Innst. S. Nr. 243, (1996-97) Innstilling Fra Stortingets Presidentskap Om Reformer Av Stortingets Behandling Av Stats- Og Nasjonalbudsjettet

Innst. S. nr. 243, (1996-97) Innstilling fra Stortingets presidentskap om reformer av Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet. Innst. S. nr. 243. (1996-97)

Innstilling fra Stortingets presidentskap om reformer av Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet.

Til Stortinget.

410.1k Stortingets budsjettreformutvalg ble oppnevnt av SAMMENDRAG AV UTVALGETS Presidentskapet 21. mars 1996. Som medlemmer ble TILRÅDINGER oppnevnt stortingsrepresentantene Karl Eirik Schjøtt- Budsjettbehandlingen forenkles ved at den nåvæ- Pedersen, Gudmund Restad, Per-Kristian Foss, Paul rende salderingen faller bort. Hensynet til helheten i Chaffey og Odd Holten, og to medlemmer etter forslag budsjettet må ivaretas allerede fra begynnelsen av bud- fra Regjeringen: Statsråd Gunnar Berge og direktør sjettbehandlingen. Fagkomiteenes behandling styrkes i Åge Danielsen. Etter regjeringsskiftet 25. oktober og med at behandlingen av faginnstillingene skal være 1996 ble statsråd Gunnar Berge erstattet av statsråd endelig. Karl Eirik Schjøtt-Pedersen, og stortingsrepresentant Ved behandlingen av finansinnstillingen gjøres med Bjørnar Olsen ble oppnevnt som nytt medlem. bindende virkning et samlet rammevedtak for stats- og Utvalget fikk som mandat å: trygdebudsjettet, forutsetningsvis bestående av 23 netto utgiftsrammer og 2 inntektsrammer. Rammene 1. Beskrive budsjettbehandlingens fonnål og rolle fastsettes ved en og samme votering i plenum. som del av Stortingets samlede virksomhet. Antall rammeområder og hvilke budsjettkapitler 2. Vurdere budsjettbehandlingen i forhold til ivareta- hvert rammeområde omfatter, blir bestemt av Stortin- kelse av overordnede og langsiktige økonomiske get etter innstilling fra arbeidsordningskomiteen, i for- hensyn. bindelse med hvert års budsjett. Rammeområdene eta- 3. Vurdere budsjettbehandlingen i forhold til bruk av bleres i hovedsak innenfor nåværende fordeling av ressurser, herunder tid og organisering. Vurderin- saksområder mellom stortingskomiteene. Det etableres gen bør også omfatte den nåværende voteringsord- en egen ramme for utbytte som behandles av finansko- ning, herunder behandlingen av mindretallsforslag. miteen. Ikke noe rammeområde skal deles mellom 4. På bakgrunn av drøftingen under pkt. 1, 2 og 3 flere komiteer. fremmes forslag om eventuelle reformer med sikte I innstillingen fra arbeidsordningskomiteen forutset- på forenkling og effektivisering, med særlig vekt tes det også tatt stilling til om deler av budsjettet skal på tiltak som kan styrke hensynet til helhet og holdes utenfor rammesystemet. Utvalget foreslår at langsiktighet ved budsjettbehandlingen. Det bør avstemningskapitlene 2800/5800 Statens petroleums- herunder fremmes forslag om tiltak som begrenser fond og 5999 Statslånemidler, samt lånetransaksjon- den nåværende tendens til flere fulle budsjettbe- ene, behandles av finanskomiteen utenfor rammesyste- handlinger av samme budsjett. met. For øvrig forutsettes alle budsjettkapitler lagt 5. Utforme nødvendige forslag til endringer av lov- under et rammeområde. og regelverk som følge av foreslåtte tiltak under Ved behandlingen av bevilgninger innen hvert ram- pkt. 4. meområde kan det ikke fremmes forslag som går 6. Vurdere endringer i ressursbehov og fordeling som utover det rammebeløp som er fastsatt gjennom vedtak følge av de foreslåtte tiltak under pkt. 4. i Stortinget ved avslutningen av fmansdebatten. For- slag om bevilgninger innenfor et rammeområde skal Budsjettreformutvalget la fram sin innstilling omfatte alle kapitler og poster innenfor området. I 20. mars 1997. Innstillingen er trykt som vedlegg til Stortinget kan det ikke voteres særskilt over enkelte denne innstilling. Tilrådingen er enstemmig. deler av et slikt forslag. -

2 Innst S. nr. 243 - 1996-97

