Estudios

CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES ISSN(P): 1133-4762; ISSN(E): 2659-3254 Vol. LIII, N.º 208, verano 2021 Págs. 331-352 https://doi.org/10.37230/CyTET.2021.208.03 CC BY-NC-ND

Territorio Bidasoa y Eurociudad Vasca: estrategias y retos de una cooperación transfronteriza histórica

Lorenzo LÓPEZ-TRIGAL(1) Noemí LÓPEZ-FERNÁNDEZ(2) (1)Catedrático jubilado de Geografía humana, Universidad de León (2)Ingeniera de Caminos, Confederación Hidrográfica del Cantábrico

RESUMEN: Se aborda un estudio de caso en un espacio fronterizo singular, con presencia de la mon- taña pirenaica, la cuenca hidrográfica del Bidasoa y la conurbación San Sebastián-Bayonne o Eurociudad Vasca. El objetivo es analizar el proceso reciente y estado actual de las relaciones interna- cionales a partir de una revisión analítico-crítica de la documentación pertinente y del trabajo de cam- po. Se constata un incremento de relaciones y estrategias entre las instituciones implicadas en un “sistema de círculos concéntricos”, aunque se aprecia en los últimos años un menor ritmo en las rela- ciones transfronterizas de la Eurociudad, mientras progresan a nivel interlocal. En cualquier caso, las instituciones de cooperación transfronteriza refuerzan la puesta a punto de proyectos compartidos, si bien falta una mayor relevancia de los mismos y un reforzamiento del liderazgo, que anime a la coope- ración territorial, pues restan actitudes diferenciadas institucionales a la par que se suceden estrate- gias de articulación y de movilidad.

PALABRAS CLAVE: Cuenca hidrográfica; Eurociudad; Eurorregión; Sistema territorial y urbano; Cooperación transfronteriza.

Recibido: 14.05.2020; Revisado: 23.06.2020. Correo electrónico: [email protected]; N.º ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5608-0914 Correo electrónico: [email protected]; N.º ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1115-6858 Los autores agradecen los comentarios y sugerencias realizados por los evaluadores anónimos, que han contribuido a mejorar y enriquecer el manuscrito original.

MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA 331 Estudios Territorio Bidasoa y Eurociudad Vasca Lorenzo López-Trigal & Noemí López-Fernández

Bidasoa Territory and Basque Eurocity: strategies and challenges of historical croos-border cooperation1 ABSTRACT: On address a case study in a very unique border area, with the presence of the Pyrenean mountain, the Bidasoa basin and the San Sebastian-Bayonne or Basque Eurocity conurbation. The ob- jective is to analyze the recent process and current state of international relations based on an analyti- cal-critical review of relevant documentation and fieldwork. There is an increase in relations and strategies between the institutions involved in a “system of concentric circles”, although there has been a slower pace in the cross-border relations of the Eurocity in recent years, as they progress at the level interlocal. In any case, cross-border cooperation institutions reinforce the development of shared projects, even if greater relevance is lacking and a strengthening of leadership, which encourages ter- ritorial cooperation, while strategies of articulation and mobility.

KEYWORDS: Watershed; Eurocity; Euroregion; Urban and territorial system; Cross-border cooperation.

1. Introducción En primer término, la Cuenca del Bidasoa2 tiene una extensión de 751 km², coinciden- l área de estudio abarca un espacio geo- te esencialmente –salvo los municipios de 3 gráfico de diferente configuración: De un Urdax y Zurragamurdi, y una parte del norte lado, el territorio de la Cuenca del río de Baztán, en las cuencas de la Nivelle y de E la Nive– con la cuenca del Bidasoa, que drena Bidasoa, que denominamos aquí Territorio Bidasoa, situado al noroeste de la Comunidad el interfaz de tres ámbitos regionales, los de Autónoma de Navarra y el sector oriental de la País Vasco, Navarra y Nouvelle-Aquitaine provincia de Gipuzkoa, lindante con el territorio (con esta denominación, a partir de 2017), francés de Labourd, perteneciente al departa- donde se asientan 128.713 habitantes (INE 4 mento de Pyrénées-Atlantiques. De otro lado, e INSEE) , que en su mayor parte, 107.044, la nueva “territorialidad” de la Eurociudad Vasca residen en la pequeña conurbación fronteriza que aglutina la conurbación San Sebastián- del Bajo Bidasoa. Tal territorio comprende 26 Bayonne, con la que conecta el tramo final de municipios, de ellos 21 de la comarca navarra la cuenca del Bidasoa. Asimismo, esta área Montaña del Noroeste-Valles Cantábricos (sub- está caracterizada y condicionada por la pre- comarcas de Baztán y alto Nivelle, Cinco Villas, sencia de la montaña pirenaica en su tramo Malerreka), 2 municipios de la subcomarca gui- más occidental y por el borde de la frontera puzcoana Bajo Bidasoa (Hondarribia e Irún) y hispano-francesa, así como por pertenecer a un 3 municipios franceses ribereños (Hendaie, ámbito cultural singular, el vasco, y caracteriza- Urrugne y Biriatou). do también por el uso de tres idiomas (español, Toda el área es dominio de la montaña atlánti- francés y euskera). ca, donde alternan bosques y praderíos, pastos Los elementos configuradores de este espacio, para el ganado vacuno y lanar y con un pobla- así como las relaciones de vecindad y de coo- miento mixto, concentrado en poblaciones y peración territorial transfronteriza, aportan una barrios y disperso en caseríos. Así mismo, en gran complejidad y relevancia, que anima a ana- el sector navarro del Bidasoa, la economía tra- lizar la situación actual y los retos futuros del te- dicional de actividad agroganadera y artesanal rritorio y de la conurbación urbana en el campo ha evolucionado hacia la desagrarización y una de las relaciones internacionales, en sus esca- economía moderna y diversificada, con nuevas las regional y local. actividades turísticas en núcleos y caseríos de

1 Nuestro agradecimiento por la revisión preliminar del texto alternativamente diferentes (francés, vasco o euskera y espa- a la profesora Itxaro Latasa, de la Escuela de Arquitectura ñol) y, en ocasiones, indistintamente, dos de ellos: entre otros, de la Universidad del País Vasco en San Sebastián y al Ser- Urdax (español) / Urdazubi (vasco), Doneztebe (vasco) / San- vicio de Cartografía de la Universidad de León. testeban (español), Sare (francés) / Sara (vasco). 2 Los datos referentes al río y cuenca del Bidasoa son los 4 Los datos demográficos citados en el texto, si no se ad- aportados en la Memoria del Plan Hidrológico de la parte es- vierte otra fecha. han sido los de 1 de enero de 2019, con- pañola de la Demarcación Hidrográfica del Cantábrico Orien- sultados en las fuentes correspondientes de España (Institu- tal, Revisión de tercer ciclo 2021-2027 (junio de 2019, p. 59). to Nacional de Estadística, INE, en línea: ine.es) y de Fran- 3 Hemos atendido en general a una de las nominaciones ofi- cia (Institut national de la statistique et des études économi- ciales de cada lugar, dado que en el área de estudio se usan ques, INSEE, en línea: https://www.insee.fr/fr/accueil.

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Baztán y alto Nivelle o un salpicado de actividad 2. Aproximación conceptual y industrial y logística en Cinco Villas. metodológica En segundo término, la Eurociudad Vasca abarca la conurbación litoral San Sebastián- El área de estudio presenta, de este modo, cier- Bayonne, que va del Urumea al Bidasoa y del tos componentes que nos permiten abordar un Bidasoa al Adour, y se extiende a lo largo de estudio de caso, desde una visión interdiscipli- 52 km –algunos más, en realidad, si se alarga nar, al tratarse de un espacio fronterizo singular hasta Hossegor, al sur de Las Landas–, alcan- y un territorio muy complejo como consecuencia zando en conjunto unos 500.000 habitantes. La de la presencia de la montaña pirenaica, la ar- emergencia del corredor litoral urbano de San ticulación que aporta la cuenca del río Bidasoa, Sebastián a Irún fue ya observada por Camilo la relevancia de la conurbación San Sebastián- José Cela en Del Miño al Bidasoa (1956: 281): Bayonne y, en particular, la Bahía de Txingudi, “por el camino de la raya de Francia el tránsito donde se concentran la población, actividades es bullicioso e ininterrumpido como el fluir de y flujos del Territorio Bidasoa. las torrenteras y las casas se suceden, una tras otra, a ambos lados de la carretera”. También, Tal territorio, se nos presenta, en su conjunto, en era manifiesto, desde los años 1920, el corre- una escala abarcable para una aproximación y dor desde Bayonne a Hendaie, como prototipo trabajo de campo, y cuenta, también, con exten- de un paisaje balneario y de una costa turistiza- sa documentación y fuentes de información que da con la apelación de Côte Basque (Laborde, favorecen un análisis de tipo inductivo-deductivo 2001), y ya de forma evidente en años recien- y la realización de un diagnóstico de síntesis tes, como área de gran interés a la hora del sobre el proceso histórico de las relaciones de planeamiento urbanístico y de ordenar el terri- vecindad, el estado actual de las herramientas de cooperación transterritorial y los retos futuros torio teniendo en cuenta el cambio de escala 5 y la colaboración transfronteriza (Erquicia- que se plantean en este ámbito de la muga . Olaciregui, 2004). Esta línea de estudio abarca ahora nuevas for- Las manchas de urbanización respectivas se mas y estructuras de “territorialidad”, a partir de han articulado a través de los pasos fronteri- la puesta en marcha de las figuras de la euro- 6 zos de Irún-Hendaie-Behobie, manteniendo ciudad y la eurorregión , lo que ha generado un ritmo creciente de interrelación y movili- una atención creciente entre investigadores de dad, impulsado por los flujos de circulación, diferentes disciplinas, como muestran los es- que potencian el incremento de los intercam- tudios existentes sobre las fronteras europeas, bios regionales e internacionales, aprovechan- las fronteras ibéricas y el Pirineo occidental, ha- do una situación geográfica ventajosa como biendo adquirido en los últimos años cierta re- punto nodal de la Fachada Atlántica, al pie de levancia y extensión, a tenor de ciertas “obras los pasos fronterizos de mayor tráfico entre de autoridad” que han tratado el sector fronterizo España y Francia. vasco-navarro o el conjunto de la frontera pire- naica, en atención a las relaciones de vecindad De otro lado, las entidades políticas territoriales, y la cooperación transfronteriza. En esta línea, que promueven relaciones de proximidad y de pueden citarse publicaciones destacadas sobre cooperación transfronteriza, corresponden a los la frontera hispano-francesa, con una visión Estados de España y Francia, las Comunidades histórico-política (Nordman, 1998; Capdevila Autónomas País Vasco y Navarra y la Región & Subirana, 2009), antropológica (Gómez- Nouvelle-Aquitaine, más los municipios y man- Ibáñez, 1975; Perales-Díaz, 2004), jurídica in- comunidades municipales e intercomunali- ternacional (Fernández de Casadevante, 1985; dades, que firman acuerdos de convenios o AA.VV, 1998; Harguindéguy, 2007) o geográ- constituyen consorcios, agencias y otras figu- fica (Sermet, 1983; Velasco-Graciet, 1998; ras de cooperación. En este contexto, es clave Oliveras-González, Colomb & Durá-Guimerá, la posición central del Territorio Bidasoa en su 2016). Otras publicaciones de relevancia en papel de bisagra de las tres regiones conside- nuestro estudio son sobre la caracterización de radas. los Pirineos (AA.VV., 1989), la Eurociudad Vasca

5 El límite fronterizo entre dos Estados se denomina muga 6 Figuras de uso reciente, surgidas tras las acciones y pro- en vasco, vocablo similar a “mojón” en español (correspon- gramas de cooperación transfronteriza e impulsadas por la diente a “mugarri” en vasco). Concretamente, la muga 1 de Unión Europea, que se traducen en una asociación entre la frontera de los Pirineos está situada a unos metros por municipios urbanos (la eurociudad) o entre regiones (la eu- encima del puente del Bidasoa en Endarlatsa, en la divisoria rorregión), con vocación de gestión compartida y de promo- de límites internacionales de España-Francia y de los límites ción de intereses comunes, en un espacio de interfaz en la provinciales de Gipuzkoa y Navarra. frontera interior de dos o tres Estados comunitarios.

