KERJASAMA ANTARDAERAH DALAM PENGELOLAAN MATA AIR UMBULAN WINONGAN PASURUAN PROVINSI JAWA TIMUR

INTERREGIONAL PARTNERSHIP IN THE MANAGEMENT OF UMBULAN SPRING WINONGAN PASURUAN EAST

Irtanto1 dan Hari Wahyudi2 1Badan Penelitian dan Pengembangan Provinsi Jawa Timur 1Telp. 031-8290719, e-mail: [email protected] 2Badan Pendidikan dan Pelatihan Provinsi Jawa Timur 2Telp. 031-7412278, e-mail: [email protected] Diterima: 9 Mei 2012, Direvisi: 24 Mei 2012, Disetujui: 31 Mei 2012

Abstrak Tujuan penelitian ini adalah untuk mengidentifikasi produk kebijakan teknis kerjasama untuk implementasi antara Pemerintah Provinsi Jawa Timur, Kabupaten Pasuruan, Kabupaten Sidoarjo, Kabupaten Gresik dan Kota Surabay, serta mengidentifikasi implementasi kerjasama dan kendala yang dihadapi. Pendekatan yang digunakan adalah deskriptif kualitatif. Hasil penelitian menunjukkan bahwa kerjasama pengelolaan mata air Umbulan belum berjalan dengan baik, yang disebabkan oleh belum terbentuknya lembaga kerjasama yang melibatkan kalangan independen dan professional untuk bekerja secara aktif dan intensif; belum adanya payung politik yang memadai; dan kurang pelibatan stakeholders. Kata Kunci: kerjasama antardaerah, implementasi kebijakan, mata air.

Abstract The purpose of this study was to identify the products of technical cooperation for the implementation of the policy of the Government of , Pasuruan, Sidoarjo, Gresik and ,and to identify the implementation of cooperation and constraints. The approach used is descriptive qualitative. The results showed that the joint management of the springs Umbulan not run well, which is caused by the institutions have been formed involving cooperation among independent and professional to work actively and intensively; absence of adequate political umbrella, and lack of involvement of stakeholders. Keywords: interregional cooperation, policy implementation, springs.

PENDAHULUAN lenggaraannya dilakukan oleh pemerintah atau pemerintah daerah, serta tidak bertentangan dengan Kerjasama antardaerah telah digulirkan oleh kepentingan nasional. Atas dasar itulah, maka pemerintah sejak pasca orde baru, yang diformalkan ditentukan hak guna air. Secara spesifik, menurut di dalam Undang-UndangNomor 32 Tahun 2004 Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 bahwa tentang Pemerintahan Daerah, yang menyebutkan sumber daya air dikelola secara menyeluruh, terpadu bahwa pelaksanaan urusan pemerintahan yang dan berwawasan lingkungan hidup, dengan tujuan mengakibatkan dampak lintas daerah dikelola mewujudkan pemanfaatan sumber daya air yang bersama oleh daerah terkait, dan untuk menciptakan berkelanjutan untuk sebesar-besarnya kemakmuran efisiensi, daerah wajib mengelola pelayanan publik rakyat. secara bersama dengan daerah sekitarnya untuk Dari aspek regulasi, yang tidak penting kepentingan masyarakat. Demikian pula regulasi adalah regulasi pengaturan kewenangan dalam lainnya terkait dengan pemanfaatan sumber daya air kerjasama antardaerah dalam pengelolaan air yang melalui Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 telah diatur melalui Peraturan Pemerintah Nomor 25 tentang Sumber Daya Air, yang mengamanatkan Tahun 2000, yang menyatakan bahwa kewenangan bahwa pengelolaan sumber daya air berasaskan pemerintah provinsi adalah dalam hal penetapan kelestarian, keseimbangan, kemanfaatan umum, standar pengelolaan sumber daya air permukaan keterpaduan, dan keserasian, keadilan, kemandirian yang bersifat lintas kabupaten/kota, serta pengaturan serta transparansi dan akuntabilitas. Selanjutnya, tentang pengamanan dan pelestarian sumber daya air Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 menyebutkan lintas kabupaten/kota. Adapun kewenangan peme- tersebut mengamanatkan bahwa sumber daya air rintah kabupaten/kota, yaitu dalam penetapan dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk persyaratan, pengaturan, mekanisme dan sebesar-besar kemakmuran rakyat. Makna pelaksanaan pemberian ijin serta pengelolaan atau penguasaan sumber daya air artinya bahwa penye-

Kerjasama Antardaerah dalam Pengelolaan Mata Air Umbulan Winongan Pasuruan Provinsi Jawa Timur - Irtanto & Hari Wahyudi | 127