Ved behandlingen av komiteenes budsjettinnstillin- Bevilgningsreglementets § 10 om oppretting og inn- ger fattes konstitusjonelt bindende (endelige) budsjett- dragning av stillinger foreslås opphevet. vedtak på kapittel og post, dvs, at salderingen av bud- Utvalget tilrår at Regjeringen legger fram forslag om sjettet (nåværende Budsjett-innst. S. II og S. III) en systematisk sammenslåing av budsjettkapitler. Spe- bortfaller. sifikasjonen i budsjettet foreslås forenklet slik at det For behandlingen av budsjettproposisjoner i bud- bare blir en driftspost og en investeringspost under sjettåret, herunder samleproposisjon i tilknytning til hvert kapittel. Også sammenslåing av tilskuddsposter Revidert nasjonalbudsjett, innføres regler i forret- anbefales vurdert. ningsordenen om at det kan voteres over «pakker», Utvalget foreslår at den budsjettekniske ekspertise i dvs, at forslag under flere kapitler skal kunne kjedes Stortinget utbygges ved et serviceapparat tilknyttet sammen og voteres over ved en samlet votering. finanskomiteens sekretariat. Det forutsettes at denne Regjeringen skal legge fram forslag om nasjonalbud- budsjettekspertisen gjøres tilgjengelig også for andre sjett og statsbudsjett senest tre dager etter Stortingets komiteer og for partigruppene. Bevilgningene til parti- åpning, dvs. ca. 5. oktober i år uten stortingsvalg, og gruppene bør styrkes for å gi gruppene mulighet til å om lag en uke senere i år med stortingsvalg. Senest utvikle kompetanse innenfor budsjettarbeid. Det bør 10. november forutsettes Regjeringen å fremme even- anskaffes nye dataløsninger for oppfølging av budsjett- tuelle tilleggsproposisjoner til budsjettet og oppdatere behandlingen. skatte- og avgiftsanslag og anslag på regelbundne Dessuten anbefaler utvalget at det blir vurdert nær- utgifter m.v. i en tilleggsmelding eller egen melding. mere om føringen av statlig forretningsdrift og statlig Høringer i forbindelse med budsjettbehandlingen petroleumsvirksomhet i statsbudsjettet bør endres, i skal i hovedsak være avsluttet innen 10. november. forhold til kontantprinsippet. Det bør vurderes om det Opplegget for høringer i forbindelse med budsjettbe- kan være hensiktsmessig at noen flere virksomheter får handlingen foreslås endret slik at det i tillegg til hørin- anledning til å fravike bruttoprinsippet. Presentasjons- ger i de enkelte komiteer arrangeres «felleshøringer» måten i budsjettdokumentene bør forbedres, herunder som er åpne for alle stortingsrepresentanter, eventuelt bør det vurderes hvordan budsjettinnstillingene kan også for politiske rådgivere. gjøres mer brukervennlige og informative. Det bør vur- Finanskomiteens innstilling (Buclsjett-innst. S. I - deres om visse beløpsgrenser i skatteloven bør flyttes finansinnstillingen) med forslag til rammevedtak for- til Stortingets skattevedtak, og om proposisjonen om delt på de enkelte rammer, skal foreligge senest tollavgifter bør inngå i proposisjonen om skatter og 20. november. Innen en uke deretter skal rammene avgifter. vedtas av Stortinget i plenum. Utvalgets forslag til stortingsvedtak går ut på Samtidig med finansinnstillingen avgir finanskomiteen Budsjett-innst S nr. 1 som omfatter bl.a. skatter å endre § 2 og oppheve §§ 3 og 10 i Bevilgnings- og avgifter, herunder tollavgifter, utbytte, samt kom- reglementet, munenes og fylkeskommunenes rammetilskudd og å endre §§ 19 og 22 tredje ledd i Stortingets forret- skattøre. ningsorden, med virkning fra 1. oktober 1997. Komiteenes øvrige budsjettinnstillinger skal behandles av Stortinget innen 15. desember. Finanskomi- teens innstilling, nåværende Budsjett-innst. S. nr. 6, utvides noe, bl.a. med samlet behandling av alle 90- poster (i hovedsak lånetransaksjoner), Statens petro- UTTALELSER OM UTVALGETS leumsfond og statslånemidler. Denne innstilling INNSTILLING behandles sist av fagkomiteinnstillingene. Presidentskapet oversendte innstillingen til parti- Det samlede statsbudsjett trykkes i «Blå bok» (som gruppene med anmodning om uttalelse innen 25. april utgis av Stortingets administrasjon) så