Norois Environnement, aménagement, société

230 | 2014 Histoire de la géographie, mobilités étudiantes, circuits courts, maillage territorial, régénération urbaine, hydrographie

L’équipement des espaces ruraux face à l’émiettement communal : quelle réponse des découpages intercommunaux ? Local utilities and municipal fragmentation in rural areas: which role for intercommunal cooperation?

Jean-Baptiste Grison

Édition électronique URL : http://journals.openedition.org/norois/5009 DOI : 10.4000/norois.5009 ISBN : 978-2-7535-3509-1 ISSN : 1760-8546

Éditeur Presses universitaires de Rennes

Édition imprimée Date de publication : 30 juin 2014 Pagination : 41-56 ISBN : 978-2-7535-3464-3 ISSN : 0029-182X

Référence électronique Jean-Baptiste Grison, « L’équipement des espaces ruraux face à l’émiettement communal : quelle réponse des découpages intercommunaux ? », Norois [En ligne], 230 | 2014, mis en ligne le 30 juin 2016, consulté le 19 avril 2019. URL : http://journals.openedition.org/norois/5009 ; DOI : 10.4000/ norois.5009

© Tous droits réservés NOROIS N° 230, 2014/1, p. 41-56

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L’équipement des espaces ruraux face à l’émiettement communal : quelle réponse des découpages intercommunaux ?

Local Utilities and Municipal Fragmentation in Rural Areas: Which Role for Intercommunal Cooperation?

Jean-Baptiste Grison

Chercheur en géographie, CERAMAC – Centre d’Études et de Recherches Appliquées au MAssif Central, à la moyenne montagne et aux espaces fragiles – Maison des Sciences de l’Homme, 4 rue Ledru, 63 057 Clermont-Ferrand Cedex 1 ([email protected])

Résumé : Le fort morcellement de la trame municipale française est à l’origine de questionnements sur l’efi cacité de la desserte des espaces ruraux, en matière d’équipements. Cet article s’attache à montrer, à travers quelques exemples dans le domaine du maillage territorial, la diversité des problématiques et des héritages locaux, et la diversité des solutions de gouvernance qui en découlent. À l’écart des pôles centraux, l’exemple de quelques communes en marge territoriale du plateau du Ponthieu (Picardie) nous éclaire sur l’exemple de l’infrastructure scolaire. Il apparaît, de manière générale, que l’intercommunalité joue un rôle fondamental dans la qualité de ces dessertes locales. La deuxième partie de l’article s’attache à décrypter les formes, les logiques de la construction intercommunale à travers un second exemple au centre de la Lorraine. La troisième partie aborde les problématiques de la réforme en cours des collectivités territoriales. Il en ressort que la coopération entre communes connaît, au début du xxi e siècle, des évolutions rapides, qui rel ètent souvent des visions divergentes des acteurs locaux sur leur territoire et sur l’organisation de la politique locale.

Abstract: In , the fragmentation at the local government level questions the efi ciency of utilities in rural areas. This paper discusses the diversity of local heritages and issues and the range of possible governance solutions in several territorial networks. We present the case of several villages in Picardie (Ponthieu country), located far from a major town, and analyse an original solution concerning the school facilities. It shows that generally cooperation between local authorities plays an important role in the improvement of rural utilities. The second part of this paper analyses the diversity and the complexity of intercommunal development in the centre of Lorraine. We focus on the ongoing reform of local and regional authorities in the last part of the paper. This demonstrates how local government cooperation encounters changes at the start of the 21st century and it shows how local stakeholders have different visions concerning their territory and the organisation of local governance.

Mots clés : France – géographie rurale – maillage municipal – politique locale – maillage de services – développement des territoires

Keywords: France – rural geography – local councils – rural utilities – territorial development

Article reçu le 3 juillet 2012 ; déi nitivement accepté le 24 février 2014 41 L’ÉQUIPEMENT DES ESPACES RURAUX FACE À L’ÉMIETTEMENT COMMUNAL

Le maillage municipal est très émietté dans la du dispositif national de l’intercommunalité à i sca- plupart des régions françaises, ce qui lui donne une lité propre, dans une perspective typologique. Ces certaine singularité au sein de l’espace européen. deux approches croisées ont pour objectif de donner La plupart des publications à ce sujet insistent sur les bases d’une lecture géographique des recompo- le fait que la France rassemble à elle seule plus du sitions territoriales et de leur diversité, croisant les tiers des municipalités européennes (Conseil de approches « biographique » et « nomothétique » l’Europe, 1995 ; Ziller, 2000 ; Giraut, 2002 ; Aubelle, (Durand-Dastès, 2001). La troisième partie aura 2011). En réalité, les comparaisons s’avèrent sou- pour but de proposer quelques pistes de rél exion vent difi ciles, dans la mesure où certains pays ont sur le rôle de l’intercommunalité en matière d’équi- mis en place un double niveau d’organisation locale pement et de desserte de l’espace rural, dans la (notamment le Portugal, la Grèce, l’Irlande et le perspective des recompositions territoriales, de plus Royaume-Uni, la Bulgarie, certains Länder alle- ou moins grande ampleur, à venir dans le cadre de mands), et où d’autres pays connaissent un déséqui- l’application de la loi du 16 décembre 2010 sur la libre territorial notoire dans leur organisation admi- réforme des collectivités territoriales. nistrative (par exemple, l’Espagne compte plus de communes de moins de cent habitants, en propor- Maillage communal, intercom- tion, que la France). Cela dit, il est évident que la munalité et compétence scolaire présence sur le territoire national de plusieurs mil- sur les plateaux du Ponthieu liers de municipalités dépourvues des commerces et services élémentaires pose question, quant à la Dans le nord-ouest de la Picardie, les plateaux desserte et à l’organisation de certains équipements du Ponthieu forment un espace rural de transition et services dans les territoires ruraux (Diry, 1992 ; entre les aires urbaines d’ et , ainsi Grison, 2012). Dans quelle mesure les formes du que les pôles intermédiaires de , Saint-Pol- découpage territorial peuvent-elles jouer un rôle sur-Ternoise et Hesdin (les deux dernières étant des prépondérant dans l’équipement des populations ? villes proches de la région Nord-Pas-de-Calais). Le Dans quelles conditions la coopération intercommu- zonage en aires urbaines de l’INSEE (2010) place la nale permet-elle d’optimiser la gouvernance locale, majorité des communes dans la catégorie « espace et les moyens dont elle dispose ? Eni n, dans quelle multipolarisé des grandes aires urbaines » (en l’oc- mesure la recomposition territoriale en cours, consé- currence, Amiens et Abbeville) ou « autre espace cutive à la loi du 16 décembre 2010 sur la réforme multipolarisé ». Au sud, quelques entités appartien- des collectivités territoriales, pourrait permettre une nent plus clairement au périurbain amiénois. Dans amélioration de la desserte des populations par le l’ensemble, il s’agit d’un espace de faibles densités maillage des services et équipements publics ? où l’habitat est essentiellement concentré par petits L’émiettement conduit parfois à des situations villages. Les communes sont peu étendues et peu locales singulières, pouvant donner une apparence peuplées (plus de la moitié ont moins de 200 habi- incohérente ou excessive. Dans un premier temps, tants), à l’instar de ce que l’on observe dans presque un exemple particulier sera approfondi, sur les pla- tous les espaces ruraux du nord de la France. Dans teaux du Ponthieu (Picardie), un espace de marge la majorité des communes, la population connaît où une de ces situations originales a été observée, un léger rebond au tournant du xxi e siècle, après en interrogeant le lien entre maillage communal, cent ans d’érosion. Ce changement de tendance morphologie du bâti, histoire, intercommunalité et est clairement lié à l’extension des aires d’inl uence équipement scolaire. Dans un deuxième temps, le urbaines, bien que le territoire reste indiscutable- découpage intercommunal du département de la ment à dominante rurale. Cet espace, qui fait ainsi Moselle servira de base à des rél exions sur la per- l’objet d’une périurbanisation légère, attire avant tinence et les irrégularités de cet échelon en plein tout des populations aux revenus modestes : en développement. Ces deux exemples ont pour but particulier, les ouvriers sont sensiblement surrepré- de mettre en valeur, d’une part, la singularité pro- sentés par rapport aux moyennes départementales blématique des coni gurations locales et, d’autre et, a fortiori , nationales. Par ailleurs, le monde agri- part, l’étendue des déclinaisons locales possibles cole conserve encore une large place dans la société

