Inter-Governmental Conflicts Between Spain and Catalonia Los Conflictos Intergubernamentales Entre España Y Cataluña

doi:10.5477/cis/reis.158.79 Inter-Governmental Conflicts between Spain and Catalonia Los conflictos intergubernamentales entre España y Cataluña

Jean-Baptiste Harguindéguy, Emilio Rodríguez-López and Almudena Sánchez

Key words Abstract Autonomous This paper focuses on tensions between the governments of Catalonia Communities and Spain, using as a proxy the number of instances of litigations per • Conflict year between these two bodies brought before the Constitutional • Funding Court between 1984 and 2014. On the one hand, descriptive statistics • Executive Branch demonstrate that Catalonia is the most conflictive region in Spain. On • Inter-governmental the other hand, inferential statistics indicate that periods of absolute Relations majority in the Spanish Parliament, the presence of a nationalist government in Catalonia, and funding problems of the Catalan Government tend to increase the number of inter-governmental conflicts with the Spanish Government.

Palabras clave Resumen Comunidades Este artículo se centra en las tensiones entre los Gobiernos de Autónomas Cataluña y de España, usando como proxy el número de • Conflicto impugnaciones anuales entre estos dos entes ante el Tribunal • Financiación Constitucional entre 1984 y 2014. Por una parte, las estadísticas • Poder ejecutivo descriptivas demuestran que Cataluña es la región más conflictiva del • Relaciones Estado. Por otra parte, las estadísticas inferenciales indican que los intergubernamentales periodos de mayoría absoluta en el Congreso, la presencia de un gobierno nacionalista en Cataluña y los problemas de financiación del Gobierno catalán tienden a incrementar el número de conflictos intergubernamentales con el Gobierno español.

Citation Harguindéguy, Jean-Baptiste; Rodríguez-López, Emilio and Sánchez, Almudena (2017). “Inter- Governmental Conflicts between Spain and Catalonia”. Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 158: 79-96. (http://dx.doi.org/10.5477/cis/reis.158.79)

Jean-Baptiste Harguindéguy: Universidad Pablo de Olavide | [email protected] Emilio Rodríguez-López: Universidad Pablo de Olavide | [email protected] Almudena Sánchez: Universidad Pablo de Olavide | [email protected]

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, April - June 2017, pp. 79-96 80 Inter-Governmental Conflicts between Spain and Catalonia

Introduction1 Central Government and the Generalitat filed with the Constitutional Court per year. These Intergovernmental relationships are a key di- data were cross-referenced with other fac- mension in federal systems. They can gener- tors in order to statistically identify the vari- ate conflicts between the different govern- ables that had a significant impact on the ment levels, due to the division of increased conflict levels between Spain and jurisdictional authority between them (Bol- Catalonia. In addition, 30 actors involved in leyer, 2009; Parker, 2015). Spain is no excep- the field of intergovernmental relationships tion. However, in Spain the Catalan Govern- provided their accounts through semi-struc- ment (Generalitat) accounts for over a third of tured interviews. the conflicts between the Central Govern- This study is divided into five sections. ment and the regional governments. This The first section provides a review of the cu- phenomenon is certainly surprising, given rrent literature on this subject. The second that it has been 40 years since the ‘State of one gives a historical context for the tensions autonomous regions’ was launched, and it between Spain and Catalonia over time. The would have been expected that intergovern- third section describes the research design mental relationships would have been ap- for the study. The results, including descrip- peased over time. Yet this has not been the tive and inferential statistics, are reported in case. This paper seeks to disseminate the the fourth section, and they are discussed in profile of this conflict-ridden relationship, and the fifth and final section. the factors involved in these dynamics. It in- tends to analyse a classic object of study of Spanish political sciences from a new per- Literature on spective. intergovernmental conflicts This article is focused on the evolution of and factors involved in the conflicts between Numerous studies have been conducted on the Governments of Spain and Catalonia intergovernmental relationships in Spain. As from 1984 (when the first statistics related to remarked by several authors, ‘vertical’ rela- the autonomous regions were produced, tionships predominate between the Govern- which marked the end of the initial phase in ment of Spain and the regional governments the organisation of these regions) until 2014. (Agranoff and Ramos Gallarín, 1997: 1), in It uses a mixed research design. On the one contrast with the almost non-existent ‘hori- hand, an analysis was conducted of the vol- zontal’ relationships between the autono- ume of legal challenges between the Spanish mous regions (Arbós et al., 2009). Another peculiar feature in this area is the lack of a properly federal Senate (Roller, 2002: 69), which has resulted in the implementation of 1 This paper is part of a project entitled ‘ITT-Spain, an indicator of territorial tensions (1978-2014)’. It was fun- a series of administrative instruments char- ded by Fundación BBVA as part of the 2014 Support acteristic of executive federalisms, such as Programme for Researchers, Innovators and Creators collaboration agreements, conferences in- (Ayuda 2014 a Investigadores, Innovadores y Creadores), and the 2014 Internal Support Programme for Emerging volving central government and regional gov- Research Lines (Ayuda del Plan Propio a Líneas Emer- ernment representatives (including the meet- gentes 2014) of the University Pablo de Olavide, Spain. The authors are grateful to Jesús Ramos Prieto, César ing of presidents) and bilateral commissions Colino, Salvador Parrado, Sandra León, José Álvarez (León and Ferrín Pereira, 2011: 513). How- Junco, Lourdes Nieto, Robert Agranoff, Joan Subirats, ever, these tools are only weakly institution- Jaume López, Eliseo Aja, Xavier Arbós and Luis Moreno, as well as to the officials from the Spanish Ministry of alised, which has promoted the survival of Finance and Public Administration. informal mechanisms of territorial regulation

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, April - June 2017, pp. 79-96 Jean-Baptiste Harguindéguy, Emilio Rodríguez-López and Almudena Sánchez 81 such as intergovernmental agreements with- A historical perspective in the parties, a certain degree of bilateralism on Spain and Catalonia and the unilateral imposition of regulations by the central Government (Colino, 2013: An old territorial dispute 111; Aja and Colino, 2014: 444). The tortuous political and administrative rela- Without detracting from the merits of these tions between Spain and Catalonia date studies, most of them have analysed the issue back at least to 11 September, 1714, when from a legal point of view (Albertí Rovira, 1985: Barcelona fell during the siege of the troops 155; Cámara Villar, 2004: 197; García Morales of King Philip V. Following the French model, et al., 2006). Nonetheless, a descriptive analy- the Bourbons attempted to implement a ho- sis of intergovernmental conflicts is not suffi- mogeneous and centralised administration in cient, so it is necessary to re-introduce a so- Spain by adopting the Nueva Planta Decree, ciological perspective to capture the dynamics which was passed in 1716. With the support at play. Similarly, nearly all of these studies of the Council of Castile, the Nueva Planta have used qualitative methods. Discourse Decree ended all Catalan representative in- analysis, participant observation and semi- stitutions, changed the tax structure and im- structured interviews have been the most posed Spanish as the administrative lan- commonly used data-collection tools (López guage. Later, following the proclamation of Nieto, 2006, Arbós et al., 2009). While some the Catalan state by pro-independence valuable information has been obtained movements on 5 March, 1873, a bloodbath took place on 7 March of that same year (Ál- through this ideographic approach, it would varez Junco, 2001). The recognition by Span- be enhanced by a quantitative approach. ish conservatives of a certain degree of ad- Recent research on the role played by ministrative autonomy in Catalonia arrived on constitutional courts in federal systems has 6 April, 1914, with the creation of the Manco- been a promising avenue for progress. The munidad (or Commonwealth) under the pres- studies on the politicisation of the Constitu- idency of Prat de la Riba. For the first time, tional Court (Moraski and Shipan, 1999: this body gathered together the four Catalan 1069; Garoupa et al., 2012: 795; Garoupa et provinces into a sort of regional government. al., 2013: 513) have raised some highly inter- However, even though it had jurisdictional esting points for reflection on intergovern- authority in certain areas such as education, mental conflicts, by demonstrating that the infrastructures, healthcare and agriculture, decisions of the courts tended to align with this body lacked any legislative powers. Still, the interests of the government in power at the Mancomunidad allowed a referendum to any given time. The strategic use of Consti- be held to develop a statute for Catalonia, tutional Courts by governments has also which was supported by 98% of the voters highlighted the reasons behind the challen- on 24 February, 1919. But the coup d’état by ges, such as the identity of the judges or the Primo de Rivera ended this process in 1923 lawsuits in which they had previously prevai- (Kamen, 2014). led, in order to maximise the probability of In 1931, under the Spanish Republic, the winning their lawsuits (Bednar et al., 2001; decentralising movement became strong Voigt and Salzberger, 2002: 289; Sala, 2010). again. A new statute (Estatuto de Nuria) was This study seeks to complement this view of approved in 1931 in a referendum supported rational choice by proposing that the beha- by 99% of the voters. Despite a strong op- viour of governments at the Constitutional position and numerous amendments (par- Court is also due to parliamentary and elec- ticularly regarding the concepts of sovereign- toral configurations. ty and autonomous State), the statute was

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, April - June 2017, pp. 79-96 82 Inter-Governmental Conflicts between Spain and Catalonia supported by the Spanish Parliament in Sep- Government made it clear that that negotia- tember of that same year. An integral State tion was out of the question (El Mundo, was then built, capitalising on the political 2012). In the course of 2012, some Catalan momentum of Manuel Azaña. But these dy- local councils exempted themselves from namics were curtailed by the breakout of the compliance with Spanish legislation when civil war and the beginning of the Francoist the Generalitat so stated. This movement of dictatorship (Preston, 2006). discontent came to fruition on 11 Septem- ber, 2012 (Catalonia National Day, which Intergovernmental tensions commemorates the fall of Barcelona in in the democratic era 1714) during the demonstration led by the association National Assembly of Catalonia At the end of the Francoist dictatorship, the (Asamblea Nacional de Cataluña) under the self-government institutions were reinstated slogan ‘Catalonia, a new State in Europe’. in Catalonia, and a new statute (Estatuto de This demonstration was the most highly at- Sau) was approved by referendum (with tended in the history of Catalonia and drove 88% of the votes in favour) and in the Parlia- the organisation to request that a referen- ment (Guibernau, 2004). Moderate right-of- dum be held on self-rule, following the ex- centre Catalanists came to power under the leadership of Jordi Pujol, and negotiated ample of Scotland (La Vanguardia, 2012). incremental improvements for Catalonia On 23 January, 2013, the main political without questioning the unity of Spain. But parties in Catalonia made a declaration the reform of the 2003 statute caused a stir whereby they had the sovereign right to act again. Despite having been approved by the autonomously. As in previous cases, the Parliament of Catalonia, by a referendum Constitutional Court rendered the declara- and by the Spanish Parliament, the Popular tion null and void. Relying on the vibrancy of Party (PP) challenged it after it had come the human chain organised by the National into effect on 18 June, 2006. The Constitu- Assembly of Catalonia on 11 September, tional Court issued a judgment on 28 June, 2013, going from Vinaroz to Le Perthus, the 2010 whereby several articles were deemed Generalitat initiated the procedure to orga- unconstitutional, particularly those that de- nise a referendum. Again, this decision was fined Catalonia as a nation, those that pro- rejected by the Spanish Government. Fol- posed a new regional financing arrange- lowing a negotiation period, the majority ment model and those intended to develop parties in Catalonia agreed to relinquish the a direct, bilateral relationship between the name ‘referendum’ and rename it as a ‘par- central Government and the Generalitat. ticipatory process’. This process took place This decision resulted in numerous demon- on 9 November, 2014, and revolved around strations, such as, for example, the one or- two questions: ‘Do you want Catalonia to be ganised by Òmnium Cultural on 10 July, a State?’ If your answer is yes, do you want 2010 under the slogan ‘We are a nation, we this State to be independent?’ The legal ac- decide’ (El País, 2010). tion brought before the State counsel on the In view of this refusal, in July 2010 the grounds of disobedience against the organ- Parliament of Catalonia proposed a new ‘tax isers, and the judgment issued by the Con- arrangement’ to bring the tax powers of the stitutional Court on 11 June, 2015, leave no Generalitat in line with those of the Basque room for doubt: the relationship between Country and Navarre. But during the meet- the Spanish Government and the Generali- ing held with conservative President Maria- tat is going through a difficult time (El País, no Rajoy in September 2012 the central 2014).

