Zločini „bez žrtava“
TEMIDA Decembar 2009, str. 7-28 ISSN: 1450-6637 DOI: 10.2298/TEM0904007D
Korupcija kao „kriminal belog okovratnika“ – međunarodnopravni instrumenti javne odgovornosti državnih funkcionera
Mir j a n a Do k m a n o v i ć *
o l a z e ći od ogrom n e š t e t e k o j u k o r u p c i j a u j a v n i m s l u ž b a m a n a n o s i d r u štvu, rad se Pb a v i j a v n o m o d g o v o r n o š ć u d o m a ć i h d r ž a v n i h f u n k c i o n e r a . D a j e s e p r e g l e d m e đ u narodnopravnih instrumenata za borbu protiv korupcije u javnim službama, prvenstveno o n i h u s v o j e n i h n a n i v o u U j e d i n j e n i h n a c i j a i S a v e t a E v r o p e . O v i i n s t r u m e n t i d e f i n i š u n i z standarda za efikasnu i sveobuhvatnu borbu protiv korupcije izvođenje odgovornosti jav nih službenika. Suzbijanje i sprečavanje korupcije zahteva sveobuhvatan i multidisciplina r a n o d g o v o r d r ž a v a . P o r e d p r e d v i đ a n j a k r i v i č n e o d g o v o r n o s t i i i n k r i m i n i s a n j a k o r u p c i j e k a o k r i v i č n o g d e la, od ključ n o g z n a č a j a j e o b e l o d a n j i v a n j e k o r u p t i v n i h r a d n j i d r ž a v n i h funkcionera i izvođenje njihove javne odgovornosti u vidu javne osude, javne opomene, r a z r e š e nja sa funk c i j e , k o n f i s k a c i j e i m o v i n e s t e č e n e k o r u p c i j o m i d r u g i h m e r a . U r a d u s e n a v o d e m e h a n i z m i u n a p r e đ e n j a j a v n e o d g o v o r n o s t i d r ž a v n i h f u n k c i o n e r a d a t e u o d n o snim instrumentima Ujedinjenih nacija i Saveta Evrope, a koje su obavezujuće za države članice. Daju se i primeri dobrih praksi iz uporednog zakonodavstva. Ključne reči: k o r u p c i j a , m e đ u n a r o d n e k o n v e n c i j e , j a v n e s l u ž b e , U j e d i n j e n e n a c i j e , Savet Evrope
* Docentkinja Fakulteta za evropske pravno-političke studije Univerziteta Singidumum, Srem ska Kamenica i članica Viktimološkog društva Srbije. E-mail: [email protected]
7 Mirjana Dokmanović
Uvodne napomene
U p o g l e d u n e g a t i v n i h p o s l e d i c a z a d r u š t v o , p r i v r e d u , d r ž a v u i n j e n e g r a đ a n e , n e m a š t e t n i j e g d e l o v a n j a o d k o r u p c i j e i n e m a r a š i r e n i j e p o j a v e o d k o r u p c i j e 1. Nema društva i države u kojoj ne postoji. Njenoj rasprostranjenosti doprinosi širok opseg radnji koje obuhvata: od „sitnih“ usluga i davanja „beza zlenih“ poklona „kao znak pažnje“, do sticanja bogatstva putem prelivanja jav nih fondova u privatne džepove zloupotrebom uticaja i položaja. Ova potonja j e n a r o č i t o p o g u b n a , j e r n a n o s i o g r o m n u e k o n o m s k u š t e t u d r u š t v u , n a c i o n a l n o j e k o n o m i j i i g r a đ a n i m a , d o p r i n o s i k l a s n o m r a s l o j a v a n j u i p o v e ć a v a n j u socijalnih nejednakosti, uvećava siromaštvo neprivilegovanih slojeva, urušava demokratske institucije i poverenje u njih, povećava kriminal i opštu nesigur nost u društvu, ruši moralne vrednosti društva, preti političkoj stabilnosti, vla d a v i n i p r a v a i r a z v o j u . K o r u p c i j a o t e ž a v a i l i o n e m o g u ć a v a n e p r i v i l e g o v a n i m g r a đ a n i ma da ostva r u j u o s n o v n a p r a va, kao što su pra v o n a z a p o š l j a v a n j e , zdravlje, obrazovanje i informacije. Korupcija u državnim službama i u politič kom sektoru je naročito opasna, jer organizovani kriminal ima interes da kon troliše ove sektore i utiče na politiku i privredu države. K o r u p c i j a u g r o ž a v a i e k o n o m s k i o p o r a v a k n a c i o n a l n i h e k o n o m i j a o d p o s l e d i c a s v e t s k e m o n e t a r n e i f i n a n s i j s k e k r i z e ( T r a n s p a r e n c y I n t e r n a t i o n a l , 2 0 0 9 a ) . N o v i i z v o r i p r i l i v a e k o n o m s k e p o m o ć i i z i n o s t r a n stva u okvi r u e k o n o m s k i h s t i m u l a t i v n i h p a k e ta, kao i na c i o n a l n i p o d s t i c a j i e k o n o m i j i o d s t r a n e j a v n i h f o n d o v a o k o j i m a o d l u k e d o n o s e v l a d e , p o v e ć a v a j u m o g u ć n o s t i z l o u p o t r e b e i k o r u p c i j e . O v o m e n a r o č i t o p o g o d u j e n e d o s t a t a k m e h a n i z a m a z a k o n t r o l u i p r a ć e n j e t r o š e nja ovih sred s t a va, što je če s t o k a r a k t e r i s t i k a s i r o m a š n i h z e m a l j a i z e m a l j a u r a z v o j u 2. S obzirom da se radi o „tamnoj zoni“, veoma je teško pro c e n i t i i z n o s š t e t e n a s t a l e k r a đ o m j a v n i h f o n d o v a . S v e t s k a b a n k a p r o c e n j u j e d a
1 O poreklu i istorijskom razvoju korupcije vidi: Teofilović, N. (2005) Poreklo i pojavni vidovi korupcije, Srpska politička misao, br. 1-2/2005, god. 11, vol. 14, Beograd, str. 173-190. 2 Rangiranje država po indeksu percepcije korupcije (Corruption Perception Index) koji vodi međunarodna organizacija Transparency International pokazuje da je stepen korupcije u obrnutoj srazmeri sa ekonomskom razvijenošću zemlje, stabilnošću demokratskih institucija i vladavini prava. Na vrhu rang liste su visoko razvijene zemlje (Novi Zeland, Danska, Šved ska, Švajcarska, Finska i Holandija), dok su na dnu siromašne i politički nestabilne zemlje koje potresaju konflikti (Irak, Sudan, Mijanmar, Avganistan i Somalija). U 2009. godini, od 180 drža va, tri četvrtine nema zbir indeksa iznad 5 (raspon indeksa je od 1 za najveći indeks korupcije, do 10, za najmanji indeks korupcije). Republika Srbija je na 83. mestu sa indeksom korupcije 3,5. Izvor: http://www.transparency.org 8 Temida u k u p n i i z n o s p r e k o g r a n i č n i h t o k o v a k a p i t a l a n a s t a l i h k r i m i n a l n i m i k o r u p t i v n i m r a d n j a m a i z n o s i p r e k o 1 . 6 t r i l i o n a d o l a r a g o d i šnje, dok su pro c e n e d r u g i h organizacija i eksperata čak i više (Transparency International, 2009b: 3). Korupcija se javlja u svim oblastima javnog, privatnog i političkog sektora. Njen najjednostavniji oblik je podmićivanje javnih službenika. Što je viši polo ž a j u d r ž a v n o j h i j e r a r h i j i , v e ć a s u o v l a š ć e n j a s l u ž b e n i k a / f u n k c i o n e ra, te je za očekivati da će biti i veći pritisci na njega. Istovremeno, veća je i korist (imovin ska i neimovinska) koju lica na tim položajima mogu ostvariti zloupotrebom o v l a š ć e n j a , t r g o v i n o m u t i c a j a i d r u g i m r a d n j a m a k o j e s u n a j č e š ć e i n k r i m i n i sane kao krivična dela. Stoga se one često nazi vaju „kriminalom belih okovrat n i k a “ 3. Što je na višem nivou, to je više prikriven i teže ga je otkriti, a izvršioce kazniti, jer sa rastom nivoa raste i moć koju koriste ne samo za koruptivne rad nje, već i za njihovo zataškavanje. Ovi vidovi korupcije mogu da imaju veoma suptilne forme, kao što je donošenje uredbi kojima se modifikuje neki zakon i daju privilegije ili stavlja u povlašćeni položaj neka grupa lica ili pravnih enti teta. Za ovaj kriminal je karakteristično to što najčešće ne postoji žrtva u kla sičnom smislu reči, s obzirom da je žrtva društvo u celini. Imajući u vidu negativne posledice korupcije, sve države razvijaju antiko rupcijsko zakonodavstvo i vode, manje ili više efikasne, politike sprečavanja i kažnjavanja raznih vidova korupcije. Razvoj međunarodne trgovine i međuna rodnih finansijskih transakcija, kao i uticaj međunarodnih organizacija i korpo racija doveo je do neslućenih mogućnosti koruptivnih radnji na međunarod nom nivou. Ona je stoga postala transnacionalna pojava čije suzbijanje zah t e v a s a r a d n j u i o r g a n i z o v a n p r i s t u p d r ž a v a . U o k v i r u U j e d i n j e n i h n a c i j a ( U N ) države su formulisale i usvojile niz međunarodnih instrumenata u ovoj oblasti, a to su učinile i mnoge druge međunarodne (Svetska banka, Svetska trgovin s k a o r g a n i z a c i j a i d r u g e ) i r e g i o n a l n e ( E v r o p s k a u n i j a , S a v e t E v r o p e , O r g a n i zacija američkih država, Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj i druge) organizacije. U nastavku rada daće se pregled glavnih međunarodnopravnih
3 Kovanicu „kriminal belog okovratnika“ (eng. white-collar crime) prvi je upotrebio Edwin Sut herland u svom delu „White Collar Crime“ (1949) kao sociološki fenomen više radi klasifikacije izvršilaca krivičnih dela nego samih krivičnih dela. Ovaj termin se kasnije razvijao tako da se danas odnosi na širok opseg nenasilnih krivičnih dela i izvršilaca u kojima su centralni ele menti korupcija i prevara. (Ogren, 1973: 959) 9 Mirjana Dokmanović instrumenata koji se odnose na suzbijanje korupcije i odgovornost domaćih4 državnih funkcionera.
