178 Maatala et al.: Régulation du partenariat public-privé en irrigation

La régulation du partenariat public-privé en irrigation: Cas du projet El Guerdane dans la région du Souss-Massa

N. MAATALA1, M. TAOUFIQCHATI2, M. BENABDELLAH1, P. LEBAILLY3

(Reçu le 09/12/2018; Accepté le 10/02/2019)

Résumé Le recours au partenariat public-privé dans le domaine de l’irrigation par le Maroc a été initié en 2005 dans le cadre du projet El Guerdane dont l’objectif est de sauvegarder un périmètre agrumicole de 10000 ha. L’objectif de cet article est de décrire le rôle du département de l’Agriculture en tant qu’autorité délégante et l’organisation du service chargé du suivi et de la régulation des projets de partenariat public-privé, les différents risques liés à ce projet de partenariat et ses différents indicateurs de performance. Aussi, une comparaison entre les périmètres El Guerdane et en matière de régulation a été effectuée. La méthodologie suivie s’est basée sur les entretiens réalisés avec les différentes parties prenantes du projet. Il ressort de cette analyse que le projet s’est doté de moyens efficaces pour assurer le contrôle, le suivi et la régulation du projet en amont et en aval. En effet, il s’est doté en amont au niveau de l’autorité délégante d’un service exclusivement dédié à ce contrôle et en aval d’une commission qui se réunie annuellement ou siègent les représentants des bénéficiaires. En matière des performances de gouvernance, le partenaire privé a pris en charge une partie des risques d’investissement et d’exploitation pour assurer la pérennité de l’outil d’irrigation. Aussi, la qualité du service de l’eau a été améliorée, la disponibilité de la ressource en eau est devenue meilleure et repose sur la demande, le coût du service de l’eau d’irrigation est pris en charge par les usagers, ce qui a permis d’éviter les transferts du budget de l’État (subventions annuelles) pour la maintenance complémentaire ou le besoin de réhabilitation. Cependant, la délégation d’un service de l’eau ne doit pas se limiter à la mise en place d’un dispositif commercial et contractuel de distribution d’eau d’irrigation, mais plutôt instaurer un système de conseil pour prodiguer aux agriculteurs les messages techniques permettant de gérer au mieux l’eau d’irrigation et leur système de production pour faire face aux exigences de ce nouveau mode de gestion. Mots-clés: Partenariat Public-Privé, irrigation, régulation.

Regulation of public-private partnership in irrigation: Case of El Guerdane project in the Souss-Massa area () Abstract The use of public-private partnership in the field of irrigation by Morocco was initiated in 2005 within the framework of the El Guerdane project whose objective is to safeguard a citrus area of 10,000 ha. The purpose of this research is to describe the role of the Department of Agriculture as delegating authority and the organization of the service responsible for monitoring and regulation of public-private partnership projects, the various risks associated with this partnership project and its various performance indicators. Also, a comparison between the El Guerdane and Issen perimeters in terms of regulation was carried out. The methodology followed was based on interviews with the various stakeholders of the project. This analysis shows that the project has developed effective means to control, monitor and regulate the project upstream and downstream. Indeed, it has set up at the level of the delegating authority a service exclusively dedicated to this control and downstream of a commission that meets annually or sit representatives of beneficiaries. In terms of governance performance, the private partner has assumed part of the investment and operating risks to ensure the sustainability of the irrigation tool. Also, the quality of the water service has been improved, the availability of water resources has become better and is based on demand, and the cost of the service of irrigation water is borne by the users. Which made it possible to avoid transfers from the state budget (annual subsidies) for additional maintenance or the need for rehabilitation. However, the delegation of a water service should not be limited to the setting up of a commercial and contractual irrigation water distribution system, but rather establish a system of advice to provide farmers with the necessary services. Technical messages to better manage irrigation water and their production system to meet the requirements of this new management method. Keywords: Public-Private Partnership, irrigation, regulation.

INTRODUCTION au sein des Offices Régionaux de Mise en Valeur Agricole (ORMVA), (ii) le transfert de la gestion aux agriculteurs Le premier projet du partenariat public-privé en irrigation et (iii) la gestion déléguée dans un cadre privé. L’examen réalisé par le Maroc est le projet de sauvegarde de la zone avait conclu à l’opportunité de l’option de la gestion délé- agrumicole d’El Guerdane dans le Souss (10 000 ha) qui guée dans un cadre de partenariat public-privé. était l’aboutissement d’une étude visant l’examen appro- fondi de la faisabilité d’une multitude d’options envisa- En absence de tout texte de loi réglementant les contrats gées par le Ministère de l’Agriculture pour l’amélioration de partenariat public-privé entre l’État et le privé, et en du secteur irrigué au Maroc. Les trois options examinées se référant à la loi 54-05 et des pratiques internationales, ont été les suivantes: (i) l’autonomie du service de l’eau une convention de gestion déléguée a été signée en 2005 1 Institut Agronomique et Vétérinaire Hassan II, Rabat, Maroc, Correspondance: [email protected] 2 Expert en PPP en irrigation, Rabat, Maroc 3 Faculté de Gembloux Agro Bio-Tech, Ulg, Gembloux, Belgique Rev. Mar. Sci. Agron. Vét. (2019) 7 (1): 178-190 179 entre le Ministère de l’Agriculture et un opérateur privé Les résultats d’enquêtes auprès des services du Ministère (Société Amensouss) pour cofinancer, réaliser et gérer les et de l’opérateur vont nous permettre de décrire le rôle du infrastructures d’irrigation. Effectivement, la construction Ministère en tant qu’autorité délégante et l’organisation du a été achevée en juillet 2009 et la gestion par le délégataire service chargé du suivi et de la régulation des projets de par- a démarré en octobre 2009. tenariat public-privé. Au fur et à mesure de cette description Vu le succès de cette expérience inédite, le Plan Maroc certains concepts seront définis et détaillés concernant les Vert (PMV), initié en 2008 en tant que stratégie nationale rôles joués par le partenaire privé et les usagers. visant le développement d’une agriculture performante grâce à son ouverture aux investissements privés, a adopté CONCEPT DE «RÉGULATION» le partenariat public-privé en irrigation comme réforme Définir et donner un sens qui s’accorde avec le concept institutionnelle importante. adopté dans le cadre du projet El Guerdane, est notre Le partenariat public-privé en irrigation a consisté à inté- objectif ultime de notre analyse bibliographique. Aussi, resser les opérateurs privés à investir et gérer les infras- en plus du sens du concept de régulation, on découvrira tructures hydro-agricoles dans les périmètres irrigués le type de régulation et les instances qui peuvent faire de dans le cadre de contrats de gestion déléguée/concession. la régulation. Le service de l’eau d’irrigation dans ces périmètres étant A travers cette analyse nous allons remarquer la spéci- un service public pouvant être délégué en vertu de la loi. ficité du projet El Guerdane dont la genèse a débuté en L’objectif de ce mode de collaboration est d’améliorer l’absence de textes de loi et de toute expérience antérieure les conditions techniques, économiques et financières de sur laquelle le projet pouvait capitaliser. Le but est aussi la gestion du service de l’eau d’irrigation dans ces péri- de définir globalement le terme de régulation adopté dans mètres, en l’occurrence: le sens du dit projet. • Une meilleure efficacité hydrique et énergétique. Il faut signaler que le projet Guerdane est régulé par l’État et non par une collectivité locale comme il doit l’être du • Une optimisation de l’utilisation des ressources en eau fait que le projet est une Délégation du Service Publique et des coûts d’exploitation et de maintenance. (DSP) et que la loi 54-05 (Dahir n° 1-06-15 du 14 février • Une durabilité des aménagements réalisés. 2006) définit dans son premier article tous contrats de • Une amélioration du service de l’eau. gestion déléguée de services et d’ouvrages publics passés • Une réduction des transferts budgétaires de l’Etat pour par les collectivités locales ou leurs groupements et par la gestion des périmètres d’irrigation. les établissements publics. La loi est donc claire que la régulation devrait être confiée à un établissement public Dans ce contexte, l’État marocain a pris des mesures d’ac- et non à l’État. compagnement des projets de partenariat public-privé en irrigation dans le cadre de la restructuration du Ministère Nous allons constater de prime à bord que le terme prend de l’Agriculture, de la Pêche Maritime, du Développe- différents sens selon les disciplines considérées. En effet, ment Rural et des Eaux et Forêts dans le cadre du PMV. nous allons voir que la définition prend un sens différent Il a ainsi institué une division dédiée exclusivement à la selon les disciplines: économique, sociale, technique, promotion et la régulation des projets d’irrigation réalisés juridique, etc. Toutefois, dans tous les cas on peut dire sous cette forme institutionnelle. La mission du suivi et de qu’il garde un sens dont l’objectif est le maintien d’un régulation a été confiée à l’un de ses services. Il intervient équilibre ou la stabilité d’un système dans le cadre de sa mission de suivi et de régulation depuis Pour Reynaud (1988), la régulation est la capacité à le démarrage de l’étude de faisabilité du projet au terme produire des règles. Elle est employée au sens large et de laquelle le choix du mode de partenariat à adopter et recouvre aussi bien le domaine de la règle juridique à ses la conception des infrastructures sont effectués. Il entame différents niveaux (loi, règlement) que de la règle morale, les négociations pour la conclusion du contrat ; sa mission de la norme formelle que de la norme informelle. continue pour le contrôle et la régulation du projet au cours Larousse introduit dans la définition le sens de la com- de la réalisation des infrastructures et l’exploitation du paraison de deux niveaux à savoir une grandeur qu’on projet par l’opérateur privé. essaye de régler et une grandeur de référence ou consigne. La définition générale de la régulation est le fait d’assu- DÉMARCHE MÉTHODOLOGIQUE rer un fonctionnement correct, un rythme régulier et un Dans cet article, nous allons pouvoir cadrer les concepts à mode de fonctionnement qui, en comparant les valeurs la fois généraux et spécifiques de la régulation étant donné simultanées d’une grandeur réglée et d’une grandeur de que le terme prend plusieurs sens selon les domaines. référence, oblige la grandeur réglée à se rapprocher de la Nous devons définir le terme «régulation» dans le sens valeur de consigne. de la réglementation incluant la supervision active dans le Le terme de régulation renvoie dans son sens général et domaine du partenariat public- privé en irrigation dans le concret à une discipline technique. Il tend à réduire ses périmètre d’El Guerdane, qui a pris au cours de l’exécution écarts à la consigne. Dans le domaine des procédés indus- du contrat et l’exploitation du projet une forme définissant triels concerne, il concerne la mise en œuvre de l’ensemble une régulation ex-ante et ex-post spécifique à ce projet des moyens théoriques, matériels et techniques pour et qui a constitué un modèle de référence pour les autres maintenir chaque grandeur physique essentielle égale à projets de partenariat public-privé réalisés au Maroc dans une valeur désirée, appelée consigne, par action sur une le domaine de l’irrigation. grandeur réglante. 180 Maatala et al.: Régulation du partenariat public-privé en irrigation