42 Jean-Baptiste GRISON – NOROIS n° 230 (2014/1) p. 41-56 locale, place qui se retrouve encore renforcée au sein des exécutifs municipaux, une part non négli- geable des maires étant agriculteurs ou retraités de Conteville Montigny- la profession 2 . les-Jongleurs Au sein de cet espace rural intermédiaire, deux petites communes rurales ont retenu notre atten- tion : Agenville et Domléger-Longvillers. Les Agenville deux villages d’Agenville et de Domléger (sans

Longvillers) ne forment, en réalité, qu’une seule Domléger agglomération 3 , totalisant environ 300 habitants au N début du xxi e siècle. Dans le nord de la France, ce cas de i gure d’une agglomération rurale constituée Domléger-Longvillers de plusieurs communes à l’habitat jointif n’est pas rare. Ce qui l’est davantage, c’est que les deux muni- cipalités ont choisi, au sortir de la Seconde Guerre Longvillers mondiale (dont les bombardements ont été parti- culièrement dévastateurs dans ce secteur), de ne Secteur étudié reconstruire qu’un seul bâtiment pour abriter leurs Mesnil- Amiens: mairies-écoles respectives, bâtiment édii é exacte- 500 m ment à la limite des deux i nages. Limites communales Routes principales Limite d’arrondissement Espace bâti Cette particularité est quelque peu caricaturale Ancienne limite communale Source : cartographie IGN de la situation d’émiettement extrême de la trame J.-B. GRISON, septembre 2011 administrative française. Elle l’est d’autant plus que Figure 1 : Découpages administratifs et répartition de l’habitat sur le bâtiment unique n’a pas engendré de mutuali- les plateaux du Ponthieu Administrative divisions and settlement in the Ponthieu area sation des services, chaque commune s’étant attri- bué l’usage d’une des ailes. L’intérêt qu’elle offre, dans le cadre du présent travail, est de poser des formée par les deux entités qui nous intéressent est questions sur les articulations entre les découpages traversée, non seulement par une limite commu- du territoire et la morphologie de l’occupation nale, mais aussi par une limite de canton et d’ar- humaine, d’une part, et la desserte en équipements rondissement. Le plateau, dont le relief ne présente des espaces ruraux, d’autre part. pas de rupture marquée, constitue une zone de tran- sition l oue entre des aires d’inl uences multiples : si la carte administrative les place sur la limite des Les particularités du maillage communal juridictions d’Amiens et Abbeville, le zonage en aires et de la morphologie des villages : urbaines qualii e Domléger-Longvillers de commune le complexe des marges multipolarisée, tandis qu’Agenville reste l’une des Les villages d’Agenville et Domléger sont localisés rares communes isolées du secteur. La carte des à l’écart des bourgs-centres et petites villes, dans un bassins de vie les fait se tourner, en revanche, vers espace rural où l’habitat se répartit en un semis rela- le nord, autour de la petite ville d’Auxi-le-Château. tivement dense de villages de taille modeste (tous Le poids des périmètres administratifs est tel, que ceux qui apparaissent sur la i gure 1 ont moins de lorsque la législation des années 1970 a favorisé les 300 habitants en 2008). Cette marginalité territo- regroupements communaux, le village de Domléger riale se traduit par le fait que l’unique agglomération s’est associé à celui de Longvillers, distant de quelques kilomètres mais situé dans le même can- 2. À l’échelle de la communauté de communes du Bernavillois, les agricul- teurs représentent un peu plus de 20 % de la population active (diagnostic ton, plutôt qu’à Agenville. La petite agglomération 2007) ; 44 % d’entre eux participent au conseil municipal de leur com- n’a donc pas saisi l’opportunité de s’unii er à cette mune, suite aux élections de 2008 ; 14 maires sur 26 sont agriculteurs ou retraités de la profession (source : Alain Moulès, enquêtes personnelles). occasion, l’organisation territoriale ayant même été, 3. Terme employé ici au sens morphologique : bâti continu tel qu’aucune i nalement, rendue plus complexe. construction n’est distante de plus de 200 mètres de la construction voi- sine la plus proche.

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Les découpages intercommunaux et village d’une centaine d’habitants, n’est pas banal, leurs enjeux en termes d’équipement : et lui confère une certaine centralité). Inauguré l’exemple de la compétence scolaire en 2005, celui-ci accueille donc les enfants d’une dizaine de villages, mais pas, dans un premier Agenville a rejoint, dès sa création, la com- temps, ceux de Domléger qui n’étaient pas entrés munauté de communes du canton de dans une démarche intercommunale (aucune struc- auquel elle est rattachée (Le Bernavillois). Cette ture ne s’est constituée autour du chef-lieu de ratta- intercommunalité bénéi cie d’une intégration terri- chement initial, Crécy-en-Ponthieu ; la plupart des toriale forte (nombreuses compétences transférées), localités de ce canton ont rejoint la communauté de et jouit notamment de la compétence scolaire. Le communes d’Authie-Maye, centrée sur Rue et se conseil communautaire a décidé, dans le cadre de poursuivant jusqu’au littoral – i gure 2). cette compétence, de construire trois groupes sco- La compétence scolaire et la coni guration des laires modernes, s’ajoutant à deux écoles préexis- regroupements a sans doute été un argument majeur tantes, pour accueillir les enfants des 24 villages de pour conduire la commune de Domléger-Longvillers 4 la communauté de communes . à se joindre à la communauté de communes du Le village d’Agenville a été retenu comme site Bernavillois en 2008, ce qui a permis de fermer la pour l’un de ces groupes scolaires (ce qui, pour un classe unique de la mairie école, restée jusqu’alors en fonctionnement, à 50 mètres du nouveau groupe 5 Km N scolaire bien mieux équipé.