snart som mulig 1997. Videre ble innstillingen sendt til Regjeringen etter at budsjettbehandlingen er avsluttet. v/statsministerens kontor, med opplysning om at der- Revidert nasjonalbudsjett forenkles og konsentreres som det fra Regjeringens side skulle være ønskelig å om justeringer i årets budsjett. Revidert nasjonalbud- komme med kommentarer til innstillingen, ba Presi- sjett og en eventuell tilhørende samleproposisjon skal dentskapet om å få tilsendt disse innen samme dato. fremmes senest 15. mai i budsjettåret. Finanskomite- Endelig ble innstillingen sendt Riksrevisjonen til ens innstilling om Revidert nasjonalbudsjett, Budsjett- orientering. innst. S. II, avgis senest annen fredag i juni. Presidentskapet har mottatt følgende uttalelser: Ordningen med nysaldering medio desember i bud- sjettåret opprettholdes, uten nærmere regelfesting. Statsregnskapet legges fram i mars/april og behandles Brev 25. april 1997 fra Regjeringen i vårsesjonen. v/statsministeren: I Gul bok eller nasjonalbudsjettet legges fram budsjettframskrivninger som gir Stortinget anledning til å «På vegne av Regjeringen vil jeg få komme med føl- vurdere budsjettutviklingen flere år framover. gende merknader: Innst. S. nr. 243 - 1996-97 3

1. Forslag vedrørende den interne behandlingsrutinen len av regnskapet bygges ut slik at en i større grad kan i Stortinget av St prp nr 1 følge budsjettutviklingen på viktige politikkområder. Regjeringen har ingen innvending mot Utvalgets Regjeringen har med interesse registrert forslagene anbefaling om at St meld nr 3 legges fram i mars/april. om ny behandlingsrutine for St prp nr 1. Stortinget vil I St meld nr 3 er det i de seinere år gitt omtale av en del først med bindende virkning gjøre et samlet rammeved- viktige politikkområder, og det er intensjonen å bygge tak for hele statsbudsjettet inklusive folketrygden bestå- denne omtalen videre ut. ende av 23 netto utgiftsrammer og 2 inntektsrammer. Deretter fremmer de enkelte fagkomiteene forslag til 4. Forslag om framtidige budsjettvurderinger disponering av hver sine rammer, men de har ikke anled- for flere år ning til å foreslå endring av rammene. Ved behandlingen av komiteenes budsj ettinnstillinger fattes konstitusjonelt Utvalget foreslår at det i Gul bok eller Nasionalbud- bindende vedtak pa kapittel og post, slik at den navæ- sjettet legges fram budsjettframskrivninger slik at Stor- rende form for saldering av budsjettet bortfaller. tinget på clette grunnlag får anledning til å vurdere bud- Stortinget bestemmer selv opplegget for sin budsjett- sjettutviklingen for flere år framover. behandling.Regjeringen vil unidlertid få gi sin posi- I pkt. 3.1.5 i innstillingen peker Utvalget på at erfa- tive tilslutning til den foreslåtte nyordning, som synes ringene fra perioden 1970 - 1986 tilsier at en ikke gjen- å kunne gi en mer strukturert og helhetlig budsjettbe- innfører langtidsbudsjettering som redskap for langsik- handling: tig økonomisk styring. Regjeringen er enig i denne Regjeringen vil likevel peke på viktigheten.fagkomiteene av at det vurdering, og har ingen innvencling mot at en i disse ved fordelingen av de enkelte rammer dokumentene gir vurderinger av budsjettutsiktene på på kapitler og poster legges vekt på prinsippet om rea- mellomlang sikt. Dette vil i noen grad måtte forankres listisk budsjettering slik at f.eks. regelstyrte utgiftspos- vurderinger i det fireårige LangticIsprogram. ter ikke underbudsjetteres og slik at ikke anslag pa mn- tektssiden budsjetteres med for høye beløp. 