Le terme régulation peut avoir d’autres sens. Dans un d’outils symboliques, intellectuels ou d’outils matériels, sens général, la régulation est l’ensemble des techniques qui peuvent être normatifs (viser directement l’orien- permettant de maintenir le bon fonctionnement d’une tation des pratiques) ou systémiques (favoriser, grâce machine ou l’état d’un système. à un certain nombre de règles structurelles, qui jouent sur les jeux d’intérêts, l’émergence de certaines normes En économie, il y a lieu de signaler que le terme a été des conduites). L’ensemble de ces éléments et leur arti- adopté pour définir une nouvelle théorie économique née culation définit un mode, une configuration particulière vers la fin des années trente et nommée la théorie de la de régulation. Les modes de régulation organisent les régulation qui se base, dans son fondement, sur la stabilité rapports d’hégémonie entre des opérateurs qui peuvent d’un système. Le fondement de cette théorie repose sur prétendre à être coproducteurs d’un service public. Ils la désignation du mode de régulation comme l’ensemble sont donc liés à un régime de légitimité, et notamment des institutions qui permettent le développement et la un régime de connaissance définissant l’articulation stabilité de l’économie du marché. Cet ensemble formant connaissance-pouvoir. Les moyens dont doit disposer un système cohérent car elle comporte en son sein le sens une autorité de régulation sont: que nous voulons adopter à savoir la stabilité ou le bon déroulement d’un système. • Connaissance précise des besoins des usagers, des évolutions économiques, des marchés, des évolutions La régulation désigne aussi l’ensemble des mécanismes et techniques, etc. des moyens dont dispose un État ou une instance nationale ou internationale et qui ont pour objectif soit la régulation • Analyse approfondie des coûts des opérateurs auxquels de l’économie dans sa globalité soit le maintien de l’équi- sera confié un service public. libre d’un marché de biens ou de services. Ces mécanismes • Outils juridiques, institutionnels, humains pouvant assu- apparaissent comme un besoin dans les secteurs d’activité rer le pouvoir de contrôle qu’il soit partiel ou total. où les conditions de marché favorisent la formation de La question de régulation demeure délicate, mais en monopoles ou d’oligopoles. La régulation a alors pour but partenariat et selon l’objet du contrat, c’est-à-dire soit un de combattre le monopole d’une activité ou un service. partenariat pour la construction d’ouvrages uniquement En économie la régulation est souvent confiée à une ou un contrat global concernant la conception, la construc- autorité de régulation, à la fois indépendante des autorités tion, le cofinancement et l’exploitation d’ouvrages desti- publiques et des acteurs économiques, avec pour mission nés à assurer un service public, il va falloir s’assurer de de veiller à ce que la concurrence s’exerce de manière la compatibilité de la logique d’équipement et de leur effective, loyale et durable. gestion avec les besoins des bénéficiaires. Autrement dit, au-delà de la qualité et de la fiabilité technique des opéra- Reynaud (2003) considère dans sa théorie sociale de régu- tions engagées, on doit satisfaire et assurer pleinement la lation que cette dernière est en premier lieu la capacité de mission assignée à l’opérateur auquel le projet est confié. prendre des initiatives et d’élaborer des règles. Bréchet (2008) se pose les questions suivantes: qui dispose du Cela induit une double logique de contrôle qui tient à la pouvoir d’initiative? Où se localise-t-il? Qui a droit à la satisfaction des usagers et à la réalisation de ce qui est parole et peut modifier les règles ou leur sens? Il conclut pensé comme la recherche de l’équilibre social et poli- que la distribution du pouvoir d’initiative est une facette tique. Cependant, c’est à la qualité de ce contrôle que se essentielle de la construction des régulations. constituera le service public, en amont dans la définition des objectifs et en aval dans la détermination des impacts Certains auteurs ont différencié la régulation selon les (Duran, 1995). lieux d’origine et qui peuvent l’exercer ou qui ont ce pouvoir d’initiative pour sa construction. Reynaud (2003) L’évaluation ex post et ex ante est un outil vital pour la distingue trois grands types de régulation: les «régula- qualité de la gestion d’un service public, toutefois sa tions autonomes», produites par les collectifs de base nécessité ne doit pas pour autant conduire à sous-estimer (par exemple la norme du freinage dans une organisation les procédures de contrôle. Celui-ci est peut être considéré taylorisée, qui est produite et exercée par les opérateurs comme un effort pour conserver la maîtrise des opérations de base de l’organisation), les «régulations de contrôle», qui peuvent être confiées aux services de contrôle compte émises par les supérieurs hiérarchiques et/ou les respon- tenu de leur dépendance des entreprises intervenant dans sables politiques (les tenants du pouvoir) et les «régula- la fourniture d’un service. tions conjointes»: systèmes institutionnalisés, coopératifs, La philosophie centrale en est le nouveau management et donc relativement stables, de combinaison des deux public. Il s’agit d’une transformation de l’administration premiers types de régulation. d’Etat qui rompt avec le modèle bureaucratique pyra- Pour certains auteurs cités par Demailly, (2011) l’origine midal (Hood, 1995), pour viser l’efficience et la «bonne des régulations peut provenir: (i) du niveau international, gouvernance». Décentralisée, déconcentrée, utilisant des national, intermédiaire, local, etc. et la manière dont agences, cette philosophie s’appuie sur le projet /contrat / elles s’articulent et (ii) du niveau des acteurs source de évaluation comme mode de formalisation de ses rapports régulation, dont autrement dit les acteurs hégémoniques avec des organisations «autonomes». Le développement ou susceptibles d’hégémonie: l’État, le marché, les pro- de la logique de service, des relations clients/fournisseurs fessions établies, les syndicats, les usagers, l’opinion et de celle de la responsabilité des acteurs dans l’usage publique, les experts, etc. Les instruments utilisés pour des ressources en sont les principales caractéristiques produire, légitimer, imposer les règles qu’il s’agisse normatives. Rev. Mar. Sci. Agron. Vét. (2019) 7 (1): 178-190 181