Najvažniji međunarodnopravni instrumenti za borbu protiv korupcije državnih funkcionera
Na nivou Ujedinjenih nacija:
• K o n v e n c i j a p r o t i v k o r u p c i j e (General Assembly resolution 58/4: United Nations Convention against Corruption, 2003) 5 – Ova Konvencija je prvi sveobuhvatni i pravno obavezujući instrument UN za borbu protiv svih vidova korupcije. K o n v e n c i j a u v o d i n i z n o v i h m e đ u n a r o d n i h s t a n d a r da u ovoj obla s t i k o j i s e o d n o s e n a s t a n d a r d i z a c i j u p o j e d i n i h t e r m i n a , u k l j u č u j u ć i i z r a z „ j a v n i f u n k c i o n e r “ , u v o đ e n j e n o v i h o b l i k a m e đ u n a r o d n e s a r a d n j e u k r i v i č n o m gonjenju, sudskom postupku i građanskim i upravnim stvarima, uvođenje načela povraćaja dobara, zamrzavanja, zaplene i konfiskacije imovine ste čene korupcijom i novih oblika međusobne pravne pomoći država, kao što s u z a j e d n i č k a i s t r a g a . K o n v e n c i j a z a h t e v a o d d r ž a v a u g o v o r n i c a d a i n k r i minišu korupciju kao krivično delo koje se goni po službenoj dužnosti. U cilju sprovođenja istrage i izvođenja dokaza države su ovlašćene da koriste posebne tehnike kao što su elektronsko praćenje i tajne operacije. • K o n v e n c i j a p r o t i v t r a n s n a c i o n a l n o g o r g a n i z o v a n o g k r i m i n a l a ( G e n e r a l Assembly resolution 55/25: United Nations Convention against Transnational Organized Crime, 2000)6. Iako je pretežno usmerena na borbu protiv organi zovanog kriminala, Konvencija ima nekoliko odredbi koje se odnose na feno
4 Mnoge međunarodne organizacije i agencije, uključujući UN, EU, Evropsku banku za obnovu i razvoj i Organizaciju za ekonomsku saradnju i razvoj, usvojile su niz međunarodnih stan darda ponašanja i odgovornosti međunarodnih službenika (primera radi, u međunarodnim poslovnim transakcijama), o čemu u ovome radu neće biti reči. 5 Republika Srbija je rafitikovala Konvenciju 5. decembra 2005. godine. Zakon o potvrđivanju Krivičnopravne konvencije o korupciji Sl. list SRJ – Međunarodni ugovori“, br. 2/2002 i Sl. list SCG – Međunarodni ugovori, br. 18 od 23.12.2005. Opširnije o ovoj Konvenciji vidi: Dokmano vić, M. (2008) Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije i njeno prevođenje u nacionalno pravo, u: V. Matejić (ur.) Tehnologija, kultura i razvoj, Beograd: Udruženje Tehnologija i društvo; Institut Mihajlo Pupin; Centar za istraživanje razvoja nauke i tehnologije; Ekonomski fakultet Subotica, str. 65-73. 6 Ratifikovana 6. septembra 2001. godine 10 Temida
m e n k o r u p c i j e . T a k o z a h t e v a i n k r i m i n i s a n j e k o r u p c i j e j a v n i h s l u ž b e n i k a , k r i vičnu i građansku odgovornost pravnih lica koja podmićuju javne službenike, m e r e p r e v e n c i j e , o t k r i v a n j a i k a ž n j a v a n j a p o d m i ć i v a n j a j a v n i h s l u ž b e n i k a . K o n v e n c i j a u s t a n o v l j a v a k o n c e p t „ i n t e g r i t e t a ” j a v n i h s l u ž b e n i k a i o b a v e z u j e d r ž a v e u g o v o r n i c e d a n a d l e ž n i m o r g a n i m a d a j u n e z a v i s n o s t u o t k r i v a n j u i sprečavanju korupcije javnih službenika. • D e k l a r a c i j a p r o t i v k o r u p c i j e i p o d m i ć i v a n j a u m e đ u n a r o d n i m k o m e r c i j a l nim transakcijama (General Assembly resolution 51/191: United Nations Dec laration against Corruption and Bribery in International Commercial Transac tions, 1996) – Deklaracija zahteva od država članica UN da preduzmu delo tvorne mere za borbu protiv svih oblika korupcije, podmićivanja i nezako n i t i h p o s t u p a k a u m e đ u n a r o d n i m k o m e r c i j a l n i m t r a n s a k c i j a m a . P o d m i ć i v a n j e s t r a n i h j a v n i h s l u ž b e n i k a i n e z a k o n i t o b o g a ć e n j e j a v n i h s l u ž b e n i k a treba da se propiše kao krivično delo. Osim toga, od država se traži da odbiju da pruže poresko oslobađanje za mito koji plate firme, da podstiču razvoj etičkih kodeksa poslovanja i da obezbede da propisi o bankarskim tajnama ne predstavljaju prepreku za vođenje istrage i sudskog postupka; • Međunarod ni kodeks ponašanja za javne službenike ( G e n e r a l A s s e m b l y r e s o l u tion 51/59: Ac t i o n a g a i n s t c o r r u p t i o n – I n t e r n a t i o n a l C o d e o f C o n duct for Pu b l i c O f f i c i als, 1996) – K o d e k s n a b r a j a o p š t e p r i n c i p e e t i č k o g p o n a š a n j a j a v n i h s l u ž b e n i k a i r e g u l i š e p i t a n j a s u k o b a i n t e r e s a , p r i j a v l j i v a n j a i m o v i n e , p r i h v a t a n j a p o k l o n a i d r u g i h u s l u g a , p o v e r l j i v i h i n f o r m a c i j a i p o l i t i č k e a k t i v n o s t i .
Na nivou Saveta Evrope:
• G r a đ a n s k o p r a v n a k o n v e n c i j a o k o r u p c i j i ( C i vil Law Con v e n tion on Cor r u p tion, 1999)7. Konvencija je jedinstveni međunarodnopravni dokument koji se bavi pitanjima građanskog prava i korupcije, kao što su naknada štete ž r t v a m a k o r u p c i j e , p r a v n a o d g o v o r n o s t p o j e d i n a c a , o d g o v o r n o s t d r ž a v e za štetu nastalu korupcijom javnih službenika, zaštita zaposlenih koji izve ste o korupciji, ažurnost računovodstva i revizije, pribavljanje dokaza, pri v r e m e n e m e r e z a z a š t i t u p r a v a i i n t e r e s a s t r a n a k a u g r a đ a n s k i m p o s t u p cima. Sprovođenje ove konvencije nadgleda Grupa država protiv korupcije (Group of States against Corruption, GRECO). Ova Konvencija Saveta Evrope
7 Zakon o potvrđivanju Građanskopravne konvencije o korupciji „Sl. glasnik“ br. 102/07 11 Mirjana Dokmanović
je otvorena i državama koje nisu njene članice ali su učestvovale u njenoj izradi i Evropskoj zajednici. • K r i v i č n o p r a v n a k o n v e n c i j a o k o r u p c i j i ( C r i m i nal Law Con v e n tion on Cor r u p tion, 1998)8. Glavni cilj ove Konvencije je razvoj zajedničkih standarda u vezi s a o d r e đ e n i m d e l i m a k o r u p c i je kao što su ak t i v n o i p a s i v n o p o d m i ć i v a n j e d o m a ć i h , s t r a n i h i m e đ u n a r o d n i h d r ž a v n i h s l u ž b e n i k a , s u d i j a , s l u ž b e n i k a m e đ u n a r o d n i h s u d o v a i p a r l a m e n t a r n i h s k u p š t i n a , a k t i v n o i p a s i v n o p o d m i ćivanje u privatnom sektoru trgovina uticajem, pranje novca koji je dobit od k r i v i č n i h d e l a k o r u p c i j e i k r i v i č n a d e l a u r a č u n o v o d s t v u . K o n v e n c i j a n a l a ž e u s t a n o v l j a v a n j e i p r i m e n u s a n k c i j a i d r u g i h z a k o n o d a v n i h i d r u g i h m e r a z a l i š a v a n j e i m o v i n e i s r e d s t a v a s t e č e n i h k o r u p c i j o m . Z a h t e va se i usta n o v l j a v a n j e s p e c i j a l i z o v a n i h o r g a n a z a b o r b u p r o t i v k o r u p c i j e , m e r a z a š t i t e s a r a d n i k a p r a v d e i s v e d o k a . K o n v e n c i j a d e f i n i š e i o k v i r e z a u n a p r e đ e n j e m e đ u n a r o d n e s a r a d n j e i u z a j a m n e p o m o ć i d r ž a v a u b o r b i p r o t i v k o r u p c i j e , u k l j u č u j u ć i e k s t r a d i c i j u i r a z m e n u i n f o r m a c i ja. Kao i Gra đ a n s k o p r a v n a k o n v e n c i j a , i o v a K o n v e n c i j a j e o t v o r e n a z a p r i s t u p a n j e i d r ž a v a m a k o j e n i s u n j e n e č l a n i ce ali su uče s t v o v a l e u n j e n o j i z r a d i i E v r o p s k o j z a j e d n i c i , a n j e n u p r i m e n u n a d g l e d a G R E CO. • Dodatni protokol uz Krivičnopravnu konvenciju o korupciji ( A d d i t i o n a l P r o tocol to the Crimi nal Law Convention on Corrup tion, 2003)9 – O v a j D o d a t n i p r o t o k o l u z K r i v i č n o