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, April - June 2017, pp. 79-96 Jean-Baptiste Harguindéguy, Emilio Rodríguez-López and Almudena Sánchez 83

Organisation of the study region fits in with the institutions of a larger State. In Spain, the construction of the auto- A mixed methodology nomous region arrangement has had an im- This study was conducted between March pact on how these conflicts have manifested. 2015 and January 2016. It is based on a The so-called ‘non-institutional federalism’ mixed design. The quantitative part relied on (Colomer, 1998: 40) or ‘incomplete federa- the MAP-LEXTER database, which was joint- lism’ (Grau i Creus, 2000: 58) in Spain has ly built by the Spanish Ministry of Finance turned the Constitutional Court into a key (MINHAP), the Constitutional Court and the political forum to solve the disputes between Official Gazette (Boletín Oficial del Estado) regional governments and the central gover- (Vázquez Docampo and López-Muñiz de nment (Moreno, 2001; Aja, 2014). Mendizábal, 1994: 765). This database in- The Constitutional Court is the most im- cludes all the legal challenges between the portant judicial body for administrative law. It Spanish Government and the regional au- is regulated by sections 159 to 165 of the thorities brought before the Constitutional 1978 Spanish Constitution and by the Public Court between 1980 and the present date. General Act of Parliament (Ley Orgánica) of 3 These data were processed by means of a October, 1979. Due to the relative ineffective- regression statistical model using R Project ness of alternative bodies such as the Senate, for Statistical Computing Software v.3.2.2. conferences involving central government for Windows (R Foundation, 2015) in order to and regional government representatives and ascertain the impact of various factors on the bilateral commissions, intergovernmental litigation brought before the Constitutional conflicts have become increasingly ‘judi- Court. cialised’ (Ruiz Almendral, 2002: 467). For The qualitative part consisted in inter- these reasons, the legal challenges filed with views with 30 key informants in Madrid, Bil- the Constitutional Court can be deemed to be bao, Barcelona and Seville. The interviews a good proxy of intergovernmental conflicts in lasted between 35 minutes and one hour. Spain. In fact, it is not coincidental that this Three groups were interviewed: members of indicator is used in MINHAP (2014) in their re- several political parties (in particular, the ports on the disputes between the State and members of the General Commission of the the autonomous regions. Autonomous Regions of the Senate), public This study takes as a unit of analysis all administration civil servants (high-level offi- the intergovernmental lawsuits between cen- cials and judges, both at national and regio- tral and regional bodies (ministries, de- nal level), and experts (university researchers partments and agencies), either as claimants and journalists). The questions focused on or as defendants (formalised as independent the intergovernmental relationship between variable ‘Y’). These lawsuits are classified Spain and Catalonia over time, and the fac- into two main categories. The first type inclu- tors involved in that relationship. des appeals on grounds of unconstitutiona- lity, which occur when either a State or a regional body challenges a given law on the Formalising the dependent variable suspicion that it fails to meet the require- The concept of intergovernmental tensions is ments provided by the Constitution. The se- difficult to formalise. It encompasses many cond type (authority disputes) is related to different aspects, such as the disputes bet- cases when the jurisdictional capacities of ween two governments to manage port in- different administrations overlap in contro- frastructures, and the negotiation of how a lling a certain public policy sector.

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Independent variables as the only avenue to pursue Catalan territorial interests. As in the previous case, The intergovernmental conflicts between the data from the Home Office were co- Spain and Catalonia were also formalised ded as ‘1 = absolute majority’ and ‘0 = through a set of independent variables, with simple majority’. their respective hypotheses. A preliminary • Presence of a nationalist party in the Cat- round of interviews suggested that the most alan government (X3): based on the stu- important factors in accounting for the in- dies by De Winter (1998: 204), it was as- creasing level of conflicts concerned leader- sumed that when the peripheral nationalist ship, the parties, the financing model and the parties are in power in a regional govern- configuration of parliamentary majorities. ment, they are more likely to challenge They were formalised using the following va- the decisions made by the central gover- riables: nment in order to protect their interests. It is important to explain the difference bet- • Presence of a conservative government in ween the concepts of peripheral nationa- Spain (X1): according to some sources, lism (bearer of pro-independence ideolo- the PP (Partido Popular) is a more centra- gy) and regionalism (demanding that their list party than the Partido Socialista Obre- differences be explicitly recognised within ro Español (PSOE) (Gómez Fortes and the nation-State). CiU and Esquerra Re- Cabeza Pérez, 2013: 150). Following this publicana (ERC), as well as PNV and CC, reasoning, it was postulated that the PP were regarded as true nationalist parties. being in charge of the Spanish Govern- In this case the data from the Spanish ment could increase the number of con- Home Office were coded as ‘1 = periphe- flicts with the Government of Catalonia. ral nationalist party in power” and ‘0 = This variable was based on the electoral non-peripheral nationalist party in power’. data from the Spanish Home Office (Mi- Regarding coalition governments such as nisterio del Interior) (2015) and was coded three-party government in Catalonia, the as follows: ‘0 = PP’ and ‘1 = PSOE’. Since political trend of the majority partner (that general elections are not usually held at is, the PSOE from 2003 to 2010) was the beginning of the calendar year, it was taken into account. considered that the party in power was • Regional financing levels per inhabitant the one that had been in government for with respect to the Spanish average (X4): the longest period during a given year. regional financing levels vary considera- • Absolute majority in Parliament (X2): ac- bly among regions. Depending on the fi- cording to Máiz et al. (2010: 63), the pre- nancing arrangement applied, certain sence of a party with absolute majority in autonomous regions are under-financed, the Spanish Parliament could be a source whereas others are over-financed with of re-centralisation in Spain. As they need respect to the average. Following the not negotiate with minority parties, the PP German example described by Auel and the PSOE would be free from ties (2014: 422), it was hypothesised that the with respect to nationalist parties of the under-financed regions should be more periphery such as the Partido Naciona- prone to conflict in order to obtain addi- lista Vasco (PNV), Convergència i Unió tional resources. This maxim was applied (CiU) and Coalición Canaria (CC), to men- to the Catalan case to see if the under- tion a few. In Catalonia, this configuration financed periods were also those when could have caused an increase in the dis- there were more disputes. The data about putes filed with the Constitutional Court, the Catalan budget were obtained from

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the MINHAP (2015) website for 2002 (calculated on the basis of the number of through to 2014. For the rest of the histo- consecutive years a given party has been rical series the Central Library of the in the Spanish Government, X7). Home Office in Madrid was consulted. The demographic data were collected from the database of the Spanish Natio- Dynamics and factors involved nal Statistics Institute (2015). The results in the tensions between Spain were calculated based on the Spanish and Catalonia average to find when more or less financing was received (between ‘0’ and ‘1’). The profile of intergovernmental • Disparity between the parties in the Gene- conflicts between Spain and Catalonia ralitat and in the Spanish Government (X5): greater closeness between the par- The MAP-LEXTER database contains a total ties in power in the regions and in the of 1624 legal actions between the central go- central government is usually regarded as vernment and the regional governments bet- facilitating intergovernmental relations in ween 1 January, 1980 and 31 December, Spain (Aja and Colino, 2014: 444). It is 2014. Although there is no official classifica- assumed that the parties encourage the tion, broadly speaking that there are three resolution of disputes between the centre groups of autonomous regions in terms of and the periphery internally. Likewise, their conflict levels. The ‘peaceful’ regions when there is disparity between the par- are Murcia, Rioja, Castile-León, Castile-La ties, this tends to promote conflicts. As in Mancha, Extremadura, Cantabria, Madrid, the previous cases, a database was built Asturias, Valencia, Balearic Islands, Aragon, to verify this hypothesis for the Catalan Navarre, Canary Islands, with fewer than 100 case, based on the electoral results com- legal challenges. There is a moderately ‘trou- piled by the Spanish Home Office. The blesome’ group, with over 100 legal challen- cases of closeness between Generalitat ges, which includes the Basque Country and central government were coded as (275), Andalusia (125) and Galicia (129). Fina- ‘1’ and the cases of disparity were coded lly—in the lead by a large margin— is Cata- as ‘0’. lonia, with 539 cases, that is, 33.2% of the • Control variables: the literature on strate- total number of challenges (Figure 1). This gies employed by the regional and central leads to the assumption that slow-lane re- governments in the legal challenges gions regulated by Article143 of the Consti- brought before the Constitutional Court tution are usually more loyal to the central suggests that these actors follow a lear- government than fast-lane regions (regulated ning process (Bednar et al., 2001; Voigt by Article 151)2. and Salzberger, 2002: 289; Sala, 2010). In order to control for the effect of time (and avoid a potential self-selection bias), two 2 The Basque Government stopped challenging most of control variables were included. The first the decisions made by the Spanish central government one relied on the experience of the parties at the beginning of the 1990s. The reason provided by in power in the Catalan government (cal- one of the former leaders of the Basque Government, interviewed in February 2016, was: ‘… there was a time culated on the basis of the number of when the Basque Government was fed up with losing in consecutive years a given party has been court. When it was seen that the Constitutional Court in the Generalitat, X6). The second one had become a sort of third chamber controlled by the two major parties, it was decided that no more challen- takes into account the experience of par- ges would be made against the decisions that were ties in power in the Spanish government unfavourable to us’.

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Graph 1. Intergovernmental conflicts by autonomous region

Castile-Leon

Balearic Islands Castile-La Mancha Navarre

Canary Islands Andalusia

Basque Country Catalonia

Source: MINHAP (2015).

These legal actions are divided into ap- other federal States, the central government peals and disputes. The general profile of the has tended to extend its authority to several litigation indicates that authority-based con- competency areas previously transferred to flicts were the most common between the the regions, such as the economy (for exam- central government and the Generalitat. In ple, business opening times) and social other words, both governments mainly fight rights (such as dependent adult care pro- to obtain the political and administrative ju- grammes). In many cases, this encroach- risdictional capacities using the principles of ment of authority is justified by resorting to the State of autonomous regions. The Cata- Articles 149.1.1 and 149.1.13 of the Spanish lan Government acted as claimant in most Constitution, and causes defensive moves cases (73.5%), as it adopted a proactive role on the part of autonomous region govern- in intergovernmental relationships (Table 1). ments3. The data regarding the share in the dis- Finally, from a historical point of view, the putes filed on the grounds of jurisdictional number of disputes between the Generalitat authority show that there are very few law- and the Spanish Government between 1980 suits related to the competences exclusively and 2014 has seen a constant development, exercised by the central Government (such with on three tension cycles that culminated as Defence and Foreign Affairs). Legal batt- in 1985, 2003 and 2013. From a compared les tend to occur in connection with shared perspective, the conflicts involving Catalonia competences and/or those solely exercised have developed similarly to those related to by the autonomous regions, such as agriculture, economy and energy. It is worth emphasising that there is a certain lack of 3 Articles related to the ‘Regulation of basic conditions definition in terms of how jurisdictional guaranteeing the equality of all Spaniards in the exerci- se of their rights and in the fulfilment of their constitu- authority is divided between the central and tional duties’ and the ‘basic rules and coordination of regional administrations in Spain. As in general economic planning’, respectively.

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Table 1. General profile of the litigation between the Spanish Government and the Generalitat

Number Percentage Type of legal action Appeals 196 36.4 Disputes 343 63.6 Total 539 100 Claimant Central Government 143 26.5 Generalitat 396 73.5 Total 539 100

Source: Spanish Ministry of Finance (MINHAP) (2015).

the rest of the autonomous regions, although model. The results obtained are shown be- less markedly between the 1993-2002 period low. and the 2004-2012 period (Figure 3). According to these data, it can be stated that variables X2 (absolute majority in the Spanish Parliament), X3 (presence of a natio- Factors contributing to the nalist party in the Catalan government) and tensions between Spain X4 (regional financing levels per inhabitant and atalonia C with respect to the Spanish average) have a The most appropriate model was sought to significant influence on independent variable analyse the relationship between these go- Y (number of intergovernmental disputes vernments between 1984 and 2014 in order brought before the Constitutional Court per to identify the factors involved, considering year). Besides, the results of variable X5 were the above-referred independent variables X1, invalid due to the high correlation with res- X2, X3, X4 and X5, as well as the two control pect to variables X3 and X4, respectively. variables. Taking into account the dependent Finally, neither of the control variables had a variable (Y) and the longitudinal database statistically significant effect on the depen- available (a single region studied for the dent variable (Y). 1984-2014 period), the use of a panel data model was disregarded (Gras, 1996). Since the Breusch-Godfrey test was used and no Discussion of results autocorrelation was found (p value < 0.000), Presence of a conservative government a regression model was applied, using the in Spain ordinary least squares method to estimate the parameters. The model applied was: This study cannot only rely on a quantitative methodology, since statistical coincidence can generate seemingly plausible data.