AUTHIE-MAYE Cet exemple pose des questions relatives au découpage administratif des marges : entre deux zones d’inl uence, il existe généralement des espaces DOULENNAIS Mézerolles l ous, résiduels, dans lesquels l’organisation terri- Agenville Doullens toriale n’est pas claire (Rolland-May, 2001). Dans BERNAVILLOIS ces conditions, la mise en cohérence de la desserte des populations par les équipements de référence pose parfois problème. Il est manifeste, cependant, Bernaville que la communauté de communes du Bernavillois HAUT- CLOCHER porte le souci de dynamiser ses marges, en installant dans des localités périphériques des équipements qui, ailleurs, seraient dignes d’un chef-lieu. Le prési- dent de la communauté de communes, rencontré en VAL DE NIEVRE 2007, alors maire d’un village périphérique du nord du canton, soulignait alors clairement cette préoc- cupation d’aménagement du territoire. La i gure 2 montre que deux des cinq établisse- Limites communales Communes ayant constitué le Bernavillois en 2000 Limites cantonales 5 Communes ayant rejoint le Bernavillois en 2008 ments scolaires de l’EPCI sont localisés dans des Limites d’arrondissement ou de département Commune ayant rejoint le Bernavillois en 2009 Limites intercommunales petites communes : Agenville et Mézerolles. Dans

Groupes scolaires de la communauté de communes du Bernavillois les deux cas, il s’agit de villages situés en limite du 7 126 habitants périmètre initial. Peut-on y voir un souhait, plus ou Population des communes (2008) 1 000 habitants moins stratégique, d’extension de l’aire d’inl uence 7 habitants Sources : INSEE, BANATIC (BAse NATionale sur l’InterCommunalité), intercommunale ? Du côté d’Agenville, la commu- J.-B. GRISON, septembre 2011 DGCL (Direction Générale des Collectivités Locales), enquête personnelle nauté de communes s’est effectivement étendue à Figure 2 : Le Bernavillois, établissements scolaires et construction inter- trois entités du canton voisin en 2008 et 2009, celle communale Bernavillois: schools and intercommunal construction de Conteville ayant dû, pour cela, quitter l’intercom- munalité d’Authie-Maye qu’elle avait rejointe un an 4. Un groupe scolaire est un bâtiment rassemblant les classes de tous les plus tôt. Au nord-est en revanche, une intégration niveaux de maternelle et primaire – enfants de trois à onze ans – et tous les équipements périscolaires nécessaires – cantine, garderie, équipement sportif et informatique… 5. Établissement Public de Coopération Intercommunale.

44 Jean-Baptiste GRISON – NOROIS n° 230 (2014/1) p. 41-56 territoriale plus forte autour de Doullens (dont l’in- (groupe scolaire non accessible à certains riverains), tercommunalité n’a pourtant pas pris la compétence à laquelle une extension du périmètre intercommu- scolaire) explique sans doute l’absence d’extension nal s’est montrée capable de remédier. du Bernavillois dans cette direction. On peut noter, À l’inverse, on peut considérer que lorsque les à ce titre, que quelques communes de ce secteur, villages sont autonomes, la proximité entre élus et y compris Mézerolles, Candas et Fienvillers, appar- habitants est plus grande, et les habitants s’investis- tiennent au bassin de vie de Doullens (d’après la sent plus facilement, bénévolement, dans l’entretien définition INSEE 2012 des bassins de vie). La des espaces publics (nul besoin de faire appel à du petite ville est en outre considérée comme l’un des personnel municipal pour l eurir les espaces verts, trois pôles structurants du Pays du Grand Amiénois déneiger les routes, etc.). Des enquêtes menées sur (avec Albert et ). les plus petites communes françaises (Grison, 2009) Finalement, les nouvelles constructions intercom- nous ont par exemple donné l’occasion d’entendre munales montrent, au travers de cet exemple, qu’il à plusieurs reprises que le maire en personne était est possible, devant des enjeux évidents d’optimisa- « le premier jardinier de la commune » , tandis que tion de l’équipement des territoires, d’aboutir à des plusieurs dizaines d’élus ont coni rmé, globalement, périmètres mieux adaptés aux besoins de desserte, l’importance du bénévolat des habitants dans la vie conformément à des afi rmations générales déjà for- locale. En outre, la desserte du territoire par certains mulées (Jebeili, 2011), ainsi qu’à un meilleur équi- équipements s’appuie sur la trame municipale : pour libre territorial de l’offre de service. Par ailleurs, le certaines NTIC 6 , dans certaines régions, les chefs- cas spécii que de la carte scolaire présente ici l’illus- lieux de commune sont desservis en priorité (ex. tration intéressante d’une politique volontaire dans haut débit Internet). Ainsi, pour certains acteurs, un type d’espace, celui des couronnes périurbaines toutes les communes doivent être desservies : si éloignées encore très rurales, où les communes ont une localité n’est pas une commune, d’une certaine peu de moyens, et où l’adaptation des services aux manière, elle n’existe pas. Eni n, le fonctionnement exigences de populations de culture urbaine accuse de l’intercommunalité, avec des représentants dési- généralement un retard notable (Charmes, 2007). gnés par les municipalités, donne du poids à l’auto- Eni n, dans le cadre d’une intercommunalité qui ne nomie de ces dernières. La construction intercom- correspond pas à un bassin de vie complet (au sens munale est i nalement le résultat d’un balancement de l’INSEE), l’aménagement d’un territoire scolaire entre l’autonomie des maires et la concession d’une est un vecteur avéré de renforcement de l’identité part de leur liberté à des structures intermédiaires associée à l’entité politique : « si l’on souhaite qu’une (Le Saout, 2012). intercommunalité ne soit pas seulement une struc- La politique menée dans le Bernavillois est un bon ture technocratique, il convient d’établir des liens exemple de la conversion d’un frein, lié à l’émiette- sociaux et politiques entre les communes membres. ment, en un atout, dans la mesure où cet éclatement Or les établissements scolaires communs et les de l’habitat est pris en compte dans la rél exion rela- équipements pour la jeunesse sont les principaux tive à la desserte en équipements publics : les locali- lieux où de tels liens peuvent s’établir » (Charmes, tés marginales ne sont pas oubliées, ni condamnées 2007, p. 88). à demeurer de simples arguments de renforcement d’un pôle-centre. À l’inverse, le souci premier est Le maillage communal et l’équipement d’assurer un maillage performant de l’espace, dans des espaces ruraux : une relation le contexte d’un territoire aux densités de population à double tranchant ? relativement faibles. L’intercommunalité est dès lors un outil de renforcement d’un espace « l ou », qui On peut se poser la question suivante : l’émiette- devient un territoire émergent en marge des aires ment communal français est-il un atout, ou un frein d’inl uence urbaines (i gure 3). pour la desserte, l’équipement des espaces ruraux ? Dans l’exemple que nous venons de voir, il s’agit clairement, au départ, d’un frein : le morcellement 6. Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication a été un facteur d’inefi cacité de la desserte scolaire

45 L’ÉQUIPEMENT DES ESPACES RURAUX FACE À L’ÉMIETTEMENT COMMUNAL

teur : rattachement des municipalités encore isolées Auxi-le-Ch. Doullens et suppression des communautés de communes de moins de 5 000 habitants. Au-delà de ces aména- gements réglementaires qui ne concernent pas le Bernavillois, les fusions d’EPCI sont encouragées, mais laissées à l’initiative des acteurs concernés (en BERNAVILLOIS attendant, cependant, une éventuelle deuxième phase de rationalisation). En l’occurrence, d’après ABBEVILLE les comptes-rendus auxquels nous avons eu accès, un regroupement du Bernavillois et du Doullennais AMIENS semble avoir été évoqué en réunion de la com- mission (où siègent les maires de Bernaville et de