5. Forslag om budsjettets inndeling i kapitler og poster Regjeringen vil også understreke at en ser det som svært viktig at Stortinget ved behandlingen av inn- Regjeringen har merket seg at Utvalget fastslår at tektsrammen som gjelder utbytter, følger opp den Stortingets bindende budsjettvedtak er knyttet til den utbyttepolitikk som er fastlagt for hvert selskap. Det enkelte post under hvert kapittel. Det foreslås imidler- vesentlige i denne sammenheng vil være at det gjen- tid en forenkling både i kapittel- og poststrukturen. nomføres en utbyttepolitikk som sikrer forutsigbarhet For statlige virksomheter foreslås at postspesifika- og langsiktighet. sjonen snarest mulig forenkles, slik atpostene 01 og 11 Utvalget gjør oppmerksom på at Stortinget har valgt slås sammen til en felles post for dnftsutgiffer, og at en fordeling av arbeidsområder for sine fagkomiteer postene 45 og 46 slås sammen til en felles post for som ikke fullt ut stemmer overens med fordelingen av investeringsutgifter utenom nybygg. arbeidsoppgaver mellom departementene. Regjeringen Dersom dette blir vedtatt av Stortinget i juni d.å., vil er enig med utvalget i at dette ikke er til hinder for at det etter regjeringens mening kunne gjennomføres Gul bok kan legges fram innholdsmessig som nå. Det allerede i budsjettforslaget for 1998. En sammenslåing vil bli vurdert om det i Gul bok etter hvert kan tas inn av postene 01 og 11 og postene 45 og 46 vil imidlertid summeringer for de kapitler som inngår i hver av ram- gjøre det nødvendig med en ny kontoplan på under- mene, basert på f:jorårets fordeling: postnivå, til bruk i regnskapet. Ifølge bevilgningsregle- Det tas til etterretning at nyordningen i tilfelle med- mentets § 13, 2. ledd, er det Finansdepartementet som fører at regjeringen senest den 10. november kan fastsetter dette. Det er allerede satt i gang arbeid med fremme proposisjoner om eventuelle tillegg til bud- en ny underpoststruktur. sjettforslaget og melding.om oppdatering av skatte- og Utvalget foreslår videre at en systematisk sammen- avgiftsanslag og anslag pa regelbundne utgifter. Videre slåing av kapitler blir nærmere vurdert og presentert forutsettes St prp nr 1 frernmet senest 3 dager etter for Slortinget i en særskilt proposisjon uavhengig av Stortingets åpning, unntatt i de år det er stortingsvalg. årets budsjettproposisjon. Det bes også vurdert sam- Regjeringen vil ta en slik tidsplan til følge. menslåing av enkelte tilskuddsposter. Regjeringen vil foreta en slik gjennomgang, som 2. Forslag vedrørende revidert nasjonalbudsjett og imidlertid må ta noen tid. proposisjoner om endringer på statsbudsjettet 6. Forslag om å oppheve bevilgningsreglementets § 10 Regjeringen har merket seg at det i Stortingets forret- om stillinger ningsorden foreslås innført en regel om at stortingsmelding om revidert nasjonalbuclsjett og eventuell Som påpekt av utvalget har stillingssystemet i dag samleproposisjon om endringer på statsbudsjettet skal liten eller ingen betydning for styring av veksten fremmes senest 15. mai. Regjeringen har ingen innven- driftsutgifter, siden ikke alle stillinger budsjetteres fullt ding mot dette. ut. Regjeringen er derfor enig i at dagens stillingssys- Regjeringen vil vurdere opplegget for revidert nasjonal- tem oppheves. budsjett på bakgrunn av Utvalgets uttalelse om at det bør Informasjon til Stortinget om hvor mange statstje- forenkles og konsentreres om justerffiger i årets budsjett. nestemenn m m som faktisk blir lønnet over virksom- Regjeringen har merket seg at ordningen med nysal- hetens driftsbudsjett kan, som foreslått av Utvalget, gis dering medio desember i budsjettåret foreslås opprett- ved en omlegging av den bemanningsstatistikk som i holdt, uten nærmere regelfesting. dag legges fram som vedlegg 3 i St prp nr 1 (Gul bok). Den bør da inneholde tall for løpencle termin. Det kan 3. Forslag vedrørende statsregnskapet også være behov for en oversikt over de toppadminis- trative stillinger i hver virksomhet. Regjeringen vil Utvalget anbefaler at statsregnskapet legges fram i vurdere hvordan dette skal gjennomføres som ledd i de mars/april og behandles i vårsesjonen, men uten at administrative direktiver for utarbeidelse av budsj ett- dette regelfestes. Under pkt. 3.1.2 tilrås at foredragsde- forslaget og gjennomføringen av det vedtatte budsjett. 4 Innst. S. nr. 243 - 1996-97