p r a v n u k o n v e n c i j u , u s v o j e n 1 5 . m a ja 2003. go d i n e , p r o š i r u j e o p s e g l i c a p r o t i v k o j i h d r ž a v a m o r a p r e d u z e t i k r i v i č n e i d r u g e m e r e u s l u č a j u a k t i v n o g i p a s i v n o g p o d m i ć i v a nja. To su do m a ć a i s t r a n a lica koja obavljaju funkcije arbitara i porotnika. • M o d e l k o d e k s a p o n a š a n j a j a v n i h s l u ž b e n i k a (Model Code of Conduct for Public Officials) – Komitet ministara Saveta Evrope je 11. maja 2000. godine u s v o j i o p r e p o r u k u k o d e k s a p o n a š a n j a j a v n i h s l u ž b e n i k a k o j i u s v o m d o d a t k u s a d r ž i M o d e l k o d e k s a p o n a š a n j a . D o k u m e n t d a j e p r e p o r u k e p o n a š a n j a j a v n i m s l u ž b e n i c i m a u s v a k o d n e v n i m s i t u a c i j a ma, kao što su n u đ e n j e p o k l o n a , k o r i š ć e n j e j a v n i h r e s u r s a i o p h o đ e n j e s a b i v š i m j a v n i m službenicima. Kodeks ističe značaj integriteta javnih službenika i odgovor nost pretpostavljenih u hijerarhiji. Pored toga, sadrži niz opštih principa koji se odnose, primera radi, na sukob interesa, nespojivost obavljanja dru
8 Zakon o potvrđivanju Krivičnopravne konvencije o korupciji „Sl. list SRJ - Međunarodni ugo vori“, br. 2/2002 i „Sl. list SCG - Međunarodni ugovori“, br. 18 od 23.12.2005. 9 Zakon o potvrđivanju Dodatnog protokola uz Krivičnopravnu konvenciju o korupciji „Sl. gla snik“ br. 102/07 12 Temida
g i h a k t i v n o s t i , z l o u p o t r e b u o v l a š ć e n j a , k o r i š ć e n j e s l u ž b e n i h i n f o r m a c i j a i javnih resursa za lične svrhe i pravila ponašanja tokom napuštanja javne službe. • R e z o l u c i ja (99) 5 Ko m i t e t a m i n i s t a r a (Resolution (99) 5 of the Committee of Ministers of the Council of Europe: Agreement Establishing the Group of Sta tes against Corruption) – Ovom Rezolucijom od 1. maja 1999. godine usta novljena je Grupa država protiv korupcije (GRECO) sa ciljem unapređenja kapaciteta njenih članica za borbu protiv korupcije putem nadziranja aktiv nosti na ovom planu. Nadzor se odnosi i na primenu Rezolucije Dvadeset vodećih principa u borbi protiv korupcije i drugih međunarodnih pravnih instrumenata iz Akcionog programa protiv korupcije koji je Komitet mini stara usvojio 1996. godine. • R e z o l u c i ja (97) 24 Ko m i t e t a m i n i s t a r a : D v a d e s e t v o d e ć i h p r i n c i p a u b o r b i p r o t i v k o r u p c i j e (Resolution (97) 24 of the Committee of Ministers of the Coun cil of Europe: Twenty Guiding Principles for the Fight against Corruption) – Ova R e z o l u c i j a , i z r a đ e n a o d s t r a n e M u l t i d i s c i p l i n a r n e g r u p e z a k o r u p c i j u 10, s a d r ž i o s n o v n e d i r e k t i v e k o j e d r ž a v e č l a n i c e m o r a j u p r i m e n j i v a t i u b o r b i p r o t i v k o r u p c i j e n a n a c i o n a l n o m i m e đ u n a r o d n o m p l a n u . U s v a j a j u ć i m u l t i d i s c i p l i n a r n i p r i l a z b o r b i p r o tiv ovog ne g a t i v n o g f e n o m e n a , d o k u m e n t u k l j u č u j e n i z r a z l i č i t i h e l e m e n a ta kao što su una p r e đ e n j e e t i č k o g p o n a š a n j a i j a v n e s v e s t i , o b e z b e đ e n j e k o o r d i n i s a n e i n k r i m i n a c i j e d o m a ć e i m e đ u n a r o d n e k o r u p c i j e , g a r a n t o v a n j e n e z a v i s n o s t i i a u t o n o m i j e o r g a n a k o j i s e b a v e s p r e č a v a n j e m , i s t r a g o m , g o n j e n j e m i i z r i c a n j e m k r i v i č n i h d e l a k o r u p c i j e , m e r e k o n f i s k a c i j e i o d u z i m a n j a i m o v i n e i s r e d s t a v a s t e č e n i h k o r u p c i j o m i o g r a n i č a v a n j e i m u n i t e t a u p o g l e d u i s t r a g e , g o n j e n j a i s a n k c i o n i s a n j a z a k o r u p c i j u .
Na nivou Evropske unije:
• Konvencija o borbi protiv korupcije koja uključuje zvaničnike Evropskih zajednica ili zvaničnike država članica EU (Convention on the Fight against C o r r u p t i o n i n v o l v i n g O f f i c i als of the Euro p e a n C o m m u n i t i e s o r o f f i c i a l s o f Member States of the European Union);
10 Multidisciplinarna grupa o korupciji je ustanovljena kao rezultat 19. Konferencije evropskih ministara pravde održane na Malti 1994. godine 13 Mirjana Dokmanović
• Konvencija o zaštiti finansijskih interesa Evropskih zajednica (Council of the European Union: Convention on the Protection of the European Communities’ F i n a n c i a l I n t e r e s t s ) ; • Protokol Konvencije o zaštiti finansijskih interesa Evropskih zajednica (Council of the European Union: Protocol to the Convention on the protection of the European Communities’ financial interests); • D r u g i P r o t o k o l K o n v e n c i j e o z a š t i t i f i n a n s i j s k i h i n t e r e s a E v r o p s k i h z a j e d n i c a (Second Protocol to the Convention on the protection of the European C o m m u n i t i e s ’ f i n a n c i a l i n t e r e s t s ) .
Definisanje termina „korupcija“ u međunarodnom pravu
U p r k o s r a z v i j e n e m e đ u n a r o d n o p r a v n e r e g u l a t i v e i d e l o v a n j a d r ž a v a u o v o j o b l a s t i , n e p o s t o j i j e d i n s t v e n a , s v e o b u h v a t n a i o p š t e p r i h v a ć e n a d e f i n i c i j a k o r u p c i j e . P o k u š a j i r a z v i j a n j a j e d i n s t v e n e d e f i n i c i j e o m e t e n i s u r a z n i m pravnim, kriminološkim, a u pojedinim zemljama i političkim problemima (United Nations Office on Drugs and Crime, 2004). Iz tog razloga najvažniji instrument UN protiv korupcije ne daje definiciju ovog fenomena, već navodi l i s t u d e l a k o j e d r ž a v e u g o v o r n i c e m o r a j u i n k r i m i n i s a t i i g o n i t i p o s l u ž b e n o j dužnosti. U članovima 15-25 ove Konvencije navode se ta dela. Ona koja se odnose na javni sektor uključuju podmićivanje domaćih i stranih javnih funk c i o n e ra (čl. 15-6), pro n e v e r u , z l o u p o t r e b u i l i d r u g o n e l e g i t i m n o k o r i š ć e n j e imovine od strane javnog funkcionera (čl. 17), zloupotrebu uticaja (čl. 18), zlou potrebu funkcije (čl. 19), nezakonito bogaćenje (čl. 20), pranje sredstava steče nih izvršenjem krivičnog dela (23) i ometanje pravde (čl. 25)11. G r a đ a n s k o p r a v n a k o n v e n c i j a o k o r u p c i j i S a v e t a E v r o p e z a s v o j e p o t r e b e d e f i n i š e k o r u p c i ju kao „zah t e v a n j e , n u đ e n j e , d a v a nje ili pri m a n j e , d i r e k t n o i l i i n d i r e k t n o , m i t a i l i b i l o k o j e n e z a s l u ž e n e k o r i sti ili nje n o s t a v l j a n j e u i z g l e d , k o j e r e m e t i p r a v i l n o o b a v l j a n j e b i l o k o j e d u ž n o s t i i l i p o n a š a n j e k o j e s e t r a ž i o d p r i maoca mita, nezaslužene koristi ili koristi koja se stavlja u izgled” (čl. 2). Usva
11 Krivični zakonik Republike Srbije (“Sl. glasnik RS” br. 72/09) inkriminiše sve navedene radnje: primanje mita (čl. 367), davanje mita (čl. 368), davanje i primanje mita u vezi sa glasanjem (čl. 156), zloupotreba službenog položaja (čl. 359), protivzakonito posredovanje (čl. 366), ometa nje pravde (336b), kršenje zakona od strane sudije, javnog tužioca i njegovog zamenika (čl. 360 st. 2 i 3), nenamensko korišćenje budžetskih sredstava (čl. 362a), trgovina uticajem (366), pranje novca (čl. 231) i pronevera (čl. 364). 14 Temida j a n j e d e f i n i c i j e o l a k š a v a m e đ u n a r o d n u s a r a d n j u u s t v a r i m a k o j e s e o d n o s e n a g r a đ a n s k e p o s t u p k e u s l u č a j e v i m a k o r u p c i j e , n a r o č i t o u v e z i s a p r i b a v l j a n j e m dokaza u inostranstvu i priznavanjem i izvršenjem stranih presuda.