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(AA.VV., 2001), Velasco-Graciet & Cañas, 2) La interrelación entorno territorial y factor 2004; Martin-Ramos, González-Bereziartua frontera, sus efectos y cambios. & Mendikute-San Miguel, 2013), la Ordenación del Territorio en el País Vasco (Erquicia 3) La configuración identitaria y su influencia en Olacinegui, 2004; Urteaga, 2007), y la coope- el marco de la cooperación transfronteriza ración en el Bajo Bidasoa (Alberdi-Collantes, cultural. 2006, 2013, 2019). 4) La crítica y problemas actuales en los cau- En este contexto, el objetivo que se trata es ana- ces de la cooperación territorial. lizar el proceso reciente y estado actual de las relaciones internacionales en este sector de la 5) Reflexiones a futuro en las relaciones de frontera hispanofrancesa y los elementos confi- proximidad y de escala regional. guradores, anteriormente citados de la cuenca En paralelo, se les ha cuestionado también del Bidasoa y de la Eurociudad Vasca, por se- sobre aspectos particulares de la gestión y pro- parado y de manera integrada, a partir de una blemas de cada una de las instituciones con re- revisión analítico-crítica de la documentación y lación a ciertos programas y acciones. bibliografía pertinentes, llevada a cabo esen- cialmente en consultas en las bibliotecas Koldo Mitxelena y del Campus de la Universidad del País Vasco, ambas en San Sebastián, además del trabajo de campo, consistente en visitas al 3. La cuenca del Bidasoa, un área de estudio, donde nos entrevistamos con ámbito con sistema de explotación técnicos locales de los Ayuntamientos de Bera, múltiple Baztán y Urdax, quienes comentaron sobre la movilidad laboral y dirección de los flujos de El sector occidental atlántico de los Pirineos atracción, así como las relaciones transfronte- se presenta, básicamente, formado por área rizas interlocales. de montaña y surcada por ríos de corta lon- gitud como el Bidasoa, definido con acierto En la labor de campo destacan, en particular, por el escritor Pío Baroja, originario de Bera, las entrevistas personales realizadas a técnicos en su monografía El País Vasco (1953: 258), de instituciones administrativas. Inicialmente, en como: octubre de 2019, con dos expertos planificado- res: Kepa Korta, de la Oficina de Estrategia- “un río pequeño, pero con gracia y con más fama Ayuntamiento de San Sebastián y Euken Sesé que muchos ríos grandes… (que) tiene un poco Sarasti, anterior responsable del Consorcio de la severidad de Navarra y de la blandura de Bidasoa-Txingudi en Irún. Ambos nos detalla- Guipúzcoa, y un poco también de la cortesía de ron y orientaron en las acciones estratégicas de Francia”. escala regional y local implementadas o proyec- tadas en esta área. En su curso, el río atraviesa el ángulo nores- te de Navarra y antes del tramo final del valle Más adelante, en enero de 2020, mantu- se forma una entalladura abierta al Cantábrico, vimos entrevistas ajustadas a preguntas entre las Peñas de Aya y las estribaciones del previas con Xabier Hualde Amunarriz, de monte Larrún/La Rhune, a escasa distancia de Fomento-Ayuntamiento de San Sebastián; Eva su desembocadura. De otro lado, la pluviome- Fernández Tolosa, de la Agencia Bidasoa Activa tría media mantiene precipitaciones superiores y Consorcio Transfronterizo Bidasoa-Txingudi; a 1.500 mm, propias del clima oceánico húme- Arola Urdangarin Ferreira, de la Eurorregión do, con máximas en noviembre a enero y mí- Nouvelle-Aquitaine Euskadi Navarra; Itziar nimas en febrero y verano, que alimenta los Urretabizkaia Zapata, de la Dirección de cursos de agua. Estrategia-Diputación Foral de Gipuzkoa. Las 7 cuestiones planteadas a este grupo de técnicos El Bidasoa se articula en torno a dos cursos han sido las siguientes de tipo general: de disposición longitudinal, los ríos Ezcurra y Baztán, que confluyen hacia el centro de esta 1) Esclarecer la naturaleza y la función de la cuenca para formar el curso del Bidasoa, con institución a la que pertenece cada uno en dirección sur-norte hasta la desembocadura. el ámbito de las relaciones internacionales El río parte de la estribación más occidental de proximidad. del macizo pirenaico, con una longitud de 66

7 Término derivado de bide (euskera) camino y assa (euske- ra) agua. Esto es, traducido por “camino del agua”.

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km, y recibe a lo largo de su recorrido numero- en territorio francés y tiene una de sus cabe- sas regatas o arroyos que forman una red flu- ceras en el término de los municipios de Urdax vial densa de 343 km de longitud. De otro lado, y Zugarramurdi, segregados, a su vez, del tér- en la regata Endara existe el embalse en tie- mino municipal de Baztán y separados del Alto rras navarras de San Antón, que forma parte Bidasoa por el col de Otxondo. Esta descripción del sistema de abastecimiento de agua de la define propiamente a estos dos municipios en Bahía de Txingudi. En su último tramo, a partir situación de “enclavamiento” dentro de Baztán, de Endarlatsa, el curso del Bidasoa bordea el y se asocian, en muchos aspectos, al Territorio límite internacional en la provincia de Gipuzkoa Bidasoa, de ahí que los incorporamos al área y ejerce de “frontera húmeda” y, finalmente, de de estudio, al igual que un pequeño sector si- dominio marítimo-terrestre con una longitud de tuado al noreste del municipio de Baztán, sin estuario de 15,8 km. asentamientos de población, que vierte aguas al río Nive. Desde el punto de vista hidrogeológico, el sis- tema se encuentra ubicado sobre las masas En este contexto, la parte española de las cuen- de agua subterránea Jaizkibel, Zumaia-Irún, cas hidrográficas de los ríos Bidasoa, Nive y Andoain-Oiartzun, Macizos Paleozoicos y Ba- Nivelle pertenece a la Demarcación Hidrográfica saburura-Ulzama (Confederación Hidrográ- del Cantábrico Oriental. El concepto de “demar- fica del Cantábrico & Agencia Vasca del cación hidrográfica”, que incluye también las Agua, 2018)8. En su Plan Hidrológico, la cuen- aguas costeras y de transición, fue introducido ca está definida como sistema de explotación, por la Directiva 2000/60/CE, por la que se es- dentro del Inventario de Recursos Hídricos, y tablece un marco comunitario de actuación en está formada por el río principal y el estuario, el ámbito de la política de aguas, denominada así como por el conjunto de afluentes, que for- Directiva Marco del Agua (DMA). La demarca- man una densa red fluvial de carácter perma- ción incluye, por una parte, las Cuencas Internas nente. Además, en ellos se integran otros ríos del País Vasco, cuya competencia en materia menores que desembocan directamente en el de Aguas recae en la Comunidad Autónoma estuario. Por último, el sistema de explotación del País Vasco y, por otra, las cuencas inter- comprende territorios del País Vasco, Navarra comunitarias, competencia de la Administración y Francia. General del Estado. Mientras que el dominio marítimo-terrestre lo La planificación hidrológica española se adapta comparten España y Francia desde mediados a esta directiva y aporta ahora una visión más del siglo XIX, ya que anteriormente la soberanía completa e integradora de lo que debe ser la y disfrute de la desembocadura del río pertene- gestión de las aguas, aunando los aspectos de cía en su totalidad a la localidad de Hondarribia, protección y recuperación ambiental con los de aunque contestada siempre por la de Hendaie, utilización y aprovechamiento del recurso, todo por tratarse de la población mayor y estar tra- ello en el marco de los tres ejes sobre los que dicionalmente volcada a la pesca, hasta que el se desarrolla la DMA: sostenibilidad ambiental, Tratado de Límites de 1856 establece la frontera racionalidad económica, transparencia y parti- internacional en la línea media del curso fluvial cipación social. y desde esta fecha “las aguas tienen frontera”, para llegar a la época actual en que las aguas Según el mandato establecido por la DMA y su tienen una gestión de “cuenca hidrográfica com- transposición a la legislación española, el pro- partida” a través de la Comisión Técnica Mixta ceso de planificación es iterativo y se desarro- del Bidasoa y, finalmente, a partir del Acuerdo lla en ciclos de 6 años. El Plan Hidrológico de administrativo, en 2006, entre España y Francia la Demarcación Hidrográfica del Cantábrico sobre gestión del agua. Oriental, correspondiente al primer ciclo de pla- nificación (2009-2015), fue aprobado mediante De otro lado, existe un desajuste en la delimita- el RD 400/2013, y su revisión para el segundo ción fronteriza en relación al criterio de línea de ciclo (2015-2021) fue aprobada mediante el RD cumbres y divisoria de aguas en este sector del 1/2016. Actualmente, se está llevando a cabo Pirineo Occidental, atendiendo a la cuenca del la revisión del Plan Hidrológico que abarca el río Nivelle, que desde España sigue su curso tercer ciclo (2021-2027).