7. Spørsmål som Utvalget anbefaler vurdert nærmere Brev 25. april 1997 fra Sosialistisk Venstrepartis stortingsgruppe: Ifølge innstillingens pkt. 4.2 anbefaler Utvalget at følgende spørsmål vurderes nærmere: «Sosialistisk Venstrepartis foreløpige innspill til «Innstilling fra utvalget for vurdering av reformer av Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjet- — endringer i føringen av investeringer i statlig for- tet»: retningsdrift og statlig petroleumsvirksomhet Sosialistisk Venstreparti vil innledningsvis peke på — større adgang fil å fravike bruttoprinsippet i enkelt- følgende: tilfelle — forbedring av presentasjonsmåten i budsjettdoku- 1. Det er store innvendinger i Sosialistisk Venstrepar- mentene tis stortingsgruppe mot at flnanskomiteen innsfiller — flytting av visse beløpsgrenser i skatteloven til og Stortinget behandler flnansinnstillingen før fag- Stortingets skattevedtak og inkorporering av toll- komiteene har hatt tid til å behandle budsjettet og avgiftsproposisjonen i skatte- og avgiftsproposi- har avholdt alle høringer. Det betyr at skepsisen til sjonen. innstillingens hovedpunkter om bindende rammer og fierning av saldenng er stor. Endret føring av investeringer i statlig forretnings- 2. Dagens norske budsjettsystem står seg meget godt i drift og statlig petroleumsvirksomhet vil bli vurdert. en mternasjonal sammenlikning. Det skårer etter vår Når det gjelder større adgang til å fravike bruttoprin- vurdering høyt i forhold til de målsettingene som er sippet for enkelte statlige virksomheter, er det blitt trukket opp i utvalgets innstilling (langsilctig opprett- fremmet enkelte forslag av denne type i de seinere år. holdbar budsjettpolitikk, effektiv ressursbruk, demo- Spørsmålet ble omtalt generelt i St prp nr 65 (1990-91) kratisk behandling og rasjonell budsjettprosess). om endringer i statens budsjettsystem, pkt. 4. Finans- 3. Dersom det legges opp til rammebudsjettering mener departementet pekte der på at forslag om å innføre en Sosialistisk Venstreparti fagkomiteene må behandle slik ordning ma komme som en logisk konklusjon på statsbudsjettet parallelt med fmanskomiteen. en utredning om en friere stilling for vedkommende 4. Sosialistisk Venstreparti vil anbefale at det legges institusjon, hvor det er vedkommende institusjons spe- opp til strengere frister for avgivelser i budsjettpro- sielle situasjon som står i fokus. Økt bruk av nettobud- sessen og at hovedtrekkene i kommuneøkonomien sjettering blir vurdert som et mulig virkemiddel når det vedtas på et tidligere tidspunkt. etter inifiativ fra vedkommende fagdepartement eller Finansdepartementet eller Planleggings- og samord- Sosialistisk Venstreparti vil for øvrig fremholde følgende ningsdepartementet settes i gang utredning av omorga- forhold til de konkrete forslagene og innspillene fra «Bud- nisering av en statsinstitusjon som generelt bør ha noe sjettreformutvalget»: (Nummereringen henviser til de større grad av frihet enn vanlig. respektive punktene i budsjettreformutvalgets innstilling.) Forbedring av presentasjonsmåten i budsjettproposisjonene er en kontinuerlig prosess. For 1997 har Finansdepartementet foretatt en vesentlig omlegging 2. MÅL av innholdet i Gul bok. Det arbeides også med en mer systematisk presentasjon av informasjon overfor Stor- 2.2 Langsiktig og opprettholdbar budsjettpolitikk: finget i de enkelte fagproposisjoner, bl a i lys av de bestemmelser som nylig er fastsatt i økonomiregle- Etter Sosialistisk Venstrepartis oppfatning ligger det ment for staten og tilhørende funksjonelle krav. i denne målformuleringen, slik den er slussert opp i Utvalget ønsker at det allerede i Revidert nasjonal- utvalgets innstilling, også klare politiske vurderinger budsjett til våren blir lagt fram en vurdering av even- og velvalg. Blant annet gjelder dette avveiningen mel- tuell flytting av vedtakspunkter fra skattelovproposi- lom en «passiv» pengepolitikk og en «aktiv» finanspo- sjonen til proposisjonen om skatte- og avgiftsvedtak og litikk. Sosialistisk Venstreparti har bl.a i fjorårets eventuell mkorporering av proposisjonen om