pemanfaatan air/mata air yang ada di dalam wilayah atau program publik yang berorientasi pada kabupaten/kota tersebut. kesejahteraan umum. Egoisme sektoral yang selama Bila dikaitkan dengan kebutuhan ini dipandang sebagai hal yang menyebabkan masyarakat akan air bersih yang semakin meningkat, kegagalan pembangunan, disebabkan oleh integrasi maka berbagai regulasi tersebut di atas nampaknya dan kemitraan pelaksanaan pembangunan tidak dapat relevan dengan permasalahan di Kota Surabaya, terlaksana dengan baik. Adapun kerjasama Kabupaten Pasuruan, Kabupaten Sidoarjo dan antaraktor merupakan bagian yang tidak kalah Kabupaten Gresik yang penduduknya semakin pentingnya, karena faktor ini sangat menentukan meningkat jumlahnya, yang kesemuanya sejauhmana program kerjasama dapat dilakukan membutuhkan pasokan air bersih yang cukup. dengan baik. Keterlibatan aktor, baik yang berada di Namun di sisi lain, terdapat keterbatasan jumlah sektor publik, privat maupun masyarakat, debit air bersih yang disediakan oleh PDAM masing- menentukan skala kemitraan dan efektivitasnya dapat masing daerah tersebut, yang diperoleh dari mata air terjaga. Kemitraan untuk melakukan kerjasama dan Umbulan di Kabupaten Pasuruan yang memiliki 9 kesediaan untuk mengadakan kerjasama merupakan titik mata air dan memiliki debit rata-rata 5000 aspek pokok yang menentukan efektivitas dan liter/detik, dimana terletak sekitar 13 km dari lereng efisiensi kerjasama tersebut. Makna yang lebih luas kaki Gunung Bromo, Semeru dan berada 27 m di dari itu adalah bahwa kerjasama tersebut dibangun atas permukaan laut. dari suatu kebijakan yang terkait dengan masyarakat Pemanfaatan mata air Umbulan dipandang Etzioni (1967), menyatakan bahwa kinerja sebagai kegiatan strategis oleh Pemerintah Provinsi implementasi kebijakan akan dipengaruhi oleh Jawa Timur. Karena itu, Pemerintah Provinsi kebijakan publik; organisasi dan strategi implemen- menginisiasi lahirnya kerjasama antardaerah yang tasi; dan kondisi lingkungan. Dalam praktiknya, tertuang dalam kesepakatan Nomor ketiga variabel tersebut saling mempengaruhi satu 120.1/81/012/2004 tentang Kerjasama Pengelolaan dengan yang lain. Konsep ini memiliki pola Sumber Daya Air Umbulan di Kabupaten Pasuruan. kesamaan dengan pemikiran Dye (1978), bahwa di Namun dalam implementasinya, kerjasama tersebut dalam sistem kebijakan, yang digambarkan ke dalam belum optimal untuk memenuhi kebutuhan keempat tiga elemen yang saling mempengaruhi, yakni daerah tersebut. kebijakan publik, pelaku kebijakan, dan lingkungan Oleh karena itu, perlu dilakukan penelitian kebijakan. mengenai kerjasama antardaerah dalam pengelolaan Sejalan dengan implementasi kerjasama dan pemanfaatan mata air Umbulan tersebut, agar Etzioni melahirkan konsep tentang ketiga faktor dapat diidentifikasi produk-produk kebijakan teknis yang mempengaruhi kinerja implementasi kebijakan operasional yang sudah dilakukan oleh masing- publik dapat digambarkan sebagai berikut, yakni: masing pemerintah daerah yang bekerjasama, yang Pertama, kebijakan publik yang dimaksud selanjutnya dapat diidentifikasi permasalahan yang merupakan bentuk kebijakan apa yang hendak ada dalam implementasi kerjasama tersebut, dan apa diterapkan pengambil keputusan kepada masyarakat upaya-upaya mengatasinya. penerima kebijakan. Kedua, organisasi dan strategi Cooper (dalam Solichin AW. dkk, 2002) implementasi, ini berhubungan dengan keterlibatan membuat ciri-ciri kerjasama antar Pemerintah lembaga-lembaga terkait pelaksanaan kebijakan, Daerah, sebagai “They are generally agreement berikut strategi apa yang hendak dilaksanakan dan between two goverment concerning single activity. dikembangkan sehubungan dengan bentuk kebijakan They pertain to service rather than to facilities. They yang telah diputuskan. Ketiga, kondisi lingkungan are not permanent and contains provision for future berkaitan dengan dukungan yang diberikan renegotiating or termination by either party. They masyarakat yang terkena kebijakan maupun have stand-by provisions that come into neffleck only dukungan dari organisasi internal pemerintah yang when certain conditions arise; and they permitted by terkait dengan pelaksanaan kebijakan. Analogi state legislation that authorizes cooperation among terhadap konsep Etzioni tersebut, dapat dijelaskan local government in specific areas”. Artinya bahwa pada kasus pengelolaan mata air Umbulan, di mana kerjasama antarpemerintah akan memudahkan kedua bentuk sifat urgensi kebijakan yang diambil belah pihak dan dapat dilakukan sewaktu-waktu, atau pemerintah, apakah mendapat dukungan atau tidak permanen. tentangan dari lingkungan masyarakat sehubungan Yuwono (2004) mengungkapkan bahwa dengan eksternalitas positif maupun negatif yang kerjasama pada umumnya meliputi beberapa elemen mungkin akan dialami lingkungan masyarakat pokok yang bisa meliputi dua konsep utama, yaitu penerima bentuk kebijakan; karena sebuah kebijakan kerjasama antar sektor dan kerjasama antar aktor berkaitan dengan tanggung jawab yang dilaksanakan dalam sebuah ruang lingkup yang jelas. Hal tersebut antar lembaga, maka kapasitas atau kemampuan lebih ditekankan oleh Dallery (2000), bahwa dalam bentuk performance lembaga publik beserta kerjasama antar sektor dalam perspektif manajemen aparatnya, disertai kemampuan dalam menyusun dan publik sebagai sesuatu yang penting, karena melaksanakan strategi akan mempengaruhi kinerja menyangkut perlunya penanganan sebuah kegiatan implementasi kebijakan publik. Relevansi konsep

128 |Jurnal Bina Praja | Volume 4 No. 2 Juni 2012: 127 - 134

Etzioni diperkuat dengan pendapat Dye, bahwa suatu organisasi berinteraksi satu sama lain. Ada dua proses kebijakan terbentuk melalui elemen-elemen pendekatan yang muncul dalam persoalan ini. sistem kebijakan atau pola institusional melalui di Pendekatan kekuasaan dan ketergantungan sumber mana kebijakan tersebut dibuat dan memiliki daya. Pendekatan ini berargumen bahwa interaksi hubungan timbal balik, yaitu antara pelaku organisasi adalah produk dari hubungan kekuasaan kebijakan, kebijakan publik dan lingkungan di mana organisasi-organisasi dapat membuat kebijakan. organisasi yang lebih lemah dan lebih tergantung untuk berinteraksi dengan mereka. Pada gilirannya, organisasi-organisasi yang tergantung pada Pelaku organisasi-organisasi yang lebih kuat harus Kebijakan menjalankan strategi bekerja sama dengan organisasi yang kuat untuk mengamankan kepentingan mereka Lingkungan Kebijakan dan mempertahankan otonomi relatifnya atau Kebijakan Publik mempertahankan ruang mereka untuk beroperasi (Aldrich, diadopsi oleh Persons, 2005). Pendekatan