Figure 3 : Le Bernavillois, ou l’émergence d’un territoire en marge des aires Doullens), mais à ce jour, les conseils communau- d’inl uence taires des deux structures ne suivent pas cette voie. Bernavillois: a new territory in a peripheral area Du reste, il est évident que l’intégration du Bernavillois à un ensemble polarisé vers la petite ville de Doullens changerait la physionomie du ter- L’évolution de l’intercommunalité ritoire : les villages y auraient-ils vraiment intérêt ? dans le département de la : La ville d’Amiens, en tant que capitale régionale, est la nouvelle carte intercommunale est-elle désormais le principal centre d’attractivité en dehors susceptible de modii er l’organisation du plateau ; le Pays du Grand Amiénois, en inté- des territoires ? grant la communauté de communes, donne appui La loi du 16 décembre 2010 relative à la réforme à cette réalité. C’est à cette échelle que sont déci- des collectivités territoriales prévoit, parmi d’autres dées les grandes orientations d’aménagement du ter- mesures, l’achèvement et la rationalisation de la ritoire, à commencer par le Schéma de Cohérence carte de l’intercommunalité (Le Saout, 2012). Dans Territoriale (SCOT) adopté en décembre 2012. chaque département, une commission a proposé, au Dans ces conditions, une administration passant printemps 2011, sous l’égide du préfet, un schéma par Doullens semblerait quelque peu artii cielle, au départemental de coopération intercommunale sug- moins pour la partie occidentale de l’intercommu- gérant un certain nombre d’aménagements dans les nalité (i gure 4). Se poserait en outre la question périmètres actuels des communautés de communes. des compétences des structures ; l’actuelle commu- À ce titre, on peut se poser la question du devenir nauté de communes du Doullennais n’a pas retenu, de celle du Bernavillois : n’étant pas centrée sur une par exemple, la compétence scolaire. Comment les petite ville, ne correspondant pas à un bassin de politiques respectives pourraient-elles s’accorder ? vie au sens de l’INSEE, elle conserve une étendue Finalement, l’exemple des plateaux du Ponthieu et et une population modestes, bien que supérieure de ses petites communes marginales permet d’abor- au seuil rédhibitoire de 5 000 habitants, désormais der la relation complexe entre morcellement admi- considéré comme un minimum pour la constitution nistratif, équipement, coopération intercommunale d’un EPCI à i scalité propre. et marge territoriale. La situation des deux villages Pourtant, dans le schéma proposé par la com- d’Agenville et Domléger passe ainsi par plusieurs mission préfectorale de la Somme 7 , aucune modi- stades d’intégration territoriale : dans un premier i cation de périmètre n’a été proposée. En effet, temps, le morcellement provoque une aberration contrairement à d’autres départements, il n’appa- dans le maillage des équipements scolaires ; puis, raît pas ici d’ambition forte en matière de réforme l’intégration intercommunale et l’aménagement intercommunale, et le projet s’en tient strictement (extension à trois communes) du périmètre de la à l’application des critères imposés par le législa- communauté de communes permet de remédier à ces carences par une politique d’équipement conduisant à renforcer les marges, et donc la cohé- 7. Projet de schéma départemental de coopération intercommunale de la Somme, 2011, Amiens, Préfet de la Somme, 73 p. sion et l’identité du territoire ; cependant, l’évolution

46 Jean-Baptiste GRISON – NOROIS n° 230 (2014/1) p. 41-56 de l’intercommunalité, à moyen terme, risquerait (en cas de fusion avec le Doullennais), de conduire

à une nouvelle mise à l’écart. Ainsi, si des solutions CC ''Authie-Maye'' existent, l’intégration des marges dans un maillage cohérent reste un enjeu déterminant. CC du Canton de CC du Doullennais CC de la Baie CC de Somme Sud du Bernavillois CC CC La diversité des structures de L'abbevillois du Haut Clocher intercommunales : capacités CC du Vimeu Industriel CC du Vimeu Vert d’adaptation ou complexité CC du Val de Nievre et Environs CC du Bocage CC de la Region et de l'Hallue abusive ? d’

CC de Blangy-sur- En France, les communautés de communes et CC de l'Ouest CCde la Region d'Amiens d’agglomération se sont développées à partir des d’ années 1990. Il s’agit de dispositifs plutôt souples, CA Amiens Métropole CC qui permettent de mutualiser les moyens des muni- du Sud Ouest Amienois cipalités, mais qui ont aussi la caractéristique de bénéi cier d’une i scalité propre, et de pouvoir ainsi CC du Canton de Limites intercommunales CC mettre en œuvre par elles-mêmes de véritables du Val de Noye politiques de développement. En pratique, les péri- Pays du Grand Amiénois 15 km mètres intercommunaux créés, progressivement, au J.-B. GRISON, CERAMAC, I 2012 cours des deux dernières décennies, correspondent Figure 4 : L’intercommunalité dans l’ouest du département de la Somme à des logiques et des objectifs assez variables, répon- (Base Nationale sur l’Intercommunalité, 2008) dant à la combinaison de facteurs locaux multiples Intercommunality in the west of the Somme department

(Moquay, 1996), ce qui se traduit à la fois dans les périmètres retenus, et dans les compétences choi- sies. L’exemple de la compétence scolaire sur les un pôle rural et une partie de sa périphérie (12 com- plateaux du Ponthieu, traité précédemment, mon- munes), une commune de la périphérie d’un second trait déjà des divergences de contenu entre des pôle rural, une soixantaine de communes multipo- entités voisines. Dans d’autres espaces, les écarts larisées entre les aires urbaines et les pôles ruraux, entre les intercommunalités peuvent être bien plus et une poignée (9) de communes isolées. On peut l agrants. Une seconde étude de cas, en Lorraine noter que ce dernier EPCI, qui s’étend sur trois cette fois-ci, permettra de s’en convaincre. bassins de vie, est le plus important de France en Nous nous attarderons plus particulièrement sur nombre de municipalités (128 au total). quatre structures mitoyennes qui balayent, à elles Au-delà de cette typologie spatiale laissant appa- seules, une palette assez diverse de conceptions raître, globalement, un gradient d’urbanité (un pôle intercommunales. Il s’agit de la communauté d’ag- urbain régional et des auréoles périurbaines plus ou glomération de Metz-Métropole, et des commu- moins lointaines), le découpage des communautés nautés de communes du Vernois, de l’Aéroport de de communes, qui ne correspond ni aux bassins Lorraine et du Saulnois (i gure 5). Toutes les quatre de vie, ni au zonage en aires urbaines, fait trans- sont concernées, sur leur territoire, par l’aire urbaine paraître un jeu politique s’appuyant tantôt sur les de Metz. La première englobe sa partie centrale, clivages socio-spatiaux, tantôt sur des considéra- dont l’essentiel des communes du « pôle urbain » tions relatives aux ressources économiques, tantôt (unité urbaine centrale, au sens de l’INSEE) ; les sur le poids, les ambitions ou les conceptions du deux suivantes se composent exclusivement de vil- personnel politique local (Rivière, 2009, p. 245). On lages ruraux périurbains ; eni n, celle du Saulnois peut ainsi rejoindre l’idée que le découpage inter- couvre un espace typiquement intermédiaire. On y communal répond en partie à un jeu concurrentiel trouve ainsi des communes relevant des couronnes entre acteurs locaux, et entre territoires (Massardier, périurbaines de Metz (22) et Nancy (11), 13 com- 1997). munes multipolarisées de ces deux aires urbaines,