8 La gestión de esta cuenca, así como de la Nivelle y la Nive marítimo-terrestre, donde la competencia es del Servicio en territorio español, compete a la Confederación Hidrográ- Provincial de Costas en Gipuzkoa, dependiente del mismo fica del Cantábrico (CHC), organismo autónomo del Ministe- Ministerio, y de la Agencia Vasca del Agua (URA), depen- rio de Transición Ecológica y Reto Demográfico, que abarca diente del Gobierno Vasco. hasta el límite del deslinde con el dominio público

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4. La frontera de los Pirineos, En el tramo de mareas del río o de dominio pú- blico marítimo, se encuentra la isla fluvial de los un espacio caracterizado por Faisanes, aguas abajo del puente de Behobia/ las relaciones de proximidad Behobie, un ejemplo excepcional de “condomi- nio” o zona de soberanía y de custodia com- El macizo de los Pirineos sirve de soporte de la partida, en la que cada seis meses alterna el línea fronteriza, a lo largo del istmo de la penín- dominio y administración entre ambos Estados sula Ibérica, a la vez que sirve de barrera física y las propias municipalidades. y política entre los tres países colindantes, como lo fuera tiempo atrás entre la Galia e Hispania. La frontera del Estado moderno en el sector pi- Sin embargo, a pesar del resalte pirenaico, la renaico hispano-francés puede resumirse en demarcación fronteriza no se ajusta siempre a ciertos puntos clave, por el hecho de ser: “una la línea de cumbres y a la divisoria de aguas de frontera histórica… una frontera geométrica… la “frontera natural”, tan apreciada en el pasado una frontera impuesta a las comunidades loca- por los estrategas franceses (Nordman, 1998), les… y una frontera arbitraria y problemática” dando lugar a litigios y anomalías históricas que (Perales-Díaz, 2004: 86-89), ante lo cual, en no se atienen a una lógica territorial. Son ejem- los valles occidentales, se han mantenido tra- plo de ello, las localidades españolas de Urdax y dicionalmente los acuerdos permanentes de Zugarramurdi, situadas al norte de Baztán, con buena vecindad y aprovechamiento en común aguas que vierten al río Nivelle, siendo las úni- de pastos de montaña, así como de recursos cas localidades de este tramo fronterizo donde de pesca, bosques y servidumbres de paso el territorio nacional no se encuentra delimitado (Fairén-Guillén, 1956). por la línea orográfica de cumbres o la divisoria de aguas. El establecimiento de la frontera institucionaliza- da moderna en la segunda mitad del siglo XIX Este mismo área ha servido, a lo largo del tiem- incorpora aquí dos tipos de discursos políticos po, de límite sin discrepancias fundamentales, y sociales: “el esfuerzo de llevar a cabo la so- salvo los conflictos entre los derechos de pas- beranía de los Estados, como el de los intere- toreo a un lado u otro, resueltos en gran medida ses de las comunidades agro-pastoriles de cada por una comunidad de intereses singularizada vertiente” (Gómez-Ibáñez, 1975: 300). Como por el sistema de acuerdos permanentes o “fa- consecuencia de ello, se altera la frontera tra- cerías” entre Comunidades de valle, de una y dicional, sustentada en relaciones históricas otra vertiente, lo que ha tenido efectos en el pai- de vecindad y en respuesta surgen fenómenos saje y la economía de la sociedad preindustrial, tan controvertidos y perseguidos como el con- por la forma de gestionar y ordenar el gobierno trabando legendario y el tránsito clandestino de local y las comunicaciones de los espacios fron- personas, hasta fechas recientes, como reflejan terizos de la montaña pirenaica hasta la actua- dos novelas de autores originarios del área de lidad (Gómez-Ibáñez, 1975). estudio: Pierre Loti en Ramuntxo o Pío Baroja en Zalacaín el Aventurero. Esta última, un docu- El río Bidasoa, a partir de Endarlatsa discurre mento social sobre el contrabando durante las en su tramo final de una decena de kilómetros, guerras carlistas, e interpretadas ambas, a este entre Gipuzkoa y Labourd. Hasta el estuario de propósito, por Perales-Díaz (2004). Txingudi, es frontera internacional y “constitu- ye un testimonio vivo del carácter simbólico de En efecto, las poblaciones de ambas vertien- la frontera y un vínculo de unión entre los ha- tes mantenían una parecida vida agro-pastoril, bitantes de las dos márgenes” (Fernández de con flujos comerciales y trashumantes que se Casadevante, 1985: 171). cruzaban y se regían por tradiciones comunes, si bien, tal situación se trastoca, tras la demar- El trazado de la frontera en este tramo del cación estatal de límites y la vigilancia de los Bidasoa fue acordado en 1857 con una línea puestos fronterizos, a partir de la segunda mitad equidistante de las dos orillas en su “línea del siglo XIX. De ahí que, para los lugareños, media”. Un trazado que facilita la labor de deli- la frontera fuera, en parte, una ficción política y mitación, aunque no tiene en cuenta la profun- jurídica que alteraba la vida de sus localidades, didad y, de este modo, en superficie el reparto hasta el punto que la población se había adap- en el volumen de aguas no es igual en cada tado a las fluctuaciones de la situación política parte. Los conflictos y problemas que se ma- y económica de cada época, y aún al refuerzo nifiesten en el río se han de plantear, actual- de la vigilancia fronteriza de los Estados, con mente, ante la Comisión Internacional de los actividades como el pastoreo, el mercadeo de Pirineos a través de la Comisión Técnica Mixta productos complementarios y el contrabando, del Bidasoa. como por motivos extraordinarios en tiempos

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de conflictos. En cualquier situación, las rela- “lejos de ser un tema episódico, coyuntural, el ciones tradicionales de vecindad se mantuvie- contrabando ha tenido una gran importancia so- ron institucionalizadas a lo largo de siglos, hasta cial, frente al interés del Estado por imponer res- el punto que los valles de las dos vertientes pi- tricciones al libre paso… El contrabando es, pues, renaicas han producido más lazos relacionales un resultado o producto de la frontera” (Perales- entre ellos que con sus llanuras respectivas, Díaz, 2004: 30-31) con acuerdos que reglamentaban los pastos de y en este sector, en concreto, es parte de los montaña o las ferias para intercambio de pro- intercambios a lo largo de una historia compar- ductos, por medio de Tratados de alianza y paz tida en el contexto de cada valle pirenaico, fuera (Lefebvre, 2000). del control de las aduanas de origen medieval y Tal situación fue alterada por la consolidación del las aduanas modernas, que se irán conforman- Estado central a partir de la Paz de los Pirineos, do con posterioridad al Tratado de los Pirineos. de 1659, y reforzada por el Tratado de Límites de Durante un largo periodo, se pusieron en cues- 1856 aplicado a este tramo y el Acta final de deli- tión los trazados de origen histórico y se reforza- mitación de 1868 (Capdevila & Subirana, 2009). ron los derechos consuetudinarios, a la vez que Al final de ese periodo, transcurren años decisi- los cuerpos de seguridad de los Estados se ins- vos, mediado el siglo XIX, “en que el objeto de la talan en los puntos de paso y se incrementan los negociación era determinar no solamente el lími- controles, que llegan a ser de carácter severo, te de los dos países, sino de regularizar los de- sobre todo durante la Guerra Civil y la posguerra rechos y costumbres consagrados en el tiempo (desde 1936 a 1953) y aún, posteriormente, du- entre las poblaciones respectivas”, según extrac- rante las etapas dictatorial y democrática por el to del informe emitido por el comisario delegado denominado “conflicto vasco” y agudizado por el francés (Sermet, 1983: 4). terrorismo etarra, produciéndose efectos deriva- dos del control y la fiscalización de una frontera La delimitación de la frontera pirenaica ha sido tensionada (Velasco-Graciet, 2006). Esto es, resultado de la norma y de los conflictos históri- un exponente claro de proceso de “refronteriza- cos y transgresiones, abonados por “un hecho ción” (rebordering). determinante, el que el Reino de Navarra, hasta 1519, se extendiera en ambas vertientes” La situación anterior, de dominio de la coexisten- (Sermet, 1983: 42). De ahí esa historia común, cia y competencia territorial de ambos Estados, para explicar la presencia, en el tramo fronteri- era paralela a un trasfondo de comunidad de zo pirenaico de Navarra, de 275 mugas, fruto de intereses de vecindad, pues un proceso de amojonamiento bien disputado, de un lado y otro, y de las tensiones existentes “para que la cooperación (transfronteriza) exista, entre lo local y lo regional, que transcienden a es preciso que se dé un espíritu de buena vecin- la relación entre regiones y comarcas, valles y dad” (Fernández de Casadevante, 1985: 59), localidades, a la vez que resalta la contraposi- ción de fuerzas en presencia, animadas por los como se ejemplifica en los Pirineos y en la nacionalismos diferenciadores y el poder de las Unión Europea. Se procede, así, a cooperar en instituciones estatales. diferentes campos en beneficio mutuo, lo que da paso a una nueva geometría territorial y nue- El concepto fronterizo, como habitante de la vas perspectivas fronterizas, con el fomento de frontera y como reconocimiento del control de relaciones distensionadas de buena vecindad y la zona, aparece en la literatura a partir de 1730 cooperación. Esto es, se produce la “desfronteri- (Nordman, 1998: 334). En paralelo, se desarro- zación” (debordering) y se desarrolla una nueva lla también el fenómeno del contrabando como territorialidad (Sanguin, 2015), que convive con actividad a perseguir, que el mantenimiento de pasos fronterizos sin vigi- lancia, a pie de la línea divisoria9. “se sitúa en la conjunción exacta de las preocu- paciones del Estado y de las actividades sumer- Sin embargo, se ha mantenido la marginalidad gidas locales” (Nordman, 1998: 349), en buena parte de los Pirineos, salvo en sus dos extremidades oriental y occidental, por donde cir- ya que cula la mayor parte de los flujos internacionales,

9 Están operativos, en el presente, 12 pasos fronterizos, dis- Elizondo-Dantxarinea-Bayonne; Zugarramurdi-Sare; Elizon- tribuidos en el tramo del Bidasoa (5 pasos de carácter local do-col de Izpegi-Saint Etienne de Baïgorry). Pasos que han e internacional con elevada densidad de tráfico: los de Irún- estado cerrados, excepcionalmente, como el resto de las Hendaie-Behobia), y en el tramo pirenaico (7 pasos de ca- fronteras ibéricas, por la situación de Estado de Alarma, du- rácter local y regional: los de Bera-col de Ibardín-Saint-Jean- rante tres meses, de marzo a junio de 2020. de-Luz; Bera-Sare; Etxalar-col de Lizarreta-Sare;