RÉGULATION DU PARTENARIAT PUBLIC- concerné. Ce comité est chargé de superviser le déroule- PRIVE AU MAROC ment de la procédure de passation du contrat de partenariat public-privé depuis la préparation des cahiers de charges, Le Maroc s’est doté en 2015 d’une loi réglementant le du texte du contrat, le lancement de l’appel d’offres et le processus de conclusion des contrats PPP. Cette loi 86- choix de son mode et jusqu’au choix de l’opérateur privé 12 a défini le contrat de partenariat public-privé comme et la conclusion du contrat. Il doit en outre aviser, le cas un contrat de longue durée, à travers lequel la personne échéant, l’autorité compétente concernée de toute irrégu- publique (l’État, les établissements publics, les entreprises larité ou vice entachant ladite procédure. publiques) confie à un partenaire privé la responsabilité de réaliser une mission globale de conception, de construc- Au cours de l’exécution du contrat PPP la personne tion, de financement de tout ou partie, de maintenance ou de publique procède à son contrôle grâce aux modalités de réhabilitation et d’exploitation d’un ouvrage ou infrastruc- son exercice prévues par le contrat (article 18 du décret). ture nécessaire à la fourniture d’un service public. Ce cadre Celui-ci prévoit aussi la façon dont le partenaire privé réglementaire mis en place devrait permettre d’encadrer respecte les objectifs de performance et la qualité de ser- cette pratique, en sécurisant les intérêts des citoyens, de vice convenus, ainsi que les conditions dans lesquelles l’économie nationale et le développement des entreprises le partenaire privé fait appel à d’autres entreprises pour locales et veiller à ce que l’État reste l’unique et l’ultime l’exécution du contrat. Le partenaire privé met, à cet effet, responsable de l’accès et de la qualité des services publics. à la disposition de la personne publique tout document ou information nécessaire pour le contrôle de l’exécution L’objectif affiché derrière cette loi est de renforcer la du contrat de partenariat public-privé. Il rend compte, de fourniture des services et d’infrastructures administra- façon régulière, à la personne publique de l’exécution tives, économiques et sociales de qualité, en phase avec du contrat de partenariat public-privé par des documents les contraintes des finances publiques, de l’accroissement financiers, techniques, annuels qu’il lui transmet. des besoins et des impératifs de développement territorial, bénéficier des capacités d’innovation et de financement du En capitalisant sur le retour d’expériences, au Maroc, dans secteur privé pour réaliser des projets publics, développer le domaine de l’irrigation, et pour permettre l’évaluation une nouvelle culture de la gestion de la commande pu- des contrats, des indicateurs de mesure des performances blique basée sur l’évaluation préalable des besoins, l’ana- sont prévus pour s’assurer que les services fournis sont lyse des performances, la maîtrise des coûts et le contrôle conformes aux spécifications du contrat. En effet, l’opé- des réalisations et garantir la disponibilité, l’effectivité et rateur privé pourvoyeur d’infrastructures ou de services la qualité des services et leurs paiements en fonction des doit être soumis à un système de régulation institué au critères de performance. niveau du Ministère de l’Agriculture. Pour faire preuve d’efficacité, l’opérateur privé et l’État rendent compte de Ainsi, cette loi renforcée par la publication d’un décret leurs performances et d’activités à travers un système de de son application n° 2-15-45 du 13 mai 2015 a donné la reporting où sont publiés régulièrement des indicateurs priorité au renforcement des mécanismes de gouvernance clés de performances. permettant une régulation et un contrôle durant toutes les phases du projet de sa préparation à sa réalisation. RÉSULTATS ET DISCUSSIONS En effet, les mesures de contrôle standardisé ont été pré- Le climat aride que la Maroc a connu ces dernières années, vues de façon ex ante et ont prévues donc une évaluation influe sérieusement l’activité agricole. Les ressources en préalable (article 2 de la loi) et un contrôle ex post pen- eau superficielles et souterraines ont été impactées par dant la phase de réalisation et les mesures de contrôle au ce climat, par conséquent, l’État marocain a opté pour cours de l’exploitation des projets. Selon le texte de loi, le développement de l’agriculture irriguée afin d’assurer l’évaluation préalable du projet est menée par l’institu- une intensification agricole et contribuer à maintenir une tion étatique concernée par la réalisation du projet avant sécurité alimentaire au niveau du pays. Pour ce faire, plu- le lancement du projet de passation de contrat de PPP. sieurs efforts ont été déployés depuis les années soixante Cette évaluation préalable fait l’objet d’un rapport qui aussi bien sur le plan légal et institutionnel que sur le plan expose une analyse comparative des autres formes de technique et financier. réalisation du projet, pour justifier le recours aux contrats L’évolution des contextes climatique, économique, social de partenariat public- privé. Ce rapport d’évaluation est et international, a imposé à l’agriculture irriguée de relever soumis à la décision du ministre chargé des finances qui se les défis majeurs de valorisation des ressources en eau, réfère à l’avis motivé de la commission interministérielle de productivité, de compétitivité et de durabilité. Lesdits instituée auprès de lui et placée sous sa tutelle dénommée contextes nous poussent à conclure que le cadre institu- «Commission du partenariat public-privé» sur l’oppor- tionnel actuel de la gestion des infrastructures d’irrigation, tunité de réaliser le projet dans le cadre d’un contrat de notamment dans les grands périmètres d’irrigation gérés partenariat public-privé. Le ministre chargé des finances par les Offices Régionaux de Mise en Valeur Agricole notifie sa décision à l’autorité compétente concernée. (ORMVA), est dans la pratique peu adapté pour assurer La procédure s’achève par l’approbation officielle d’un la pérennité de ces infrastructures. Il en est de même pour comité interministériel. le service de l’eau qui n’atteint pas la qualité souhaitée. Après la réception de l’avis favorable, le contrôle conti- En effet, plusieurs anomalies ont été constatées à plusieurs nue, il est exercé par l’autorité compétente concernée qui niveaux: (i) une faible tarification de l’eau d’irrigation doit instituer un comité de pilotage pour le projet PPP et par conséquent un coût qui ne couvre pas les charges 182 Maatala et al.: Régulation du partenariat public-privé en irrigation de production, de distribution et de la maintenance des contrats annexes à signer avec les autres partenaires réseaux d’irrigation, (ii) des faibles taux de recouvrement (Agence du Bassin Hydrique pour la fourniture d’eau et des redevances de l’eau d’irrigation, (iii) une dégradation le contrat de mandatement entre l’État et l’ORMVA du constante des infrastructures d’irrigation et (iv) des pro- Souss-Massa). grammes de réhabilitation et de maintenance très coûteux Le cahier des charges a spécificité clairement toutes les financés par le budget de l’Etat. Ces anomalies se sont obligations des contractants en ce qui concerne le finance- aggravées suite à une mauvaise allocation des ressources ment du projet, la construction des ouvrages, les respon- financières en accordant celles relatives au service de l’eau sabilités de chacun, les relations entre le délégataire, les à d’autres missions régaliennes des ORMVA. usagers et l’État, les moyens et les rôles de contrôle, les Les financements publics importants destinés à l’aména- modalités d’exploitation en périodes normale et de crise gement hydro-agricole n’ont jamais pu suivre un rythme (inondation, déficit hydrique, etc.), les responsabilités en permettant à ces aménagements d’être à jour par rapport termes de maintenance et d’entretien des ouvrages etc. aux barrages. La conséquence, aujourd’hui, est un déca- Parmi les aspects analysés, on trouve les risques encourus lage de 150 000 ha dominés par des barrages existants et par le projet et l’identification de la partie qui devait les non équipés entraînant un manque à gagner économique assumer. Ainsi, l’État cherchait à transférer tous les risques en terme de valeur ajoutée agricole estimé à près de 3 liés à la construction et l’exploitation au partenaire privé Milliards de Dh/an (MAPMDREF, 2016). sauf dans les cas extrêmes où l’équilibre financier du projet était menacé. A ce propos, l’étude de faisabilité avait per- Face à ces constats, plusieurs réflexions ont été menées mis de réaliser une analyse financière du projet qui avait par le département de l’Agriculture depuis la fin des conclu que l’équilibre nécessitait l’application, au démar- années 1990 en vue d’identifier les meilleures solutions rage du projet, d’un tarif de l’eau minimal de 1,40 Dh/m3. institutionnelles pour assurer une gestion efficace et un Ce tarif prenait en compte les charges d’exploitation et développement harmonieux du secteur irrigué. Dans ce d’investissement et la marge bénéficiaire du délégataire. cadre, il a été démontré que le partenariat public-privé Une enquête avait été réalisée pour analyser la capacité de pourrait apporter des réponses à la hauteur des défis rele- paiement des bénéficiaires et avait conclu que la majorité vés. L’intérêt de ce mode de collaboration a été démontré des agriculteurs étaient en mesure de payer ce tarif qui à travers la réalisation du projet de sauvegarde de la zone constituait le seul critère de sélection du futur délégataire agrumicole d’El Guerdane dans la région du Souss-Massa. lors de l’appel d’offres international qui a été lancé. Le développement agricole dans cette région a toujours Le choix du périmètre El Guerdane pour une première été lié à l’extension des secteurs modernes d’irrigation par expérience pilote a été justifiée par la capacité de ses pompages individuels au niveau de la nappe. En effet, 70% agriculteurs, possédant des vergers agrumicoles dont la des superficies irriguées de la région sont alimentées par production était destinée à l’export vers l’Europe, la Rus- des eaux souterraines (MAPMDREF, 2016). sie et les pays d’Amérique du Nord, de payer ce tarif grâce Il faut signaler que les études de préfaisabilité et de à une bonne valorisation de l’eau d’irrigation. faisabilité du projet El Guerdaneont duré cinq années. Ainsi, le Gouvernement marocain a décidé de réaliser ce Cette longue période est justifiée par la nouveauté de projet en partenariat avec un opérateur privé. En se réfé- l’expérience dans le domaine de l’irrigation et la non dis- rant principalement aux directives de la Banque Mondiale ponibilité d’expériences à travers le monde qui pouvaient qui était le conseiller principal du gouvernement pour la permettre un benchmark et constituer un référentiel pour structuration du projet. la mise en œuvre du projet (plusieurs projets en irrigation ont été réalisés avant sous cette forme de collaboration Le seul texte juridique réglementant toute forme de tran- mais ils ne comprennent malheureusement pas les mêmes saction entre une entité étatique et un partenaire privé, composantes de ce projet). Pour cette raison, le Maroc a en particulier la délégation du service publique, est la loi eu recours aux experts de la SFI (Société Financière Inter- 54-05 relative à la gestion déléguée. nationale filiale de la Banque Mondiale) et aux experts L’État a lancé une procédure de concurrence internationale internationaux pour réaliser l’étude de faisabilité. pour le choix d’un opérateur privé. Ce choix a privilégié Cette étude, et notamment l’analyse stratégique a permis une société marocaine qui a créé une société dédiée exclu- d’abord d’identifier parmi plusieurs modèles de structu- sivement à la gestion du projet (société Amensouss). En ration de partenariat public-privé celui qui était le plus effet, dans son offre, la société retenue devait s’engager adapté au cas du périmètre irrigué d’El Guerdane. Ce choix à créer une société filiale qui se charge de la gestion et avait abouti à l’adoption d’un type du partenariat public l’exploitation du projet. Ainsi, une convention de gestion privé BOT (Build - Operate and Transfer) et la désignation déléguée a été signée en 2005 entre le Ministère de l’Agri- de l’Etat comme une autorité délégante (choix entre Etat culture (Autorité Délégante) et l’opérateur privé (Déléga- ou l’ORMVA du Souss-Massa). Ce choix était dicté par taire), pour cofinancer, réaliser et gérer les infrastructures. la nécessité de centraliser la mission de mise en œuvre La construction par le délégataire a été lancée en 2007, elle et du suivi ainsi que la capitalisation des acquis dans le a été achevée en juillet 2009 et la gestion par le délégataire domaine et la régulation de tous les projets du partenariat a démarré en octobre 2009. En 2018 le projet est toujours public-privé qui devaient être réalisés dans l’avenir. opérationnel, ce qui a poussé à envisager une évaluation Cette étape franchie, il a fallu élaborer les documents d’impact. Le financement du projet a été assuré par l’État contractuels notamment le cahier des charges et les (48%), le délégataire (44%) et les agriculteurs (8%). Rev. Mar. Sci. Agron. Vét. (2019) 7 (1): 178-190 183