47 L’ÉQUIPEMENT DES ESPACES RURAUX FACE À L’ÉMIETTEMENT COMMUNAL

Communauté d’agglomération de Metz Métropole

C. de C. de l’aéroport de Lorraine

C. de C. du Vernois

C. de C. du Saulnois N Figure 5 : Découpages in- 10 km tercommunaux au centre de la Lorraine Limites départementales Sources : BANATIC (BAse NATionale sur l’InterCommunalité), Ministère de l’Intérieur, 2008 Intercommunal Limites intercommunales divisions in the centre of Zones hors intercommunalité (au 01.11.2008) J.-B. GRISON, CERAMAC Lorraine IX 2009

Des intercommunalités de tailles Marqué par de fortes caractéristiques périurbaines 8 , variables : quelles structures le secteur cherche à travers cet établissement une pour quels territoires ? certaine forme de structuration périphérique. Le problème, c’est que cette structuration est En premier lieu, la taille des intercommunali- clairement perturbée par la constitution, par cinq tés est un élément déterminant, qui présente un communes concernées par l’emprise de l’équipe- réel intérêt en matière d’analyse géographique. En ment majeur que représente l’aéroport de Lorraine, effet, le nombre de municipalités par structure, en d’une seconde intercommunalité enclavée dans la 2008, varie entre 2 et 128 dans les espaces ruraux première. Cette dernière structure, mise en place français. Dans ces conditions, le potentiel, les quelques années avant la communauté de com- politiques, mais aussi les perceptions et les iden- munes du Vernois, ne perçoit pas les mêmes enjeux tités qui leur sont associées ne peuvent pas être de cohésion territoriale, et sa priorité est de gérer similaires. En outre, au-delà de la taille des com- les retombées i nancières de l’aéroport, que les élus munautés de communes et d’agglomération consti- locaux concernés envisagent difi cilement de par- tuées, les formes de leur découpage sont souvent, tager. Dans ces conditions, la vision du lien entre elles aussi, révélatrices d’informations sur les jeux intercommunalité et construction territoriale n’est d’acteurs et les constructions territoriales locales pas la même, dans la mesure où la communauté (Moquay, 1998). de communes de l’aéroport de Lorraine ne compte Les quatre intercommunalités lorraines que nous qu’un gros millier d’habitants, et aucune des cinq venons de présenter rel ètent bien ces différences communes ne peut réellement prétendre à un statut de taille et de forme. Celle du Vernois correspond au de bourg-centre. schéma dominant du regroupement d’une vingtaine Au sud-est de ces deux établissements intercom- de municipalités à l’échelle d’un canton, autour d’un munaux, se trouve la communauté de communes chef-lieu de taille modeste : Verny compte un peu plus de 2 000 habitants en 2008, tandis que l’EPCI 8. À noter qu’il s’agit, pour le Vernois, d’un périurbain plutôt aisé, où les reve- nus moyens des populations sont sensiblement supérieurs aux moyennes dans son ensemble atteint la dizaine de milliers. départementales.

48 Jean-Baptiste GRISON – NOROIS n° 230 (2014/1) p. 41-56 du Saulnois, qui correspond encore à une autre régionale de cette taille. La prise en charge des trans- logique : avec 128 communes, il s’agit, comme nous ports et de la voirie en est un élément caractéristique. l’avons signalé plus haut, de la plus importante de Dans la communauté de communes de l’Aéroport de France, en nombre de collectivités regroupées. Elle Lorraine, le nombre de compétences est moindre, englobe la totalité de l’arrondissement de Château- mais l’intégration, notamment, des plans locaux d’ur- Salins, dans lequel la trame administrative est parti- banisme marque une volonté d’intégration forte : les culièrement morcelée, puisque seules trois localités municipalités s’en dessaisissent difi cilement, et il est dépassent le millier d’habitants (l’ensemble dépasse clair que cette charge ne pourrait être coni ée à un légèrement les 30 000 en 2008). En somme, elle établissement de taille trop importante. À l’opposé, joue le rôle d’un pays (dont elle a acquis le statut), la vaste communauté de communes du Saulnois se structure généralement privilégiée, ailleurs, à cette contente d’attributions moins nombreuses et moins échelle dans les territoires ruraux. coûteuses, tandis que celle du Vernois se trouve sur Au nord du Vernois, la communauté d’agglomé- ce point dans une posture intermédiaire. ration de Metz Métropole rassemble une quaran- En somme, ces exemples soulignent que plusieurs taine de communes autour de la ville-centre, dont conceptions de l’intercommunalité se côtoient et, la moitié appartient à l’unité urbaine de la capitale parfois, se concurrencent sur un même territoire. régionale, les autres constituant la première cou- Quelques critères déterminants permettent de ronne périurbaine de la ville. Conformément à la classii er ces différentes conceptions. Tout d’abord, logique dominante de ces structures, le territoire les rapports, au sein du territoire constitué, entre métropolitain répond à une logique de polarisation centres et périphéries, ou plus précisément le poids forte, visant à renforcer la ville-centre. de la hiérarchie interne des localités, jouent un certain rôle. À ce titre, les quatre exemples lorrains La variété des compétences déléguées connaissent des coni gurations diverses : un centre fort pour Metz métropole, un centre faible pour le Les compétences déléguées par les communes aux Vernois, un système polycentrique dans le Saulnois intercommunalités i scalisées que sont les commu- (deux petites villes et un petit réseau de bourgs- nautés de communes ou d’agglomération sont lais- centres), et une absence totale de centre digne de sées à leur propre initiative, à quelques exceptions ce nom dans l’EPCI de l’aéroport de Lorraine. près. Cela signii e que selon les besoins et les sou- Eni n, le nombre et la nature des compétences haits des acteurs locaux, les nouvelles entités supra- déléguées donnent une idée des objectifs des communales peuvent répondre à des objectifs très acteurs locaux en matière de construction terri- variables. Par exemple, la compétence scolaire, une toriale, qui dépendent notamment de la taille du des principales actions de la communauté de com- regroupement effectué. En fonction de ceux-ci, la munes du Bernavillois étudiée précédemment, n’est persistance ou non de syndicats intercommunaux en réalité transférée que dans une large minorité de supplémentaires met en lumière les carences de la cas : le plus souvent, soit les municipalités assument structure à i scalité propre : ils font ce que les com- seules cette attribution, soit elles se regroupent dans munes ne peuvent assumer seules, mais que l’inter- des périmètres différents (regroupements pédago- communalité i scalisé n’a pas, pour autant, repris à giques intercommunaux, syndicats scolaires). son compte. En ce qui concerne notre exemple mosellan, le tableau comparatif des compétences de chacune Le recours aux syndicats parallèles : des quatre structures permet de se faire une idée une complexité persistante des objectifs et du mode d’intégration territoriale les caractérisant (Tableau 1). En premier lieu, il est En 2008, plus de 15 000 syndicats intercommu- manifeste que la communauté d’agglomération de naux non i scalisés existaient, parallèlement aux Metz compte un nombre plus important de compé- communautés de communes et d’agglomération. Ce tences, traduisant, d’une part la plus forte puissance chiffre est considérable, et signii e que chaque com- i nancière, d’autre part les nécessités plus présentes mune française adhère en moyenne à trois ou quatre en matière d’urbanisme, dans le cadre d’une capitale établissements, et quelquefois plus d’une dizaine.

