INTERNATIONALE pectator

Irak na Saddam Hoesseins nog levensvatbaar? De rol van recht en rechtspraak in een roerige wereld

Democratie in Wereldbank en IMF een utopie

Nederlands ontwikkelingssamenwerkingsbeleid: coherentie, evaluatie, selectiviteit en corruptiebestrijding

Ontwikkelingssamenwerking, Afrika en het bedrijfsleven

Expansie en repressie van Rwanda in Grote-Merenregio

Jaargang 57, nr 2, februari 2003 Instituut Clingendael COLOFON Inhoud februari 2003 Uitgave van Koninklijke Van Gorcum BV (Assen) namens het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ (Postbus 93080, 2509 AB Den Haag), dat samenwerkt met het Koninklijk Instituut voor RUUD HOFF Internationale Betrekkingen te Brussel. Een Pax Americana voor het Midden-Oosten? 57

De Euronummers (3, 6, 9 en 12) van P. H. KOOIJMANS de Internationale Spectator komen tot De rol van recht en rechtspraak in een roerige wereld 59 stand i.s.m. de Europese Beweging Nederland (EBN). ONTWIKKELINGSSAMENWERKINGSBELEID: Verschijnt maandelijks en wordt uitgegeven op de grondslag van een redactiestatuut. GOEDE INTENTIE, GEMENGD RESULTAAT

REDACTIEBUREAU MARTIJN DADEMA Instituut ‘Clingendael’ Democratie in Wereldbank en IMF: een utopie? 64 Redactie Internationale Spectator Postbus 93080, 2509 AB Den Haag DIRK-JAN KOCH tel. 070-3245384; fax. 070-3282002 Herfkens’ selectiviteitsbeleid onder de loep: een beoordeling en email-adres [email protected] of voorstellen ter verbetering 71 [email protected] Website Clingendael www. clingendael.nl UTE SEELA

KERNREDACTIE Corruptiebestrijding in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid 76 A. van Staden (hoofdredacteur) Peter A. Schregardus (eindredacteur) LEO VAN MAARE Gerard J. Telkamp (eindredacteur) Coherentie in de ontwikkelingssamenwerking: hoe verder? 81

LGEMENE REDACTIE A RIA BROUWERS C.J.M. Arts, Y. Vanden Berghe, F. Bergman, Wie leert van evaluatie in ontwikkelingssamenwerking? 87 P. Hoebink, W. Hout, M. van Leeuwen, J.C. Mulder, C.W.A.M. van Paridon, H. Renner, ANDRÉ DELLEVOET F. Roelants (redacteur voor België) J.Q.Th. Rood, S. Vanhoonacker, R. de Wijk. Ontwikkelingssamenwerking, Afrika en het bedrijfsleven 93

ADMINISTRATIE-ADRES JEROEN CORDUWENER Koninklijke Van Gorcum BV Rwanda in de Grote-Merenregio: buitenlandse expansie, Administratie Internationale Spectator binnenlandse onderdrukking 99 Postbus 43, 9400 AA Assen tel. 0592-379555; fax. 0592-379552 BOEKBESPREKINGEN NIEUWE ABONNEMENTEN COBY VAN DER LINDE OVER Opgave bij Koninklijke Van Gorcum BV Olieprijs en schuldvraag op de internationale oliemarkt 104 Abonnees ontvangen een factuur KATRIEN POLMAN OVER

ABONNEMENTSPRIJS Overbrugging van de digitale kloof in Afrika? 105 Nederland en België: FEMKE HOOGEVEEN OVER Particulier € 48,- Staat en NGO’s in Indonesië 107 Instelling € 55,- Student € 39,- (max. 5 jaar) Studenten-startersabonnement € 22,50 (1 jaar) SIGNALEMENTEN 109 Buitenland: € Particulier 69,- AGENDA in deze aflevering op blz. 70 Instelling € 78,- Student € 58,- Betaling via Belgisch gironummer is mogelijk. SUMMARIES 111 Abonnementen worden automatisch verlengd, tenzij voor 1 december schriftelijke opzegging heeft plaatsgehad.

Losse nummers € 6,- excl. portokosten

ADVERTENTIETARIEVEN Op aanvraag verkrijgbaar bij Koninklijke Van Gorcum BV telefoon 0592-379555

Richtlijnen voor auteurs zijn verkrijgbaar op het redactie-adres.

ISSN 0020-9317

Alle in dit maandblad uitgesproken meningen en inzichten blijven geheel voor verantwoor- delijkheid van de schrijvers.

Niets uit deze uitgave mag worden verveel- voudigd en/of openbaar gemaakt d.m.v. druk, fotocopie, microfilm, of op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. COLUMN Een Pax Americana voor het Midden-Oosten?

RUUD HOFF

ER IS VEEL MIS IN DE ARABISCHE WERELD. DE ECONOMISCHE Amerikaanse steun voor de opstanden van de Iraakse ontwikkeling stagneert. Afgezien van olie is de pro- Koerden en sji’ieten tegen Saddam Hoessein bleef uit duktie uitzonderlijk laag, de schuldenlast formidabel. omdat de regionale orde niet verstoord mocht wor- Er is een bevolkingsexplosie, er is grote werkloosheid, den. De Verenigde Staten hebben in de regio decennia- onvrijheid, uitzichtloosheid bij jongeren, corruptie en lang allerlei weinig democratische en corrupte wanbeheer. De politieke systemen zijn autoritair of regeringen gesteund. Die steun strekte zich in de jaren dictatoriaal en aan democratie en de naleving van ’80 (tijdens de Iraaks-Iraanse oorlog) ook uit tot het mensenrechten schort het grondig. regime van Saddam. Zo beschermen de Verenigde Sta- Dit is allemaal niets nieuws. Wel opvallend was dat ten ook het Saoedische koningshuis, dat over rijke Arabische wetenschapslieden in het Arab Human olievoorraden beschikt maar het met democratie en Development Report 2002 van de UNDP met ongewoon mensenrechten niet zo nauw neemt en dat tevens een openhartige kritiek op de eigen samenleving voedingsbodem was voor fundamentalistisch islami- kwamen.1 In hun analyse zijn gebrek aan individuele tische stromingen. Sinds de elfde september gaan ook vrijheden en het ontbreken van flexibiliteit oorzaken in de Verenigde Staten steeds meer kritische stemmen van de stagnatie en malaise. Ook de uitsluiting van op over de banden met de Saoediërs. Een anti-Ameri- vrouwen en de traditionele patronageverhoudingen en kaanse stemming kan daar immers gemakkelijk de vriendjespolitiek staan de broodnodige hervormingen overhand krijgen, zoals dat in 1979 in Iran gebeurde. in de weg. Arabische regeringen plegen vaak de con- Richard N. Haass, hoofd beleidsplanning van het frontatie met Israël, met op de achtergrond het ‘Ame- State Department, liet zich op 4 december 2002 in een rikaans imperialisme’, verantwoordelijk te stellen voor rede voor de Council of Foreign Relations in Washing- het gebrek aan (politieke) vrijheden en het falend ton uit over het Amerikaanse Midden-Oostenbeleid.2 sociaal-economisch beleid. De meeste Arabische regi- Hij stelt dat democratisering voortaan hoger op de mes zijn nu al tientallen jaren onafgebroken aan de Amerikaanse prioriteitenlijst moet staan, maar dat macht. De zittende regimes zijn er vooral op uit de daar wel de nodige voorzichtigheid en bescheidenheid macht die ze eens veroverd hadden, te behouden. bij betracht moeten worden. De Verenigde Staten zou- Door onderdrukking bewaren ze de status quo. Daar- den in het verleden kansen hebben gemist om landen mee staan ze hoognodige hervormingen in de weg, te helpen stabieler, welvarender en vreedzamer te omdat die hun eigen posities zouden kunnen onder- worden. Wel is het natuurlijk aan de mensen zelf te mijnen. bepalen in wat voor democratie ze willen leven. Daar- De prioriteiten van de Amerikaanse Midden-Oos- bij moet ook een islamitische democratie mogelijk tenpolitiek zijn de veiligheid van Israël en stabiliteit zijn. De Amerikanen hielpen tot nu toe militaire lei- in de regio om zo een geregelde toevoer van olie uit ders in een aantal moslimstaten juist in hun streven de Golf te waarborgen. Een verstoring van de status een rol van de islam in de politiek tegen te houden quo werd door Washington dan ook steeds ongewenst (Algerije, Turkije, Tunesië, Pakistan, Egypte). Tot op geacht. Hoewel de Golfoorlog in 1991 gevoerd werd heden lijkt de Amerikaanse houding meer aan te slui- onder het vaandel van de ‘Nieuwe Wereldorde’, was ten bij de opvattingen van Samuel Huntington, die het in feite het herstel van de oude regionale orde. meent dat de westerse waarden verdedigd moeten Verwachtingen dat na afloop van deze oorlog demo- worden tegen die van de islam. cratische hervormingen in de Golfstaten zouden Met het oog op een mogelijke Amerikaans-Britse plaatsvinden, zijn niet of nauwelijks uitgekomen. interventie in Irak doen in Washington allerlei scena-

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 57 rio’s de ronde over de toekomst na Saddam. De vraag ondubbelzinnige Amerikaanse steun tot nu toe aan is daarbij of de Amerikanen bereid en in staat zijn een zelfs de meest ondemocratische regimes. nieuwe (en betere) orde in het Midden-Oosten te ver- Hoe geloofwaardig is de idealistische benadering wezenlijken. Zo circuleert o.a. de gedachte dat de die Haass bepleit in het licht van de Amerikaanse bevrijding van Irak weleens als een katalysator voor belangen? Er zit veel waars in de woorden van Haass de gehele regio zou kunnen werken. Na de val van dat de Verenigde Staten hun prioriteiten moeten her- Saddam zouden ook andere Arabische dictators ten zien en zich wat bescheidener moeten opstellen. Maar val komen en zou er een democratische vloedgolf de grondgedachte erachter is nog steeds dat Amerika over het hele Midden-Oosten spoelen. Dan zou ook een missie heeft om ‘een Amerikaanse vrede’ te bren- een definitieve vrede tussen Israël en de Palestijnen gen aan de rest van de wereld. En het is juist deze mogelijk worden. Een dergelijke Pax Americana, geba- ‘kruisvaardersmentaliteit’ die bij de Arabieren weer- seerd op de waarden van het Westen, zou uiteindelijk standen oproept. eenieder ten goede komen. Veel beter is het als de rol voor de opbouw van een Deze opvatting getuigt van een flinke dosis naïve- nieuw Irak zoveel mogelijk aan Irakezen zelf wordt teit. De wens lijkt de vader van de gedachte. Dat we overgelaten, met eventueel een rol voor de Arabische in Irak te maken hebben met een buitengewoon wereld en de internationale gemeenschap. Wellicht schurkachtig regime lijdt geen enkele twijfel. Maar kunnen kritische Arabische intellectuelen daarbij een dat regime is wel een produkt van de maatschappelij- constructieve rol spelen. Het is beter daarop te ver- ke structuren van Irak, die niet gemakkelijk van bui- trouwen dan op allerlei nieuwe warlords. Het risico tenaf veranderd kunnen worden. De meeste staten in bestaat dan immers dat de Verenigde Staten opnieuw het Midden-Oosten zijn geen natiestaten en hebben verkeerde vrienden kiezen. Mocht het tot een oorlog geen politiek moderniseringsproces doorgemaakt. Tra- komen om Saddam te verdrijven, dan zouden de ditionele loyaliteiten aan familie, stam, streek of reli- Amerikanen zo snel mogelijk een stap terzijde moeten gieuze gemeenschap zijn vaak sterker dan de nationa- doen. Het is wenselijk dat de Amerikanen zich tege- le gedachte of de officieel beleden ideologie. De vor- lijk ook wat meer gaan inzetten voor de Palestijnen. ming van een nieuw bewind in Afghanistan en de Ook in de Arabische wereld beseft men de nood- problemen rond de vestiging van een soort centraal zaak van hervormingen. Niet alleen het UNDP-rap- gezag tonen al aan hoe moeizaam zo’n proces is. In port getuigt daarvan. Helaas vertoeven veel kritische Irak staan nog grotere belangen op het spel, ook voor Arabische intellectuelen in ballingschap in het buiten- de buurlanden. Er is geen pasklare oplossing voorhan- land. Maar de moderne communicatiemiddelen den. Veel staten in het Midden-Oosten worden met (internet, satelliettelevisie) zullen onvermijdelijk lei- ijzeren vuist bijeengehouden. De groep die de staat den tot meer openheid in veel voorheen gesloten Ara- beheerst, beheert ook de schatkist en moet daaruit de bische samenlevingen. De kleine Golfstaat Qatar her- eigen achterban belonen met geld en baantjes. Ver- bergt niet alleen het Amerikaanse hoofdkwartier voor zwakt de greep van het regime, dan dreigt het gevaar een eventuele aanval op Irak, maar ook de populaire vam de ‘soft state’, de staat die buiten de hoofdstad onafhankelijke televisiezender Al Jazeera (het Eiland). weinig macht heeft, en juist dat kan dan weer ruimte Voor het denken en doen van de Arabieren zou de bieden aan organisaties als Al-Qaeda. Zullen de Ver- invloed van Al Jazeera wel eens van groter belang enigde Staten met hun economische en veiligheids- kunnen zijn dan een Amerikaanse interventie. Dat er belangen werkelijk het risico lopen van politieke in de Arabische wereld dringend behoefte is aan meer instabiliteit door democratisering? vrijheid en openheid, daaraan is geen twijfel, want er Het is bovendien de vraag of de Amerikanen de is veel mis in de Arabische wereld. ■ meest geschikte mogendheid zijn om nation building, democratie en vrijheid aan het Midden-Oosten op te Noten leggen. Onder de Arabieren heerst ten aanzien van de 1 Zie: [email protected]; en Hans H.J. Labohm, ‘Arabisch reveil?’, Amerikaanse bedoelingen een wijdverbreid en diep in: Internationale Spectator, november 2002, blz. 560-564. geworteld wantrouwen. Het zou de Verenigde Staten 2 Een aangepaste versie van deze rede verscheen in de International immers toch vooral om de oliebelangen gaan. Daar- Herald Tribune van 11 december 2002. naast worden de Verenigde Staten beschouwd als de kritiekloze beschermheer van Israël, dat systematisch Over de auteur de Palestijnse rechten vertrapt. Anti-islamitische DRS R.H. HOFF is docent aan de faculteit Communicatie en Journalistiek van de geluiden uit Amerikaanse koker versterken dit wan- Hogeschool Utrecht. trouwen. Maar bovenal lijkt een Amerikaanse rol bij democratisering weinig geloofwaardig, gezien de

INTERNATIONALE 58 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 De rol van recht en rechtspraak in een roerige wereld

P. H. KOOIJMANS

IN DE WEEK WAARIN IK DE TOESPRAAK voorbereidde die als basis dient voor Is het Handvest van de Verenigde Naties, dit artikel, de eerste week van decem- ber 2002, stond het internationale geschreven voor een andere dan de roerige recht (of, liever gezegd, de beweerde wereld waarin wij thans leven, aan herziening ontoereikendheid ervan) op de voor- en opiniepagina’s van de wereldpers. toe? Is preventief geweld geoorloofd? Dit keer was het niet George W. Bush die de noodklok luidde, maar de Aus- tralische regering. In een goed georkestreerde actie maatregelen getroffen heeft. Buiten het geval van zelf- stelde premier John Howard op 1 december in een verdediging mag het alleen maar krachtens opdracht opvallend televisie-interview dat het Handvest van de van of machtiging door de Veiligheidsraad. Verenigde Naties moet worden gewijzigd om preven- In de periode van de Koude Oorlog, waarin de Vei- tieve acties tegen terroristen in het buitenland moge- ligheidsraad door de ‘balance of vetoes’ werd verlamd, lijk te maken, terwijl er de volgende dag in de Inter- kon men – indien gewenst – het begrip ‘zelfverdedi- national Herald Tribune een gelijkgestemd artikel ver- ging’ wat oprekken en dat straffeloos doen omdat die scheen van de hand van zijn minister van buitenland- Veiligheidsraad vanwege die verlamming toch niet se zaken, Robert Hill. Daarin schrijft deze: kon optreden. Maar er bestond weinig behoefte het ‘Long-established principles of international law recht in algemene zin zelf aan te passen; het gaf need to be reinterpreted in an age of over-the-horizon immers op het bi-polaire speelveld de gelegenheid de weaponry, computer network attack and asymmetric ander de maat te nemen; het aan eigen kant toegepas- threats, when warning times are reduced virtually to te geweld was zelfverdediging, de tegenstander maak- zero and enemies can strike almost anywhere.’ te zich evenwel bij voortduur schuldig aan geweld- En hij vervolgt met te zeggen dat de wereld waar- gebruik in strijd met het Handvest. voor het VN-Handvest werd geschreven volstrekt ver- Niettemin deed zich tijdens de periode van de schillend was van de roerige wereld van thans. Koude Oorlog één gevoelig twistpunt voor: aan de Ik word altijd een beetje kriebelig als mensen zeg- belangrijkste vooronderstelling van het systeem van gen dat het geldende recht niet langer past bij een collectieve veiligheid, te weten een effectief optreden- zich gewijzigd hebbende samenleving. Meestal duidt de Veiligheidsraad, was door de ‘balance of vetoes’ dat erop dat dat geldende recht de spreker onvoldoen- niet voldaan; kon men onder die omstandigheden van de bewegingsvrijheid laat, terwijl hij juist een zo een staat verwachten dat hij zijn recht tot zelfverdedi- onbeperkt mogelijke manoeuvreerruimte wil. Dat ging slechts zou uitoefenen nadat hij metterdaad aan- geldt vandaag de dag wel heel in het bijzonder de gevallen was, of mocht hij, nu hij wist dat van de mogelijkheid tot het gebruik van geweld in de wereld Veiligheidsraad geen heil te verwachten viel, tot pre- van na 11 september 2001, zoals blijkt uit het boven- ventief geweldgebruik overgaan als een aanval van de staande citaat. andere kant een aan zekerheid grenzende waarschijn- De filosofie van het VN-Handvest met betrekking lijkheid was? Misschien wel het meest tot de verbeel- tot het gebruik van geweld is van een kinderlijke een- ding sprekende voorbeeld was de Zes-daagse oorlog voud: het mag alleen maar uit zelfverdediging tegen tussen Israël en zijn Arabische buren in 1967. In het een eerder plaatsgehad hebbende gewapende aanval bijzonder Egypte had niets nagelaten om een oorlog en dan nog slechts zolang de Veiligheidsraad geen onvermijdelijk te maken, en dus achtte Israël zich

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 59 gerechtigd de eerste – lonende – klap uit te delen. bommen afgeworpen). Interpretatie vermag veel, maar In een schier eindeloos lijkende reeks publikaties moet tekstueel toch wel ergens op berusten. bestreden rekkelijken en preciezen elkaar. De rekkelij- De Veiligheidsraad deed er echter het zwijgen toe, ken vonden dat een internationaal-rechtelijke regel wat niet al te veel verbazing mag wekken, aangezien nooit tot absurde resultaten kan leiden: nu de Veilig- de deelnemers aan dit optreden een negatieve beoor- heidsraad niet functioneerde zoals in het Handvest deling met een veto zouden hebben kunnen voorko- was voorzien, kon een staat niet geacht worden juri- men. disch verplicht te zijn zich als ‘sitting duck’ te gedra- Het is de eerste maal dat wij te maken krijgen met gen en gehoorzaam af te wachten tot hij de volle laag een bij een eerdere Veiligheidsraadsresolutie aanslui- had gekregen. De preciezen daarentegen klaagden dat tend doch niet op een machtiging berustend militair men daarmee op een hellend vlak terecht zou komen; optreden dat vervolgens door de Raad voor kennisge- wie beoordeelt of een situatie zo dreigend is, dat pre- ving wordt aangenomen. Het vindt niet, zoals tijdens ventief geweldgebruik geboden is? In de praktijk kon de Koude Oorlog, plaats buiten de Raad om; deze dat alleen de belanghebbende staat zelf zijn, en daar- wordt geïnformeerd, maar, zoals ik al eerder formuleer- mee was men terug in de situatie die men met de de, ‘houdt zich gedeisd’. Aan het gestelde voldongen oprichting van de Verenigde Naties nu juist had wil- feit wordt overigens door de Verenigde Naties wel een len indammen. Net zoals bij Rudyard Kiplings East vervolgactie verbonden (het vestigen van UN Humani- and West gold voor de rekkelijken en preciezen dat tarian Centers en het zenden van United Nations ‘the twain never met’. Guards naar het Koerdisch deel van Irak), maar met Maar de Koude Oorlog nam een einde en de Vei- geen woord wordt gerept van de zojuist verrichte ligheidsraad begon monter aan een tweede jeugd. militaire actie. George Bush Sr. kondigde zijn ‘new international Niet wezenlijk anders, maar wel van vérstrekken- order’ aan en in die nieuwe orde stond een slagvaardi- der betekenis was de Kosovo-crisis. Herhaaldelijk had ge Veiligheidsraad centraal. Van die slagvaardigheid de Veiligheidsraad, optredend onder Hoofdstuk VII kwam echter niet zoveel terecht. In het beste geval van het Handvest, de situatie met betrekking tot kon men spreken van een ‘zich gedeisd houden’. Kosovo een bedreiging van vrede en veiligheid Zo nam de Veiligheidsraad op 5 april 1991 Resolu- genoemd. Een machtiging om daartegen ‘with all tie nr 688 (1991) aan, waarin na de Golfoorlog de necessary means’ (dus inclusief het gebruik van onderdrukking door het bewind van Saddam Hussein geweld) op te treden, was evenwel niet verstrekt en van belangrijke delen van zijn burgerbevolking (te een positief besluit van de Raad kon, in weerwil van denken valt in de eerste plaats aan de Koerden in het het verslechteren van de situatie, ook niet verwacht noorden en de Sji-ieten in het zuiden) veroordeeld worden, gezien de opstelling van één permanent lid werd. Irak werd gelast deze praktijken te staken en van de Veiligheidsraad. Evenals in 1991 waren het humanitaire organisaties toegang te verlenen; de lid- drie andere permanente leden van de Veiligheidsraad, staten werden opgeroepen aan deze humanitaire hulp- ditmaal in NAVO-verband, die niet schroomden desal- verlening bij te dragen. Uit geen enkel woord van de niettemin tot militaire actie over te gaan. Een poging resolutie valt af te leiden dat die bijdrage mocht van Rusland, het buiten spel gezette permanente lid, bestaan uit de toepassing van geweld; de resolutie is de NAVO-actie door de Veiligheidsraad onrechtmatig niet aangenomen in het kader van Hoofdstuk VII van te doen verklaren, verkreeg slechts de armzalige steun het Handvest, al zegt zij wel dat de gevolgen van de van drie staten, ook al waren daaronder de twee niet repressie (niet de repressie zelf) een bedreiging van de aan de actie deelnemende permanente leden. internationale vrede en veiligheid in de regio vormen. Het leek een recept voor de herleving van de Niettemin meende een aantal landen (waaronder Koude Oorlog, maar het tegendeel was waar. Na het de drie Westelijke permanente leden van de Veilig- beëindigen van de NAVO-actie ging de Veiligheids- heidsraad, maar ook Nederland) dat zij gerechtigd raad, met stilzwijgende aanvaarding van het fait waren een humanitaire gewapende actie te ondernemen accompli, over tot de orde van de dag. Onder VN-aus- in de Koerdisch-Iraakse gebieden, een in de tijd piciën werden een tijdelijk regime en een vredes- beperkte operatie, die leidde tot de vorming van een macht ingesteld, overigens zonder dat met één woord autonoom-Koerdisch gebied. Van nog vérstrekkender in de desbetreffende Resolutie (1244, 10 juni 1999) belang was de instelling van no-fly zones boven naar het tweeëneenhalve maand geduurd hebbende Noord- en Zuid-Irak, die tot op de dag van vandaag militaire optreden werd verwezen. De Raad mocht door de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk dan overgaan tot de orde van de dag, in de juridische worden gecontroleerd en afgedwongen door middel vakpers barstte een opgewonden discussie los, die van het uitvoeren van bombardementen (naar schat- voor mij aanleiding is tot een tussenbalans. ting zijn in de afgelopen tien jaar meer dan 20.000

INTERNATIONALE 60 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 drijven tegen de menselijkheid. Een gewapende actie Tussenbalans om dat verbod kracht bij te zetten zou niet onder de Voor een voorlopige balans inzake de legitimiteit van loden last van de machtiging vooraf mogen vallen. geweldgebruik lijkt alle aanleiding voor we de sprong Eén van de meest vooraanstaande Amerikaanse nemen naar 2002. De simpele filosofie van het Hand- rechtsgeleerden vroeg zich af of de les van Kosovo vest: geen geweldgebruik dan in zelfverdediging (waar- was dat er in dit geval een ‘shift of the burden of the van noch in Noord-Irak noch in Kosovo sprake was), veto’ ging optreden: ‘instead of seeking authorization of krachtens opdracht van of machtiging door de Veilig- in advance by resolution subject to veto, States or col- heidsraad (waarvan evenmin sprake was), lijkt in haar lectivities will act, and challenge the Council to termi- tegendeel veranderd: geweldgebruik in de verwach- nate the action. And a permanent member favoring ting van berusting en vervolgens acceptatie door de the (humanitarian) intervention could frustrate the Veiligheidsraad. De vooronderstelling van het Hand- adoption of such a resolution.’1 Het berusten van de vest: geen geweldgebruik dan met instemming van Veiligheidsraad in het voldongen feit zou het legitime- alle permanente leden, is gefalsificeerd. De vlijmscher- ren achteraf zijn van datgene wat eerder als een unila- pe valbijl van het veto wordt een bot tafelmes in de terale actie van twijfelachtig juridisch allooi kon wor- hand van een recalcitrant permanent lid van de Veilig- den beschouwd. heidsraad, als een machtige coalitie buiten de Raad om Is het het anderssoortig karakter van een ingrijpen gaat optreden, onder leiding van een groep andere tegen Irak, of zijn het de moeilijk te overziene gevol- permanente leden. Hoe bot dat tafelmes was, ervoer gen van zulk een ingrijpen die George W. Bush Rusland in het geval van Kosovo. Want zelfs als Rus- gedwongen hebben de traditionele weg via de Veilig- land erin geslaagd was een meerderheid binnen de heidsraad vooraf in te slaan, ook al geeft hij zich nog Raad te verwerven voor zijn ontwerp-resolutie tot niet helemaal gewonnen waar hij meent dat de zwaar onrechtmatig-verklaring van de NAVO-actie, dan zou bevochten resolutie 1441 van 14 november 2002, die zo’n resolutie door een veto van de drie aan die actie met geen woord van geweldgebruik spreekt, voldoen- deelnemende permanente leden zijn getroffen. En een de autorisatie voor zulk geweldgebruik verschaft en veto zonder een daarmee corresponderende machts- dat geen tweede resolutie nodig is? De toekomst zal positie stelt in de wereld van na 1990 niet zo veel het leren, maar de messen van de voor- en tegenstan- meer voor, lijkt de boodschap te zijn. ders van ‘shifting the burden of the veto’ worden Het lijkt daarom juist wel logisch en het tegendeel geslepen. van precedentloos als George W. Bush in 2002 pro- Maar waarom het Handvest wijzigen als Kosovo beert een coalitie te vormen tegen het Irak van Sad- heeft aangetoond dat het met een beetje schuiven met dam Hussein met aanvankelijk de duidelijke bedoeling de procedures ook binnen de context van het Hand- de Veiligheidsraad, die immers al vele malen de situa- vest kan? Het nieuwe scenario mag dan in strijd zijn tie in Irak een bedreiging van vrede en veiligheid heeft met de geest van het Handvest, die de machtiging genoemd, niet om een uitdrukkelijke machtiging tot vooraf als een prealabele voorwaarde stelt, met de let- geweldgebruik te vragen. Herhaling van het al twee- ter ervan laat het zich met de nodige verbeeldings- maal toegepast recept. Why make a fuss about it? kracht nog wel verenigen. Is dat nieuwe scenario qua Dat lijkt een goede vraag. Want anders dan in constructie kunstmatiger dan het feit dat de Raad, na 1991 en 1999 deed zich thans een aanzienlijke fuss in Res. 678 in 1990 machtiging te hebben gegeven tot voor onder de potentiële coalitie-partners, wat niet geweldgebruik tegen Irak vanwege de inval in Koe- alleen verklaard kan worden uit het feit dat de Dritte weit, gedurende dat geweldgebruik zelf (Desert Storm) im Bunde, Frankrijk, dit keer het spelletje niet wil geen enkele keer bijeenkwam om de situatie te meespelen. Misschien speelt een rol dat het in 2002 bespreken en zich tevreden moest stellen met infor- niet gaat om een humanitaire kwestie, zoals dat in matieverschaffing door de leider van de coalitie, de 1991 en 1999 wel het geval was. Want een aanval Verenigde Staten, op één enkel A-4tje? tegen Irak kan – het wat onberaden Britse zwartboek over de mensenrechten in Irak ten spijt – met de Van actie zonder mandaat naar preventieve actie beste wil van de wereld géén humanitaire interventie worden genoemd en zo’n aanval wordt door George Wat het VN-Handvest echt onder druk heeft gezet (en W. Bush ook niet als zodanig geafficheerd. dat hebben in al hun opwinding de Australische pre- In het post-Kosovo-juristendebat speelde vooral de mier en zijn minister van buitenlandse zaken toch wel vraag of het geweldverbod en de eerbiediging van de goed begrepen), is niet Irak 2002, maar de Twin soevereiniteit van de staat op de schaal van internatio- Towers (11 september 2001). De niet-staat-agressor nale waarden geleidelijk aan wellicht minder hoog zijn deed zijn intrede, en daar is het Handvest niet voor gaan scoren dan het verbod van genocide en van mis- geschreven, ook al konden de Veiligheidsraad en de

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 61 NAVO bij hun reactie weinig anders doen dan terug- De Australische regering is eerlijk genoeg om ruiter- vallen op de traditionele VN-taal. Zo wordt in lijk toe te geven dat het bepleite optreden zich niet Res. 1373 (van 28 september 2001) van de Veilig- verdraagt met het VN-Handvest, dat immers geba- heidsraad het inherente recht van individuele en col- seerd is op het naast elkaar bestaan van soevereine lectieve zelfverdediging herbevestigd en wordt de staten. Zeggen dat het Handvest dan maar veranderd noodzaak onderstreept ‘to combat by all means, in moet worden, is echter niet bepaald behulpzaam, accordance with the Charter of the United Nations, want de wereld bestaat niet uit soevereine staten threats to international peace and security caused by omdat het Handvest het zegt, maar het Handvest weer- terrorist acts’. spiegelt een bepaalde structuur. En met een Handvest- Het traditionele scenario leek nog op te gaan, wijziging verander je die structuur niet. Moet het zolang die zelfverdediging zich concentreert op de fei- Handvest gaan voorschrijven in welke gevallen pre- telijke machthebber in een staat van waaruit de terro- ventieve acties op het territoir van derde staten geoor- risten opereerden. Maar met de val van de Taliban is loofd zijn? Een toetsing aan rechtmatigheidscriteria dat scenario uitgewerkt. De agressor bevindt zich nu kan per definitie alleen maar achteraf plaatsvinden, en overal en nergens, en hoe moet in dat geval de ‘combat wie moet die toetsing verrichten en wat is van een in accordance with the Charter’ worden gevoerd? eventueel negatief oordeel het effect? Wachten tot je door de onzichtbare agressor bent aan- Minister Robert Hill weet het ook niet meer en gevallen? De vraag stellen is haar beantwoorden, doch stelt voor het Internationaal Gerechtshof maar eens om dat betekent wel dat het begrip preventieve actie in een advies te vragen. Dat is natuurlijk heel leuk om te volstrekt nieuw daglicht komt te staan, waarop de lezen als men van dat college deel uitmaakt, maar oude discussie tussen rekkelijken en preciezen nau- zo’n advies kan het Hof niet ongevraagd uitbrengen welijks meer van toepassing is. De terroristische aan- en het is maar de vraag of de Algemene Vergadering slag op Bali heeft in dit opzicht een verder strekkend dan wel de Veiligheidsraad (de twee organen die zo’n effect dan de Twin Towers, want toen was er naast de advies kunnen vragen) erin zullen slagen een vraag te nieuwe-trant-agressor Al-Qaeda nog de oude-trant- formuleren die zich voor een zinvolle beantwoording agressor Afghanistan/Taliban. Het was als reactie op leent, gesteld al dat zij de wil kunnen opbrengen zo’n Bali dat de Australische premier de wijziging van het advies te vragen. Handvest bepleitte, teneinde het mogelijk te maken Wanneer we dan nu toch spreken over de rol van preventieve actie tegen terroristen uit te voeren in de rechtspraak in een roerige wereld, dan kunnen we naburige landen. vaststellen dat in 1986, in de zaak-Nicaragua tegen de Howards uitspraak is een meer concrete toepassing Verenigde Staten, het Hof ervan leek uit te gaan dat in van wat reeds in algemene zin was aangeduid in het geval van gerechtvaardigde zelfverdediging er een Amerikaanse National Security Strategy Statement van voorafgaande gewapende aanval moet zijn, een steun- september 2002, nl. dat de Verenigde Staten, indien tje in de rug dus voor de preciezen in een tijdperk noodzakelijk, preventief zullen optreden tegen bedrei- waarin het ging om geweld van staat tegen staat. Uit gingen van de nationale veiligheid. Maar juist die con- een meer recent verleden dateert het geding dat klein- crete toepassing door Australië op interventie in Joegoslavië heeft aangespannen tegen een aantal nabuurlanden leidde tot ongeruste, om niet te zeggen NAVO-landen die betrokken waren bij de bombarde- verontwaardigde, reacties bij die landen. Als een staat menten tijdens de Kosovo-crisis in 1999. Het is echter zich het recht voorbehoudt in derde landen in te grij- de vraag of het Hof ooit aan de merites van die zaak pen indien deze naar zijn oordeel onvoldoende inzet zal toekomen. Daar is meer kans op bij de zaak van betrachten bij de bestrijding van terroristische cellen, de Congo tegen Uganda terzake van de rechtmatig- dan is het hek van de dam. Niet het bevorderen van heid van de beweerde humanitaire interventie door terroristische activiteiten door een regering, zoals het het laatste land, maar die interventie is inmiddels geval was in 1986 bij het Amerikaanse bombardement tamelijk vervuild. op Libië, maar het onvoldoende bestrijden van zulke De rol van de rechtspraak behoeft niet beperkt te activiteiten zou dan al een argument vormen voor zijn (een uitspraak over de al dan niet rechtmatigheid preventieve actie. De gehele aardbol wordt dan bij van de NAVO-actie inzake Kosovo zou van groot wijze van spreken het werkterrein van nationale vei- belang kunnen zijn, evenals een advies in minister ligheidsfunctionarissen. Dat is op zich zelf niet nieuw, Hills zin, als dat gevraagd zou worden), maar zij is maar tot dusverre golden daarvoor regels (bijvoor- wel beperkt, omdat een rechtsprekend tribunaal per beeld met betrekking tot uitlevering), die ervan uit- definitie moet afwachten wat het op zijn bord gepre- gaan dat die aardbol verdeeld is in soevereine staten. senteerd krijgt. En dat is exact wat nu ter discussie staat.

INTERNATIONALE 62 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 Wat dat laatste betekent, wordt weergegeven op een Werk aan de winkel plaatje van Kamagurka in NRC Handelsblad van Het VN-Handvest schept dus geen structuur, maar 2 december 2002: in een huiskamer ‘bij ons in de weerspiegelt een structuur, en dat is de structuur van Jordaan’ (zoals boven de tekening staat) zit een per- de dominantie van de soevereine staat naast een veel- soon met een kind op schoot; aan de ene kant staat heid van andere soevereine staten, gebaseerd op regels een met een mitrailleur uitgeruste militair, terwijl van gelijkheid, non-interventie en territoriale integri- door een deur een eveneens gewapende soldaat bin- teit. De erkenning van bepaalde, op de mens gerichte nenkomt. De persoon zegt tegen het kind: ‘Dit is een waarden heeft twijfel doen rijzen aan de juistheid van Australische soldaat op zoek naar Balinese fundamen- dat systeem (vandaar het verschijnsel en de rechtvaar- talisten ..... en daar komen de Russen...... die zoe- diging van de humanitaire interventie), maar de ken dan weer iemand anders.....’ gebeurtenissen van 11 september 2001 hebben daar- Om te voorkomen dat dit het toekomstbeeld naast ook de ontoereikendheid van het systeem aange- zal zijn, is er voor politici en juristen werk aan de toond. winkel. ■ Maar ontoereikendheid bestrijdt men niet door gedrag dat ontleend is aan de jungle. Want één zin Noot van minister Hill onderschrijf ik ten volle: ‘It is 1 Louis Henkin, ‘Kosovo and the Law of Humanitarian Intervention’, important that international lawyers seek to catch up in: American Journal of International Law, 1999, vol. 3, blz. 827. and ensure that the world’s legal framework remains relevant to its security challenges.’ Ik onderschrijf die Over de auteur zin, omdat anders de allerlaatste zin van zijn artikel DR P.H. KOOIJMANS is onder meer oud-hoogleraar volkenrecht en oud-minister de toekomst weergeeft: ‘Meanwhile, those responsible van Buitenlandse Zaken. Hij is thans rechter in het Internationaal Gerechtshof for governance will continue to interpret self-defense te Den Haag. Dit artikel berust op een lezing die hij 17 december jl. hield op as necessary to protect their people’s and their nation’s het Instituut Clingendael. interests.’