tollavgif- finansinnstilling pekt på alternative måter å innrette og dosere både penge- og finanspolitikken på. ter i samme proposisjon. Regjeringen vil legge fram en Budsjettreformutvalget legger etter vår vurdering for slik vurdering.» stor vekt på behovet for å føre en stram fmanspolifildc i overskuelig framtid. En alternativ sparepolitikk til finansplasseringer utenlands, ved å investere en større andel av overskuddet til innenlandske produktive- og Brev 24. april 1997 fra Arbeiderpartiets langsiktige samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjek- stortingsgruppe: ter, vil i tradisjonell budsjetteknisk forstand kunne fremstå som e (for) ekspansiv budsjett- eller finanspo- «Saken ble behandlet på Arbeiderpartiets gruppe- litikk. møte 23. april 1997. Følgende vedtak ble vedtatt: Sosialistisk Venstreparti er enig i målsettingen om at «Gruppa slutter seg til budsjettgruppens syn og innstil- budsjettpolitikken skal legges opp slik at den er lang- ling».» siktig og opprettholdbar, men går i mot en forståelse av at dette er ensbetydende med «stram finanspolitikk». Vi ønsker derfor ikke å støtte formuleringer som støtter opp under en slik forståelse av målsettingen. Brev 24. april 1997 fra Høyres stortingsgruppe: 2.3 Effektiv ressursbruk «Høyres stortingsgruppe har behandlet innstillingen og slutter seg til forslagene fra utvalget. Sosialistisk Venstreparti er enig i utvalgets understre- Høyre vil imidlertid påpeke at vår tilslutning er king av at statsbudsjettet bør bidra til kostnadseffektiv betinget av at forslagene samler bred tilslutning i Stor- bruk av samfunnets ressurser slik at målene bør søkes tinget hos de øvrige parter.» oppnådd på den måten som er rimeligst for samfunnet. Innst. S. nr. 243 - 1996-97 5

Vi vil likevel peke på at det kan ligge ulike politiske fleksibilitet i prioriteringene mellom budsjettområdene vurderinger tiI gnmn i forhold til -hva som er nktig enn det utvalget legger opp til. utforming på buldsjettene - både i form og i innhold - når det gjel4derdenne målsettingen. 3.1.2 Framdriften i budsjettbehandlingen 2.4 Demokratisk behandling «Utvalget foreslår at budsjettbehandlingen om høs- ten konsentreres til en runde. Revidert nasjonalbudsjett Sosialistisk Venstreparti er enig i at budsjettbehand- og en eventuell samleproposisjon i mai beholdes. Opp- lingen må legges opp slik at viljen til flertallet i Stortin- legget innebcerer,som nevnt foran, at salderingspropo- get får gjennomslag både nar det gjelder helhet og sisjonen faller bort.» enkeltdeler i budsjettet. Utvalget stiller spørsmål ved Sosialistisk Venstreparti viser til at en absolutt forut- om behandlingen av de enkelte kapitler og poster har setning for en slik modell er at fagkomiteene kommer fått en for stor plass slik at summen av disse enkeltbe- inn på et tidligere tidspunkt enn i dag slik at de kan slutningene som helhet betraktet ikke i tilstrekkelig være med på å legge rammene som fremgår av finans- grad fremkommer som resultat av flertallets vilje. Sosi- innstillingen. Dersom denne forutsetningen svekkes, alistisk Venstreparti vil stille spørsmålstegn ved om de vil også fagkomiteens makt bli betydelig redusert. På foreslåtte endnngene i utvalgets innstilling tipper for den annen side vil fagkomiteens stilling bli styrket ved langt over i andre retningen. En utdyping av dette syns- at deres innstillinger gjøres endelige. pu tet følger i tilknytning til utvalgets forslag. Sosialistisk Venstreparti mener det er mulig å oppnå Sosialistisk Venstreparti slutter seg forøvng til det mye av Budsjettreformutvalgets intensjoner på dette som utvalget uttaler om denne målsettmgen. punktet uten at salderingen nødvendigvis må fjernes. For eksempel er det mulig innenfor dagens system å 2.5 Rasjonell budsjettprosess skjerpe kravene til at frister blir fulgt, og det er mulig å skille ut enkeltelementer av budsjettet - som hovedtrek- Sosialistisk Venstreparti slutter seg til de vurderinger kene i kommuneøkonomien - for å vedta disse