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lo que ha motivado, también, diferencias socioe- fronterizos. Se reducen los efectos-frontera con conómicas y de desarrollo entre unos valles y el entendimiento y la mutua colaboración, que otros, que contribuye a una diversidad intrapire- permiten una mayor interrelación entre Estados naica dentro de una cierta unidad regional (AA. vecinos y centros urbanos –San Sebastián, VV., 1989). Ello no ha impedido que se observen Pamplona y Bayonne–. Al paso que han ido me- diferencias de evolución o de situación a un lado jorando las infraestructuras de comunicación, u otro del Pirineo, debido no tanto a la diversidad los rasgos diferenciales, de un lado y otro de de factores físico-climáticos, sino sobre todo a la la frontera o entre valles, han posibilitado un asimetría de factores demográficos, actividades mayor número de oportunidades para el desa- dominantes o políticas territoriales. rrollo de actividades en el litoral y en los espa- cios rurales turistizados de interior en Labourd Este cambio de un modelo por otro de fronte- y Baztán, resistentes, por ahora, al proceso de ra, fruto de los nuevos acuerdos internacionales despoblación, a uno y otro lado de la frontera. derivados de las fronteras interiores comunita- rias, es visible en el tránsito de personas y bie- nes. Sobre todo, se observa este fenómeno en el denso trasiego bidireccional hacia los anima- 5. El sistema territorial y urbano, dos supermercados y centros comerciales de Hendaie, Irún o San Sebastián, por parte de na- configurado por las aglomeraciones cionales de uno u otro lado de la frontera. En litorales y el traspaís rural menor medida, a diferencia de la frontera hispa- no-portuguesa de la Raya donde persisten los El análisis territorial y urbano del área cuenta “mercados periódicos” de frontera en algunas con documentación accesible de planeamien- localidades, en este sector pirenaico se consta- to territorial y estratégico vigente, en territo- ta la presencia de las Ventas o comercios insta- rios de España (Gobierno de Navarra, 2014; lados al pie de las antiguas garitas aduaneras, Gobierno Vasco, 2019) y de Francia (Scot, como los de los puentes de Santiago y Behobia 2005; Scot, 2014). El sistema territorial (Ver en Irún, hoy con una afluencia discontinua, al Figs. 1 y 2) está conformado, en primer térmi- albur de la coyuntura10, particularmente para no, por el “área conurbada litoral”, una primera hacer compras de productos específicos. franja donde se concentra la población y la acti- vidad derivada del tránsito, la industria y los ser- En este sentido, actualmente, el “comercio de vicios, cuyo funcionamiento, en interpretación frontera” ha sido renovado y ampliado, por ini- de Zanettin (en AA.VV., 2001: 156) se organiza ciativa de emprendedores locales, en las Ventas en un modelo de “ciudad territorial”, compues- del col de Ibardín y sobre todo de Dantxarinea, ta por las bassins d’habitat de San Sebastián, donde, a día de hoy, hay una veintena de centros Bidasoa (Irún), Nivelle (Saint-Jean-de-Luz), comerciales y establecimientos especializados Bayonne-Anglet-Biarritz, interconectadas entre de borde de carretera, además de algunas ven- sí; y en interpretación de los arquitectos urbanis- tas tradicionales a pie de la antigua ‘Senda del tas Martín-Ramos, González-Bereziartua & contrabandista’, con oferta de productos adapta- Mendikute-San Miguel (2013: 30): da a los nuevos modos de consumo, por parte de nacionales franceses, tales como tabaco, cosmé- “desaparecidas las fronteras cambia la forma de ticos, bebidas, aceites, además de su afluencia mirar el territorio, surgiendo un espacio a desa- a restaurantes y gasolineras españolas. El límite rrollar de forma metropolitana, siendo necesario fronterizo se percibe como “límite” a la vez que disponer de documentos operativos… para posi- como “espacio de encuentro y de oportunidades”. cionar estos territorios en el seno del escenario transfronterizo europeo”. La frontera se nos muestra ahora, en tiempo de normalidad, menos evidente, sin buena parte de En segundo término, la disposición de una fran- sus rasgos anteriores al ampliarse la facilidad ja de áreas interiores del noroeste de Navarra y de los intercambios de bienes –Mercado Único, del Labourd interior, un “traspaís rural en trans- 1986– y la libre accesibilidad de las personas formación” (Laborde, 1994). Aún cabe aña- –espacio Schengen, 1995–, como debido a los dir, más al este de estos territorios, una tercera avances técnicos en el tránsito ferroviario –sin franja externa del “espacio rural de montaña” de transbordo de trenes–, nuevos viales y pasos Navarra y del Bearn.

10 Es el caso de las colas de franceses en las Ventas de cajas de bebida… debido a los impuestos que Francia aplica Behobia (tras la reapertura de la frontera, debida al Estado al tabaco y al alcohol, así que 20 kilómetros de coche no son de Alarma por la pandemia, el 21 de junio de 2020) “para nada” (P. Gorospe, El País, 22 de junio 2020: 21). comprar a mitad de precio varios cartones de tabaco y unas

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Fig. 1/ Esquema territorial del Territorio Bidasoa y la Eurociudad Vasca. Fuente: Elaboración propia.

Fig. 2/ La Eurociudad Vasca. Fuente: Fototeca CNIG, IGN.

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La red de comunicaciones fundamental está re- aglomeración de Irún-Hondarribia-Hendaie (ver presentada por el transporte viario, en los tramos Fig. 3), es fruto de relaciones transfronterizas y correspondientes de la autopista AP-8 y N-I que de acciones coordinadas por el Consorcio Bahía enlazan por el paso de Behobia/Béhobie con la de Txingudi, respaldado por la Agencia Bidasoa. red viaria francesa, más el transporte ferroviario, Suma una población de unos 95.000 habitantes, servido por tres empresas y tres anchos de vía de los cuales el 83,15% reside en España. Estas (RENFE, SNCF, Ferrocarriles Vascos), el trans- tres localidades han incrementado las condicio- porte marítimo (los puertos de Pasaia y Bayonne- nes geográficas de bisagra, como consecuencia Bidart) y el aéreo (aeropuertos de Hondarribia y de la dinámica de integración y un escenario de Biarritz). Mientras que en el espacio interior na- mayor cooperación transfronteriza, a partir de su varro la circulación se concentra en la vía rá- potencial logístico y ubicación estratégica como pida N-131-A (Pamplona-Irún) y la N-121-A espacio intermedio de tránsito, si bien mantiene (Pamplona-Elizondo-paso pirenaico). Los aforos serios problemas por la saturación de tráficos de intensidades medias de carreteras (Ministerio internacionales o la puesta a punto de la alta de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, velocidad ferroviaria y la dificultad de renovación 2018), muestran su pico máximo en los puentes del aeropuerto. Mientras tanto, se observa una fronterizos de la Bahía de Txingudi, que suman, mayor hibridación de actividades, ya que: 61.791 veh./día, particularmente en la Ap-8, a su paso por Behobia, 26.286 veh./día y por el puen- “tras la desaparición del espacio aduanero y la te urbano de Santiago, 22.202 veh./día, siendo crisis de industrias emblemáticas, el Bajo Bidasoa también importantes los aforos en la N-121-A, a ha vivido un proceso de redefinición socioeconó- la altura de Endarlatsa, con 11.339 veh./día, re- mica que está desembocando en un nuevo pa- flejando de modo llamativo la densidad de tráfico radigma de terciario diversificado” (Gobierno de vehículos pesados por estas vías nacionales Vasco, 2019: 25), e internacionales, en torno a una cuarta parte del tráfico registrado en ellas. y se plantea, como mayor reto estratégico, la operación de reconversión integral del espacio Situada en el tramo final del Bajo Bidasoa y ferroviario (Proyecto Vía Irún), y el correspon- en el centro del corredor de la Eurociudad, la diente de Hendaie, en proceso de construcción.

Fig. 3/ El área urbana Irún-Hondarribia-Hendaie y la Bahía de Txingudi. Fuente: Foto ARISTI, Irún.

En la zona navarra del Bidasoa, se reparte la empresa ‘ArcelorMittal’), así como nueva in- la influencia directa de Irún y San Sebastián dustria y logística diversificada en Bera. De este o la de Pamplona, observadas con anteriori- modo, se produce desde estas localidades una dad (Precedo-Ledo, 1976) y en la actualidad, notable movilidad pendular laboral bidireccional según entrevistas mantenidas con Secretarios con Irún y localidades de Gipuzkoa, lo que afian- municipales. Las dos primeras ciudades ejer- za más su pertenencia a la cuenca de empleo cen su atracción sobre localidades más próxi- (bassin d’emploi) y de relaciones (bassin de vie) del corredor urbano litoral, de igual modo que mas al litoral de Cinco Villas (Bera, Lesaka, ocurre con la influencia dominante de Bayonne Igantzi, Etxalar, Arantza). Las dos primeras son respecto al traspaís interior. consideradas por este autor como “centros bá- sicos”, con una población en torno a 3.000 hab., En cambio, las subcomarcas navarras aguas de marcada cultura y especialización industrial arriba del Bidasoa giran hacia Pamplona, (sector de galvanizado de aceros en Lesaka, de según Precedo-Ledo (1976) y entrevistas a los

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secretarios municipales. De un lado, destacan “No obstante, estas tendencias son moderadas en la Mancomunidad de Malerreka varios cen- por la difusión de la urbanización hacia el interior tros como el de producción maderera de las se- y la valoración turística del conjunto del territorio” rranías pirenaicas en Doneztebe-Santesteban (Urteaga, 2010: 32-33), –centro básico local– y el heredero de las viejas ferrerías, con la segunda planta de acería de pero a la vez bien posicionado como traspaís ‘ArcelorMittal’, en Legasa, así como la afluen- con el que adopta una estrecha relación laboral cia notable de visitantes –84.493 en 2016– en y una notable movilidad pendular. el Parque Natural de Bertiz, según el periódico Navarra.es (7 abril 2017). En fin, parece obvio que el esquema analizado posiciona el Territorio Bidasoa y Labourd inte- De otro lado, Baztán es de un marcado carácter rior en el centro del sistema urbano, competido rural y de especialización en servicios turísticos de por las aglomeraciones de San Sebastián, Irún, calidad, con un lugar central básico en Elizondo, Saint-Jean-de-Luz y Bayonne más Pamplona, localidad en la que residen unos 3.000 habitantes, caracterizadas por una funcionalidad diferente que se mantiene como pequeño centro de servi- a la vez que complementaria entre sí, como tra- cios del noroeste navarro, donde ejerce atracción tamos de mostrar a continuación. directa la ciudad de Pamplona, aunque se mantie- ne cierta influencia de contacto, de forma ocasio- La aglomeración de San Sebastián y su área nal, con las ciudades del corredor litoral, estando urbana formada por 15 municipios alberga unos en la actualidad consolidada tal atracción y depen- 360.000 habitantes y predominio de la capital dencia respecto a la capital navarra, como hemos con 187.415 habitantes, apreciado en el trabajo de campo11. “altamente competitiva a nivel de dotación indus- En un esquema diferente, se desenvuelve el trial-tecnológica, servicios comerciales, turísticos territorio navarro de la Nivelle –municipios de y culturales y dispone de Plan Territorial Parcial Urdax y de Zurragamurdi–, por sus problemas (comarcal) y de Plan Estratégico, con una apues- de accesibilidad y de mayor distancia, por lo que ta por nuevas infraestructuras… (a la vez que) mantiene un comportamiento propio, en mate- tiene retos planteados en la renovación del puer- ria de atracción comercial y de servicios como to y otras infraestructuras de comunicaciones” zona de contacto con el área de influencia de (López-Trigal, 2014: 629). localidades francesas del litoral, en particular el El Ayuntamiento donostiarra, tras la elaboración centro de Bayonne (urgencias hospitalarias), y de los planes estratégicos 2010 y 2020, elabo- en Labourd interior con Sare (supermercados y educación secundaria), si bien mantiene en rados de forma participativa desde la Oficina de las Ventas de Dantxarinea-Urdax, como hemos Estrategia, apuesta por el fomento constante y advertido anteriormente, un núcleo de abasteci- las buenas prácticas en industrias creativas y miento comercial de suministro de bienes bási- de la cultura, como las biociencias, la música cos y especializados para el comercio frecuente y el cine, el diseño de moda o la gastronomía y ocasional, con establecimientos de diferente (Ayuntamiento de San Sebastian, 2011 y en- envergadura, que van desde las antiguas ven- trevista con Kepa Korta). tas a los nuevos centros comerciales a pie del En la conurbación Bayonne-Côte Basque resi- paso fronterizo. Dantxarinea se ha convertido, den unos 160.000 habitantes, distribuidos en de hecho, en puerta de entrada para el turis- 16 municipios, de los cuales en el municipio mo francés de procedencia regional y centro de atracción comercial de vecindad, respecto tanto de Bayonne 50.589 habitantes y en el distri- de localidades francesas vecinas como de las to BAB (Bayonne-Anglet-Biarritz) 114.029 ha- de Urdax y Zurragamurdi. bitantes, que “engloba una envolvente litoral e interior próxima del territorio bayonés, dispone Como sector diferenciado del Territorio Bidasoa, de instituciones interlocales y un Esquema de pero en contacto con el noroeste de Navarra Ordenación Territorial y tiene como puntos fuer- y con el tramo colindante del alto curso de la tes la oferta de suelo residencial e industrial, Nivelle, se ubica el Labourd interior, en una si- asociado al puerto de Bidart, la dotación turís- tuación de desequilibrio creciente respecto a tica con el punto fuerte de Biarritz… mientras Labourd litoral y un fuerte grado de dependen- que como punto débil se encuentra el estan- cia con relación al empleo, las actividades y la camiento demográfico” (López-Trigal, 2014: concentración de población. 637).