Nieuw in de Clingendael-Essay reeks

IRAK EN DE ERFENIS VAN SADDAM HOESSEIN door G.W.F. Vigeveno

In deze studie wordt de politieke situatie binnen Irak besproken. De interne factoren en spelers worden in kaart gebracht. Hoe zit het machtssysteem van Saddam Hoessein in elkaar? Welke groeperingen hebben deel aan de macht, welke zijn buitengesloten? Waar staat het leger? Wat is de rol van de stammen? Hoe zit het met de oliefactor? Wat zegt 80 jaar Iraakse geschiedenis over de toekomst? Hoe stevig is de lijm die het land bij elkaar houdt? Wat verdeelt de verschillende bevolkings- groepen, wat verbindt hen? Kortom: hoe diep zitten de littekens van 35 jaar Saddam Hoessein?

Drs G.W.F. Vigeveno studeerde politicologie in Leiden en was de afgelopen maanden voor dit onderzoek gedetacheerd op het Instituut Clingendael.

Dit Clingendael-essay is verkrijgbaar bij het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ of door overmaking van Euro 7,50 op giro 924999 t.n.v. Instituut Clingendael te Den Haag o.v.v.‘Erfenis Hoessein’. Informatie bij de afdeling Onderzoek van het Instituut Clingendael, tel.: 070-3746622/605. Dit essay is ook te downloaden van de Clingendael website: www.clingendael.nl.

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 63 Democratie in Wereldbank en IMF: een utopie?

MARTIJN DADEMA

HOGE HEKKEN MET PRIKKELDRAAD, RIJEN zwaarbewapende politieagenten en Om ownership en participatie van ontwikkelings- gepantserde auto’s met in de verte grote landen in de formele besluitvorming van de groepen demonstranten die leuzen schreeuwen tegen globalisering en haar Wereldbank en het IMF te verbeteren, zijn vertegenwoordigers. Een bizarre, maar voldoende mogelijkheden voorhanden. vaak werkelijke gewaarwording voor ministers en ambtenaren bij bezoeken aan internationale bijeenkomsten van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), de Wereldbank begrip democratisering van internationale organisaties. of het Internationale Monetaire Fonds (IMF). De Dan wordt de huidige formele besluitvorming binnen WTO-top in Seattle was het begin van grootschalige Wereldbank en IMF beschreven en worden argumen- demonstraties in de Westerse wereld tegen globalise- ten voor en tegen verandering van de status quo aange- ring en werd gevolgd door vele, vaak gewelddadige geven. Vervolgens passeren mogelijkheden tot aanpas- acties in o.a. Praag, Genua en Washington. sing van het huidige systeem de revue. De anti-globalisten protesteren tijdens deze demonstraties tegen de negatieve aspecten van globa- De utopie van ultieme democratie lisering: armoede in de Derde Wereld, de wijze waar- op internationale handel vorm krijgt, de grote schul- Fundamenteel in bovengenoemde discussie zijn de denlast van ontwikkelingslanden, financiële crises, invulling van het begrip democratisering en de wijze HIV/AIDS, het broeikaseffect en andere milieuproble- waarop besluitvorming in Wereldbank en IMF dient te men. Deze mondiale problemen worden niet bestre- worden vormgegeven om democratisch te zijn. Bij den door een gekozen democratische mondiale over- democratie denkt men vaak aan staatsvormen die het heid, maar vooral door internationale instellingen, gehele volk invloed toekennen op de regering en o.a. zoals Wereldbank, IMF en WTO. Veel anti-globalisten gelijkheid van allen voor de wet erkennen. Vertaling maken zich echter steeds meer zorgen over de invloed van het begrip democratie naar internationale instel- en het gebrek aan legitimiteit van deze organisaties. lingen zou kortweg kunnen luiden dat een organisatie De belangen van ontwikkelingslanden zouden onvol- democratisch is indien lidstaten invloed kunnen uitoe- doende worden vertegenwoordigd en gehoord in deze fenen op het bestuur van de instellingen en dat alle organisaties, waarin vooral de rijke westerse landen lidstaten gelijk worden behandeld in de besluitvorming. de dienst uitmaken en waarvan de besluitvorming Internationale organisaties als de Verenigde Naties, ondemocratisch zou zijn. IMF, Wereldbank en WTO hebben een invulling gege- Deze roep om democratisering van Wereldbank en ven aan deze uitgangspunten, maar de systemen van IMF vindt steeds meer gehoor onder academici,1 besluitvorming verschillen onderling sterk van elkaar. medewerkers van internationale organisaties2 en De huidige verdeling van stemmen tussen landen in (internationale) politici.3 Zij verdient derhalve ook dis- Wereldbank en IMF is grosso modo gebaseerd op het cussie in Nederland. Ik hoop met dit artikel een bij- principe ‘één dollar, één stem’. Dit principe leidt er drage te leveren aan deze discussie door in te gaan op volgens sommigen toe dat ontwikkelingslanden de vraag of democratisering van de formele besluitvor- amper iets te zeggen hebben en dat de legitimiteit van ming in Wereldbank en IMF een utopie is of binnen deze organisaties ter discussie staat. In de Verenigde handbereik ligt. Allereerst zal worden ingegaan op het Naties geldt het principe ‘één land, één stem’, maar

INTERNATIONALE 64 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 ook hier rijst de vraag of dit wel democratisch is. Een antwoording van deze instellingen te vergroten. Hierbij inwoner van de Malediven heeft dan ongeveer vijfen- wordt vaak gedacht aan het openbaar maken van veertighonderd maal meer stemrecht dan een inwoner notulen en agenda’s van belangrijke vergaderingen, van China. Sommige lidstaten kennen zelf geen demo- meer consultatie van NGO’s in de voorbereiding van cratie. Tevens is de besluitvorming in de VN niet prak- landen- en beleidsdocumenten, het betrekken van tisch, veelal langzaam en vaak niet doortastend.4 Beide nationale parlementen via een Parlementaire Assem- besluitvormingsprocessen hebben overigens gemeen blee, onafhankelijke evaluatiediensten en het instellen dat individuele burgers slechts via hun nationale parle- van een Ombudsman voor klachten van burgers. Er is ment indirect (een minimale) invloed hebben op het veel over dit aspect geschreven,5 er is veel over beleid. Zelfs parlementariërs klagen over het ontbre- gesproken binnen en buiten ons parlement en er is ken van invloed op de standpunten van Wereldbank het laatste decennium ook veel vooruitgang geboekt. en IMF. In nationale democratieën en in de Europese Zo zijn Wereldbank en IMF veel opener geworden, Unie geldt wel het principe van ‘één individu, één consultaties vinden plaats met het maatschappelijk stem’, waardoor individuele burgers directe invloed middenveld en beide instellingen hebben onafhanke- kunnen uitoefenen op beleid. Het is echter de vraag of lijke evaluatiediensten. het wenselijk is dit beginsel door te voeren in instel- Het is nu echter de hoogste tijd dat de Nederland- lingen als Wereldbank en IMF. Het is zeer omslachtig, se aandacht meer wordt gericht op de discussie over maar het zou bijvoorbeeld ook betekenen dat de inwo- de formele besluitvorming van Wereldbank en IMF, ners van India en China bijna de helft van alle stem- want juist hier valt nog veel te winnen aan invloed men in deze instellingen zouden hebben. voor de ontwikkelingslanden zelf. Alle drie systemen (één dollar, één stem; één land, één stem; één individu, één stem) hebben onmisken- De huidige besluitvorming baar democratische uitgangspunten. Elke lidstaat/bur- ger kan invloed uitoefenen op management/regering De discussie moet beginnen met een feitelijke in deze systemen. De lidstaten worden gelijk behan- beschrijving van het huidige systeem teneinde eventu- deld, want elke dollar levert één stem, elke lidstaat ele negatieve aspecten aan te wijzen. De besluitvor- heeft één stem, en elke burger heeft één stem; er ming in Wereldbank en IMF vindt plaats in de Raad bestaat geen onderscheid tussen verschillende partij- van Gouverneurs en de Raad van Bewindvoerders. De en. De waardering van het democratisch gehalte ver- Gouverneurs zijn verantwoordelijk voor de hoofdlij- schilt echter aanzienlijk, zoals blijkt uit de protesten nen van beleid, de Bewindvoerders voor het dagelijks van o.a. anti-globalisten. Aanvullende criteria voor de bestuur.6 De invloed van lidstaten op deze besluitvor- definiëring van democratie in internationale organisa- ming is afhankelijk van het aantal stemmen dat ieder ties zijn noodzakelijk. van hen heeft. In het IMF wordt dit grosso modo Of een reeks ondubbelzinnige criteria voor demo- bepaald door twee componenten: 1 elke toetredende cratie in internationale instellingen kan worden ont- lidstaat krijgt standaard 250 basisstemmen; en 2 krijgt wikkeld die ook zal worden gesteund door een brede een extra stem per 100.000 SDR.7 consensus, is echter nog maar de vraag. Het zal in Zoals blijkt uit tabel 1 bestaan er grote verschillen ieder geval een lange zoektocht worden om dergelijke tussen de afzonderlijke landen. Binnen het IMF bezit maatstaven vast te leggen. Het doel van de discussie de G-8 bijna de helft van het totale aantal stemmen. over democratisering van Wereldbank en IMF zou De landen uit Sub-Sahara Afrika zijn het slechtst ver- niet moeten zijn te komen tot zo’n ultiem systeem tegenwoordigd. van democratie, want dat is een utopie. De discussie In de Wereldbank is het aantal stemmen afhanke- moet wél gaan over het bestrijden van eventuele nega- lijk van het aandeel in het kapitaal van de Bank. Dit tieve aspecten van de huidige formele besluitvorming, aandeel is historisch bepaald; aanpassingen vinden zodat meer gelijkheid in het systeem wordt gebracht slechts sporadisch plaats. Ook bij de Wereldbank en het geleidelijk democratischer wordt gemaakt. sleept de G-8 bijna de helft van de stemmen in de Tot nog toe gaat men in Nederland meestal voorbij wacht, terwijl de Afrikaanse landen de minste stem- aan deze discussie en wordt vaak een tweede belang- men hebben.8 rijk aspect van democratisering van Wereldbank en De meeste landen zijn niet afzonderlijk vertegen- IMF naar voren gebracht. Nederlandse NGO’s en woordigd in de Raad van Bewindvoerders van Wereld- politici betogen herhaaldelijk dat deze organisaties bank en IMF, maar via een kiesgroepsysteem. Beide gesloten en niet-transparant zijn en dat zij geen ver- instellingen hebben 24 Bewindvoerders, die 183 lan- antwoording afleggen aan individuele burgers en den vertegenwoordigen in het IMF en 184 landen in maatschappelijke organisaties. Maatregelen zouden de Wereldbank. Acht landen, te weten China, Frank- moeten worden genomen om de transparantie en ver- rijk, Duitsland, Japan, Rusland, Saoedi Arabië, het

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 65 Tabel 1. Stemrecht van een aantal landen in IMF en Wereldbank

IMF Wereldbank

Landen Aantal stemmen Percentage Aantal stemmen Percentage

Verenigde Staten 371.743 17,11 265.219 16,45

G-8 (geheel) 1.045.171 48,11 739.547 45,90

Nederland 51.874 2,39 35.753 2,22

Franstalige Afrikaanse landen 25.169 1,16 32.252 2,00

Engelstalige Afrikaanse landen 73.908 3,40 55.137 3,42

Totaal 2.172.329 100 1.612.218 100

Bronnen: www.imf.org; en www.worldbank.org

Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, hebben Verandering noodzakelijk een eigen Bewindvoerder. De andere landen zijn ver- enigd in kiesgroepen, die een bewindvoerder aanwij- Bezien vanuit een ontwikkelingsperspectief vormt zen die namens de gehele kiesgroep optreedt. Hier- deze machtsstructuur een belemmering en is een ster- door hebben landen met weinig stemrecht via hun kere koppeling tussen belanghebbenden (ontwikke- kiesgroep een grotere stem in de Raad van Bewind- lingslanden) en beleidsmakers in Wereldbank en IMF voerders.9 De opbouw en de omvang van de kiesgroe- noodzakelijk. Het is namelijk gebleken dat in de pen zijn historisch bepaald en verschillen onderling. bestrijding van armoede twee aspecten essentieel zijn: Zo zijn er kiesgroepen die bestaan uit donoren en ownership en participatie. Ontwikkelingslanden moe- ontvangende landen, de zg. gemengde kiesgroepen, en ten zelf de verantwoordelijkheid nemen om hun ont- kiesgroepen met uitsluitend ontwikkelingslanden. wikkelingsproces vorm te geven (ownership). In dit Alle landen uit Sub-Sahara Afrika (met uitzondering proces moet niet alleen de overheid deelnemen, maar van Ghana) zijn ondergebracht in slechts twee kies- ook het maatschappelijk middenveld, het bedrijfsle- groepen, een Engelstalige en een Franstalige Afrikaan- ven, academici, religieuze instellingen, enz., zodat se kiesgroep. De bewindvoerders van deze twee kies- binnen de samenleving een breed draagvlak voor het groepen vertegenwoordigen respectievelijk 21 en 24 ontwikkelingsproces ontstaat (participatie). Het landen in de Raad van Bewindvoerders, terwijl de belang van ownership en participatie is tegenwoordig andere kiesgroepen gemiddeld uit ongeveer tien lan- gemeengoed in het ontwikkelingsdenken, zelfs in den bestaan. beleidsdocumenten van Wereldbank en IMF. Het lijkt Hoewel in de praktijk een groot deel van de vanzelfsprekend dat ontwikkelingslanden dus ook een besluiten in de Raad van Bewindvoerders via consen- positie wordt gegund waarin ze invloed kunnen uitoe- sus wordt bereikt en niet op basis van werkelijke fenen op ontwikkelingsprocessen die vanuit Wereld- stemming, heeft deze stemmenverdeling wel degelijk bank en IMF worden aangestuurd. grote invloed op de uitkomsten van discussies. Boven- Het besef van het belang van ownership en partici- dien hebben de Verenigde Staten met 17% van de patie heeft echter nog niet geleid tot de erkenning dat stemmen de facto een veto, omdat substantiële wijzi- dit ook noodzakelijk is op internationaal niveau, in gingen in de statuten door ten minste 85% van de het bijzonder in de besluitvorming van Wereldbank stemmen moeten worden ondersteund. Kortom, de en IMF, zoals blijkt uit bovenstaande beschrijving van besluitvormingsmacht binnen Wereldbank en IMF de besluitvorming. De invloed van deze organisaties lijkt te liggen bij de rijke westerse landen en zij is ver- op terreinen die vroeger voorbehouden waren aan de ankerd in de oprichtingsverklaring door koppeling nationale overheden, vooral in ontwikkelingslanden, van stemrecht aan economische omvang en financiële wordt wel steeds groter. Veel beslissingen van Wereld- bijdragen. bank en IMF hebben substantiële en directe invloed

INTERNATIONALE 66 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 op het leven van mensen in ontwikkelingslanden en niet alleen gericht op armoedebestrijding. De om- het beleid dat de overheden van deze landen kunnen vangrijke leningenpakketten voor Argentinië, Brazilië, of moeten voeren. De grotere ontwikkelingslanden, Rusland en Turkije van de laatste jaren zijn hiervan zoals China, India en Pakistan, zijn in staat hun eigen een goed voorbeeld. Dergelijke instabiele financiële belangen te vertegenwoordigen, maar juist de Minst situaties kunnen directe gevolgen hebben voor de Ontwikkelde Landen (MOL’s), vooral uit Sub-Sahara economische groei in de westerse landen. Die vinden Afrika, hebben de grootste moeite hun stem te laten het daarom van essentieel belang een prominente rol horen. te spelen in de besluitvorming over internationale Deze scheefgroei tussen de eisen van ownership en financiële stabiliteit.10 participatie op nationaal niveau en het gebrek aan Dat de waardering voor het huidige besluitvor- invloed van de ontwikkelingslanden op internationaal mingssysteem verschilt tussen het ontwikkelingsper- niveau, leidt ertoe dat de legitimiteit en effectiviteit spectief en het financieel-economisch perspectief is van internationale organisaties in het geding komen. dus duidelijk. De verhouding tussen deze belangen Grote delen van de wereldbevolking vinden dat hun zal bepalend zijn voor de mogelijkheid veranderingen belangen niet adequaat worden vertegenwoordigd in in de formele besluitvorming door te voeren. organisaties, zoals Wereldbank en IMF, en dat deze organisaties niet voldoende verantwoording afleggen Mogelijke aanpassingen van het huidige systeem voor hun handelen. Het is dus vanuit ontwikkelings- perspectief noodzakelijk dat er bij deze internationale Het ontwikkelingsperspectief pleit voor aanpassing in organisaties een hervormings- en democratiserings- de formele besluitvorming, die meer recht doet aan proces op gang komt teneinde de legitimiteit te ownership en participatie van ontwikkelingslanden, beschermen en de effectiviteit te vergroten. en zodoende de legitimiteit van deze instellingen beschermt. De vraag is dan natuurlijk welke aanpas- singen kunnen worden gedaan om aan deze wens uit- Verandering niet noodzakelijk voering te geven. In het verleden bleven suggesties Vanuit een financieel-economisch perspectief van vaak steken in aanpassingen van de stemverhouding. westerse landen is verandering van de huidige Deze zijn uiteraard zeer belangrijk, maar zij vormen machtsstructuur niet noodzakelijk, zelfs niet wense- zeker niet de enige mogelijkheid. lijk. De belangen van westerse landen kunnen nauw 1 Versterking van kiesgroepkantoren. Allereerst en breed worden gedefinieerd. Het nauwe belang is zouden ontwikkelingslanden beter gebruik kunnen dat de huidige machtsstructuur waarborgt dat de maken van de bestaande beïnvloedingsmogelijkheden instellingen financieel levensvatbaar blijven, dat de binnen de Raad van Bewindvoerders. De kantoren van financiële garanties van de westerse landen zijn de bewindvoerders van ontwikkelingslanden zijn gewaarborgd en dat de Wereldbank in staat blijft thans overbelast en worden soms niet goed geleid. De goedkope leningen te verstrekken. Meer macht voor bewindvoerders zouden beter in staat moeten zijn lenende landen zou kunnen leiden tot aantasting van hun landen in deze Raad te vertegenwoordigen. Hier- de gewenste financiële stabiliteit doordat wellicht voor is het van belang dat kiesgroepkantoren over minder stringent wordt omgesprongen met de ver- voldoende kwantiteit en kwaliteit beschikken. Ont- strekking van leningen, waardoor de kredietstatus van wikkelingslanden zelf hebben hierin de belangrijkste de Wereldbank onder druk komt te staan. verantwoordelijkheid door kwalitatief hoogstaande Het belang kan ook breder worden gedefinieerd. bewindvoerders en staf voor deze kantoren te rekrute- Anti-globalisten stellen dat Wereldbank en IMF wor- ren. Thans wordt bij de invulling van deze functies den gebruikt om in ontwikkelingslanden de economi- vaak onvoldoende gelet op de kwaliteiten van de kan- sche agenda van westerse landen door te voeren, didaten en wordt benoeming te veel geleid door poli- zonder rekening te houden met de wensen van die tieke motieven. Tevens kunnen de kiesgroepen die ontwikkelingslanden. Met andere woorden, privatise- veel ontwikkelingslanden vertegenwoordigen, worden ring, handelsliberalisering en liberalisering van de uitgebreid met additionele staf. Ook kan worden financiële sector, zodat eigen multinationale onderne- gedacht aan versterking van de capaciteit van de staf mingen gemakkelijker kunnen opereren in ontwikke- door gerichte training en/of stages. Ten slotte kan lingslanden. Joseph Stiglitz, Nobelprijswinnaar voor de externe expertise worden gefinancierd. Deze maatre- economie en oud-chef-econoom van de Wereldbank, gelen zijn alle relatief gemakkelijk te bereiken. Ze ver- geeft regelmatig voorbeelden van deze praktijk door eisen slechts enige politieke wil, kosten weinig en zijn het ministerie van financiën van de Verenigde Staten. op korte termijn mogelijk, doordat ze geen bestaande Ten slotte heeft het IMF als hoofdtaak de interna- machtsstructuren aantasten en er geen reglementen tionale financiële stabiliteit te handhaven en is het behoeven te worden veranderd.

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 67 2 Aanpassing en uitbreiding van het kiesgroep- PRGF te laten plaatsvinden in een subcommissie van systeem. Een tweede mogelijkheid tot verbetering is de Raad van Bewindvoerders, met gedelegeerde aanpassing en uitbreiding van het kiesgroepsysteem. bevoegdheden, waarin ontwikkelingslanden meer zeg- Een systeem van gemengde kiesgroepen, waarin zowel genschap hebben. Het voordeel is dat ontwikkelings- donorlanden als ontvangende landen zijn vertegen- landen meer directe invloed hebben in de relevante woordigd, kan ertoe leiden dat kleine ontwikkelings- beslissingen over de concessionele leningen, terwijl landen (in het bijzonder de MOL’s) via deze kiesgroe- westerse landen niet de volledige zeggenschap over pen meer invloed hebben dan zij zouden hebben via beide instellingen uit handen behoeven te geven. kiesgroepen waarin alleen (kleine) ontwikkelingslan- Tevens zijn er additionele besluitvormingsmecha- den met gering stemgewicht vertegenwoordigd zijn, nismen waarin alleen donoren van de Wereldbank zoals thans de Afrikaanse kiesgroepen. Tevens zullen zijn vertegenwoordigd, die wel grote invloed hebben donorlanden dan meer begrip krijgen voor de situatie op de activiteiten van deze instellingen. Zo wordt IDA waarin de ontvangende landen verkeren. Het systeem driejaarlijks gevuld met extra middelen. In de onder- van kiesgroepen zou zodanig kunnen worden aange- handelingen over deze middelenaanvulling spreken de past, dat ieder westers land een kiesgroep deelt met donoren over beleidsaanpassingen van de Bank als enkele ontwikkelingslanden en dus met deze landen voorwaarde voor nieuwe fondsen. Het verschaffen van rekening dient te houden. Zo zouden bijvoorbeeld de een prominenter plek aan de ontwikkelingslanden kiesgroepen van Canada, Nederland, België of Zwit- biedt een mogelijkheid voor het verbeteren van parti- serland kunnen worden uitgebreid met enkele Afri- cipatie en ownership op internationaal niveau.11 kaanse landen. Een betere verdeling van landen over 4 Sleutelen aan stemrecht in de Raad van Bewind- de 24 kiesgroepen zou kunnen leiden tot een even- voerders. Ten slotte kan gedacht worden aan het sleu- wichtiger vertegenwoordiging van ontwikkelingslan- telen aan stemrecht in de Raad van Bewindvoerders, den. Het stemgewicht blijft hierdoor echter onveran- waarbij er rekening mee moet worden gehouden dat derd. een drastische wijziging moeilijk haalbaar zal zijn, Een dergelijke maatregel leidt echter ook niet tot omdat de noodzakelijke aanpassing van de statuten, meer vertegenwoordiging in de Raad van Bewindvoer- zoals gezegd, dient te worden ondersteund door 85% ders van de Afrikaanse landen bezuiden de Sahara. van de stemmen. De hierboven voorgestelde maatre- Een mogelijkheid ter ondervanging van het probleem gelen leiden wellicht tot betere vertegenwoordiging, van ondervertegenwoordiging in de Raad zou kunnen maar de Afrikaanse landen bezuiden de Sahara krijgen zijn dat de Afrikaanse landen een derde bewindvoer- hierdoor niet meer stemmen en dus formele macht in der met kiesgroepkantoor zouden krijgen. Dit kan de Raad van Bewindvoerders. Teneinde dit te verhel- relatief eenvoudig worden bereikt door de Raad van pen stelt o.a. het VN-Ontwikkelingsprogramma Bewindvoerders wederom uit te breiden, nu met een (UNDP) voor om ontwikkelingslanden meer stem- vijfentwintigste Bewindvoerder, want dan gaat deze recht te geven in deze organisaties. Een praktische aanpassing niet ten koste van andere kiesgroepen en oplossing in het IMF is aanpassing van de regels voor worden geen directe belangen geschaad. berekening van het aantal stemmen en hierin het aan- 3 Andere besluitvormingsmechanismen. Een derde deel van de basisstemmen terug te brengen naar het optie is het scheppen van additionele besluitvor- niveau van 1945. Dit betekent dat de Afrikaanse lan- mingsmechanismen. Ontwikkelingslanden hebben in den vooruitgaan in stemrecht van zo’n 4% naar onge- de besluitvormingsorganen van Wereldbank en IMF veer 7%. Een dergelijke aanpassing zou ook kunnen (de Raad van Gouverneurs en de Raad van Bewind- worden ingevoerd voor de verdeling van stemmen in voerders) niet veel te zeggen, terwijl westerse landen de Wereldbank. vanuit financieel-economisch perspectief hun machts- De beschreven maatregelen, zelfs het verhogen van positie in deze organen niet willen opgeven. Het creë- het aantal basisstemmen, stellen het onderliggende ren van een additionele besluitvormingslaag zou een principe van ‘één dollar, één stem’ niet ter discussie. oplossing kunnen bieden. Wereldbank en IMF hebben Een verdergaande aanpassing zou dan ook zijn de leningsinstrumenten die bijna volledig ten goede voordelen van het systeem van Wereldbank en IMF te komen aan de MOL’s. Dit zijn zeer concessionele combineren met de voordelen van het VN-systeem en leningen, enerzijds van de International Development dus af te stappen van het beginsel ‘één dollar, één Association (IDA), die onderdeel is van de Wereld- stem’. Elke kiesgroep zou evenveel stemrecht moeten bank en wordt gefinancierd door donoren en de krijgen in de besluitvorming, zodat alle bewindvoer- Wereldbank zelf, en anderzijds leningen van het IMF ders in de Raad evenveel stemrecht hebben, het uit de Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF). beginsel van ‘één man, één stem’. Tevens moeten de Ter vergroting van ownership en participatie zou kun- verhoudingen binnen de kiesgroepen gehandhaafd nen worden overwogen beslissingen omtrent IDA en blijven. Het voordeel hiervan is dat alle landen indi-

INTERNATIONALE 68 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 rect vertegenwoordigd blijven, dat besluitvorming lidstaten ondersteund, inclusief de G-7 en de Afri- effectief blijft, dat wordt afgestapt van vertegenwoor- kaanse landen. Het uitgangspunt is de verklaring van diging op basis van economische omvang, maar dat de Financing for Development Conference, de zg. Mon- enig evenwicht in macht blijft gehandhaafd. De G-7- terrey Consensus. Deze belangrijke conferentie werd landen worden dan geconfronteerd met een reductie gehouden in maart 2002 in Monterrey (Mexico) en de van het formele aantal stemmen, maar blijven wel Consensus stelt dat er pragmatische en innovatieve vertegenwoordigd door hun eigen bewindvoerder. manieren moeten worden gevonden om de participa- Aangezien besluitvorming vaak op basis van consen- tie van ontwikkelingslanden in internationale dialoog sus plaatsvindt, is dit een belangrijk voordeel. Afri- en besluitvormingsprocessen van Wereldbank en IMF kaanse kiesgroepen hebben evenveel te zeggen in de te verbeteren. besluitvorming als de kiesgroep van de Verenigde Sta- Internationaal-politiek taalgebruik staat echter ten; afzonderlijke Afrikaanse landen hebben echter altijd bol van morele uitspraken en maskeert een nog steeds veel minder te zeggen. De ontwikkelings- internationale discussie over tegenstrijdige belangen. landen zullen hierdoor meer stemrecht krijgen, terwijl Vooruitgang zal alleen worden geboekt als nationale grote westerse landen wel een eigen vertegenwoordi- overheden uitvoering aan deze afspraken gaan geven. ger handhaven. Hiervoor is pressie door ontwikkelingslanden zelf en Het is niet waarschijnlijk dat de grote westerse door individuele burgers, het maatschappelijk mid- landen deze besluitvormingsmethodiek van ‘één man, denveld en politieke partijen in het westen noodzake- één stem’ met gejuich zullen ontvangen. De steun van lijk. De inmiddels gebruikelijke demonstraties van de Verenigde Staten is echter, vanwege hun de facto anti-globalisten bij Wereldbank en IMF dragen dan veto, onontbeerlijk. Overwogen zou kunnen worden ook niet bij aan het bereiken van meer democratie in met dit systeem te experimenteren in de subcommis- deze instellingen. Er moet juist worden geprotesteerd sies voor IDA- en PRGF-leningen, zoals hierboven bij centrale banken, ministeries van Financiën of Ont- voorgesteld. Hervormingen binnen de VN en aanpas- wikkelingssamenwerking en parlementen van de wes- singen in besluitvorming van Wereldbank en IMF terse landen. Politieke bereidheid wordt langzaam zouden ook aan elkaar kunnen worden gekoppeld. gecreëerd en iedereen kan bijdragen aan het vergroten Hierdoor krijgen grote westerse landen meer te zeg- van de stuwkracht voor deze verandering. Democrati- gen in de VN en wordt de besluitvorming effectiever, sering is dan binnen handbereik en geen utopie. ■ in ruil voor meer invloed van ontwikkelingslanden in Wereldbank en IMF. Noten

1 Zie o.a. Joseph Stiglitz, Perverse Globalisering, Het Spectrum, 2002; Tot slot Jean-François Rischard, High Noon, Basic Books, 2002. Er bestaan dus voldoende mogelijkheden om owner- 2 UNDP Human Development Report 2002, Deepening democracy in ship en participatie van ontwikkelingslanden in de a fragmented world, Oxford University Press, 2002. formele besluitvorming van Wereldbank en IMF te 3 Zie o.a. Statement van Clare Short, Minister van Internationale verbeteren. Het blijkt ook dat verandering van het Ontwikkeling in het kabinet-Blair tijdens de Development Com- systeem, zoals de anti-globalisten betogen, wordt mittee van de Wereldbank op 28 september 2002 (www.world- ondersteund vanuit het ontwikkelingsperspectief, maar bank.org); het communiqué van de Development Committee van dat het financieel-economisch perspectief van westerse de Wereldbank van 28 september 2002 (www.worldbank.org); de landen veranderingen niet wenselijk acht. De haal- verklaring van de Financing for Development Conferentie in Mon- baarheid van deze mogelijkheden is dus afhankelijk terrey, Mexico, maart 2002 (www.un.org); verkiezingsprogramma’s van de politieke bereidheid van westerse landen in van SP, GroenLinks en PvdA. deze discussie ontwikkelingsargumenten boven finan- 4 Thans wordt binnen de VN gediscussieerd over hervormingen van cieel-economische argumenten te stellen. Dit betekent de Organisatie. Er worden ook ideeën uitgewerkt door prominente dat sommige mogelijkheden, zoals het versterken van wetenschapslieden waarin wordt voorgesteld de besluitvorming kiesgroepen, veel meer kans van slagen zullen hebben binnen de VN te verbeteren en de Algemene Commissie van de dan andere, zoals het beginsel ‘één man, één stem’. Algemene Vergadering van de Verenigde Naties om te vormen tot Recente internationale afspraken geven aanleiding een G-29, waarin een afspiegeling van de lidstaten is vertegen- de discussie positief tegemoet te zien. In een recent woordigd. Zie Ingrid Kaul e.a., Providing Global Public Goods: Man- communiqué van het Development Committee van de aging Globalization, 2002 (niet gepubliceerd). Wereldbank (28 september 2002) wordt namelijk 5 Zie bijv. Leo van Maare, Legitimatie- en effectiviteitsproblemen van expliciet erkend dat dit onderwerp aandacht verdient internationale besluitvorming, Instituut Clingendael, 2002; en wordt Wereldbank en IMF verzocht een rapport A. Wood, ‘Structural Adjustment for the IMF’ (www.brettonwoods- hierover te publiceren. Dit communiqué is door alle project.org); en UNDP, Human Development Report 2002.

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 69 6 De Raad van Gouverneurs komt halfjaarlijks bijeen in het Interna- weten Armenië, Bosnië-Herzegovina, Bulgarije, Cyprus, Georgië, tional Monetary and Financial Committee (IMFC) van het IMF en Israël, Kroatië, Macedonië, Moldova, Oekraïne en Roemenië. Deze in het Development Committee (DC) van de Wereldbank, en zet kiesgroep wordt vertegenwoordigd door Ad Melkert. in deze vergaderingen de grote beleidslijnen uiteen. De Raad van 10 Zie bijv. Beleidsartikel 4 van de begroting van het Nederlandse Bewindvoerders houdt zich bezig met het dagelijks bestuur van de ministerie van Financiën, waarin expliciet wordt aangegeven dat Wereldbank en spreekt zich uit over velerlei onderwerpen, van bevordering van de stabiliteit van het internationale financiële stel- landenstrategieën tot evaluaties, van beleidsdocumenten tot indivi- sel via o.a. het IMF en de financiële soliditeit geoperationaliseerde duele leningen. doelstellingen zijn. (zie: www.minfin.nl). 7 Een SDR staat voor Special Drawing Right, en is de rekeneenheid 11 Andere voorbeelden zijn: de ‘Grote Meren Steungroep’ en de Con- van het IMF. Thans is één SDR ongeveer EUR 1,32. Zie voor een sultative Group voor het Knowledge for Change Program Trust Fund volledige beschrijving: (KCPTF). www.imf.org/external/np/exr/facts/quota’s.htm 8 Zie voor een totaaloverzicht: www.worldbank.org (onder About Over de auteur us/Organization/Executive Boards). DRS M.P. DADEMA is werkzaam bij het ministerie van Buitenlandse Zaken 9 Nederland zit bijvoorbeeld in een kiesgroep met elf landen, te (DVF/IF). Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Nieuw in de Clingendael-Essay reeks

DE SCHONE SCHIJN VAN DE EUROPESE CONVENTIE: door Alfred Pijpers Een politieke taxatie

De Europese Conventie is na bijna een jaar van intensieve voorbereidingen beland in haar “aanbevelingsfase”. Zij heeft niets minder dan een nieuwe “Constitutie” voor de Europese Unie in de steigers gezet. Dit document moet nu nader worden uitgewerkt en uiteindelijk worden goedgekeurd door maar liefst 25 lidstaten.Wat is de betekenis van dit constitutionele project? Wat zijn de voordelen en de risico’s?

In deze Clingendael-publikatie wordt betoogd dat de Conventie niet zozeer de kiel legt voor een krachtige Europese federatie als wel voor een brede Unie van nationale staten, met daarbinnen waarschijnlijk een kopgroep van de twaalf (of dertien) landen in het eurogebied.

Alfred Pijpers is verbonden aan de afdeling Onderzoek van het Instituut Clingendael en aan het Departement Politieke Wetenschap van de Universi- teit Leiden.

Dit Clingendael-essay is verkrijgbaar bij het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ of door overmaking van Euro 7,50 op giro 924999 t.n.v. Instituut Clingendael te Den Haag o.v.v.‘Europese Conventie’. Informatie bij de afdeling Onderzoek van het Instituut Clingen- dael, tel.: 070-3746622/605. Dit essay is ook te downloaden van de Clingendael website: www.clingendael.nl.

Deze rubriek bevat beknopte aankondigingen van bijeenkomsten op het terrein van de internationale betrekkingen die een openbaar karakter hebben. Kopij, bij voorkeur in voorbewerkte vorm, kan uiterlijk de vijfde dag van de maand voorafgaande aan de maand van verschijning van beoogd nummer van de Internationale Spectator worden ingeleverd bij mevr. S. van Ankeren, Instituut Clingendael, Postbus 93080, 2509 AB Den Haag, fax. 070-3282002; tel. 070-3245384.