Definisanje termina „domaći javni funkcioner“
K o n v e n c i j a U N p r o t i v k o r u p c i j e d a j e d e f i n i c i j u p o j e d i n i h t e r m i n a č i m e d o p r i n o s i n j i h o v o j s t a n d a r d i z a c i j i . T i m e s e o t k l a n j a j u p r o b l e m i k o j i n a s t a j u z b o g r a z l i č i t i h f o r m u l a c i j a i z n a č e n j a k o j a n a c i o n a l n a z a k o n o d a v s t v a d a j u p o j e d i n i m t e r m i n i m a . S t o g a j e i z u z e t n o z n a č a j n o d a d r ž a v e u g o v o r n i c e usklade domaću terminologiju sa onom iz Konvencije. Prema definiciji datoj u članu 2(a) Konvencije, izraz „javni funkcioner“ obu hvata širok krug lica u državnoj, pokrajinskoj i lokalnoj administraciji. Pod „jav nim funkcionerom“ se smatra: (i) svako lice koje vrši zakonodavnu, izvršnu, upravnu ili sudsku funkciju države ugovornice, bilo da je imenovano ili izabrano, bilo da je ona stalna ili privremena, plaćena ili neplaćena, bez obzira na rang tog lica; (ii) svako lice koje obavlja javnu funkciju, uključujući u javnom organu ili jav nom preduzeću ili vrši javnu službu prema definiciji domaćeg zakonodav stva države ugovornice i na način kako se primenjuje pravo te države ugo vornice u odnosnoj oblasti; (iii) svako drugo lice definisano u pravu države ugovornice kao javni funkcio ner12.
Nadalje, u smislu nekih posebnih mera sadržanih u Poglavlju II ove Kon v e n c i j e , t e r m i n „ j a v n i f u n k c i o n e r ” m o ž e o z n a č a v a t i s v a k o l i c e k o j e o b a v l j a javnu funkciju ili vrši javnu službu prema definiciji zakonodavstva države ugo vornice i shodno primeni u odnosnoj oblasti prava te države ugovornice. U c i l j u d e f i n i s a n j a i z r a z a „ j a v n i s l u ž b e n i k “ s v a k a d r ž a v a m o r a p o j a s n i t i k a t e g o r i j e k o j e s u p o m e n u t e u č l a nu 2(a)(i). Dr ž a v e u g o v o r n i c e m o g u d a t i širu definiciju „javnog službenika”, ali ona mora da obuhvati minimum sledeći krug lica:
12 Za potrebe ovog rada koristi se data definicija iz Konvencije UN protiv korupcije, što znači da izrazi „državni funkcioner” i „javni službenik” imaju isto značenje. 15 Mirjana Dokmanović
• lica koja vrše zakonodavnu, izvršnu i administrativnu funkciju, uključujući šefove država, ministre i njihovo osoblje; • članove nacionalnog zakonodavnog organa odnosno skupštine; • lica na pravosudnim funkcijama (sudije i tužioci); • l i c a k o j a o b a v l j a j u j a v n u f u n k c i j u , u k l j u č u j u ć i f u n k c i j u u j a v n o m p r e d u z e ću13, z a p o s l e n e i m e n a d ž e r e ; • lica koja obavljaju bilo koju aktivnost u javnom interesu na osnovu prene tog ovlašćenja, kao što je ovlašćenje u vezi javnih nabavki; • lica koja obavljaju javne usluge koje su kao takve definisane nacionalnim pravom, kao što su lekari i nastavnici; • lica koja obavljaju funkciju koja je po nacionalnom zakonodavstvu defini sana kao „javna“ odnosno „državna“; shodno tome, definicija „javnog slu žbenika“ treba da obuhvati i vojne i policijske službenike.
Iako ova Konvencija to ne precizira, efikasna borba protiv korupcije zah teva da ova definicija obuhvati službenike odnosno funkcionere na svim nivo i m a v l a s t i , u k l j u č i v š i n a c i o n a l n u , r e g i o n a l n u , p o k r a j i n s k u i l o k a l nu vlast (Uni t e d Nations Office on Drugs and Crime, 2006). Iako međunarodni standardi u ovu definiciju ne uključuju funkcionere političkih stranaka i kandidate za političke funkcije, OECD (2007: 32) preporučuje da se nacionalni antikorupcijski zakoni obuhvate i ova lica, kao i ona koja nameravaju da postanu javni funkcioneri. K r i v i č n o p r a v n a k o n v e n c i j a S a v e t a E v r o p e o k o r u p c i j i n e d a j e p o s e b n u definiciju, već usmerava da se izraz „državni službenik” tumači u skladu sa definicijom „službenika”, „državnog funkcionera”, „gradonačelnika”, „ministra” i l i „ s u d i j e ” p o n a c i o n a l n o m k r i v i č n o m z a k o n o d a v s t v u 14 (čl. 1a).
13 Pod „ja v n i m p r e d u z e ć e m ” p o d r a z u m e v a s e s v a k o p r e d u z e ć e u k o j o j d r ž a v a i m a v e ć i n s k o u č e š ć e . 14 K r i v i č n i z a k o n i k R e p u b l i k e S r b i j e ( „Sl. glasnik“ br. 72/09) (čl. 112, st. 3) službenim licem smatra: ( 1 ) l i c e k o j e u d r ž a v n o m o r g a n u v r š i s l u ž b e n e d u ž n o sti; (2) iza b r a n o , i m e n o v a n o i l i p o s t a v l j e n o lice u državnom organu, organu lokalne samouprave ili lice koje stalno ili povremeno vrši slu žbene dužnosti ili službene funkcije u tim organima; (3) lice u ustanovi, preduzeću ili drugom s u b j e k t u , k o j e m j e p o v e r e n o v r š e n j e j a v n i h o v l a š ć e n j a , k o j e o d l u č u j e o p r a v i m a , o b a v e z a m a i l i interesima fizičkih ili pravnih lica ili o javnom interesu; (4) službenim licem smatra se i lice kojem j e f a k t i č k i p o v e r e n o v r š e n j e p o j e d i n i h s l u ž b e n i h d u ž n o s t i i l i p o s l o va; (5) voj n o l i c e . P r e m a s t a v u 6 ovog člana, vojnim licem se smatra ne samo profesionalni vojnik i vojnik na odluženju vojnog roka, već i student vojne akademije, učenik vojne škole, lice iz rezervnog sastava dok se kao vojni obveznik nalazi na vojnoj dužnosti i civilno lice koje vrši određenu vojnu dužnost. Stav 5 navodi da se odgovornim licem smatra i „službeno lice kad su u pitanju krivična dela kod kojih j e k a o i z v r š i l a c o z n a č e n o o d g o v o r n o l i ce, a u ovom za k o n i k u n i s u p r e d v i đ e n a u g l a v i o k r i v i č n i m d e l i m a p r o t i v s l u ž b e n e d u ž n o s t i , o d n o sno kao kri v i č n a d e l a s l u ž b e n o g l i c a “ . 16 Temida
Z a p o t r e b e o v o g r a d a k o r i s t i s e d a t a d e f i n i c i j a i z K o n v e n c i j e U N p r o t i v k o r u p c i j e , k o j i o b j e d i n j u j e i z r a z e „ d r ž a v n i f u n k c i o ner” i „jav n i s l u ž b e n i k ” . T o z n a či da se pod ovim iz r a z i m a u r a d u p o d r a z u m e v a j u n o s i o c i j a v n i h o v l a šćenja u najširem smislu reči: državni službenici na svim nivoima u užem (šef d r ž a v e , m i n i s t r i , d r ž a v n i č i n o v n i c i , p r i p a d n i c i p o l i c i j e , c a r i n s k i h s l u ž b i i v o j s k e ) i širem smislu (članovi upravnih odbora javnih preduzeća, profesije u javnom sektoru kao što su nastavnici, lekari, advokati i novinari) i političari na izbornim funkcijama (predsednici stranaka i slično).