endelig som utvalget kommer med under dette kapitlet, men vil på et tidligere tidspunkt enn i dag. peke på at mye av skylden for at salderingsrundene har Sosialistisk Venstrepartis holdning til hvorvidt salde- blitt kritisert faller pa Regjeringen (e). ringen bør fiernes avhenger av hvilken innretning Sosialistisk Venstreparn er for øvrig enig i at fristene øvnge deler av reformen får - bl.a. hvorvidt de fore- bør innskjerpes og overholdes i sterkere grad enn hva slåtte 23 utgiftsrammene og 2 inntektsrammene blir som har vært tilfelle de senere årene. stående som foreslått, eller om det blir tatt hensyn til bl.a. de innsigelser som det er redegjort for i dette «høringsnotatet». «Utvalget foreslår at det i tilknytning til stats- og 3. VURDERINGER nasjonalbudsjettet om høsten legges fram analyser av langtidsbudsjettkarakter men uten at det gjøres vedtak 3.1.1 Alternative opplegg for budsjettprosessen om langtidsbudsjett...» i Stortinget Sosialistisk Venstreparti slutter seg til dette forslaget. «Hovedrammene for kommunesektorens økonomi «Utvalget tilrår Stortinget ved behandlingen av fastsettes endelig samtidi g med Stortingets vedtak av finansinnstillingen gjør et bindende rammevedtak budsjettrammene. Vedtaket om kommuneøkonomien bestående av 23 netto utgiftsrammer og 2 inntektsram- skal omfatte rammeoverføringene og den kommunale mer...» skattøren.» Sosialistisk Venstreparti mener det kan være grunn Sosialistisk Venstreparti slutter seg til at hovedram- til å se på løsninger som gir større muligheter til å flytte mene for kommunesektorens økonomi bør fastsettes penger mellom områder enn det de 23 utgiftsrammene endelig på et tidligere tidspunkt enn i dag. og 2 inntektsrammene forutsetter. «Utvalget mener at stats- og trygderegnskapet bør Opplegget som reformutvalget foreslår betyr at fag- legges fram i mars/april slik at Stortinget kan behandle komiteene ikke kan fravike den beløpsramme som er regnskapet i vårsesjonen. Foredragsdelen av regnska- fastsatt gjennom vedtak i Stortinget ved avslutningen pet børloygges ut slik at en i større grad kan følge bud- av finansdebatten, men at det vil være anledning til å sjettutviklingen på viktige politikkområder» gjøre endringer innenfor rammen. Sosialistisk Venstreparti slutter seg til dette. Sosialistisk Venstreparti mener at en eventuell reform i større grad bør gi anledning til å gjøre endringer mellom områder som for eksempel miljø på den 3.1.3 Innretningen av et rammebudsjettsystem ene siden og energi på den andre siden. Eller mellom forsvar og utenrikspolitikk - for å nevne et par rele- Sosialistisk Venstreparti mener det er grunn til å se vante behov for økt fleksibilitet som ikke vil bli omfat- på alternative måter å utforme rammene på slik at det tet av det forslaget utvalget har kommet fram til. gis muligheter til i større grad å prioritere på tvers av Sosialistisk Venstreparti ser det som viktig at også fagområdene, enn det som de 23 utgiftsrammene gir partier som ikke inngar i en budsjettavtale kan få inn- anledning til. flytelse over enkeltområder i budsjettet slik dagens sys- tern gir anledning til, og mener at den foreslåtte reformen ikke i tilstrekkelig grad ivaretar dette hensynet. 3.2.2 Rollefordelingen mellom finanskomiteen «Utvalget tilrår at det ved behandlingen av budsjett- og fagkomiteene ved behandlingen av eventuelle proposisjoner i budsjettåret, herunder samleproposi- samleproposisjoner og ved behandlingen av sjonen i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett, bør revidert budsjett were adgang til å fremme forslag til votering av «pakker»...» Sosialistisk Venstreparti vil peke på at en rekke saker Sosialistisk Venstreparti mener også her - i tråd med som burde ha vært fremmet av fagdepartement og den ovenstående - at det må gis anledning til større behandlet av fagkomite, i for stor grad har blitt behand- 6 Innst. S. nr. 243 - 1996-97 let i stats- eller nasjonalbudsjettet. Sosialistisk Venstre- Stortingets behandling av statsregnskapet