Activiteit Het beeld van Rusland. Rusland in beeld Activiteit The Presidency Challenge: (Atlantische Onderwijsconferentie 2003) The Practicalities of Chairing Council Plaats Muziekcentrum Vredenburg, Vredenburgpassage 77, Utrecht Working Groups (seminar) Organisator Atlantische Commissie Plaats European Institute of Public Administration (EIPA), Kosten 75 euro O.L. Vrouweplein 22, Maastricht Datum 13 feb. Organisator EIPA Aanmelding Atlantische Commissie (tel. 070-3639495; fax 070-3646309; Kosten 850 euro email: [email protected]) Datum 20-21 feb. Aanmelding EIPA, Marita Simons (tel. 043-3296274; e-mail: [email protected]) Suriname en het Guiana Shield Initiative Activiteit (lezingenreeks) Centrum voor Studie en Documentatie van Latijns Amerika Plaats Youth and the Politics of Generational Activiteit (CEDLA), Keizersgracht 395-397, Amsterdam Conflict in Afrika (conferentie) CEDLA i.s.m. het Nederlands Comité van de International Union Organisator Poortgebouw, Rijnsburgerweg 10, Leiden Plaats for the Conservation of nature (IUCN) Afrika Studiecentrum (ASC) Organisator onbekend Kosten gratis Kosten 17 mrt t/m 19 mei (op maandagen: 15.15-17.00 uur) Datum 24 en 25 apr. Datum CEDLA, onderwijssecretariaat (tel. 020-5252521) Aanmelding ASC (tel. 071-5273358; fax 071-5273344 Aanmelding e-mail: winden@fsw. leidenuniv.nl)

Agenda of website: www.cedla.uva.nl/fs_courses.htm

INTERNATIONALE 70 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 Herfkens’ selectiviteitsbeleid onder de loep

DIRK-JAN KOCH

Een beoordeling en voorstellen ter verbetering

SINDS 1997 HEEFT DE WERELDBANK DONO- ren aangespoord selectiever te zijn in Een analyse van het zg. ‘selectiviteitsbeleid’ hun ontwikkelingshulp. In het rapport van minister Herfkens toont aan dat selectie Assessing Aid roept de bank donoren op alleen hulp te geven aan landen met van landen voor een structurele bilaterale zogenaamd ‘goed bestuur’ en ‘goed ontwikkelingshulprelatie meer werd ingegeven beleid’. Hulp aan slecht bestuurde lan- den zou immers niet werken en zou door historische banden dan door de kwaliteit zelfs tot uitstel van broodnodige hervor- van bestuur en beleid. mingen leiden. Eveline Herfkens, toen- malig minister voor Ontwikkelingssa- menwerking, probeerde deze verandering ook in bestuurd worden, kan selectiviteit een nuttige en Nederland door te voeren. Haar vermeende daad- positieve rol spelen. Tevens kan de hulp goed bestuur kracht werd alom gerespecteerd: het Development en beleid bewerkstelligen in landen waar daarvan Assistance Committee van de OESO prees de afname geen sprake is. Bovendien zal dit voorstel leiden tot van het aantal landen dat nog Nederlandse ontwikke- meer betrokkenheid aan de kant van ontvangers en tot lingshulp zou ontvangen als een ‘politiek moeilijke en meer donorcoördinatie. Deze doelstellingen van het dappere stap in de richting van het scheppen van de Nederlandse beleid zijn nog niet genoeg uit de verf condities voor een efficiëntere samenwerking’.1 gekomen. Aangezien het Nederlandse selectiviteitsbe- Om te onderzoeken of het Nederlandse selectivi- leid nauwelijks meer is dan een façade, moet – gezien teitsbeleid inderdaad tot effectievere samenwerking het belang van selectiviteit – het huidige beleid dras- heeft geleid, zal er in dit artikel eerst worden gekeken tisch worden veranderd. naar de landen die geselecteerd zijn en de redenen Voordat de impact van de beleidsverandering op de voor die selectie. Vervolgens worden de effecten van effectiviteit van hulp geanalyseerd kan worden, moe- de selectie voor de ontvangende landen onder de loep ten de begrippen ‘effectiviteit’ en ‘selectiviteit’ worden genomen. Aan de hand van statistisch materiaal zal omschreven. Hulp wordt als effectief beschouwd wan- worden beargumenteerd dat er in Nederland nauwe- neer zij maximale economische groei en armoedeafna- lijks sprake is van een werkelijk selectiviteitsbeleid. me op de lange termijn kan bewerkstelligen. Door Dit valt te betreuren, aangezien selectiviteit een rol deze definiëring zijn stabiliteit, instituties en beleid zou moeten spelen in het verbeteren van hulp. Selec- die deze doelstellingen op de lange termijn kunnen tiviteit moet niet worden beschouwd als het beleid dat bereiken dus van even groot belang als economische de Wereldbank voor ogen staat, waarbij landen in hun groei op korte termijn. Selectiviteit is een manier van geheel worden afgeschreven. Dit artikel bepleit daar- steunverlening door donoren op basis van in het ver- entegen een algemeen fonds van hulpgelden per land, leden behaalde resultaten. waarbij ontwikkelingslanden iedere drie jaar ontwik- Minister Herfkens maakte direct na haar aantreden kelingsplannen en rapportages voorleggen aan dono- duidelijk dat alleen landen die aan drie criteria volde- ren, die op basis daarvan financiële middelen over de den in aanmerking zouden komen voor een structure- diverse fondsen verdelen. Door binnen landen te le bilaterale-hulpverhouding. Deze criteria waren: 1 onderzoeken welke sectoren en regio’s wél goed een hoog niveau van armoede; 2 een sterk sociaal en

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 71 economisch beleid; en 3 een goed bestuur.2 Dientenge- Ten tweede zou de minister kijken naar een interne volge zou het aantal landen waarmee Nederland een analyse, gebaseerd op overheidsrapporten, verslagen structurele bilaterale samenwerking heeft, van 80 tot van NGO’s en ambassades. Aangezien volgens minis- 20 worden teruggebracht. Toonaangevende kranten, ter Herfkens de twee analyses grote overeenkomsten zoals NRC Handelsblad en de Volkskrant, bestempelden vertonen, kan de CPIA gehanteerd worden als maat Herfkens’ aanpak als ‘daadkrachtig’ en ‘verfrissend’. voor goed bestuur en beleid. Van Hulten, die het selectieproces in de Internationale Uit mijn statistisch onderzoek blijkt dat de keuzen Spectator van juli/augustus 1999 nog fel bekritiseerde, van het ministerie van Buitenlandse Zaken maar suggereerde dat de ‘hardheid’ van de minister het gedeeltelijk verklaard kunnen worden uit de door de draagvlak voor hulp goed zou doen.3 Hij had gelijk: minister gestelde criteria (voor details over en toelich- een eens per vier jaar gehouden enquête toonde aan ting op de analyse in dit artikel kan de lezer zich dat het percentage van mensen dat meer zou willen wenden tot de auteur van deze bijdrage: betalen voor ontwikkelingssamenwerking, het hoogste [email protected]) Naast de CPIA-index wor- niveau in 25 jaar bereikte.4 Vanuit een public relations- den andere factoren betrokken die volgens het minis- perspectief was het beleid dus een succes, maar leidde terie een rol zouden spelen, zoals naleving van de het ook tot een toename van de effectiviteit van hulp? mensenrechten, de verspreiding van de hulp en de armoedeniveaus. Ook de mate waarin de vrije markt belemmerd wordt, is in mijn berekening opgenomen.8 Het selectieproces Al deze factoren samen verklaren driekwart van de Om landen de juiste prikkels te verschaffen en hulp keuzen van Herfkens. Acht landen die niet in aanmer- effectief te maken, moeten goed bestuurde landen met king zouden moeten komen, werden door de minister een goed beleid meer hulp krijgen dan slecht bestuur- toch geselecteerd, terwijl vier landen die het wel ver- de landen. In tegenstelling tot wat door een aantal dienden, niet door haar selectie kwamen. Hoewel het deskundigen wordt gesuggereerd,5 weerspiegelt de criterium van goed bestuur en goed beleid wel van selectie van de minister tot op zekere hoogte wel enige invloed was (landen als Liberia en Somalië wer- degelijk de prestaties van landen. Veel belangrijker den niet geselecteerd), werd dit criterium met de dan de kwaliteit van bestuur en beleid bleek echter de nodige willekeur geïnterpreteerd. Zimbabwe, Viet- intensiteit van de hulprelatie met deze landen voordat nam, Mozambique, Jemen, Burkina Faso en Mali wer- de keuze gemaakt werd. den ondanks hun op grond van de CPIA-index matig Minister Herfkens verklaarde dat landen op twee bestuur toch geselecteerd. Vrije-marktbelemmering manieren zouden worden beoordeeld. Ten eerste zou had op deze keuzen ook invloed; andere factoren, ze kijken naar goed bestuur en beleid, zoals gemeten zoals mensenrechten en overfinanciering, weer niet. door de Country Policy and Institutional Assessment Ook het armoedeniveau-criterium werd weinig strikt (CPIA) van de Wereldbank in 1998. De CPIA omvat geïnterpreteerd: Egypte, Macedonië en Zuid-Afrika een serie van twintig indicatoren, onderverdeeld in werden geselecteerd, hoewel ze boven het armoede- vier categorieën: 1 economisch management; 2 struc- niveau van Herfkens vielen. tureel beleid; 3 beleid voor sociale ‘inclusie’ en gelijk- Regels voor ‘promotie’ en ‘degradatie’ ontbreken waardigheid; en 4 management van de publieke sec- grotendeels. Eritrea en Ethiopië begonnen een onder- tor. De eerste twee categorieën zijn sterk gerelateerd linge oorlog, maar werden niet ‘gedegradeerd’. Andere aan de bloeidagen van structurele-aanpassingspro- landen verbeterden hun bestuur en beleid (volgens de gramma’s. Veldspecialisten van de Wereldbank rang- CPIA-index), zoals Senegal en Nepal (Nepals score schikken ‘hun’ land op een schaal van 1 tot 6; zij wer- ging zelfs van 4 naar 2 op een CPIA-schaal van 5 tot den geadviseerd landen de maximale score te geven 1), maar werden niet met een selectie beloond. Al voor ‘handelsbeleid en buitenlandse-valutasysteem’ vonden er enige wijzigingen plaats op de lijst van als, o.a., het gemiddeld importtarief lager is dan 10% geselecteerde landen – zo werden Rwanda en Benin en er geen restricties bestaan op directe buitenlandse toegevoegd en Zimbabwe geschrapt – niet duidelijk investeringen op de lange termijn,6 en voor ‘banksec- werd op basis waarvan deze beslissingen zijn tor-efficiency en de mobilisatie van middelen’ als de gemaakt. rentestand door de markt bepaald wordt en als krediet Nu landen die niet goed bestuurd werden, waar- niet in een bepaalde richting wordt gedirigeerd.7 Het van overheden mensenrechten schonden, die al veel is zeer twijfelachtig of deze criteria in alle gevallen geld ontvingen en/of relatief niet erg arm waren, des- economische groei en armoedebestrijding stimuleren, ondanks toch zijn geselecteerd, rijst de vraag welke maar ze zijn toch in mijn analyse betrokken om te factoren de keuze van de minister dan wél konden bezien of de minister zich aan de door haar opgestel- verklaren. Veruit de belangrijkste verklaringsfactor de criteria heeft gehouden. bleek de zg. ‘padafhankelijkheid’ te zijn.

INTERNATIONALE 72 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 Padafhankelijkheid is een concept dat ervan uitgaat tensituatie, de armoedeniveaus – invloed heeft op de dat de hoedanigheid van beleid en bestuur voorname- verandering in hulpstromen. Minister Herfkens heeft lijk bepaald wordt door het verleden, althans veel naar aanleiding van vragen uit de Tweede Kamer toe- meer dan door andere factoren. Bestuur en beleid uit gegeven dat slechts vijf landen meer dan 5 miljoen het verleden hebben belanghebbenden geschapen, die euro in financiering zouden teruggaan.12 Haar bewe- veranderingen zullen tegengaan omdat die hun positie ring dat hulp niet meer aan 80 maar aan 20 landen kunnen aantasten. Om uit te vinden hoe groot de gegeven zou worden,13 is dus niet correct. invloed is van ‘het verleden’ op het nieuwe beleid, In tegenstelling tot wat beweerd wordt, heeft het werd padafhankelijkheid in mijn statistische analyse landenbeleid de facto derhalve géén invloed gehad op ingevoerd. Als alléén deze variabele wordt geïntrodu- hulpstromen. Het heeft dus ook niet tot zulke prik- ceerd, kan al meer dan 90% van de keuzen worden kels geleid, dat goed bestuur en beleid worden verklaard. Dat is meer dan alle eerder genoemde fac- beloond en slecht bestuur en beleid gestraft. Dit kan toren samen. Ook een simpele blik op de lijst van grotendeels worden verklaard uit het gebrek aan flexi- geselecteerde landen en hulpstromen in 1997 laat zien biliteit bij veel bilaterale donoren, waar historische dat van de top-10 ontvangers in 1997 er 9 geselec- (koloniale) banden een belangrijke drijfveer vormen teerd zijn. Het is niet zo dat de kwaliteit van bestuur voor hulprelaties, wat moeilijk valt te combineren met en beleid onbelangrijk was, maar dat padafhankelijk- meer selectiviteit. Hoewel vele bilaterale donoren heb- heid veel belangrijker bleek te zijn. De ambassades ben verklaard selectiever te zullen worden in hun die veel ontwikkelingsgelden te besteden hebben, zijn hulpbeleid, is nog geen enkele bilaterale donor met- bijvoorbeeld waarschijnlijk belanghebbenden die ver- terdaad tot doorvoering van selectiviteit overgegaan.14 anderingen proberen tegen te houden. Het ‘rigoureu- Dit ligt anders bij de multilaterale donoren. Zowel ze’ beleid was dus helemaal niet rigoureus; landen die bij het multilaterale Heavily Indebted and Poor Coun- al veel hulp kregen werden geselecteerd, landen die tries-initiatief (over schuldenverlichting) als bij de minder hulp kregen niet. Herfkens’ beleid was dus toekenning van ‘soft loans’ door de Wereldbank en de niet wezenlijk anders dan dat van haar voorganger verstrekking van hulpgelden van de Europese Unie in Pronk, en al helemaal niet als werkelijke effecten van het kader van de Overeenkomst van Cotonou speelt de selectie in de vergelijking worden betrokken. selectiviteit een rol. Dit verschil met de bilaterale donoren kan worden verklaard uit het feit dat bij de multilaterale instituties de historische banden met de De gevolgen van selectie ontvangers minder hecht zijn. Rond het begrip ‘selectie’ heerst een grote mate van Kortom, Nederland slaagt er niet in de goedbe- verwarring. Het is beslist niet zo, dat – zoals velen, stuurde landen extra te laten profiteren van ontwikke- daarin gestimuleerd door retoriek van de overheid, lingssamenwerking. Aangezien niet-geselecteerde lan- menen – niet-geselecteerde landen geen enkele hulp den veel hulp blijven ontvangen, is er dus nauwelijks ontvangen. Vele niet-geselecteerde landen ontvangen sprake van selectiviteit. Een grondige discussie van nog steeds geld en hebben gedurende de afgelopen Herfkens’ ‘selectiviteit’ lijkt dus op haar plaats. Om jaren juist nog méér hulp gekregen. deze discussie aan te wakkeren, zal in het vervolg van Naast de 20 geselecteerde landen geeft Nederland dit artikel een nieuwe vorm van selectiviteit worden immers óók nog hulp aan ongeveer 30 andere gepresenteerd. landen.10 Het enige verschil tussen beide categorieën is dat de ‘geselecteerden’ meer inspraak hebben in de Een nieuw selectiviteitsbeleid besteding van de financiële middelen over de diverse sectoren. Dit past goed binnen het beleid om landen Als Nederland en de andere bilaterale donoren er meer ‘ownership’ te geven. In de periode 1997-2001 inderdaad in zouden slagen selectief te worden, dan groeide de financiële steun aan de niet-geselecteerde drogen hulpgelden naar corrupte en dictatoriale regi- landen met zo’n 30% (al was die groei wel grotendeels mes op. Volgens de visie van de Wereldbank is dit het gevolg van de toegenomen bestedingen in de Bal- niet schadelijk, aangezien in die landen het geld niet kan), terwijl de bilaterale hulp aan de geselecteerde effectief besteed wordt. Maar als deze landen van alle landen slechts met 18% toenam. hulp verstoken blijven, worden burgers benadeeld Men moet er in dit verband wel rekening mee omdat ze onder een corrupt regime leven; dit is niet houden dat beleidsveranderingen tijd in beslag rechtvaardig, aangezien de getroffenen hier vaak wei- nemen, maar volgens minister Herfkens zouden de nig aan kunnen veranderen. Daarom is hulp aan exit-strategieën maximaal drie jaar duren.11 Het blijkt slecht bestuurde landen toch geboden. Er zijn grof- dat geen van de genoemde ‘selectiviteit’-factoren – weg vier gevallen waarin hulp aan slecht bestuurde namelijk of landen geselecteerd zijn, de mensenrech- landen op de middellange termijn effectief kan zijn, te

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 73 weten: 1 landen waar hulp een rol kan spelen in con- Zodoende kan financiële hulp wel degelijk bijdragen flictpreventie; 2 landen die een economische schok aan het creëren van goed bestuur en beleid. Het is ondergaan; 3 landen met bepaalde goed bestuurde overigens een goede zaak dat het ministerie van Bui- sectoren en regio’s; en 4 landen waar de hulp kan bij- tenlandse Zaken wel een uitzondering maakt voor de dragen aan de opbouw van goed bestuur en beleid. opbouw van goed bestuur en beleid (de zogenaamde Alleen de laatste twee gevallen zullen hier behandeld GMV-landen). worden.15 Nederland dient dus hulp te blijven geven aan Een belangrijk argument van de aanhangers van de slecht bestuurde landen door die hulp te richten op visie dat landen met een slecht bestuur/beleid geen sectoren en regio’s die wél goed bestuurd worden, en hulp zouden moeten ontvangen, is het gevaar van fun- ervoor te zorgen dat het geld niet wegstroomt naar gibility. Van fungibility is sprake wanneer door een andere sectoren. Tevens zou Nederland hulp moeten donor verstrekte lening of gift ten behoeve van een geven aan landen die wel een beter bestuur willen, bepaalde sector niet resulteert in dezelfde marginale maar dat door financiële beperkingen niet kunnen toename van overheidsuitgaven in die sector. Een bewerkstelligen. voorbeeld. De Nederlandse overheid financiert een basisonderwijs-project in India, maar de Indiase over- Het algemene fonds heidsgelden die eigenlijk voor dit doel bestemd waren, worden nu voor andere doeleinden gebruikt. Behalve de selectiecriteria zelf dient ook de toepassing Het heeft dan ook weinig zin efficiënte ministeries of ervan veranderd te worden. Het ministerie van Bui- regio’s in een slecht bestuurd land te financieren, zo tenlandse Zaken zou de betrokkenheid van leiders uit menen deskundigen van de Wereldbank; hulp zal ontwikkelingslanden en harmonisatie van procedures ertoe leiden dat het geld dat door de overheid oor- van donoren meer moeten stimuleren. Ook moeten de spronkelijk in deze sectoren zou worden geïnvesteerd, selectiecriteria transparanter worden toegepast. naar niet-efficiënte sectoren gaat. Meer betrokkenheid van lokale leiders was een van Voor de juistheid van dit standpunt ontbreekt ech- de stokpaardjes van minister Herfkens. Zij dacht dat ter een overtuigend bewijs, omdat de beschikbare dit door een sectorale benadering bewerkstelligd zou gegevens onbetrouwbaar zijn en de resultaten vaak kunnen worden. Financiering van programma’s in tegenstrijdig. Zo is fungibility niet per definitie nega- plaats van projecten was in dit perspectief een stap in tief. Ook landen met een slecht bestuur kunnen ken- de goede richting, omdat schaalvergroting ook vaak nis in huis hebben omtrent de beste besteding van het inhield dat hulp meer geïntegreerd werd in structuren ontvangen geld.16 Niet elk slecht bestuur komt uit in ontvangende landen. Geselecteerde landen kunnen slechte wil voort; het kan ook een gevolg zijn van tevens meebepalen in welke sectoren het hulpgeld onmacht. Als de donor meent beter op de behoeften wordt besteed. Daar staat tegenover dat het voor lan- van het ontvangend land te kunnen inspelen dan de den onduidelijk is wanneer ze geselecteerd worden en regering van dat land, zijn er ook mogelijkheden fun- dus wanneer ze deze medezeggenschap kunnen ver- gibility te vermijden. Zo vraagt de Europese Commis- wachten. sie een eigen bijdrage van ontvangende overheden bij Teneinde de betrokkenheid van de regeringen van hulpprojecten. Ook kunnen bepaalde eisen worden ontwikkelingslanden bij het ontwikkelingsproces te gesteld aan de hoeveelheid output. Het kan dus zeer vergroten, valt veel te zeggen voor de ‘common pool de moeite waard zijn efficiënte sectoren of regio’s in approach’.18 Bij deze benadering schrijven alle ontwik- slecht bestuurde landen te ondersteunen. Het is zelfs kelingslanden die in aanmerking willen komen voor van het grootste belang deze ‘pockets of efficiency’ te hulp, een nationaal, sectoraal of regionaal ontwikke- financieren als ze problemen te lijf gaan die exponen- lingsplan en een driejaarlijkse rapportage. Afhankelijk tieel groeien, zoals HIV/AIDS. van hun waardering van het ontwikkelingsplan van Een ander argument van de aanhangers van selec- het land en de voortgang ten opzichte van eerdere tiviteit is dat goed bestuur en goed beleid niet ontwikkelingsplannen storten donoren geld in het ‘gekocht’ kunnen worden in landen waar geen steun gezamenlijke fonds van dat land. Zij drukken daar- voor hervormingen is.17 Zij gaan ervan uit dat hervor- mee selectiviteit uit in de financiële steun die zij in de mingen kosteloos zijn, en dat de barrière voor hervor- diverse gezamenlijke fondsen storten. Ontwikkelings- ming wordt veroorzaakt door onwil, en niet een landen kunnen deze algemene financiële steun beste- gebrek aan middelen. Dit is niet correct. Zo kost het den, zoals in het ontwikkelingsplan beschreven. Dit ontwikkelen van anti-corruptiewetgeving geld. Boven- zal de betrokkenheid van ontwikkelingslanden ver- dien kan financiële steun, bij strikte conditionaliteit, groten, omdat ze hun eigen ontwikkelingsplannen personen die er door hervormingen op achteruitgaan, kunnen bedenken en uitvoeren. compenseren en daarmee tegenwerking neutraliseren. Dit algemene fonds kan tevens leiden tot harmoni-

INTERNATIONALE 74 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 satie van donorprocedures. Een belangrijk element is betrokkenheid van leiders uit ontwikkelingslanden dat ontvangers dan niet voor alle donoren verschillen- vergroten, alsmede de coördinatie en transparantie van de programma’s behoeven uit te voeren, en verschil- donoren. En zo is selectiviteit wél effectief. ■ lende rapportages behoeven te schrijven. Normaliter nemen deze procedures veel lokale capaciteit in Noten beslag, zonder dat ze veel positief effect sorteren. Een stap in de goede richting vormde het initiatief van 1 Evaluatierapport van het DAC, 2000, blz. 3. minister Herfkens op het gebied van harmonisatie van 2 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Jaarverslag 1999, 2000, blz. 6. donorprocedures met de Uttstein dames (vrouwelijke 3 M. van Hulten, ‘“De 19” van Herfkens - Het nieuwe bilaterale OS- ambtgenoten in Noorwegen, Duitsland en het Ver- beleid: van 119 naar 19?’, in: Internationale Spectator, juli/augus- enigd Koninkrijk), maar het grote belang van harmo- tus 1999, blz. 430-435. nisatie verdient verdere institutionalisering. 4 Nederlandse Commissie voor Duurzame Ontwikkeling (NCDO), Naast meer betrokkenheid en harmonisatie moet Draagvlakonderzoek 2002, 2002, mimeo, blz. 1. het hulpbeleid transparanter worden. De volledige 5 W. Hout, ‘Good Governance and Aid: Selectivity Criteria in Deve- lijst van selectiecriteria werd pas na aandringen van lopment Assistance’, in: Development and Change, vol. 33 (3), blz. de Tweede Kamer vrijgegeven. De scores van de diver- 511-527, in het bijzonder blz. 524; en Van Hulten, a.w. noot 3. se landen op deze criteria bleven buiten het publieke 6 International Development Association, Enhancing IDA’s performan- domein. Als gevolg daarvan kon BZ dié landen selec- ce-based allocation system, 2001. teren die het wilde, inclusief diegenen die lager scoor- 7 Ibid. den qua goed bestuur en beleid dan anderen. Zelfs 8 Deze bleek namelijk van doorslaggevend belang in een statistische vier jaar na het selectieproces waren de desbetreffende analyse van Hout, a.w. noot 5, blz. 514. documenten nog geheim of beperkt toegankelijk. Dit 9 J. Harriss, J. Hunter & C.M. Lewis, The New Institutional Econo- gebrek aan transparantie verhoogt de scepsis bij zowel mics and Third World, 1995, blz. 20. ontvangers als belastingbetalers dat willekeur troef is. 10 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Jaarverslag 2000, 2001, blz. 24 Het signaal dat een donor zou moeten afgeven, is dat & 46. presteren wordt beloond en onderpresteren niet. 11 E. Herfkens, Brief aan Tweede Kamer, d.d. 26-11-1999. 12 Ibid. 13 E. Herfkens, ‘Aid Works, Let’s Prove it!’, in: Journal of African Eco- Conclusie nomies, vol. 8(4), 1999, blz. 481-486. Het beleid van minister Herfkens werd steeds gepre- 14 P. Hoebink, ‘Good governance als voorwaarde en doel bij enkele senteerd als een radicale verandering van het beleid Europese donoren’, Preadvies voor het rapport van de Weten- van haar voorganger Pronk. Deze analyse toont aan schappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2001, blz. 185. dat dit voor het selectiviteitsbeleid niet het geval is. 15 Voor meer informatie over hulp als effectief conflictpreventie- De selectie van landen voor een structurele bilaterale- middel, zie: P. Collier & A. Hoeffler, ‘Aid, policies and peace’, hulprelatie werd méér ingegeven door historische Washington D.C.: Development Research Group of the World banden dan door de kwaliteit van bestuur en beleid Bank, 2002, blz. 21. Voor hulp ter compensatie van macro-econo- van de landen in kwestie en andere als selectiecriteria mische schokken, zie: P. Guillaumont & L. Chauvet, ‘Aid and Per- genoemde factoren. De selectie heeft bij nader inzien formance: a Reassessment’, in: Journal of Development Studies, nauwelijks invloed gehad; de hulp aan niet-geselec- 2001, no. 12, blz. 66-82, in het bijzonder blz. 80. teerde landen is zelfs meer gestegen dan die aan gese- 16 M. McGillivray & O. Morrissey, ‘Aid fungibility in Assessing Aid: lecteerde landen. Van een echt selectiviteitsbeleid was Red Herring or true concern?’, in: Journal of Development Studies, dus geen sprake; de PR rond het Nederlandse beleid 2000, no. 12, blz. 413-428, in het bijzonder blz. 419. is dan ook overtrokken. 17 World Bank, Assessing Aid: what works, what doesn’t and why, Selectiviteit is echter wel degelijk van belang, want Oxford University Press, 1998, blz. 3. zij kan hulp effectiever maken. Selectiviteit moet niet 18 R. Kanbur & T. Sandler, The Future of Development Assistance: inhouden dat landen die slecht bestuurd worden, géén Common Pools and International Public Goods, ODC Policy Essay, hulp meer krijgen. Er moet een onderscheid worden no. 25, 1999, hoofdstuk 3. gemaakt tussen landen die slecht bestuurd worden door onwil of door onmacht. De laatste categorie ver- Over de auteur dient hulp. Ook efficiënte sectoren en regio’s binnen D.J. KOCH is werkzaam voor de Europese Commissie in Nigeria. Hij behaalde slecht bestuurde landen verdienen steun. Overheden zijn Master of Science in Development Management aan de London School of die ertoe in staat zijn, moeten sectorale, regionale of Economics. De case study van het Nederlandse hulpbeleid maakt onderdeel uit nationale ontwikkelingsplannen schrijven, die de van zijn afstudeerscriptie ‘The Impact of Selectivity on the Effectiveness of donoren kunnen steunen door geld te storten in het Aid’. De auteur is dr W. Hout dankbaar voor begeleiding bij het schrijven van algemene ontwikkelingsfonds van dat land. Dit kan de dit artikel.

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 75 Corruptiebestrijding in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid

UTE SEELA

CORRUPTIE LAAT ZICH NIET UITROEIEN. Wie dat gelooft, miskent de dynamiek Minister Herfkens heeft op de bres gestaan voor van macht en eigenbelang en de een effectief anti-corruptiebeleid in de sociaal-economische banden die samenlevingen bij elkaar houden. Cor- Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. ruptie laat zich wel reduceren tot een Niettemin lijkt de uitvoering van dit beleid niveau waar het functioneren van eco- achter te blijven bij de stevige taal. Het in nomie en rechtsstaat niet meer in gevaar komen. Het belang van corrup- beginsel goede beleid moet worden aangescherpt tiebestrijding voor ontwikkeling wordt en in praktijk worden gebracht. sinds kort breed gedeeld in de donor- wereld. Corruptie is, naast de protec- tionistische handelspolitiek van het Westen en etnische conflicten, één van de belangrijk- daarnaast vaak tot slechtere kwaliteit. De aannemer ste oorzaken van achterstand van ontwikkelingslan- moet de extra kosten die hij of zij kwijt was aan den. Hoewel sinds het aftreden van de vorige Europese omkoping tenslotte terug zien te verdienen. Dat kan Commissie, de Nederlandse bouwfraude-enquête en door een hogere prijs te vragen voor het produkt of de geheime rekeningen van oud-bondskanselier Kohl door zelf te besparen in het produktieproces. duidelijk is dat omkoping en vriendjespolitiek geen Naast al deze economische effecten zijn ook de exclusieve problemen zijn van Afrika, Latijns-Amerika politieke en maatschappelijke consequenties van cor- of Oost-Europa, eist corruptie een veel zwaardere tol ruptie niet te verwaarlozen. Een overheid die schaarse van arme, minder democratische landen. middelen verspilt, ondermijnt het vertrouwen van de Corruptie veroorzaakt kosten van economische, bevolking en moedigt evenmin aan om regels, nor- politieke en maatschappelijke aard. Onderzoekers men en waarden te respecteren. Als dan ook het gehe- hebben aangetoond dat economische groei mede le overheidsapparaat doordrongen is van incompetent afhankelijk is van het beheersen van corruptie.1 Waar personeel, dat zijn plek heeft bemachtigd met behulp omkoping en vriendjespolitiek beslissende factoren van vrienden- en familiebanden of omkoping, wordt zijn in de toekenning van opdrachten, trekken inves- corruptie een hardnekkig bestanddeel van het sys- teerders zich steeds vaker terug. De extra kosten en teem. risico’s die verbonden zijn aan het opereren in een Is corruptie dan het zoveelste deelprobleem waar- corrupte omgeving, maken dat veel ondernemers zich mee minder ontwikkelde landen te maken hebben en twee keer bedenken vooraleer zij zich aan dergelijke, dat automatisch wordt opgelost als landen rijker en ook door de aandeelhouders niet gewaardeerde, avon- democratischer worden? Of moeten donoren (en dus turen wagen. De kans op persoonlijke winst voor de ook Nederland) zich nu, naast armoedebestrijding, betrokken politicus en/of ambtenaar beïnvloedt mensenrechten en democratisering, ook nog speciaal bovendien de keuze voor bepaalde overheidsuitgaven. richten op corruptiebestrijding? Drie argumenten Zo geeft een corrupt overheidsapparaat vaak meer pleiten voor extra aandacht: geld uit aan infrastructuur dan aan onderwijs of • Corruptie is een remmende factor voor de econo- gezondheidszorg. Van aannemers in de bouwbranche mische en politieke ontwikkeling in een land. Alle valt immers meer smeergeld te verwachten dan van niveaus van de samenleving maken deel uit van dit leerkrachten of ziekenhuispersoneel. Corruptie leidt systeem, maar slechts de rijkere, invloedrijke laag

INTERNATIONALE 76 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 profiteert ervan. Duurzame armoedebestrijding is succes van een op zich zelf goed fiscaal, monetair en niet mogelijk in een corrupt systeem. handelsbeleid wordt door deze studie niet opgehel- • Onderzoek heeft uitgewezen dat multinationale derd. Ook andere onderzoeken (vaak uitgevoerd in ondernemingen (met hun wortels in de ‘ontwik- opdracht van de Wereldbank) concentreerden zich op kelde wereld’) meespelen als aanbieder van steek- een beperkte interpretatie van goed bestuur. De penningen. Aangezien het binnenhalen van grote manier waarop Nederland ‘goed bestuur’ in 1999 opdrachten in het buitenland vaak niet zonder heeft ingevuld, wordt dus slechts ten dele gerechtvaar- smeergeld lukt, maken ook Westerse ondernemin- digd door empirische kennis. gen zich medeschuldig aan corruptie. Daarom is Minister Herfkens heeft met deze aanpak veel kri- het voor de geloofwaardigheid van donorlanden tiek geoogst. Niet zozeer omdat zij vond dat ook van groot belang corruptie integraal aan te pakken. mensenrechten en democratisering belangrijk waren • Fraude- en corruptieschandalen, in ontwikkelings- voor ontwikkeling, maar veel meer omdat de meeste landen óf in ons eigen land, halen tegenwoordig arme landen per definitie niet goed scoren als het gaat geregeld het voorpaginanieuws. De Nederlandse om de kwaliteit van het bestuur, waardoor ze automa- bevolking is kritisch over de besteding van haar tisch uit de boot dreigden te vallen. Vooral de niet- belastinggeld. Voor het draagvlak van de overheid gouvernementele organisaties, maar ook academici, in het algemeen en het ontwikkelingsbeleid in het verweten Herfkens de indruk te wekken dat het con- bijzonder is het noodzakelijk werk te maken van cept ‘goed bestuur’ voldoende ontwikkeld was om als een gericht anti-corruptiebeleid. hoeksteen te dienen voor de Nederlandse ontwikke- lingssamenwerking, terwijl het ‘in de steek laten’ van de meest hulpbehoevende landen in hun ogen juist Corruptiebestrijding als onderdeel van goed bestuur niet voldoende was onderbouwd. ‘Met corrupte regeringen kun je geen zaken doen’, Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Rege- was een veel gehoorde zinsnede van de voormalige ringsbeleid (WRR) plaatst kritische kanttekeningen Nederlandse minister voor Ontwikkelingssamenwer- bij het toepassen van een nog weinig uitgekristalli- king Eveline Herfkens. Op deze voor de belastingbe- seerde beleidstheorie, zoals die van goed bestuur.4 In taler begrijpelijke manier probeerde Herfkens te zeg- de discussie over de relatie tussen goed bestuur en gen dat landen zonder goed bestuur van haar geen ontwikkeling wordt goed bestuur soms als voorwaar- grootschalige ontwikkelingshulp mochten verwach- de voor ontwikkeling, soms als doel en regelmatig als ten. De minister gebruikte daarmee het concept ‘goed analytisch kader gebruikt. De componenten van goed bestuur’ als voorwaarde voor het aangaan en aanhou- bestuur omvatten soms slechts bepaalde instituties, den van een hulprelatie. soms de doel- en rechtmatige uitvoering van ontwik- De kwaliteit van het bestuur in een land werd kelingsgericht beleid en soms, zoals in het Nederlands getoetst aan de hand van bepaalde ijkpunten: de inte- beleid, ook het bestaan van democratie en rechtsstaat griteit van het overheidsapparaat, het voorkomen van en de naleving van de mensenrechten. corruptie, transparant beheer van openbare middelen, Een dergelijke verwarring over het begrip ‘goed toezicht op de overheidsuitgaven, de mate van partici- bestuur’ ontstaat omdat wetenschapslieden en beleids- patie van de bevolking, de scheiding der machten, makers in hun zoektocht naar de sleutel voor het blij- rechtszekerheid, democratisering en naleving van de vend probleem van onderontwikkeling alle factoren in mensenrechten.2 één concept proberen te vatten. Men is het echter nog Deze thans wijd verbreide denkwijze over wanneer steeds niet eens over de vraag welke politieke, econo- hulp helpt, is mede gebaseerd op een onderzoek van mische en maatschappelijke omstandigheden noodza- Burnside en Dollar.3 Op de (vrij gerichte) vraag welke kelijk zijn voor ontwikkeling. Daarnaast blijft ook de bestuurlijke kenmerken bevorderlijk zijn voor ont- definitie van ontwikkeling omstreden: is economische wikkeling, concludeerden deze wetenschapslieden dat groei het enige doel, of ook de verdeling van rijkdom, financiële hulp alleen een positieve invloed op econo- of behoort ook het zich committeren aan bepaalde mische groei heeft wanneer naast marktondersteunen- normen en waarden die wij universeel achten (men- de instituties ook een goed fiscaal, monetair en vooral senrechten, participatie van de bevolking, geen cor- handelsbeleid bestaan. Zij onderzochten niet of de ruptie) tot ontwikkeling? Emmerij stelt dat goed naleving van de mensenrechten, democratisering en bestuur slechts ‘de meest recente in een lange rij van het bestaan van een rechtsstaat ook een direct effect mirakelremedies is waaraan men zich vastklampt’,5 hebben op ontwikkeling. Hun onderzoeksresultaten hoewel zowel het begrip zelf alsook de relatie met steunen daarmee slechts de aanname dat goed bestuur economische groei onduidelijk is. Hij pleit wel dege- in enge zin een voorwaarde is voor het slagen van lijk voor een bepaalde conditionaliteit van hulp, bij- ontwikkelingshulp. De invloed van corruptie op het voorbeeld afhankelijk van de mate van corruptie of de

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 77 ernst van mensenrechtenschendingen. Deze voor- ogen de macro-economische stabiliteit in een land waarden zouden echter niet gehanteerd moeten wor- aantast. Zijn beleidsadvies en technische steun richten den omdat dergelijke toestanden de economie belem- zich aan de ene kant op verbetering van het beheer meren, maar omdat mensenrechten en integriteit uni- van publieke middelen door hervorming van de verseel aanvaarde beschavingsbegrippen zijn, die publieke sector en het beter handhaven van admini- desnoods met een duwtje in de rug moeten worden stratieve procedures. Aan de andere kant besteedt het verdedigd. IMF veel energie aan het bevorderen van een klimaat Minister Herfkens slaagde erin met een brede waarin de particuliere sector zich kan ontwikkelen – definitie van goed bestuur (waarin iedereen wel eigen met het idee dat de markt corruptie uiteindelijk zal stokpaardjes kon vinden) haar doel van beperking uitbannen. van het aantal hulpontvangende landen te bereiken. De OESO ziet corruptie vooral als een verstoring Haar selectie bleek echter op basis van de enge defini- van de internationale markt. Als organisatie van voor- tie te hebben plaatsgevonden. Volgens Hout scoren de namelijk Westerse landen hanteert de OESO vooral geselecteerde landen wel beter met betrekking tot instrumenten die corruptie in het Westerse bedrijfsle- marktvriendelijk beleid en instituties dan afgevallen ven moeten bestrijden. Meest belangrijk is daarbij de landen, maar niet beter inzake mensenrechten, cor- ook door Nederland ondertekende ‘Conventie ter ruptie en de rule of law.6 Hoewel de aanwezigheid van bestrijding van omkoping van buitenlandse ambtena- een corrupte regering vaak als voorbeeld is gebruikt ren bij internationale zakelijke transacties’, die omko- voor een geval waar ontwikkelingshulp niet helpt, ping strafbaar stelt. blijkt dat de mate van corruptie géén significante rol Van de diverse VN-organisaties zijn het vooral de heeft gespeeld in de selectie. Van de rond twintig ontwikkelingsorganisatie UNDP en het Centrum voor geselecteerde landen heeft slechts Zuid-Afrika een internationale misdaadpreventie (CICP) die zich plaats in de betere helft van de ongeveer honderd inzetten in de strijd tegen corruptie. UNDP helpt onderzochte landen op de Corruptie Perceptie Index daarbij de nodige capaciteiten op te bouwen in ont- (CPI) van Transparency International. wikkelingslanden, met bijzondere aandacht voor Desondanks legt het ministerie van Buitenlandse financieel beheer en transparantie (binnen het specia- Zaken in de publiciteit, bijvoorbeeld in het jaarverslag le programma ‘PACT’). Het CICP steunt landen bij de en op een speciaal factsheet op internet, veel nadruk ontwikkeling van juridische instrumenten tegen cor- op het benoemen van corruptiebestrijding als ‘belang- ruptie en is één van de voorvechters van een anti- rijk element’ of ‘speerpunt’ binnen het goed-bestuur- corruptieconventie waarmee de Verenigde Naties de beleid. Dit suggereert dat Nederland een actief anti- samenwerking tegen corruptie op internationale corruptiebeleid voert. schaal willen bevorderen. Transparency International mag zich met recht de meest bekende niet-gouvernementele organisatie op De internationale aanpak dit terrein noemen, niet alleen vanwege haar vaak Het was Wereldbank-president Wolfensohn die het geciteerde ‘Corruptie-Perceptie-Index’. Deze ranglijst probleem in 1996 met de woorden ‘cancer of corrup- is tot nu toe de enige manier om landen enigszins te tion’ voor het eerst op de internationale agenda zette. vergelijken wat betreft corruptie of, veel meer nog, de Bezorgd over de economische effecten van corruptie waarneming ervan. Naast bewustwording en lobbyen ontwikkelde de Wereldbank een strategie die zich is Transparency International actief in capaciteits- richtte op: opbouw in de desbetreffende landen. • het voorkomen van fraude en corruptie in haar Ook het internationale bedrijfsleven is de afgelopen eigen programma’s door vaststelling van hoge nor- jaren actief geworden. Multinationals als Shell, Unile- men voor aanbesteding, verslaggeving en accoun- ver en ING hebben zichzelf gedragsregels opgelegd tantscontrole; die naast integriteit ook het naleven van mensenrech- • advies en technische steun om ontvangende lan- ten en de zorg voor het milieu moeten waarborgen. den te helpen bij corruptiebestrijding; Schendingen worden in speciale verslagen gerappor- • de integrale aanpak van corruptie in alle activitei- teerd, bij Shell bijvoorbeeld in de vorm van een ten van de Wereldbank; en ‘People, Planet & Profits-rapport’. • internationaal samenwerken. Kortom, Nederland heeft legio mogelijkheden zich De Wereldbank speelt daarnaast ook een actieve via multilaterale financiering en politieke inzet aan te rol in het wetenschappelijk onderzoek naar corruptie sluiten bij internationale initiatieven. Bovendien zou en in verspreiding van de verworven kennis. geen enkel land een complex probleem als corruptie Ook het Internationale Monetaire Fonds (IMF) alleen moeten willen oplossen. Toch is elke donor heeft het thema opgepakt, omdat corruptie in zijn kwetsbaar wat betreft besteding van de eigen fondsen.