Sumber: Dye, 1978. pertukaran organisasional. Pendekatan ini menyatakan bahwa organisasi bekerja dengan Gambar 1. Tiga Elemen Sistem Kebijakan. organisasi lain dengan saling mempertukarkan manfaat mutual. Ciri utama dari pertukaran antar– Untuk memahami proses implementasi organisasi adalah pertukaran itu merupakan interaksi kebijakan dalam pengelolaan mata air Umbulan, sukarela yang dilakukan demi mencapai tujuan dapat dipergunakan model proses implementasi masing-masing pihak (Levine dan White, 1961, kebijakan berdasarkan rumusan Van Meter, yang dalam Parsons, 2005). Dalam model ketergantungan- dapat diketahui dari sejumlah variabel, yaitu: kekuasaan, relasi organisasional didasarkan pada komunikasi antar organisasi dan kegiatan dominasi dan dependensi, sedangkan pertukaran pelaksanaan; ukuran dan tujuan kebijakan; sumber- didasarkan pada kepentingan bersama (Bish, Tite, sumber kebijakan; karakteristik badan pelaksana; White, dalam Persons, 2005). sikap para pelaksana; dan lingkungan ekonomi, sosial, politik. METODE PENELITIAN Selanjutnya, proses implementasi kebijakan ini akan mengalami keberhasilan, tergantung pada Penelitian ini dilakukan di Kabupaten derajat perubahan, kontrol dan kepatuhan dalam Pasuruan, Kabupaten Sidoarjo, Kabupaten Gresik melaksanakan prosedur implementasi kebijakan. dan Kota Surabaya. Pendekatan yang digunakan Intinya bahwa proses implementasi kebijakan akan adalah deskriptif kualitatif, dengan menggunakan berhasil apabila perubahan yang dikehendaki relatif metode studi kasus untuk mengungkap bagaimana sedikit, sementara kepatuhan bertindak terhadap realitas implementasi kerjasama pengelolaan mata air kesepakatan tujuan serta kontrol yang dijalankan, Umbulan. Ruang lingkup penelitian ini difokuskan terutama dari mereka yang mengoperasikan pada masalah-masalah kebijakan teknis apa yang program di lapangan relatif tinggi (Wahab, 1997). ditempuh selama ini dan kendala-kendala yang Mempertimbangkan kedua pendapat tersebut, maka terjadi selama implementasi kebijakan dan program dalam proses implementasi kebijakan, yang kerjasama pengelolaan mata air Umbulan Kabupaten melibatkan berbagai tingkat lembaga atau organisasi Pasuruan. Secara teknis hal ini lebih menekankan antar pemerintah dapat dilakukan modifikasi adopsi pada deskripsi ex post facto tentang aktivitas pendapat Goggin (1990). Dalam model komunikasi program yang sedang berjalan, yang selanjutnya antar organisasi pemerintah, digambarkan terdapat berhubungan dengan output dan impact dari hubungan yang mempengaruhi hasil implementasi implementasi kebijakan kerjasama pengelolaan mata kebijakan. Pemerintah pada level provinsi dapat air Umbulan. mempengaruhi hasil-hasil kebijakan pemerintah Teknik pengumpulan data yang dilakukan daerah dalam bentuk kebijakan yang mendorong melalui studi dokumen, program, wawancana maupun menghambat implementasi kebijakan. mendalam (indepth interview) dengan pembuat Sedangkan hasil-hasil kebijakan daerah ini juga kebijakan dan administrator seperti Sekretaris ditentukan oleh masing-masing kapasitas daerah, Daerah, DPRD, PDAM, Bappekab, dan Pengawas selanjutnya secara bersamaan akan mempengaruhi PDAM dengan teknik snowball untuk implementasi kebijakan. mengidentifikasi, mendefinisikan dan menspesifi- Fokus utama studi implementasi adalah kasikan tujuan dan target kebijakan. Kemudian persoalan bagaimana organisasi berperilaku, atau teknik focus group discussion (FGD) yang bagaimana orang berperilaku dalam organisasi. Akan melibatkan para pembuat kebijakan dan tetapi, jika kita menerima bahwa implementasi administrator serta pihak-pihak terkait. FGD kami adalah sebuah proses yang melibatkan “jaringan” gunakan untuk melengkapi data yang telah diperoleh organisasi, pertanyaannya adalah bagaimana

Kerjasama Antardaerah dalam Pengelolaan Mata Air Umbulan Winongan Pasuruan Provinsi Jawa Timur - Irtanto & Hari Wahyudi | 129