11 Lo cual se advierte, también, en la obra literaria de Dolo- res Redondo: La trilogía del Baztán, 2013.

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“Suficientemente alejada de las metrópolis de de industrialización en Irún que generaba verti- Bordeaux y Toulouse, relativamente autónoma de dos sin filtros, de ahí que la Convención de 1959, Pau, ha atraído las zonas rurales vascas y del sur relativa a la pesca en el Bidasoa y la Bahía, dis- de las Landas, Bayonne posee la talla y la mayo- ponga de un artículo expecífico sobre la lucha ría de los equipamientos de los que dispone una contra la contaminación fluvial. Esto era un capital regional” (Laborde, 1991: 316) hecho sorprendente en las relaciones de vecin- a falta de completar alguna otra dotación cen- dad franco-española en lo concerniente a estas tral como es la universitaria. En el escenario de materias, a pesar de la aparición de conflictos desarrollo de la eurorregión, cabría resaltar “el originados, entre otros, sin información previa a papel de la capitalidad de Bayonne, la emergen- la otra parte, aunque parezca bien sorprendente, cia de una cuenca de empleo transfronterizo, la por trabajos de ocupación del lecho sedimenta- internacionalización de las actividades econó- rio del río a la altura de Hendaie –en lo que hoy micas y de las infraestructuras de transportes” es el parque industrial de Les Joncaux- o por (Urteaga, 2010: 44). La pequeña aglomeración la construcción del puerto deportivo de Hendaie de Saint-Jean-de-Luz sirve, en particular, al te- (Fernández de Casadevante, 2012). rritorio de la Nivelle e interrelaciona bien, por su El Acuerdo administrativo bilateral sobre la proximidad, con Hendaie y Urrugne. Gestión del agua, de 2006, ha puesto en mar- Por último, el área urbana de Pamplona es la cha un Comité de Coordinación en 2014 sobre mayor aglomeración urbana del área de estu- las aguas compartidas, entre otros, de los ríos dio. Se extiende en un perímetro de 18 muni- pirenaicos Bidasoa, Nive y Nivelle. Esto se apli- cipios donde residen unos 350.000 habitantes, ca a proyectos de cooperación transfronteri- de los cuales 201.653 en el municipio capitali- za con financiación de la Unión Europea, vía no. “Ciudad diversificada en actividad industrial fondos FEDER, por diversas administraciones y comercial, bien dotada de infraestructuras de públicas de ambos lados de la frontera, que, comunicación, equipamiento sanitario, cultural animados por intereses y preocupaciones en la y universitario… y una posición geográfica idó- gestión y calidad de las aguas, se comprometen nea en el ámbito regional, a la vez que bien ar- a realizar intercambios de informaciones, expe- ticulada y competitiva en la red de ciudades” de riencias y proyectos comunes. la región (López-Trigal, 2014: 631). En el pre- De la parte española, las competencias en sente, se ultima la preparación de la prospectiva abastecimiento las ostentan los municipios, y ‘Estrategia 2030’, que apuesta, entre otros obje- el derecho a captar agua superficial o subte- tivos, por la ciudad metropolitana y policéntrica, rránea lo otorga el Organismo de cuenca, que la internacionalización y la cultura e industrias en el Bidasoa es la CHC. Los municipios na- creativas. varros pertenecientes a esta cuenca se abas- tecen de manantiales y pequeñas regatas de forma individual salvo los municipios de Zubieta, 6. Resultados y discusión Ituren, Elgorriaga, Doneztebe-Santesteban y Sunbilla, que se encuentran gestionados por la Mancomunidad de Servicios Malerreka, y los 6.1. Gestión de las aguas y municipios de Bera y Lesaka a través de una prácticas de cooperación en materia Comunidad de Usuarios, aunque no ha entrado ambiental en funcionamiento el nuevo sistema conjunto de abastecimiento. En las relaciones de vecindad y de coopera- ción transfronteriza en materia ambiental y de Un primer proyecto fue BIDUR, “Gestión trans- aguas que afectan al río Bidasoa y su desem- fronteriza compartida de las cuencas de los ríos bocadura, la competencia por la realización y Bidasoa y Urumea” y los socios de este pro- puesta a punto de proyectos estaba restringida yecto fueron, por parte española, la Diputación a la Comisión Técnica Mixta del Bidasoa, desde Foral de Gipuzkoa, a través de la empresa pú- 1978, para actividad de pesca y obras de dra- blica IKT, el Gobierno de Navarra, a través de la gados que afecten al lecho del río, y, más tarde, empresa pública Gestión Ambiental de Navarra a la Comunidad de Trabajo de los Pirineos o al (GANASA) y por parte francesa el Consejo Consorcio Bidasoa-Txingudi. Con anterioridad General de Pirineos Atlánticos (CG64). Este pro- a 2006, apenas ha habido realizaciones a ano- yecto se engloba en el Programa Operativo de tar en este tramo fronterizo, salvo, como conse- Cooperación Transfronteriza España-Francia- cuencia de la problemática derivada del proceso Andorra POCTEFA, 2009-2011.

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Un segundo proyecto fue GURATRANS, Otro ejemplo de cooperación transfronteriza, en “Gestión integral y participativa de los ríos materia de abastecimiento, afecta al municipio transfronterizos del extremo occidental de los de Urdax, donde las aguas vierten a la cuenca Pirineos”. El ámbito de actuación fue los ríos francesa del río Nivelle. Se trata del Convenio Bidasoa, Nivelle, Urumea, Araxes y Leitzaran realizado con la Communauté d´Agglomération (los dos últimos afluentes del río Oria). Los so- Pays Basque sobre la interconexión y garantía cios de este proyecto fueron, por parte españo- de las redes de abastecimiento de agua pota- la, la Diputación Foral de Gipuzkoa, la Agencia ble entre Urdax y Ainhoa (Francia), que sirve Vasca del Agua (URA), a través de la Fundación de base jurídica al proyecto de conexión de HAZI Sociedad Pública de Gestión Ambiental, el ambas redes, de modo que estas poblaciones Gobierno de Navarra, a través de la Fundación tengan garantía de suministro de agua potable Centro de Recursos Ambientales de Navarra en todo momento. Este proyecto pertenece al (CRANA) y por parte francesa la Communauté proyecto H2O GUREA y ha sido financiado a d‘Agglomération Sud Pays Basque. Al igual través del POCTEFA, acrónimo del Programa que BIDUR, este proyecto se englobó en el INTERREG V-A España-Francia-Andorra, pro- POCTEFA y se realizó en el período 2012-2014. grama europeo de cooperación territorial creado para fomentar el desarrollo sostenible del territo- El tercer proyecto, que acaba de finalizar, fue rio fronterizo y cofinanciado por FEDER. el H2O GUREA de Gestión coordinada del agua en las cuencas del Bidasoa, la Nivelle y Al igual que en abastecimiento, la gestión del sa- el Urumea. El ámbito de actuación fueron los neamiento es de competencia municipal y es la mismos ríos y los socios de este proyecto fue- CHC la administración competente en autorizar ron, por parte española, la Diputación Foral de el vertido de aguas residuales al dominio público Gipuzkoa, la Agencia Vasca del Agua, Servicios hidráulico. Todos los municipios de esta cuenca tienen sistemas generales de saneamiento que de Txingudi, el Gobierno de Navarra, a través finalizan en estaciones depuradoras de aguas de,Gestión Ambiental de Navarra, el ayunta- residuales, a excepción de Ezcurrra y Saldías, miento de Urdax y, por parte francesa, la actual gestionadas por la empresa pública Navarra de Communauté d’Agglomération Pays Basque. Infraestructuras Locales (NILSA). Los munici- Este proyecto se englobó en el POCTEFA y fue pios de Irún y Hondarribia tratan sus aguas re- llevado a cabo entre 2016 y 2019. siduales conjuntamente en la depuradora que El único embalse de abastecimiento es el de gestiona la Mancomunidad de Servicios de San Antón, ubicado en la regata Endara (afluen- Txingudi y el vertido se realiza al mar con una te del río Bidasoa por la margen izquierda) en autorización de la Agencia Vasca del Agua. Esta el municipio navarro de Lesaka y fue construido depuradora trata también las aguas residuales por la CHC. Abastece a los municipios de Irún de las poblaciones de Les Joncaux (Hendaie), y Hondarribia, mancomunados en la entidad Behobie (Urrugne) y Biriatou, y se regula por local Servicios de Txingudi, que también osten- el Convenio de Cooperación Transfronteriza de 2008 entre la Mancomunidad y la Communauté ta las competencias municipales de saneamien- d’Agglomération Sud Pays Basque, relativo a la to, residuos y limpieza viaria. Previamente a la conexión y al vertido de aguas residuales a la entrada en servicio de este nuevo sistema de red de saneamiento. El origen de este convenio abastecimiento, la ciudad de Irún tenía insufi- se remonta a la previsión de cierre inminente de cientes recursos de agua en la época de estiaje, la depuradora que trataba las aguas residuales, por lo que en 1981 se firmó el primer acuerdo debido a que no cumplía las exigencias de la internacional en materia de aguas. Las institu- normativa sanitaria y medioambiental. ciones firmantes fueron el Ayuntamiento de Irún, el ‘Sindicato Intercomunal de abastecimien- Otro ejemplo de cooperación internacional, en to de agua potable del Bidasoa’ y la ‘Societé materia de saneamiento, ocurre en el munici- Lyonnaise des eaux et de l´eclairage’. El acuer- pio de Urdax que depura las aguas residuales do consistía en garantizar el suministro de agua del barrio fronterizo de Dantxarinea en la de- potable de Irún, mediante la cesión de un caudal puradora ubicada en el municipio francés de medio diario de 5.000 m³ de agua proveniente Ainhoa. Esta cooperación se formalizó en 2010, de los pozos de Onchita, que captan agua del mediante Convenio de cooperación transfron- subfluvial del río Bidasoa, a cambio de un canon teriza entre la Communauté Sud Pays Basque mensual y el plazo de cinco años, renovable por y la Comunidad Foral de Navarra, relativo a la períodos de un año. construcción y explotación del nuevo sistema de