INTERNATIONALE 78 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 Ook Nederland moet de kiezer kunnen uitleggen dat talingen als corrupte of illegale praktijk beschouwd belastinggeld niet in de zakken van corrupte elites kan worden en daarom reden is voor annulering van verdwijnt. het contract. Toen de OESO – die had aangedrongen op het opnemen van een dergelijke clausule – wilde weten wat de impact ervan was op het voorkomen van Nederland gidsland in de corruptiebestrijding? corruptie, kon Nederland er slechts op wijzen dat Het ministerie van Buitenlandse Zaken, tevens uit- geen specifieke evaluatie was gedaan, maar ook geen voerder van het ontwikkelingsbeleid, heeft weliswaar echte problemen waren opgetreden bij de wederpartij- veel aandacht voor het waarborgen van de integriteit en. Dit betekende niet dat men geen draaiboek had van de eigen ambtenaren en kent een waslijst van voor het geval er wél corruptie of een andere vorm regels en procedures die onrechtmatigheden, fraude van malversatie geconstateerd werd. Deze moesten en corruptie moeten voorkomen of opsporen. Maar worden gemeld en ze kwamen terecht in een database uit de praktijk blijkt dat deze maatregelen onvoldoen- – het sanctiemeldpunt. de bekend zijn onder het personeel of simpelweg als Het ministerie had in 1998 geconcludeerd dat door te tijdrovend worden ervaren. Daarnaast is de directe het beter gebruik maken van sancties nalatigheden steun die Nederland geeft aan ontwikkelingslanden door de wederpartij beter konden worden aangepakt op dit terrein marginaal. Minder dan 1% van het ont- en door het afschrikwekkend effect wellicht konden wikkelingsbudget gaat naar projecten die tot doel worden voorkomen. Gegevens betreffende aldus geno- hebben corruptie te bestrijden.7 men sancties zou men opslaan in een database, om de Regels, regels… Buitenlandse Zaken kan niet worden samenwerking met een organisatie die eerder door verweten te hebben stilgezeten. Sinds eind jaren ’90 onregelmatigheden was opgevallen, goed te kunnen is er een arsenaal aan regels en instrumenten bijgeko- afwegen. Na twee jaar bleek de database nagenoeg men die de integriteit en de goede besteding van geld leeg. Medewerkers die te maken kregen met verdachte moeten waarborgen. De geschenkenregeling, de rege- gevallen, bleken deze niet altijd door te geven aan de ling van nevenwerkzaamheden, de vertrouwensper- juridische dienst. Maar ook wanneer er wel verden- soon integriteit, de ‘Checklist Organizational Capacity kingen waren en deze door middel van een speciale Assessment’, de anti-corruptieclausule in contracten, audit verder werden onderzocht, kwamen de details het sanctiemeldpunt – om er maar een paar te noe- niet in de database terecht. Deze was immers slechts men. Maar de effectiviteit van deze instrumenten blijft voor bewezen gevallen van malversaties bestemd, waar vooralsnog onduidelijk. inderdaad sanctiemaatregelen waren genomen. De Zo lijkt de controlelijst (in het jargon de COCA- informatie over geconstateerde onregelmatigheden lijst) een belangrijke stap ter toetsing van de beheers- waarvoor onvoldoende bewijs is om ze als corruptie capaciteiten van mogelijke partnerorganisaties vóór of fraude te kenmerken of waar vanwege andere over- het sluiten van een contract. Vragen stellen zoals: is wegingen niet tot sancties is overgegaan, raakt op het een officieel geregistreerde organisatie, is er een deze manier verloren. Het institutioneel geheugen lange-termijnbeleid en gekwalificeerd personeel, wor- wordt door een dergelijk beperkt meldpunt niet den de aanbevelingen van accountantscontroles nage- gediend. leefd?, is toch een allereerste vereiste om er van te voren redelijk zeker van te zijn dat een organisatie Corruptie bestrijden door ontwikkelingshulp? betrouwbaar is. Uit gesprekken met beheersadviseurs op het departement bleek echter dat de toets meestal De WRR, die de rol van goed bestuur in het ontwik- pas werd uitgevoerd op het moment dat al min of kelingsbeleid onder de loep heeft genomen, kwam meer tot samenwerking was besloten. Vaak bestond eervorig jaar met één belangrijke aanbeveling. ‘Goed de toetsing slechts uit het met ‘ja’ of ‘nee’ invullen van bestuur’ zou niet alleen voorwaarde moeten zijn voor de lijst op basis van een aantal formulieren. Een ontwikkelingshulp, maar ook een doel ervan. De bezoek of persoonlijk gesprek was vanwege tijdgebrek componenten van goed bestuur, zoals rechtsstatelijk- meestal niet mogelijk. Veel medewerkers beschouw- heid, mensenrechten, bestuurlijke kwaliteit en demo- den de COCA-toets dan ook niet als een mogelijkheid cratisering waren tenslotte belangrijke waarden op om misbruik van gelden te voorkomen, maar eerder zich zelf, die het verdienden bevorderd te worden. als administratieve rompslomp. Minister Herfkens geloofde er echter niet in ‘goed De anti-corruptieclausule is een ander voorbeeld bestuur’ van buiten op te kunnen leggen – en hetzelf- van goede intenties maar onduidelijke effectiviteit. de lijkt te gelden voor corruptiebestrijding. Het ministerie van Buitenlandse Zaken heeft een In principe zijn donoren betrokken bij tal van ont- krachtige bepaling in al zijn contracten, die vastlegt wikkelingen die vormgeven aan een politiek en maat- dat het aanbieden of vragen van geschenken of be- schappelijk systeem dat bepaalt of corruptie de ruimte

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 79 krijgt of niet. Beleidsadvies en technische steun, zoals Voor het ministerie-interne opereren betekent dit een Wereldbank, IMF en UNDP die geven om het finan- extra inspanning om personeel bewust te maken van cieel management, het economisch beleid of de belas- de kwetsbaarheid van de eigen organisatie. De COCA- ting- en douanediensten te verbeteren, dienen uit- toets moet een grotere rol gaan spelen in de selectie drukkelijk ook ter bestrijding van corruptie (en ter van organisaties waarmee een hulprelatie wordt aan- bevordering van goed bestuur). Ook wanneer een gegaan. Monitoring en evaluatie moet veel vaker dan donor zich inzet voor de onafhankelijkheid en kwali- nu op basis van persoonlijke gesprekken en projectbe- teit van de media of de rechterlijke macht, kan dit zoeken vorm worden gegeven. Het nut van een gericht zijn op het aanpakken van misbruik van instrument als het sanctiemeldpunt, waar slechts publieke middelen. Nederland heeft ook een apart bewezen gevallen van malversaties terechtkomen, budget voor goed bestuur, maar het bedrag valt in het moet worden heroverwogen. niet vergeleken met bijvoorbeeld het budget voor Dit laat onverlet dat Eveline Herfkens als minister onderwijs, onderzoek en cultuur. De projecten die de voor Ontwikkelingssamenwerking wél de vinger op officiële titel ‘corruptiebestrijding’ krijgen, zoals steun de zere plek – het belang van goed bestuur – heeft aan lokale takken van Transparency International en gelegd. De nieuwe bewindspersoon zou het wiel niet het UNDP-PACT, maken wederom slechts een mini- opnieuw moeten willen uitvinden, maar het in begin- maal deel uit van het budget ‘goed bestuur’.8 Wanneer sel goede beleid verder moeten aanscherpen en in men ervan uitgaat dat ook de steun aan media, parle- praktijk moeten brengen. ■ menten, rekenkamers, het ambtenarenapparaat en de rechterlijke macht een corruptiebestrijdend effect zou Noten kunnen hebben (ook al is dat niet de doelstelling van het project), zou weliswaar de helft van alle fondsen 1 P. Mauro, ‘Corruption: Causes, Consequences, and Agenda for voor goed bestuur ook een anti-corruptie-element Further Research’, in: Finance and Development, 35(1), 1998, blz. kunnen bevatten, maar ook dan betekent dit op de 11-14. hele begroting voor ontwikkelingssamenwerking nog 2 Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, ‘Landenbeleid structu- geen één procent. rele bilaterale hulp’, Brief aan de Tweede Kamer, vergaderjaar 1998- 1999, kenmerk SBO 161/99. 3 C. Burnside & D. Dollar, Aid, Policies and Growth, Policy Research Conclusies and Working Paper 1777, Washington D.C.: The World Bank, Het anti-corruptiebeleid binnen de Nederlandse ont- 1997. wikkelingssamenwerking moet het hebben van de 4 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), Ontwik- preventie, want opsporen en sanctioneren is in elk kelingsbeleid en goed bestuur, Den Haag: Sdu Uitgevers, 2001. geval moeilijk en voor een kleine donor als Nederland 5 L. Emmerij, ‘Goed bestuur als voorwaarde voor ontwikkelings- buitenproportioneel kostbaar. Dat zelfs een gedreven hulp?’, in: WRR, a.w. noot 4, blz. 209. minister het niet alleen kan oplossen en dat aanslui- 6 W. Hout, geciteerd in WRR, a.w. noot 4, blz. 35. ting bij multilaterale initiatieven gewenst is, spreekt 7 U. Seela, Trying to Beat Goliath. The Role of Dutch Development voor zich zelf. Desondanks heeft vooral Eveline Herf- Assistance in Fighting Corruption, doctoraalscriptie, Universiteit van kens in haar tijd als minister vaak op de bres gestaan Amsterdam, 2000, blz. 66. voor het belang van corruptiebestrijding. Zij is bui- 8 Deze voorbeelden zijn afkomstig uit het budget van 1999. tengewoon actief geweest inzake organiseren van con- ferenties en oproepen tot actie tegen corruptie. Voor Over de auteur de aanpak van dit fenomeen is praten echter slechts UTE SELAA studeerde aan de Universiteit van Amsterdam. Dit artikel is geba- de allereerste stap. seerd op haar afstudeeronderzoek (zie noot 7), dat bekroond is met de prijs Gegeven de geringe fondsen die Nederland ontwik- van het Nederlands Genootschap voor Internationale Zaken (NGIZ) voor de kelingslanden voor dit doel ter beschikking stelt, lijkt beste doctoraalscriptie op het terrein van internationale betrekkingen van het de uitvoering van het anti-corruptiebeleid achter te academisch jaar 2000. blijven bij de stevige taal. Nederland zegt de negatieve effecten die corruptie heeft op het ontwikkelingspro- ces, te beseffen. Omwille van het slagen van het beleid van armoedebestrijding zou – binnen het kader van goed bestuur – meer aandacht moeten worden besteed aan corruptiebestrijding. De aanbeveling van de WRR om goed bestuur ook tot doelstelling te maken van ontwikkelingsbeleid verdient dan ook een grondige analyse.

INTERNATIONALE 80 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 Coherentie in de ontwikkelings- samenwerking: hoe verder?

LEO VAN MAARE

HET INZICHT DAT MET ONTWIKKELINGS- hulp alleen, de problemen van de arme Het streven naar ‘coherentie’ in het landen niet zullen kunnen worden ontwikkelingssamenwerkingsbeleid blijft, zonder opgelost, is reeds lang gemeengoed. Samenhangend, gecoördineerd, struc- institutionele fundering, een vrijblijvende en tureel of integraal werden noemers versluierende exercitie. waaronder het voeren van een breed georiënteerd, economisch en financieel beleid ten opzichte van ontwikkelingslanden werd op zich zelf al een goede reden nader in te gaan op bepleit. Het tweede paarse kabinet-Kok (1998-2002) die ‘coherentie’. Daarbij speelt vooral de vraag hoe de introduceerde hiervoor in Nederland met veel nadruk politieke verantwoordelijkheid kan worden waarge- een nieuw begrip, namelijk de wenselijkheid van het maakt in de situatie waarin niet langer een minister voeren van een ‘coherent’ ontwikkelingsbeleid.1 Een maar een staatssecretaris met ontwikkelingssamenwer- lang leven leek er desondanks niet voor ‘coherentie’ king is belast. weggelegd. In ieder geval was het niet meer te vinden Voordat ik op die institutionele vragen inga, zal in het Strategisch Akkoord van het – inmiddels demis- het begrip ‘coherentie’ echter nader worden ontleed. sionaire – kabinet-Balkenende. De nieuwe bewindslie- Het gebruik ter aanduiding van een breed, op meer den op het ministerie van Buitenlandse Zaken maak- terreinen tegelijk te voeren ontwikkelingsrelevant ten echter nog wel degelijk van deze terminologie van beleid is immers maar één van de mogelijke interpre- het vorige – paarse – kabinet gebruik. Op de website taties van een ‘coherent’ buitenlands beleid. De ham- van de regering meldde de toen juist aangetreden vraag betreft niet de keuze tussen ‘coherent’ en ‘inco- staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking, herent’ beleid, maar de vraag vanuit welke belangen en mw. Van Ardenne, dat zij zou inzetten op ‘coherentie’ beleidsprioriteiten ‘coherentie’ wordt nagestreefd. op alle niveaus, omdat anders niet voldoende kon worden bijgedragen aan armoedebestrijding. ‘Het feit Coherentie van Luns via Paars naar Balkenende dat beleidscoherentie het terrein blijft van de bewindspersoon voor Ontwikkelingssamenwerking In het Regeerakkoord (1998) van het tweede paarse betekent dat ik hierover ook regelmatig zal meepraten kabinet wordt het begrip ‘coherentie’ in het kader van in de ministerraad.’2 De nieuwe minister van Buiten- het beleid voor ontwikkelingssamenwerking geïntro- landse Zaken sloeg op dezelfde website de piketpaal- duceerd. In dat akkoord wordt deze coherentie als tjes net iets anders: ‘Verder wil ik uiteraard, ook volgt geduid: ‘Teneinde dit beleid [bedoeld wordt het omdat het onderwerp in mijn portefeuille valt, goede ontwikkelingsbeleid] goed te kunnen uitvoeren moet samenwerking tussen Buitenlandse Zaken en Ontwik- ook het beleid op terreinen zoals handelspolitiek, kelingssamenwerking bevorderen en werken aan het landbouwbeleid en wapenleveranties, hiermee in lijn terugdringen van de armoede in de wereld.’3 De stel- worden gebracht. Deze coherentie zal ook in het lingname van beide bewindspersonen roept vragen op kader van de EU worden bevorderd. Om deze cohe- over wie nu verantwoordelijk is voor wat. rentie te bevorderen wordt de positie van de minister De mogelijkheid van licht tussen de opvattingen van Buitenlandse Zaken als coördinerend bewindsper- van de minister van Buitenlandse Zaken en zijn soon, verantwoordelijk voor de buitenlandse politiek staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking is in het algemeen, verder versterkt. Met deze verster-

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 81 king is in de afgelopen periode een begin gemaakt inspanningen van ontwikkelingslanden een noodzake- middels de ontschotting van het beleid. Deze wordt lijke maar niet voldoende bijdrage aan de oplossing van voortgezet, mede teneinde de wederzijdse verant- het ontwikkelingsvraagstuk kan bieden. woordelijkheid van de bewindspersonen van Buiten- Zo geformuleerd is de brede beleidsoriëntatie voor landse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking de samenwerking met ontwikkelingslanden, zeker voor het beleid gericht op ontwikkelingslanden voor Nederland, niet begonnen ten tijde van Paars II, inhoud te geven.’ maar vormt zij een van de pijlers voor de continuïteit Na Paars II leek het op het eerste gezicht snel van het Nederlands beleid, in ieder geval sinds 1962. gedaan met ‘coherentie’. Het Strategisch Akkoord van In dat jaar verscheen de Nota over de hulp aan de min- 2002 als grondslag voor het kabinet-Balkenende han- der ontwikkelde landen van minister van Buitenlandse teerde het begrip al niet meer. Het Akkoord verwijst Zaken Luns, waarin naast hulp ook aandacht werd er slechts indirect naar, zeer beknopt en met een meer besteed aan de gevolgen voor ontwikkelingslanden beperkte reikwijdte: ‘Om de ontwikkeling van arme van zaken als achterblijvende grondstoffenprijzen en landen te bevorderen zal het kabinet zich moeten aan het belang van particuliere kapitaalstromen.6 inzetten voor de bevordering van vrijhandel en in het De aandacht in beleidsformulering staat overigens bijzonder het wegnemen van barrières voor toegang in schril contrast met uiteindelijk gerealiseerde resul- tot de Europese markt.’ taten. Na de introductie van het Algemeen Preferen- Minister De Hoop Scheffer en staatssecretaris Van tieel Stelsel zijn er in het wereldhandelssysteem nog Ardenne hebben dus integraal buitenlands beleid en maar weinig resultaten specifiek ten gunste van ont- coherente ontwikkelingssamenwerking wel degelijk wikkelingslanden bereikt. Pas de wereldhandelsronde tot speerpunten verklaard. Deze bewindslieden is ech- van 2001 kreeg bij de start in Doha het predikaat ‘ont- ter niet veel tijd gegund om het begrip ‘coherentie’ uit wikkelingsronde’ en of ook het uiteindelijk resultaat te werken en de onduidelijkheid weg te nemen over daarmee in overeenstemming zal zijn, moet nog maar wie nu vanuit welke achtergrond en waarvoor verant- worden afgewacht. De EU nam recent mede op woordelijk is. Hun eerste Memorie van Toelichting bij Nederlands aandringen het EBA-initiatief (Everything de begroting van Buitenlandse Zaken komt dan ook but Arms) aan, maar dan wel beperkt tot de invoer uit niet veel verder dan het simpelweg aan elkaar breien de minst ontwikkelde (en dus minst bedreigende) van vele wenselijkheden: ‘Het kabinet zal zich met landen. Ook speelde en speelt Nederland een belang- betrekking tot het totaal van het buitenlands beleid rijke rol bij het verruimen van het TRIPS-akkoord om sterk maken voor een integrale behandeling met als de invoer van door patenten beschermde medicijnen doel de vergroting van de herkenbaarheid, samenhang goedkoper te maken. Op andere delen van de brede en effectiviteit. Dat betekent dat de verschillende ter- relaties met ontwikkelingslanden zijn concrete resul- reinen van de internationale politiek zoals veiligheid, taten slechts met moeite en een vergrootglas te ont- gender ontwikkelingssamenwerking (sic), economie waren. Het grondstoffenfonds is ter ziele, voor en handel, transport en infrastructuur, milieu, land- maatschappelijk ondernemen is er nog slechts een bouw en visserij, migratie, conflictpreventie, mensen- vrijblijvende gedragscode en de bescherming van de rechten en cultuur steeds in onderlinge samenhang landbouwsector is in het Noorden na het landbouw- worden bekeken en de Nederlandse inzet en inspan- bilateraaltje van Schröder en Chirac en nieuwe sub- ningen coherent (mijn cursivering, LvM) dienen te sidies van president Bush allesbehalve afgenomen. zijn.’4 De oorzaak van deze relatief geringe resultaten is De uitwerking van ‘coherentie’ zal dus nog wel niet moeilijk te duiden. Het inzicht dat het wenselijk is even op zich laten wachten en het inmiddels begon- een breed georiënteerd ontwikkelingsbeleid te voeren, nen interdepartementale beleidsonderzoek ‘Effectivi- is één ding. Maar dat gaat nog steeds samen met een teit en coherentie van ontwikkelingssamenwerking’ concrete beleidspraktijk waarin aan andere, vooral de kan hierbij een belangrijke rol spelen.5 Minder ondui- eigen economische, financiële en veiligheidsbelangen delijkheid bestaat er echter over de achterliggende prioriteit wordt gegeven. Belangen van ontwikkelings- beleidsoriëntatie. Die kan worden omschreven als landen worden, indien zij al in de afweging worden erkenning van het belang voor de oplossing van het betrokken, onvoldoende meegewogen. Het is de vraag ontwikkelingsvraagstuk van onderwerpen als interna- of de introductie van het begrip ‘coherentie’ helpt deze tionale handel, financiële en monetaire betrekkingen, ingebakken tweeslachtigheid te verminderen. particuliere investeringen, overdracht van wetenschap en technologie, energievoorziening en voedselproble- Het begrip coherentie ontleed matiek. Die erkenning impliceert ook dat wordt vast- gesteld dat ontwikkelings-hulp als middelenover- Op de valreep heeft het tweede paarse kabinet als ver- dracht ter aanvulling en ondersteuning van eigen slag van zijn inspanningen de zogenoemde Coheren-

INTERNATIONALE 82 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 tiebrief aan het parlement gezonden.7 Daarin wordt geval van belang er een goede, ondubbelzinnige doel- het coherentiestreven allereerst gedefinieerd als het stelling of maatstaf aan te verbinden. voorkomen van incoherenties in de zin dat doelstel- lingen en effecten van ontwikkelingsbeleid niet Coherentie geen prerogatief Ontwikkelingssamen- moeten worden ondermijnd door beleid op andere ter- werking reinen, zoals handel, landbouw, visserij, milieu, voed- selveiligheid, vrede en veiligheid, wapenhandel, Voor elk beleidsterrein geldt een coherentievereiste in migratie, transport en infrastructuur. Maar de inzet de tweeledige betekenis zoals die ten aanzien van ont- van de Nederlandse regering gaat volgens de brief ‘in wikkelingssamenwerking in de Coherentiebrief is principe’ verder dan het voorkomen van incoheren- geformuleerd: het voorkomen van incoherenties op ties.8 ‘Het streven is gericht op maximale coherentie andere, flankerende beleidsterreinen en het waar door het creëren van synergie en win-win-situaties mogelijk creëren van synergie en win-win-situaties. tussen de verschillende beleidsonderdelen, in het licht Dat betekent dat een beroep op coherentie door ont- van armoedebestrijding in ontwikkelingslanden. Dit wikkelingssamenwerking het gevaar in zich bergt dat sluit aan bij de definitie die binnen DAC-OESO wordt omgekeerd een beroep op Ontwikkelingssamenwerking gehanteerd: ‘Policy coherence involves the systematic vanuit andere beleidsterreinen kan worden gedaan om promotion of mutually reinforcing policy actions zich ter wille van een coherente uitvoering te schikken across government departments and agencies creating en aan te passen aan andere dan de eigen uitgangspun- synergies achieving the objective of global Poverty ten en doelstellingen. Dat hoeft, wanneer win-win-situ- Reduction.’9 Bij coherentie in beide betekenissen con- aties kunnen worden gecreëerd, geen grote problemen cludeert de Coherentiebrief dat het dus vaak gaat om op te leveren, al kunnen ook hier effectiviteitsverliezen een complexe afweging van vele, potentieel strijdige voor ontwikkelingssamenwerking resulteren. Het belangen, die ieder afzonderlijk legitiem zijn. voorbeeld van het op coherentiegronden meer dienst- Op het eerste gezicht heeft deze stellingname de baar maken van de uitvoering van het ontwikkelings- onweerlegbare aantrekkelijkheid van appeltaart en hulpbeleid aan Nederlandse economische en financiële moedermelk. Wie kan er tegen coherentie zijn op belangen ligt hier voor de hand. Een sterkere negatieve straffe van als incoherent te worden gebrandmerkt? invloed op Ontwikkelingssamenwerking is mogelijk Maar is dat ook bij nadere beschouwing nog het wanneer incoherenties met andere beleidsterreinen geval? worden geconstateerd. Met een beroep op coherentie zou dan van wezenlijke beleidsaanpassingen sprake kunnen zijn. Een voorbeeld in dit verband kan worden Maatstaf voor coherentie ‘ gevonden in de invloed van het buitenlands beleid c.q. ‘Coherentie’ geeft als begrip geen richting aan. Alle van de buitenlandse economische betrekkingen op de lan- neuzen de verkeerde kant op valt ook onder dat qua denkeuze. Die keuze zou dan niet langer primair van- richting neutrale begrip. Er is een doelstelling of uit de armoede-optiek kunnen worden gemaakt. Zeker maatstaf nodig waaraan via coherent beleid uitvoering in een situatie waarin Ontwikkelingssamenwerking of vorm wordt gegeven. Dat geldt ook wanneer het niet langer door een minister maar door een staats- ontwikkelingsbelang – en dit is niet het enige betrok- secretaris wordt behartigd, is het gevaar van het terug- ken belang – als richtinggevend wordt beschouwd. In slaan van het coherentieargument op de gebruiker niet de definitie van DAC-OESO is die doelstelling Global denkbeeldig. Poverty Reduction. In de Nederlandse Coherentiebrief wordt in dit verband het niet geheel identieke ‘duur- Coherentie en belangenconflicten zame armoedevermindering’ als coherentiedoelstelling gehanteerd. Onduidelijk is in beide gevallen waarom Het tweede paarse kabinet hanteerde de wenselijkheid niet voor het concept van duurzame ontwikkeling van ‘coherentie’ in een tweetal situaties: bij het ophef- wordt gekozen. Dat bredere concept, waarin sociale, fen van bestaande incoherenties en bij het realiseren economische en ecologische ontwikkelingen in onder- van win-win-situaties. Het is de vraag of in het tweede linge samenhang worden bezien, lijkt een meer voor geval wel van coherentie moet worden gesproken. Per de hand liggende maatstaf. Een coherente benadering definitie is in dergelijke situaties immers geen sprake van armoede kan immers tegelijkertijd incoherenties van belangenconflicten. Integendeel, er is eerder spra- opleveren met wenselijke ecologische en economische ke van gemeenschappelijke belangen. Op alle betrok- ontwikkelingen die evenzeer voor ontwikkelingslan- ken beleidsterreinen wordt door een gezamenlijke den van belang zijn. Als er al voor ‘coherentie’ wordt inspanning winst geboekt. Een beroep op ‘coherentie’ gekozen – en in de twee volgende paragrafen worden suggereert in dit geval alleen maar belangentegenstel- daar kanttekeningen bij gezet – dan is het in ieder lingen die er niet zijn. De opdracht in dergelijke situ-

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 83 aties is dan ook niet het bereiken van ‘coherentie’, voor het afwegen van belangen dan een normatief han- maar het waarborgen van een zo doeltreffend mogelij- teren van het beleidscriterium ‘coherentie’. ke beleidsmix. Daarbij worden – het gaat immers om win-win-situaties – de afzonderlijke doelstellingen en Institutionele aspecten belangen van elk der betrokken beleidsterreinen niet aangetast. Bovendien blijft het tinbergiaanse vereiste Het besluit van het kabinet-Balkenende voor Ontwik- van de één-op-éénverhouding van instrument en doel- kelingssamenwerking de positie van minister voor die stelling in tact. Een voorbeeld van verwarring van van een staatssecretaris in te wisselen, maakt het voe- win-win-situaties met ‘coherentie’ kan worden ont- ren van een breed (breder dan alleen hulp-) beleid ten leend aan de Coherentiebrief. In die brief wordt het opzichte van ontwikkelingslanden moeilijker. Bij ont- dossier Mensenrechten aangehaald en wordt aange- breken van de middelen politieke-prioriteitsstelling en geven dat ‘binnen dit beleidsveld een nauwe relatie maatschappelijke kosten-batenbenadering, resteren wordt gelegd tussen activiteiten van het Ministerie immers lobbyen, coalitievorming, opbouw politieke gericht op conflictpreventie en conflictbeheersing, druk, enz. voor het bereiken van een breed ontwikke- democratiseringsprocessen en bevordering van de lingsrelevant beleid.12 Het niet langer deel uitmaken rechtstaat en goed bestuur’.10 Tussen deze beleidster- van het kabinet maakt het voor de nieuwe staatssecre- reinen bestaan geen belangentegenstellingen die met taris voor Ontwikkelingssamenwerking alleen maar een beroep op coherentie moeten worden beslecht. lastiger de weg van lobbyen en coalitievorming effec- Het is in dit dossier een kwestie van het integraal aan- tief te volgen. Dat geldt zeker bij handhaving van de wenden van verscheidene, in dezelfde richting wer- cohabitatie van Ontwikkelingssamenwerking bij het kende beleidsinstrumenten. ministerie van Buitenlandse Zaken en het niet overwe- In situaties waarin wel duidelijke incoherenties gen van alternatieven als plaatsing van Ontwikkelings- bestaan, is van het omgekeerde sprake. Er is dan geen samenwerking direct onder de minister-president.13 suggestie van niet werkelijk bestaande belangentegen- Verlies van politieke invloed lijkt gegarandeerd, zelfs stellingen, maar juist van het versluieren van aanwezi- bij ondersteuning van de staatssecretaris door de ge tegenstellingen. Dit is het gevolg van de normatie- nieuwe Coherentie-eenheid binnen het ministerie van ve connotatie van het begrip ‘coherentie’. Bestaande Buitenlandse Zaken. Dat daarentegen de nu eenhoof- belangentegenstellingen kunnen niet uitsluitend met dige leiding van BZ de coherentie van het beleid zou een beroep op ‘coherentie’ worden beslecht. Daarvoor bevorderen, zoals onder meer betoogd door voormalig zijn slechts twee wegen voorstelbaar. In de eerste minister Brinkhorst, is in principe zeker mogelijk.14 plaats door het op regeringsniveau aanvaarden van Maar dat is dan niet noodzakelijkerwijs en per defini- een richtinggevende prioriteitsrangorde op basis waar- tie een coherentie gericht op totstandkoming van een van belangen kunnen worden afgewogen. In dit geval breed ontwikkelingsrelevant beleid.15 Het is ook de zou dat moeten betekenen dat aan de beleidsdoelstel- vraag of een op zich zelf sympathiek aandoend voor- ling ‘bevordering van de ontwikkeling van de Derde stel in het alternatieve Regeerakkoord van Wereldbur- Wereld’ kabinetsbreed een hogere prioriteit wordt toe- gers voor het oprichten van een afdeling ‘coherentie’ gekend dan bijvoorbeeld aan de doelstelling ‘structu- op hoog niveau in ieder ministerie waarvan het beleid rele versterking van de Nederlandse economie’. Dat effect heeft voor ontwikkelingslanden, veel zoden aan lijkt op deze wijze geformuleerd vooralsnog een uto- de dijk zal zetten. De daarbij behorende verantwoor- pisch perspectief. Zelfs binnen de meer beperkte con- delijkheid van de staatssecretaris voor Ontwikkelings- text van het Nederlands buitenlands beleid met zijn samenwerking voor deze in andere ministeries opere- vijf hoofddoelstellingen valt niet te verwachten dat de rende afdelingen is een staatsrechtelijk gedrocht en doelstelling ‘vermindering van armoede in ontwikke- qua uitvoering praktisch tot mislukken gedoemd. lingslanden’ tot een primus inter pares, laat staan tot De vraag is dan hoe ook bij handhaving van de een allesoverheersende doelstelling wordt verklaard.11 nieuwe institutionele realiteit van een staatssecretaris Dan resteert de tweede weg waarlangs, in plaats van formulering en uitvoering van een breed ontwikke- een beroep op coherentie, belangentegenstellingen kun- lingsrelevant beleid kunnen worden bevorderd. Uit- nen worden beslecht: een maatschappelijke kosten- gangspunten kunnen worden gevonden in de midde- batenanalyse van beleidscombinaties. Zo zouden bij- len politieke-prioriteitsstelling en kosten-batenanalyse. voorbeeld dergelijke analyses kunnen worden gemaakt ten aanzien van verschillende mogelijke aanpassingen Politieke-prioriteitsstelling voor Ontwikkelings- van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Kosten en samenwerking baten van alternatieven waarbij belangen van zowel de landbouwsector als van ontwikkelingslanden worden Ontwikkelingssamenwerking ontbeert in Nederland meegenomen, vormen een steviger en duurzamer basis een wettelijke basis. Natuurlijk worden door het vast-