untuk melihat permasalahan-permasalahan yang Kota Surabaya juga terletak di Kecamatan berkembang. Winongan. Mata air Umbulan yang akan dijadikan Selanjutnya data dan informasi yang telah bahan baku air minum sebagian telah dikelola untuk terkumpul dianalisis dengan menggunakan metode kepentingan masyarakat. Pengelolaan ataupun ex post facto. Dari hal tersebut yang kemudian pemanfaatan mata air Umbulan sangat prospektif diinterpretasikan berdasarkan pengelompokkan untuk dikerjasamakan. Hal ini mengingat debit orientasi masalah dan kendala-kendala atas aspek- airnya sangat besar, yakni mencapai 5.500 liter/detik, aspek internal dan eksternal yang mendukung serta dan tidak lebih dari 500 liter/detik yang telah menghambat implementasi kerjasama pengelolaan dimanfaatkan untuk kepentingan masyarakat. mata air Umbulan di Kabupaten Pasuruan. Menurut data Dinas Permukiman Provinsi Jawa Timur, mata air Umbulan saat selama ini telah HASIL DAN PEMBAHASAN dimanfaatkan untuk kepentingan PDAM Kota Surabaya sebanyak 110 lt/detik, PDAM Kabupaten Deskripsi Lokasi Penelitian Pasuruan sebanyak 165 lt/det, irigasi dan kolam ikan Di wilayah Kabupaten Pasuruan terdapat sebanyak 500 lt/det, sedangkan sisanya sekitar 4.000 enam mata air, yaitu Umbulan, Banyubiru, Semut, liter/detik dibiarkan mengalir ke sungai dan areal Kaliadem, Watugajah, Mego, dan Trobayan. Mata persawahan, dan selain itu dimanfaatkan pula untuk air Trobayan kondisinya masih alami, air keluar dari suplai Sungai Rejoso. celah batu gunung (stone belt), debetnya Kondisi di atas tentu sangat ironis dengan diperkirakan 0,3 m³/detik dimanfaatkan untuk irigasi kebutuhan air bersih bagi masyarakat perkotaan yang dan suplai Sungai Rekoso. Untuk menjangkaunya, terus meningkat jumlah penduduknya. Jika proyek harus ditempuh berjalan kaki sekitar 1 km dari jalan kerjasama pengelolaan mata air Umbulan ini beraspal, terletak di Kecamatan Winongan. Adapun terlaksana, tidak hanya masyarakat Kabupaten mata air Banyubiru telah dibangun dan dikelola Pasuruan saja yang dapat menikmatinya, masyarakat untuk kepentingan masyarakat, yang debetnya Kabupaten Sidoarjo, Kabupaten Gresik dan Kota diperkirakan 0,5 m³/detik dan telah dimanfaatkan Surabaya tentu bisa menikmatinya juga. Debet mata untuk kepentingan PDAM Grati, kolam renang, air Umbulan akan dimanfaatkan sebesar 3.200 irigasi (Prodo dan Bantaran) dan suplai Sungai lt/detik, di mana untuk melayani Kota Surabaya Rekoso sebanyak 340 lt/det. Lokasi mata air bagian Timur–Utara sebanyak 1.000 lt/detik, Banyubiru terletak di Kecamatan Winongan. Kabupaten Sidoarjo (Kota, Waru & Porong) Kemudian, mata air Semut kondisinya masih alami, sebanyak 2.000 lt/det dan Kabupaten Pasuruan yaitu berupa kolam penampung berbentuk bulat terutama PIER sebanyak 200 lt/det. Apapun menurut dengan diameter +15 meter yang disekelilingnya Greater Surabaya yang diadopsi oleh Dinas berupa tanaman “bulung” (pepohonan Sagu). Mata Permukiman Provinsi Jawa Timur, debet mata air air Semut belum memiliki bangunan, dengan ukuran Umbulan dimanfaatkan sebesar 3.200 lt/det, di mana debet airnya diperkirakan mencapai 0,4 m³/detik untuk melayani Kabupaten Gresik sebanyak 1.000 yang dipergunakan untuk mengairi sawah dan untuk lt/det, Kabupaten Sidoarjo sebanyak 1.750 lt/det dan suplai Sungai Rekoso. Kabupaten Pasuruan sebanyak 400 lt/det. Sedangkan Selanjutnya, mata air Kaliadem, yang Bank Dunia menilai bahwa suplai mata air Umbulan lokasinya terletak di Kecamatan Winongan, yang dapat dipergunakan untuk Kabupaten Pasuruan kondisinya masih alami, terdiri dari mata air kecil- sebanyak 400 lt/det, Kabupaten Sidoarjo sebanyak kecil yang tersebar kemudian mengumpul pada satu 1.600 lt/det, Kota Surabaya sebanyak 1.000 lt/det, saluran outlet, terletak di sela tanaman dan lahan dan Kabupaten Gresik sebanyak 1.000 lt/det. persawahan dengan debet diperkirakan 0,5 m³/detik, Potensi mata air Umbulan sudah dikenal dimanfaatkan untuk irigasi dan suplai Sungai hingga ke mancanegara, di mana beberapa Rekoso. Mata air Watugajah telah dibangun kolam pengusaha nasional ingin mengelola mata air yang penampungan dengan luas + 13 x 35 meter, belum berkapasitas 5.500 liter/detik tersebut, bahkan Bank dikelola dengan baik. Mata air Watugajah belum ada Dunia juga terpikat untuk mendanai proyek tersebut. bangunan ukur debit, debitnya diperkirakan 0,1 Pemerintah Kabupaten Pasuruan sendiri pula m³/detik dan dimanfaatkan untuk irigasi saja. Lokasi mempunyai alasan yang kuat untuk segera mata air Watugajah juga terletak di Kecamatan membangun jaringan transmisi pipa besar dari Winongan. Kemudian, mata air Mego kondisinya Umbulan hingga Gempol. Selain untuk memenuhi masih alami berupa kolam dangkal dan ditumbuhi kebutuhan masyarakat dengan kapasitas sekitar 450 tanamanan air, terletak di antara lahan tebu. Mata air liter/detik, aliran air ini akan dimanfaatkan ratusan Mego debitnya diperkirakan 0,2 m³/detik yang perusahaan yang sampai saat ini masih dimanfaatkan untuk irigasi dan suplai ke Sungai memanfaatkan air bawah tanah (ABT). Malahan PT. Rejoso dan berlokasi di Kecamatan Winongan. Cheil Jedang (CJI) sudah memesan Mata air Umbulan yang akan dikerja- sebesar 250 liter/detik, dan menyatakan kesanggu- samakan antara Pemerintah Provinsi Jawa Timur pannya untuk sharing investasi pembuatan jaringan dengan Kabupaten Pasuruan, Sidoarjo, Gresik dan transmisi pipa besar. Jumlah perusahaan yang akan