Mehanizmi za unapređenje javne odgovornosti državnih funkcionera
P o s t o j a n j e e f i k a s n i h m e h a n i z a m a z a p r e d v i đ a n j e k r i v i č n e o d g o v o r n o s t i d r ž a v n i h f u n k c i o n e r a z a k o r u p c i j u d o p r i n o s e j a č a n j u j a v n e o d g o v o r n o s t i , s o b z i r o m d a i m a j u p r e v e n t i v n u u l o g u o d v r a ć a n j a o d k o r u p c i j e . S l a b i m e h a n i z m i u ovoj obla s t i o t v a r a j u v r a t a p o d m i ć i v a n j u i z l o u p o t r e b i j a v n i h f u n k c i j a . K r i v i č n a o d g o v o r n o s t p o v l a č i z a s o b o m j a v n u o d g o v o r nost, dok, s dru g e s t r a n e , utvrđena javna odgovornost ne mora da povuče za sobom i krivično gonjenje. N a j t i p i č n i j e k a r a k t e r i s t i k e k o r u p c i j e s u n e v i d l j i v o s t i p r i k r i v e n o s t . S t o g a s e a d m i n i s t r a t i v n a k o r u p c i j a l a k š e s u z b i j a p o v e ć a n i m n a d z o r o m i p r i m e r e n i j o m o r g a n i z a c i j o m s l u ž b i j a v n o g s e k t o r a ( P u p a v a c i D r a k u lić, 2008: 83), kao i sta v l j a n j e m n j i h o v o g r a d a p o d l u p u j a v n o s t i . V e ć o m t r a n s p a r e n t n o š ć u r a d a j a v n i h s l u ž b i i i z a b r a n i h f u n k c i o n e r a m o ž e s e p o s t i ć i n e s a m o v e ć a o d g o v o r n o s t i p o b o l j šati kvalitet njihovog rada, već se to čini uz najmanje troškove (Pope, 2004: xix). Javna odgovornost državnih funkcionera podrazumeva primenu niza različitih mera, od javne opomene i javne osude, do disciplinske odgovorno s t i , n o v č a n e k a z n e , s u s p e n z i j e , r a z r e š e nja sa funk c i j e i s t a l n e i l i p r i v r e m e n e zabrane obavljanja javne delatnosti. Za razliku od mera krivične odgovorno sti čije je izvođenje dugotrajno zbog prirode krivičnog postupka i složenosti i z v o đ e n j a d o k a z a , p o s t u p a k i z r i c a n j a i s p r o v o đ e n j a m e r a p r e d v i đ a n j a j a v n e odgovornosti je znatno kraći i jednostavniji, te je stoga sa stanovišta preven c i j e e f i k a s n i j i . K a ko bi ove me r e b i l e e f i k a s n e i d o p r i n e l e s m a n j i v a n j u i s p r e č a vanju korupcije u javnim službama, moraju se obelodaniti odnosno sa njima se mora upoznati javnost. Društvo u celini, odnosno njeni neprivilegovani čla n o v i , n a j v e ć e s u ž r t v e k o r u p t i v n i h r a d n j i d r ž a v n i h f u n k c i o n e ra, te je nji h o v o uklanjanje sa javnih položaja koje zloupotrebljavaju od najvećeg značaja. 17 Mirjana Dokmanović
J a v n a o d g o v o r n o s t d r ž a v n i h f u n k c i o n e r a s e o g l e d a i u o d g o v o r n o s t i države za njihove koruptivne radnje. Oštećena lica su, naime, ovlašćena da u takvim slučajevima potražuju naknadu štete od države. Malo je, međutim, država koje su antikorupcijske odredbe i odgovornost državnih funkcionera unele u svoje ustave. Primer dobre prakse je Ustav Fili pina iz 1987. godine koji sadrži čak 18 odredaba o javnoj odgovornosti držav nih funkcionera. Te odredbe se odnose na postupak razrešenja najviših funk c i o n e r a , u k l j u č u j u ć i i p r e d s e d n i k a , o s n i v a n j e s l u ž b i o m b u d s m a n a i s p e c i j a l n o g t u ž i o c a , p o v r a ć a j d r ž a v n e i m o v i n e k o j u s u n j e n i f u n k c i o n e r i p r i b a v i l i n a nezakonit način, deklaraciju imovine i obaveza, zabranu zaključivanja ugovora o zajmu i drugih poslovnih finansijskih sporazuma između visokih državnih funkcionera i finansijske institucije koja se nalazi u državnom vlasništvu ili pod n j e n o m k o n t r o l o m ( P o pe, 2004: 271). Ustav Ju ž n o a f r i č k e r e p u b l i ke iz 1996. g o d i n e t a k o đ e s a d r ž i o d r e d bu (čl. 195) o osnov n i m v r e d n o s t i m a i n a č e l i m a kojima se rukovodi javna administracija, među kojima su odgovornost, nepri s t r a s n o p o s t u p a n j e , z a d o v o l j a v a n j e p o t r e b a l j u d i , e k o n o m i č n o i d e l o t v o r n o k o r i š ć e n j e s r e d s t a v a i u n a p r e đ i v a n j e v i s o k i h s t a n d a r d a p r o f e s i o n a l n e e t i k e (Pope, 2004: 95) P r e m a m e đ u n a r o d n o p r a v n i m s t a n d a r d i m a , n a j v a ž n i j i m e h a n i z m i z a j a v n u o d g o v o r n o s t d r ž a v n i h f u n k c i o n e r a s u p o s t o j a n j e a n t i k o r u p c i j s k e l e g i s l a t i v e , s t r a t e g i j e , p o l i t i k e i p r a k s e ; k o d e k s p o n a š a n j a ; p o l i t i č k a „ n e u t r a l nost“; tran s p a r e n t n o s t i z b o r a r a d a i p r e s t a n k a f u n k c i j a d r ž a v n i h f u n k c i o n e r a ; t r a n s p a r e n t n o s t j a v n i h n a b a v k i i j a v n i h f i n a n s i j a ; m e r e z a p l e n e i k o n f i s k a c i j e i m o v i n e ; z a š t i t a p o d n o s i o c a p r i j a v a , s v e d o k a , v e š t a k a i ž r t a v a ; n a d o k n a d a š t e t e ; m e r e z a s p r e č a v a n j e p r a n j a n o v c a ; e l i m i n i s a n j e b a n k a r s k e t a j n e ; p o d n o š e n j e j a v n i h i p e r i o d i č n i h i z v e š t a j a ; n e z a v i s n o s t s u d s t v a i t u ž i l a š t v a ; n e z a v i s n a t e l a i s p e c i j a l i z o v a n i o r g a n i ; n e z a v i s n o s t m e d i j a , n e p r i s t r a s n o i z v e š t a v a n j e i o b u k a n o v i n a r a ; p r i s t u p i n f o r m a c i j a m a o d j a v n o g z n a č a j a ; u n u t r a š n j a k o n t r o l a ; d e k l a r a c i j a i m o v i n e i p r i h o d a u z k o n t r o l u i m o v i n e i s t i l a ž i v o t a d r ž a v n i h f u n k c i o n e r a . J a č a n j u j a v n e o d g o v o r n o s t i d r ž a v n i h f u n k c i o n e r a i s p r e č a v a n j u k o r u p c i j e d o p r i n o s i s u z b i j a n j e k o r u p c i j e u p r i v a t n o m s e k t o r u i j a č a n j e u l o g e g r a đ a n a i c i v i l n o g s e k t o r a , k a o i e f i k a s n a s a r a d n j a s a o r g a n i m a z a p r i m e n u z a k o n a , i z m e đ u n a c i o n a l n i h o r g a n a , nacionalnih organa i privatnog sektora i međunarodna saradnja i pomoć.
18 Temida
Efikasno antikorupcijsko zakonodavstvo, antikorupcijska politika i praksa
A n t i k o r u p c i j s k o z a k o n o d a v stvo se ne is c r p l j u j e s a k r i v i č n i m z a k o n o m i i n k r i m i n i s a n j e m r a z n i h v i d o v a k o r u p c i je. To je sa m o t e k j e d n a o d n i z a o b l a s t i u k o j i m a d r ž a v a t r e b a d a p r e d v i d i i p r i m e n j u j e d e l o t v o r n u r e g u l a t i v u r a d i s u z b i j a n j a t a k o r a š i r e n e i s l o ž e n e p o j a ve kao što je ko r u p c i ja. Osim sank c i o n i s a n j a s v i h v i d o v a k o r u p c i j e , p r e d u slov za jav n u o d g o v o r n o s t d r ž a v n i h s l u ž b e n i k a j e p o s t o j a n j e d e l o t v o r n e i s v e o b u h v a t n e p r e v e n t i v n e p o l i t i k e i s t r a t e g i j e u z o d g o v a r a j u ć u z a k o n s k u r e g u l a t i v u u r a z n i m o b l a s t i ma, kao što su me d i j i i j a v n o i n f o r m i s a n j e , s l o b o d a n p r i s t u p i n f o r m a c i j a m a o d j a v n o g z n a č a j a , s p r e č a v a n j e s u k o b a i n t e r e s a , j a v n e n a b a v k e , o d u z i m a n j e i m o v i n e p r o i s t e k l e i z k r i v i č n o g d e l a , s i s t e m j a v n i h f i n a n s i j a , s i s t e m d r ž a v n e u p r a v e , s i s t e m t e r i t o r i j a l n e a u t o n o m i j e i l o k a l n e s a m o u p r a v e , r a z v o j c i v i l n o g d r u š t v a , k o n t r o l a i m o v i n e i ž i v o t n o g s t i l a f u n k c i o n e r a , p r i v i l e g i j e i i m u n i t e t i , p r i v a t n o - k o r p o r a t i v n i s e k t o r , i z b o r n i s i s t e m , s l u ž b a o m b u d s m a n a , z a š t i t a ž a l i l a c a , s u d s k o r a z m a t r a n j e z a k o n i t o s t i u p r a v n i h a k a t a , k o n k u r e n c i j a i e l i m i n i s a n j e m o n o p o l s k o g p o n a š a n j a u p r i v r e d i i t a k o d a l j e . D e l o t v o r n a a n t i k o r u p c i j s k a p o l i t i k a p o d r a z u m e v a d a e f i k a s n u , n e p r i s t r a s n u p r i m e n u z a k o n a i v l a d a v i n u p r a v a , p o s t o j a n j e i p r i m e n u d o b r o o s m i š l j e n e n a c i o n a l n e strategije i političkih mera u svim ovim oblastima.