INTERNATIONALE 84 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 stellen van de jaarlijkse begrotingswetten de financië- lijke wettelijke basis er eenmaal is, wordt de keuze le middelen voor de ontwikkelings-hulp ter beschik- minister dan wel staatssecretaris voor Ontwikkelingssa- king gesteld. Maar een wettelijke voorziening voor menwerking overigens minder relevant. Het kennelijk een te voeren breder ontwikkelingsbeleid ontbreekt. aanwezige licht tussen coherentie-opvattingen van Dit ontbreken steekt schril af tegen de overigens beide thans demissionaire bewindslieden op het minis- mede dank zij Nederlandse inbreng op Europees terie van Buitenlandse Zaken verdwijnt dan vanzelf. niveau wél aanwezige juridische basis voor het voeren In de tweede plaats is het noodzakelijk dat een van een breed georiënteerd ontwikkelingsbeleid. De voorziening wordt getroffen voor wat hiervoor de doelstellingen van het Europese ontwikkelingsbeleid maatschappelijke kosten-batenanalyse werd genoemd. zijn immers vastgelegd in artikel 130U en 130V van De in de voorgestelde nieuwe wet verplichte afweging het Verdrag van Maastricht en vervolgens overgeno- van belangen vergt een goede basis. Het gaat dan niet men in de artikelen 177 en 178 van het Verdrag van slechts om de kosten en baten voor Nederland, maar Amsterdam. Die juridische basis houdt in dat de ook voor die van de betrokken ontwikkelingslanden. Gemeenschap bij de uitvoering van beleid dat gevol- De nieuwe Coherentie-eenheid binnen het ministerie gen kan hebben voor ontwikkelingslanden, rekening van Buitenlandse Zaken kan hier natuurlijk een rol houdt met de ontwikkelingsdoelstellingen van de spelen. Maar gegeven de organieke plaats zal de rol Gemeenschap.16 Hiermee is overigens niet een moei- van die eenheid in het intra- en interdepartementale lijk te realiseren, allesoverheersende prioriteit voor spel in Den Haag naar verwachting slechts relatief ontwikkelingssamenwerking en ontwikkelingslanden beperkt kunnen zijn. Die rol zal toch vooral worden vastgelegd, maar wel de noodzaak van een gedegen gezien als het preken voor eigen parochie. Het is dan belangenafweging bij de beleidsvoering. Zelfs wanneer ook van belang te zien naar mogelijkheden van een wordt vastgesteld dat deze juridische basis slechts een externe institutionele voorziening – als aanvulling op inspanningsverplichting betekent en dus geen waar- de bestaande ambtelijke Coherentie-eenheid – voor de borg, is de kloof met de nationale Nederlandse situ- noodzakelijke kosten-batenanalyse. atie nog steeds opvallend groot. De ervaring met de Commissie voor de milieueffect- Tegen deze achtergrond kan worden gepleit voor rapportage (m.e.r.) is in dit verband relevant. Deze het creëren van een wettelijke basis voor de Neder- Commissie vervult sinds 1987 een rol als onafhanke- landse ontwikkelingssamenwerking langs de lijnen lijk adviseur van het bevoegd gezag bij milieueffect- van de benadering van de Gemeenschap: een wet op rapportage. Die adviezen kunnen zowel de richtlijnen de Ontwikkelingssamenwerking. Daarin kan de al voor onderzoek betreffen als de vraag of essentiële sinds 1953 bestaande grondwettelijke opdracht tot het informatie voor de uiteindelijke besluitvorming waar- bevorderen van de ontwikkeling van de internationale bij uitlopende belangen door het bevoegd gezag moe- rechtsorde specifiek voor de relatie met ontwikkelings- ten worden afgewogen, aanwezig is. Naar analogie landen worden uitgewerkt. In dit verband is van van de Commissie voor de Milieueffectrapportage zou belang hetgeen hiervoor werd gesteld over de nood- een Commissie voor de Ontwikkelingseffectrapportage zaak van een duidelijke maatstaf als richtsnoer voor kunnen worden ingesteld. Deze onafhankelijke com- het te voeren beleid. Mogelijk kan, al was het maar missie zou het bevoegd gezag, ofwel de minister van uit historisch besef, ook aangesloten worden bij de Buitenlandse Zaken of de staatssecretaris voor Ont- Kamerbreed aanvaarde motie naar aanleiding van de wikkelingssamenwerking, moeten adviseren. Daarbij nota Ontwikkelingssamenwerking in wereld-economisch gaat het zowel over richtlijnen voor de uit te voeren perspectief uit 1979 van minister De Koning. Een der- kosten-batenanalyses als over de vraag of voldoende gelijke wettelijke grondslag kan bijdragen aan verklei- informatie beschikbaar is op het moment dat beleids- ning van de kloof tussen erkenning van het belang beslissingen worden genomen op terreinen die gevol- van een breder ontwikkelingsbeleid en de beleids- gen kunnen hebben voor ontwikkelingslanden. Even- praktijk, waarin, vaak zonder afweging van alle als zijn milieu-collega zou de Commissie voor de betrokken belangen, aan andere belangen dan die van Ontwikkelingseffectrapportage niet zelf de noodzake- ontwikkelingslanden voorrang wordt gegeven. lijke analyses moeten maken, maar zich kunnen beperken tot aangeven van richtlijnen en tot het beoordelen of voldoende informatie beschikbaar is om Maatschappelijke kosten-batenanalyse een verantwoorde afweging van belangen te maken. Bij de Wet op de Ontwikkelingssamenwerking dienen ook institutionele zaken te worden geregeld. In de eer- Conclusie ste plaats moet uiteraard de politieke verantwoordelijk- heid worden vastgelegd voor de totstandkoming van Een simpel beroep op ‘coherentie’, zo blijkt in de alle- een breed ontwikkelingsrelevant beleid. Als een derge- daagse praktijk, helpt ontwikkelingslanden weinig

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 85 verder op voor hen belangrijke terreinen van handels- 6 Na 1962 is een groot aantal nota’s ter zake verschenen en is in politiek, het landbouwbeleid, internationale investe- diverse Memories van Toelichting bij begrotingen van Buitenlandse ringen e.d. Een halve eeuw ervaring heeft duidelijk Zaken veel aandacht besteed aan de brede beleidsoriëntatie van gemaakt dat bij het afwegen van belangen die van ontwikkelingssamenwerking. Zie hiervoor o.m. de samenvattingen ontwikkelingslanden te vaak het onderspit moeten van Nederlandse beleidsstukken in Paulien van den Tempel e.a., delven. Zonder nadere institutionele fundering blijft, Politici in de schoolbanken, theoretische concepten in het Nederlandse zelfs wanneer de beleidsrichting duidelijk en ondub- en het EG-ontwikkelingssamenwerkingsbeleid (1995). belzinnig zou zijn gedefinieerd, het streven naar 7 Brief van de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking ‘coherentie’ een vooral vrijblijvende en vaak versluie- d.d. 28 maart 2002, met kenmerk AMAD/OS-54/02. rende exercitie. Voor dat nieuwe institutionele fun- 8 Onduidelijk is overigens wat met het tussenvoegen van ‘in princi- dament zijn twee samenhangende voorzieningen pe’ in deze zin uit de Coherentiebrief wordt beoogd. noodzakelijk. In de eerste plaats dient ontwikkelings- 9 Coherentiebrief, blz. 2. samenwerking een wettelijke basis te krijgen. Nu 10 Ibid., blz. 3. loopt Nederland op dit punt nog achter bij de Euro- 11 De vijf hoofddoelstellingen van het buitenlands beleid van Paars II pese Unie. De Unie is sinds het Verdrag van Maas- waren volgens de Memorie van Toelichting bij de begroting voor tricht verplicht bij de uitvoering van beleid dat gevol- 2002: bevorderen van internationale ordening; bevorderen van gen kan hebben voor ontwikkelingslanden, met de vrede, veiligheid en stabiliteit; bevorderen van Europese integratie; ontwikkelingsdoelstellingen van de Gemeenschap verminderen van armoede in ontwikkelingslanden; en het onder- rekening te houden. In de tweede plaats is een voor- houden en bevorderen van bilaterale betrekkingen. Het Strategisch ziening nodig om de bij de formulering van beleid Akkoord als basis van het kabinet-Balkenende noemt in dit verband dan wettelijk verplichte afweging van belangen ook als doelstellingen: behartiging van Nederlandse belangen; bevorde- grondig te kunnen maken. Naar analogie van de in ring van stabiliteit, vrede, mensenrechten, goed bestuur en recht- Nederland sinds 1987 bestaande Commissie voor de vaardige verhoudingen; en het bestrijden van armoede. Ook in die Milieueffectrapportage zal een onafhankelijke Com- opsomming is het niet goed voor te stellen en door het expliciet missie voor de Ontwikkelingseffectrapportage hier opnemen van ‘de behartiging van Nederlandse belangen’ ook moei- van advies kunnen dienen. Een nieuw kabinet anno lijker dan in de paarse trits om aan ‘bestrijden van armoede’ een 2003 zal werk moeten maken van ‘coherentie’. De val hogere prioriteit toe te kennen dan aan de overige doelstellingen. van het kabinet-Balkenende heeft immers de wens 12 Vergelijk het interview met de nieuwe directeur van de Coheren- van staatssecretaris Van Ardenne als ‘mrs. Coherentie’ tie-eenheid van het ministerie van Buitenlandse Zaken in het huis- de geschiedenis in te gaan voorlopig even op ijs en personeelsorgaan BZ, nr 13, van 5 juli 2002, blz. 19: ‘Lobbyen gezet.17 Die eretitel zal door haar opvolger – en wie is eveneens heel belangrijk [...] Het draait bij coherentie om coali- weet wordt dat toch weer een minister – moeten wor- tievorming.’ den waargemaakt. ■ 13 Zie ook Leo van Maare, ‘Derde Wereld hoort bij premier’, in: NRC Handelsblad, 17 juli 2002. 14 L.J. Brinkhorst, ‘Buitenlands beleid gebaat bij eenhoofdige leiding’, Noten in: NRC Handelsblad, 19 juni 2002. Ook de nieuwe minister van 1 In haar proefschrift Hollen of Stilstaan (2002) definieert Yvonne Buitenlandse Zaken huldigde deze opvatting (zie noot 3). De taak- Kleistra de begrippen continuïteit, consistentie en coherentie in omschrijving voor de staatssecretaris voor Ontwikkelingssamen- relatie tot het buitenlands beleid. Wat Paars II als ‘coherentie’ aan- werking stipuleert dan ook dat deze haar taak uitvoert ‘binnen de duidt, is in de begripsbepaling van Kleistra ‘consistentie’: ‘Het stre- grenzen van het door de minister [van Buitenlandse Zaken] vast- ven het buitenlands beleid op deelterreinen zoveel mogelijk vrij te gestelde beleid’. doen zijn van innerlijke tegenspraak.’ Overeenkomstig het inmid- 15 Vergelijk het interview met Yvonne Kleistra in het blad BZ, nr 14, dels ingeburgerd spraakgebruik wordt in deze bijdrage echter vast- van 26 juli 2002, blz. 5: ‘Een minister van Buitenlandse Zaken kan gehouden aan het gebruik in dit verband van ‘coherentie’. nooit drie petten tegelijk op hebben, dus én atlanticus én pleitbe- 2 8 vragen aan Agnes van Ardenne, www.regering.nl zorger voor Europese eenwording én een typische OS’er zijn.’ 3 8 vragen aan Jaap de Hoop Scheffer, www.regering.nl 16 Zie Coherentiebrief, blz. 5. 4 Memorie van Toelichting bij de begroting van Buitenlandse Zaken 17 BZ (Magazine voor Medewerkers van het Ministerie van Buitenlandse 2003, blz. 7-8. Zie in dit verband ook de brief van de staatssecreta- Zaken), nr 15, van 16 augustus 2002, blz. 5. ris voor Ontwikkelingssamenwerking DGIS-179/02 van 27 novem- ber 2002, waarin zowel het streven naar een integraal buitenlands Over de auteur beleid als een coherent beleid als beleidsaccenten inzake het ont- DRS LEO VAN MAARE, econoom, is oud-medewerker van het ministerie van wikkelingssamenwerkingsbeleid wordt aangeduid. Buitenlandse Zaken en oud-medewerker van de afdeling Onderzoek van het 5 Interdepartementale Beleidsonderzoeken 2002, Tweede Kamer, Instituut Clingendael. vergaderjaar 2002-2003, 28 609, nr 1.

INTERNATIONALE 86 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 Wie leert van evaluatie in ontwikkelingssamenwerking?

RIA BROUWERS

DE TIJD DAT GOEDE BEDOELINGEN VOL- ‘Participatieve evaluaties’ kunnen goed van pas doende waren om ontwikkelingssa- komen in de ontwikkelingssamenwerking van menwerking te rechtvaardigen, ligt ver achter ons. We willen weten of hulp deze tijd. Hoewel Nederland ervaringen heeft helpt, gestopt moet worden, beter kan opgedaan met dit soort evaluaties, lijkt het nog of anders moet. Om zulke vragen te kunnen beantwoorden, wordt ontwik- weinig effect te hebben gehad op de gangbare kelingssamenwerking geëvalueerd. aanpak van evaluatie-onderzoek. Over de aanpak van evaluatie-onder- zoek zijn de meningen verdeeld, waar- door het instrument zelf ook onderwerp van discussie maken dat participatieve evaluaties geen wondermiddel is, zoals we in eerdere bijdragen aan dit blad konden zijn en niet automatisch goed verlopen. Gevers en lezen. Evaluaties van internationale hulp zouden nau- ontvangers kunnen nog veel leren, ook van elkaar. welijks oog hebben voor resultaten van hulpinterven- ties,1 terwijl conclusies en aanbevelingen niet of alleen Evalueren: waarom, voor wie, hoe? in algemene zin terug te vinden zouden zijn in nieuw beleid en programma’s.2 Leert de hulp dan wel van Bij evaluatie-onderzoek, al jaren vast element in ont- lessen uit het verleden, zoals een van de artikelen wikkelingssamenwerking, was aanvankelijk het voor- kopte? naamste doel het afleggen van verantwoording aan Die vraag verraadt het perspectief van de donor; volksvertegenwoordiging en belastingbetalers over ‘de hulp’ verwijst naar degenen die over het geven van besteding van de middelen. De lessen waren primair hulp beslissen. Zij zouden te weinig doen met evalua- voor de beleidsmakers. Tot teleurstelling van evalua- tiebevindingen. Of dat wel of niet zo is, laat ik terzij- toren kwamen hun bevindingen echter amper terug in de. Dit artikel gaat niet over de vraag of ‘de hulp’ nieuw beleid, waardoor discussies over nut en leert, maar wie er leert van lessen uit het verleden. gebruik van evaluaties al bijna even oud zijn als het Aangezien ontwikkelingssamenwerking een zaak is instrument zelf.3 Wat wordt er met de studies gedaan, van meer partijen, gevers en ontvangers, dient dat luistert er wel iemand, wordt het beleid niet eerder ook bij het evalueren van de samenwerking tot uit- door politieke afwegingen bepaald? Uit die scepsis drukking te komen, zeker nu ontwikkelingssamen- groeide een debat over de vraag voor wie evaluatie werking de begrippen ownership, partnership en parti- eigenlijk gedaan zou moeten worden, en parallel daar- cipatie hoog in het vaandel voert. Wie een kans krijgt aan over hoe evaluatie zou moeten worden uitgevoerd. te participeren in evaluatiestudies, kan daar op eigen Er waren nog andere punten dan teleurstelling wijze van leren. Hoewel in de Nederlandse ontwikke- over het geringe gebruik van evaluaties. Ook de wijze lingssamenwerking ervaringen zijn opgedaan met par- van onderzoek kreeg kritiek. Er zou te veel aandacht ticipatieve evaluaties, lijken zij de gangbare aanpak zijn voor het werk van donoren en te weinig voor de van evaluatie-onderzoek nog weinig te beïnvloeden. relevantie en betekenis van interventies voor mensen Aan de hand van praktijkvoorbeelden zal ik aantonen in ontwikkelingslanden. Evaluatiestudies zouden te dat participatieve evaluatiemethoden mogelijkheden veel gekleurd worden door het oordeel van externe hebben die goed van pas komen in ontwikkelingssa- deskundigen, zouden vooral technische en organisato- menwerking van deze tijd. Ook wil ik duidelijk rische aspecten belichten en zouden pretenderen een

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 87 objectieve waarheid te beschrijven. Critici menen dat en, zo ja, voor wie, of geeft de evaluatie eigenlijk zulke conventionele evaluaties voorbijgaan aan de alleen de opvatting van de donor en het projectteam machtsrelaties in ontwikkelingsprocessen en aan de weer? belangen van degenen voor wie de hulp bedoeld is.4 De les die hieruit getrokken werd, was dat evalua- Steeds meer evaluatoren gooiden het daarom over ties meer ruimte moesten bieden aan de mening van een andere boeg.5 Zij stelden effecten en betekenis de doelgroepen. Daarom is in een aantal IOB-studies van de hulp voor de belanghebbenden voorop, en om in de tweede helft van de jaren ’90 speciaal onder- die te achterhalen werd de doelgroep meer direct bij zocht hoe mensen in gebieden waar hulpinterventies het onderzoek betrokken. Bovendien zou kennis plaatsvinden, denken over hun omstandigheden en macht opleveren, zodat het idee dat ook anderen dan over de geboden hulp. Deze onderzoeken zijn percep- beleidsmakers in donor-organisaties van de evaluaties tiestudies gaan heten om aan te geven dat het hier gaat moeten kunnen leren, terrein won. De alternatieve om de visie van de bevolking, om hun kijk op de vormen van evaluatie zijn bekend geworden onder de zaak. De perceptiestudies waren alle onderdeel van noemer ‘participatieve evaluaties’. meerjarige evaluaties van beleid en programma’s van ontwikkelingssamenwerking.6 Doel en methoden. Het doel van de perceptiestudies Participatieve evaluatie was een beeld te krijgen van: het leven van de dorpe- Het gemeenschappelijk kenmerk van participatieve lingen en de ontwikkelingen in hun omgeving van de evaluatie is dat mensen voor wie de hulp bedoeld is, laatste tien jaar; de prioriteiten die zij zelf stellen aan aan de evaluatie meedoen: de stem van de belangheb- welzijn en aan verbeteringen in hun omgeving; en benden telt. Er bestaat echter zowel passief als actief plaats en invloed van de hulp in het dorp en in hun stemrecht, zodat participatieve evaluatie kan variëren eigen leven. van ‘luisteren naar’ tot ‘volledig in handen zijn van’ de De methodologie van de studies varieerde. Als voor- doelgroep. Beide vormen kennen hun eigen merites beeld neem ik de perceptiestudies waarbij ik zelf en spelen op eigen wijze een rol in een ontwikke- betrokken was, namelijk die in Burkina Faso en Kenia lingsproces dat op weg is meer gedecentraliseerd en als onderdeel van de evaluatie van beleid en uitvoe- gedemocratiseerd te worden. De mogelijkheden en ring van het thema ‘Vrouwen en Ontwikkeling’. De beperkingen van participatie in evaluaties wil ik illu- evaluatie begon er op gebruikelijke wijze met een pro- streren aan de hand van twee voorbeelden. Het eerste gramma- en projectevaluatie, waarbij de vraag naar de betreft een meer passieve vorm, de perceptiestudies, resultaten van de Nederlandse hulp voor vrouwen uitgevoerd voor de Inspectie Ontwikkelingssamen- centraal stond. Daarna werd de perceptiestudie werking en Beleidsevaluatie (IOB), het tweede voor- gedaan, door een nieuw team van lokale onderzoekers, beeld gaat over actieve participatie in de vorm van die de taal van de streek spraken. Zij werden niet zelf-evaluatie in het kader van een onderzoek voor de geïnformeerd over de Nederlandse projecten in het Nederlandse Medefinancieringsorganisatie en NGO gebied van onderzoek, laat staan over de uitkomsten Novib. van de reeds uitgevoerde projectevaluaties. Het idee was dat zij, niet gehinderd door bevindingen van anderen, met vrouwen en mannen zouden praten over Perceptiestudies hun leven en wat daarop van invloed was. Als hulp- In een kritisch onderzoek naar kwaliteit van evalua- interventies daarin een rol speelden, zouden ze van- tiestudies van het eigen ministerie kwam de Inspec- zelf aan de orde moeten komen. Zo niet, dan waren ze tie Ontwikkelingssamenwerking te Velde (IOV) van voor de bevolking kennelijk niet de moeite van het het ministerie van Buitenlandse Zaken in 1993 tot vermelden waard. conclusies die veel leken op bovengenoemde kantte- De voornaamste onderzoekstechnieken waren: keningen bij conventionele evaluaties. Projectevalua- levensgeschiedenissen – geselecteerden vertelden hun ties zijn vaak momentopnamen, waarin de meningen levensverhaal, wat informatie opleverde over verande- van deskundigen overheersen, aldus IOV (sinds 1996 ringen in het leven van de mensen, in hun gedrag en IOB: Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en opvattingen; focusgroep-discussies – met homogeen Beleidsevaluatie). Niet alleen ontbrak het gezichts- samengestelde groepen werden onderwerpen bespro- punt van de doelgroep, het bleek ook vaak onduide- ken om te leren over de prioriteiten in het leven van lijk wie van de hulp had kunnen profiteren en wie betrokkenen en over resultaten van externe (over- ervan uitgesloten was geweest en waarom. Na de eva- heids- en andere) interventies voor henzelf en hun luaties bleven veel vragen liggen, zoals: welke rol omgeving. In totaal deden 800 mensen mee in Burki- heeft de hulp nu eigenlijk gespeeld in het leven van na Faso, en bijna 900 in Kenia. de mensen ter plaatse, heeft zij enige betekenis gehad Het onderzoek liet werelden van verschil zien: de

INTERNATIONALE 88 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 wereld van de mensen wier leven de projecten beogen pen van de hulp. Dat is een kwalitatief verschil met te verbeteren, en de wereld van de vakmensen die conventionele evaluaties, waarbij het leerproces zich projecten voorbereiden en uitvoeren. Zij liepen ver beperkt tot de eerste twee groepen. Door interviews uiteen qua opvattingen over betekenis en resultaten. en groepsdiscussies kregen vrouwen en mannen in de Projecten die de eerste groep nauwelijks kende, wer- dorpen informatie die hen sterker in hun schoenen den door vakmensen de hemel in geprezen. Volgens deed staan en waarmee zij hun voordeel konden de studies spelen projecten een marginale rol in het doen. leven van de meeste mensen; ze bereiken slechts een Of zo’n leerproces op gang komt en of de claim fragment van de bevolking (maximaal 10%, meestal 1 van dergelijke onderzoeken, namelijk de armen een à 2%). Bij ‘gewone’ projectevaluaties wordt dit gemak- stem geven in toekomstig beleid, gerealiseerd wordt, kelijk over het hoofd gezien, omdat dan het project in hangt sterk af van de onderzoeksmethoden en van de het middelpunt staat. De studies in Burkina Faso en wijze waarop de uitkomsten gebruikt worden. Belang- Kenia lieten ook zien wie wél en wie niet van de pro- rijke punten zijn: jecten konden profiteren; lang niet altijd hadden de • De keuze van de respondenten. Arme gemeenschap- armsten het meeste baat. Dorpelingen in Kenia spui- pen zijn, net als alle andere, heterogeen van den onomwonden kritiek op de lokale machthebbers, samenstelling, en de opvattingen van de mensen die bepaalden wie wel en wie geen toegang tot de pro- verschillen navenant. Wie daar geen rekening mee jectmiddelen konden krijgen. houdt, zal een vertekend beeld krijgen, waarbij de Wie leerden ervan? Of ‘de hulp’ zich van de lessen meningen van vooraanstaande personen (mannen, uit deze studies veel aangetrokken heeft, is de vraag. rijken, leiders) de overhand hebben. Om dat te Toen minister Herfkens in 1998 Kenia van haar lijstje voorkomen werd in de perceptiestudies veel tijd schrapte, heeft zij vast niet eerst deze perceptiestudies besteed aan het kiezen van respondenten. geraadpleegd. Toch hebben veel mensen ervan • De ruimte om meningen naar voren te brengen. geleerd. De dorpelingen bijvoorbeeld, die door hun Onderlinge machtsverschillen in een gemeenschap deelname aan het onderzoek uitvoeriger geïnformeerd verhinderen een open uitwisseling van ideeën, raakten over de hulp-interventies dan zij tot dan toe omdat mensen aan de sociale onderkant timide waren. Gewapend met hun nieuwe kennis analyseer- zijn of bang om hun mening te geven.8 Luisteren den zij hoe de middelen verdeeld werden en conclu- naar de meest kansarmen begint met het scheppen deerden zij dat de toegang vaak beperkt was tot de van ruimte voor hun mening. Dat geldt niet alleen happy few. De lokale onderzoekers deden ervaring op tijdens bijeenkomsten die een openbaar karakter met kwalitatief sociaal onderzoek, dat sterk afweek hebben, maar ook in de huiselijke sfeer. In onze van de surveys met standaard-vragenlijsten die zij studie bleek het vaak moeilijk met vrouwen te pra- meestal uitvoerden. Door hun verblijf in de dorpen en ten zonder de aanwezigheid van hun man. Vaak het observeren van, luisteren naar en deelnemen aan maakten de interviewers (altijd een m/v-paar) dan het leven van de mensen in de dorpen kregen zij ook maar een aparte afspraak met echtgenoot en echt- meer begrip voor de situatie van deze mensen en genote, op dezelfde tijd. respect voor hun wijsheid. Zoals de coördinator van • Een vertrouwensbasis tussen onderzoekers en bevol- één van de onderzoeken zei: ‘I will never again look king. Dit is een heel gevoelig punt, dat lang niet down at villagers and think that I, as educated fellow, altijd te realiseren is. Gewoonlijk vereist het in elk know better than they do.’ geval dat onderzoekers een langere periode (ten Zowel projectuitvoerders als de lokale overheids- minste een of enkele weken) in het onderzoeksge- ambtenaren leerden dat er nog het een en ander te bied verblijven, omdat anders – zoals onderzoe- verbeteren viel. Door de openhartige opstelling van de kers in een van de perceptiestudies opmerkten – dorpelingen – mede gestimuleerd door het openbaar niet meer dan participatory glimpses verkregen zul- karakter van het onderzoek – konden zij die les moei- len worden. Maar dan nog zijn er vaak veel hin- lijk negeren. Wij als evaluatoren, ten slotte, zagen dat dernissen. Mosse beschrijft zijn ervaringen in informatie uit verschillende hoeken vaak zo tegen- India, waar mensen, wantrouwig als zij waren strijdig was, dat een beeld over resultaten van ontwik- geworden tegenover functionarissen, zich afvroe- kelingsprojecten alleen maar te krijgen is door uiteen- gen: ‘who are you, why are you interested in us?’ lopende meningen bij elkaar te brengen. De informele methoden van onderzoek, die ‘Passief stemrecht’ onder de loep. De methode van bedoeld zijn om vertrouwen te kweken, en die ‘luisteren naar’, zoals gebruikt in deze perceptiestu- proberen om zoveel mogelijk op gelijke voet met dies, wordt inmiddels door veel donoren op grotere de bevolking te komen, leidden tot argwaan: of kleinere schaal toegepast.7 De partijen die ervan ‘Today you’re sitting on the ground, tomorrow you leren, zijn beleidsmakers, onderzoekers en de doelgroe- will be sitting on our heads.’9

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 89 • Het serieus nemen van de uitkomsten. Door hun ke van meer actief ‘stemrecht’, omdat de betrokkenen karakter (openbare gebeurtenis, inventarisatie van de mogelijkheid hadden zelf alle kanten van de inter- meningen en ideeën) scheppen participatieve stu- ventie te analyseren, inclusief hun eigen rol daarin, en dies verwachtingen onder de deelnemers. Onder- vervolgens de programma’s aan te passen. Sommige zoekers en opdrachtgevers verplichten zich daar- onderzoekers vinden dit pas de ware participatieve om de inbreng van de doelgroep recht te doen en evaluatie, overtuigd als zij zijn dat ‘evaluation should ervoor te zorgen dat de evaluatie gevolgd wordt and can be used to empower the local citizens to ana- door besprekingen en maatregelen die op gesigna- lyze and solve their own problems’.11 leerde belemmeringen, onrecht, of tekortkomingen Overigens waren het niet de uiteindelijke doel- ingaan. Zo niet, dan is de kans groot dat mensen groepen van de hulp die het project evalueerden, een volgende keer hun medewerking weigeren, of maar de intermediaire organisaties. Dat was in dit geval dat hun apathie ten opzichte van officials, die vaak logisch, omdat het project op hen gericht was, op ver- toch al bestaat, toeneemt. betering van de organisatie zelf. Als direct betrokke- nen bekeken medewerkers van de organisaties het Zelf-evaluatie. In de perceptiestudies hadden de verloop van de gender route en analyseerden zij en begunstigden van de hulp dus een grotere inbreng in passant de sterke en zwakke kanten van hun eigen de evaluatie dan meestal het geval is. Hun stem telde functioneren. Daarnaast leerden zij over principes en mee. Een volgende stap is de begunstigden zelf de methodologie van evaluatie, wat één van hen tot de evaluatie te laten uitvoeren, zoals gebeurde bij het volgende opmerking bracht: ‘When outsiders came to Gender Route Project van Novib. In 1996 nodigde evaluate our programme I’ve always felt anxious and Novib partnerorganisaties uit mee te doen aan dit pro- uncomfortable, because I didn’t quite know what it ject in de categorie organisatie-versterking. Zulke pro- was all about. Now, I’ve looked into the kitchen of jecten zijn bedoeld om de competentie van organisa- evaluation and it’s no longer mysterious.’ ties te verbeteren, aangezien slechte resultaten in de Toch was niet iedereen gelukkig met de zelf- uitvoering van de hulp vaak te wijten zijn aan slecht evaluatie. Sommige gender-deskundigen prefereerden functionerende organisaties. Ook prestaties inzake een externe evaluatie, omdat zij vreesden dat een zelf- gelijke behandeling van vrouwen en mannen in ont- evaluatie minder aanzien zou hebben onder de colle- wikkelingsprojecten hangen nauw samen met de ga’s. Enkele organisaties namen een consultant in capaciteit van de uitvoerende organisatie en met een, dienst voor begeleiding van de uitvoering van de eva- al of niet bestaand, intern klimaat van gelijkwaardig- luatie en het schrijven van het rapport. heid. Uitgangspunt van het project was dat het eigen ‘Actief stemrecht’ onder de loep. De partijen bij de huis op orde moest zijn om gelijkheid en sociale zelf-evaluatie in dit voorbeeld zijn donor- en partner- rechtvaardigheid in de omgeving te bevorderen. Vijf- organisaties. Door grotere verantwoordelijkheid te entwintig Novib-partners uit alle delen van de wereld dragen voor de evaluatie leerden de organisaties van aanvaardden de uitnodiging. hun eigen onderzoek; door onderlinge uitwisseling van evaluatie-onderzoeken leerden zij ook van elkaar. Net als bij de perceptiestudies is dat een kwalitatief ver- Het Gender Route Project schil met conventionele evaluaties, mede omdat de partij- Doel en methoden van onderzoek. De naam Gender en in een andere verhouding tot elkaar komen te staan: Route Project verwijst naar het traject dat partners zelf niet die van gever en ontvanger, maar die van partners kozen om hun organisatie te verbeteren. Die weg kon die willen onderzoeken of een overeengekomen doel gaan via formulering van gender-gelijkheidsbeleid gerealiseerd wordt. Voorbeelden van dit soort evaluaties naar aantrekken van meer vrouwelijke stafleden of vinden we voornamelijk bij niet-overheidsorganisaties deskundigen op het gebied van man-vrouwverhoudin- als onderdeel van organisatie-opbouw,12 of in de vorm gen of doelgerichte opleiding van de staf. Na vijf jaar van community monitoring, een driehoeksrelatie tussen uitstippelen van routes was het tijd voor evaluatie. lokale gemeenschappen, overheden en NGO’s, waarbij Het lag voor de hand de opzet aan de aard van het de laatste de lokale gemeenschap helpen bij opzetten project aan te passen. Zo kwam het idee van zelf- en hanteren van een systeem voor het nauwgezet vol- evaluatie tot stand; tweederde van de partners werd gen van overheidsdiensten en programma’s.13 gevraagd zichzelf te evalueren; de rest werd door Al met al echter zijn experimenten waarbij dono- externe evaluatoren onderzocht. De 25 studies lever- ren of overheden bevoegdheden over evaluatieonder- den gegevens op over veranderingsprocessen op het zoek overdragen aan partners en doelgroepen, nog gebied van man-vrouwverhoudingen in beleid, struc- schaars. Er zijn ook heel wat hindernissen te nemen. tuur en programma’s van de organisaties.10 • Om te beginnen zijn er de technische problemen Wie leerden ervan?. Bij de zelf-evaluatie was spra- van gegevens verzamelen en interpreteren. Ont-

INTERNATIONALE 90 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 wikkelingsorganisaties hechten vaak meer belang samenwerking gezamenlijk aan te pakken. Diepge- aan het direct oplossen van problemen dan aan het wortelde opvattingen over wie het voor het zeggen opschrijven ervan. Zonder documentatiesysteem heeft in een samenleving, of in de wereld, kunnen en interne rapportages is het echter moeilijk evalu- inspraak behoorlijk in de weg staan. eren. Vaste criteria ontbreken en uitspraken over voortgang en verandering krijgen een anekdotisch Participatieve evaluaties hebben de toekomst karakter. Naast gebrek aan data kwamen we in onze evaluatie ook een overdaad aan gegevens Evaluaties in ontwikkelingssamenwerking hebben een tegen; sommige organisaties bleken niet te stuiten veel meer open en vormend karakter gekregen. Zij in het verzamelen ervan. Alle mogelijke fenome- zijn niet meer de analyses van hulpprogramma’s door nen werden geteld en opgetekend, zonder enige uitsluitend buitenstaanders, maar zij bevatten steeds prioriteit of samenhang aan te brengen. Ook ver- vaker ook de mening van de doelgroep. Zij zijn niet werking van de gegevens leverde problemen op. meer alleen bedoeld voor besluitvormers en politici Men was goed in het beschrijven van wat er om te beslissen of programma’s voortgezet kunnen gebeurd was, maar kwam nauwelijks toe aan de worden, maar zij willen ook aan betrokkenen hand- vraag of dat uiteindelijk ergens toe leidde. Zoals vatten geven om programma’s bij te sturen en te ver- een van de lokale consultants rapporteerde: ‘[i]t is beteren. Aldus is het aantal mensen dat kan leren van counting numbers only, not analysing progress.’ evaluaties sterk toegenomen. • Achter deze tekortkomingen schuilen meer funda- Participatieve evaluaties hebben de toekomst. Ten mentele problemen. Zo hebben donoren en hun eerste door de verandering van de kernvraag van eva- partners vaak uiteenlopende opvattingen over het luaties in ontwikkelingssamenwerking, van wat de belang van evalueren. De laatste beschouwen eva- donor doet (inputs) naar wat de doelgroep eraan heeft luatie nogal eens als iets dat donoren hun opleg- (output/impact). Organisaties willen de resultaten gen om fondsen te verantwoorden.14 Zij zijn bang weten via ‘resultaatmetingen’ en ‘results-based- voor evaluaties, omdat die ertoe kunnen leiden dat management’. Om echt achter de waarheid over resul- de geldkraan wordt dichtgedraaid. Gezien de taten te komen, is participatie van de betrokkenen geschiedenis van evaluatie, waarbij oordelen voor- onvermijdelijk. In steeds meer evaluatiestudies klinkt opstond en de partner weinig inspraak kreeg, is dit hun stem al door. Maar ook evaluaties waarbij part- niet verwonderlijk. Het verklaart waarschijnlijk ners of doelgroepen zelf beoordelen of de hulp helpt, ook waarom een aantal organisaties liever externe beter kan of anders moet, zullen vaker voorkomen. deskundigen een oordeel lieten vellen over hun Dat heeft te maken met de tweede reden waarom (intern niet bij iedereen geliefd) gender-program- participatieve evaluaties de toekomst hebben, name- ma; dat zou meer indruk maken dan wanneer men lijk verandering in opvattingen over verantwoorde- onderling de sterke en zwakke kanten zou bloot- lijkheid voor het ontwikkelingsproces. Ontwikke- leggen. Geleidelijk aan begint evaluatie zich van lingssamenwerking waarbij de donor de touwtjes in het boeman-imago te ontdoen en groeit besef in handen heeft is uit de tijd, ontwikkelingslanden wor- ontwikkelingslanden dat goede evaluaties nuttige den steeds meer verantwoordelijk (gesteld) voor lessen voor het eigen functioneren kunnen opleve- beleid en uitvoering. Het is logisch dat ook evaluatie ren. Met dat besef staan overheden en NGO’s aan in dat patroon wordt betrokken. het begin van een proces dat in westerse landen Participatieve evaluatie is niet eenvoudig uit te decennia nodig heeft gehad om tot wasdom te voeren. Er valt nog veel te leren op het gebied van komen. technische vaardigheden, maar vooral meer transpa- Ten slotte moeten we onder ogen zien dat culturele rantie van bestuur en inspraak in besluitvorming zijn en politieke omstandigheden de ruimte voor evaluatie vereist. Dat moet geleerd worden, door alle partijen. bepalen. Dat geldt voor evaluatie in het algemeen; het Donoren (overheden en NGO’s) moeten leren werke- geldt des te meer voor participatieve vormen van eva- lijk verantwoordelijkheid over te dragen aan partners. luatie. Veel hangt af van het belang dat de leiding van Besluitvormers en politici in ontwikkelingslanden een organisatie, of de regering van een land, hecht aan moeten leren ruimte te geven aan inbreng van bur- terugblikken, onderzoeken en verantwoording afleg- gers. Burgers moeten leren ruimte voor hun inbreng gen. Participatieve evaluatie vereist een klimaat waar- op te eisen. Het één noch het ander gaat vanzelf, aan- in het afleggen van verantwoording niet geschuwd gezien een kritische houding tegenover superieuren wordt, en waar ruimte is voor uiteenlopende menin- niet tot ieders cultureel erfgoed behoort en ook niet gen. Samenwerking in evaluaties tussen donoren en alom wordt aangemoedigd. ontvangende groepen vergt openheid van de donor- Omgekeerd kan participatieve evaluatie motor zijn gemeenschap, om alle onderdelen van internationale voor bevordering van goed bestuur en de opbouw van