130 |Jurnal Bina Praja | Volume 4 No. 2 Juni 2012: 127 - 134

memakai mata air tersebut bakal bertambah lagi, pemerintahan berdasarkan Undang-Undang Nomor karena masih banyak perusahaan berskala besar yang 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, akan berada dikawasan PIER hingga Gempol. Dampak tetapi dari sisi kepatutan etika administrasi publik, positif jika jaringan transmisi pipa besar ini sudah suatu bentuk kerjasama antar pemerintahan daerah dibangun, akan mengurangi pemanfaatan ABT oleh akan dilakukan dalam satu level pemerintahan berbagai perusahaan yang ada di wilayah Kabupaten daerah. Hal ini berarti, bahwa pemerintahan provinsi Pasuruan, karena perusahaan diwajibkan di dalam melakukan hubungan komunikasi kebijakan memanfaatkan saluran air PDAM. Dengan demikian, dengan pemerintah kabupaten/kota lebih berada pada potensi pemanfatan ABT akan terkurangi. Meski posisi yang melakukan ”penawaran kerjasama” membangun transmisi pipa sendiri, Pemerintah dibandingkan sebagai ”fasilitator”. Kabupaten Pasuruan akan tetap memfasilitasi Pada sisi lain, di dalam proses kebijakan beberapa wilayah lain, seperti Kabupaten Sidoarjo, pengelolaan mata air Umbulan dibentuk, tidak Kota Surabaya dan Kabupaten Gresik untuk melibatkan sepenuhnya elemen-elemen seperti memanfaatkan mata air Umbulan. Hanya saja, pelaku kebijakan maupun lingkungan kebijakan, mereka harus menyambung sendiri jaringan yaitu masyarakat, privat/pelaku profesional seperti transmisi pipa besar dari Gempol. yang dikonsepkan Dye (1975) dan hal ini sejalan Terlepas dari fakta di atas, nampaknya dengan konsep good governance, bahwa untuk prosentase bagi hasil proyek air Umbulan akan mewujudkan pemerintahan yang baik antara lain menjadi masalah tersendiri dalam kerjasama, di harus melibatkan privat dan masyarakat. Oleh mana masing-masing pihak kemungkinan akan karenanya, dari sisi proses kebijakan pengelolaan mempertahankan posisinya, terutama oleh pemilik mata air Umbulan tersebut dipandang masih banyak mata air tersebut. Hal ini menyangkut berapa rupiah kelemahannya. yang akan masuk ke kas daerah untuk konstribusi bagi pendapatan asli daerah (PAD). Namun, Upaya untuk Mengimplementasikan Kerjasama alangkah ironisnya jika alasan bagi hasil itu yang Megaproyek pengelolaan mata air Umbulan semata-mata dijadikan dasar molornya dan tidak menurut rencana menghabiskan dana sekitar sebesar jelasnya pelaksanaan proyek mata air Umbulan. Rp 1,2 triliun. Dana sebesar itu diperuntukan bagi pembangunan infrastruktur sebesar Rp 900 miliar Produk Kebijakan Teknis Operasional dan untuk pipa distribusi sepanjang 63 km sebesar Pemerintah Provinsi Jawa Timur dan Rp 300 miliar. Harapannya, pada tahap awal Bank Pemerintah Kabupaten Pasuruan telah menanda- Dunia mengadakan studi lebih dahulu dan tangani MoU Nomor 120.1/81/012/2004 tentang kemungkinan akan memberikan pendanaan untuk kerjasama Pengelolaan Sumber Daya Air Umbulan jalur distribusinya, sedangkan proyek Umbulannya di Kabupaten Pasuruan. MoU tersebut kemudian diharapkan bisa dikerjakan BUMD Jawa Timur, ditindak lanjuti dengan Keputusan Bersama namun tetap dengan proses tender. Ketertarikan Gubernur Jawa Timur dan Bupati Pasuruan nomor Bank Dunia, disebabkan mata air Umbulan memiliki 188/186/KPTS/013/2005 dan nomor 180/07/HK/ potensi besar untuk memenuhi kebutuhan air di 424.022/2005 tentang Tim Kerjasama Pengelolaan Kabupaten Pasuruan, Kabupaten Sidoarjo, Mata air Umbulan di Kabupaten Pasuruan. Kedua Kabupaten Gresik, dan Kota Surabaya. Daerah- kesepakatan itu ditindaklanjuti dengan Keputusan daerah tersebut sangat mungkin akan mengalami Ketua Tim Kerjasama Pengelolaan Mata air kekurangan air bersih. Karena itu, Bank Dunia Umbulan di Kabupaten Pasuruan nomor 539/315.1/ berusaha keras untuk berinvestasi di proyek KPTS/021/2006 tentang Kelompok Kerja Umbulan. Mata air Umbulan merupakan prioritas Pengelolaan Mata Air Umbulan di Kabupaten yang akan dikerjakan PDAB (Perusahaan Daerah Air Pasuruan. Tim tersebut terdiri dari para pejabat di Bersih) Jawa Timur. lingkungan instansi Pemerintah Provinsi Jawa Timur Untuk sharing pendanaan antara Kabupaten dan Pemerintah Kabupaten Pasuruan. Sidoarjo, Kabupaten Pasuruan, Kabupaten Gresik, Lahirnya keputusan bersama antara dan Kota Surabaya yang selama ini menjadi masalah, Gubernur Jawa Timur dengan Bupati Pasuruan masih dalam tahap pengkajian. Proyek air bersih tersebut di atas, merupakan bentuk kebijakan yang Umbulan tetap berjalan, meski tanpa bantuan Bank dilakukan diluar etika hubungan komunikasi antar Dunia, Pemerintah Provinsi mempersiapkan proses tingkat birokrasi yang biasanya dipahami selama ini tender baru, tender yang lalu telah diputus dalam konsep hirarkhi birokrasi, yang menempatkan berdasarkan keputusan pengadilan. Pemerintah tingkatan pola hubungan hirarkhi kewenangan antara Provinsi sedang mengumpulkan data terbaru di atasan dan bawahan bukanlah bersifat hubungan antaranya mengenai lokasi strategis yang akan komunikasi yang bersifat sejajar. Penerapan prinsip dilewati pipa air. Data lama menunjukkan pipa masih ”primus interpares” di dalam pembuatan keputusan mengikuti alur jalan tol yang terkena lumpur panas bersama yang dilakukan Gubernur Jawa Timur Sidoarjo. Pemerintah Provinsi berinisiatif mencari dengan Bupati Pasuruan, merupakan kebijakan yang lokasi yang lebih baik dan aman, meskipun rencana tidak bertentangan dengan aturan penyelenggaraan tersebut masih berupa wacana, karena membutuhkan