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saneamiento. El objeto del convenio fue resolver europea, se ha convertido en un modelo de los acuerdos anteriores referidos a la estación “frontera-zona” de relaciones fluidas institucio- depuradora y definir las condiciones técnicas nales, económicas y sociales. y financieras para la construcción y explota- ción de la nueva estación de depuración en el Nos encontramos ante una frontera, aparente- mismo emplazamiento. Esta depuradora recibe mente, “simétrica”, sin apenas desequilibrios y las aguas residuales procedentes de viviendas desigualdades, a un lado y otro de la misma, y establecimientos comerciales a ambos lados que favorece las relaciones de vecindad en de la frontera, con un claro desequilibrio en los este sector, en materias objeto de cooperación. caudales de entrada, ya que el 90% del agua Estas materias pueden ser clasificadas de este procede del lado español. modo: a) las arraigadas en el tiempo, como los pastos montanos, las propiedades “divididas” Así mismo, en la cuenca del Bidasoa existe por la frontera, la pesca, el paso de personas; una estación automática de control de calidad b) las surgidas a raíz de la segunda mitad del de agua del río que se ubica en el tramo bajo siglo XIX hasta 1980, como son en materia de del Bidasoa, aguas abajo del puente viejo de higiene y sanidad pecuaria, puestos fronterizos, Endarlatsa, en el municipio de Irún. Esta es- carreteras y puentes fronterizos, paso de trenes, tación fue construida y explotada por la CHC asistencia mutua, pesca marítima, utilización del hasta que llegaron los recortes presupuestarios espacio de navegación aérea, trabajadores fron- del año 2011. Los datos de los parámetros de terizos (Fernández de Casadevante, 1985); y calidad del agua que se recogían en esta es- c) las actuales, “favorecidas por una normali- tación eran compartidos con la Communauté zación en el proceso de construcción europea, d’Agglomération Sud Pays Basque, ya que los con nuevas solidaridades y miradas renovadas necesitaba para controlar la calidad del río, sobre el territorio local” (Palard, 1997), en ma- aguas arriba de su captación de agua potable terias diversas de cooperación territorial, desde del subfluvial del Bidasoa a través de los pozos suministro de agua y saneamiento a actividades de Onchita. Como no podían prescindir de estos culturales. datos, gestionaron con la CHC la posibilidad de instalar sus propios equipos dentro de la esta- Un ejemplo de los intercambios es el referido a ción de Endarlatsa y se plasmó en una autori- la movilidad de personas, que ha evolucionado zación de la CHC en 2013. en el último periodo de relaciones transfronteri- zas. Desde los años 1950 y 1960, han predo- Como acciones específicas de cooperación minado, por lo general, flujos de sur (España) transfronteriza, de un resultado óptimo para a norte (Francia), por circunstancias laborales, la población residente, se pueden anotar las residenciales, comerciales, vacacionales y fes- obras de acondicionamiento y de sostenibili- tivas, además de otros flujos como los intercam- dad ambiental en riberas del tramo final y es- bios escolares y culturales, generando nuevas tuario del Bidasoa, tal como la popular Senda territorialidades y desplazamientos ligados a Circular Bidasoa Internacional y la Senda Verde una frontera de proximidad e identidad. del Bidasoa (Irún-Endarlatsa), resultado de la implementación del proyecto REDVERT, pro- En primer término, el flujo de trabajadores fron- movido por la Eurociudad Vasca. Otra de las ac- terizos (frontaliers). En un principio, desplaza- tuaciones destacadas ha sido la conservación y dos desde San Sebastián, Errentería o Irún y recuperación de las marismas de Txingudi, par- atraídos por las posibilidades de empleo en po- ticularmente en el municipio de Irún. blaciones vecinas francesas, trasladados prime- ramente en tren hasta 1980 y con un estatuto especial para la movilidad, alcanzaron un nú- mero de 3.300 trabajadores (Laborde, 1969). 6.2. Sistema institucional de En la actualidad, la migración pendular diaria cooperación transfronteriza en es excepcionalmente bidireccional, por parte de “círculos concéntricos” residentes españoles en Hendaie y trabajadores en San Sebastián o Irún, que ha desembocado, Se viene insistiendo en el cambio esencial pro- a partir de 1986, en un flujo de cierta relevancia, ducido, en los últimos tiempos, en el modelo an- debido a las mejores condiciones económicas terior de “frontera-borde” entre los dos ámbitos de acceso a la vivienda o a una casa unifami- nacionales, conviviendo con las relaciones de liar con jardín en Hendaie, y también por es- vecindad tradicionales entre las comunidades capar de los paisajes urbanos e industriales rurales, hasta que con el proceso de integración del País Vasco español (Velasco-Graciet,

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2005), donde un tercio de su censo son espa- de la escala y rango político-administrativo, ñoles, según diversas fuentes y en particular el como advertía José María Muñoa (en Ahedo, INSEE, por lo que esta localidad se ha conver- Etxebarria & Letamendia, 2004: 35): tido, en buena medida, en un “núcleo periur- bano” de Irún. El actual flujo transfronterizo de - Los de proximidad subregional y local (Eurociudad Vasca y Bahía de Txingudi); empleo (Eurorregión, 2018) ha sido de 3.863 trabajadores, que en un 83% corresponden a - Los de tipo interregional en la solución de movimientos norte-sur, ya que se ha invertido problemas de transportes y económicos la procedencia del flujo, al residir en Francia (Comunidad de Trabajo de los Pirineos, la mayor parte de los trabajadores transfron- Eurorregión Aquitaine Euskadi –más tarde, terizos, particularmente en Hendaie, de ahí la Nouvelle-Aquitaine Euskadi Navarra–); nueva apelación de este grupo: le nouveau ré- sident hendayais-espagnol. - Los que acogen iniciativas de lobbyng de cara a las capitales, Madrid, París y Bruselas En segundo término, los flujos bidirecciona- (Plataforma Logística Aquitaine Euskadi). les crecientes de compras comerciales, como hemos advertido antes, en cuanto a intercam- El mismo Muñoa (en Ahedo, Etxebarria & Letamendia, 2004: 54) distingue cuatro niveles bios de un lado y otro por parte de consumidores de cooperación en el espacio vasco: el de los que se desplazan por unas horas a la compra proyectos transfronterizos INTERREG, el de los en grandes superficies y centros comerciales, proyectos del Fondo Euskadi Aquitaine, el de tanto de españoles en Hendaie, como de fran- las estructuras de cooperación intermunicipal e ceses en San Sebastián e Irún o en las Ventas interurbana, y el de las relaciones informales no fronterizas, para la compra de ciertos productos institucionalizadas, surgidas de relaciones polí- a “mejor precio”. ticas y culturales.

En tercer término, el notable flujo vacacional, de En otro orden, operan instituciones “sin perso- estancia mayoritaria en sitios de campismo, en nalidad jurídica” que estudian cuestiones de primavera y verano, por parte de españoles a lo interés mutuo, formulan propuestas de coo- largo del litoral vasco- francés y de las Landas. peración e impulsan la adopción de medidas, De tipo de flujos por ocio, es de destacar el de pero no pueden adoptar resoluciones obligato- franceses atraídos por bares y restaurantes de rias, más allá del ámbito de colaboración vo- Hondarribia y San Sebastián. Asimismo, como luntaria, como es el caso de los eurodistritos, movilidad de tipo ocasional hay que referirse asociaciones municipales, o las eurociuda- aquí a las “fiestas vascas” y grandes espec- des. En los supuestos de aquellas con “per- táculos deportivos o musicales, de uno y otro sonalidad jurídica”, tal como las Agrupaciones lado. No obstante, llama atención la asimetría Europeas de Cooperación Territorial (AECT), los de estos flujos bidireccionales que disuelven, si Consorcios o entes de derecho público como la Comunidad de Trabajo de los Pirineos (CTP), cabe, la frontera internacional: el Consorcio Bidasoa, la Plataforma Logística “los (dos) países vascos atraviesan una fase ace- o la Eurorregión, son entes de derecho públi- lerada de redescubrimiento de su proximidad… co que tienen capacidad de obrar para llevar a si bien la sobrevaloración del encuentro no disi- cabo programas de cooperación transfronteriza pa, sin embargo, las ambigüedades del proceso a iniciativa de los Estados y Administraciones (y del ritmo de integración), pues hay una intensi- públicas regionales o locales (Lasagabaster- ficación de las relaciones económicas, netamente Herrarte, 2016). asimétrica, en una orientación más dirección sur- norte (España-Francia) que una progresión recí- De igual modo, es preciso señalar la existencia proca” (Uhaldeborde, 1994: 147-148). de convenios hispano-franceses, que atienden a aspectos concretos, como el de 1959, relativo a En este contexto de intercambios y flujos, tra- la pesca en el Bidasoa internacional y la Bahía dicionales y recientes, entre ambos lados de de Higuer. Como también, la actividad desarrolla- la frontera hispano-francesa, se implementa la da por organismos hispano-franceses. Un ejem- puesta en práctica de los instrumentos de coo- plo de ello es la Comisión Internacional de los peración interregional multilateral a partir de la Pirineos, de la que dependen órganos consulti- pionera Comunidad de Trabajo de los Pirineos. A vos, como la Comisión Técnica Mixta del Bidasoa, esta le seguirán múltiples instituciones públicas creada en 1979, que reúne a los ayuntamientos con vocación en materia de cooperación trans- fronterizos de Irún, Hondarribia, Hendaie, Urrugne fronteriza de diferentes niveles, hasta formar un y Biriatou y organismos oficiales relacionados con sistema de círculos concéntricos, dependiendo el río y el medio marino, ocupándose de regular

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los usos y servicios, así como de los problemas cooperación desarrollada bajo el paraguas de en el cauce, orillas y costa. las normas del Consejo de Europa. 2) La coo- peración basada en los tratados internacionales, en este caso, sobre fronteras. 3) La cooperación a través de las AECT, bajo el amparo y super- 6.3. Estudio diacrónico de los visión de la Unión Europea. Otra visión que se instrumentos de cooperación suele hacer es el análisis de la puesta a punto transfronteriza (1980-2020) de los programas INTERREG a partir de los años 1990, a los que se han sumado otros ins- La cooperación transfronteriza ha sido común- trumentos recientes, que ha producido una ani- mente analizada, desde una visión jurídica, en mación de los agentes institucionales y de las torno a bases legales y diferentes instrumen- administraciones regionales y locales en pro de tos y formas jurídicas (Ver Rojo-Salgado, los objetivos de implementación de acciones de 2011; Lasagabaster-Herrarte, 2017): 1) La cooperación territorial transfronteriza.