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 91 een civil society, enkele centrale doelstellingen van 3 O.a. Carol Weiss, ‘Evaluation for Decisions, Is Anybody there? ontwikkelingssamenwerking. Diverse studies tonen Does Anybody Care?’, in: M.C. Alkin (red.), Debates on Evaluation, samenhang tussen kwaliteit van bestuur en kwaliteit New York: Sage Publications, 1990, blz. 171-184. van evaluatiesystemen.15 Waar vrije toegang tot infor- 4 Edward T. Jackson & Yusuf Kassam, Knowledge Shared: Participato- matie en vrijheid van meningsuiting in ontwikke- ry Evaluation in Development Co-operation, West Hartford, Connec- lingslanden ontbreken, is democratisering van politie- ticut: Kumarian Press, 1998, blz. 6. ke processen een vereiste voor een goed functione- 5 Zie o.a. Robert Chambers, Whose Reality Counts? Putting the First rend evaluatiesysteem. Andersom kan evaluatie ook Last, Londen: Intermediate Technology Publications, 1997; Jack- een instrument zijn om de doelstellingen van goed son & Kassam, a.w. noot 4. bestuur te bereiken, omdat zij een systeem introdu- 6 De studies vonden plaats in het kader van evaluaties van hulppro- ceert van rekenschap afleggen, en de transparantie in gramma’s aan Mali, Bangladesh, Bolivia en Egypte, van een evalu- toekenning van middelen vergroot.16 atie van de Nederlandse ontwikkelingsorganisatie SNV en van een Er zijn voor donoren dus volop redenen meer par- evaluatie van een van de centrale thema’s in de Nederlandse hulp, ticipatieve methoden van onderzoek toe te passen in namelijk Vrouwen en Ontwikkeling. hun evaluatiewerk. Hoe veelbelovend de experimen- 7 Een recent voorbeeld betreft de Participatory Poverty Assessments ten tot nu toe ook zijn, ze zijn nog lang geen algeme- die de Wereldbank onlangs uitvoerde ter voorbereiding van het ne praktijk. Ook de Nederlandse overheid heeft in dit World Development Report 2000/2001. Zie Deepa Narayan e.a., Voi- opzicht maar een beperkte staat van dienst. Na de ces of the Poor, Can Anyone Hear Us? Voices from 47 Countries, perceptiestudies is onlangs een armoedestudie uitge- Poverty Group PREM, World Bank, december 1999 voerd, waarin de doelgroep een belangrijke rol speelt. (www.worldbank.org/poverty/voices/study). Samenwerking met overheden van ontwikkelingslan- 8 David Mosse, ‘Authority, Gender and Knowledge: Theoretical den is vooralsnog beperkt gebleven tot consultaties Reflections on the Practice of Participatory Rural Appraisal’, in: over bevindingen van evaluaties. Naast het verlenen Development and Change, no 25, 1994, blz. 497-526. van meer inspraak aan belanghebbenden van de hulp, 9 Ibid. zou Nederland ook kunnen helpen bij opbouw van 10 De evaluaties zijn samengevat in een eindrapport: Ria Brouwers, deskundigheid voor monitoring en evaluatie in de met Donny Meertens, En Route, Evaluation of Novib’s Gender Route partnerlanden. Het is een goed moment daar vaart Project, november 2001. achter te zetten, nu procesbewaking en evaluatie hoog 11 Jackson & Kassam, a.w. noot 4, blz. 3. op de agenda staan en grote inzet van de ontwikke- 12 World Neighbors is een organisatie die daarbij assisteert en een lingslanden vragen in het kader van armoedebestrij- handboek heeft gepubliceerd: Peter Gubbels & Cathery Koss, dingsstrategieën en sector-brede benaderingen. From the Roots Up, Strengthening Organizational Capacity through Gegroeide praktijken en verhoudingen zijn niet van Guided Self-Assessment, Oklahoma City: World Neighbors, 2000 de ene dag op de andere uit te roeien; veranderingen (www.wn.org). kosten tijd, zowel in ontwikkelingslanden als bij 13 Shasho Kolavalli & John Kerr, ‘Scaling Up Participatory Watershed donoren. ■ Development in India’, in: Development and Change, vol. 33, nr 2, april 2002, blz. 214-233. 14 Basil Edward Cracknell, Evaluating Development Aid-Issues, Pro- Noten blems and Solutions, Sage Publications, 2000, blz. 301-316. 1 Volgens Geert Custers (‘Ontwikkelingssamenwerking getoetst, 15 Zo M. Adil Khan, ‘Evaluation Capacity Building, An overview of Gebrekkige aandacht in beleid en debat voor resultaten’, in: Inter- current status, issues and option’, in: Evaluation, 4-3, 1998, blz. nationale Spectator, juli/augustus, 2000, blz. 383-388) zouden 310-328; R. Putnam, Making Democracy Work: Civic Traditions in zulke studies niet of nauwelijks kijken naar de resultaten van de Modern Italy, Princeton University Press, 1993. interventies, maar vooral oog hebben voor de organisatorische 16 Adil Khan, a.w. noot 15. (‘technocratische’) aspecten van de hulp. Hij laat zich negatief uit over de kwaliteit van de evaluaties, ‘om over de toepassing van Over de auteur conclusies en aanbevelingen nog maar te zwijgen’. RIA BROUWERS is verbonden aan het Institute of Social Studies te Den Haag. 2 In de Internationale Spectator van mei 2001 (blz. 253-260) nuan- ceert Rob van den Berg, directeur Inspectie Ontwikkelingssamen- werking en Beleidsevaluatie (IOB) van het ministerie van Buiten- landse Zaken, Custers’ kwalificaties. In het artikel ‘Leert de hulp van lessen uit het verleden? Doe wel en zie niet om’ gaat hij in op de mogelijkheden de uitkomsten van evaluaties van IOB in nieuw beleid om te zetten en constateert hij dat directe doorwerking moeilijk is vast te stellen.

INTERNATIONALE 92 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 Ontwikkelingssamenwerking, Afrika en het bedrijfsleven

ANDRÉ DELLEVOET

IN NOVEMBER 2000 ZOND MINISTER VOOR De problemen inzake het gebrek aan een stimu- Ontwikkelingssamenwerking Eveline Herfkens de nota Ondernemen tegen lerend klimaat op internationaal en nationaal Armoede naar de Tweede Kamer. In de niveau voor de economische ontwikkeling van nota werd met nadruk erkend dat de sub-Sahara Afrika zijn structureel, maar de particuliere sector (het formele en informele bedrijfsleven) in ontwikke- Nederlandse invloed hierop is zeer gering. lingslanden tweederde tot drievierde van het BNP voortbrengt en dat vooral de activiteiten van de particuliere sector zorgen voor In dezelfde periode bracht de regering een beleidsno- werk en inkomsten.1 De nota sloot goed aan bij stu- titie uit over Afrika, waarin gekozen werd voor bevor- dies van de Wereldbank en het UNDP waarin werd dering van veiligheid en stabiliteit enerzijds en goed aangetoond dat werk en inkomsten de belangrijkste bestuur en goed beleid anderzijds. Economische ont- middelen vormen om te ontsnappen aan de armoede wikkeling kreeg echter nauwelijks aandacht.3 en dat ontwikkeling van de private sector hiervoor Wat betekenen deze beleidskeuzen voor Afrika ten van wezenlijk belang is.2 zuiden van de Sahara? Is het accent in het huidige Het doel van de nota Ondernemen tegen Armoede beleid op de enabling environment in plaats van directe was beleid te ontwikkelen dat de particuliere sector ondersteuning van het bedrijfsleven gerechtvaardigd en stimuleert zijn potentieel waar te maken. Dit beleid biedt dat voldoende perspectieven voor de Afrikaanse wordt uitgevoerd op drie deelterreinen; het internatio- landen om zich in de komende jaren te ontwikkelen? nale niveau (o.a. handel, investeringen en schulden); Het blijkt wel degelijk mogelijk beleidskeuzen te het nationale niveau (o.a. democratisering, economi- maken, zeker als het gaat om de vraag hoe het lokale sche groei en infrastructuur); en directe steun aan het bedrijfsleven het beste kan worden ondersteund. Ook bedrijfsleven in ontwikkelingslanden. Naar aanleiding bestaan er voor Afrika goede mogelijkheden op het van kritiek uit de Tweede Kamer besloot minister niveau van bedrijven relaties te smeden tussen Noord Herfkens het accent van haar beleid nog meer op het en Zuid en zodoende ontwikkeling te stimuleren. nationale niveau te leggen. Sindsdien is het denken onder ambtenaren, politici De internationale omgeving: één stap vooruit, twee en maatschappelijke organisaties nauwelijks veran- achteruit derd. Niet directe ondersteuning maar versterking van de enabling environment (het internationale en natio- Ondanks dramatische oproepen aan de wereldge- nale ondernemersklimaat) wordt als belangrijkste meenschap tijdens de VN-topconferenties van de middel gezien om de particuliere sector te ondersteu- jaren negentig, waarvan Johannesburg in augustus nen. In feite betekent dit continuering van bestaand 2002 voorlopig het sluitstuk vormde, duurt de aderla- beleid, waarin maatschappelijke organisaties, zoals de ting van sub-Sahara Afrika voort. Feit is dat er meer Medefinancieringsorganisaties (MFO’s) en de over- geld uit Afrika vloeit dan er binnenkomt. heid, een centrale rol vervullen bij duurzame armoe- Handel. Afrikaanse landen krijgen nauwelijks een debestrijding. Het bedrijfsleven, zowel in Nederland kans hun handelsbalans te verbeteren. Toegang tot de als in ontwikkelingslanden, reageerde teleurgesteld: markten van de rijke landen is afgeschermd door het gaat wel over ons, maar zonder ons. quota, tarifaire en non-tarifaire belemmeringen (waar-

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 93 onder excessieve milieu- en kwaliteitseisen). Afrikaan- pelijk Grondstoffenfonds faalden door de hoge kos- se exporteurs worden ontmoedigd door hogere invoer- ten. Ook het organiseren van de producentenlanden, tarieven naarmate hun produkt meer toegevoegde met als doel betere prijzen af te dwingen, mislukte waarde heeft. Alleen al door dit systeem van tariefesca- vanwege uiteenlopende nationale belangen. latie lopen ontwikkelingslanden jaarlijks $ 36 miljard Hulpstromen. Bij gebrek aan buitenlandse investe- mis (terwijl de totale hulp van de EU-lidstaten $ 25 ringen en exporten blijft Afrika sterk afhankelijk van miljard bedraagt). Tegelijkertijd drukt dumping van buitenlandse hulp. De omvang van de totale officiële gesubsidieerde landbouwprodukten uit de EU op de ontwikkelingshulp (ODA) bedraagt jaarlijks circa $ 55 Afrikaanse markten de binnenlandse producenten miljard, waarvan in 2001 zo’n $ 13 miljard naar sub- weg. Bescherming is er niet, doordat in het kader van Sahara Afrika ging. In reële termen daalt de hulp sinds de EU-ACP-overeenkomst wederzijdse liberalisering 1990. Om ontwikkeling op gang te brengen en armoe- van de markten is afgesproken, wat in het voordeel de te bestrijden conform de millennium-doelstellin- werkt van het sterkere Europese bedrijfsleven. gen, zoals halvering van de armoede in 2015, zou Buitenlandse investeringen. Directe Buitenlandse Afrika juist een veelvoud van de huidige hulp moeten Investeringen (DBI) worden door vrijwel alle ontwik- ontvangen. Al in 1970 hebben de OESO-landen afge- kelingslanden gezien als belangrijke bron van kapi- sproken 0,7% van hun BNP aan ODA te besteden. Dit taal, werkgelegenheid en overdracht van kennis. De streefcijfer is nooit gehaald, ondanks herhaaldelijke totale omvang van mondiale DBI bedroeg in 2001 nog beloften van de donorgemeenschap. Het valt niet te $ 760 miljard, waarvan Afrika slechts 1,5% ($ 11 mil- verwachten dat deze toezeggingen in de nabije toe- jard) ontving. Vreemd is dit niet. Ondanks pogingen komst wel zullen worden nagekomen. Zo heeft de tot verbetering van de enabling environment door libe- regering-Bush $ 40 miljard per jaar gereserveerd voor ralisering en privatisering bevinden de meest extreme de strijd tegen het terrorisme en bovendien belasting- risico-landen zich nog altijd in sub-Sahara Afrika. verlaging beloofd. De EU kampt door economische Afgezien van de geringe omvang van de investeringen recessie en uitbreiding met tien lidstaten met aanzien- kunnen ook vraagtekens worden gezet bij de kwaliteit lijke begrotingstekorten. Een begrotingsevenwicht van DBI, bijvoorbeeld wanneer dit leidt tot terugvloei- wordt pas vanaf 2006 verwacht. Bovendien lijkt het en van kapitaal van dochter- naar moederbedrijf of draagvlak af te brokkelen door aanhoudende ontevre- schending van milieu- of sociale maatstaven. denheid over kwaliteit en effectiviteit van de hulp. Schulden. Vele Afrikaanse landen gaan gebukt Uitzicht op verandering van deze situatie is er niet. onder een ondraaglijke schuldenlast. Voor schuldver- Ten eerste omdat de rijke landen geen belang hebben mindering gelden echter niet de belangen van debi- bij verschuiving van welvaart en macht van haves naar teuren, maar die van crediteuren, die vooral op stabi- have-nots. Dit bleek in het begin van de jaren tachtig lisatie gericht zijn en niet op ontwikkeling. Dat was al al het struikelblok bij pogingen tot een Nieuwe Inter- zo bij de plannen van Brady en Baker in de jaren tach- nationale Economische Orde (NIEO) te komen en tig en is nog steeds zo bij het meest recente initiatief kenmerkt nog steeds het conflict tussen Noord en inzake de Highly Indebted Poor Countries (HIPC). Ook Zuid. Ook de luidruchtige anti-globaliseringscampag- dit plan ter kwijtschelding van substantiële schulden nes in onze tijd doen hier niets aan af. faalt, omdat te weinig fondsen ter beschikking wor- Een tweede reden waarom er weinig uitzicht is op den gesteld voor te weinig landen onder te zware verandering, is de zwakte van Afrika zelf. Het continent voorwaarden. Het gebrek aan vooruitgang blijkt dui- is sterk verdeeld en afhankelijk van buitenlandse dono- delijk uit de cijfers. De totale schuldenlast van sub- ren. Feit is dat het lot van Afrika in het Noorden wordt Sahara Afrika bedroeg in 1991 $ 183 miljard en in bepaald, of het nu de Amerikaanse Federal Reserve is 2000 nog steeds $ 185 miljard.4 (dollarkoers), de Londense termijnmarkten (grond- Grondstoffen. De meeste Afrikaanse economieën stoffenprijzen) of de Club van Parijs (bilaterale schulden). zijn net als in de koloniale tijd nog sterk afhankelijk Hoewel het internationale niveau van groot belang van de export van grondstoffen, primaire landbouw- is voor de positie van Afrikaanse landen, is het door produkten en mineralen. De ruilvoet van deze pro- de complexiteit en uiteenlopende belangen erg moei- dukten ten opzichte van industriële produkten en lijk grote vorderingen te boeken. Nederland heeft dit diensten, die veelal worden geïmporteerd, is in de gemerkt bij zijn herhaaldelijk mislukte pogingen het afgelopen decennia sterk verslechterd. Het meest Europese landbouwbeleid te hervormen. recente voorbeeld is de inzakking van de koffiemarkt, waardoor koffie-exporterende landen als Kenia, Tan- De Nationale Enabling Environment: het glas is half leeg zania en Oeganda een groot deel van hun export- inkomsten zagen wegvallen. Pogingen de prijzen van Macro-economische stabiliteit. Sub-Sahara Afrika wist grondstoffen te stabiliseren binnen het Gemeenschap- het afgelopen decennium indrukwekkende resultaten

INTERNATIONALE 94 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 te boeken op het gebied van inflatiebeteugeling, het bestuur is in dergelijke omstandigheden schaars. op orde brengen van overheidsfinanciën en het beha- Bevordering marktwerking. Na de onafhankelijk- len van een gemiddelde economische groei van meer heid zagen de Afrikaanse politieke en ambtelijke elites dan 3% per jaar. Maar de situatie blijft uiterst broos. zich als drager en ook begunstigde van ontwikkeling. De groei sinds 1995 is grotendeels te danken aan gun- Een sterke groei van de publieke sector, overheidsin- stige weersomstandigheden of plotseling gestegen terventie en -regulering op ieder niveau was het wereldmarktprijzen voor grondstoffen. Hoe kwetsbaar gevolg. Het lokale bedrijfsleven werd daarbij nauwe- Afrika is voor deze variabele factoren, bleek eind lijks geduld. Staatsondernemingen werden opgezet, 2002, toen opnieuw hongersnood dreigde voor 30 private ondernemingen genationaliseerd en grootscha- miljoen mensen in twaalf Afrikaanse landen. Boven- lige infrastructurele investeringen, evenals onderwijs dien wordt de groei teniet gedaan door de bevolkings- en gezondheidszorg, werden uit het overheidsbudget groei en ziekten als malaria en HIV-Aids. In tientallen gefinancierd. De financiële sector bleef bij deze ont- Afrikaanse landen was in de periode 1960-2000 spra- wikkeling ver achter. Eén van de gevolgen was dat het ke van een groei per hoofd van de bevolking van min Afrikaanse bedrijfsleven onderontwikkeld bleef en 0,3%. Het BNP van geheel sub-Sahara Afrika, met uit- velen zich toelegden op financieel rendement en op zondering van Zuid-Afrika, komt overeen met dat van handel.6 Elementaire zaken als eigendomsrechten België. De inkomensongelijkheid is dramatisch. Meer waren slecht geregeld. De Peruaanse econoom Her- dan 50% van de Afrikanen leeft op of onder de nando de Soto heeft in zijn werk duidelijk gemaakt armoedegrens. Uitzicht op verbetering is er niet. De hoe doorslaggevend uniforme wetgeving en eigen- Economic Sustainability Index van de Economische domsrechten zijn voor het scheppen van kapitaal.7 Commissie voor Afrika toonde nog in 2000 aan dat Ook in sub-Sahara Afrika is grondeigendom beperkt circa tweederde van de Afrikaanse landen weinig uit- en kunnen gebouwen niet als onderpand dienen, zicht heeft op duurzame ontwikkeling.5 waardoor kapitalisering vrijwel onmogelijk is. Politieke stabiliteit, goed bestuur en rechtsstaat. De Onder druk van IMF en Wereldbank werden Afri- wind van democratisering en pluralisme die sinds het kaanse overheden gedwongen hun economieën te einde van de Koude Oorlog over het Afrikaanse conti- liberaliseren en privatisering toe te staan. Dit heeft nent joeg, is 10 jaar later alweer geluwd. Democratise- weliswaar geleid tot meer ruimte voor de private sec- ring en ontwikkeling van de rechtsstaat zijn in vele tor, maar er moet nog veel gebeuren. Belangrijke pun- Afrikaanse landen nauwelijks van de grond gekomen. ten zijn: bevordering van mededinging, modernisering Er is hooguit sprake van façade-democratieën, waarbij van douane en belastingen, verbetering van de finan- de uitvoerende en wetgevende macht in elkaars ver- ciële sector, organisatie van de particuliere sector in lengde liggen en de betrekkelijk onafhankelijke rech- produkt- of bedrijfsschappen en verbetering van het terlijke macht haar gezag door politiek ingrijpen keer zakenrecht (bijv. eigendomsverhoudingen). op keer ondermijnd ziet. Persvrijheid is niet zozeer Infrastructuur. De economische neergang van Afri- een verworvenheid van een zich emanciperende bur- ka heeft de infrastructuur vernield. Sinds de koloniale gerlijke klasse, maar eerder een gunst van de over- tijd zijn in de meeste Afrikaanse landen bijna geen heid, die de vereiste verdraagzaamheid voor afwijken- grote investeringen meer gedaan, noch in de ‘harde’ de meningen vaak niet kan opbrengen. infrastructuur (wegen, viaducten, stuwdammen, nuts- Voor goed werkende democratieën ontbreken de voorzieningen, communicatie), noch in de ‘zachte’ vereiste sociaal-economische, culturele, historische en infrastructuur (bijv. basisonderwijs en gezondheids- politieke voorwaarden. Zo is de notie van het alge- zorg). Hoewel de donorgemeenschap veel middelen meen belang essentieel voor politieke besluitvorming, beschikbaar stelt om de sociale en fysieke infrastruc- maar in het etnisch en sociaal sterk verdeelde Afrika tuur op te lappen en uit te breiden, ontbreekt het amper aanwezig. Democratisering is vooral een endo- lange-termijnperspectief. De nationale overheid ont- geen, maatschappelijk proces, dat nauwelijks van beert de economische (en dus belasting-) basis om de buitenaf te beïnvloeden is, zoals Mugabes regime in infrastructuur te onderhouden. Zimbabwe de voltallige donorgemeenschap nog eens Het algehele beeld is onontkoombaar: sub-Sahara pijnlijk heeft ingepeperd. Afrika glijdt langzaam weg. De Afrikanen zelf geloven De vrijwel permanente degeneratie van de economie er al lang niet meer in. Lokale bedrijven investeren en de samenleving heeft de publieke sector niet onbe- nauwelijks, de kapitaalvlucht is schrikbarend, de roerd gelaten. Incompetentie en corruptie vieren hoog- meest ondernemende Afrikanen steken in gammele tij. Afrikaanse landen mogen zich steevast verheugen in bootjes wekelijks de Straat van Gibraltar over, terwijl topscores op de landenlijst van Transparency Interna- de brain drain van hoogopgeleiden een permanente tional, een mede door Nederland gefinancierd instituut, aderlating voor het continent vormt. dat corruptie overal ter wereld onderzoekt. Goed

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 95 laties te bereiken, hetgeen al tientallen jaren door Het bedrijfsleven in Afrika: alleen gaat het niet Unilever en Heineken wordt bewezen. Ook wat kwali- De noodzaak tot directe ondersteuning. Het Afrikaanse teit betreft liggen er kansen duurzame produktie te bedrijfsleven is nog nauwelijks tot wasdom gekomen. bevorderen via bijv. certificatie van biologische, Meer dan de helft van de ondernemingen bevindt zich natuurlijke produkten. Afrika is, net als ieder ander in de informele sector. Deze sector heeft door gebrek continent, een regio waar men prima zaken kan doen, aan kapitaal een gering potentieel voor economische ondanks risico’s en moeilijkheden.10 groei. Bedrijven in de formele sector zijn vaak klein en kampen met gebrek aan kapitaal, kennis en technolo- Business to business gie. Afrikaanse exporteurs hebben onvoldoende besef van de werking van het internationale handelssysteem Brede thema’s als de internationale schuldenproblema- en van produkteisen op het gebied van kwaliteit, stan- tiek of gebrek aan sociale infrastructuur spelen onvol- daardisatie, milieu- en (fyto)sanitaire aspecten of effi- doende in op de directe behoeften van de particuliere ciënte produktiewijzen. Krediet is door onderontwikke- sector. Bovendien is het maar de vraag of bovengenoem- ling van de financiële markten schaars, zeer kostbaar of de thema’s allemaal even relevant zijn. Zo staat onder alleen tegen onmogelijke voorwaarden beschikbaar. wetenschapslieden absoluut niet vast dat democratie en De rol van buitenlandse investeerders. Aangezien rechtsstaat noodzakelijk zijn voor economische ontwik- binnenlandse besparingen en investeringen op een keling.11 Veel bedrijven functioneren ook bij een gebrek- laag niveau zitten en de lokale particuliere sector met kig ondernemersklimaat, zoals in Nigeria, Kenia en talrijke problemen kampt, zal de noodzakelijke groei Zimbabwe. Essentiële factoren zijn dié factoren die het voor een groot deel van buitenlandse investeerders voortbestaan van het bedrijf op korte termijn bedreigen; afhangen. Investeringen betekenen kapitaal, know- dan gaat het over markttoegang, marktwerking en toe- how, werkgelegenheid en toegang tot markten. gang tot produktiemiddelen als kennis en kapitaal. Ondanks de gebrekkige enabling environment in vele Ontwikkelingssamenwerking kan in deze behoef- Afrikaanse landen wijzen enkele ontwikkelingen op ten voorzien door een coherente strategie op te zet- een grotere rol van buitenlandse investeerders in de ten, waarbij toegang tot de Europese markt wordt toekomstige Afrikaanse ontwikkeling. Ten eerste heeft gekoppeld aan betere marktwerking op nationaal de afgelopen twintig jaar de mondialisering van de niveau (bijv. organisatie van het lokale bedrijfsleven) economie een enorme vlucht genomen, waardoor zich en directe ondersteuning van het bedrijfsleven in Afri- internationale produktienetwerken vormden, zoals kaanse landen (bijv. meer financieringsmogelijkheden, agrarische ketens voor tuinbouwprodukten uit Oost- zoals leningen of garantstellingen). en Zuidelijk Afrika. Deze verschuiving van produktie Business-to-business-relaties. Bijzondere aandacht naar ontwikkelingslanden heeft grote effecten teweeg- dient uit te gaan naar de steun aan het bedrijfsleven gebracht. Zo is de bloemsierteelt in Kenia goed voor in Afrikaanse landen door stimulering van particuliere een export van $ 120 miljoen en 60.000 arbeidsplaat- investeringen van Westerse ondernemingen en sen. In Zimbabwe was in 2000 de tuinbouwsector uit- opbouw van duurzame, hoogwaardige ketens en busi- gegroeid tot de derde exportsector, met 80.000 banen, ness-to-business-relaties tussen Noord en Zuid. Zowel waarvan een belangrijk deel dank zij de sierteelt. Het de Nederlandse als de lokale overheid en maatschap- International Trade Centre in Genève noemt andere pelijke organisaties dienen erop toe te zien dat deze potentiële exportsectoren, zoals katoen, vezels, textiel investeringen worden ingebed in de lokale samenle- en kleding, visprodukten, hout en houtprodukten, ving en ten goede komen aan de sociale- en economi- oliezaden en hun produkten, groenten, fruit en noten, sche ontwikkeling van Afrika.12 Een goed voorbeeld specerijen, medicinale planten, toerisme en zakelijke van een dergelijke krachtenbundeling vormt het Pro- dienstverlening.8 Ook meer traditionele publieke sec- gramma Samenwerking Opkomende Markten toren, zoals onderwijs en gezondheidszorg en drink- (PSOM), waar Nederlandse bedrijven, mét hun lokale water- en energievoorziening, bieden goede kansen partners, het initiatief nemen tot een proefproject in aan het bedrijfsleven. een ontwikkelingsland, maar de overheid medefinan- Ten tweede blijken deze activiteiten ook bijzonder ciert en toezicht houdt. Vaak zijn NGO’s erbij betrok- winstgevend. Niet zelden wordt op kortere of langere ken. Binnen zo’n samenwerkingsverband ontstaat ook termijn in Afrika een hoger rendement op investerin- meer ruimte voor gelijkwaardigheid, wederkerigheid gen behaald dan elders. Zaken doen in arme landen en zakelijkheid in plaats van naïef vertrouwen. Daar- kan een nieuwe bron van groei, grotere efficiency en naast draagt het bij aan verbetering van het onderne- stimulans voor innovatie betekenen.9 Zo biedt de mersklimaat, maar dan bottom-up. Dat het niet bij grootschalige urbanisatie in Afrika een kans met mooie woorden is gebleven, bewijst PSOM, dat in betaalbare massaprodukten grote consumentenpopu- enkele jaren is uitgegroeid tot circa tachtig proefpro-

INTERNATIONALE 96 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 jecten in tien landen, waaronder Ghana, Mozambique, wél aan de wereldeconomie deelnemen. Een kritische Tanzania en Oeganda.13 massa wordt echter pas bereikt als dit beleid op Euro- Beleidsinstrumenten. Voor het smeden van dergelij- pees niveau wordt uitgevoerd. ke, intensieve vormen van publiek-private samenwer- king kunnen reeds bestaande overheidsinstrumenten Conclusie en organisaties worden gebruikt. De eerste stap is marktverkenning door handelsmissies, economische De gesignaleerde problemen inzake het gebrek aan diplomatie, matchmaking en informatieverschaffing enabling environment op internationaal en nationaal door de Economische Voorlichtingsdienst (EVD) of de niveau voor de economische ontwikkeling van sub- Netherlands African Business Council (NABC). Een Sahara Afrika zijn niet van korte duur, maar structu- tweede stap ligt op het gebied van haalbaarheidsstudies reel. De Nederlandse invloed hierop is zeer gering. en Technische Assistentie (Programma Economische Hoewel bevordering van die enabling environment wel- Samenwerkingsprojecten [PESP] en Investeringspro- licht het grootste effect heeft op Afrika’s ontwikkeling, motie en Technische Assistentie [IPTA]), gevolgd door wordt hier tegelijkertijd het minste vooruitgang proefprojecten (PSOM). Ten slotte zou dit traject moe- geboekt. Afrika’s economische ontwikkeling is groten- ten uitmonden in commercieel haalbare en duurzame deels gestagneerd of neemt zelfs af. Indien het tij zou investeringen, financieel ondersteund met leningen en moeten worden gekeerd, is juist versnelde economi- garanties door zowel multilaterale (International Finan- sche groei vereist, die ver boven de bevolkingsgroei ce Corporation, IFC) als bilaterale instellingen, zoals de uitkomt. Hiervoor is betrokkenheid van de particulie- Nederlandse ontwikkelingsbank FMO en de Neder- re sector doorslaggevend. Het beleid zou dan ook dui- landse Investeringsbank NIB. Voor politieke risico’s delijke keuzen moeten maken ten behoeve van onder- kunnen de bedrijven zich dan verzekeren bij de Neder- steuning van het Afrikaanse bedrijfsleven op alle drie landse kredietherverzekeringsmaatschappij NCM. niveaus. In plaats van verbetering van de enabling De inzet van deze instrumenten verloopt helaas environment dient het accent ook méér te liggen op nog niet optimaal. Beperkingen doen zich voor op het directe deelname van de overheid aan de opbouw van gebied van landenlijsten, criteria en beperkte budget- duurzame business-to-business-relaties. In het bijzon- ten. Ook ontbreekt samenhang. Overigens gaat het der dient het instrumentarium in Nederland voor niet om opeenstapeling van subsidies ten behoeve van bevordering van handel en investeringen te worden het Nederlandse bedrijfsleven, maar om het potentieel vergroot en geharmoniseerd. Op dat niveau is veel en de meerwaarde van de particuliere sector bij ont- potentieel nog onbenut. wikkeling tot hun recht te laten komen. Dit kan wor- Wat de hulpkanalen betreft is dit een pleidooi voor den benadrukt door het schenkings- en subsidieka- een vierde kanaal: naast de bilaterale, multilaterale en rakter van het instrument te laten afnemen naarmate ‘cilaterale’ (civil society) kanalen, nu ook een ‘bulate- de activiteit commercieel haalbaarder wordt en het raal’ (business) kanaal. Dit leidt tot onvermijdelijke rendement toeneemt. verschuiving in bestedingen. Als men erkent dat het Voorwaarde is het voorkomen van marktversto- bedrijfsleven de belangrijkste bron is van werk en ring. Ook is differentiatie gewenst. Zo zullen financië- inkomen en dus onontbeerlijk is voor armoedebestrij- le bijdragen aan multinationals wellicht onnodig zijn, ding, dan is het niet te rechtvaardigen dat zoveel geld maar kan economische diplomatie meer effect sorte- naar het multilaterale kanaal gaat, waar het voor een ren. Anderzijds zal het midden- en kleinbedrijf beter groot deel opgaat aan technische assistentie, beheers- geholpen zijn met concrete, financiële ondersteuning. kosten en capaciteitsopbouw, terwijl het bedrijfsleven Het potentieel van een dergelijke publiek-private daarentegen slechts circa 5% ontvangt van de ODA- samenwerking, dat wil zeggen ontwikkelingssamen- begroting. Het zal niet altijd een kwestie van geld werking samen met het bedrijfsleven, voor Afrika is zijn, maar financiële middelen zijn wél essentieel. groot. Het is concreet, resultaatgericht en ontwikke- Het opbouwen van business-to-business-relaties tus- lingsrelevant. Het bevordert zowel horizontaal (van sen Afrika en Nederland biedt nieuwe perspectieven handelsmissies tot commerciële investeringen) als tot economische ontwikkeling die ook ten goede verticaal (bedrijfslevenniveau tot internationaal komt aan de armen. Bovendien sluit ontwikkelingssa- niveau) economische ontwikkeling via de particuliere menwerking op deze manier beter aan bij de grote lijn sector. Door partnerschap van overheid, bedrijfsleven in de internationale ontwikkelingen, in het bijzonder en maatschappelijke organisaties biedt de strategie de sterke groei van de directe buitenlandse investerin- uitgangspunten voor groei die ten goede komt aan de gen, die een veelvoud van de ODA omvatten. Hiermee armsten (pro-poor growth) en spoort met Maatschap- is niet gezegd dat ontwikkelingssamenwerking het pelijk Verantwoord Ondernemen (MVO). Zo kunnen bedrijfsleven kritiekloos moet omarmen als reddings- centra ontstaan van duurzame bedrijfsactiviteiten die boei voor Afrika. Er zijn natuurlijk duidelijke rand-

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 97 voorwaarden nodig om dit beleid effectief te maken, 7 Zie Internationale Samenwerking, juli/augustus 2001, blz. 13-15. zoals intensieve publiek-private samenwerkingsvor- 8 International Trade Centre, UNCTAD/WTO, Converting LDC men. Het bovenstaande behelst wél een pleidooi de Export Opportunities into Business, A Strategic Response, Genève, verhouding met Afrika uit de hulpsfeer te halen en in 2001. het algemener kader van de internationale, economi- 9 Zie C.K. Prahalad en A. Hammond, ‘Serving the World’s Poor, Pro- sche betrekkingen te plaatsen. fitably’, in: Harvard Business Review, september 2002. 10 Dit bleek ook tijdens een recent seminar dat Senter en FMO orga- niseerden met circa 100 Nederlandse bedrijven. De papers zijn Noten gebundeld in: André Dellevoet (red.), Africa in Business, Den Haag, 1 Ondernemen tegen Armoede, Notitie over Economie en Ontwikkeling, 2002. Den Haag, 2000. 11 Rob Buijtenhuijs en Céline Thiriot, Democratization in Sub- 2 IFC, Paths out of Poverty, The Role of Private Enterprise in Developing Saharan Africa 1992-1995, an overview of the literature, Leiden: Countries, Washington, 2000. Zie ook het SER-advies, De Particu- Afrika-Studiecentrum, 1995, blz. 107-110. liere Sector in Internationale Samenwerking, Den Haag: Sociaal-Eco- 12 M. Ph. Hillen en N. van Geelen, Afrika-Europa, Wederzijdse Kansen nomische Raad, 1997. in de Nieuwe Economie, Den Haag, 2000. 3 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Afrika Notitie, Den Haag, 2000. 13 In november 2002 werd de mid-term-evaluatie van het programma Evenals in de notitie wordt in dit artikel met Afrika steeds sub- naar de Kamer gestuurd. De resultaten waren zodanig positief, dat Sahara Afrika bedoeld. de Staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking, Agnes van 4 African Development Indicators 2002, Washington D.C.: World Bank, Ardenne, besloot het programma aanzienlijk uit te breiden. Pro- 2002. De cijfers zijn gecorrigeerd op basis van huidige prijzen. jectvoorbeelden zijn te zien op: www.senter.nl/psom. 5 De index is gebaseerd op 21 indicatoren, waaronder transactiekos- ten, afhankelijkheid, macro-economische kosten en ontwikkeling Over de auteur van menselijk kapitaal. Zie K.Y Amoako, Perspectives on Africa’s MR DRS A.J.F. DELLEVOET is verbonden aan het ministerie van Buitenlandse Development, Economic Commission for Africa, mei 2000. Zaken. Hij is thans gedetacheerd bij Senter, een agentschap van het ministerie 6 Zie Roger Tangri, Parastatals, Privatization & Private Enterprise: van Economische Zaken. The Politics of Patronage in Africa, Oxford, 1999.

Nieuw in de Clingendael-Essay reeks

Bescherming van minderheden als criterium door J.W. van der Meulen bij EU-uitbreiding: de Europese Commissie en Midden-Europa

In deze analyse van de rapportage van de Europese Commissie over bescherming van minderheden in Centraal-Europa wordt betreurd dat niet is uitgegaan van één of meer leidende beginselen. In het bijzonder het discriminatieverbod, zoals vastgelegd in het Internationaal Verdrag inzake Burger- en Politieke Rechten, zou een handzame basis hebben gevormd. In plaats hiervan heeft de Commissie verlangens geuit die per land en per minderheid verschillen, die vaak op gespannen voet met elkaar staan, en die bovendien in een aantal gevallen geen internationaal-juridische basis hebben.