Régulation du projet El Guerdane mais décisionnelle dans les conditions de crise surtout les L’autorité délégante dispose à l’égard du délégataire d’un périodes de déficit hydrique. Le comité se réunit une fois pouvoir général de contrôle économique, financier et tech- par an à la fin de la campagne d’irrigation. Il comprend 11 nique et de gestion du service public délégué, notamment acteurs concernés par le projet (départements ministériels la qualité du service fourni aux usagers. Elle contrôle concernés, autorités locales, agence du bassin hydraulique également la gestion rationnelle des ressources en eau et de la région, ORMVASM, représentants des agriculteurs la protection de l’environnement. L’autorité délégante fixe et le délégataire). Au cours de ces réunions, le comité aussi les modalités et exerce le contrôle conformément examine les performances du délégataire à la lumière des aux dispositions de la convention de gestion déléguée, aux cinq rapports qu’il a l’obligation de remettre au terme de lois et aux règlements régissant l’activité du délégataire. l’exercice. Il écoute les réclamations des bénéficiaires et leurs propositions et défend éventuellement des décisions L’autorité délégante peut déléguer, en intégralité ou surtout au profit des usagers. Le suivi se concentre sur en partie, l’exercice de son contrôle à une ou plusieurs les risques que le projet peut affronter et sur une batterie personnes ou se faire assister par toute personne, conseil d’indicateurs définis dans le cahier des charges de la et expert de son choix. Elle peut, chaque fois qu’elle le gestion déléguée concernant tous les aspects du projet: la juge nécessaire ponctuellement ou de façon permanente, construction de l’infrastructure d’irrigation, la fourniture recourir à une expertise externe à laquelle elle délègue ses et la tarification de l’eau d’irrigation, la gestion du service attributions en matière de contrôle. Le délégataire, dès la de l’eau (exploitation, maintenance, recouvrement, etc.), réception de la notification de cette délégation et de son la relation délégataire – usagers, etc. étendue, est, en matière de contrôle, tenu aux mêmes obli- gations à l’égard de cette expertise externe qu’à l’égard Comité de suivi de l’exploitation du projet El Guerdane de l’autorité délégante. Le comité de suivi d’exploitation est présidé par le repré- Ce contrôle est exercé dans le but d’évaluer, sur pièce et sentant de l’autorité délégante. Il est chargé du suivi de la sur place, le respect par le délégataire de ses obligations au convention de gestion déléguée. Ce comité est composé du titre de la convention de gestion déléguée et notamment, directeur de l’Office Régional de Mise en Valeur Agricole des objectifs de performances techniques, commerciaux et du Souss-Massa (ou de son représentant), de deux (2) financiers. Le délégataire ne peut, en aucun cas, invoquer représentants du Ministère de l’Agriculture, de la Pêche l’exercice de ce contrôle pour se soustraire à l’une des Maritime, du Développement Rural et des Eaux et Forêts, quelconques obligations mises à sa charge par la conven- d’un (1) représentant du Ministère de l’Économie et des tion de gestion déléguée et le cahier des charges. Ainsi, il Finances, d’un (1) représentant de l’agence du bassin s’engage à tout mettre en œuvre, spontanément, pour que hydraulique, de deux (2) représentants du délégataire, de l’autorité délégante puisse exercer son contrôle dans des deux (2) représentants des usagers nommés par les associa- conditions normales et il s’interdit d’entraver l’exercice tions des usagers de l’eau agricole du périmètre et d’un (1) de ce contrôle. représentant du gouverneur de la province de . Pour permettre à l’autorité délégante d’exercer sa mission Ainsi, l’analyse et le suivi du projet au cours des sept (07) de contrôle, le délégataire s’engage à lui communiquer campagnes d’irrigation écoulées depuis le démarrage de tous documents comptables, techniques, financiers ou l’exploitation du projet en 2009, ont été riches en résul- autres et à lui permettre de prendre connaissance, sur tats. Effectivement, le projet a affronté de nombreuses place, de toutes pièces ou écritures relatives au service difficultés qui ont confirmés les hypothèses soulevées par public délégué. les études de faisabilité concernant les risques auxquels le projet serait confronté au cours de son exploitation. La Le suivi du projet El Guerdane est assuré par une direc- partie suivante nous donnera un aperçu sur cet aspect des tion technique en charge de l’irrigation du Ministère de risques et leur nature illustrés par des exemples auxquels l’Agriculture avec l’appui local de l’Office Régional de le projet a fait face au cours de son exploitation. Mise en Valeur Agricole de Souss-Massa (ORMVASM). En effet, le Ministère de l’Agriculture a institué en 2009 Gestion des risques du projet El Guerdane au sein de ladite Direction une division dédiée exclusive- Pour réussir le projet, celui-ci devait bénéficier d’un ment à la promotion et au développement du partenariat mécanisme de partage des risques exploitable, viable et public-privé en irrigation. Cette division est composée efficace. Les parties prenantes du projet ont des intérêts de deux services l’un est chargé de la mise en œuvre des et des objectifs différents, par conséquent, une répartition projets par leur identification, le lancement des études de efficace du risque a constitué l’élément essentiel de l’éla- leur faisabilité jusqu’à leur aboutissement, notamment boration du cahier des charges. le choix de l’opérateur privé, la conclusion du contrat et l’exécution et le lancement de l’exploitation du projet. Le En effet, pour qu’un partenariat public-privé soit effi- deuxième service est chargé du suivi et de la régulation de cace et durable, les parties prenantes doivent accepter ces projets au cours de l’exécution et de son exploitation un certain degré de risque. Chacun des risques afférents sur la base d’indicateurs spécifiés par le cahier des charges au contrat doit être supporté par la partie la mieux apte signés par les différentes parties prenantes du projet. à le maîtriser, du point de vue technique, économique et financier en prenant en considération l’intérêt général et D’autre part, le projet est piloté par un comité de suivi de les caractéristiques du projet conformément aux disposi- l’exploitation (CSE) dont les actions sont spécifiées par un tions et aux modalités prévues dans le cahier des charges règlement interne. Ce comité a une mission consultative conçu à cet effet. 184 Maatala et al.: Régulation du partenariat public-privé en irrigation