Kerjasama Antardaerah dalam Pengelolaan Mata Air Umbulan Winongan Pasuruan Provinsi Jawa Timur - Irtanto & Hari Wahyudi | 131

waktu yang lama. Masalah lainnya, adalah Kendala dalam Implementasi Kerjasama kurangnya pengendalian mata air seperti debit air Beberapa kendala yang bisa menyebabkan yang dulunya sebanyak 5,2 ribu liter/detik, tetapi beberapa kemungkinan molornya implementasi sekarang sudah berkurang menjadi 4 liter/detik. Hal kerjasama mata air Umbulan, seperti alotnya ini dikarenakan banyaknya rumah dan perusahaan- negosiasi yang memakan waktu yang begitu lama, di perusahaan air minum yang mengebor sumber. Hal mana calon investor menginginkan jaminan. Hal ini lainnya, menyangkut proses tender, di mana saat ini harus ada pertanggungjawabannya. Investor kuatir sedang dilakukan persiapan proses dokumen tender apabila suatu saat air Umbulan mengering, pihak yang diperkirakan selesai 2-3 bulan, dan pelaksanaan mana yang harus bertanggung jawab, meski dalam tender 7-8 bulan. Jika memang investornya hal ini dipastikan merupakan tanggung jawab memenuhi harapan, maka langsung bisa dikerjakan. pemerintah, sedangkan pipa transmisi atau distribusi Ada dua proyek yang berjalan, yaitu membangun bisa tanggung jawab investor. transmisi dan distribusi. Untuk transmisi, dikerjakan Mengenai negosiasi yang alot pada tahap investor dan bisa disertai kerjasama dengan awal, Pemerintah Kabupaten Pasuruan menawarkan pemerintah kabupaten/kota atau provinsi, sedangkan pengelolaan Umbulan dengan Pemerintah Provinsi Bank Dunia diberikan kesempatan untuk membantu Jawa Timur sebagai bagi hasil dengan persentase proyek distribusi. 70:30. Hal ini didasarkan letak mata air Umbulan Selanjutnya untuk mengimplementasi-kan yang memang berada dalam wilayah Kabupaten tender investasi pengelolaan mata air Umbulan, telah Pasuruan. Namun setelah dilakukan perundingan, dibentuk beberapa Kelompok Kerja (Pokja) yang Pemerintah Kabupaten Pasuruan akhirnya bersedia mempunyai tugas menyusun langkah-langkah menurunkan perolehan bagi hasil menjadi 60:40. pelaksanaan proyek Umbulan, di antaranya analisis Tetapi, keputusan itu dirasakan masih belum cukup, mengenai dampak lingkungan dan penyelesaian di mana Pemerintah Provinsi Jawa Timur tetap dokumen tender. Selama ini debit air yang ada di bersikukuh dengan persentase 50:50. Ketika empat kabupaten/kota yang akan terlibat proyek, penelitian dilaksanakan, kesepakatan bagi hasil kecil sekali dan tidak menjangkau seluruh masih belum selesai. Belum selasainya perundingan masyarakat. Di Kota Surabaya, 60 persen penduduk teknis soal bagi hasil ini, tentu saja membuat calon saja yang bisa di-cover air PDAM, sedangkan investor lain yang berminat mengelola mata air Kabupaten Sidoarjo hanya 30 persen. Dengan Umbulan tidak berani melangkah. Padahal sudah kapasitas produksi 5 m³/detik, mata air Umbulan bisa banyak investor yang bersedia menanamkan menambah jangkauan air ke masyarakat. investasi dengan nilai total sekitar Rp 1,4 trilyun. Upaya Pemerintah Provinsi Jawa Timur Para investor itu selain konsorsium asal Singapura untuk mewujudkan kerjasama pengelolaan mata air juga berasal dari Malaysia, Taiwan, Australia dan Umbulan, mengalami hambatan berupa tuntutan dari Jepang. PT. Mandala Citra Umbulan (MCU). Selama ini PT. Pemanfaatan mata air Umbulan dikelola Mandala Citra Umbulan (MCU) memang mengklaim sejak jaman penjajahan Belanda untuk kepentingan telah memenangkan gugatan perdata di Mahkamah Belanda. Era otonomi daerah pengelolaan mata air Agung (MA), namun Pemerintah Provinsi Jawa Umbulan menjadi kewenangan Pemerintah Provinsi Timur bergeming. Klaim tersebut tidak menghalangi Jawa Timur, karena mata air Umbulan melintasi rencana Pemerintah Provinsi Jawa Timur untuk beberapa daerah. Implementasi Mou antara berencana melaksanakan proyek terebut. Mereka Pemerintah Provinsi Jawa Timur dengan Kabupaten tetap berniat melelang proyek pengelolaan mata air Pasuruan tentang pengelolaan mata air Umbulan, Umbulan. Pemerintah Provinsi melalui PDAB telah juga menghadapi kendala ketika tim kelompok kerja menyiapkan dokumen tender untuk melanjutkan dan tim teknis adalah para pejabat, sehingga kinerja proyek pengelolaan mata air Umbulan. BUMD milik mereka kurang maksimal dan realitasnya tim yang Pemerintah Provinsi itu juga telah menyiapkan dana dibentuk tersebut belum berjalan dengan baik, karena Rp 1,3 trilyun yang diambil dari aset PDAB sendiri. struktur pengambilan keputusan terlalu berjenjang Faktanya, bahwa kelanjutan proyek pengelolaan dan sangat gemuk. mata air Umbulan tampaknya masih akan tersendat Selama ini belum terbangunnya kesepakatan lagi, karena PT. Mandala Citra Umbulan (PT MCU), antara Pemerintah Provinsi Jawa Timur dengan perusahaan yang memenangkan tender pengerjaan Pemerintah Kabupaten Pasuruan tentang pembagian proyek itu, memenangkan gugatannya di Mahkamah hasil. Persoalan kepentingan ekonomi yang Agung (MA). Gugatan tersebut terkait pemutusan dikedepankan, bukan kepentingan lebih kontrak proyek tersebut secara sepihak oleh luas/bersama, sehingga saling tarik ulur soal Pemerintah Provinsi Jawa Timur. PT. MCU pembagian hasil mata air Umbulan, padahal mata air mengatakan bahwa seharusnya sebelum mengambil Umbulan mempunyai nilai sosial yang tinggi. Hal ini langkah-langkah dengan menenderkan kepada pihak sebagai salah satu akibat otonomi daerah yang lain, PDAB harus mengajak PT. MCU berunding, mengakibatkan munculnya egoisme kedaerahan, sebab putusan MA memenangkan PT. MCU telah yang hanya mementingkan daerahnya sendiri tanpa berkekuatan hukum tetap. melihat aspek yang lebih luas.