𝑌𝑌! = 𝑋𝑋1!𝛽𝛽! + 𝑋𝑋2!𝛽𝛽! + 𝑋𝑋3!𝛽𝛽! + 𝑋𝑋4!𝛽𝛽! + 𝑋𝑋5!𝛽𝛽! + 𝑋𝑋6!𝛽𝛽! + 𝑋𝑋7!𝛽𝛽! + 𝜀𝜀! Therefore, several key informants were inter- where t is time, expressed in years, and b is viewed to clarify the causal (or non-causal) the estimator of the model. While we were relationships between variables. The first aware that variable X5 was highly correlated factor proposed in the statistical matrix was with variables X3 and X4 (Pearson correlation the presence of a conservative government with p-value = 0.000 and 0.001, respective- in Spain. As the study took into account data ly), all the variables were included in the from 1984 onwards, it only considered the

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Graph 2. Intergovernmental disputes by sector

Defence

Foreign Affairs and International Aid

Presidency

Home Office

Justice

Employment and Social Security

Health, social services and equality

Public works

Education, culture and sport

Finance and public administration

Industry, energy and tourism

Economy and competitiveness

Agriculture, food and environment

Source: Spanish Ministry of Finance (MINHAP) (2015).

periods in which the PP had been in power Aznar was elected President in the first round between 1996 and 2004, and then from 2011 of voting thanks to the Catalan nationalists in and 2014, and not those periods when the exchange for a series of measures, such as Unión de Centro Democrático party had the improvement of the Port of Barcelona been in government. Following Gómez and the Barcelona airport (El Prat), the trans- Fortes and Cabeza Pérez (2013: 150), it was fer of control of over 15% of the income tax hypothesised that the presence of the PP in to the autonomous regions and the replace- the Spanish Government might be a source ment of the president of the PP in Catalonia of conflicts with the Generalitat. However, the (Alejo Vidal-Quadras) with Alberto Fernández longitudinal analysis proved that this hypoth- Díaz. esis was wrong. The presence of a conserva- As explained by one of the members of tive government does not cause tensions Convergència interviewed in Barcelona in with the Catalan institutions. November 2015, the instability in the rela- For example, the 1996-2004 period was tionship between the Spanish Government relatively peaceful between the central Gov- and the Generalitat decreased for some time ernment and the Generalitat (Marcet, 2002: as a result of these manoeuvres: 69; Barberà, 2011). In the 1996 elections, the PP led by José María Aznar won by simple It is true that there was a time of relative harmony majority. As they did not have enough seats, between the Generalitat and the Spanish Govern- this party’s leaders initiated a round of meet- ment. But it had to do with electoral calculations ings with the peripheral nationalist parties. and with the PP’s disposition towards negotiation After several meetings with Convergència i in that period. But I very much doubt that this Unió (CiU)—led by Jordi Pujol at the time— could happen again now. an agreement was finally reached at Hotel Majestic in Barcelona on 28 April, 1996. In addition to the support of the 5 PNV and the After four years of mutual support, this 4 CC Members of Parliament (MPs), the 156 alliance turned out to be lethal for the Cata- Partido Popular MPs had the support of the lan group. According to the ‘big fish eats the 16 CiU Members of Parliament. José María small fish’ principle seen in multi-level coali-

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Graph 3. Historical developments in intergovernmental conflicts

Total Catalonia Total without Catalonia

Source: Spanish Ministry of Finance (MINHAP) (2015). tion environments (Font, 1999: 145), the de- were blocked by the absolute majority of the pendence of the CiU on the PP meant that PP and the PSOE, respectively. For example, the reform of the Catalan statute had to be the absolute majority obtained by the PSOE postponed and their claims regarding finan- under the leadership of Felipe González in cing were reduced. As CiU became assimila- 1982, 1986 and 1989 protected its govern- ted to the centralist policies of the PP, they ment from the pressure exercised by nation- lost ten seats in the Catalan government in alist parties, and this enabled them to adopt 1999. re-centralising measures. The best illustra- tion of this phenomenon is the adoption of Absolute majority in the Spanish the Public General Act of Parliament to har- government monise the process of the autonomous re- The second hypothesis stressed the impor- gions (known by its initials in Spanish as tance of absolute majority in the Spanish ‘LOAPA’). The LOAPA was approved on 30 Parliament in order to account for the tense July, 1982 through a pact between PSOE phases between the Spanish Government and Unión de Centro Democrático (UCD) in and the Generalitat. According to the thesis order to align the jurisdictional authority of put forward by Máiz et al. (2010: 63), the the standard autonomous regions with that analysis of statistical series confirmed that of the Basque Country, Catalonia and Gali- there was a significant correlation between cia. After CiU and the PNV decided to chal- these two phenomena. This is clearly indica- lenge the LOAPA in August 1983, the Consti- tive of the strong role played by the Spanish tutional Court rendered 14 of its 38 articles Parliament as a body regulating tensions be- invalid. A watered-down version of the origi- tween the centre and the periphery. Despite nal law was finally passed on 14 October, the existing intergovernmental mechanisms 1983. The same process took place in the of communication, the Parliament remains periods when the PP had absolute majority, the major institution to negotiate support. as exemplified in the rejection by PP Mem- The Catalan case is particularly striking in bers of Parliament of the tax arrangement this regard. Numerous episodes illustrate proposal made by Catalan parties from 2011 that the claims made by Catalan politicians onwards (Vilà Carrera, 2014).

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, April - June 2017, pp. 79-96 90 Inter-Governmental Conflicts between Spain and Catalonia

Table 2. Results: Estimation of parameters

MODEL 1 MODEL 2 MODEL 3 MODEL 4 MODEL 5 MODEL 6 MODEL 7 Parameters Estimation Estimation Estimation Estimation Estimation Estimation Estimation (p-value) (p-value) (p-value) (p-value) (p-value) (p-value) (p-value)

Intercept 13.818 0.4798 -3.985 -3.707 -3.707 2.3229 -1.6727 (0.00342) ** (0.9029) (0.486150) (0.526587) (0.526587) (0.73259) (0.8090) X1 1.832 7.8341 9.271 9.678 9.678 6.6690 15.4750 (0.73669) (0.0576) (0.034261)* (0.034697)* (0.034697)* (0.15976) (0.0292)* X2 - 20.9603 18.984 18.682 18.682 14.4519 12.8061 (6.89e-06) *** (0.000111) *** (0.000207) *** (0.000207) *** (0.00729)** (0.0142)* X3 - - 5.723 7.598 7.598 12.1000 21.1264 (0.285077) (0.292792) (0.292792) (0.11471) (0.0239)* X4 - - - -2.397 -2.397 -2.1958 -4.9819 (0.690279) (0.690279) (0.70687) (0.3960) X5 - - - - NULL’ NULL’ NULL’ (NULL’) (NULL’) (NULL’) X6 ------0.6158 -0.3571 0.11728 (0.3725) X7 ------1.3269 (0.0908) Number of 31 31 31 31 31 31 31 observations F statistic 0.1152 15.3 10.66 7.79 7.79 7.149 6.977 (0.7367) (3.239e-05) (8.447e-05) (0.0002886) (0.0002886) (0.0002829) (0.00022) R2 0.003958 0.5221 0.5423 0.5451 0.5451 0.5885 0.6356

Note: *** means statistically significant at 5%. Source: Developed by the authors.

The interpretation of Catalan nationalists (tenth term), the most disadvantaged political suggests that Spanish and Catalan political groups in terms of defending their proposals elites have a different habitus, as empha- were the socialist group (PSOE, 30 proposals sised by one of the experts interviewed in refused), the Catalan group (CiU, 14 propos- Barcelona (November 2015): als rejected), and the left-wing coalition (13 proposals rejected). To sum up, unlimited Ultimately, there is a certain consistency among majority rule is detrimental to all of the op- Spanish Members of Parliament. They believe in a position, regardless of political colour. single State with special regions. Although the PSOE has a more flexible discourse regarding Ca- Presence of a nationalist party in power talonia (to a large extent due to the number of votes in Catalonia gained on this account), I see a great uniformity […]. Base on the studies conducted by De Winter (1998, 204-246), it was assumed that the re- However, the isolation of the largest po- gional parliaments governed by peripheral litical group in Parliament as opposed to all nationalist parties were more prone to chal- the rest seems to go beyond the ideological lenge the decisions of the central govern- opposition between centre and periphery. As ment to protect their interests. The Catalan emphasised in the project entitled ‘What do case confirms this analysis. As expected, the MPs do’ (2014) (Qué hacen los Diputados) in presence of a peripheral nationalist party at their account of parliamentary activities, be- the head of the Generalitat had a major influ- tween 13 December, 2011 and 9 April, 2014 ence on conflict levels over time.

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Historically speaking, it is undeniable that democrat wing (UDC) has preferred to conti- the two autonomous communities led by nue with its mediating policy with the central strong nationalist parties such as CiU and Government. This internal dispute proves the PNV were the most prone to confronting the progressive shift of political catalanism central government. In the case of Catalonia, towards the sovereign right to act autono- CiU remained in power in the Generalitat from mously since 2012 (Gillespie, 2015: 1). After 1979 (when the Catalan government was re- facilitating the victory of the PSOE in 1993, instated) until 2003 (when the PSC—socialist 2004, 2008 and the victory of the PP in 1996 party of Catalonia—won the election), and and 2000, at the end of this study CiU was at from 2010 until 20154. Over these years, CiU a complex ideological crossroads. left its mark on intergovernmental relationships in Spain. This party was willing to nego- Level of regional financing compared tiate improvements for the autonomy of Cata- to the Spanish average lonia, but adamantly prevented any reduction The economic differences between the diffe- in its jurisdictional authority (Elias and Tron- rent members of a federation are usually sou- coni, 2011: 505). In contrast, during the years rces of tension. In Germany, despite the no- of the three-party government led by Pasqual minal financing system, the wealthier länder Maragall (PSC), there was a decrease in the regularly request minimising territorial solida- number of legal challenges between the gov- rity with the other regions (Auel, 2014: 422). ernments5. This difference was made appar- This study seeks to demonstrate that there is ent in the dialectic adopted by the actors in- a significant correlation between the periods terviewed in Barcelona, when they defined when the financing of Catalonia has decrea- their relationship with Spanish politics. While sed below the regional average (that is, al- certain members of Convergència insisted on most every year since 1986) and the periods the ‘constraining’ role the Generalitat played of heightened tensions between the Gener- vis-à-vis ‘Spain’, the members of the PSC pre- alitat and the Spanish Government. ferred to stress their role as a ‘bridge’ for a ‘strong Catalonia within a strong Spain’ (Bar- In Catalonia, a change in the formula celona, November 2015). applied to regional financing has been clai- med by parties in power for a long time. Un- The issue is whether the negotiating abi- like the Basque Country and Navarre, Cata- lity of CiU remained after its collapse at the lonia belongs to the general regime. end of the period being studied in 2014. At Therefore, its income largely depends on the present, the liberal wing of this coalition transfers from the MINHAP (León, 2009: 57). (CDC) seems to have opted for a pro-inde- As remarked by an expert from the United pendence discourse, whereas the Christian States who was interviewed in this study (Bloomington, December 2015): ‘In this context, asymmetry is a very strong drive for mo- 4 In 1977 CiU did not yet exist. A coalition called Pacte bilisation’. In other words, the tax argument Democràtic de Catalunya ran for election, which consisted of four parties: Convergència Democràtica de Cata- once again confirms the dynamic of ‘multiple lunya (CDC), Esquerra Democràtica de Catalunya, Partit ethno-territorial concurrence’ identified by Socialista de Catalunya-Reagrupament and Front Nacio- Moreno (1997: 65): as autonomous regional nal de Catalunya. The CiU coalition, which included CDC (liberals) and UDC (Christian Democrats) (Unió governments have different institutional re- Democràtica de Catalunya) only ran for election as such sources, they fight to come closer to the between 1979 and 2015. most advanced statute (in this case, the spe- 5 However, it must not be forgotten that there were se- ven initial appeals against the new statute in Catalonia cial regime applied in the Basque Country in 2006 (Keating and Wilson, 2009: 536). and Navarre).