Pour mieux comprendre la démarche adoptée pour la Risque de construction gestion des risques liée au projet du partenariat public- Le délégataire a la responsabilité de la réalisation technique privé pour la sauvegarde du périmètre irrigué d’El du projet. Le cahier des charges fixe des normes et des Guerdane, nous allons donner des exemples des risques critères techniques précis indispensables pour assurer une rencontrés pris en compte aussi bien dans la mise en place bonne qualité du service de l’eau d’irrigation et minimiser que dans la gestion et l’exploitation du projet et les dispo- l’impact de construction. Le choix des matériaux, le tracé sitions prises par les parties concernées pour y faire face. du réseau de distribution, certaines modalités de service Les risques politique, juridique et institutionnel sont du ressort de la responsabilité du partenaire privé. A ce sujet, le suivi a été assuré rigoureusement par les techni- L’état devrait être en mesure d’assurer un cadre stable ciens du Ministère de l’Agriculture ce qui a permis finale- pour le développement du projet durant toute sa durée de ment d’éviter tout problème de qualité des infrastructures. vie (30 ans), de disposer d’un cadre légal, réglementaire et institutionnel approprié pour garantir la sécurité juridique, Risque de la demande financière et économique du projet, car tout changement du Pour faire face au risque lié à une demande insuffisante cadre juridique peut être perçu comme un risque au projet. en eau de surface, le gouvernement a contribué par une A cet effet, c’est le risque juridique et le statut des terres subvention à l’investissement initial atteignant un montant qui constituaient l’assiette du projet. En effet, afin de de 475 millions de Dirhams (soit presque 50% du coût pouvoir installer les ouvrages d’irrigation, le projet devait total du projet). Ce montant a permis à l’opérateur privé exproprier des terres nécessaires à leur construction. C’est d’appliquer un tarif raisonnable permettant de maintenir ainsi qu’un projet de décret d’expropriation pour cause la rentabilité financière du projet. Un tel tarif devait être d’utilité publique visant à acquérir les terres nécessaires accessible au plus grand nombre d’agriculteurs qui souhai- à la construction de l’adducteur (-El Guerdane) et taient recevoir une dotation en eau de surface. En plus de le réseau de distribution a été créé. Une opération d’éva- cette disposition prise par l’Etat, le cahier des charges exi- luation des propriétés concernées par l’expropriation a été geait que Le délégataire ne puisse démarrer la construction établie. Grâce aux efforts entrepris par toutes les parties des infrastructures tant que les souscriptions n’avaient pas prenantes ainsi que les moyens financiers pris en charge couvert, au moins, 80% de la superficie initiale du projet ou par l’État, aujourd’hui tous les usagers expropriés ont été un volume égal à 80% du volume d’eau alloué au projet. indemnisés bien qu’avec un certain retard causé par la Risque de recouvrement lourdeur des procédures réglementaires d’expropriation. Il s’agit notamment de la possibilité que le délégataire ne Risque financier réalise pas des recettes suffisantes à atteindre la rentabi- Le montage financier du projet El Guerdane a été réalisé lité du projet. Pour minimiser ce risque, une structuration sous un objectif de minimisation du risque financier. En binomiale du tarif a été prévue. effet, ce projet met à contribution l’État, les usagers et le Le tarif comprend une part fixe annuelle sous forme partenaire privé. Le coût du projet a été estimé à 987 millions d’abonnement (prépaiement de 20% du montant corres- de Dirhams. Le montant de la contribution étatique s’élève pondant au volume souscrit par chaque agriculteur) et une à 475 millions de Dirhams (Fonds de Développement Éco- redevance de consommation liée au volume consommé. nomique et Social Hassan II a participé avec une subvention Une telle structure tarifaire permet de réduire les risques de de 237,5 millions de Dirhams et un prêt concessionnel de non-paiement, en autorisant le délégataire à ne pas délivrer 237,5 millions de Dirhams avec un taux d’intérêt de 1% et la dotation en eau aux agriculteurs qui ne paieraient pas une période de grâce de 20 ans). La contribution des agru- leur abonnement en début de campagne, ou leur redevance miculteurs du périmètre souhaitant se connecter au réseau de consommation. Le tarif est ajusté annuellement pour est de 8 000 Dh/ha, soit un montant total de 80 millions de tenir compte de l’inflation nationale. Aujourd’hui, le tarif Dirhams. Le co-financement du délégataire a atteint 432 du service de l’eau appliqué est arrêté à 1.8 Dh/m³ TTC. millions de Dirhams, soit 43% du coût global du projet. La formule de révision tarifaire est présentée comme suit: Risque de conception T =T (0,06 S /S + 0,30 I /I + 0,64) Pour permettre au délégataire une conception optimale n n-1 n-1 n-2 n-1 n-2 du réseau d’irrigation bien qu’une conception de base a Où: été préalablement établie, il devait identifier les usagers souhaitant adhérer au programme de partenariat public- n représente l’année en cours, 1 représentant la première privé, et ce grâce à un mécanisme de souscription des année du projet ; propriétaires qui désirent être connectés au réseau. La Tn: représente le tarif d’un mètre cube de l’eau à l’année n ; souscription a été accompagnée du paiement d’un montant T : représente le tarif à la première année du projet; de souscription forfaitaire à l’hectare. 1 S : représente l’indice du coût de la vie publié par le Haut- Cette opération a rencontré de nombreuses difficultés à n Commissariat au Plan, calibré pour être égal à 1 à l’année cause du peu de confiance de la part des usagers inscrits précédant la première année du projet (S =1); et, au départ du projet. La souscription finale a concerné 0 d’autres usagers qui ont exprimé leur désir et leur souhait In: représente l’indice d’inflation des prix du secteur de bénéficier du projet. Cette opération a permis, après son industriel tel qu’il sera publié par le Haut-Commissariat achèvement, la révision et la finalisation de la conception au Plan, calibré pour être égal à 1 à l’année précédant la du projet. première année du projet (I0=1). Rev. Mar. Sci. Agron. Vét. (2019) 7 (1): 178-190 185