De auteur van dit Essay, J.W. van der Meulen, is als medewerker voor Centraal- en Oost-Europa verbonden aan de afdeling Onderzoek van het Instituut Clingendael. Hij constateert onder meer dat ten aanzien van de Roma de nadruk sterk ligt op integratie, wat inhoudt dat deze minderheid een stuk van haar identiteit zou moeten inleveren. Daarentegen steunt de Commissie wat betreft de Hongaarse minderheden in Slowakije en Roemenië omstreden verlangens wat betreft parallel onderwijs, vormen van autonomie en collectieve deelname aan de politieke besluitvorming op centraal niveau.

Dit Clingendael-essay is verkrijgbaar bij het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ of door overmaking van Euro 7,50 op giro 924999 t.n.v. Instituut Clingendael te Den Haag o.v.v.‘Bescherming Minderheden’. Informatie bij de afdeling Onderzoek van het Instituut Clingendael, tel.: 070-3746622/605. Dit essay is ook te downloaden van de Clingendael website: www.clingendael.nl.

INTERNATIONALE 98 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 Rwanda in de Grote-Merenregio: buitenlandse expansie, binnenlandse onderdrukking

JEROEN CORDUWENER

SUN CITY – EEN LUXUEUS RESORT AAN DE westkust van Zuid-Afrika – moet de Rwanda is een riskante factor geworden in het geschiedenis ingaan als de Afrikaanse hart van Afrika, alle pogingen van de variant van de Vrede van Versailles. In augustus 2002 werd daar het vredes- internationale gemeenschap (donoren, politiek, akkoord getekend dat een einde moet diplomatie) ten spijt om na de genocide van maken aan de zes jaar durende oorlog 1994 het tegendeel te bewerkstelligen. in het hart van Afrika, een conflict dat door zijn omvang én de betrokkenheid van vele Afrikaanse landen ook wel de Eerste Afrikaanse Wereldoorlog wordt genoemd. de officiële aanwezigheid van het Rwandese leger, Wat in 1996 begon als een (geslaagde) coup tegen namelijk de ontmanteling door Kabila van de gevrees- de Zaïrese president Mobutu, eindigde in 2002 als een de Interahamwhe. Dat zijn de Hutu’s die in 1994 ver- gruwelijke oorlog in het inmiddels tot Democratische antwoordelijk waren voor de genocide in Rwanda en Republiek Congo (DRC) omgedoopte land. Die oor- van wie een restant van circa 12.000 sindsdien in de log had de buurlanden Angola, Burundi, Congo-Braz- jungle van Congo rondzwerft, op zoek naar mogelijk- zaville, Rwanda en Oeganda meegezogen, maar ook heden Rwanda aan te vallen. In ruil voor ontwape- voor kortere of langere tijd Namibië, Sudan, Tsjaad en ning van deze moordeskaders belooft Kagame in het Zimbabwe, terwijl bij de pogingen tot vrede onder Sun City-akkoord terugtrekking van zijn leger, offi- meer Botswana, Gabon, Kenia, Nigeria, Zambia en cieel 30.000 soldaten. Nadien heeft Kabila ook afzon- Zuid-Afrika betrokken waren. derlijke akkoorden gesloten met Angola, Burundi en President Joseph Kabila van de DRC zette samen Zimbabwe, waarin de terugtrekking van hun legers met zijn Rwandese collega Paul Kagame in augustus wordt afgesproken. Een waarnemingsmacht van de 2002 zijn handtekening onder het vredesakkoord van VN ziet toe op naleving van al deze afspraken. Sun City, nadat twee eerdere pogingen (Lusaka, 1999; De oorlog in Congo heeft de afgelopen zes jaar Pretoria, 2001) tot niets hadden geleid. Kabila en vooral het oostelijk deel van het land (ter grootte van Kagame personificeren de hoofdrolspelers in de oor- geheel Frankrijk) in alle opzichten verwoest. Volgens log: Congo contra Rwanda. Uitgangspunt is een plan ontwikkelings- en mensenrechtenorganisaties als het dat al maanden eerder door de Verenigde Naties en de International Rescue Committee, Oxfam en Human Europese Unie was bedacht, maar lange tijd als onuit- Rights Watch zijn drie miljoen mensen omgekomen, voerbaar terzijde was geschoven. direct of indirect ten gevolge van de strijd. De com- Kern van dat plan is dat alle buitenlandse troepen plete infrastructuur op het gebied van gezondheids- van het strijdtoneel in het oosten van Congo verdwij- zorg en onderwijs is ingestort; en op het platteland en nen. In de praktijk gaat het om Angola en Zimbabwe, in de steden is de voedselvoorziening weggevaagd, die aan de zijde van Kabila vechten, en Burundi, terwijl de lokale economie vrijwel tot stilstand is Rwanda en Oeganda, die een wisselend aantal Congo- gekomen. Er heerst een humanitair drama dat in de lese rebellengroeperingen steunen en daarnaast ook wereld haar weerga niet kent, al was het maar omdat zelfstandig militair actief zijn in Congo. Het plan er internationaal nauwelijks belangstelling voor is, zo beoogt bovendien het hoofdmotief weg te halen voor rapporteren organisaties als Artsen zonder Grenzen,

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 99 de katholieke kerk en lokale mensenrechtenactivisten. De zes jaar durende oorlog heeft vooral in het oosten Dat tegen die achtergrond een vredesakkoord is van Congo een situatie gecreëerd waarin wetteloos- gesloten, is daarom uit humanitair opzicht wel te ver- heid en geweld het leven van alle dag en iedereen klaren. Er speelt bovendien een aantal andere factoren bepalen; waarin het overheidsgezag (toch al duizen- die de strijdende partijen wat nader tot elkaar hebben den kilometers ver weg in Kinshasa) volledig is weg- gebracht. De DRC is letterlijk oorlogsmoe én oorlogs- gevaagd, en waarin de Democratische Republiek arm – het land zit financieel en economisch geheel Congo als staat de facto is opgehouden te bestaan. aan de grond. Om die redenen had Kabila in de maan- Veel ingrijpender is dat enkele van de landen die den voorafgaand aan ‘Sun City’ al wat voorbereidende elkaar de afgelopen jaren op Congolees territorium akkoorden gesloten met diverse Congolese rebellen- bestreden, economisch, politiek én militair bezit heb- groeperingen. ben genomen van grote delen van de DRC. Slechts Congo’s bondgenoot Angola heeft in mei 2002 een enkele maanden ná ‘Sun City’ publiceerden de Ver- einde gemaakt aan zijn ‘eigen’, meer dan dertig jaar enigde Naties een rapport van een speciale werkgroep, durende burgeroorlog. Het land maakt zich op voor die de illegale exploitatie van natuurlijke rijkdommen vrede, verzoening en wederopbouw; daarin past niet en andere vormen van welvaart van de DRC onder- dat zijn militairen nog elders actief zijn. Voor Burundi zocht. Het VN-Panel, zoals de werkgroep officieel is de oorlog in Congo een blok aan het been, omdat heet, constateert dat de rijkdommen in het oosten van het in eigen land genoeg te stellen heeft met een Congo door de strijdende partijen worden leegge- gewelddadige burgeroorlog, die in tien jaar tijd al aan roofd. Diamant, koper, coltan (een mineraal dat meer dan een half miljoen burgers het leven heeft gebruikt wordt in de mobiele telefonie) en andere gekost. De enige reden voor Burundi’s aanwezigheid delfstoffen worden op grote schaal het land uit in de DRC was het bestrijden van de Burundese rebel- gesmokkeld en op de wereldmarkt verkocht. len die de oorlog dáár benutten als uitvalsbasis voor de strijd in Burundi zelf. Internationale plundering van Congo Rest de vraag wat Rwanda, Oeganda en Zimbabwe bewoog een einde te maken aan de oorlog in de DRC. De namen van de daders – het VN-panel duidt ze zon- Om met de laatste te beginnen: Zimbabwe was de der uitzondering als dieven aan – staan nauwkeurig ver- bondgenoot van Kabila en aanwezigheid in Congo meld. Het gaat om Amerikanen, Belgen, Duitsers, Israë- ontbeerde elke legitimatie vanaf het moment dat de liërs, Libanezen, Nederlanders en Zuid-Afrikanen, aan president van de DRC de vrede tekende met zijn de kant van afnemers, tussenhandel en eindbestemmin- tegenstanders. gen. De organisatoren, ondernemers en exploitanten Oeganda heeft altijd al wat moeite gehad met een aan het begin van de commerciële lijn zijn Congolezen, verklaring voor zijn militaire aanwezigheid in het oos- Rwandezen, Oegandezen en Zimbabweanen. ten van Congo. Officieel heette het dat er Oegandese De oorlog in Congo wordt door het VN-Panel gety- rebellen werden bestreden die in Oeganda een bedrei- peerd als economische plundering. Het land is opge- ging voor de binnenlandse veiligheid betekenden. deeld in invloedssferen door en tussen Congo, Rwan- Vergelijkbaar met de argumentatie van Rwanda, dat in da, Uganda en Zimbabwe. Daaruit valt de strijd te ver- Congo op jacht was op Hutu-rebellen. Kabila belooft klaren: het gaat om bezit van mijnen en rijkdommen, in het Sun-City-akkoord die rebellen van Burundese, niet in de eerste plaats om militair gewin. Oegandese én Rwandese kant op te zoeken, te ontwa- De met name genoemde generaals, ministers en penen en over te dragen aan de autoriteiten in respec- anderen die betrokken zijn bij en verantwoordelijk tievelijk Bujumbura, Kampala en Kigali. zijn voor de strijd, gaan zich volgens het VN-panel vooral te buiten aan illegale exploitatie en roof van delfstoffen. Bataljons worden ingezet voor bewaking Garanties in vredesakkoord van Sun City van diamant-, coltan- en kopermijnen; hoge officieren Het vredesakkoord is in het licht van deze argumen- zien toe op exploitatie, en steken de opbrengsten in ten misschien wel logisch, maar daarom nog niet ver- eigen zak. Het gaat niet om kleine bedragen: er wor- klaarbaar. Want al deze argumenten golden natuurlijk den omzetten gemaakt van een half miljoen dollar per ook in de jaren voorafgaand aan augustus 2002, bij- maand per persoon. In deze illegale business zijn hon- voorbeeld bij de akkoorden van Lusaka (1999) en derden personen actief. Pretoria (2001). Die werden echter nimmer nageleefd. In de afgelopen twee jaar had het VN-panel al twee De vraag is dus vooral waar de garanties zijn dat de rapporten gepubliceerd, telkens met dezelfde consta- wapens in Congo nu wél voorgoed zwijgen. teringen. Verschil van dit derde rapport met de twee Die waarborgen mogen dan op papier in het eerdere versies is dat een direct verband wordt gelegd akkoord zijn vastgelegd, in de praktijk ligt dat anders. met de oorzaak van de ‘Eerste Afrikaanse Wereldoor-

INTERNATIONALE 100 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 log’. En ook met het einde daarvan, althans – zo zeg- bliceerde cijfers dankte Rwanda in 2001 zijn econo- gen de VN-rapporteurs – het vermeende einde. Want mische groei van 6% uitsluitend aan de export van de illegale exploitatie van delfstoffen door buitenlan- coltan – dat nauwelijks in Rwanda zelf wordt gewon- ders in Congo is al zó georganiseerd en diep in de nen. samenleving verankerd, dat ‘de fysieke aanwezigheid Rwanda behoort tot de kleinste landen van Afrika. van een leger niet meer nodig is’. Juist dát verklaart Het is met acht miljoen inwoners zo groot als Neder- meer over het in augustus gesloten vredesakkoord land en het dichtstbevolkt van dat continent. Die dan alle voorgaande argumenten. Roven zonder de overbevolking leidt tot een chronisch gebrek aan dure aanwezigheid van soldaten is natuurlijk voorde- grond, hetgeen met de groei van de bevolking alleen liger dan met. maar nijpender wordt. Volgens het bevolkingsfonds Het VN-panel maakt onderscheid tussen de manier van de Verenigde Naties heeft Rwanda over vijftien waarop de diverse mogendheden Congo bestelen. In jaar niet minder dan twintig miljoen inwoners. het geval van Congo, Oeganda en Zimbabwe zijn Dat is één van de redenen waarom het land expan- vooral afzonderlijke hoge militairen en ministers sie zoekt en meent te moeten vinden in buurland actief en/of direct verantwoordelijk. Natuurlijk zijn er Congo. Dat land ligt volgens Rwanda historisch voor verbanden te leggen met de regering, maar er is geen de hand. Vier jaar geleden al rechtvaardigde de toen- sprake van organisatiestructuur en het rechtstreeks malige Rwandese president Pasteur Bizimungu de billijken door de regeringen van de illegale operaties. Rwandese expansie in Congo met verwijzing naar het prekoloniale verleden, toen Rwandese koningen tot ver in het oosten van Congo heersten. De huidige Verdere Rwandese expansie en infiltratie aanwezigheid van zowel Tutsi’s als Hutu’s in het buur- Anders ligt dat met Rwanda. Daar is wel degelijk land is daarvan inderdaad het levend bewijs: velen sprake van een georganiseerde en door de regering van hen hebben overgrootouders die zich in de gelegaliseerde structuur. In Kigali functioneert een negentiende eeuw in de Congolese bergen vestigden. speciale ‘Congo-Desk’, waarin hoge militairen en politici het beleid ten aanzien van diamanten- en Het probleem zit dus in Rwanda coltan-export uit Congo organiseren. Er zijn directe (familie-)verbanden met o.a. Kagame. Het VN-panel De overbevolking in Rwanda in 1994 was één van de waarschuwt dan ook voor de verwachtingen van ‘Sun oorzaken die leidden tot de gruwelijke moord van City’: ‘De recente terugtrekking van Rwandese troepen tienduizenden Hutu’s op honderdduizenden (vooral) moet niet worden geïnterpreteerd als teken van Tutsi’s. Die doodsangst van de Hutu’s dat de Tutsi’s Rwandese bereidheid het conflict in Congo te hen wilden overheersen en verdrijven, leeft nog steeds beëindigen. Economische exploitatie gaat gewoon in Rwanda. Maar het geldt ook omgekeerd: de Tutsi’s door, op andere wijze.’ Overigens heeft Rwanda vrezen op hun beurt dat ze opnieuw slachtoffer wor- volgens Congolese mensenrechtenorganisaties lang den, zoals in 1994. Het trauma van de genocide, en niet al zijn soldaten teruggetrokken: enkele alles wat daaraan vooraf is gegaan, heeft diepe won- duizenden bewaken nog steeds diamant- en den geslagen in de Rwandese samenleving. In Rwanda coltanmijnen. ontzeggen Tutsi’s en Hutu’s elkaar het recht samen te Rwanda heeft in de maanden voorafgaand aan ‘Sun leven, maar vooral samen te regeren in één land. City’ zijn permanente positie in Oost-Congo ook via De huidige door Tutsi’s gedomineerde regering andere dan militaire kanalen verzekerd. Tienduizen- bestaat uit mensen die meer dan dertig jaar lang in de den Rwandese Hutu’s en Tutsi’s hebben een Congolees diaspora van Amerika en Uganda hebben moeten paspoort gekregen, het openbaar bestuur is groten- wachten tot ze konden terugkeren naar hun vader- deels overgenomen door Congolese Tutsi’s (etnisch land. En dat moest dan nog gewapenderhand gebeu- verwant aan Rwandese Tutsi’s), het lokale Congolese ren, met een burgeroorlog tegen hun Hutu-landgeno- rebellenleger is geïnfiltreerd door Rwandese soldaten, ten. Zoals zij dertig jaar in den vreemde verkeerden, en de lokale burgerwacht is volgens Rwandees model zo hebben ze op hun beurt Hutu’s naar een diaspora én manschappen opgezet. Voorts is de economie op in Congo, Amerika en Europa verdreven. Voor de Tut- Rwanda georiënteerd: niet alleen verloopt de export si’s was de burgeroorlog van 1990-1994 in de eerste van rijkdommen via Kigali, ook de import van nood- plaats het terugwinnen van de macht, die aan hen (of zakelijke levensbehoeften is in handen van de Rwan- hun ouders) in 1959 was ontnomen door een dese zakenwereld. De officiële muntsoort in de Oost- monsterverbond van Hutu’s en Belgen – kort voor de Congolese Kivu-provincies is sinds kort nota bene de onafhankelijkheid. Rwandese franc in plaats van de Congolese. Volgens Die burgeroorlog mondde uiteindelijk uit in de de meest recente en door de Rwandese regering gepu- gruwelijkheden van de genocide van 1994. Cynisch

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 101 genoeg kostte het conflict niet alleen honderdduizen- afzijdigheid van de internationale gemeenschap voor den Tutsi’s het leven, maar leverde het tegelijkertijd en tijdens het voltrekken van de genocide ligt in Kiga- óók de overwinning op van de Tutsi-diaspora uit li uiterst gevoelig en heeft al tot herhaalde uitbranders Oeganda. De genocide sterkte de nieuwe machtheb- aan het adres van vooral de Verenigde Naties geleid. bers in de overtuiging dat met Hutu’s niet kan worden Maar Rwanda heeft de tijd ná Lusaka vooral benut om samengewerkt. Maar het belangrijkste is dat zij niet zich economisch, politieke én militair al definitief in vanuit de diaspora gewapenderhand bezit hebben Oost-Congo te vestigen. genomen van Rwanda om de macht vervolgens te delen of uit handen te geven. Blijvende Rwandese expansie Verzoening en wederopbouw zijn onder die omstandigheden niet alleen duivels moeilijk, ze kun- Die expansiepolitiek van het huidige door Tutsi’s nen bovendien het in vele decennia opgebouwd gedomineerde Rwandese regime begon in feite al in wantrouwen niet wegnemen. De Hutu’s willen niet 1990, toen het toenmalige guerrillaleger van vrijwel overheerst worden door een Tutsi-minderheid (zoals louter Tutsi’s vanuit Oeganda Rwanda binnenviel. Een nu het geval is), de Tutsi’s vrezen bij een Hutu-bewind jaar later al ontketende Rwanda de eerste rebellie in een herhaling van 1994 of elke andere equivalent Oost-Congo, wat in 1996 leidde tot de coup van Lau- daarvan. rent Désiré Kabila tegen Mobutu. Toen het Rwandese De internationale gemeenschap stuurt aan op een Tutsi-regime twee jaar nadien bij Kabila in ongenade deling van de macht tussen Hutu’s en Tutsi’s. Dat is de viel, steunde het bewind actief het verzet tegen deze basis voor vrede, zo luidt de boodschap van de tien- zelf in het zadel geholpen Congolese president. De tallen internationale bemiddelaars (Europese Unie, expansie is onlangs afgerond met de vrede van Sun Verenigde Naties en afzonderlijke landen, zoals City – vooral met de hier gemelde verborgen resulta- Frankrijk, België, de Verenigde Staten, Groot-Britan- ten daarvan. Rwanda heeft zich de facto in de Oost- nië en Nederland). Het is een alleszins respectabel en Congolese Kivu-provincies gevestigd. te verdedigen standpunt, maar een schier onmogelijke Het is niet de hele Rwandese samenleving die deze opgave in het licht van bovengeschetst wantrouwen. opmars op gang brengt en ondersteunt. Het gaat om En het gaat om méér dan wantrouwen alleen. Het een relatief klein maar invloedrijk aantal machtheb- huidige Rwandese regime heeft géén belang bij een- bers in Kigali. Wat hen bindt, is hun doorgaans geza- heid, als dat een ander – voor haar veel belangrijker – menlijk verblijf in Oeganda en daarmee tegelijkertijd streven in de weg staat: expansie in de regio van de het gemis aan een persoonlijk verleden in Rwanda. Grote Meren. De consequenties daarvan zijn de afge- Hun voertaal is – naast het lokale kinyarwanda – lopen jaren wel duidelijk geworden in Congo. Tegelij- Engels, dat ze dan ook bóven het Frans in Rwanda kertijd is dat ook een bewijs dat al die pogingen van hebben geïntroduceerd, omdat ze dat in Oeganda internationale donoren en ontwikkelingsorganisaties gewend waren. Zij hebben de afgelopen jaren econo- om vrede en verzoening te bewerkstelligen nauwelijks misch, militair en politiek de macht naar zich toege- werken. Het huidige Rwandese regime heeft een uit- trokken. stekende balans gevonden tussen uitdragen van een In maart 2000 leidde dat onder meer tot het ver- imago van redelijkheid en verzoening enerzijds en trek van de Hutu-president Bizimungu, die in het bin- anderzijds uitvoering van een eigen politiek van nenland het symbool was van verzoening, maar in het repressie en expansie. buitenland totaal werd overvleugeld door zijn vice- Sinds 1994 ontving Rwanda van de internationale president Kagame. De laatste nam zijn plaats in en gemeenschap miljarden dollars aan hulp voor maat- bouwde verder voort op de macht van de belangrijk- schappelijke en fysieke wederopbouw. Tegelijkertijd ste Tutsi-partij RPF. Binnen die RPF is er overigens voerde het een dure oorlog in Congo, die volgens o.a. weer een beperkt aantal lieden die de wérkelijke het rapport van het VN-panel grotendeels betaald macht in Rwanda hebben. President Kagame heeft werd door opbrengsten uit de illegale exploitatie van rond zich een schare adviseurs verzameld wier func- mijnen. Internationale donoren plaatsten pas vraagte- ties een exacte afspiegeling zijn van de portefeuilles kens bij de discrepantie tussen die twee zaken, toen van de ministeries. Rwanda het vredesakkoord van 1999 in Lusaka wei- In het kabinet zitten weliswaar Hutu-ministers, gerde uit te voeren. Internationale druk op Rwanda maar het zijn de adviseurs van de president die de leidde mede tot beëindiging van de oorlog in Congo – politiek bepalen. Zo werden de onderhandelingen in maar niet dan nadat de regering in Kigali de toezeg- Sun City niet gevoerd door de ministers van buiten- ging had gekregen dat de interahamwhe wordt opge- landse zaken of defensie, maar door hun ‘counter- rold. Rwanda wist de internationale politieke en partners’ uit Kagames kring. Zij zijn een stabiele fac- diplomatieke agenda in deze goed te bespelen. De tor: de departementen lijken veel op bijenkorven. De

INTERNATIONALE 102 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 afgelopen acht jaar kwamen en gingen meer dan vijftig moeilijk af te leren. Bovendien liggen er legitieme vra- ministers. Velen van hen vluchtten naar het buitenland. gen aan ten grondslag – zoals het nijpend grondge- brek in Rwanda, waarvoor internationaal wél oplos- singen gevonden moeten worden. Het is zinvol daar- Binnenlandse onderdrukking op serieus in te gaan, vooral ook met het oog op een In Rwanda spreekt men openlijk over een nieuwe duurzame vrede. akazu, de term die onder het vorige, Hutu-regime Serieus betekent onder meer dat Westerlingen goed gebruikt werd voor de kleine elite rond de president, moeten luisteren wat Rwandezen bedoelen in onder- die de werkelijke macht in handen had en onder meer handelingen. Een voorbeeld. De recente vrijlating van verantwoordelijk wordt gehouden voor de organisatie 40.000 verdachten van de genocide uit de gevangenis- van de genocide. Oppositie wordt in dit klimaat in sen van Rwanda werd internationaal met applaus ver- Rwanda niet getolereerd. Oprichting van nieuwe poli- welkomd, niet het minst omdat Kagame daarmee een tieke partijen is verboden. De vorige president Bizi- humanitair gebaar van rechtvaardigheid wilde maken. mungu zit om die reden gevangen. Hij wilde een Wat hij niet zei was dat hij op deze manier, letterlijk en nieuwe beweging stichten, die zich teweer stelde figuurlijk, ruimte had gegeven aan 40.000 potentiële tegen de toenemende marginalisering van Hutu’s. Na aanhangers voor zijn herverkiezing als president. Wie de eerste presentatie in mei 2001 werd hij onder huis- als Westerling onvoldoende oog heeft voor dergelijke arrest geplaatst en een jaar later in de cel gezet. onuitgesproken signalen, verdwaalt al snel in de Rwan- Vrije pers staat onder zware druk. Niet vanwege dese diplomatie. Ook dat is de voorbije jaren in de vre- censuur – die is er officieel niet – wel omdat de rege- desbesprekingen wel duidelijk geworden – vooral bij ring journalisten laat vastzetten of adverteerders onder het mislukken daarvan. Het accent van Westerse druk zet contracten terug te trekken. Mensenrechten- bemoeienis moet daarom vooral liggen bij het finan- organisaties klagen over gebrek aan speelruimte; ze cieel en materieel mogelijk maken van Afrikaanse zijn door regeringsfunctionarissen zelfs geïnfiltreerd. gesprekken. En dat kan aanzienlijk meer en beter dan De toenemende repressie wordt door westerse tot nog toe gebeurde. diplomaten wel geconstateerd. Ze brengen die vooral Vrede is niet alleen nodig na de gruwelijke massa- in verband met de presidents- en parlementsverkie- moorden, die inmiddels in zowel Burundi als Congo en zingen, die medio 2003 worden gehouden. Het zijn Rwanda de geschiedenis tekenen. Maar ook omdat ver- notabene de eerste verkiezingen na de onafhankelijk- zoening en verdraagzaamheid in Rwanda zelf van heid. De afgelopen maanden hebben op lokaal en belang zijn voor stabiliteit in de gehele regio van de regionaal niveau al verkiezingen plaatsgevonden. De Grote Meren en daarmee ook – zo heeft de ‘Eerste Afri- toen direct gekozen bestuurders kiezen straks parle- kaanse Wereldoorlog’ geleerd – in de rest van Afrika. ment en president. Dit indirecte kiesstelsel is volgens mensenrechtenorganisaties door de RPF benut om de Literatuur en bronnen verkiezingen alvast naar haar hand te zetten. Uit een interne lijst van het kabinet blijkt dat de sleutelposi- • Mahmood Mamdani, When Victims Become Killers, New Jersey, 2001. ties van burgemeesters, gouverneurs, op ministeries, • The Cycle of Conflict, African Rights, Londen, 2001. in de rechterlijke macht, belangrijke adviescommis- • Ambtsberichten ministerie van Buitenlandse Zaken 2001 en 2002, sies, radio, televisie en onderwijs worden gedomi- Den Haag. neerd door de RPF. • Gerard Prunier, History of a Genocide, Londen (uitgave 1995). Zo heeft Rwanda de afgelopen acht jaar een positie • Rapportages Human Rights Watch 2001 en 2002. opgebouwd van interne repressie en agressieve expan- • Rapportages over illegale exploitatie delfstoffen, Verenigde Naties sie naar de buurlanden. Dat gold niet alleen Congo, 2001 en 2002. maar ook met Oeganda is in de afgelopen twee jaar • Internetsite www.reliefweb.int Verenigde Naties een heftige strijd gevoerd om de hegemonie in de regio • Documentatie ‘Ligue des droits de la personne dans la région des – vooralsnog zonder duidelijke winst voor één van Grands Lacs’, 2001 en 2002 beide. Het conflict met Oeganda is des te opmerkelij- • Vraaggesprekken met lokale mensenrechtenorganisaties, journalis- ker omdat Kagame een persoonlijke strijdmakker en ten, de Rwandese minister Donald Kaberuka en de speciale bondgenoot was van Oeganda’s president Museveni. gedelegeerde van Paul Kagame voor Congo en Burundi, Patrick Daarmee is het bergstaatje een riskante factor Mazimpaka; internationale NGO’s; en medewerkers van Westerse geworden in het hart van Afrika – alle pogingen van ambassades in Kigali. de internationale gemeenschap (donoren, politiek, diplomatie) ten spijt om ná de genocide van 1994 het Over de auteur tegendeel te bewerkstelligen. Het expansief gedrag JEROEN CORDUWENER is zelfstandig journalist en reist regelmatig in het Grote- van Rwanda valt met internationale hulpmiddelen Merengebied in Afrika.

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 103 BOEKBESPREKINGEN

Olieprijs en schuldvraag op de internationale oliemarkt

COBY VAN DER LINDE

DE KORTE EN KRACHTIGE TITEL VAN HET $ 10-12 per vat, Øystein Noreng: Crude Power, Politics and the nieuwste boek van Noreng kan eigen- terwijl de oliepro- Oil Market. lijk niet actueler in een periode waar- ducerende landen Londen/New York: I.B. Tauris Publishers, 2002; in felle discussies woeden over de met grote econo- 288 blz.; £ 45,=; ISBN: 1-86064-818-5 vraag in hoeverre de Amerikaanse mische en finan- houding ten opzichte van Irak geïn- cieringsproble- spireerd wordt door de olievoorraden men te maken kregen. In een dergelij- protocol werd alleen maar lastig van het land. Hoewel het voorwoord ke periode van recessie werd de gevonden. De olieproducenten ervoe- van Noreng aangeeft dat zijn onder- afhankelijkheid van olie-inkomsten ren dat als een frontale aanval op de zoeksproject werd afgesloten in okto- pijnlijk duidelijk en kwamen regerin- belangrijkste sector in hun land en ber 2001, net na de aanslagen van 11 gen onder grote druk te staan. De als een gebrek aan aandacht voor hun september, heeft de vraagstelling, economische problemen in de produ- problemen. Inmiddels is uit een ‘Waaruit bestaat de economische en cerende landen namen sterk toe, wat recent UNDP-rapport duidelijk politieke druk en waardoor worden er mede tot politieke spanningen geworden dat de politieke en econo- de verschuivingen in de betrekkingen leidde. mische ontwikkeling van de Arabi- tussen de grote olieproducenten en De importerende landen van de sche wereld op alle fronten is achter- andere belangrijke mogendheden OESO toonden een roekeloos gebrek gebleven bij andere delen van de teweeggebracht die de instabiliteit aan aandacht voor de problemen in wereld. De demografische druk com- van de oliemarkt en prijsschommelin- de exporterende landen. Zij waren pliceert vervolgens het vinden van gen veroorzaken’, ook vandaag de dag immers de oude economie voorbij en oplossingen binnen de huidige poli- niets aan nieuwswaarde ingeboet. genoten met volle teugen van de tieke en economische structuur. Het Noreng zet in vijf gedegen hoofd- groei van de nieuwe economie. Ener- duurde tot maart 1999 voordat de lid- stukken de afhankelijkheid van olie, gieproblemen bestonden niet. Voor de staten van de OPEC elkaar konden de verwikkelingen van buitenlandse importerende landen was in de jaren vinden in produktiebeperkingen, mogendheden in het Midden-Oosten, ’90 het gevoel van schaarste van olie zodat de olieprijs aan een herstel kon de rivaliteit tussen de olieproducen- nagenoeg verdwenen; er was immers beginnen. De cohesie was lang ver te ten in de Golf, de positie van OPEC voldoende aanbod tegen steeds lagere zoeken geweest, maar met de toene- en de werking van de moderne olie- prijzen. Olie stond alleen nog op de mende economische pijn van de lage markt, de prijsvorming van olie en de politieke agenda voor zover het de olie-inkomsten en een onvermogen blijvende politieke risico’s uiteen. Hij negatieve effecten betrof van de ver- de economie dusdanig te herstructu- maakt duidelijk dat de instabiliteit branding van olie; voor de economi- reren, dat de afhankelijkheid van olie- van de oliemarkt een bedreiging voor sche en politieke noden in veel van inkomsten kon afnemen, hervond zowel de olieproducenten als de con- de producerende landen was weinig men de wil samen in te grijpen. sumenten vormt en dat de risico’s van belangstelling. De olieproducerende De olieprijzen stegen snel en de escalatie van die conflicten weer aan landen werden in deze periode wel consumenten in de OESO-landen het toenemen zijn. onder druk gezet loyaal mee te wer- kwamen al spoedig tot de ontdekking Norengs project begon in 1997, in ken aan de plannen om de CO2–uit- dat de geringe aandacht voor de een periode waarin de olieprijzen stoot te verminderen. Het gebrek aan brandstof-efficiëntie van de auto hun onder druk stonden, en uiteindelijk medewerking van de OPEC aan de duur kwam te staan. De relatief snelle in 1998 en begin 1999 daalden tot onderhandelingen over het Kyoto- prijsstijging van olie in 1999/2000 en

INTERNATIONALE 104 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 raffinagetekorten in de Verenigde Sta- conflicten in de olierijke landen rond- het conflict met Irak is gezegd en ten stuwden de eindproduktprijzen om de Perzisch/Arabische Golf auto- geschreven, is Norengs boek een op. Zowel de Verenigde Staten als de matisch ook de politiek-strategische echte aanrader. Het is rijk aan infor- Europese Unie hebben inmiddels en economische belangen treffen van matie, maar vooral rijk aan politiek- energieplannen gemaakt waarin zij de Verenigde Staten, Europa en Azia- economische analyse van het hoe en pogen het hoofd te bieden aan de tische landen. Noreng concludeert waarom van de spanningen op de nieuwe realiteit van de komende dat het risico dat conflicten over olie oliemarkt. decennia: de groeiende importafhan- escaleren, binnen de groep van olie- kelijkheid en de toenemende concen- producerende landen, maar ook tus- DR C.VAN DER LINDE is hoogleraar internationale tratie van olie-exporten uit slechts sen producenten en consumenten, de politieke economie en internationale oliemarkten een beperkte groep landen. Voor veel afgelopen jaren groter is geworden. aan de Universiteit Leiden en hoofd van het Clin- landen is olie van strategisch belang, Gezien de actualiteit van het moment gendael International Energy Programme (CIEP) waardoor binnenlandse en regionale en ook de vele zin en onzin die over van het Instituut Clingendael.

Overbrugging van de digitale kloof in Afrika?