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, April - June 2017, pp. 79-96 92 Inter-Governmental Conflicts between Spain and Catalonia

However, the claims made by CiU (and Disparity between the parties ERC) to change the tax distribution system in the Generalitat and in the Spanish have not always been so intense. In 1977, Government Catalan voters massively supported State- The disparity between the regional and State wide parties, leaving aside the emerging na- governments is usually deemed as a factor tionalist parties. Besides, the risk involved in that increases the level of conflict. However, having a separate tax system in the period of both the scientific literature and the data co- industrial restructuring did not favour Catalan llected in this analysis provide a much more political unity to put pressure on the govern- nuanced view (Stefuriuc, 2009: 93). In fact, ment led by Suárez. Ultimately, the federa- there is no clear link between the two, and lism posed by Ramón Trías Fargas was in the other parameters need to be taken into ac- minority, in contrast with the pragmatic ap- count, such as the nature of the parties in proach of Jordi Pujol and Miquel Roca, who government, and their respective strategies. preferred ensuring the financial support of As an example, the only period when there the central Spanish Government (Sobrequés was a coincidence between the parties in the i Callicó and Riera i Viader, 1980). central government and in the Catalan government was from 2003 and 2010. A coali- [In the period of transition to democracy] the de- tion led by the PSC won the Catalan election, bate on the financial arrangement for Catalonia whereas the PSOE of José Luis Rodríguez was postponed. Since the 1980s CiU preferred Zapatero governed Spain. While it is true that focusing on the share of income tax and VAT to be there were fewer conflicts during this period, obtained: 15% in 1982, 30% in 1996, 50% in it was not free from tensions, due to the so- 2009, etc. The arrangement has had ups and called ‘pro-independence tendencies’ of the downs in the political manifestos of CiU, but it has Catalan government at the time, denounced always been implicitly included (Statement made by the more centralist sectors of the PSOE by a high-level official of the Generalitat inter- (Bono, 2015). viewed in Barcelona in November 2015). It should not be ignored that the three- party government in Catalonia created by the The conflict between the Spanish central Pacto del Tinell had several partners: the Government and the Catalan periphery about PSC (42 seats), Iniciativa per Catalunya- the financing system currently seems to have Verds (9 seats) and ERC (Esquerra Republi- stalled for two main reasons. On the one cana de Catalunya) (23 seats). This alliance hand, the CiU governments have denounced was repeated in 2006, but from the very be- the difference between the system applied in ginning ERC placed the PSC under pressure. Catalonia and that applied in the Basque As stated by one of the experts interviewed Country and Navarre. The effects of the eco- in Barcelona (November 2015): nomic crisis in 2008 have caused an increased demand in this regard, as drastic The fast approval of the new [Catalan] statute in cuts have been imposed on the budget of the 2006 cannot be understood without the support Generalitat, and the tax deficit has been from Esquerra. When they became partners of the equated with a despoilment of the region. On PSC in 2003, Esquerra Republicana became a the other hand, the various Spanish Govern- party in government after nearly 20 years outside ments have rejected this change because it the Generalitat… But all of this had a very clear would come at a substantial cost to State objective: adopt a new statute at any cost. coffers, and to prevent the risk that other rich autonomous regions ask to have tax solidar- In other words, ERC acted as a single- ity reduced (De la Fuente, 2012). issue party during this period, and prioritised

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, April - June 2017, pp. 79-96 Jean-Baptiste Harguindéguy, Emilio Rodríguez-López and Almudena Sánchez 93 the objective of achieving a new political fore the territorial cleavage between the structure for Catalonia above other issues PSOE and the PSC must be taken into ac- (Muro, 2009: 453; Culla, 2013). But when the count. Catalan Parliament rejected the new proposed statute, ERC encouraged the resignation by Pasqual Maragall of his own councillors. Conclusion Although an alliance was formed again within the following months, this maximalist ap- This analysis has focused on the intergovern- proach prevented greater consistency with mental tensions between Spain and Catalo- Spain-wide PSOE. Following the research by nia between 1984 and 2014. The conflict Bolleyer (2011), internal party policies may levels between the Spanish Government and also make it difficult for the governments of the Generalitat were calculated through the the different territories to act in alignment. number of legal challenges between them The fact that two parties belong to the same brought before the Constitutional Court. This political family does not ensure full agree- variable was cross-referenced with several ment: parliamentary and electoral factors, which were subsequently discussed by a panel of 30 key informants. The PSC is not the Catalan version of the Socialist Party of Andalusia. It has a greater level of inde- This study shows that Catalonia is the re- pendence from the PSOE, but it is also true that it gion where most conflicts have emerged with has never been able to exert very strong pressure the central government, in particular in the on the PSOE. I mean that it is not a very visible areas of agriculture, economy and energy. case of institutional connection… and this leads to The historical dynamics are articulated some conflicts (Expert interviewed in Madrid in through three tension cycles. Additionally, October 2015). inferential statistics reveal that the periods when a given party had absolute majority in the Spanish Government, the presence of a The PSC resulted from the coalition of peripheral nationalist party at the head of the three parties (Partit Socialista de Catalunya- Catalan Government and the financing prob- Congrés, Partit Socialista de Catalunya-Rea- lems of the Generalitat tend to increase the grupament and Federación Catalana del number of intergovernmental conflicts with PSOE). While it is associated to PSOE, it has the central government. always had a high degree of autonomy. In fact, it is often said that there are two oppos- These quantitative data are consistent ing trends within it: a Catalanist one and a with the qualitative information obtained in the federalist one (Colomé, 1989). This internal interviews. These interviews moreover sug- contradiction was made apparent in January gest not falling into the trap of essentialism. It 2014, when three of the Catalan socialist is true that the ideological variable is essential MPs broke party discipline by voting in sup- in order to understand the confrontation be- port of the proposal of a referendum made by tween Spanish and Catalan political elites, CiU and ERC (La Vanguardia, 2014)6. There- since the grounds for their antagonism is the belief that Spain is a nation-State or a multi- nation State. But these disputes are also 6 This crisis was yet another example of how party largely based on rational calculations (the discipline was broken, as had been the case on 26 February, 2013 in the Spanish Parliament when, for the first time since 1977, the members of the PSC decided to support the resolution on the right to decide propo- from the position held by the PSOE (La Vanguardia, sed by CiU. In so doing, they disassociated themselves 2013).

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, April - June 2017, pp. 79-96 94 Inter-Governmental Conflicts between Spain and Catalonia breach of the Majestic agreement, the rejec- Autónomas”. Revista Española de Derecho tion of the tax arrangement, for example), Constitucional, 14: 155-176. based on party logic or on the protection of Álvarez Junco, José (2001). Mater Dolorosa. La idea resources. This study seems to suggest that de España en el siglo XIX. Madrid: Taurus. by changing some parameters, such as the Arbós Marín, Xavier; Colino, César; García Morales, mechanism of bilateral representation be- María J. and Parrado, Salvador (2009). Las rela- tween Generalitat and the Spanish Govern- ciones intergubernamentales en el Estado Auto- ment, and the financing model of Catalonia, nómico. La posición de los actores. Barcelona: conflict levels could be reduced in the future. Institut d’Estudis Autonòmics. Therefore, from the three possible solutions to Auel, Katrin (2014). “Intergovernmental Relations in the current conflict (status quo, new federal- German Federalism: Cooperative Federalism, type arrangement for Catalonia or secession), Party Politics and Territorial Conflicts”. Compa- the second is not the least likely. rative European Politics, 12(4-5): 422-443. Finally, this study faces certain limita- Barberà, Oscar (2011). Alianzas políticas, relaciones de poder y cambio organizativo: El caso de Unió tions. First, the use of a single proxy to un- Democràtica de Catalunya (1978-2003). Madrid: derstand the complexity of intergovernmen- Centro de Investigaciones Sociológicas. tal conflicts is subject to criticism. The Bednar, Jenna; Eskridge, William and Ferejohn, John number of judicial disputes between the (2001). “A Political Theory of Federalism”. In: Spanish Government and the Generalitat Ferejohn, J.; Rakove, J. and Riley, J. (eds.). Con- does not say much about the political impor- stitutional Culture and Democratic Rule. New tance of each litigation. As there is no natural York: Cambridge University Press. method to measure this phenomenon, it was Bolleyer, Nicole (2009). Intergovernmental Coopera- decided not to weigh the gross data; semi- tion. Rational Choices in Federal Systems and structured interviews were inserted instead in Beyond. Oxford: Oxford University Press. order to make numerical results more consis- Bono, José (2015). Diario de un ministro. Madrid: tent. Second, further in-depth research Planeta. needs to be conducted both in Spain and Cámara Villar, Gregorio (2004). “El principio y las re- worldwide to compare the different entities laciones de colaboración entre el Estado y las that are part of a federation. This is why the Comunidades Autónomas”. Revista de Derecho present study should be considered as a first Constitucional Europeo, 1: 197-240. step towards refining the understanding of Colino, César (2013). “Intergovernmental Relations in intergovernmental relations in Spain. the Spanish Federal System: In Search of a Model”. In: López Basaguren, A. and Escajedo San Epifanio, L. (eds.). The Ways of Federalism Bibliography in Western Countries and the Horizons of Territo- rial Autonomy in Spain. Berlin: Springer-Verlag. Agranoff, Robert and Ramos Gallarín, Juan A. (1997). Colomé, Gabriel (1989). El Partit dels Socialistes de “Toward Federal Democracy in Spain: An Ex- Catalunya. Barcelona: Edicions 62. amination of Intergovernmental Relations”. Pub- lius, 27(4): 1-38. Colomer, Josep (1998). “The Spanish ‘State of Au- tonomies’: Non‐institutional Federalism”. West Aja, Eliseo and Colino, César (2014). “Multilevel European Politics, 21(4): 40-52. Structures, Coordination and Partisan Politics in Spanish Intergovernmental Relations”. Compa- Culla, Joan (2013). Esquerra Republicana de Cata- rative European Politics, 12(4-5): 444-467. lunya 1931-2012. Barcelona: La Campana. Aja, Eliseo (2014). Estado autonómico y reforma fe- El Mundo (2012). “A qué aspira Cataluña con el ‘Pac- deral. Madrid: Alianza. to Fiscal’”, consulted on 20 September. Albertí Rovira, Enoch (1985). “Las relaciones de co- El País (2010). “Somos una nación”, consulted on laboración entre el Estado y las Comunidades 4 July.

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Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, April - June 2017, pp. 79-96 doi:10.5477/cis/reis.158.79 Los conflictos intergubernamentales entre España y Cataluña Inter-Governmental Conflicts between Spain and Catalonia

Jean-Baptiste Harguindéguy, Emilio Rodríguez-López y Almudena Sánchez

Cómo citar Harguindéguy, Jean-Baptiste; Rodríguez-López, Emilio y Sánchez, Almudena (2017). «Los conflictos intergubernamentales entre España y Cataluña». Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 158: 79-96. (http://dx.doi.org/10.5477/cis/reis.158.79)

La versión en inglés de este artículo puede consultarse en http://reis.cis.es

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, Abril - Junio 2017, pp. 79-96 80 Los conflictos intergubernamentales entre España y Cataluña

Introducción1 testimonios de 30 actores implicados en el campo de las relaciones intergubernamentales Las relaciones intergubernamentales constitu- a través de entrevistas semiestructuradas. yen una dimensión fundamental de los siste- Este estudio se divide en cinco seccio- mas federales. Estas relaciones pueden gene- nes. La primera repasa la literatura científica rar conflictos entre distintos niveles de gobierno producida hasta ahora en este campo. La debido a la división de las competencias entre segunda contextualiza la evolución histórica ellos (Bolleyer, 2009; Parker, 2015). España no de las tensiones entre España y Cataluña. La escapa a este fenómeno. No obstante, en Es- tercera sección presenta el diseño de la in- paña el Gobierno catalán (Generalitat) copa más de un tercio de los conflictos entre Gobier- vestigación. La cuarta da constancia de los no central y gobiernos autonómicos. Este resultados estadísticos descriptivos e infe- fenómeno no deja de sorprender cuarenta renciales. Finalmente, se discute estos resul- años después del lanzamiento del «Estado tados antes de concluir el artículo. autonómico», ya que se podría esperar que las relaciones intergubernamentales se hubieran apaciguado con el tiempo. Sin embargo, no ha La literatura sobre conflictos sido así. Por ello, este artículo pretende dar a intergubernamentales conocer el perfil de esta relación conflictiva, así Existen numerosos estudios sobre las relacio- como los factores que motivan estas dinámi- nes intergubernamentales en España. Tal y cas. En este sentido, pretende analizar un ob- como han recalcado varios autores, en este jeto clásico de la ciencia política española des- campo predominan las relaciones «verticales» de una nueva perspectiva. entre el Gobierno de España y los gobiernos Esta investigación se centra en la evolución autonómicos (Agranoff y Ramos Gallarín, y los factores de los conflictos entre los Go- 1997: 1) frente a las relaciones «horizontales» biernos de España y de Cataluña de 1984 cuasi inexistentes entre comunidades autó- —fecha de aparición de las primeras estadís- nomas (Arbós et al., 2009). La otra peculiari- ticas autonómicas y final de la fase de preau- dad de este campo es la inexistencia de un tonomía— hasta 2014, a través de un diseño Senado propiamente federal (Roller, 2002: de investigación mixto. Por una parte, se ana- 69), lo que ha provocado la creación de una lizó el volumen de impugnaciones anuales serie de instrumentos administrativos propios entre Gobierno central y Generalitat ante el de los federalismos ejecutivos como los con- Tribunal Constitucional. Se cruzó este dato con venios de colaboración, las conferencias sec- otros factores para identificar estadísticamen- toriales —incluida la de presidentes— y las te las variables que influían significativamente comisiones bilaterales (León y Ferrín Pereira, sobre el auge de los conflictos entre España y 2011: 513). Empero, la débil institucionaliza- Cataluña. Por otra parte, se recopilaron los ción de estas herramientas ha favorecido la supervivencia de mecanismos informales de regulación territorial como los acuerdos inter- 1 Esta investigación forma parte del proyecto «ITT-Spain, gubernamentales dentro de los partidos, una indicador de tensiones territoriales (1978-2014)». Ha sido financiada por la Ayuda 2014 a Investigadores, Innovadores cierta bilateralidad o la imposición unilateral y Creadores proporcionada por la Fundación BBVA, y la de normativas por parte del Gobierno central Ayuda del Plan Propio a Líneas Emergentes 2014 de la Uni- (Colino, 2013: 111; Aja y Colino, 2014: 444). versidad Pablo de Olavide. Los autores quieren agradecer los comentarios de Jesús Ramos Prieto, César Colino, Sal- Sin desmerecer las aportaciones de estas vador Parrado, Sandra León, José Álvarez Junco, Lourdes investigaciones, la mayor parte de ellas han Nieto, Robert Agranoff, Joan Subirats, Jaume López, Eliseo Aja, Xavier Arbós y Luis Moreno, así como de los agentes analizado este fenómeno desde un punto de del Ministerio de Hacienda y Administración Pública. vista jurídico (Albertí Rovira, 1985: 155; Cáma-