Le taux de recouvrement des redevances volumétriques a Risque de force majeure connu une baisse durant la campagne d’irrigation 2013- Des événements échappant au contrôle des parties pre- 2014 par rapport aux campagnes précédentes (93% au nantes du projet peuvent se produire rendant l’exécution cours des 3 premiers trimestres et 28% au cours du dernier de leurs obligations très difficile, voire impossible. Les cas trimestre) soit un taux global de 76%. Cette baisse est due de force majeure comprennent, entre autres, les guerres, essentiellement au problème de disponibilité de trésorerie les tremblements de terre, les tempêtes, les inondations dont ont souffert les usagers, causée par un effondrement et les actions revendicatives des salariés, à l’exception des prix et du tonnage à l’export. Pour faire face à cette des cas où de telles actions concernent exclusivement le situation, le comité de suivi de l’exploitation du projet, en délégataire. concertation avec la société délégataire «Amensouss», a recommandé lors de la réunion annuelle de juin 2014 de Par exemple, on peut citer le cas concret des dégâts qui prolonger le délai de paiement des factures de trois mois en ont été enregistrés suite aux crues et aux inondations faveur de quatre-vingts usagers. Cette situation nous a per- exceptionnelles survenues après les fortes intempéries qui mis de constater un cas de risque économique provoqué par ont eu lieu durant la période allant du 18 au 26 décembre des conditions du marché international des agrumes aux- 2009. Le complexe hydraulique Aoulouz a enregistré des quelles les usagers ont apporté une solution en changeant taux de remplissage qui dépassaient de 100% les apports la destination de leur production et en prenant des mesures normaux. Le barrage a déversé et le débit lâché a atteint nécessaires pour améliorer la qualité de leur production. 1070 m³/s engendrant ainsi des crues exceptionnelles qui ont causé des dégâts au niveau de certaines parties de Risque de pénurie l’adducteur d’El Guerdane. Le risque du déficit est supporté par les trois parties pre- Pour faire face à cette situation, le délégataire a réalisé nantes du projet (l’autorité délégante, le délégataire et les sous sa responsabilité et son propre financement une étude usagers). Le déficit du revenu lié au manque d’eau lors d’exécution pour la réparation des dégâts de crues enregis- d’une année donnée est limité pour le délégataire à un trés au niveau de l’ouvrage de tête et au niveau d’un tronçon maximum de 15% du revenu en une année normale. Les de l’adducteur et a entamé des travaux de réparations sous usagers en assumeront une partie (au-delà d’un volume contrôle de l’autorité délégante. La société délégataire a re- de déficit de 15% du volume alloué au projet qui est de pris le service d’irrigation du périmètre le 20 février 2010. 45 Millions m³) par le biais d’une surtaxe tarifaire. L’État Ces travaux n’auraient pu être réalisés dans ces délais par indemnisera le délégataire pour tout déficit au-delà d’un l’État car les procédures suivies pour engager des dépenses volume de 22,75%. auraient pris au moins une année le temps pour disposer Par exemple, la situation hydrologique de l’année 2013- des fonds nécessaires et d’entamer les procédures d’appel 2014 a connu un certain déséquilibre. En effet, les apports d’offres pour le choix des sociétés de travaux. au cours de cette année au niveau du barrage Aoulouz Risque environnemental ont été jugés insuffisants ce qui a augmenté le risque Pour éviter tout problème environnemental, le projet a d’un arrêt de service d’irrigations et aussi la menace des adopté des mesures conformes à la législation en vigueur conséquences graves sur les plantations d’autant que ce en matière d’environnement. En effet, le délégataire a réa- déséquilibre ait intervenu à un stade crucial des besoins lisé une étude d’impact environnemental afin de soumettre en eau d’irrigation des agrumes (juin-juillet-aout). à l’approbation de l’autorité délégante un plan d’action Compte tenu de cette situation critique, le comité de suivi pour réduire les risques environnementaux du projet. Ce de l’exploitation du projet, après plusieurs réunions de plan a notamment concerné: la sécurité et la réduction des concertation, avec toutes les parties prenantes du projet, a nuisances durant les travaux, les mesures pour assurer la recommandé le transfert d’un volume de 1,5 Mm³ à partir sécurité de l’ouvrage pendant l’exploitation et la protec- du barrage Mokhtar Soussi vers le barrage Aoulouz pour tion de la faune et la flore. sauver la campagne agricole. L’un des problèmes environnementaux auquel le projet est Cette situation de déficit hydrique a fait jaillir un problème régulièrement confronté concerne les périodes de fortes qui n’a pas été envisagé auparavant et qui aurait pu avoir de pluies en amont du barrage. Cette situation provoque des lourdes conséquences sur l’équilibre financier du projet. crues plus ou moins importantes et entraîne l’arrivée de En effet, dans cette situation les usagers ont commencé à grandes quantités d’eau chargées en éléments de diffé- envisager le recours à d’autres spéculations telles que les rentes dimensions au niveau de la retenue du barrage, ce cultures maraîchères tout en abandonnant l’activité agru- qui nécessite un arrêt des lâchers d’eau. Ces eaux chargées micole. Cette situation aurait pu avoir des conséquences doivent être retenues pour leur permettre une décantation imprévisibles sur les recettes des usagers étant donné le et par conséquence répondre aux exigences de la qua- temps qu’il leur faudrait pour arracher les arbres, pour se lité des eaux d’irrigation qui doivent être conformes aux doter et maîtriser les nouvelles techniques culturales et normes adoptées au Maroc, tel que le prévue le contrat. surtout rechercher les circuits et les marchés commerciaux A ce propos, l’autorité délégante avait lancé une étude pour écouler leur production principalement à l’étranger d’expertise pour analyser ce problème de la turbidité pour maintenir un même niveau de recettes que celui per- (origines, causes, impacts, etc.) de ces eaux chargées du mis par les recettes des agrumes qui sont, dans la plupart barrage pour l’irrigation et examiner les variantes d’amé- des cas, exportés. lioration de la qualité de ces eaux et proposer la solution adéquate en termes de choix du meilleur procédé de fil- 186 Maatala et al.: Régulation du partenariat public-privé en irrigation tration de cette eau et de son emplacement. Cette étude Comme on a déjà vu, le tarif du service de l’eau assuré n’a pas permis d’aboutir à des solutions convaincantes. La par le délégataire est soumis à une indexation annuelle qui solution relative à la construction des deux grands bassins tient compte de l’évolution du niveau de vie au Maroc. à l’aval du barrage constituait une solution inconcevable Comme le montre la figure 2, le tarif du service de l’eau techniquement et financièrement. peut baisser comme durant la campagne d’irrigation 2010/2011. Mais généralement, selon les stipulations du Exemple des performances du projet El Guerdane cahier des charges, l’indexation du tarif ne peut permettre Jusqu’en 2014, l’autorité délégante publiait à la fin de une baisse ou une augmentation de plus de 3% par rapport chaque campagne d’irrigation un reporting de suivi des au prix de référence indiqué. performances d’exploitation du projet. Celui-ci résume l’évolution des indicateurs de suivi par rapport aux précé- Le montant de la redevance volumétrique est un indicateur dentes campagnes qui traduisent les efforts du délégataire important pour le suivi des performances financières du pour améliorer le service de l’eau. Le dernier reporting délégataire. La figure 3 décrit l’évolution de la redevance date de la campagne d’irrigation 2014-2015. volumétrique ainsi que celle du taux de recouvrement des recettes par le délégataire. La superficie raccordée a atteint 9 547 ha (figure 1) avec un nombre de bénéficiaires de 567. Il faut rappeler qu’en Le délégataire procède périodiquement à des mesures de raison du non-respect de la part de certains usagers des suivi de la qualité de l’eau. Pour la lutte contre le phénomène exigences de leurs contrats relatifs au règlement des frais de développement des algues au niveau des bords de bassin de raccordement, de consommation ou d’abonnement de décantation des ouvrages de brises charges, il a été jugé annuel, le délégataire peut recourir à la résiliation des nécessaire de procéder à l’empoissonnement des bassins. contrats avec les usagers. Par exemple, au titre de la cam- Cette opération est jusqu’à présent très concluante. Le pagne 2013-2014, 30 contrats, représentant une superficie nombre des réclamations de la part des usagers au sujet de 409 ha, ont été résiliés définitivement. de colmatage des filtres a baissé d’environ 50 % (Figure