49 L’ÉQUIPEMENT DES ESPACES RURAUX FACE À L’ÉMIETTEMENT COMMUNAL Traitement des déchets ménages et Traitement déchets assimilés Assainissement non collectif Autres actions environnementales Création, aménagement, entretien et gestion de zone d’activités industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique Conseil intercommunal de sécurité et prévention de la délinquance Création et réalisation de zone d’aména- gement concertée (ZAC) NTIC (Internet, câble…) Tourisme Acquisition en commun de matériel Programme local de l’habitat Collecte et traitement des déchets ménages et déchets assimilés Lutte contre les nuisances sonores Création, aménagement, entretien et gestion de zone d’activités industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique Action de développement économique (Soutien des activités industrielles, commerciales ou de l’emploi, Soutien des activités agricoles et forestières…) Création et réalisation de zone d’aména- gement concertée (ZAC) Tourisme

Opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH)

Assainissement collectif Autres actions environnementales Action de développement économique (Soutien des activités industrielles, commerciales ou de l’emploi, Soutien des activités agricoles et forestières…) Aide sociale Activités sociales Activités culturelles ou socioculturelles Dispositifs contractuels de développe- ment urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale Plans locaux d’urbanisme NTIC (Internet, câble…) Politique du logement non social Politique du logement social Politique CA Metz CA Aéroport de Lorraine CC CC Vernois CC Saulnois

Lutte contre les nuisances sonores Qualité de l’air Schéma de cohérence territoriale (SCOT) Schéma de cohérence territoriale (SCOT) Schéma de cohérence territoriale (SCOT) Action de développement économique (Soutien des activités industrielles, commerciales ou de l’emploi, Soutien des activités agricoles et forestières…) Collecte et traitement des déchets ménages et déchets assimilés Dispositifs contractuels de développe- ment urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale Création, aménagement, entretien et gestion de zone d’activités industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique Conseil intercommunal de sécurité et prévention de la délinquance Gestion d’un centre de secours Gestion d’un centre de secours

Création et réalisation de zone d’aména- gement concertée (ZAC) Constitution de réserves foncières Constitution de réserves foncières Tourisme Programme local de l’habitat Organisation des transports urbains Création, aménagement, entretien de la voirie

économique économique divers sociale,

Environnement urbain Aménagement

Développement Développement et culturelle Action Tableau 1 : Comparaison des compétences de quatre établissements intercommunaux du centre la Lorraine Tableau Comparison of intercommunal competences four structures in the centre Lorraine

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La persistance de ces syndicats pose la question Cela coni rme alors l’idée que « l’action publique suivante : le développement de l’intercommuna- aujourd’hui se met de moins en moins en œuvre lité i scalisée a-t-il réellement permis de simplii er dans des territoires classiques […]. Les territoires l’organisation des structures de la politique et du se redéi nissent à la carte selon les coni gurations développement local ? Dans quelle mesure peut-il sociales et politiques locales et les “problèmes” à être un remède à la complexité de l’administration traiter » (Massardier, 2003, p. 109). À chaque pro- française ? blème, son territoire. En réalité, les syndicats non i scalisés de type SIVOM 9 ou SIVU 10 permettent d’assurer des ser- La réforme de la carte intercommunale vices, dessertes, équipements dont l’assise territo- en Moselle : des modii cations inégales riale ne correspond pas aux périmètres des commu- nautés de communes locales. Que les intercommu- Le schéma proposé en 2011 par la commission nalités i scalisées soient étendues ou, au contraire, préfectorale en charge de l’achèvement et de la de tailles réduites, tous les services ne peuvent pas rationalisation de l’intercommunalité 11 prévoit, être distribués à la même échelle. pour la Moselle, le passage de 38 à 27 communau- L’adduction d’eau, les établissements scolaires tés de communes et d’agglomération, ce qui reste, (maternelle et primaire) et l’assainissement repré- à l’instar de la Somme (exemple retenu en première sentent plus de la moitié de ces syndicats. Leur partie d’article), relativement modeste par rapport à persistance est clairement liée à l’inadaptation des ce qui est observé dans certains départements. En périmètres intercommunaux, l’adduction d’eau revanche, des disparités spatiales importantes sont et l’assainissement répondant avant tout à des observables, d’un arrondissement à l’autre, dans ce logiques de bassins-versants, et les écoles étant le qui est proposé. Ainsi, plus de la moitié des struc- plus souvent gérées par des regroupements d’une tures dont la suppression est envisagée concerne poignée de villages ; par exemple, le périmètre de l’arrondissement de Metz-campagne, alors que la la communauté de communes du Saulnois, soit Moselle compte neuf arrondissements au total. Sans l’arrondissement de Château-Salins, compte une surprise, la communauté de communes de l’aéroport quinzaine de syndicats scolaires, sans compter les de Lorraine doit être intégrée dans celle du Vernois municipalités qui continuent à gérer leur école (la loi de 2010 interdit les enclaves et les EPCI de indépendamment de toute coopération. L’exemple moins de 5 000 habitants), ensemble auquel doit de Bernaville, étudié en début d’article, montre aussi s’ajouter l’actuelle communauté de communes que des politiques intercommunales ambitieuses de Rémilly et environs, occupant actuellement les peuvent néanmoins exister dans ce domaine. Ces plateaux du sud-est messin. La communauté d’ag- observations semblent montrer que la multiplicité glomération de Metz, quant à elle, voit son péri- des échelles d’action est dans la nature même de mètre élargi par l’absorption, proposée, de deux l’organisation des territoires ruraux et de leur équi- communautés de communes, ce qui correspond à pement. une logique de renforcement des métropoles assez La carte de la densité des syndicats intercommu- couramment souhaitée. À ce sujet, les propos du naux (i gure 6) montre que, si une corrélation claire schéma nous font comprendre que le passage, dans entre la taille des communautés de communes ou l’arrondissement, de onze à quatre intercommuna- d’agglomération et l’abondance de syndicats n’est lités devrait n’être qu’une étape vers un projet, à pas évidente, force est de constater qu’en Moselle, plus long terme, de grande structure métropolitaine les entités de la communauté de communes du correspondant à peu près au périmètre de l’actuel Saulnois tendent à se détacher par le nombre plus SCOT. important que la moyenne d’EPCI auxquels elles Dans le reste du département, les évolutions sug- adhèrent. On voit ainsi qu’il est difi cile de conci- gérées sont bien plus timides, se résumant princi- lier l’élargissement des périmètres intercommunaux palement à la suppression des enclaves et EPCI de avec la réduction du nombre de syndicats parallèles. moins de 5 000 habitants. La communauté de com-

9. Syndicat Intercommunal à Vocations Multiples . 11. Projet de schéma départemental de la coopération intercommunale de 10. Syndicat Intercommunal à Vocation Unique . la Moselle, 2011, Metz, Préfet de la Moselle, 73 p.