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, Abril - Junio 2017, pp. 79-96 Jean-Baptiste Harguindéguy, Emilio Rodríguez-López y Almudena Sánchez 81 ra Villar, 2004: 197; García Morales et al., 2006). montan al menos al 11 de septiembre de Con todo, el análisis descriptivo de los conflic- 1714, cuando Barcelona cayó ante el asedio tos intergubernamentales no es suficiente; por de las tropas de Felipe V. Siguiendo el modelo cual es necesario reintroducir una perspec- lo francés, los Borbones intentaron dotar a tiva sociológica que permita captar las dinámi- España de una administración homogénea y cas a la obra. De la misma forma, la cuasi to- centralizada. Para llevar a cabo este proceso, talidad de estos estudios ha sido cualitativa. El se adoptó el Decreto de Nueva Planta en análisis del discurso, la observación partici- 1716. Bajo el impulso del Consejo de Castilla, pante y las entrevistas semiestructuradas han dicho decreto puso fin a las instituciones re- sido las herramientas más utilizadas para presentativas catalanas, modificó la estructu- conseguir datos (López Nieto, 2006; Arbós et ra impositiva e impuso el castellano como al., 2009). Esta aproximación ideográfica ha idioma administrativo. Más adelante, la pro- permitido recabar información valiosa, pero clamación del Estado catalán el 5 de marzo ganaría en ser contrastada con una aproxima- de 1873 por los movimientos independentis- ción más cuantitativa. tas acabó en un baño de sangre el 7 del mis- Desde esta perspectiva, las investigacio- mo mes (Álvarez Junco, 2001). nes recientes sobre el papel de los tribunales El reconocimiento por parte de los conser- constitucionales en los regímenes federales vadores españoles de una cierta autonomía constituyen una línea prometedora. Los estu- administrativa en Cataluña llegó el 6 de abril dios sobre la politización del comportamiento de 1914 con la creación de la Mancomunidad del Tribunal Constitucional (Moraski y Shipan, bajo la presidencia de Prat de la Riba. Este 1999: 1069; Garoupa et al., 2012: 795; 2013: órgano reunía por primera vez las cuatro pro- 513) han proporcionado elementos de re- vincias catalanas en una suerte de gobierno flexión de innegable interés sobre los conflic- regional. Sin embargo, aunque tuviera com- tos intergubernamentales al demostrar que petencias en ciertos ámbitos como la educa- las decisiones de los tribunales solían alinear- ción, el fomento, la sanidad o la agricultura, se con los intereses del gobierno de turno. El este organismo carecía de potestad legislati- uso estratégico de los tribunales constitucio- va. Aun así, la Mancomunidad permitió pro- nales por parte de los gobiernos ha permitido mover un referéndum sobre la creación de un también poner de relieve las motivaciones de estatuto propio aprobado masivamente por el las impugnaciones, como la identidad de los 98% de los electores llamados a las urnas el jueces o los pleitos ganados anteriormente, 24 de febrero de 1919. Pero el golpe de Esta- para poder maximizar la posibilidad de ganar do de Primo de Rivera en 1923 puso fin al los pleitos interpuestos (Bednar et al., 2001; proceso estatutario (Kamen, 2014). Voigt y Salzberger, 2002: 289; Sala, 2010). El De nuevo, en 1931, la llegada de la Re- presente estudio pretende completar esta vi- pública permitió relanzar el movimiento sión de la elección racional al plantear que el descentralizador. Se adoptó el Estatuto de comportamiento de los gobiernos ante el Tri- Nuria en 1931 y un referéndum popular bunal Constitucional se debe también a con- aprobó el texto con un 99% de votos a fa- figuraciones parlamentarias y electorales. vor. A pesar de una fuerte oposición y de numerosas modificaciones (de los concep- tos de soberanía y de Estado autónomo en España y Cataluña particular), el estatuto recibió el respaldo de en perspectiva histórica las Cortes españolas en septiembre. Había Un conflicto territorial antiguo nacido el Estado integral bajo el impulso Las relaciones político-administrativas tortuo- político de Manuel Azaña. Pero esta dinámi- sas que unen a estas dos entidades se re- ca fue truncada por la irrupción de la guerra

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, Abril - Junio 2017, pp. 79-96 82 Los conflictos intergubernamentales entre España y Cataluña y el establecimiento de la dictadura fran- de septiembre de 2012 —Día de Cataluña que quista (Preston, 2006). celebra la caída de Barcelona de 1714— durante la manifestación liderada por la asocia- Las tensiones intergubernamentales ción Asamblea Nacional de Cataluña bajo el en la era democrática lema «Cataluña, nuevo Estado de Europa». Esta manifestación fue considerada como la El fin del franquismo permitió restablecer las más multitudinaria de la historia de esta co- instituciones de autogobierno en Cataluña y munidad y llevó a los partidos nacionalistas en 1979 se aprobó el Estatuto de Sau por del Parlamento de Cataluña a pedir la organi- referéndum popular (con un 88% de votos a zación de un referéndum sobre la autodeter- favor) y en las Cortes (Guibernau, 2004). El minación en diciembre de 2013 siguiendo el catalanismo moderado de centro-derecha se ejemplo escocés (La Vanguardia, 2012). impuso bajo la batuta de Jordi Pujol al nego- El 23 de enero de 2013, las principales ciar mejoras incrementales para Cataluña sin fuerzas políticas catalanas adoptaron una poner en duda la unidad de España. Pero la declaración que les otorgaba el derecho a reforma del estatuto catalán de 2003 volvió decidir de forma soberana. Como en ocasio- a levantar ampollas. A pesar de su aproba- nes anteriores, el Tribunal Constitucional de- ción por el Parlamento de Cataluña, por re- claró el texto nulo. Con la efervescencia de feréndum y por el Congreso de Diputados, el la cadena humana organizada por la Asam- texto fue impugnado por el Partido Popular blea Nacional Catalana el 11 de septiembre después de su entrada en vigor el 18 de junio de 2013 de Vinaroz hasta Le Perthus, el Eje- de 2006. El Tribunal Constitucional hizo pú- cutivo catalán se puso en marcha para orga- blica su sentencia el 28 de junio de 2010 al nizar un referéndum. Nuevamente, esta de- declarar varios artículos inconstitucionales; cisión se enfrentó al rechazo rotundo del en particular los que definían a Cataluña Gobierno de España. Después de un periodo como una nación, los que proponían un nue- de negociaciones, los partidos mayoritarios vo modelo de financiación autonómica y los en Cataluña acordaron abandonar la apela- que pretendían instaurar una relación bilate- ción «referéndum» por la de «proceso parti- ral directa entre el Gobierno central y la Ge- cipativo». Dicho proceso fue llevado a cabo neralitat. Esta decisión provocó numerosas el 9 de noviembre de 2014 en torno a dos manifestaciones como, por ejemplo, el acto preguntas: «¿Quiere que Cataluña sea un organizado por el Òmnium Cultural el 10 de Estado? En caso afirmativo, ¿quiere que este julio de 2010 bajo el lema «Somos una na- Estado sea independiente?». La querella ju- ción, nosotros decidimos» (El País, 2010). dicial por desobediencia dirigida por la abo- Ante esta negativa, en julio de 2010 el Par- gacía del Estado contra los organizadores lamento de Cataluña volvió a proponer un del proceso, así como la sentencia del Tribu- nuevo «pacto fiscal» para equiparar los pode- nal Constitucional del 11 de junio de 2015, res fiscales de la Generalitat con los del con- no dejan lugar a dudas: la relación entre el cierto vasco-navarro. Pero el encuentro con el Gobierno de España y la Generalitat está pa- presidente conservador Mariano Rajoy en sando por un mal momento (El País, 2014). septiembre de 2012 dejó claro que el Gobier- no central no estaba dispuesto a negociar (El Mundo, 2012). Durante el año 2012, algunos Organización del estudio consistorios catalanes se declararon libres de Una metodología mixta abandonar la legislación española en cuanto así lo expresase la Generalitat. Este movi- Esta investigación ha sido realizada entre miento de descontento acabó cuajando el 11 marzo de 2015 y enero de 2016. Se basa en

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, Abril - Junio 2017, pp. 79-96 Jean-Baptiste Harguindéguy, Emilio Rodríguez-López y Almudena Sánchez 83 un diseño mixto. La parte cuantitativa se (Grau i Creus, 2000: 58) en España ha con- sustenta en la base de datos MAP-LEXTER vertido el Tribunal Constitucional en un foro creada por el Ministerio de Hacienda del Go- político central para resolver los conflictos bierno de España (MINHAP) en colaboración entre gobiernos autonómicos y Gobierno con el Tribunal Constitucional y el Boletín central (Moreno, 2001; Aja, 2014). Oficial del Estado (Vázquez Docampo y El Tribunal Constitucional es el órgano López-Muñiz de Mendizábal, 1994: 765). judicial más importante en materia de justicia Esta base incluye todas las impugnaciones administrativa. Está regulado por las seccio- realizadas entre el Gobierno de España y las nes 159 a 165 de la Constitución de 1978 y administraciones autonómicas ante el Tribu- por la Ley Orgánica del 3 de octubre de nal Constitucional entre 1980 y la actualidad. 1979. A causa de la relativa inoperancia de Estos datos fueron procesados a través de los espacios alternativos como el Senado, un modelo estadístico de regresión con el las conferencias sectoriales o las comisiones paquete R Project for Statistical Computing bilaterales, los conflictos intergubernamen- Software v.3.2.2. for Windows (R Foundation, tales han sido progresivamente «judicializa- 2015) para conocer el impacto de varios fac- dos» (Ruiz Almendral, 2002: 467). Por estas tores sobre los litigios ante el Tribunal. razones, las impugnaciones ante el Tribunal La parte cualitativa consistió en entrevistar pueden ser consideradas como un buen pro- a 30 informantes-clave en Madrid, Bilbao, xy de las tensiones intergubernamentales en Barcelona y Sevilla. Estas entrevistas dura- España. De hecho, no es casual que el pro- ron entre 35 minutos y una hora. Tres grupos pio MINHAP (2014) use este indicador en sus fueron entrevistados: políticos de varios informes sobre conflictividad entre Estado y partidos (en particular los miembros de la comunidades autónomas. Comisión General de las Comunidades Autó- Esta investigación toma como unidad de nomas del Senado), profesionales de la Ad- análisis todos los pleitos intergubernamenta- ministración Pública (altos funcionarios y les anuales entre administraciones centrales y jueces a nivel central y autonómico) y exper- autonómicas (entendidas como ministerios, tos (investigadores universitarios y periodis- consejerías y agencias) tanto como deman- tas). Las preguntas se centraron en la evolu- dantes como demandadas (formalizados ción de las relaciones intergubernamentales como la variable independiente «Y»). Estos entre España y Cataluña, y en los factores litigios intergubernamentales se dividen en que han afectado esta relación. dos grandes categorías. El primer tipo incluye los recursos de inconstitucionalidad y ocurre La formalización de la variable cuando una administración regional o estatal dependiente impugna una ley al sospechar que no cumple con los requisitos impuestos por la Constitu- El concepto de tensiones intergubernamen- ción. El segundo tipo —los conflictos de tales resulta difícil de formalizar. Abarca mu- competencia— se refiere a los casos de con- chos elementos distintos, como las disputas currencia entre administraciones para contro- entre dos gobiernos para gestionar infraes- lar un sector de políticas públicas. tructuras portuarias, o la negociación del encaje institucional de una región dentro de un Las variables independientes Estado más amplio. En España, la construc- ción del Estado de las autonomías ha influido La formalización de las dinámicas de los con- sobre el modo de expresión de estos conflic- flictos intergubernamentales entre España y tos. El «federalismo no-institucional» (Colo- Cataluña pasó también por constituir un con- mer, 1998: 40) o «federalismo incompleto» junto de variables independientes con sus hi-