KATRIEN POLMAN

IN MEI 1996 WERD DOOR DE CONFE- Een aantal bij- G. Nulens, N. Hafkin, L. Van Audenhove & rentie van ministers van de Econo- dragen die op de B. Cammaerts (red.): The digital divide in mische Commissie voor Afrika ADF-bijeen- developing countries: towards an information (ECA) van de Verenigde Naties het komst in 1999 society in Africa. African Information Society Initiative werden gepresen- Brussel: VUB University Press, 2001; 342 blz.; (AISI) aangenomen, met de bedoe- teerd, is in dit 19,70 euro; ISBN: 92-1-125084-6 ling een kader te creëren voor de boek gecombi- opbouw van een adequate infra- neerd met artike- structuur voor informatie- en com- len van internationale wetenschaps- door liberalisering, privatisering en municatietechnologie (ICT) in alle lieden die zich bezighouden met de het terugdringen van de rol van de landen van Afrika. De visie achter Afrikaanse informatiemaatschappij. overheid op ICT-gebied. De auteurs het initiatief is dat Afrikaanse lan- Vergelijking met de verslagen van de plaatsen kanttekeningen bij dit sce- den door gebruik te maken van de ADF op het internet1 leert dat de nario wat betreft de toepassing informatierevolutie van de jaren ADF-bijdragen voornamelijk te vin- ervan op ontwikkelingslanden. Zo negentig de ‘digitale kloof’ ten den zijn in deel 2 van het boek, wordt er in het dominante scenario opzichte van de rest van de wereld ‘Challenges and opportunities of te zeer de nadruk gelegd op ICT- zouden kunnen overbruggen. Drie ICTs in Africa’. Dit deel wordt voor- infrastructuur en wordt er ten jaar na de aanvang van het initiatief afgegaan door twee hoofdstukken onrechte van uitgegaan dat verbeter- stond de Afrikaanse informatiemaat- waarin scenario’s voor een informa- de toegang tot ICT vanzelf zal lei- schappij centraal op de eerste confe- tiemaatschappij in Afrika worden den tot sociaal-economische ontwik- rentie van het African Development geschetst. Het derde deel van het keling. Het is, aldus de auteurs, Forum (ADF) in Addis Abeba, boek bevat vier case studies, terwijl noodzakelijk dat meer rekening gewijd aan ‘The challenges to Africa het vierde en laatste deel bestaat uit wordt gehouden met lokale omstan- of globalisation and the information een evaluatie van AISI tot het jaar digheden en behoeften en dat op age’. Hierbij werd de stand van 2001, van de hand van Nancy Haf- nationaal niveau een actief (over- zaken na drie jaar AISI geëvalueerd kin, coördinator van AISI in de heids)beleid gevoerd wordt om ICT aan de hand van vier hoofdthema’s: periode 1996-2000. te integreren in bredere ontwikke- 1 Afrika in de mondiale informatie- In het eerste hoofdstuk schetsen lingsplannen. economie; Leo van Audenhove, Gert Nulens, De hoofdstukken over Afrika die 2 Afrika’s informatie-infrastructuur; Jean-Claude Burgelman en Bart volgen lijken een dergelijke aange- 3 democratisering van de toegang Cammaerts wat zij noemen het paste aanpak ook in mindere of tot de informatiemaatschappij; en dominante scenario voor het bereiken meerdere mate voor te staan. Na een 4 het gebruik van ICT voor ‘verbe- van ‘de mondiale informatiemaat- overzicht van de rol van het AISI terd bestuur’ (improved governance). schappij’, een scenario gekenmerkt door Karima Bounemra Ben Soltane,

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 105 waarin vooruitgelopen wordt op de d.w.z. iedereen zijn eigen pc, inter- andere auteurs, die waarschuwen vier ADF-thema’s, worden die the- netaansluiting e.d., lijkt inmiddels voor het gevaar van cyberimperialis- ma’s vervolgens uitgewerkt in deel 2 algemeen als onrealistisch me en een nieuwe ‘technolonization’ van het boek. Veel feitelijke infor- beschouwd te worden. In plaats van Afrika.3 Wél wordt geconclu- matie over de stand van zaken op daarvan is het streven nu naar deerd dat Afrika nog een lange en het gebied van Afrika’s informatie- betaalbare openbare toegang (‘uni- moeilijke weg te gaan heeft voordat infrastructuur is te vinden in de bij- versal affordable access’) tot ICT de digitale kloof – zowel die ten drage van Michael Jensen, die overi- op bereikbare plaatsen, zoals de opzichte van Westerse landen als de gens regelmatig vergelijkbare over- genoemde (rurale) telecentra. informatiekloof binnen Afrikaanse zichten op het internet publiceert.2 Anderzijds is uit de ervaring in een landen – volledig overbrugd is. Om een wat duidelijker beeld te land als Zuid-Afrika gebleken dat Het is jammer dat het boek ken- krijgen van hoe het gesteld is met het resultaat van dergelijke initiatie- nelijk wat haastig gepubliceerd is, Afrika’s achterstand op ICT-gebied ven gemengd is. Lessen die getrok- zodat er wat redactionele slordighe- en initiatieven die sinds 1996 geno- ken kunnen worden uit die ervarin- den te constateren zijn: paragraaf- men zijn om deze achterstand in te gen zijn onder meer dat ICT-projec- kopjes zijn verwisseld in één hoofd- halen, zijn de case studies het meest ten nooit uit moeten gaan van de stuk, de voetnoten bij een ander interessant. Twee landenstudies technologie zelf, maar dat technolo- hoofdstuk kloppen niet, en de geven een verschillend beeld van gie in dienst moet staan van een hoofdstukken zelf zijn niet genum- ontwikkelingen op het Afrikaanse breder ontwikkelingsdoel (bijv. op merd. Verder ontbreekt een index, continent: Sherif Kamel geeft een het gebied van onderwijs, communi- wat in een boek met een veelheid zeer positief beeld van recente ini- ty development, gezondheidszorg) en aan thematische en geografische tiatieven in Egypte, waar ICT’s geïn- dat het beste resultaat bereikt wordt voorbeelden en daarnaast gebruik tegreerd lijken te worden binnen door toepassing van een combinatie van veel specialistische termen en een breder sociaal-economisch van diverse technologieën voor uit- afkortingen bepaald een gemis is. beleid, terwijl Eric Mazango kritisch eenlopende doeleinden. Begrijpelijk is deze haast echter wel, is over het ontbreken van een cohe- In het slothoofdstuk concludeert want ontwikkelingen op ICT-gebied rent ICT-beleid in Zimbabwe. Nancy Hafkin dat Afrika in de gaan snel, en zoals Karima Bounem- Daarnaast zijn twee thematische periode 1996-2001 weliswaar veel ra Ben Soltane concludeert: ‘Indeed, case studies opgenomen, één over vooruitgang geboekt heeft op de so dynamic is the ICT sector that it het gebruik van ICT door Afrikaan- weg naar de informatiemaatschap- cannot be captured in a still motion se NGO’s (door Aida Opoku-Men- pij, maar dat vanuit het perspectief picture.’ Een boek als dit kan dan sah) en één over het gebruik van van de mondiale ‘digitale kloof’ Afri- ook niet gezien worden als een ICT voor ontwikkeling in zg. ‘tele- ka toch steeds verder achterblijft bij weergave van de actuele situatie van centres’ (door Pieter Conradie). de rest van de wereld. Als belang- de ICT-sector in Afrika, maar is nut- Telecentra worden gedefinieerd als rijkste reden ziet zij – en zij niet tig als terugblik op initiatieven van publiekscentra die toegang geven tot alleen – het achterblijven van de de laatste jaren om de digitale kloof geavanceerde ICT, waarbij tevens ontwikkeling van de benodigde te dichten en de lessen die daaruit training, ondersteuning in het infrastructuur. En daarmee zijn we getrokken zijn. gebruik en (inhoudelijke) informa- terug bij een knelpunt dat door het tiediensten aangeboden worden. hele boek heen speelt: de kosten van Noten Telecentra – ook wel ‘community ICT in Afrika en de hoge investerin- technology centres’, ‘telecottages’ en gen die nodig zijn om de infrastruc- 1 www.uneca.org/adf99 ‘community teleservice centres’ turele achterstand weg te werken. 2 Zie voor het meest recente: genoemd – worden ook door andere Michael Jensen, beschouwd als een http://www3.sn.apc.org/. auteurs in dit boek als voorbeeld expert op het gebied van het inter- 3 Zie Bosah Ebo’s artikel in Mots Pluriels, genoemd van een aangepaste bena- net en Afrika, is positief in dit no. 20, februari 2002 dering van het probleem van de opzicht; hij verwacht dat zowel de (http://www.arts.uwa.edu.au/MotsPluriels ‘digitale kloof’, en dan in het bijzon- internationale gemeenschap als /MP2002be.html). der de kloof die in veel Afrikaanse nationale regeringen in Afrika de landen bestaat tussen stad en platte- komende jaren aanzienlijke bedra- KATRIEN POLMAN is als documentaliste verbonden land. Eén van de doelen van het eer- gen zullen uittrekken voor het dich- aan de bibliotheek van het Afrika-Studiecentrum der geschetste dominante scenario ten van de digitale kloof. te Leiden. voor het bereiken van een mondiale Al met al is de teneur van dit informatiemaatschappij, universele boek vrij optimistisch, en er is niets ICT-diensten (‘universal services’), te bespeuren van de scepsis van

INTERNATIONALE 106 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 Staat en NGO’s in Indonesië

FEMKE HOOGEVEEN

De val van president Soeharto in schappij, de ken- Meuthia Ganie-Rochman: An Uphill Struggle. Indonesië in 1998, die indirect het merken van de Advocacy NGOs under Soeharto’s New Order. gevolg was van de algemene econo- staat en het regi- Jakarta: Uitgeverij LabSosio, 2002; xxviii + 329 blz.; mische malaise in Zuidoost-Azië, me en de aard geen ISBN kwam onverwacht. Niemand had van macht. De kunnen voorspellen dat hij in een nadruk op de tijdsbestek van een jaar gedwongen staat en op state- zou worden afstand te doen van de lijke instituties is misleidend omdat to zich lange tijd verzekerd wist, macht en dat ook aan zijn in 1966 de macht van het staatsapparaat groeide in de jaren ’90 de kritiek op gevestigd regime, dat van de Nieuwe aldus groter kan worden voorgesteld het regeringsbeleid. Kritische gelui- Orde, binnen enkele jaren een dan zij in werkelijkheid is. Door een den konden lange tijd genegeerd en definitief einde zou komen. minder sturende invalshoek te kie- onderdrukt worden en het verdeel- Het Indonesië ten tijde van Soe- zen wordt duidelijk dat maatschap- en heersbeleid ten aanzien van maat- harto werd door de internationale pelijke groepen wel degelijk een schappelijke groeperingen leek suc- gemeenschap gerekend tot de opko- stem hadden in de politiek. cesvol. In de aanloop tot de val van mende markten van Azië. Onder lei- Ganie-Rochman presenteert een het regime in 1998 werd er echter in ding van Soeharto genoot Indonesië nieuwe analyse van de kenmerken het openbaar steeds meer gesproken een niet eerder bereikt welvaarts- van de Nieuwe Orde en schetst het over de misstappen van de overheid. niveau. De goed functionerende eco- kader waarin NGO’s in Indonesië De vraag die Ganie-Rochman nomie reageerde nauwelijks op opereerden. Zij beantwoordt de hierop stelt, is in hoeverre NGO’s maatschappelijke onrust. Er was een vraag op welke wijze de Nieuwe inspeelden op de toegenomen kri- wijdverspreid vertrouwen in het ver- Orde erin slaagde de politieke stabi- tiek op de regering. Op welke wijze mogen van het regime politieke sta- liteit te handhaven, ondanks de aan- slaagden NGO’s erin, ondanks de biliteit te handhaven. Dat het deson- zienlijke kritiek op schendingen van druk die de overheid bleef uitoefe- danks mogelijk bleek dat Soeharto mensenrechten en andere vormen nen, hun rol als kritische groepen te en zijn regime zo snel aan de kant van wanbeleid. Haar analyse con- ontwikkelen en zelfs uit te breiden? werden gezet, is moeilijk te verkla- centreert zich op de wijze waarop de Hoe vertaalden de NGO’s maat- ren. regering de betrekkingen tussen schappelijke behoeften in acties en In haar vorig jaar aan de Katho- staat en maatschappij probeerde lobby’s? Hoe reageerde de regering lieke Universiteit Nijmegen verde- vorm te geven. Hierbij wordt onder- van haar kant op het optreden van digd proefschrift An Uphill Struggle scheid gemaakt tussen drie doelen NGO’s? Bij de beantwoording van toont Meuthia Ganie-Rochman aan van politieke interactie: gezag, verte- deze vragen legt de auteur de hoe kritische niet-gouvernementele genwoordiging en legitimiteit. Zij nadruk op het onderhouden van organisaties (NGO’s) binnen het komt tot de conclusie dat het netwerken en coalities van en tussen raamwerk van een sterke overheid regime-Soeharto niet alleen door NGO’s als adequate instrumenten in Indonesië toch in staat waren gebruik van geweld de orde en poli- voor invloedsuitoefening. invloed uit te oefenen op politieke tieke en maatschappelijke rust wist De door de NGO’s geselecteerde processen. Uitgangspunt van de stu- te handhaven, maar ook en vooral thema’s sloten aan bij actuele maat- die is, in tegenstelling tot de meeste door de weloverwogen constructie schappelijke en politieke proble- analyses van het regime-Soeharto, van vertegenwoordiging en legitimi- men. De keuze voor deze thema’s dat de macht van de Indonesische teit, op basis van de beschikking was echter niet alleen ingegeven overheid in het tijdperk van Soehar- over en het beheer van economische door een strijd om politieke rechten to bepaald niet absoluut was. Ganie- bronnen die het regime bestendig- voor de Indonesische burger, maar Rochman bekritiseert de staatscen- den. ‘Zolang het economisch goed evenzeer voor het functioneren van trische benadering die in de meeste gaat met Indonesië, heeft de bevol- de NGO’s zelf. Vrijheid van spreken, werken over Soeharto wordt king niet te klagen,’ was de heersen- vrijheid van vergadering, eerlijk ver- omarmd, omdat deze slechts de opvatting onder leden van de kozen volksvertegenwoordigers en beperkt inzicht kan verschaffen in regering-Soeharto. Maar ondanks de de rechtsstaat werden benadrukt als de verhouding tussen staat en maat- solide machtsbasis waarvan Soehar- basisbeginselen en -elementen voor

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 107 verbetering van de bestuursmecha- van Centraal-Java; over de arbeid- gen van hun doelstellingen. nismen. Terwijl NGO’s opkwamen, ster-activiste Marsinah, die ver- An Uphill Struggle rekent, ten zich ontwikkelden en groeiden, nam moord werd aangetroffen; en over slotte, af met de idee dat het regime- de controle die de overheid op het dorp Jelmu Sibak, middelpunt Soeharto er tot zijn val in is NGO’s kon uitoefenen, steeds verder van de bosbouwsector in Kaliman- geslaagd de orde te handhaven door af. Dit had enerzijds te maken met tan, dienen ter illustratie van de het onderdrukken van kritische de flexibiliteit van NGO’s om tel- politieke wisselwerking tussen geluiden en protesten. In de loop kens in te spelen op actuele kwes- NGO’s en de overheid. Ganie-Roch- der jaren zijn NGO’s in Indonesië ties, maar vooral ook met de steun man geeft bij elke case study aan uitgegroeid tot pleitbezorgers van die de NGO’s vanuit het buitenland welke bestuursmechanismen van een nieuwe, op moderne leest ontvingen: financiële steun en overheidswege het belangrijkst geschoeide, bestuurscultuur. Ganie- erkenning van de status van NGO’s. waren bij de bepaling van het actie- Rochman levert met haar proef- Wegens overheidscontrole kon- en lobbybeleid van de NGO’s. schrift een opbouwende bijdrage den NGO’s van de kant van binnen- Welke resultaten boekten de aan de beeldvorming over de ont- landse media weinig steun verwach- NGO’s nu met hun acties en lobby’s? wikkeling van civil society in Indo- ten. Slechts enkele figuren binnen Ganie-Rochman komt tot de conclu- nesië. De NGO’s zelf hebben volgens de media waren bereid de NGO’s sie dat de belangrijkste bijdrage van haar al een andere rol gevonden: een spreekbuis te bieden. De over- de NGO’s schuilt in de aanhoudende niet langer de voorhoede van de heid reageerde bij voorkeur niet steun die zij boden voor kritiek beweging tegen de overheid, maar inhoudelijk op acties of lobby’s van jegens de regering-Soeharto. Op klaar staan om Indonesiës nieuwe de NGO’s, maar met beschuldigin- deze manier verschaften de NGO’s uitdagingen in een democratiseren- gen van onwettige handelingen, en enerzijds de bevolking alternatieve de samenleving tegemoet te treden. vervolgens wachtte zij de reacties zienswijzen op het regeringsbeleid van de NGO’s af. en konden zij zich anderzijds staan- MW. DRS J.F. HOOGEVEEN studeerde politicologie aan Drie case studies, over de span- de houden tegenover de sterk auto- de Vrije Universiteit te Amsterdam. Zij is verbon- ning tussen dorpsbevolking en loka- ritaire staat. De internationale steun den aan de afdeling Onderzoek van het Instituut le overheid rond de bouw van de die de NGO’s hierbij ondervonden, Clingendael. Kedung Ombo-dam in het noorden was onontbeerlijk voor het uitdra-

NGIZ NEDERLANDS GENOOTSCHAP VOOR INTERNATIONALE ZAKEN

NGIZ Lezingenprogramma februari/maart 2003

DEN HAAG:

Onderwerp: Turkije en de clash of civilisations Spreker: Prof. dr E.J. Zürcher, Universiteit Leiden Plaats: Hotel Sofitel (Babylon) Den Haag, naast NS-Centraal Datum: donderdag 6 maart 2003, 20.00-21.30 uur Kosten: geen Aanmelden: vrij toegankelijk voor leden van NGIZ en SIB, zonder aanmelden

UTRECHT:

Onderwerp: Schurkenstaten Spreker: Dr K. Colijn, journalist, docent Erasmus Universiteit Plaats: Huize Molenaar (benedenzaal), Korte Nieuwstraat 6, Utrecht (bij de Dom) Datum: vrijdag 14 maart 2003, lunchlezing, tijd 12.15 – 14.00 uur Kosten: EUR 14,-- (student EUR 3,50) contant aan de zaal Aanmelden: Secretaris NGIZ,Afdeling Utrecht, Dr H.A.H.Audretsch, tel/fax 030 228 74 08

Het actuele NGIZ lezingenprogramma vindt u ook op www.clingendael.nl/ngiz.htm

De contributie voor het lidmaatschap van het NGIZ bedraagt EUR 28,= per jaar (studenten tot 26 jaar EUR 15,=).Voor inlichtingen en aanmelden lidmaatschap: Secretariaat NGIZ, Postbus 93539, 2509 AM, tel. 070 324 94 23; fax 070 324 02 64, e-mail [email protected]

INTERNATIONALE 108 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 Mohamed Awad Osman: The Uni- ted Nations and Peace Enforce- SIGNALEMENTEN ment. Wars, terrorism and demo- cracy. Deze rubriek staat onder redactie van dr Fenna van den Burg. Bijdragen Aldershot: Ashgate Publishing Limi- aan deze aflevering werden verzorgd door Stella Beernink (S.B.), tijdelijk ted, 2002; ix + 224 blz.; £ 39,95 verbonden aan de afdeling Onderzoek van het Instituut Clingendael; en ISBN 0-7546-1726-2 Fenna van den Burg (F.v.d.B.).De aanwinstenlijst van de bibliotheek van Instituut Clingendael wordt maandelijks gepubliceerd op de Clingendael- In dit proefschrift (London School website: www.clingendael.nl>library>publications of Economics and Political Science) analyseert Osman de rol van de Ver- enigde Naties bij conflicten, een rol ligheidsraad en de macht van zijn Union of Concerned Scientists (die die vooral in de periode na het permanente leden helder dient te zich verzet tegen het Amerikaanse beëindigen van de Koude Oorlog worden gedefinieerd. In deze crisis National Missile Defense-systeem), grote verandering onderging. Toen werd Amerikaanse militaire en van Oxfam International, van ontstond het begrip ‘peace enforce- financiële steun onontbeerlijk NGO’s in de Derde Wereld, van een ment’, maar in VN-documenten geacht, maar in veel conflicten moet internationale campagne voor het treft men er geen definitie van aan: het mogelijk zijn voldoende militai- uitbannen van landmijnen, van een ‘it was only defined in contrast to re steun van andere landen te wer- NGO-coalitie die zich beijvert voor peacekeeping’, aldus auteur in het ven. Amerikaans leiderschap is niet instelling van een Internationaal eerste hoofdstuk, waarin hij een altijd noodzakelijk. In zijn slot- Strafhof en van Médecins Sans theorie van ‘peace enforcement’ ont- hoofdstuk komt de auteur terug op Frontières (MSF). Vooral MSF (in wikkelt. Vervolgens analyseert hij het probleem van de toepassing van Nederland bekend als Artsen zon- de rol van de Veiligheidsraad in de ‘peace enforcement’-maatregelen. der Grenzen) bedient zich bij haar Golfoorlog (1990) en de rol van de De uitvoering ervan moet in vele campagnes (bijvoorbeeld voor Verenigde Staten, die in deze crisis gevallen door de Veiligheidsraad AIDS-bestrijding) intensief van zo’n belangrijk aandeel in de ‘peace worden gedelegeerd aan een lidstaat moderne communicatiemiddelen, enforcement operations’ hadden. of een groep van lidstaten, en com- zoals internet, mobiele telefoons, Tegen de achtergrond van het feit mando en controle van de VN- fax, e.d. Deel II bevat twee artikelen dat de VN thans moeten optreden strijdkrachten vormen altijd een die de wisselwerking tussen de civil onder ingrijpend andere omstandig- probleem. Osman doet suggesties society en de Verenigde Naties in heden dan waarin het Handvest om dit probleem (althans gedeelte- het algemeen en tussen religieuze voorziet, wordt een aantal constitu- lijk) het hoofd te bieden. Hij is o.a. NGO’s en de VN in het bijzonder tionele problemen behandeld. De van mening dat er permanente mili- aan de orde stellen. Verder treft auteur schenkt tevens aandacht aan taire eenheden van de VN moeten men een artikel aan over de wissel- de ‘innoverende rol’ die de Veilig- komen. (F.v.d.B.) werking tussen de WTO en de civil heidsraad in de jaren ’90 speelde bij society en over de rol die moderne het ondernemen van ‘enforcement informatietechnieken daarbij spelen measures under Chapter VII of the Peter I. Hajnal (red.): Civil en worden aard en gevolgen van de Charter’ ter bestrijding van transna- Society in the Information Age. interactie tussen de Canadese rege- tionale terroristische activiteit (de Aldershot: Ashgate Publishing Limi- ring en de civil society tijdens de gevallen-Libië en -Soedan). Hij sluit ted, 2002; xiv + 298 blz.; £ 45,= Québec City Summit of the Americas zijn onderzoek af met een over- ISBN 0-7546-1838-2 (april 2001), geanalyseerd. Het zicht: ‘peace enforcement cases’ boek wordt afgesloten door een gedurende de Koude Oorlog- In deze bundel komen twee zaken essay met de titel ‘Civil Society (Korea en Congo) en de post- aan de orde. Ten eerste de rol die Encounters the G7/G8’. Ook in dit Koude Oorlog-periode (Koerden, moderne communicatietechnieken geval maakte de ‘civil society coali- Somalië, Liberia, Angola, Rwanda, (ICT) spelen bij het werk van niet- tion’, die de doelstellingen van G7 Zaïre, Bosnië en Haïti). Het slot- gouvernementele organisaties bekritiseert, een ‘sophisticated, hoofdstuk draagt een evaluerend (NGO’s), oftewel de civil society, en effective use of ICT’. Een van de karakter. Bij de behandeling van de ten tweede de relatie tussen deze conclusies – aldus de redacteur van Golfoorlog merkte Osman al op dat, civil society en (inter)gouvernemen- de bundel – is dat NGO’s groeiend wil het ‘peace enforcement system’ tele organisaties. In deel I treft men in aantal zijn, steeds complexere van de 21ste eeuw succesvol zijn, artikelen aan over de activiteiten programma’s hebben en in toene- de relatie tussen gezag van de Vei- van Amnesty International, de mende mate interactief bezig zijn,

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 109 zowel met elkaar als met regeringen tenhandel gebruikt om bloedige Macedonië. De ruzie tussen Grie- en intergouvernementele actoren. burgeroorlogen te financieren, ter- kenland en de SR Macedonië luwde Moderne communicatietechnieken wijl de exploitatie soms plaatsvindt weliswaar niet, maar werd tot de blijken in belangrijke mate, en op onder mensonterende omstandighe- jaren ’90 niet meer op de spits een goedkope en efficiënte manier, den. Tevens wordt verband gelegd gedreven. Het geschil tussen Bulga- te hebben bijgedragen aan het ver- met de financiering van terroristi- rije, Griekenland en Joegoslavië mogen van de civil society haar sche aanvallen. In zijn artikel con- rondom Macedonië werd overigens ideeën voor het voetlicht te brengen cludeert criminoloog Van de Bunt door de rest van de wereld ‘wat en haar activiteiten te coördineren. dat 20% van de wereldhandel in meewarig bekeken als ging het om Overigens houdt dat niet in dat ruwe diamanten te maken heeft met de ruzie tussen Syldavië en Bordu- moderne technieken onder alle illegaal verkregen diamanten. Ook rië, waarin Kuifje verwikkeld raak- omstandigheden de meest passende Fijnaut benadrukt het hoge dubieu- te’ (blz. 160/161). De ernstige eco- zijn (terwijl ze ook kunnen worden ze gehalte binnen de diamanten- nomische situatie en de ontwikke- misbruikt): ‘Face-to-face and other sector, dat in zijn ogen te weinig ling op de Balkan leidden in de traditional communication, or mas- aandacht krijgt van criminologen. jaren ’90 tot een onafhankelijk- sive street demonstrations, can Poels en De Bruycker verschaffen heidsstreven. Maar waar dat zelfde produce better results in certain situ- inzicht in de witwastechnieken door streven van Slovenië en Kroatië in ations.’ (blz. 245) En wat de wissel- diamantairsfirma’s in Antwerpen. 1991/92 door de internationale werking betreft: beïnvloeding is Tot slot plaats Peleman het onder- gemeenschap werd gehonoreerd, mogelijk, maar het zijn uiteindelijk werp op het wereldtoneel van werd Macedonië ‘in de wachtkamer de regeringen en andere corporaties burgeroorlogen, schending van geplaatst’. Met Griekenland moest die de beslissingen nemen. (F.v.d.B.) mensenrechten, exploitatie onder nog een regeling worden getroffen mensonterende omstandigheden, over de officiële naam van het land, international terrorisme en georga- waarbij de conflictueuze verhou- H. van de Bunt, C. Bijleveld en niseerde misdaad. (S.B.) ding tussen de Albanezen (een P. van der Laan (red.): Diamant, derde van de bevolking) en de Sla- Criminaliteit en Conflict. vische Macedoniërs, twee apart Amsterdam: SISWO, 2002; 92 blz. Raymond Detrez: Macedonië. Land levende gemeenschappen die (themamnummer van het Tijdschrift in de wachtkamer. elkaars taal niet kennen, naar voren voor Criminologie, nr 4, jrg 44, 2002) Antwerpen/Amsterdam: Uitgeverij kwam. De Kosovo-crisis bracht de Houtekiet, 2002; 287 blz.; 19,95 euro ‘diepe verdeeldheid’ tussen deze In het recent verschenen thema- ISBN 90-2540-648-0 twee gemeenschappen aan het licht nummer van het Tijdschrift voor Cri- en, ‘wat nog erger was: ze toonde minologie, ‘Diamant, Criminaliteit en De conflicten van de afgelopen ook in welke mate Macedonië de Conflict’ worden de mondelinge jaren op de Balkan vonden – aldus staat was van de Macedonische Sla- inleidingen van een aantal deskun- Detrez – plaats in de context van ven’ (blz. 219). In 2001 kwam het digen van een in december 2001 in het proces van natie- en staatsvor- tot een gewapend treffen en een Antwerpen gehouden congres weer- ming en het uiteenvallen van het internationaal ingrijpen. Een en gegeven. Het congres, een initiatief Joegoslavische federale systeem. In ander leidde tot een wapenstilstand, van de Nederlandse Vereniging voor deze studie schenkt hij bovendien een raamakkoord in augustus 2001, Kriminologie, stond in het teken veel aandacht aan de geschiedenis en een belofte van verkiezingen. van de criminologische aspecten van van Macedonië als verklarende fac- Detrez vraagt zich af of het idee van de diamantenhandel. Dat het con- tor. Hij gaat ver terug in de geschie- de ‘etnische natiestaat’, berustend gres in Antwerpen werd gehouden, denis, analyseert de periode van de op het recht van elke etnische zal niemand verbazen. Antwerpen is Turkse overheersing en de Balkan- gemeenschap te leven in een eigen immers dé stad waar de internatio- oorlogen begin 19de eeuw (met als nationale staat, wel deugt. Het alter- nale handel in diamanten welig uitkomst de verdeling van Macedo- natief is de (overigens ook weer tiert. Tegenover het beeld van de nië over drie staten: Bulgarije, Grie- niet te idealiseren) ‘civiele staat’, die diamant als ‘liefdesjuweel’ plaatsen kenland en Joegoslavië) en met zijn ingezetenen omgaat als mensenrechtenbewegingen echter beschrijft de gevolgen van de Eerste ‘etnisch-neutrale burgers’. Macedo- een geheel ander beeld. ‘Bloeddia- en Tweede Wereldoorlog. Na de nië is overigens geen echte civiele manten’ en ‘conflictdiamanten’ staan Tweede Wereldoorlog kwam geen staat. Albanezen hebben nog steeds al een paar jaar op de internationale Balkanfederatie tot stand, maar wel niet dezelfde rechten als Macedo- agenda. In de landen van herkomst een Joegoslavische Federatie, met niërs. Het nadeel van de geslaagde (veelal in Afrika) wordt de diaman- daarin de Socialistische Republiek internationale interventie in Mace-

INTERNATIONALE 110 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 donië acht Detrez de ‘delegitimise- gezaghebbende instellingen belem- Raymond Detrez is als Balkandes- ring van het Macedonisch staats- mert’ en zo, hoe goed ook bedoeld, kundige verbonden aan de universi- gezag’, hetgeen ‘de opbouw van ‘een ontwrichtend effect heeft op teiten van Gent en Leuven. (F.v.d.B.) zelfstandig functionerende en het politieke leven’ (blz. 262).

P.H. Kooijmans, a former Minister of Foreign Affairs of the SUMMARIES Netherlands, now a judge in the International Court of Justice in The Hague, analyses the role of (international) law and jurisprudence in the post Cold War era, in particular the period after September 11, 2001. Central in this analysis is the play in convincing their respective governments to take question of the legitimacy of the use of force. The inter- the necessary steps to commit themselves to the inclu- national coalition involved in the intervention in the sion of the interests of developing countries and to Gulf War of 1991 and the actions of the international ensure that in this way democratization of the inter- community in Kosovo in 1999, have led the author to national financial institutions will be realized. arrive at the following conclusions. The simple and clear philosophy of the United Nations Charter: no use of Dirk-Jan Koch force other than in the case of self defence or through examines the selectivity policy of the Netherlands in its the commission of or authorisation by the Security aid programming. In 1998, the Dutch Ministry of Council, seems to have been reversed in a new pattern, Foreign Affairs initiated a new policy in bilateral devel- i.e., the use of force with good intentions in the expecta- opment cooperation: henceforth, only countries with tion of acquiescence and subsequent acceptation by the good governance were to receive aid. Using the statisti- Security Council. In this way, the presupposition of the cal analyses of his research project, the author shows Charter, i.e., no use of force other than with the endorse- that not necessarily those well governed countries were ment of all permanent members of the Security Council, selected for a bilateral relationship, but rather those appears to have been falsified. (Summary written by the countries that already had an intensive relationship with editors.) the Netherlands. Furthermore, it is shown that non- selected countries even saw their aid inflows increase. Martijn Dadema Hence, and contrary to expectations, there is hardly any discusses whether democratization of formal decision- selectivity in a strict sense in Dutch aid. The author goes making within the World Bank and the International on to argue that selectivity on the basis of strict criteria Monetary Fund (IMF) is a utopian dream or within of good governance would not be a good policy, since arm’s reach. He argues that Western countries dominate also countries with a malfunctioning central government the current system of decision-making and that develop- may still have efficiently run ministries and regions. In ing countries, especially from Sub-Sahara Africa, have addition, aid may stimulate policy change by reducing limited power in these institutions. The author states resistance to a policy of reform and help financing such that this system should be altered to better correspond reforms. Hence the author does not favour terminating with the increasing importance in development coopera- aid to countries with bad central governance. He sup- tion of the concepts of ownership and participation of ports the vision of a ‘common pool’ approach to devel- developing countries. It is, however, recognized that opment aid, as it would enhance donor coordination and Western countries also have other interests which con- recipients’ commitment. This common pool entails each tradict with increased power for developing countries in developing country having a common fund to which the World Bank and the IMF. Various improvements are donors may contribute. This contribution would then feasible: strengthening African constituency offices, depend on donors’ appraisal of the country’s devel- expanding the constituency-system, creating additional opment plans and achievements. decision-making mechanisms, and, finally, altering the current voting system. Changes in the current system Ute Selaa will, however, depend on the willingness of Western deals with corruption as one of the most severe obstacles countries to prioritize development over direct financial to development. Like most international actors, the and economic interests. Western civil society, parliamen- Netherlands have reconsidered its policies in order to tarians and the general public have an important role to prevent and counter corruption. Since 1998, recipient

INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 111 countries have to meet certain criteria, among which the notions of ownership, partnership and participation that of good governance, in order to qualify for structur- are nowadays considered of primary importance in deve- al bilateral aid. However, the level of corruption did not lopment cooperation. Thus far, the experiments made play a decisive role in the selection process. Rules and with participative evaluation in the Netherlands’ develop- procedures have been strengthened to prevent corrup- ment cooperation have had only limited influence on the tion in development programmes. Yet, there are short- usual approach towards evaluation research. On the comings in the implementation. Only a very small part basis of various actual cases of applying new methods of of the development budget is set aside for good govern- evaluation, the author demonstrates that methods of ance projects to contribute directly to combatting cor- participative evaluation may be very useful in current ruption in developing countries. The author concludes development cooperation. that, although good governance is cited as one of the conditions for a successful development policy, in the André Dellevoet area of anti-corruption – as one element of the good reviews the international and national environments governance concept – policy development and imple- enabling the economic development of Sub-Sahara mentation is falling behind. The author agrees with the Africa by critically assessing some of the main elements Netherlands Scientific Council for Government Policy such as trade, foreign direct investments (FDI) and aid (WRR) that in the interest of poverty reduction the as well as democratization and economic growth. The Netherlands ought to make good governance a key author concludes that, on the whole, these elements objective of its development policy. offer little perspective for Africa’s development. He then takes a look at the level of the private sector in Sub- Leo van Maare Sahara Africa and the role of FDI. Referring, in particu- discusses the concept of ‘coherence’ with respect to lar, to Dutch development policy, he argues that a bigger development cooperation policies, in particular in the and more positive impact on development can be achie- Netherlands. This concept refers to the need to bring ved if Official Development Cooperation would focus government policies in various sectors, e.g. international more on forging business-to-business relationships trade, agriculture and the export of arms, in line with between private enterprises in the Netherlands and their Third World development objectives. Although this con- partners in Africa. cept of ‘coherence’ can be traced back to policy formula- tions in the early 1960s, concrete results so far have Jeroen Corduwener been few and far between. The origin of this lack of deals with expansion and repression of Rwanda in the results lies in the fact that in these broad international region of the Great Lakes in Central Africa. Since the policy areas, priority in foreign policy-making in a broad genocide in 1994, the horrible episode that put Rwanda sense continues to be given to the economic, financial at the heart of international publicity, this small country and security interests of developed countries rather than in the centre of the African continent has demonstrated to the development needs of Third World countries. a remarkable development. Ruled by a government of Such, often conflicting, interests cannot be reconciled Tutsi’s – which is the minority in the ethnic balance – with a simple call for ‘coherence’. It is, therefore, propo- Rwanda was deeply involved in the ‘Big African War’ sed to give this policy concept a firm legal basis in the (1996-2002) in the Democratic Republic of Congo Netherlands through a new Law on Development (DRC). This engagement emerged not only for security Cooperation. It is also proposed that, along the lines of reasons, as President Paul Kagame announced time after the existing Commission for environmental impact time, but especially for economic purposes, according to assessment, an independent Commission for develop- several reports of the United Nations. Moreover, Rwanda ment impact assessment be established. The role of this needed and still needs the territory of Eastern Congo for Commission will be to assess whether development its own growing population and for averting the risks of needs are adequately incorporated when decisions are destabilizing the internal political, social and economic being made on broad international policies. situation. At the same time, since 1994, the ruling politi- cal elite has turned more and more into a dictatorial Ria Brouwers regime, banning opposition and freedom of expression, examines the evaluation of programmes of development in the name of equality. Actually, this amounts to a new cooperation, dealing in particular with the question policy of discrimination of Hutu’s – the majority in the what participants in these programmes have learned ethnic balance in the country. With the result that, from the results of the various evaluation studies. The Rwanda remains a threat to stability in the region of the fact that in development cooperation more parties – Great Lakes and hence also to peace on the African con- donors and receivers – are involved, should be reflected tinent. in the evaluation of the cooperation, even more so since

INTERNATIONALE 112 spectator Februari 2003 - LVII - nr 2 INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 113 8 x per jaar een forum voor sociologen, demografen, antropologen, sociaal-geografen, onderwijskundigen, bestuurskundigen en politicologen.

Facta signaleert recent verschenen belangwekkende en aansprekende boeken, biedt actuele informatie over sociaal- wetenschappelijke publicaties, activiteiten en ander nieuws met onder meer de berichten van de beroepsvereniging van antropologen en sociologen NVMC en van SISWO.

Facta is een uitgave van Koninklijke Van Gorcum BV in samenwerking met SISWO / Instituut voor Maatschappijwetenschappen.

Deze bon faxen of in een ongefrankeerde envelop zenden aan: Koninklijke Van Gorcum, Antwoordnummer 3, 9400 VB Assen Tel. (0592) 37 95 55 / fax (0592) 37 95 52

Neem nu een abonnement en Ja, ik abonneer mij tot wederopzegging op Facta profiteer van de korting!*

Naam Abonnementsprijzen particulier € 38,50 (normaal € 42,50) instelling € 65,00 (normaal € 70,00) Adres studenten € 27,50 (normaal € 27,50) Postcode Woonplaats * korting geldt voor één abonnementsjaar/aankruisen wat van toepassing is Datum Handtekening

✄ INTERNATIONALE Bestelbon pectator maandblad van het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ en ontvangt in IEDERE MAAND ACHTERGRONDEN EN ANALYSES pectator

sTHEMA’S 2003 S Bruggen over de Atlantische afgrond; ontwikkelings- hulp permanent herijkt; Belgisch buitenlands beleid:

Vlaams of Brussels?: Middellandse Zee als symbool TIONALE van verbondenheid; postmoderne diplomatie; eco- nomie en expansiedrift in Centraal-Afrika; uitbrei- ding Europese Unie als witte olifant; de Europese Conventie en de legitimering van de Europese Unie; brokstukken van Nederlands Europees beleid; islam en fundamentalisme in Indonesië en elders; de As van het Kwaad: van paria's tot partners

WIE ZICH NU ABONNEERT ONTVANGT DE SPECIALE KENNISMAKINGSKORTING! € 41,- (voor 1 jaar) Startersabonnement voor studenten Fax of stuur deze bon in een ongefrankeerde envelop naar: envelop Fax of stuur deze bon in een ongefrankeerde Van Uitgeverij Gorcum,Antwoordnummer 3, 9400 VB Assen 0592-379555 fax 0592-379552 e-mail:telefoon www.vangorcum.nl [email protected] naam adres postcode woonplaats datum collegekaartnr. op de INTERNA abonneert zich tot wederopzegging handtekening € 22,50 (voor 1 jaar) 2003 de kennismakingskorting INTERNATIONALEspectator Februari 2003 - LVII - nr 2 115