51 L’ÉQUIPEMENT DES ESPACES RURAUX FACE À L’ÉMIETTEMENT COMMUNAL

Nombre d’EPCI auxquels la commune adhère : 1 à 3 4 ou 5 6 ou 7 8 à 11 Limites intercommunales

Figure 6 : Intercommu- 01020 nalité et densité des syn- Kilomètres dicats de communes en Moselle Intercommuna- N lity and frequency of com- Source : BANATIC, Ministère de l’Intérieur, 2013 munal associations Réalisation : J.-B. GRISON, CERAMAC, 2013 munes du Saulnois et ses 128 communes est, bien une rationalisation plutôt cohérente et mesurée évidemment, maintenue en l’état dans la proposition (malgré une ambition plus marquée au sein de l’aire actuelle, ce qui pose quelques problèmes : d’une urbaine de Metz) des périmètres actuels, elle sou- part, le rapport préfectoral reconnaît lui-même, ligne, pour les plus grandes structures, un blocage notamment, que « La communauté de communes que la loi actuelle ne permet pas de résoudre, et qui avec ses 148 délégués, rencontre des problèmes de pourrait risquer de nuire à la qualité de son résul- gouvernance, essentiellement en raison des pro- tat : le maintien de la superstructure du Saulnois blèmes posés par ce nombre pléthorique de délé- empêche, en l’état, l’avènement de l’harmonisation gués ». S’ajoute à cela le manque de cohérence de initialement souhaitée. Une fois encore, on en vient cette structure par rapport à certains des objectifs à la conclusion que « Tout radicalisme en matière de qualitatifs de la rationalisation de l’intercommuna- recomposition de l’intercommunalité semble impos- lité : elle recouvre deux zones d’emploi et trois bas- sible », étant entendu que « les diversités observées sins de vie, et ne peut prendre en charge certaines ne sont autres que le résultat de la diversii cation des compétences habituellement intégrées par les inter- solutions envisagées » (Le Saout, 2012, p. 17). communalités à i scalité propre (logement, voirie, équipements sportifs et culturels…). Pourtant, si la La Réforme des collectivités légitimité d’une scission est évoquée (elle a d’ailleurs territoriales : l’impossible été demandée expressément par 29 communes de rationalisation ? l’est du territoire), elle est pour l’instant refusée car « une telle proposition serait contraire à la loi du Les deux exemples développés dans cet article 16 décembre 2010 » ! ont vocation à mettre en lumière la très forte hété- En déi nitive, il apparaît clairement que si l’abou- rogénéité du maillage territorial, ainsi que la com- tissement de la nouvelle carte de l’intercommunalité plexité ajoutée par le développement des structures devrait permettre, dans le département de la Moselle, intercommunales. Choisis à des échelles et dans

52 Jean-Baptiste GRISON – NOROIS n° 230 (2014/1) p. 41-56 des contextes territoriaux différents, ils se rejoi- dans les Alpes-de-Hautes-Provence, la plupart des gnent pour démontrer la grande difi culté à établir modii cations proposées ont été contestées, si bien des généralités sur des dessertes aussi irrégulières, que le projet initial, dont l’ambition était de réduire tant dans leur dessin que dans leurs attributions et de plus de moitié le nombre des structures (de 23 leur rôle dans l’équipement et la desserte des terri- à 11), a dû être revu pour achopper sur une carte à toires. Le début des années 2010 est à l’évidence 19 intercommunalités. une période charnière dans l’évolution des maillages Finalement, on a l’impression que la rationali- locaux, dans la mesure où la loi de décembre 2010 sation de l’intercommunalité, dès lors qu’elle est a enclenché un mouvement important d’évolution diversement appréciée d’un département à l’autre, de la carte intercommunale, mais aussi, à la marge, ne peut, à court terme, aboutir à une harmoni- des maillages municipaux. D’une part, les schémas sation générale de la notion de communauté de départementaux de coopération intercommunale communes à l’échelle nationale. D’une certaine ont pour mission de rationaliser la carte des EPCI ; manière, la trame intercommunale, par sa nature d’autre part, le dispositif des communes nouvelles, initiale (adhésion volontaire, autodétermination encore peu suivi, permet néanmoins de relancer les des compétences), rel ète encore largement l’or- fusions de communes par un nouveau mode de coo- ganisation spécii que des acteurs de chaque ter- pération. ritoire. Alors que les contextes territoriaux sont en constante évolution, les termes du débat sur la La variété des schémas départementaux légitimité des unités administratives locales obser- de coopération intercommunale vent une certaine permanence au i l des siècles (Pertué, 2012). D’une certaine manière, « on est Les schémas proposés peuvent être assez dif- presque toujours en face de la complexité parce férents d’un département à l’autre, en fonction que les dispositifs territoriaux subissent en per- des conceptions retenues par les commissions, manence une plus ou moins grande distorsion » mais aussi des coni gurations intercommunales (Pertué, 2012, p. 35). En outre, la volonté de ratio- préexistantes. Par exemple, la commission du nalisation des territoires administratifs à des i ns Var propose une réduction drastique du nombre de desserte optimale des populations se heurte au d’établissements, passant de 17 actuellement, à poids identitaire de certains périmètres : « l’espace 6 (dont 5 communautés d’agglomérations). De organisé, lorsqu’il est inscrit dans la durée, devient même, le département des Hautes-Alpes pourrait également un espace de déi nition pour les indivi- diviser par trois le nombre de communautés de dus » (Marcou, 2012, p. 9). communes (7 contre 21 aujourd’hui). Le Vaucluse est dans la même dynamique. Le département du Les communes nouvelles, Nord, passant de 48 à 20 structures, propose la une alternative crédible ? plus forte réduction numérique d’EPCI à i sca- lité propre. Inversement, d’autres départements La loi sur la réforme des collectivités territoriales ont fait le choix d’une réforme a minima , comme a proposé un nouveau dispositif de coopération dans la Somme (cf. supra). Certaines commis- intercommunale, consistant à associer plusieurs sions, comme celles de la Nièvre ou de la Lozère, municipalités en tant que « communes déléguées » ont même autorisé le maintien dérogatoire de plu- au sein d’une « commune nouvelle » . Remplaçant le sieurs communautés de communes de moins de dispositif préexistant des fusions-associations, cette 5 000 habitants (Bricault, 2012). Quelques dépar- dernière formule cherche à relancer les potentialités tements ne proposent aucun changement (Allier, de réaménagement de la trame municipale (Boulet, Finistère). 2011), les fusions de communes étant relativement L’élaboration des schémas départementaux de coo- rares depuis les années 1980. La commune nou- pération intercommunale a parfois été l’occasion de velle permet de regrouper des municipalités au sein vives discussions entre exécutifs locaux et cabinets d’une collectivité territoriale unique, composée d’un préfectoraux, aboutissant à des amendements plus seul conseil élu au suffrage universel, tandis que ou moins importants du projet initial. C’est ainsi que les communes déléguées (anciennes communes)