Convenio-marco del Consejo de Europa 1980 Comunidad de Trabajo de los Pirineos (CTP) 1983 Programa europeo INTERREG 1990 Fondo para la cooperación Aquitaine-Euskadi 1990 Eurociudad vasca Bayonne-San Sebastián 1993 Tratado España y Francia de cooperación transfronteriza entre entidades territoriales 1995 Consorcio transfronterizo Bidasoa-Txingudi 1998 Convenio de cooperación Departement Pyrénées Atlantiques-Gobierno de Navarra 2001 Asociación Xareta 2002 Plataforma Logística Aquitaine-Euskadi (PLAE) 2004-2011 Convenio de cooperación Departement Pyrénées Atlantiques-Diputación de Gipuzkoa 2005 Acuerdo administrativo de España y Francia sobre gestión del agua 2006 Reglamento CE 1082 de la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT) 2006 Conferencia Atlántica Transpirenaica (CAT) 2007 Bihartean, Cámara de Comercio Transfronteriza (Bayonne-Gipuzkoa-Navarra) 2010 y 2017 Eurorregión Nouvelle-Aquitaine-Euskadi y ampliación a Navarra (NAEN) 2011 y 2016 Carta de gestión de las aguas compartidas del Oeste de los Pirineos 2014

Fig. 3/ Instrumentos jurídicos-administrativos y Organizaciones para la cooperación transfronteriza. Fuente: Elaboración propia, basada en repertorios jurídicos varios.

• Como muestra la tabla de la Fig. 3, tras territoriales de las tres regiones y de los la firma del Convenio-marco del Consejo espacios vecinos. de Europa, la cooperación interregional e interlocal transfronteriza aparece encabe- • La Eurociudad Vasca Bayonne-San zada por la Comunidad de Trabajo de los Sebastián, es la primera institución de coo- Pirineos en 1983, que se atiene a lo regu- peración territorial y de proximidad de carác- lado en la Convención-marco del Consejo ter interurbano, que se plantea inicialmente de Europa, y se establece en Jaca, en un desde la Diputación Foral de Gipuzkoa y el principio, sin personalidad jurídica, para distrito Bayonne-Anglet, Biarritz (BAB) y se adaptarse, posteriormente, al Tratado de completa con todos los municipios de la co- Bayona suscrito entre España y Francia nurbación litoral, como tentativa de construc- en 1995, en forma de Consorcio desde ción de un nuevo espacio o territorialidad. 2005, para gestionar proyectos propios y Un proyecto a todas luces consistente, tanto programas como POCTEFA. En las cua- para una mayor articulación de los diferentes tro décadas transcurridas, se observa un hábitats y aglomeraciones de un espacio ur- avance en la cooperación y una mayor di- bano casi continuo, como de cara a fomen- versificación de iniciativas, si bien no están tar acciones de cooperación, superando los representadas, entre otras materias, la mo- obstáculos propios del efecto frontera y las vilidad ferroviaria o la política territorial. En diferencias de los sistemas nacionales ur- esta última, no ha existido, al menos, una banos y socioculturales. Se trataba, enton- iniciativa de integración de las políticas ces, de fomentar la intercomunalité por la

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Administración francesa. Toda la operación, se ha revelado como un cauce idóneo para puesta en marcha con mucha ambición en- dar forma (y cobertura) a las iniciativas que cajaba en los principios de una mayor coo- proceden de la sociedad civil en materia de peración eurorregional y eurociudana, y a cultura, patrimonio y actividades comunes” este fin se pusieron muchas expectativas (Letamendia, 2008: 24), así como de tipo institucionales, como advierten estudiosos socioeconómico, encabezado por el Recinto de la Eurociudad (Zanettin, 1996; AA.VV, ferial FICOBA, apoyado por la Diputación 2001; Sansinenea-Ichaso, 2001; Velasco- foral desde 2003 y cada vez más utilizado Graciet & Cañas, 2004; Lozano-Valencia, por PYMES de ambos lados de la frontera, 2007). en equipamientos y servicios. Sin olvidar que, Sin embargo, los problemas afloraron pronto (Beloki, en Ahedo, Etxebarria & “si durante el periodo precedente, la Bahía Letamendia, 2004: 69): la ausencia de un parecía caracterizarse por una relación de programa tractor, las relaciones problemá- atracción-repulsión clásica entre vecinos ticas con el Consorcio Bidasoa –habiendo fronterizos, donde la frontera ejercía plena- opiniones proclives a integrar ambas inicia- mente sus funciones de filtro percibido, el tivas–, y la regla de financiación 50/50 que Consorcio ha mostrado que era posible un choca con las asimetrías existentes entre espacio transfronterizo de reflexión y de ac- las competencias de unas y otras institucio- ción” (Bray & Harguindéguy, 2004: 201). nes locales de España y Francia. A esto, se suma, nos dice la responsable de la direc- En efecto, ha habido obstáculos políticos en ción de Estrategia de la Diputación Foral, la su puesta en común, como las suspicacias ausencia de un equipo propio técnico-admi- generadas entre los partidos políticos repre- nistrativo y la actualización de estudios es- sentados: “para los nacionalistas vascos, tratégicos, así como de un liderazgo y un mayoritarios en Hondarribia, es una coope- presupuesto único. En el tiempo transcurri- ración entre vascos del sur y del norte; en do, la Eurociudad ha animado, ocasional- Hendaie es una simple cooperación entre mente proyectos POCTEFA destinados a vecinos; en Irún se trata más bien de una formación e innovación y se ha caracteriza- iniciativa de interés socioeconómico” (Bray do más bien como observatorio y agencia de & Harguindéguy, 2004: 196). Claro que, al desarrollo transfronterizo, desde su sede de fin y al cabo, aunque los presupuestos ge- San Sebastián, hasta la fecha de 2016 en nerales de administración del Ente –309.000 que por voluntad política se han paralizado euros en 2018– hayan recibido un 94% de sus actuaciones, a falta de un liderazgo, y sus aportaciones de los tres ayuntamientos, más que en un impasse se encuentra “en vía según Memoria del Consorcio, las iniciati- muerta”, a la espera de nueva gobernanza y vas de cooperación han estado sostenidas de nuevos proyectos técnicos. mayoritariamente por fondos INTERREG y POCTEFA. De ahí que varios obstáculos di- • El Consorcio Transfronterizo Bidasoa- ficultan la eficacia del Consorcio, “el prime- Txingudi tiene como precedente el impul- ro, su visibilidad acrecentada… en relación so dado por los ayuntamientos de Irún con su peso político (y presupuestario) real” y Hondarribia a la Agencia de desarrollo (Bray & Harguindéguy, 2004: 196). local ADEBISA-Bidasoa Activa y al anterior Eurodistrito, al que se sumará la municipa- Asimismo, ciertas cuestiones como no ha- lidad de Hendaie, “por el temor a las reper- berse dotado de estructuras de gobernan- cusiones que traería consigo la desaparición za o que los proyectos sean de carácter y de las fronteras, prevista por el Acta Única, procedencia más técnica que ciudadana, sobre la actividad comercial y el empleo en detectan “cierta incomunicación entre las la zona” (Letamendia, 2008: 23). Poco des- estructuras de la Eurociudad Vasca y del pués, se crea el Consorcio Transfronterizo Consorcio… (lo cual) es un obstáculo para en 1998, manteniéndose hasta hoy con el el funcionamiento de unas redes que son fi- apoyo político institucional y el apoyo téc- nalmente concéntricas” (Letamendia, 2008: nico de Bidasoa Activa, aunque al principio, 27). Con relación a las anteriores observa- “del lado francés, el departamento y las co- ciones, se destaca que munas vecinas consideraban esta estructu- ra del derecho español con desconfianza” “los principales desafíos son la democratiza- (Bray & Harguindéguy, 2004: 195). Sin ción del modo de gestión, la amplitud de las embargo, pasado el tiempo, “el Consorcio competencias en relación a los municipios

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y la valoración de los proyectos asignados” (8,8 millones de habitantes) para compe- (Bray & Harguindéguy, 2004: 201). tir estratégicamente en la “liga europea” de proyectos. La sede de su equipo técnico en En definitiva, la cooperación transfronteriza Hendaie es de menor empaque que la propia se ha mantenido en las últimas tres déca- sede del Consorcio Bidasoa, pero mantiene das, pero parece insuficiente y escasa ante un presupuesto mayor, 3.297.000 euros en el potencial existente en la Bahía de Txingudi 2018, y es una AECT con plena personalidad ante dificultades como la escasa funcionali- para tomar iniciativas y gestionar proyec- dad del Consorcio Transfronterizo… la exce- tos cofinanciados por la Unión Europea. En siva administración competencial… nuevas su último Plan Estratégico (Eurorregión, estructuras competenciales que debilitan 2018) plantea como objetivos concertar las existentes… falta de presupuesto propio planteamientos ante convocatorias de pro- para iniciar acciones transfronterizas…y aún gramas europeos de cooperación territorial la pervivencia de la frontera como barrera (FEDER, FSE, INTERREG, POCTEFA…), y mental, social y económica, a pesar de los aspira a desarrollar y secundar proyectos en años de colaboración (Alberdi-Collantes, los campos de economía, empleo, educa- 2019). Asimismo, se nos advierte por la ción, movilidad y medio ambiente. Ejemplos responsable de la agencia territorial, Eva de proyectos desarrollados bajo su cobertu- Fernández Tolosa, que el Consorcio es más ra, entre otros, han sido los del Observatorio de apoyo a iniciativas transfronterizas, pero, del empleo transfronterizo o los de la nueva por parte de la Agencia Bidasoa como de la demanda de desplazamientos –proyecto Aglomeración en territorio francés, no hay ‘Transfermuga’, a partir de 2013, para me- un esquema previo de funcionamiento y un jora de la red de itinerarios y oferta de trans- instrumento de posicionamiento político, de porte transfronterizo-. El Plan Estratégico modo que toda nueva iniciativa se sigue 2021-2027, nos manifiesta la directora téc- pensando y repensando hasta su puesta a nica de la Eurorregión, Arola Urdangarin, ha punto, por lo que se avanza más lentamente. de acoger e impulsar nuevos proyectos para la ciudadanía y los municipios, a partir de • Una institución esencial en presencia es la puntos comunes y complementarios entre Eurorregión, que ha tenido como preceden- las tres regiones, en estrategias de trans- tes el Protocolo de Cooperación en el Eje portes, formación y educación (trilingüe), Atlántico y el Protocolo Anexo entre Aquitania para mantener la apuesta y pegar un salto y País Vasco (1989) que crea el Fondo a mayores desafíos en las convocatorias de Aquitaine Euskadi para la Cooperación INTERREG-Europa y HORIZON 2020. Transfronteriza en 1990, al que se suma Navarra desde 1992 a 2000. En este marco, • La Cámara de Comercio Transfronteriza, se desarrollan, en años siguientes y hasta Bihartean, es una estructura de coopera- la creación de la Eurorregión en 2011, cier- ción sectorial al servicio de la estrategia de tas operaciones de inversión en desarrollo, desarrollo económico de las PYMES, im- en materia de comunicación y transportes, pulsando las relaciones entre empresas de investigación, educación y formación, servi- ambos lados de la frontera o que pretendan cios a las empresas, agricultura, pesca, tu- establecerse en el país vecino, agrupando, rismo, cultura y medio ambiente. Asimismo, inicialmente, a la Chambre De Commerce la Conferencia Atlántica Transpirenaica-CAT, et d’Industrie de Bayonne Pays Basque creada en 2007, es una instancia multilate- y la Cámara de Comercio e Industria de ral y multinivel de análisis, diálogo y con- Gipuzkoa y, desde 2017, la Cámara Navarra certación de problemas transfronterizos de de Comercio e Industria. proximidad y asuntos cotidianos de los ciu- dadanos, como es la cooperación hospita- • La Asociación Xareta, en la cuenca de la laria en servicios médicos de urgencias o la Nivelle, aglutina los municipios de Urdax, atención a demandantes de empleo. Zurragamurdi, Sare, Ainhoa, y se constituye tras un primer acuerdo de cooperación en La Eurorregión Nouvelle-Aquitaine Euskadi 2002, ratificado al derecho francés en 2004. Navarra, con la ampliación de la región Su creación institucionaliza las relaciones aquitana y la ampliación, casi en paralelo, a tradicionales en el valle y desde entonces ha Navarra, adquiere un mayor tamaño territo- desarrollado acciones en servicios médicos y rial (101.000 km2) y espacio fronterizo común en campos escolares, gestión ambiental, tu- (150 kms lineales de linde), convirtiéndose rismo y patrimonio. Asimismo, como nos ma- en una dimensión poblacional adecuada nifiesta el secretario de los Ayuntamientos de