132 |Jurnal Bina Praja | Volume 4 No. 2 Juni 2012: 127 - 134

Selain hal-hal di atas, kendala utama adalah: Provinsi Jawa Timur mengalami kesulitan untuk (1) Dana, di mana investor yang mau mendanai menggalang kerjasama antardaerah, termasuk proyek kerjasama tersebut belum jelas. Selama ini pengelolaan mata air Umbulan. pihak Pemerintah Provinsi Jawa Timur maupun Dari sisi proses kerjasama, terutama Pemerintah Kabupaten Pasuruan berusaha perumusan kebijakan nampaknya strategi yang mendatangkan investor, namun belum berhasil; (2) diambil masih mengandung kelemahan, sehingga Tim Kerjasama Pengelolaan Mata air Umbulan dalam mengimplementasikan kebijakan mengalami kurang komitmen terhadap MOU, sehingga hanya kesulitan, terutama dalam hal melibatkan “jaringan” terbatas pada kesepahaman saja, tetapi masih belum atau multiplisitas organisasi, yaitu bagaimana sampai pada tingkatan kesepakatan; (3) Tim selalu organisasi berinteraksi satu sama lain, tidak hanya melekat dengan jabatan di birokrasinya. Tidak ada dalam bentuk dukungan dari DPRD. Dalam wakil dari kalangan privat, kalangan profesional dan implementasinya kerjasama tersebut sebaiknya masyarakat. Biasanya pekerjaan dibirokrasinya lebih mengikuti pendekatan yang dianjurkan oleh Aldrich, diprioritaskan daripada pekerjaan lainnya; (4) Tidak terutama pendekatan kekuasaan dan ketergantungan ada kelompok kerja sebagai pelaksana. Walaupun sumber daya. Pendekatan ini berargumen bahwa tim telah dibentuk sedemikian gemuknya, namun interaksi organisasi adalah produk dari hubungan kelompok kerja sebagai pelaksananya belum ada; kekuasaan di mana organisasi-organisasi dapat dan (5) Anggaran yang tidak tersedia untuk tim membuat organisasi yang lebih lemah dan lebih pengelolaan kerjasama mata air Umbulan, sehingga tergantung untuk berinteraksi dengan mereka. Pada tim enggan untuk bekerja. gilirannya, organisasi-organisasi yang tergantung Faktor kelembagaan yang menyebabkan pada organisasi-oragnisasi yang lebih kuat harus pengelolaan kerjasama tersebut tidak berjalan menjalankan strategi bekerjasama dengan organisasi maksimal, adalah tidak adanya lembaga otonom yang kuat untuk mengamankan kepentingan mereka yang menanganinya, dan selama ini tim yang dan mempertahankan otonomi relatifnya atau dibentuk terdiri dari orang-orang birokrat yang mempertahankan ruang mereka untuk beroperasi. melekat pada jabatannya. Senada dengan hal di atas, Dilihat dari perspektif Aldrich, kerjasama pengelolan bahwa persoalan tidak berjalannya kerjasama mata air Umbulan tersebut melibatkan empat daerah pengelolaan mata air Umbulan lebih banyak yang akan memanfaatkan mata air tersebut, yaitu menyangkut persoalan politik, yaitu otonomi daerah Kota Surabaya, Kabupaten Gresik, Kabupaten yang dimaknai dengan kebebasan daerah untuk Sidoarjo, dan Kabupaten Pasuruan. Apalagi Kota perbuat apa saja, sehingga egoisme daerah muncul. Surabaya, Kabupaten Gresik, dan Kabupaten Kelemahan lainnya adalah tidak adanya lembaga Sidoarjo yang posisinya lebih lemah dan yang lebih independen yang berwenang mendata dan membutuhkan sumber air tersebut, seharusnya menginformasikan serta membuat rekomendasi membentuk lembaga kerjasama yang independen dan tentang pemanfaatan mata air Umbulan. Dengan professional untuk bekerja secara aktif dan intensif. demikian, akan selalu ada perbedaan persepsi dan Kelemahan yang paling mendasar adalah pola rekomendasi dalam hal pemanfaatan mata air kerjasama pengelolaan mata air Umbulan tidak Umbulan. memiliki payung politik yang kuat misalnya dalam Proses implementasi kebijakan pengelolaan bentuk Peraturan Daerah atau Peraturan sumber daya air Umbulan Kabupaten Pasuruan, Gubernur/Bupati/Walikota. dapat dipahami dengan mempergunakan model proses implementasi kebijakan berdasarkan rumusan SIMPULAN Van Meter, yakni mengapa implementasi kerjasama pengelolaan mata air Umbulan tersebut tidak Dari uraian di atas, terlihat bahwa berjalan efektif dimungkinkan karena minimnya kerjasama pengelolaan mata Umbulan belum komunikasi antar sesama tim yang bekerjasama, berjalan dengan optimal, walaupun produk hukum apalagi tim dibentuk dari para birokrat yang berupa MoU antara Pemerintah Provinsi Jawa Timur kebanyakan menunggu perintah. Selain itu sikap para dengan Kabupaten Pasuruan telah ditandatangani, pelaksana sendiri yang lebih mementingkan yang ditindaklanjuti dengan pembentukan Tim kepentingan ekonomi daerah masing-masing yang Kerjasama, dan Kelompok Kerja Pengelolaan tidak bergeming pada pendiriannya yang Sumber Daya Air Umbulan. Namun, dalam proses mempersoalkan pembagian hasil. Sebab lain pembuatan kebijakan, terutama pembentuk tim terhambatnya kerjasama adalah faktor politik, yaitu kerjasama, tidak melibatkan kalangan privat, otonomi daerah, yang menyebabkan egoisme daerah masyarakat dan kalangan profesional. yang lebih mementingkan kepentingan daerahnya Upaya-upaya yang dilakukan dalam sendiri daripada kepentingan yang lebih luas. mengimplementasikan kerjasama pengelolaan mata Dengan dalih otonomi daerah, Pemerintah Daerah air Umbulan, yakni mencari investor dan melakukan tidak mau berkoordinasi dengan pihak-pihak lain negosiasi dengan pihak pemilik mata air Umbulan yang sekiranya tidak menguntungkan daerahnya (Kabupaten Pasuruan) belum berhasil. Belum secara ekonomis. Oleh karenanya, Pemerintah berhasilnya disebabkan oleh beberapa faktor, yaitu:

Kerjasama Antardaerah dalam Pengelolaan Mata Air Umbulan Winongan Pasuruan Provinsi Jawa Timur - Irtanto & Hari Wahyudi | 133

(1) dalam proses maupun implementasi kebijakan Wahab, Solichin Abdul. 1997. “Analisis Kebijakan: tidak melibatkan tiga daerah lainnya yang akan Dari Formulasi Ke Implementasi Kebijakan memanfaatkan mata air, yaitu Kota Surabaya, Negara”, Penerbit Bumi Aksara, Jakarta Kabupaten Gresik, dan Kabupaten Sidoarjo; (2) belum ada payung politik yang memadai; dan (3) kurang pelibatan stakeholders, terutama kalangan privat dan masyarakat yang mempunyai kepentingan terhadap mata air Umbulan. Oleh karena itu, disarankan agar Pemprov Jawa Timur membuat strategi kerjasama dalam pengelolaan mata air Umbulan dengan melibatkan Pemerintah Kabupaten Pasuruan, Kabupaten Sidoarjo, Kabupaten Gresik dan Kota Surabaya, dengan tahap-tahap sebagai berikut: (1). membuat payung hukum yang lebih jelas; (2) tim yang telah dibentuk pihak-pihak yang mengadakan kerjasama, baik Pemerintah Provinsi Jawa Timur maupun Pemerintah Kabupaten Pasuruan, Kabupaten Sidoarjo, Kabupaten Gresik dan Kota Surabaya perlu dirampingkan dengan memperhatikan kompetensi- nya dan keinginan untuk mau bekerja; (3) mengefektifkan tim dengan membuat jadwal pelaksanaan yang jelas; (4) membentuk lembaga/badan independen yang anggotanya dari kalangan birokrat dan profesional, di mana tanggungjawab manajemen dipegang oleh kaum profesional yang bertugas membuat mekanisme kerja, membuat profil Umbulan dan menawarkan kepada investor, sedangkan posisi birokrat sebagai dewan penasehat; dan (5) melakukan sosialisdasi tentang expected gain terhadap semua pihak yang terlibat dalam kerjasama tentang kepastian bahwa kerjasama akan lebih berhasil apabila melibatkan beberapa pihak dari pada dikelola sendiri.

DAFTAR PUSTAKA

Bryant, Carolin dan Louise G. White. 1987. “Manajemen Pembangunan Untuk Negara Berkembang”, L3PES, Jakarta. Dunn, William N. 1992. “Public Policy Analysis: An Introduction”, University of Pittsburgh, Prentice – Hall International, Inc.. Dunn, William N. 1995. “Analisa Kebijakan Publik”, University of Pittsburgh, disunting oleh Muhajir Darwin, Penerbit Hanindita Graha Widya, Yogyakarta. Meter, Van and Van Horn, 1975. “The Policy Implementation Process: A Conceptual Frame

Work, Administration and Society.

Person, Wayne. 2005. “Public Policy: Pengantar Teori dan Praktik Analisis Kebijakan”, Prenada Media, Jakarta. Sosrodarsono, Suyono dan Kensaku Takeda. 1999. “Hidrologi Untuk Pengairan”, Pradnya Paramita, Jakarta. Undang-UndangNomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

134 |Jurnal Bina Praja | Volume 4 No. 2 Juni 2012: 127 - 134