53 L’ÉQUIPEMENT DES ESPACES RURAUX FACE À L’ÉMIETTEMENT COMMUNAL conservent un statut (maire délégué, budget dédié, sont susceptibles de le mener à bien dans les pro- compétences d’état civil). chaines années 12. Quelques premières expériences de création de La relecture géographique de ces quelques communes nouvelles ont d’ores et déjà été obser- expériences permet de dégager plusieurs logiques vées en 2012 et 2013 (tableau 2) : deux fusions conduisant à la création d’une commune nouvelle. concernant quatre communes en 2012, onze fusions On distingue ainsi : concernant trente-et-une communes en 2013. Cette – une fusion urbaine : Bois-Guillaume-Bihorel montée en puissance sera nécessairement stoppée (agglomération de Rouen), deux communes de ban- en 2014 en raison des échéances municipales. lieue se regroupant pour peser plus fort au sein de Cependant, on sait que plusieurs dizaines de muni- l’agglomération ; cipalités travaillent un projet de regroupement et

Nom des anciennes communes Nom de la commune nouvelle Date de l’arrêté Date d’entrée en vigueur Bihorel Bois-Guillaume-Bihorel (76) 29 août 2011 1 er janvier 2012 Bois-Guillaume Bleury Bleury-Saint-Symphorien (28) 27 décembre 2011 1 er janvier 2012 Saint-Symphorien-le-Château Agnières-en-Dévoluy La Cluse Dévoluy (05) 12 mars 2012 1 er janvier 2013 Saint-Disdier Saint-Étienne-en-Dévoluy Baugé Montpollin Pontigné Baugé-en-Anjou (49) 30 mars 2012 1 er janvier 2013 Saint-Martin-d’Arcé Vieil-Baugé Saint-Clémentin Voulmentin (79) 14 septembre 2012 1 er janvier 2013 Voultegon Bourg-de-Thizy La Chapelle-de-Mardore Mardore Thizy-les-Bourgs (69) 29 octobre 2012 1 er janvier 2013 Marnand Thizy Bénévent-et-Charbillac Les Infournas Saint-Bonnet-en-Champsaur (05) 9 novembre 2012 1 er janvier 2013 Saint-Bonnet-en-Champsaur Chemillé Chemillé-Melay (49) 12 novembre 2012 1 er janvier 2013 Melay Nuelles Saint-Germain-Nuelles (69) 12 novembre 2012 1 er janvier 2013 Saint-Germain-sur-l’Arbresle Clefs Clefs-Val-d’Anjou (49) 19 novembre 2012 1 er janvier 2013 Vaulandry Beaussais Beaussais-Vitré (79) 21 novembre 2012 1 er janvier 2013 Vitré Fontenoy-le-Château Fontenoy-le-Château (88) 26 décembre 2012 1 er janvier 2013 Le Magny Epizon Epizon (52) 28 février 2013 28 février 2013 Pautaines-Augeville

Tableau 2 : Communes nouvelles créées en 2012 et 2013 12. L’afl uence d’élus lors de rencontres organisées par Mairie-conseils , à New towns created in 2012 and 2013 l’une desquelles nous avons participé, en témoigne.

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– des regroupements autour d’un chef-lieu rural Cet article est issu d’une présentation effectuée ou d’une petite ville : Baugé-en-Anjou et Chemillé- dans le cadre d’un colloque franco-allemand intitulé : Melay (Maine-et-Loire), Thizy-les-Bourgs (Rhône), « desserte, équipement et maillage des services dans Saint-Bonnet-en-Champsaur (Hautes-Alpes), les espaces ruraux en Allemagne et en France », tenu revendiquant une meilleure cohérence à l’échelle à Münster (Allemagne) le 22 mai 2011. de petits bassins de vie ; – des regroupements de petites communes en Bibliographie situation de marge (toutes les autres), pour les- quels l’ambition est soit de remédier aux carences AdCF, 2009, Portrait des intercommunalités rurales : périmètres, de moyens humains et matériels d’entités trop peu compétences et actions , Paris, Assemblée des Communau- peuplées, soit de former des ensembles périphé- tés de France, coll. 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(dir.), 2009, Intercommunalité : poli- lité préexistante, dans la perspective d’une intégra- tique et territoire , Paris, La Documentation Française, 216 p. tion à l’intercommunalité de la préfecture de Gap, B oulet M., 2011, « Les communes nouvelles, remède à l’émiettement communal ? », Actualités juridique, collecti- la nouvelle collectivité permettant alors de conserver vités territoriales , p. 456-460. un niveau de décision à l’échelle du plateau, notam- B ricault, 2012, L’administration des espaces ruraux à l’heure ment pour assurer la pérennité locale de la gestion de la rationalisation, Revue Française d’Administration du domaine skiable. Publique , dossier « La Réforme des collectivités territo- riales », n° 141, p. 55-71. B ussi M., 2007, La France : une démocratie rurale ?, Enquêtes Conclusion rurales , n° 11, Caen, Presses Universitaires, p. 145-157. C anobbio É., 2009, « La quadrature de l’hexagone : vers la Cet article a permis de souligner à quel point les i n des territoires politiques ? », Hérodote , n° 135, p. 25-48. formes du découpage administratif inl uent sur la C harmes É., 2007, « Carte scolaire et « clubbisation » des qualité de l’équipement des marges territoriales. Le petites communes périurbaines », Sociétés contemporaines , maillage municipal, mais aussi le dessin, hétérogène, n° 67, p. 67-94. des communautés de communes exercent incontes- Conseil de l’Europe, 1995, La Taille des communes, l’efi ca- cité et la participation des citoyens , Strasbourg, les éditions tablement un rôle signii catif dans l’intégration ou, du Conseil de l’Europe (Communes et régions d’Europe, au contraire, la marginalisation de certaines localités. n° 56), 220 p. Les structures intercommunales à i scalité propre D iry J.-P., 1992, Commerces et services en moyenne mon- ont été créées dans un esprit de grande souplesse, tagne, Des régions paysannes aux espaces fragiles , Clermont- dans la logique d’une adaptation aux besoins locaux, Ferrand, CERAMAC, PUBP, p. 247-258. ainsi qu’aux traditions locales de gouvernance. D urand -D astes F., 2001, Le Temps, la géographie et ses modèles, Bulletin de la société géographique de Liège , Aujourd’hui, la couverture intégrale du territoire vol. 40, n° 1, p. 5-13. national par ces établissements est en voie d’achève- Giraut F., 2002, L’exception territoriale française sous ment. Le gouvernement actuel travaille activement inl uence européenne ? Resituer la dynamique du système à une harmonisation et une homogénéisation des français d’administration territoriale, L’Information géogra- statuts et des formes ; nous vivons en ce moment phique , vol. 66, n° 2, p. 133-161. même un tournant, sans doute fondamental (s’il va Grison J.-B., 2012, Le maillage communal, la géographie et les sciences sociales : épistémologie et actualité d’un débat au bout) dans les pratiques de la gouvernance terri- pluridisciplinaire, Enquêtes rurales , n° 14, p. 135-153. toriale et du développement local. 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55 L’ÉQUIPEMENT DES ESPACES RURAUX FACE À L’ÉMIETTEMENT COMMUNAL

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