Transparentnost izbora, rada i prestanka funkcija državnih funkcionera
K a ko bi se sma n j i l a m o g u ć n o s t k o r u p c i j e d r ž a v n i h f u n k c i o n e r a , s v e f a z e njihovog izbora, rada i prestanka rada moraju biti javni i vođeni prema una pred utvrđenim jasnim, nepristrasnim i javnim merilima. U ovom smislu Kon v e n c i j a U N p r o t i v k o r u p c i j e o b a v e z u j e d r ž a v e u g o v o r n i c e d a u n a p r e đ u j u s i s t e m e a n g a ž o v a n j a , z a p o š l j a v a n j a , u n a p r e đ i v a n j a i p e n z i o n i s a n j a d r ž a v n i h s l u ž b e n i k a , u k l j u č i v š i i n e i z b o r n e j a v n e f u n k c i o n e re (čl. 7). Ovi si s t e m i t r e b a d a se zasnivaju na načelima efikasnosti i transparentnosti, kao i na osnovu objek tivnih kriterijuma kao što su rezultati rada, stručnost i pravičnost. Za izbor na pojedine javne funkcije koje se smatraju naročito podložnim korupciji država treba da propiše odgovarajuće uslove izbora, imenovanja, premeštaja i razre šenja. Kriterijumi za kandidovanje i izbor na javne funkcije, kao i sprečavanje s u k o b a i n t e r e s a , t r e b a d a b u d u p r o p i s a n i o d g o v a r a j u ć i m z a k o n i m a i u p r a v nim merama, usklađenim sa načelima i standardima iz ratifikovanih međuna rodnih dokumenata u ovoj oblasti.
19 Mirjana Dokmanović
Konvencija ističe značaj i odgovarajućeg podsticajnog nagrađivanja funk cionera i pravičnog raspon plata, kao i njihove obuke radi podizanja svesti o rizicima korupcije svojstvenim u vršenju tih funkcija. Transparentnost se zah teva i u finansiranju kandidatura za izbornu javnu funkciju kao i za finansiranje političkih stranaka.
Transparentnost u javnim nabavkama i upravljanju javnim finansijama
K o n v e n c i j a U N p r o t i v k o r u p c i j e z a h t e v a o d d r ž a v a u g o v o r n i c a d a u s p o s t a v i s i s t e m e n a j v i š i h n a b a v k i z a s n o v a n e n a t r a n s p a r e n t n o s t i , n a d m e t a nju i objek t i v n i m k r i t e r i j u m i m a z a d o n o š e n j e o d l u ka (čl. 9 st. 1). Me r e z a p o v e ć a n j e t r a n s p a r e n t n o s t i u u p r a v l j a n j u j a v n i m f i n a n s i j a m a t r e b a d a o b u h v a t a j u , i z m e đ u o s t a l o g , p o s t u p k e z a u s v a j a n j e d r ž a v n o g b u d ž e t a , b l a g o v r e m e n o p o d n o š e n j e i z v e š t a j a o p r i h o d i m a i r a s h o d i m a , s i s t e m k n j i g o v o d s t v e n i h i r e v i z o r s k i h s t a n d a r d a i n a d z o r a n a d n j i m a , d e l o t v o r n e i e f i k a s n e s i s t e m e u p r a v l j a n j a r i z i k o m i i n t e r n e k o n t r o l e i k o r e k t i v n e m e r e u s l u č a j u n e p o š t o v a n j a u s l o v a u t v r đ e nih ovom Kon v e n c i jom (čl. 9 st. 2). Kon v e n c i j a o b a v e z u je i na pred u z i m a n j e g r a đ a n s k o - p r a v nih i uprav n i h m e r a r a d i o č u v a n j a i n t e g r i t e t a k n j i g o v o d s t v e n i h k n j i g a , p o d a t a k a , f i n a n s i j s k i h i z v e š t a j a i d r u g i h d o k u m e n a t a k o j i s e o d n o s e n a j a v n e p r i h o d e i rashode, kao i mera za sprečavanje falsifikovanja tih dokumenata.
Kodeksi ponašanja državnih funkcionera
U v a ž a v a j u ć i z n a č a j e t i č n o s t i d r ž a v n i h f u n k c i o n e r a z a d o b r o f u n k c i o n i s a n j e j a v n i h s l u ž b i u k o r i s t d r ž a v e i g r a đ a n a , G e n e r a l n a s k u p š t i na UN je usvo j i l a M e đ u n a r o d n i k o d e k s p o n a š a nja kao deo Re z o l u c i je 51/50 Ak c i j a p r o t i v k o r u p c i j e i p r e p o r u č i l a d r ž a v a m a č l a n i c a ma da ga ko r i ste kao sred s t v o u b o r b i p r o t i v k o r u p c i j e . U f o k u s u o v o g K o d e k s a s u s u k o b i n t e r e s a , o b e l o d a n j i v a n j e i m o v i n e , p r i h v a t a n j e p o k l o n a i d r u g i h p o v l a s t i c a , p o v e r l j i v e i n f o r m a c i j e i p o l i t i č k e a k t i v nosti. Kontrola imovine je veoma važan instrument, jer je opšta sumnja (čija se o s n o v a nost, na ža l o s t , č e s t o p o t v r đ u je) da se dr ž a v n i s l u ž b e n i c i ( č i n o v n i c i i n j i h o v i p o l i t i č k i g o s p o d a r i ) b o g a t e n a r a č u n d r ž a ve, pa se po z i v i n a p r a ć e n j e i m o v i n s k o g s t a n j a d r ž a v n i h f u n k c i o n e r a , a p o s e b n o o n i h k o ji su na po l o ž a j i m a g d e se donose značajne odluke, čuju sa svih kontinenata (Pope, 2004: 157). S t o g a K o n v e n c i j a U N p r o t i v k o r u p c i j e n a l a ž e d r ž a v a m a d a u n a p r e đ u j u i n t e g r i t e t , p o š t e n j e i o d g o v o r n o s t j a v n i h f u n k c i o n e ra i da pri m e n j u j u s t a n d a r d e ponašanja za korektno, časno i pravilno obavljanje javnih funkcija (čl. 8). U tom 20 Temida c i l j u d r ž a v e s e o b a v e z u j u d a u v e d u m e r e i s i s t e m e k o j i ma se od jav n i h f u n k c i o n e r a z a h t e v a d a o d g o v a r a j u ć i m o r g a n i m a d a j u i z j a v e u v e z i , i z m e đ u o s t a l o g , s a s v o j i m d r u g i m a k t i v n o s t i m a , z a p o s l e n j e m , i n v e s t i c i o n i m u l a g a n j i m a , i m o v i n o m i p o k l o n i m a z n a t n e v r e d n o s t i i l i k o r i s t i m a i z k o j i h m o ž e p r o i z a ć i s u k o b i n t e r e s a u odnosu na njihov rad u svojstvu javnih funkcionera. U skladu sa ovim merama t r e ba da se omo g u ć i p r e d u z i m a n j e d i s c i p l i n s k i h i d r u g i h m e r a p r o t i v j a v n i h funkcionera koji krše kodekse ili standarde predviđene ovom Konvencijom. M n o g e d r ž a v e s u u s v o j i l e k o d e k s p o n a š a n j a z a d r ž a v n e f u n k c i o n e r e , u k l j u č u j u ć i m i n i s t r e i č l a n o v e p a r l a m e n a t a ( P o pe, 2004: 276-280). Ko d e k s p o n a š a n j a zaposlenih u javnom sektoru u Južnoj Australiji dobar je primer modela u ovoj o b l a s t i k o j i o b u h v a ta niz prin c i p a z a o d g o v o r n o s t d r ž a v n e a d m i n i s t r a c i j e i v l a d e ( p r i n c i p i v e z a n i s a n e p r i s t r a s n o š ć u , s u k o b o m i n t e r e s a , p r i m a n j e m p o k l o n a , s p r e č a v a n j e m g u b i t a k a , j e d n a k e m o g u ć n o s t i , o b e l o d a n j i v a n j e i n f o r m a c i j a , j a v n o k o m e n t a r i s a n j e , p o l i t i č k e a k t i v n o s t i n a j a v n o m m e s t u , k o r i š ć e n j e v l a d i n i h motornih vozila i drugo). Ovaj primer uključuje i pitanja krivičnog prava, kao što su podmićivanje, korupcija, zloupotreba službe, iznuda, pretnja i osveta. F i d ž i j e p r a v i l a p o n a š a nja za sve no s i o c e j a v n i h f u n k c i j a u g r a dio u svoj Ustav (1997) i obavezao parlament da putem zakona obezbedi primenu tih pravila. Nemačka Direktiva savezne vlade o sprečavanju korupcije u saveznoj a d m i n i s t r a c i ji (1998) na l a ž e , i z m e đ u o s t a l o g , r o t a c i j u r a d n i k a n a o d r e đ e n i m p o s l o v i m a , p o s t a v l j a n j e k o n t a k t o s o b e z a p r e v e n c i j u k o r u p c i j e , r a z d v a j a n j e funkcija planiranja, odlučivanja i plaćanja u postupku javnih nabavki, uklju č i v a n j e a n t i k o r u p c i j s k i h k l a u z u l a u u g o v o r e i o b a v e z u t r a ž e n j a p r e t h o d n e saglasnosti nadređenih za prihvatanje poklona. Sveindijska pravila za vršenje poslova u javnim službama (1968) odnose se i na pitanja zapošljavanja bližih rođaka, zapošljavanje na drugom mestu i aktivnosti na berzi. Irski zakon o etici j a v n i h s l u žbi (1995) na l a ž e d a č l a n o v i p a r l a m e n t a i n o s i o c i n e k i h d r u g i h j a v nih funkcija obelodane svoje interese. Malta takođe primenjuje Etički kodeks č l a n o v a p r e d s t a v n i č k o g d o ma (1995) ko j i u s t a n o v l j a v a s t a n d a r d e i s p r a v n o g p o n a š a nja ovih funk c i o n e r a . N o v o z e l a n d s k i K o d e k s p o n a š a n j a u j a v n i m s l u ž b a ma (1997) po s t a v l j a m i n i m a l n e s t a n d a r d e z a i n t e g r i t e t i p o n a š a n j e u j a v nim službama kao osnov za kodekse koji donose pojedini rukovodioci odelje nja. Savet OECD je 1998. godine usvojio Principe za upravljanje etikom u jav nim službama i preporučio državama članicama da usvoje ove principe kako bi obezbedile dobro funkcionisanje svojih javnih službi. U N i d r u g e m e đ u n a r o d n e i r e g i o n a l n e o r g a n i z a c i j e s u f o r m u l i s a l e s t a n darde za kodekse ponašanja za pojedine javne službenike u određenim delat 21 Mirjana Dokmanović nostima, kao što su nosioci pravosudnih funkcija, advokati15, n o v i n a r i , s l u ž b e nici koji sprovode zakonske prisilne mehanizme16 i pripadnici medicinske profesi je17 i carinskih službi18.