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, Abril - Junio 2017, pp. 79-96 84 Los conflictos intergubernamentales entre España y Cataluña pótesis respectivas. Una ronda previa de entre- • Presencia de un partido nacionalista al vistas sugirió que los factores más importantes mando de Cataluña (X3): en base a los a la hora de explicar el auge de la conflictividad estudios de De Winter (1998: 204) se su- tenían que ver con el liderazgo, los partidos, el puso que los Ejecutivos autonómicos go- modelo de financiación y la configuración de bernados por partidos nacionalistas peri- las mayorías parlamentarias. Su formalización féricos eran los más proclives a impugnar se plasmó en las variables siguientes: las decisiones del Gobierno central para defender sus intereses. Es importante re- • Presencia de un Gobierno conservador en saltar la diferencia conceptual entre na- España (X1): según algunas fuentes, el PP cionalismo periférico (portador de un (Partido Popular) sería una fuerza política mensaje independentista) y regionalismo con una ideología mucho más centralista (reivindicando el reconocimiento explícito que la del Partido Socialista Obrero Espa- de sus diferencias dentro del marco del ñol (PSOE) (Gómez Fortes y Cabeza Pé- Estado nación). Se consideró que CiU o rez, 2013: 150). Siguiendo este razona- Esquerra Republicana (ERC) (al igual que miento, se postuló que la presencia del PP el PNV o CC) eran verdaderos partidos a la cabeza del Gobierno español podía nacionalistas. En este caso los datos del incrementar el número de conflictos con el Ministerio del Interior fueron divididos en- Gobierno de Cataluña. Esta variable fue tre: «1 = ejecutivo nacionalista periférico» construida en base a los datos electorales y «0 = ejecutivo no nacionalista periféri- del Ministerio del Interior (2015) y fue co- co». En caso de gobiernos de coalición dificada de la manera siguiente: «0 = PP» como el tripartito catalán se tomó en y «1 = PSOE». Dado que las elecciones cuenta el color político del socio mayori- generales no se suelen celebrar al comien- tario, o sea el del PSOE de 2003 a 2010. zo del año civil, se consideró que el parti- • Nivel de financiación autonómica por ha- do en el poder era el que había gobernado bitante respecto a la media española (X4): más tiempo durante el año. los niveles de financiación pública varían • Mayoría absoluta en el Congreso de los mucho de una región a otra. En función Diputados (X2): según Máiz et al. (2010: del sistema de financiación autonómica 63), la presencia de un partido con mayo- aplicado, ciertas regiones son infrafinan- ría absoluta en el Congreso sería una ciadas mientras que otras son sobrefi- fuente de recentralización en España. Al nanciadas respecto a la media. Siguiendo no tener que negociar con los partidos el ejemplo alemán descrito por Auel minoritarios, el PP y el PSOE estarían li- (2014: 422), se planteó que las regiones bres de ataduras respecto a los partidos con déficit de financiación deberían ser nacionalistas periféricos como el Partido más conflictivas que el resto con el Nacionalista Vasco (PNV), Convergència objetivo de conseguir más recursos. Se i Unió (CiU) o Coalición Canaria (CC), por aplicó esta máxima al caso catalán para citar algunos. En el caso de Cataluña esta observar si los periodos de infrafinancia- configuración podría haber provocado el ción eran también los de mayor actividad auge de los conflictos ante el Tribunal conflictiva. Los datos sobre los presu- Constitucional como única vía de expre- puestos catalanes fueron recabados en el sión de los intereses territoriales catala- sitio web del MINHAP (2015) de 2014 nes. Al igual que en el caso precedente, hasta 2002. Para el resto de la serie his- los datos del Ministerio del Interior fueron tórica se acudió a la Biblioteca Central codificados como «1 = mayoría absoluta» del Ministerio en Madrid. Los datos de- y «0 = mayoría simple». mográficos fueron sacados de la base de

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, Abril - Junio 2017, pp. 79-96 Jean-Baptiste Harguindéguy, Emilio Rodríguez-López y Almudena Sánchez 85

datos del Instituto Nacional de Estadísti- Gobierno central ante el Tribunal Constitu- cas (2015). Los resultados fueron calcu- cional deja suponer que estos actores si- lados en base a la media española para guen un proceso de aprendizaje (Bednar et saber cuándo se recibía mayor o menor al., 2001; Voigt y Salzberger, 2002: 289; financiación (entre «0» y «1»). Sala, 2010). Con el fin de controlar el efecto • Incongruencia partidista entre Generalitat del tiempo —y evitar un sesgo potencial de y Gobierno central (X5): la congruencia en- autoselección— se incluyeron dos varia- tre partidos en el poder a nivel regional y bles de control. La primera se basa en la estatal suele ser considerada como un experiencia al poder de los Ejecutivos ca- aspecto que facilita las relaciones intergu- talanes (calculada en función del número bernamentales en España (Aja y Colino, de años seguidos de un partido a la cabeza 2014: 444). Se supone que los partidos de la Generalitat, X6). La segunda toma en favorecen la resolución de los conflictos cuenta la experiencia de los Gobiernos entre intereses centrales y periféricos por centrales en España (calculada en función vía interna. De la misma manera, los model número de años seguidos de un partido mentos de incongruencia deberían fomen- a la cabeza del Gobierno de España, X7). tar los litigios. Como en los casos prece- dentes, una base de datos fue creada para verificar esta hipótesis en el caso catalán Dinámicas y factores a partir de los resultados electorales reco- de las tensiones entre pilados por el Ministerio del Interior. Los España y Cataluña casos de congruencia entre Generalitat y El perfil de los conflictos Gobierno central se codificaron como «1» intergubernamentales hispano-catalanes y los casos de incongruencia como «0». La base de datos MAP-LEXTER incluye un • Variables de control: la literatura sobre las total de 1.624 querellas entre Gobierno cen- estrategias de impugnación llevadas a tral y administraciones autonómicas desde el cabo por los gobiernos autonómicos y el 1 de enero de 1980 hasta el 31 de diciembre

Gráfico 1. Conflictos intergubernamentales por comunidades

Murcia 13 Rioja 14 Castilla y León 27 Cantabria 30 Madrid 31 Asturias 35 Extremadura 45 Valencia 47 Baleares 49 Castilla-La Mancha 50 Navarra 57 Aragón 70 Islas Canarias 88 Andalucía 125 Galicia 129 País Vasco 275 Cataluña 539 0 100 200 300 400 500 600

Fuente: MINHAP (2015).

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, Abril - Junio 2017, pp. 79-96 86 Los conflictos intergubernamentales entre España y Cataluña

Tabla 1. Perfil general de los litigios entre Gobierno central y Generalitat

Número Porcentaje Tipo de querella Recursos 196 36,4 Conflictos 343 63,6 Total 539 100 Demandante Gobierno central 143 26,5 Generalitat 396 73,5 Total 539 100

Fuente: MINHAP (2015).

de 2014. Aunque no exista ninguna clasifica- indica que los conflictos de competencia ción oficial, se puede afirmar grosso modo son los más frecuentes entre el Gobierno que existen tres grupos de autonomías en central y la Generalitat (63,6%), o lo que vie- función de su grado de conflictividad. Prime- ne a ser lo mismo: ambos gobiernos luchan ro se encuentran las regiones «pacíficas» principalmente para hacerse con las com- (Murcia, La Rioja, las dos Castillas, Extrema- petencias político-administrativas desde los dura, Cantabria, Madrid, Asturias, Valencia, principios del Estado autonómico. Se puede Baleares, Aragón, Navarra, Canarias), con un indicar también que el Gobierno catalán ac- nivel inferior a las 100 impugnaciones. Luego túa como demandante en la inmensa mayo- se perfila un grupo intermedio «revoltoso» ría de los casos (73,5%) al adoptar un papel que supera los 100 litigios y que está integra- proactivo en las relaciones interguberna- do por el País Vasco (275), Andalucía (125) y mentales (tabla 1). Galicia (129). Finalmente —y a gran distan- Los datos sobre el reparto de los conflic- cia— se encuentra Cataluña con 539 casos, tos por competencias demuestran que las es decir un 33,2% del total de las querellas competencias exclusivas del Gobierno cen- (gráfico 1), lo que deja suponer que las auto- tral —como defensa o asuntos exteriores— nomías de la vía lenta regulada por el artícu- no generan prácticamente ningún pleito. Las lo 143 de la Constitución suelen ser más batallas jurídicas ocurren más bien en el leales al centro que las comunidades de la campo de las competencias compartidas y/o vía rápida (artículo 151)2. exclusivas de las comunidades autónomas Dichas querellas se dividen en recursos como la agricultura, la economía y la energía. y conflictos. El perfil general de estos litigios Sobre este punto, es preciso insistir en la relativa indefinición del reparto de las competencias en España entre administraciones 2 Es importante destacar que el Ejecutivo vasco deci- centrales y regionales. Como en otros Esta- dió dejar de impugnar la mayoría de las decisiones dos federales, el Gobierno central ha tendido provenientes de la Administración central a partir del principio de los años noventa. La razón proporcionada a extender sus funciones en varias áreas por uno de sus exdirigentes entrevistado en febrero de competenciales transferidas como la econo- 2016 en Bilbao es la siguiente: «[…] llegó un momento mía (por ejemplo, la fijación de los horarios en que el Gobierno vasco se hartó de perder en los tribunales. Viendo que el Tribunal Constitucional se comerciales) y los derechos sociales (como había convertido en una especie de tercera cámara la política de dependencia). En muchos ca- controlada por los dos grandes partidos, se decidió dejar de impugnar la mayoría de las decisiones que nos sos, esta invasión competencial se justifica eran desfavorables». en base a los artículos constitucionales

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Gráfico 2. Conflictos intergubernamentales por sectores

Defensa 2

Asuntos exteriores y cooperación 2

Presidencia 9

Interior 23

Justicia 26

Empleo y seguridad social 32

Salud, servicios sociales e igualdad 35

Obras públicas 45

Educación, cultura y deporte 45

Finanzas y administración pública 49

Industría, energía y turismo 69

Economía y competitividad 99

Agricultura, alimentación y medio ambiente 103

0 20 40 60 80 100 120 Fuente: MINHAP (2015).

149.1.1 y 149.1.13 y provoca un movimiento dos variables de control, X6 y X7. Teniendo en defensivo por parte de los Ejecutivos auto- cuenta la variable dependiente (Y) y la base nómicos3. de datos longitudinales disponible —una Finalmente, desde un punto de vista his- única región estudiada entre los años 1984 y tórico, el número de conflictos oponiendo la 2014—, el uso de un modelo de datos de pa- Generalitat al Gobierno central entre 1980 y nel quedó descartado (Gras, 1996). Conside- 2014 ha seguido una dinámica hierática ba- rando además la ausencia de autocorrelación sada en tres ciclos de tensión que culmina- confirmada por el test de Breusch-Godfrey ron en 1985, 2003 y 2013. En perspectiva (valor p < 0,000), se aplicó un modelo de re- comparada, se puede observar que la evolu- gresión utilizando la técnica de mínimos cua- ción de los conflictos que involucran a Cata- drados ordinarios para la correspondiente luña es parecida a la del resto de las autono- estimación de parámetros. Por lo tanto, el mías, aunque menos marcada entre los años modelo aplicado fue: 1993-2002 y 2004-2012 (gráfico 3).

𝑌𝑌! = 𝑋𝑋1!𝛽𝛽! + 𝑋𝑋2!𝛽𝛽! + 𝑋𝑋3!𝛽𝛽! + 𝑋𝑋4!𝛽𝛽! + 𝑋𝑋5!𝛽𝛽! + 𝑋𝑋6!𝛽𝛽! + 𝑋𝑋7!𝛽𝛽! + 𝜀𝜀! Los factores de tensión entre España donde t es el tiempo expresado en años y b y Cataluña el estimador del modelo. Aun a sabiendas de Para identificar dichos factores se buscó pri- la existencia de una alta correlación de la va- mero el mejor modelo estadístico para anali- riable X5 respecto a las variables X3 y X4. De zar esta relación de 1984 a 2014 consideran- Pearson con p-value 0,000 y 0,001, respectivamente), se incluyeron todas las variables do las variables independientes X1, X2, X3, X4 en el modelo. Se consiguieron los resultados y X5 previamente mencionadas, así como las que se pueden observar en la tabla 2. Según estos datos se puede afirmar que

3 Artículos relativos a la «Regulación de las condiciones las variables X2 (mayoría absoluta en el Con- básicas que garanticen la igualdad de todos los espa- greso de los Diputados), X3 (presencia de un ñoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimien- partido nacionalista al mando de Cataluña) y to de los deberes constitucionales» y a las «Bases y coordinación de la planificación general de la actividad X4 (nivel de financiación autonómica por ha- económica», respectivamente. bitante respecto a la media española) tienen

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, Abril - Junio 2017, pp. 79-96 88 Los conflictos intergubernamentales entre España y Cataluña