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Urdax y de Zurragamurdi, Javier Irigoyen, las en menor medida, las demarcaciones infraesta- relaciones de vecindad entre las institucio- tales, en ocasiones, son origen de disparidades nes locales de Xareta tienen una significa- para las regiones situadas de un lado y otro, ción importante en la prestación de servicios en especial en las franjas de mayor proximi- públicos a partir de los años 1960, por ejem- dad –se consideran así, en este supuesto, las plo, el ayuntamiento de Urdax compra ener- que se distancian en un radio de hasta 50 km gía al sistema eléctrico de Francia ya que no respecto de la línea de demarcación internacio- tiene conexión a la red eléctrica de España; nal-. Se trata de disparidades socioculturales el ayuntamiento de Zurragamurdi mantiene (tales como las restricciones a la movilidad, las la recogida de residuos en asociación con el migraciones laborales, las estructuras demo- municipio de Saint-Pée-sur-Nivelle; y el ba- gráficas…), disparidades económicas (la mar- rrio de Dantxarinea (Urdax) vierte las aguas ginalidad, las distorsiones en los intercambios residuales a la estación de depuración de comerciales, las relaciones asimétricas en el Ainhoa. Asimismo, como ‘Territorio Xareta’ crecimiento económico, las comunicaciones…) se impulsa el fomento del centro de “comer- o de políticas territoriales. cio de frontera” de Dantxarinea12, así como el turismo desarrollado en los núcleos del A estos efectos, la Unión Europea y los Estados Valle, con visitantes procedentes de la región miembros tratan de transformar ese interfaz que vecina francesa y otros de Burdeos, Pau o conduce a la separación de territorios, a partir Toulouse. Se trataría del impulso a un mo- de actuaciones que promuevan en los espacios delo exitoso, repetido en otros ámbitos pire- fronterizos un modelo de integración. Frente a las asimetrías y las disparidades regionales y naicos, del tipo de “pequeña Andorra” o de locales, la Unión Europea ha venido impulsando comercio + turismo. de forma decidida la cooperación eurorregional • Las relaciones informales en el ámbito local y transfronteriza, a partir de la entrada en vigor de la cooperación territorial transfronteriza del Acta Única (1992) con instrumentos comu- están presentes, también, entre municipios nitarios como los fondos FEDER, la iniciativa y asociaciones de este sector pirenaico na- INTERREG y otras, a fin de promover el desa- varro y vascofrancés. A lo más, se asocian rrollo y la articulación territorial combinada con en proyectos de cooperación y de proximi- procesos de integración interregional e interlo- dad de cierto relieve para los intereses co- cal, como ha sido la constitución de eurorregio- munes del vecindario y de las instituciones nes, eurociudades y asociaciones fronterizas de locales, en materia ambiental, de aguas, proximidad, que se intensifican tras la política de turístico, empresarial, deportivo o cultural. Mercado único y la libertad de movimientos en De otro lado, existen Grupos ciudadanos el seno de la Unión Europea. en defensa de la promoción de actividades Es cierto, también, que el País Vasco tiene vo- deportivas, culinarias y de ocio, entre pue- cación de “territorio rótula” de cara a la articula- blos de un lado y otro de la frontera. Es el ción de España y Portugal con Francia y Europa, ejemplo de ciertas actuaciones: a) Proyecto y que el área funcional de San Sebastián-Bajo EDERBIDEA, en la movilidad transfronteriza Bidasoa, como la de Bayonne-Côte Basque, en bicicleta; b) Proyecto de mejora del en- se significan por una creciente centralidad co- torno del Monte Larrún/La Rhune, entre los mercial y de servicios en el esquema de la municipios de Bera, Etxalar / Sare, Ascain, Eurociudad. Sin embargo, los obstáculos están Urrugne, Biriatou. presentes a tenor de la permanencia de las fron- teras de seguridad, comerciales, jurídicas o fis- cales estatales.

7. Consideraciones finales Como balance de esta situación, sirva la re- flexión de los agentes del territorio, al adver- Las fronteras delimitan el ámbito del poder te- tir dificultades y obstáculos a la cooperación: rritorial de los Estados y, de paso, fomentan en “asimetrías institucionales en competencias, su vecindad múltiples efectos de tipo político, medios económicos y organizaciones diferen- económico y sociocultural en las regiones y lo- tes, problemáticas jurídicas y normativas, di- calidades fronterizas. La frontera internacional y, ficultades idiomáticas, percepciones mutuas

12 Flujo dominante comercial muy concentrado y en un en- también en la Raya ibérica, en algunos núcleos y ciudades torno no urbano, que se encuentra en otras localidades fron- gemelas. terizas del Pirineo, en centros urbanos o semiurbanos, como

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incompletas o falta de espacios de diálogo los equipamientos y mejorar la calidad de vida” institucional regulares para abordar en común (Communauté d ’Agglomération, 2020: 32). temas libremente tratados” (Communauté d’agglomération, 2020: 12). En efecto, en el Y de modo más particular, en los espacios de caso de la Eurorregión, la realización de proyec- interior y de montaña, donde hasta ahora se ha tos de cooperación transfronteriza se enfrenta desarrollado menos la cooperación transfronte- aún a normativas dispares de un lado y otro y riza, los desafíos planteados han de adaptarse a la herencia de prácticas administrativas, que a este medio rural consideran las actividades de cooperación más “en los aspectos del ecoturismo, la optimización “internacionales” que “interregionales”, a la vista de los servicios y la organización de una ges- de las demandas de infraestructuras ferrovia- tión concertada y de gobernanza transfronteriza” rias, por ejemplo, aunque no sea, tanto así, la (Communauté d’Agglomération, 2020: 50). desarrollada en la cooperación transfronteriza local, más arraigada, entre los municipios espa- Cabe esperar que, en contrapartida, las pro- ñoles y franceses del Bajo Bidasoa. puestas del Documento Estratégico del orga- nismo francés no terminen en un “documento Se constata también que ha habido un incre- de intenciones”, caso de no recibir una respues- mento de intercambios entre las instituciones ta compartida por parte del lado español, lo que políticas locales, del lado español como fran- interrumpiría las esperanzas puestas hace tres cés. En todas ellas, desde los años 1990, se décadas en un nuevo escenario de internacio- impulsan relaciones en un sistema de redes nalización y cooperación transfronteriza. En o círculos concéntricos, aunque se aprecia en cualquier caso, la superposición de institucio- los últimos años un menor ritmo en las relacio- nes de cooperación, lejos de ser un obstáculo, nes subregionales entre la Diputación Foral de refuerza las posibilidades de la puesta a punto Gipuzkoa y la nueva figura de la Communauté de proyectos. No obstante, se echa en falta una d’Agglomération, que, a veces, como conse- mayor aproximación de los representantes po- cuencia de problemas culturales, administra- líticos y agentes, que sumen intereses y ani- tivos y estratégicos, se duplican los esfuerzos men a la cooperación territorial interregional y integradores a la hora de cohesionar la oferta de transfronteriza, como ocurriera en el momento infraestructuras y dotaciones logísticas, aprove- inicial del proceso, si bien se ha mantenido viva chando las notables rentas de situación, como la vocación por la cooperación activa entre los nos confirman entrevistas con responsables téc- alcaldes de municipios de frontera y entre insti- nicos de San Sebastián e Irún. tuciones públicas como las responsables de la gestión de las aguas. Los retos actuales, que plantea el Esquema Estratégico de Intervención (Communauté d’Agglomération, 2020: 20-24), se focalizan en “considerar las necesidades de las partes im- 8. Bibliografía plicadas y combinar los niveles de competencia y responsabilidad, tener en cuenta los tiem- AA.VV. (1989): Les Pyrénées/El Pirineo, París y pos políticos en la implementación, basarse en Madrid, DATAR–MOPU. orientaciones estratégicas compartidas, adaptar — (1998): La frontière franco-espagnole, lieu de con- las escalas de gobernanza y los espacios de flits interétatiques et de collaboration interrégiona- cooperación”. le, Burdeos, Presses Universitaires de Bordeaux. — (2001): Jornadas de reflexión sobre la Eurociudad “Pasar la muga” o “ir al otro lado de la muga”, Vasca Bayonne-San Sebastián, Azcoaga, nº 11. han sido expresiones superadas por la pobla- Ahedo, I., Etxebarria, N. & Letamendia, F. (2004): Redes transfronterizas intervascas, Bilbao, ción fronteriza, pero restan recelos y actitudes Universidad del País Vasco. diferenciadas institucionales, de un lado y otro, Alberdi-Collantes, J. C. (2006): La cooperación a la par que se suceden proyectos y planes, no municipal en el Bidasoa: de la acción local al con- siempre bien trabados, para impulsar la cohe- sorcio internacional, Lurralde, nº 29: 87-113. sión y la articulación entre los espacios fronteri- — (2013): Evolución de las relaciones transfronterizas zos. De ahí que los ejes de intervención pasen en el Bidasoa: de la conurbación a la communauté. Geographicalia, nº 63-64: 5-26. por — (2019): Éxitos y fracasos de la cooperación trans- fronteriza: El ejemplo del Bidasoa, Estudios fron- “facilitar los desplazamientos, diarios o periódi- terizos, vol. 20, e041. cos, mejorando los servicios de movilidad y las Ayuntamiento De San Sebastián (2011): Diagnóstico redes de comunicación; ampliar la cuenca de em- Estratégico 2020. Documento final. En línea: pleo y la zona económica de proximidad, buscan- www.donostiafutura.com/es/publicaciones/plan-es- do complementariedades; desarrollar el acceso a trategico-e2020dss

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