Zamrzavanje, zaplena i konfiskacija imovine stečene korupcijom
D o s l e d n o s p r o v o đ e n j e a n t i k o r u p c i j s k i h p r o p i s a k o j i m a s e o d u z i m a j u i m o v i n a i s r e d s t v a s t e č e n e k o r u p c i j o m p r e d s t a v l j a j u j e d n o o d n a j e f i k a s n i j i h s r e d s t a v a z a u z d r ž a v a n j e i o d v r a ć a n j e o d k o r u p c i j s k i h r a d n j i , s o b z i rom da je nji h o v cilj upravo sticanje imovinske ili neke druge koristi. Ove mere su čak mnogo e f i k a s n i j e o d s a n k c i o n i s a nja, te sto g a a n t i k o r u p c i j s k e p o l i t i k e n e d a j u m n o g o rezultata ukoliko se pretežno baziraju na krivičnom gonjenju i kažnjavanju. K o n v e n c i j a U N s t o g a p o s v e ć u j e v e l i k u p a žnju ovom pi t a n j u . P o v r a ć a j imovine je jedno od osnovnih načela ove Konvencije kojoj je posvećeno celo P o g l a vlje V Član 31 oba v e z u j e d r ž a v e u g o v o r n i c e d a o m o g u ć e „ u n a j v e ć o j mogućoj meri u okviru svog pravnog sistema“ konfiskaciju sredstava i imovine stečene korupcijom ili čija vrednost odgovara vrednosti tih sredstava. Ukoliko su ta sredstva zamenjena u drugu imovinu, ona takođe podležu zapleni i kon fiskaciji, kao i prihodi ili druge koristi koje proisteknu iz tih sredstava. Kako bi se omogućilo sprovođenje ovih mera, države moraju ovlastiti svoje sudove i druge nadležne organe da nalože da se im se bankarski, finansijski i komerci jalni podaci stave na raspolaganje ili zaplene. Krivičnopravna konvencija protiv korupcije Saveta Evrope takođe nalaže kon fiskaciju sredstava i dobiti stečenih korupcijom (čl. 23).
15 Međunarodna advokatska komora je 1956. godine usvojila Međunarodni etički kodeks, a 1990. Standarde za nezavisnost advokatske profesije. Osmi kongres UN o prevenciji kriminala i tretmanu prekršilaca je formulisao Osnovne principe o ulozi advokata (1990). 16 UN su usvojile Kodeks ponašanja za službenike u ovoj oblasti 1979. godine. 17 Rezolucija 37/194 od 18. decembra 1982. godine, Principi etike medicinske profesije, posebno one koja je od značaja za ulogu zdravstvenih radnika u zaštiti zatvorenika i pritvorenih lica od mučenja, nehumanog ili ponižavajućeg tretmana i kažnjavanja 18 Deklaracija Svetske carinske organizacije (1993) navodi da korumpirane carinske službe ne donose državi odgovarajući iznos prihoda, nisu delotvorne u borbi protiv nelegalne trgovine i predstavljaju prepreku porastu međunarodne trgovine i privrednom rastu. 22 Temida
Zaštita podnosioca prijava, svedoka, veštaka i žrtava
Države moraju predvideti odgovarajuće mere pružanja zaštite od bilo kog neopravdanog postupanja prema licu koje nadležnom organu prijavi u dobroj n a m e r i i n a r a z u m n o j o s n o v i b i l o k o j e č i n j e n i c e k o j e s e o d n o s e n a k r i v i č n a dela korupcije predviđene Konvencijom UN (čl. 33). Konvencija UN nalaže ugovornicama da preduzmu mere zaštite od poten cijalne odmazde ili zastrašivanja svedoka i veštaka koji svedoče u vezi sa kri v i č n i m d e l i m a k o r u p c i j e , u k l j u č u j u ć i i n j i h o v e r o đ a k e i d r u g a b l i s k a l i c a u k o liko je to potrebno (čl. 32). Ova odredba se primenjuje i na žrtve ukoliko su o n e s v e d o c i . S u g e r i s a n e m e r e z a š t i t e o b u h v a t a j u f i z i č k u z a š t i t u , p r e s e l j e n j e , zabranu ili ograničenje objavljivanja informacija koja se odnose na identitet i prebivalište tih lica, te izvođenje dokaza i svedočenje na bezbedan način (kao što su video tehnika).
Nadoknada štete
D r ž a v e s u o b a v e zne da obez b e d e n a d o k n a d u š t e t e l i c i m a i e n t i t e t i m a k o j i s u p r e t r p e l i š t e t u k a o r e z u l t a t d e l a k o r u p c i je (čl. 35 Kon v e n c i je UN). Ovoj pro b l e m a t i c i j e p o s v e ć e n a G r a đ a n s k o p r a v n a k o n v e n c i j a S a v e t a E v r o p e o k o r u p c i j i . P r e m a n j e n i m o d r e d b a m a , n a d o k n a d a m o ž e d a o b u h v a t i m a t e r i j a l n u i n e m a t e r i j a l n u š t e t u i i z m a k l u d o bit (čl. 3 st. 2). Kon v e n c i j a u k a z u j e n a o d g o v o r n o s t d r ž a v e u k o l i k o j e š t e t a n a s t a l a k a o p o s l e d i c a k o r u p t i v n i h r a d n j i n j e n i h s l u ž b e n i h lica u vršenju njihovih dužnosti (čl. 5). U tom slučaju oštećeni mogu da potra ž u j u n a k n a d u o d d r ž a v e . U g o v o r i k o j i o m o g u ć u j u k o r u p c i j u m o r a j u s e p r o g l a s i t i n i š t a vim (čl. 8). Kon v e n c i j a o b a v e z u j e i n a p e r i o d i č n o i v e r o d o s t o j n o i z v e š t a v a nje o finansijskom poslovanju preduzeća i reviziju ovih izveštaja (čl. 10).
Saradnja sa organima za primenu zakona i između nacionalnih organa
K o n v e n c i j a U N n a l a ž e u g o v o r n i c a m a d a p o d s t i č u l i c a k o j a u č e s t v u j u i l i su učestvovala u izvršenju nekog akta korupcije da prijavljuju izvršioce, te da pomažu nadležnim organima da se od njih oduzmu sredstva stečena korupci jom i povraćajem tih sredstava (čl. 37, st. 1). Član 37 daje državama mogućnost da predvide blažu kaznu (st. 2) i imunitet (st. 3) za optuženo lice koje u znatnoj meri sarađuje u istrazi ili krivičnom gonjenju za korupciju, kao i mere zaštite iz člana 32 koje uživaju svedoci, veštaci i žrtve. 23 Mirjana Dokmanović
D e l o t v o r n a a n t i k o r u p c i j s k a p o l i t i k a p o d r a z u m e v a i e f i k a s n u s a r a d n j u između državnih organa, kao i tih organa i državnih funkcionera. Ta saradnja može obuhvatiti obaveštavanje organa o osnovanosti nekog dela korupcije i razmenu potrebnih informacija (čl. 38 Konvencije UN).
Eliminisanje bankarske tajne
Konvencija UN protiv korupcije (čl. 31 st. 7 i čl. 40) i Krivičnopravna kon v e n c i j a S a v e t a E v r o pe (čl. 23 st. 2) oba v e z u j e d r ž a ve da u slu č a j u v o đ e n j a istrage o krivičnim delima korupcije obezbede u okviru svog pravnog sistema odgovarajuće mehanizme za prevazilaženje prepreka koje bi se mogle poja viti zbog primene propisa o bankarskoj tajni.
Podnošenje javnih i periodičnih izveštaja
U c i l j u p o v e ć a n j a t r a n s p a r e n t n o s t i r a d a d r ž a v n e u p r a v e , d r ž a v e u g o v o r nice Konvencije protiv korupcije su dužne da preduzimaju niz mera koje obu h v a t a j u , i z m e đ u o s t a l i h , p o j e d n o s t a v l j e n j e u p r a v n i h p o s t u p a k a k a k o b i s e olakšao pristup javnosti organima nadležnim za donošenje odluka, usvajanje p o s t u p a k a i p r o p i s a k o j i m a s e o m o g u ć a v a j a v n o s t i d a d o b i j e i n f o r m a c i j e o organizaciji, funkcionisanju i postupcima za donošenje odluka državne uprave koji su od interesa za javnost (čl. 10). U ovom izveštavanju mora se voditi računa o zaštiti privatnosti i ličnih podataka. Obaveza objavljivanja informacija podrazumeva i periodične izveštaje o rizicima korupcije u državnoj upravi.