Figure 1: Évolution de la superficie raccordée

Figure 2: Évolution du tarif de l’eau d’irrigation dans le périmètre El Guerdane Rev. Mar. Sci. Agron. Vét. (2019) 7 (1): 178-190 187

4). Cela est dû à plusieurs facteurs dont principalement Il faut rappeler que les systèmes de culture et le niveau l’efficacité et la rapidité d’intervention, au dispositif de technicité des agriculteurs des deux zones du projet d’information par SMS mis en place informant les usagers se distinguent et ne sont pas au même niveau, l’approche tous les 15 jours de l’état de leur consommation et aussi adoptée compare des systèmes de cultures semblables et par l’ensemble des mesures de suivi et de vérification au niveau de performance très proche. Sur la base de ces préventives adoptées pour examiner l’état de marche des critères nous n’avons considéré que les exploitations agru- compteurs suite à chaque opération de relevé d’index et micoles. La comparaison des indicateurs d’exploitation de l’ensemble du réseau. dans les deux zones irriguées (El Guerdane et Issen) nous montre que tous les indicateurs d’exploitation enregistrés Quelle différence de régulation entre les périmètres El au niveau d’El Guerdane dépassent largement ceux du Guerdane et Issen périmètre Issen. Le tableau 1 indique un taux de mise en Dans le cadre du suivi du projet El Guerdane, nous avons valeur au niveau du périmètre Issen plus faible (37%) par entamé une analyse pour comparer les performances du rapport au périmètre El Guerdane, alors que la dotation projet réalisé sous forme de partenariat public-privé avec en eau qui lui est accordée par l’ORMVA est assez consé- ceux d’un périmètre géré par un établissement public. quente et doit permettre la satisfaction des besoins en eau Ainsi, un benchmark a été réalisé pour comparer les per- du périmètre (13 000 ha). Elle assure environ 6000 m3/ha formances du périmètre El Guerdane et du périmètre Issen ce qui couvre largement les besoins des cultures à l’hectare géré par l’Office Régional de Mise en Valeur Agricole. (il y a lieu de préciser que cette situation est vraie quand Cette comparaison nous a permis d’obtenir des éclaircis- l’état du réseau d’irrigation le permet). sements sur les améliorations apportées par ce nouveau Dans le périmètre Issen, on constate que les volumes mode de gouvernance des périmètres irrigués et aussi sur facturés représentent 45% du volume lâché du barrage et les impacts éventuels sur la population rurales concernée. assurent à peine 3000 m³/ha, ce qui démontre que les usa-

Figure 3: Évolution du taux de recouvrement et des redevances volumétriques de l’eau

Figure 4: Évolution du nombre des réclamations des usagers 188 Maatala et al.: Régulation du partenariat public-privé en irrigation gers ont plutôt recours au pompage malgré la faiblesse du projet El Guerdane en termes de qualité du service public tarif (0.60 Dh/m³) comparé au tarif appliqué au niveau d’El par rapport au périmètre d’Issen. Guerdane (1,80 Dh/m³) (Tableau 2). Les causes de ce com- Nous constatons que les objectifs pour lesquels l’État a portement ont été identifiées et indiquent que les usagers adopté le mode de partenariat public-privé ont été atteints, ne peuvent dépendre du réseau public à cause des longues notamment la prise en charge par le partenaire privé d’une périodes d’arrêt et un mauvais entretien des ouvrages. partie des risques d’investissement et d’exploitation pour Il faut signaler que, par exemple, l’âge des compteurs assurer la pérennité de l’outil d’irrigation. Ainsi, la qualité au niveau du périmètre El Guerdane ne dépasse pas en du service de l’eau a été améliorée, la disponibilité de la moyenne 4 ans et le délégataire est dans l’obligation de ressource en eau est devenue meilleure et repose sur la les changer en cas de détérioration. Alors qu’au niveau du demande, le coût du service de l’eau d’irrigation est pris en périmètre Issen, ils sont sous la responsabilité de l’agricul- charge par les usagers, ce qui a permis d’éviter les transferts teur et la plupart datent de plus de 15 ans. Les usagers ont du budget de l’État (subventions annuelles) pour la main- recours au pompage privé pour assurer continuellement et tenance complémentaire ou le besoin de réhabilitation. durablement leurs besoins en eau d’irrigation. Les usagers En effet, nous constatons que le délégataire a pris en charge au niveau du périmètre El Guerdane consomment, malgré toutes les opérations de maintenance et d’entretien des le tarif élevé, leur dotation (4000 m³/ha) et font souvent des ouvrages, ce qui assure une pérennité exemplaire et un demandes pour disposer de volumes supplémentaires ou meilleur service public de distribution de l’eau d’irriga- pour raccorder d’autres parcelles leur appartenant. La fac- tion. Ces dispositions s’améliorent d’une campagne à une turation au niveau d’El Guerdane atteint un taux moyen de autre grâce aux contrôles exercés par l’autorité délégante 84% et un taux de recouvrement moyen de 98% et dépasse et l’ORMVASM. Nous constatons également que les largement le périmètre Issen qui atteint respectivement un réclamations baissent avec le temps. niveau de 45% et 80% (Tableau 2). Quant à la situation du périmètre Issen, et en l’absence Les recettes de l’ORMVA permettent à peine de couvrir les de statistiques fiables sur cet aspect, nous avons pu nous dépenses de fonctionnement dont la part des dépenses du rendre compte de la situation lors des réalisations de nos personnel atteint 68%. Le ratio du personnel par rapport enquêtes sur le terrain. Nous avons constaté des coupures à la superficie dans le périmètre Issen atteint le double de d’eau prolongées à cause des pannes au niveau des bornes celui du périmètre El Guerdane (Tableau 3). Il y a lieu de d’irrigation qui alimentent les exploitations. Nous avons signaler que le personnel de l’ORMVA n’est pas assigné à constaté aussi qu’en cas de panne des ouvrages, c’est des tâches de gestion de l’eau contrairement au délégataire l’usager qui doit remplacer le matériel détérioré, contrai- dont le personnel est assigné exclusivement à la tâche du rement au périmètre El Guerdane où le délégataire est service de distribution de l’eau, il est doté des moyens tenu d’assurer le bon fonctionnement des ouvrages et de logistiques et de communication (télé relève, télégestion, les remplacer en cas de détérioration selon les conditions parc auto nouveau, etc.), ce qui explique une meilleure du contrat d’abonnement. qualité du service du partenaire privé. Financièrement, nous constatons que l’ORMVA demeure Pour la réalisation de ses programmes d’investissement, largement tributaire des subventions de l’État pour réali- l’ORMVA reçoit annuellement des subventions d’inves- ser ses grands projets d’investissement (76% du budget tissement, tandis que le délégataire assure son équilibre d’investissement). Les recettes de l’ORMVASM assurent financier grâce aux recettes exclusives du service de l’eau. à peine les frais d’exploitation et surtout les charges du Il verse en outre annuellement à l’ORMVA un montant personnel. Par contre, le projet El Guerdane s’autogère, annuel représentant 1% de son chiffre d’affaire pour le se permet même une marge de 12%, et verse une partie de financement des opérations de suivi et de contrôle du ses recettes au délégataire (1% du chiffre d’affaire pour le projet que mène l’autorité délégante. Cette comparaison contrôle et le suivi du projet). D’un autre côté, le projet dégage parfaitement la supériorité des performances du verse à la fin de son exercice comptable à la trésorerie de Tableau 1: Indicateurs de mise en valeur