Gráfico 3. Evolución histórica de los conflictos intergubernamentales

Fuente: MINHAP (2015). una influencia significativa sobre la variable 2011 hasta 2014. Siguiendo a Gómez Fortes independiente Y (número de conflictos inter- y Cabeza Pérez (2013: 150) se planteaba que gubernamentales anuales registrados ante el la presencia del Partido Popular en el Go- Tribunal Constitucional). Asimismo, los resul- bierno de España era una fuente de conflic- tados de la variable X5 resultaron nulos debi- tividad con la Generalitat. No obstante, el do a la alta correlación existente con respecto análisis longitudinal demostró que esta hipó- a las variables X3 y X4, respectivamente. Fi- tesis era errónea. La presencia de un gobier- nalmente, ninguna de las variables de control no conservador a nivel español no siempre tiene un efecto estadísticamente significativo produce tensiones con las instituciones ca- sobre la variable dependiente (Y). talanas. Por ejemplo, el periodo 1996-2004 fue relativamente pacífico entre el Gobierno Discusión de los resultados central y la Generalitat (Marcet, 2002: 69; Presencia de un Gobierno conservador Barberà, 2011). Las elecciones de 1996 die- en España ron la victoria al PP de José María Aznar por mayoría simple. Al carecer de los escaños Obviamente, este tipo de estudio no puede suficientes, la directiva del partido empren- sustentarse únicamente en un sustrato cuan- dió una ronda de consultas con las forma- titativo, ya que la propia casualidad estadís- ciones nacionalistas periféricas. Después tica puede producir datos aparentemente de varias reuniones con CiU —entonces li- verosímiles. Por esta razón, se interrogó a derada por Jordi Pujol—, un acuerdo fue varios informantes-clave que pudieran escla- finalmente sellado en el Hotel Majestic de recer las relaciones de causalidad (o de no Barcelona el 28 de abril de 1996. Además causalidad) entre variables. El primer factor de los cinco diputados del PNV y de los propuesto en la matriz estadística era la pre- cuatro diputados de CC, los 156 diputados sencia de un Gobierno conservador en Es- del PP recibieron el apoyo de los 16 diputa- paña. Al empezar en 1984, esta investigación dos de CiU. José María Aznar fue elegido tomó en cuenta únicamente los periodos en presidente en primera votación gracias a los el poder del PP (y no de la Unión del Centro nacionalistas catalanes y a cambio de una Democrático) entre 1996 y 2004, y luego de serie de medidas como la mejora del puerto

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Tabla 2. Resultados: estimación de parámetros

MODELO 1 MODELO 2 MODELO 3 MODELO 4 MODELO 5 MODELO 6 MODELO 7 Parámetros Estimado Estimado Estimado Estimado Estimado Estimado Estimado (p-valor) (p-valor) (p-valor) (p-valor) (p-valor) (p-valor) (p-valor)

Intercept 13,818 0,4798 -3,985 -3,707 -3,707 2,3229 -1,6727 (0,00342) ** (0,9029) (0,486150) (0,526587) (0,526587) (0,73259) (0,8090) X1 1,832 7,8341 9,271 9,678 9,678 6,6690 15,4750 (0,73669) (0,0576) (0,034261)* (0,034697)* (0,034697)* (0,15976) (0,0292)* X2 - 20,9603 18,984 18,682 18,682 14,4519 12,8061 (6,89e-06) *** (0,000111) *** (0,000207) *** (0,000207) *** (0,00729)** (0,0142)* X3 - - 5,723 7,598 7,598 12,1000 21,1264 (0,285077) (0,292792) (0,292792) (0,11471) (0,0239)* X4 - - - -2,397 -2,397 -2,1958 -4,9819 (0,690279) (0,690279) (0,70687) (0,3960) X5 - - - - NULO’ NULO’ NULO’ (NULO’) (NULO’) (NULO’) X6 ------0,6158 -0,3571 0,11728 (0,3725) X7 ------1,3269 (0,0908) Número de 31 31 31 31 31 31 31 observaciones Estadístico F 0,1152 15,3 10,66 7,79 7,79 7,149 6,977 (0,7367) (3,239e-05) (8,447e-05) (0,0002886) (0,0002886) (0,0002829) (0,00022) R2 0,003958 0,5221 0,5423 0,5451 0,5451 0,5885 0,6356

Nota: *** estadísticamente significativo al 5%. Fuente: Elaboración propia. de Barcelona y del aeropuerto del Prat, la comiéndose al pez chico» observada en entor- transferencia del 15% del impuesto sobre la nos de coalición multinivel (Font, 1999: 145), la renta de las personas físicas a las comuni- dependencia de CiU respecto al PP le obligó a dades y la sustitución del presidente del PP aplazar la reforma del estatuto y a rebajar sus de Cataluña, Alejo Vidal-Quadras, por Al- pretensiones en materia de financiación. Al asi- berto Fernández Díaz. milar CiU con la política centralista del PP, los Según cuenta uno de los miembros de nacionalistas catalanes perdieron diez diputa- Convergència entrevistado en Barcelona en dos en la cámara autonómica en los comicios noviembre de 2015, estas maniobras apaci- autonómicos de 1999. guaron las veleidades entre Generalitat y Go- bierno de España durante un tiempo: Mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados

Es cierto que hubo un momento de relativa armo- La segunda hipótesis propuesta ponía de re- nía entre Generalitat y Gobierno de España. Pero lieve la importancia de las mayorías absolu- tenía que ver con cálculos electorales y con el ta- tas en el Congreso a la hora de explicar las lante negociador del PP de aquella época. Pero fases de tensión entre el Gobierno español y dudo mucho que esto se pudiera volver a producir la Generalitat. De acuerdo con la tesis de ahora. Máiz et al. (2010: 63), el análisis de las series estadísticas confirmó que existía una Después de cuatro años de apoyo mutuo, correlación significativa entre ambos esta alianza resultó ser letal para el conjunto fenómenos. Este dato obliga a poner el én- catalán. Conforme a la regla del «pez grande fasis en el papel del Congreso de los Diputa-

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, Abril - Junio 2017, pp. 79-96 90 Los conflictos intergubernamentales entre España y Cataluña dos como ente regulador de las tensiones Sin embargo, el aislamiento del mayor entre centro y periferia. A pesar de los meca- grupo parlamentario frente a los demás pa- nismos de comunicación intergubernamental rece ir más allá de la oposición ideológica existentes, el Congreso sigue siendo la insti- entre centro y periferia. Tal y como lo ha tución central para negociar apoyos. El caso puesto de relieve el proyecto Qué hacen los catalán es muy llamativo al respecto. diputados (2014) en su recuento de la activi- Numerosos episodios ilustran el bloqueo dad parlamentaria, entre el 13 de diciembre de las reivindicaciones catalanas por las made 2011 y el 9 de abril de 2014 (X Legislatu- yorías absolutas del PP o del PSOE. Por ra), los grupos más perjudicados a la hora de ejemplo, las mayorías absolutas conseguidas defender sus proposiciones fueron el grupo por el PSOE bajo el liderazgo de Felipe Gon- socialista (PSOE, 30 proposiciones rechaza- zález en 1982, 1986 y 1989 protegieron a su das), el grupo catalán (CiU, 14 proposiciones gobierno de las presiones ejercidas por los rechazadas) y el grupo de la izquierda plural partidos nacionalistas a la vez que le permi- (13 proposiciones rechazadas). En resumen, tieron adoptar medidas recentralizadoras. La el «rodillo» parlamentario perjudica de forma mejor ilustración de este fenómeno es la indiscriminada a toda la oposición, sea quien adopción de la Ley Orgánica de Armonización sea. del Proceso Autonómico (LOAPA). La LOAPA fue votada el 30 de julio de 1982 gracias a un Presencia de un partido nacionalista pacto entre el PSOE y la Unión del Centro al mando de Cataluña Democrático con el objetivo de equiparar las Basándonos en los estudios de De Winter competencias de las comunidades autóno- (1998: 204-246), se suponía que los Ejecuti- mas del régimen normal con las del País Vas- vos autonómicos gobernados por partidos co, Cataluña y Galicia. Después de que CiU y nacionalistas periféricos eran más proclives el PNV decidieran impugnar dicha ley en a impugnar las decisiones del Gobierno agosto de 1983, el Tribunal Constitucional in- central para defender sus intereses. El caso validó 14 de sus 38 artículos. Se promulgó catalán confirma este análisis. Conforme a finalmente una versión edulcorada del texto las expectativas, la presencia de un partido inicial el 14 de octubre de 1983. La misma nacionalista periférico a la cabeza de la Ge- dinámica se observa en los periodos de ma- neralitat de Cataluña tiene una influencia de- yoría absoluta del PP, como lo ejemplifica el cisiva sobre la evolución de la conflictividad. rechazo por parte de los diputados populares de la propuesta catalana de pacto fiscal a par- Históricamente hablando, es innegable tir de 2011 (Vilà Carrera, 2014). que las dos comunidades lideradas por partidos nacionalistas fuertes como CiU y el Frente a esta situación, la interpretación PNV han sido las más propensas a enfrentar- de los nacionalistas catalanes insiste en el se al Gobierno central. En el caso de Catalu- habitus diferenciado entre élites políticas ca- ña, el dominio del conglomerado CiU se ex- talanas y españolas. Tal y como subraya uno tiende desde el restablecimiento de la de los expertos entrevistados en Barcelona Generalitat en 1979 hasta 2003 —año de la (noviembre de 2015): victoria electoral del gobierno del Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC)— y de 2010 En el fondo, existe una cierta coherencia entre hasta 20154. Durante estos años, CiU marcó diputados españoles. Creen en un Estado unitario con regiones especiales. Aunque el PSOE tenga un discurso más flexible en cuanto a Cataluña —en 4 En 1977 CiU no existía todavía. Se presentó a los co- gran medida por el depósito de votos que le atrae— micios una coalición llamada Pacte Democràtic de Ca- veo mucha homogeneidad […]. talunya formada por cuatro partidos (Convergència De-

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, Abril - Junio 2017, pp. 79-96 Jean-Baptiste Harguindéguy, Emilio Rodríguez-López y Almudena Sánchez 91 su impronta en las relaciones interguberna- Nivel de financiación autonómica por mentales en España, mostrándose dispuesto habitante respecto a la media española a negociar elementos de mejora de la auto- Las diferencias económicas entre entes fe- nomía catalana, pero siendo tajante frente a derados suelen constituir una fuente de ten- cualquier intento de recorte de sus compe- sión. En Alemania —y a pesar del sistema de tencias (Elias y Tronconi, 2011: 505). En financiación nominal— los Länder más ricos comparación, durante los años de gobierno piden regularmente minimizar la solidaridad del tripartito liderado por el PSC de Pasqual territorial con el resto de los territorios (Auel, Maragall se observó una reducción del nú- 2014: 422). El presente estudio tiende a de- mero de impugnaciones intergubernamenta- mostrar que existe una correlación significa- les5. Esta diferencia es patente en la dialéc- tiva entre los periodos de descenso de la fi- tica adoptada por los actores entrevistados nanciación de Cataluña respecto a la media en Barcelona a la hora de definir su relación autonómica (es decir casi todos los años a con la política española: mientras ciertos partir de 1986) y los momentos de recrudes- cuadros de Convergència insisten en el pa- cencia de las tensiones territoriales entre Ge- pel de «barrera de contención» de la Gene- neralitat y Gobierno central. ralitat frente a «España», los miembros del En Cataluña, el cambio de fórmula de fi- PSC prefieren recalcar su papel de «puente» nanciación autonómica es una vieja reivindi- para una «Cataluña fuerte en una España cación de los partidos gobernantes. A dife- fuerte» (Barcelona, noviembre de 2015). rencia del País Vasco y de Navarra, Cataluña pertenece al régimen general. Por lo tanto, La cuestión es si la capacidad negocia- sus ingresos dependen en gran medida de dora de CiU sigue vigente después de su las transferencias del MINHAP (León, 2009: implosión al final del periodo de estudio en 57). Tal y como lo recalcó un experto nor- 2014. Hoy en día, el ala liberal (CDC) de esta teamericano entrevistado en el marco de coalición parece haber optado por un discur- esta investigación (Bloomington, diciembre so a favor del independentismo mientras el de 2015): «En este contexto, la asimetría es ala democristiana (UDC) ha preferido seguir un motor muy potente de movilización». Di- con su política de intermediación con el Go- cho de otra forma, el argumento fiscal ven- bierno central. Esta disputa interna demues- dría a confirmar una vez más la dinámica de tra el desplazamiento progresivo del catala- «concurrencia etnoterritorial múltiple» identi- nismo político del pragmatismo hacia el ficada por Moreno (1997: 65): al disponer de soberanismo desde 2012 (Gillespie, 2015: 1). recursos institucionales diferentes, los go- Después de facilitar la victoria del PSOE en biernos autonómicos luchan para acercarse 1993, 2004, 2008 y la del PP en 1996 y 2000, al estatuto más avanzado (en este caso, el CiU se encontraba al final de este estudio en régimen foral vasco-navarro). una encrucijada ideológica compleja. No obstante, las reivindicaciones de CiU (y de ERC) para cambiar el reparto fiscal no siempre han sido tan intensas. En 1977, los mocràtica de Catalunya —CDC—, Esquerra Democràtica votantes catalanes apoyaron masivamente a de Catalunya, Partit Socialista de Catalunya-Reagrupa- ment y Front Nacional de Catalunya). La coalición CiU los partidos de ámbito estatal dejando de entre los liberales de CDC y los democristianos de UDC lado a los incipientes partidos nacionalistas. (Unió Democràtica de Catalunya) solo se presentó como Además, el riesgo que conllevaba un sistema tal a las elecciones desde 1979 hasta 2015. fiscal propio en época de reconversión 5 Aunque no haya que olvidarse de los siete recursos iniciales contra el nuevo estatuto de Cataluña en 2006 industrial no favoreció la unidad política ca- (Keating y Wilson, 2009: 536). talana para presionar al Gobierno de Suárez.