Nezavisnost sudstva i tužilaštva
K o n v e n c i j a U N p r o t i v k o r u p c i j e p o d v l a č i z n a č a j n e z a v i s n o s t i s u d s t v a i t u ž i l a š t v a u b o r b i p r o t i v k o r u p c i j e . S t o g a u č l a n u 11 o b a v e z u j e d r ž a v e u g o v o r n i c e d a p r e d u z i m a m e r e z a j a č a n j e i n t e g r i t e ta i za spre č a v a n j e m o g u ć n o s t i k o r u p c i j e u s u d s t v u , k o j e m o g u o b u h v a t i t i p r a v i l a p o n a š a n j a n o s i o c a p r a v o s u d n i h f u n k c i j a . UN su usvojile i nekoliko specifičnih dokumenata u ovoj oblasti. Na Sed mom kongresu UN o prevenciji kriminala i tretmanu prestupnika 1985. godine doneti su Osnovni principi nezavisnosti u pravosuđu, a Ekonomski i socijalni savet UN je 1989. godine usvojio Procedure za implementaciju osnovnih prin cipa nezavisnosti u pravosuđu. Oni se bave pitanjima kao što su javnost, obez beđenje resursa, periodično izveštavanje i tehnička pomoć. 24 Temida
Centar za nezavisnost sudija i advokata je 2000. godine definisao Okvir za p o l i t i k u s p r e č a v a n j a i e l i m i n i s a n j a k o r u p c i j e i o b e z b e đ i v a n j e n e p r i s t r a s n o s t i sudskog sistema koji je namenjen vladama, međunarodnim finansijskim insti tucijama i pripadnicima pravosuđa i advokatima. Međunarodna advokatska k o m o ra je 1982. go d i n e u s v o j i l a M i n i m u m s t a n d a r d a z a s u d s k u n e z a v i s n o s t koji govore o odnosu sudija sa sudskom i izvršnom vlašću, uslovima i vrstama imenovanja sudija, disciplinskim merama i razrešenjima.
Nezavisna tela i specijalizovani organi za borbu protiv korupcije
E f i k a s n a a n t i k o r u p c i j s k a p o l i t i k a p o d r a z u m e v a d e l o v a n j e p o s e b n o g t e l a za sprečavanje korupcije. Ovo pitanje je istaknuto i u Konvenciji UN čiji član 6 nalaže državama da formira tela za primenu antikorupcijskog zakonodavstva, kao i da šire znanje o sprečavanju korupcije. Efikasnost rada ovih tela zavisi od s t e p e n a n j i h o v e n e z a v i s n o sti, pa se dr ž a v e o b a v e z u j u d a o m o g u ć e n j i h o v o delovanje neometano od bilo kakvog neopravdanog uticaja, te da im obez bede neophodna materijalna sredstva za rad, kvalifikovano osoblje i njihovu o b u k u . T a t e l a m o g u b i t i n e z a v i s n e a g e n c i j e z a b o r b u p r o t i v k o r u p c i j e , a u ovom sektoru značajnu ulogu ima i institucija ombudsmana. Države su tako dužne da upoznaju građane o postojanju i nadležnostima posebnih tela za borbu protiv korupcije, te da im omoguće pristup u cilju pri javljivanja, uključujući i anonimno, bilo kojih slučajeva za koje se može sma trati da predstavljaju krivično delo predviđeno Konvencijom UN (čl. 13 st. 2). Države su obavezne i da uspostave tela ili lica specijalizovana za borbu protiv korupcije, kojima takođe mora biti obezbeđena nezavisnost.
Jačanje uloge građana i civilnog sektora
Imajući u vidu da uspešno suzbijanje korupcije često i u velikoj meri zavisi o d s a r a d n j e d r ž a v n i h o r g a n a s a p o j e d i n c i m a i g r u p a m a v a n j a v n o g s e k t o r a , kao što su civilno društvo, nevladine organizacije i organizacije lokalnih zajed nica, Konvencija UN protiv korupcije nalaže državama da preduzimaju odgo varajuće mere za podsticanje njihovog aktivnog učešća u ovoj oblasti. U tom cilju član 13 ove Konvencije predviđa sledeće mere: (a) jačanje transparentnosti i veći doprinos javnosti procesima odlučivanja; (b) obezbeđenje efikasnog pristupa javnosti informacijama;
25 Mirjana Dokmanović
(c) preduzimanje aktivnosti javnog informisanja koje doprinose netolerisanju korupcije, kao i programa javnog obrazo vanja, uključujući školske i fakul tativne nastavne programe; (d) poštovanje, unapređenje i zaštita slobode traženja, primanja, objavljivanja i širenja informacija u vezi s korupcijom. Ta sloboda može podlegati izve s n i m o g r a n i č e n j i ma, ali ogra n i č e n j a m o g u b i t i s a m o o n a k o j a s u p r e d v i đena zakonom i potrebna su radi poštovanja prava ili ugleda
Završne napomene
P r e g l e d i n s t r u m e n a t a U j e d i n j e n i h n a c i j a i S a v e t a E v r o p e z a s u z b i j a n j e korupcije u javnim službama ukazu je koliko je to značajan i složen zadatak koji z a h t e v a s v e o b u h v a t n i i m u l t i d i s c i p l i n a r n i p r i s t u p d r ž a v a . D a t i m e đ u n a r o d n i standardi predstavljaju dobro polazište za unapređenje prevencije i sankcio nisanja korupcije u javnim službama i na najvišim državnim nivoima. U ostva renju ovog cilja najviše se postiže obezbeđivanjem javnosti njihovog rada, s obzirom da javne službe moraju biti u službi javnosti, kako im to i samo ime kaže. U „podupiranju“ političke volje za implementaciju zakona (koji su često s a m o m r t v o s l o v o n a p a p i r u u p r a vo zbog manj k a p o l i t i č k e v o l j e z a n j i h o v o s p r o v o đ e n j e ) n a j v e ć u u l o g u i m a j u n e z a v i s n i n a d z i r a či (kao što je om b u d s m a n ) , n e z a v i s n o , n e p r i s t r a s n o i o b a v e š t e n o s u d s t v o i o b a v e š t e n i g r a đ a n i . To uključuje dosledno i nepristrasno izvođenje javne odgovornosti državnih funkcionera. U zemljama (kao što je Republika Srbija) u kojima je javna odgo vornost prazna reč, povećanju poštenja i čestitosti državnih funkcionera naj brže bi doprinelo smenjivanje i razrešenje korumpiranih funkcionera i oduzi manje imovine i sredstava stečenih zloupotrebom ovlašćenja i uticaja.
26 Temida
L i t e r a t u r a
Dokmanović, M. (2008) Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije i njeno pre vođenje u nacionalno pravo, u: V. Matejić (ur.) Te h n o l o g i j a , k u l t u r a i r a z v o j , B e o g r a d : Udruženje Tehnologija i društvo; Institut Mihajlo Pupin; Centar za istraživanje razvoja nauke i tehnologije; Ekonomski fakultet Subotica, str. 65-73. Ogren, R. W. (1973) The ineffectiveness of the criminal sanction in fraud and cor ruption cases: Loosing the battle against white-collar crime, American Crimi nal Law Review, 11 (4), 959-988. Pope, J. (2004) A n t i k o r u p c i j s k i p r i r u č n i k : S u p r o t s t a v l j a n j e k o r u p c i j i k r o z s i s t e m d r u š t v e n o g i n t e g r i t e t a . Beograd: Transparentnost – Srbija. Pupavac, D., Drakulić, D. (2008) Korupcija – longituda država Zapadnog Balkana, u V. Matejić (ur.). Beograd: Udruženje Tehnologija i društvo; Institut Mihajlo Pupin; Centar za istraživanje razvoja nauke i tehnologije; Ekonomski fakultet Subotica. T r a n s p a r e n c y I n t e r n a t i o nal (2009a) C o r r u p t i o n t h r e a t e n s g l o b a l e c o n o m i c r e c o very, greatly challenges countries in conflicts, preuze to 26. novembra 2009. sa: http:// www.transparency.org/news_room/latest_news/press_releases/2009/2009_11_17_ cpi2009_en Transparency International (2009b), Recovering stolen assets: A problem of scope and dimension, Working Paper, 01/2009, Berlin: Transparency International United Nations Office on Drugs and Crime (2006) Legislative guide for the implementa tion of the United Nations Convention against Corruption. New York: United Nations. United Nations Office on Drugs and Crime. (2004) The Global Programme against Cor ruption: UN Anti-corruption Toolkit (3rd izd.). Vienna: United Nations.
27 Mirjana Dokmanović
Mir j a n a Do k m a n o v i ć
Corruption as a “white-collar crime“ – international legal instruments on public accountability of public officials
Corruption within public services has devastated negative impact on a state, a society, its economy and its citizens. It represents a major threat to the rule of law, democracy, enjoyment of human rights, fairness and social justice. It hinders econo mic development and endange res sustainable development, empowerishes national economies, and facilitates the emergence of other threats, such as organized crime. Fighting corruption has become more urgent than ever. This paper deals with the p u b l i c l i a b i l i t y o f d o m e s t i c p u b l i c o f f i c i a l s , h i g h l i g hting the sub s t a n t i v e m a i n i n t e r national standards for fighting corruption in public services in the international legal instruments adopted by the United Nations and the Coun cil of Europe, such as the United Nations Conventions against Corruption, and the two Convention of Council of Europe, on Civil Law and on Criminal Law. The paper argues that corruption can be prosecuted after the fact, but first and foremost it requires prevention. Preventive policies include the establishment of anti-corruption bodies and enhanced transpa rency in the financing of election campaigns and political parties. States must ende avour to ensure that their public services are subject to safeguards that promote efficiency, transparency and recruitment based on merit. Once recruited, public ser vants should be subject to codes of conduct, requirements for financial and other d i s c l o s u res, and ap p r o p r i a t e d i s c i p l i n a r y m e a s u r e s . T r a n s p a rency and ac c o u n t a b i l i t y in matters of public finance must also be promoted, and specific requirements are established for the prevention of corruption in particularly critical areas of the public sector such as the judiciary and public procurement. Those who use public servi ces must expect a high standard of conduct from their public servants. Preventing public corruption also requires an effort from all members of society at large. Key words: corruption, international covenants, public services, United Nations, Coun cil of Europe
28