Superficie (ha) Superficie Mise en Valeur (ha) Taux de superficie mise en valeur (%) Volume octroyé Mm³ El Guerdane 9 570 9 570 100 45 Issen 13 000 8 200 63 60

Tableau 2: Indicateurs de facturation et des redevances de l’eau d’irrigation

Volume facturé Mm3 Taux de facturation (%) Tarif (Dh/m³) Taux de recouvrement (%) El Guerdane 39 84 1,80 98 Issen 27 45 0,60 80

Tableau 3: Indicateurs d’encadrement

Superficie (ha) Ratio (Homme /1000 ha) Part du budget de fonctionnement (%) Souss-Massa 108 000 4 68 El Guerdane 9 570 17 29 Rev. Mar. Sci. Agron. Vét. (2019) 7 (1): 178-190 189 l’État 7% de son chiffre d’affaire relatif à la part de la Taxe conséquente. Quant à la qualité du service, les usagers sur la Valeur Ajoutée (TVA) sur les ventes de l’eau aux en témoignent et les indicateurs de suivi sont toujours en usagers. Alors que l’ORMVA jusqu’à présent trouve des hausse d’une campagne à une autre. Cependant, il va fal- difficultés à facturer la TVA aux usagers. Cette réalité pose loir prendre d’autres mesures pour que les performances actuellement de sérieux problèmes relatifs à la fiscalité de des usagers s’améliorent et que les risques diminuent. l’ORMVA et prive l’État de recettes conséquentes. Il est clair que le délégataire s’expose à de nombreux CONCLUSION risques de différentes formes depuis le démarrage du pro- Le suivi du projet révèle, qu’au cours des années de son jet. Au cours de sa première campagne d’irrigation (2009- exploitation, tous les indicateurs continuent leur évolution 2010) des inondations d’une rare force classée millénaire croissante, certains ont même atteint un niveau record, ont détérioré des ouvrages de tête du projet et ont causé notamment les volumes prélevés et distribués aux usagers. l’arrêt du service durant 4 mois, le temps requis pour la Mais en l’absence d’une évaluation effective de ce projet au réparation et le rétablissement du service. Les travaux ont cours de cette période qui pourrait permettre de se pronon- couté environ 30 millions de Dirhams totalement financés cer sur la réussite et l’atteinte des objectifs fixés auparavant, par le délégataire et en un temps record. et par conséquent sur la pertinence de ce mode de partena- Le délégataire a aussi été confronté au cours des deux riat en irrigation au Maroc, l’autorité délégante a lancé en campagnes d’irrigation (2013/2014 et 2014/2015) au 2017 une étude d’évaluation du projet El Guerdane. problème de paiement par les usagers des redevances L’étude permettra l’appréciation de tous les effets du projet de l’eau. Cette situation a eu un effet très significatif sur sur les usagers et les institutions ayant un lien de causalité la trésorerie de la société du projet puisque le montant direct ou indirect avec le projet, effets aussi bien positifs avait atteint la somme de 14 millions de Dirhams ce qui que négatifs, prévus ou imprévus, sur les plans gouver- représente 20% du chiffre d’affaire annuel moyen de la nance, économique, social, et environnemental. En outre société. L’État a été contraint d’intervenir en tant que l’étude devrait évaluer la satisfaction des usagers vis-à-vis régulateur pour proposer des solutions acceptables à la de l’opérateur privé en termes de qualité de service, de fois par les usagers et la société. Cette dernière, consciente disponibilité des ressources en eau, de diligence des actions des problèmes auxquels agriculteurs sont confrontés pour d’interventions, de qualité des eaux d’irrigation, d’accom- commercialiser leur production, a tenue à échelonner le pagnement, d’écoute, d’équité et de transparence des paiement durant deux campagnes successives. Toutefois relations entre opérateur et usagers, etc. Elle doit permettre certains usagers ont été dans l’incapacité de payer, ce qui in fine de juger, à la lumière des résultats de l’évaluation a obligé la société à résilier leur contrat et à les remplacer du projet El Guerdane, de la cohérence et la pertinence par d’autres usagers qui figurent sur la liste d’attente. du partenariat public-privé dans le secteur de l’irrigation. Le déficit hydrique est un autre type de risque quene Il ressort de notre analyse que la délégation d’un service devrait pas être négligé. En effet, une sécheresse sévère de l’eau ne doit pas se limiter à la mise en place d’un a causé un grand déficit en disponibilité en eau au niveau dispositif commercial et contractuel de distribution d’eau du barrage puisque au cours du trimestre estivale ou la d’irrigation, mais plutôt instaurer un système de conseil demande était très forte, les volumes d’eau que pouvaient pour prodiguer aux agriculteurs les messages techniques satisfaire le barrage représentaient à peine 13% de la permettant de gérer au mieux l’eau d’irrigation et leur sys- demande. Cette situation a obligé les parties concernées tème de production pour faire face aux exigences du nou- à tenir des réunions pour prélever des dotations réservées veau mode de gestion qui est le partenariat public-privé. à d’autres secteurs, rendant la situation du projet très cri- Ainsi, un système de surveillance (police des eaux) et de tique et l’exposant à prendre une mesure extrême, celle de suivi (équipes techniques équipées en matériel scienti- déclarer l’année de déficit. Cette situation devait aboutir à fique d’analyse) devrait être mis en place pour le suivi de la prise de lourdes dispositions notamment l’augmentation l’environnement (qualité des eaux et des sols, éventuels du tarif de l’eau et la réduction de dotations d’eau des agri- impacts du projet sur le milieu, etc.) pour permettre la culteurs. L’un des impacts du projet, qui relève des aspects préservation de la nappe comme le préconise la réglemen- environnementaux auquel le projet est confronté, est le fait tation en vigueur (loi sur l’eau). que les usagers du périmètre El Guerdane exploitent une nappe très profonde et qu’au niveau de certaines zones la surexploitation est allée très en profondeur. RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES De ce constat, il ressort que le périmètre El Guerdane connaît une forte redynamisation de son activité agricole Abedengo M.P., Ogunlana S. O. (2006). Good project governance for proper risk allocation in public-private grâce au projet de partenariat public-privé malgré les partnerships in Indonesia, International Journal of problèmes qui ont surgis au cours des deux dernières Project Management, 24: 622-634. campagnes d’irrigation relevés de la crise que connaît le secteur de commercialisation des produits agricoles Athias L., Saussier S. (2007). Un partenariat public-privé à l’échelle internationale. Cette crise ne s’est déclarée rigide ou flexible? Théorie et applications aux conces- qu’après que l’Union Européenne ait décidé de soumettre sions routières, Revue économique, 58: 565-572. les produits marocains à des nouvelles mesures en termes Auby J., Kirat T., Marty F., Vidal L. (2005). Économie et de qualité et de taxes pour l’accès aux marchés européens. droit du contrat administratif: l’allocation des risques En terme financier, nous constatons que le projet assure, dans les marchés publics et les délégations de service par les recettes perçues auprès des usagers seulement, public, La Documentation française, Paris. son équilibre financier et se permet une marge annuelle 190 Maatala et al.: Régulation du partenariat public-privé en irrigation

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