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, Abril - Junio 2017, pp. 79-96 92 Los conflictos intergubernamentales entre España y Cataluña

A la postre, el federalismo de Ramón Trías pectivas. A modo de ejemplo, la única vez Fargas quedó en minoría frente al pragmatis- que hubo una cierta congruencia partidaria mo de Jordi Pujol y Miquel Roca, que prefi- entre Gobierno central y Generalitat fue de rieron asegurarse del apoyo financiero del 2003 a 2010. Entonces, una coalición lidera- Gobierno central (Sobrequés i Callicó y Riera da por el PSC ganó las elecciones catalanas i Viader, 1980). mientras el PSOE de José Luis Rodríguez Zapatero gobernaba en la Moncloa. Si bien [En la Transición] se dejó el debate sobre el con- es cierto que el número de conflictos bajó cierto catalán para más tarde. A partir de los años durante este periodo, tampoco fue una etapa 1980 CiU prefirió centrarse en incrementar su cuo- exenta de tensiones por culpa de la llamada ta del IVA y del IRPF: 15% en 1982, 30% en 1996, «deriva soberanista» del Gobierno catalán de 50% en 2009, etc. El concierto ha sufrido altibajos la época, denunciada por los sectores más en los programas de CiU pero siempre ha estado centralistas del PSOE (Bono, 2015). de forma implícita (puntualiza un alto cargo de la No se debe obviar que el llamado tripar- Generalitat entrevistado en Barcelona, noviembre tito catalán, formado por el Pacto del Tinell, de 2015). constaba de varios socios: el PSC (42 esca- ños), el conjunto Iniciativa per Catalunya- Verds (9 escaños) y ERC (23 escaños). Esta Actualmente, el conflicto entre el centro alianza se reiteró en 2006, pero desde sus español y la periferia catalana acerca del sis- inicios ERC puso al PSC bajo presión. Tal y tema de financiación parece encallado en tor- como asegura uno de los expertos entrevis- no a dos posturas. Por una parte, los gobiernos de CiU denuncian el agravio comparativo tados en Barcelona (noviembre de 2015): con Euskadi y Navarra. Los efectos de la crisis del 2008 han acrecentado esta reivindicación La rápida adopción del nuevo estatuto en 2006 al imponer recortes drásticos en el presu- no se puede entender sin el apoyo de Esquerra. puesto de la Generalitat equiparando el déficit Al convertirse en socio del PSC en 2003, Esque- fiscal con el expolio de la región. Por la otra, rra Republicana volvió a convertirse en un partido los diferentes gobiernos españoles han re- de gobierno después de casi 20 años fuera de la chazado este cambio por el coste que repre- Generalitat […]. Pero todo esto con un objetivo sentaría para las arcas del Estado y el riesgo muy claro: adoptar un nuevo estatuto cueste lo de que otras autonomías ricas pidan reducir que cueste. la solidaridad fiscal (De la Fuente, 2012). En otras palabras, ERC actuó como un Incongruencia partidista entre partido de single-issue durante este periodo, Generalitat y Gobierno central privilegiando la adopción de un nuevo enca- Se suele considerar la incongruencia entre je para Cataluña sobre los demás temas gobiernos a nivel regional y estatal como un (Muro, 2009: 453; Culla, 2013). Pero al recha- factor de conflictividad. Sin embargo, tanto zar en el Parlamento de Cataluña el nuevo la literatura científica como los datos recaba- estatuto propuesto, ERC propició el cese de dos por el presente análisis aportan una vi- sus propios consejeros por Pasqual Mara- sión mucho más matizada de este fenómeno gall. Aunque la alianza se restableciera en los (Stefuriuc, 2009: 93). En realidad, no existe meses siguientes, esta orientación maxima- un nexo claro entre ambas dimensiones y es lista habría impedido una congruencia más preciso tomar en cuenta también otros pará- avanzada con el PSOE nacional. metros, como la naturaleza de los partidos Desde una perspectiva cercana —y si- de gobierno, así como sus estrategias res- guiendo las investigaciones de Bolleyer

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, Abril - Junio 2017, pp. 79-96 Jean-Baptiste Harguindéguy, Emilio Rodríguez-López y Almudena Sánchez 93

(2011)—, hay que subrayar también que la el Gobierno español y la Generalitat se calcu- política interna de los partidos puede compli- ló a través del número de impugnaciones en- car la coordinación entre gobiernos territoria- tre ambos niveles de gobierno ante el Tribunal les. La pertenencia a la misma familia política Constitucional. Se cruzó esta variable con no ofrece ninguna garantía de concordia: varios factores parlamentarios y electorales que fueron comentados posteriormente por El PSC no es la versión catalana del Partido So- un panel de 30 informantes-clave. cialista de Andalucía. Su grado de independencia Este estudio demuestra que Cataluña es es mayor; pero también es cierto que nunca ha la región más conflictiva del Estado —en par- podido ejercer una presión tan fuerte sobre el ticular en el campo de la agricultura, de la PSOE central. Quiero decir que no se trata de un economía y de la energía— y que ha seguido caso tan visible de imbricación institucional… y una dinámica histórica basada en tres ciclos eso conlleva algunos conflictos (experto entrevis- de tensión. Adicionalmente, las estadísticas tado en Madrid, octubre de 2015). inferenciales ponen de relieve que los periodos de mayoría absoluta en el Congreso, la presencia de un partido nacionalista periférico Creado en 1978, el PSC es fruto de la a la cabeza del Ejecutivo catalán y los proble- unión de tres partidos (Partit Socialista de mas de financiación de la Generalitat tienden Catalunya-Congrés, Partit Socialista de Ca- a incrementar el número de conflictos intergu- talunya-Reagrupament y Federación Catala- bernamentales con el Gobierno central. na del PSOE). Aunque asociado al PSOE, el PSC siempre ha mantenido una amplia auto- Estos datos cuantitativos cuadran con las nomía. De hecho, se suele considerar que informaciones cualitativas recabadas en las conviven dos tendencias opuestas en su entrevistas. Dichas entrevistas incitan por su seno: una catalanista y otra federalista (Co- parte a no caer en el esencialismo. Es cierto lomé, 1989). Esta contradicción interna que- que la variable ideológica es esencial a la hora dó patente en enero de 2014 cuando tres de de entender la confrontación entre élites polí- los diputados socialistas catalanes rompie- ticas españolas y catalanas, ya que el fondo ron la disciplina de voto de su partido al apo- de su oposición no deja de ser la creencia en yar la petición de referéndum propuesta por un Estado-nación o en un Estado español plu- CiU y ERC (La Vanguardia, 2014)6. Por lo rinacional. Pero estos conflictos se basan tam- tanto, es preciso tener en cuenta el clivaje bién en gran medida en cálculos racionales (la territorial entre PSOE y PSC. ruptura del Pacto del Majestic o el rechazo del pacto fiscal por ejemplo) basados en la lógica de partidos o en la defensa de los recursos Conclusión propios. Por ello, esta investigación parece sugerir que la modificación de algunos pará- Este análisis se ha centrado en las tensiones metros, como el mecanismo de representa- intergubernamentales entre España y Catalu- ción bilateral entre Generalitat y Gobierno de ña entre 1984 y 2014. La conflictividad entre España, y el modelo de la financiación de Ca- taluña podrían reducir la conflictividad en el futuro. Por lo tanto, de las tres posibles salidas 6 Esta crisis volvía a escenificar la ruptura de la disciplina al conflicto actual (statu quo, nuevo encaje de de voto ocurrida el 26 de febrero de 2013 en el Congre- so de los Diputados cuando —por primera vez desde cuño federal para Cataluña o secesión), la se- 1977— los miembros del PSC decidieron apoyar la reso- gunda no es la menos probable. lución sobre el derecho a decidir propuesta por CiU, des- marcándose de la posición del PSOE (La Vanguardia, Finalmente, esta investigación se enfren- 2013). ta a ciertas limitaciones. Primero, el uso de

Reis. Rev.Esp.Investig.Sociol. ISSN-L: 0210-5233. Nº 158, Abril - Junio 2017, pp. 79-96 94 Los conflictos intergubernamentales entre España y Cataluña un único proxy para entender la complejidad Democràtica de Catalunya (1978-2003). Madrid: de los conflictos intergubernamentales está Centro de Investigaciones Sociológicas. abierto a la crítica. El número de conflictos Bednar, Jenna; Eskridge, William y Ferejohn, John judiciales entre Gobierno central y Generali- (2001). «A Political Theory of Federalism». En: tat dice poco sobre la importancia política de Ferejohn, J.; Rakove, J. y Riley, J. (eds.). Consti- cada litigio. Por esta razón, al no existir una tutional Culture and Democratic Rule. New York: forma natural de medir este fenómeno, se Cambridge University Press. optó por no ponderar los datos brutos; a Bolleyer, Nicole (2009). Intergovernmental Coopera- cambio se insertaron entrevistas semiestruc- tion. Rational Choices in Federal Systems and turadas para dar más consistencia a los re- Beyond. Oxford: Oxford University Press. sultados numéricos. Segundo, un trabajo Bono, José (2015). Diario de un ministro. Madrid: más profundo debería ser realizado a escala Planeta. española e internacional para comparar las Cámara Villar, Gregorio (2004). «El principio y las re- diferentes entidades federadas entre ellas. laciones de colaboración entre el Estado y las Por esta razón, el presente estudio debe ser Comunidades Autónomas». Revista de Derecho considerado como un primer paso hacia un Constitucional Europeo, 1: 197-240. conocimiento más fino de la realidad intergu- Colino, César (2013). «Intergovernmental Relations bernamental en España. in the Spanish Federal System: In Search of a Model». En: López Basaguren, A. y Escajedo San Epifanio, L. (eds.). The Ways of Federal- ism in Western Countries and the Horizons of Bibliografía Territorial Autonomy in Spain. Berlin: Springer- Agranoff, Robert y Ramos Gallarín, Juan A. (1997). Verlag. «Toward Federal Democracy in Spain: An Ex- Colomé, Gabriel (1989). El Partit dels Socialistes de amination of Intergovernmental Relations». Pub- Catalunya. Barcelona: Edicions 62. lius, 27(4): 1-38. Colomer, Josep (1998). «The Spanish ‘State of Au- Aja, Eliseo y Colino, César (2014). «Multilevel Struc- tonomies’: Non‐institutional Federalism». West tures, Coordination and Partisan Politics in Span- European Politics, 21(4): 40-52. ish Intergovernmental Relations». Comparative European Politics, 12(4-5): 444-467. Culla, Joan (2013). Esquerra Republicana de Cata- lunya 1931-2012. Barcelona: La Campana. Aja, Eliseo (2014). Estado autonómico y reforma federal. Madrid: Alianza. El Mundo (2012). «A qué aspira Cataluña con el ‘Pac- to Fiscal’», 20 de septiembre. Albertí Rovira, Enoch (1985). «Las relaciones de co- laboración entre el Estado y las Comunidades El País (2010). «Somos una nación», 4 de julio. Autónomas». Revista Española de Derecho El País (2014). «1,8 millones de personas votan por Constitucional, 14: 155-176. la independencia catalana en el 9-N», 10 de no- Álvarez Junco, José (2001). Mater Dolorosa. La idea viembre. de España en el siglo XIX. Madrid: Taurus. Elias, Anwen y Tronconi, Filippo (2011). «From Protest Arbós Marín, Xavier; Colino, César; García Morales, to Power: Autonomist Parties in Government». María Jesús y Parrado, Salvador (2009). Las re- Party Politics, 17(4): 505-524. laciones intergubernamentales en el Estado Au- Font, Joan (1999). «El pez grande se come al chico: tonómico. La posición de los actores. Barcelona: las consecuencias electorales de gobernar en las Institut d’Estudis Autonòmics. CC.AA. y municipios españoles». Revista Espa- Auel, Katrin (2014). «Intergovernmental Relations in ñola de Investigaciones Sociológicas, 87: 145- German Federalism: Cooperative Federalism, 176. Party Politics and Territorial Conflicts». Compa- Fuente, Ángel de la (2012). «Sobre el Pacto Fiscal y rative European Politics, 12(4-5): 422-443. el sistema de Concierto». Working Paper del Ins- Barberà, Oscar (2011). Alianzas políticas, relaciones tituto de Análisis Económico. Madrid: Centro de poder y cambio organizativo: El caso de Unió Superior de Investigaciones Científicas.

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RECEPCIÓN: 14/01/2016 REVISIÓN: 03/06/2016 APROBACIÓN: 22/09/2016

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