parti mener det er en fordel av «tunge» saker ikke behandles i budsjettsammenheng, men underlegges Som det fremgår av innstillingens pkt. 3.1.2 mener egen behandling i en fagkomite. utvalget at stats- og trygderegnskapet bør legges frem i mars/april slik at Storfinget kan behandle regnskapet i 3.3.4 Budsjettekspertise vårsesjonen. Statsregnskapet behandles i dag om høsten, men før Sosialistisk Venstreparti er i utgangspunktet positivt Riksrevisjonens revisjonsmerknader foreligger i innstilt til de vurderinger og anbefalinger som utvalget Dokument nr. 1 som blir lagt frem for Stortinget i gjør i dette avsnittet, men vil peke på at enkelte av vare månedsskiftet oktober/november. Dokumentet blir mnsigelser i dette «høringsnotatet» også vil kunne få normalt behandlet i mars/april det påfølgende år. Even- konsekvenser for utformingen av servicefunksjonene i tuell behandling av statsregnskapet i varsesjonen etter Stortinget. regnskapsårets utløp vil således ikke påvirke Riksrevi- sjonens rapportering i forhold til nåværende praksis. Som Presidentskapet er kjent med utreder Riksrevi- sjonen for tiden ny lov og instruks for Riksrevisjonen. 4. UTVALGETS TILRÅDNINGER I den forbindelse vil ogsa rapporteringen til Stortinget bli vurdert, både når det gjelder form, innhold og tids- Sosialistisk Venstreparti viser til de kommentarer punktet for rapporteringen. Vi ser det slik at ideelt sett som er gitt under de ovenstående enkeltpunktene i dette burde Stortinget få et revidert statsregnskap til behand- «høringsnotatet». ling. Regnskapet kunne da behanclles sammen med Riksrevisjonens beretning/rapportering. Dersom Stor- Brev 30. april 1997 fra Kristelig Folkepartis tinget skulle ønske en shk fremtidig behandling, må stortingsgruppe: tidspunktet for behandling av statsregnskapet ses i sammenheng med når Riksrevisjonens beretning kan «I hovedsak kan man se fordeler i budsjettprosedyre- foreligge. En slik revisjonsberetning antas i tilfelle å få komiteens forslag fordi det vil kunne gi en enklere en annen form enn nåværende Dokument nr. 1 og vil budsjettbehandling i Stortinget, og at det med de anty- ventelig foreligge på et tidligere tidspunkt enn i dag. dede tidsfrister for behandlingen vil være lettere å gi Riksrevisjonen vil eventuelt komme tilbake til dette klarere signaler om hva som blir de økonomiske ram- når disse spørsmål er nærmere avklart i utredningsar- mene for kommunene og andre. beidet. Det er imidlertid riktig å ha en viss åpenhet for at det kan være nødvendig å høste praktiske erfaringer i Stor- Spesilikasjon av statsbudsjettet tinget før den nye budsjettprosedyren fastlegges endelig. Det vil være uheldig om virkningen av budsjett- Riksrevisjonen har merket seg at utvalget under pkt. rammevedtakene oppleves som et lunder for at det 3.5 tilrår at det for statlige virksomheter blir foretatt politiske flertall i fagkomiteene kan få fram sine egent- forenklinger i postspesifikasjonen slik at hvert kapittel lige prioriteringer. Spesielt i en situasjon der budsjettet føres opp med en driftspost (eventuelt en særskilt post legges fram av en mindretallsregjering kan det være 21 i visse tilfelle) og en mvesteringspost. Utvalget helt nødvendig å ha nok fleksibilitet for å kunne få et mener også at det kan være grunnlag for å foreta en flertall bak salderingen av budsjett. viss sammenslåing av kapitler under hvert departemen- Kristelig Folkepartis stortingsgruppe forutsetter at tet, og tilrår at Regjeringen legger fram forslag om en det må være bredt flIertall bak en omlegging og at det i systematisk sammenslång i en særskilt proposisjon. første omgang føres inn som en prøveordning på f.eks. For tilskuddsposter tilrår utvalget at en sammenslamg 2 år.» av poster vurcleres samtidig med en sammenslåing av kapttler. Brev 7. mai 1997 fra Senterpartiets stortings- Generelt er det Stortingets budsjettvedtak, med den spesifikasjon på kapittel og post som følger av budsjett- gruppe: vedtaket, og med eventuelle resultatkrav på andre pre- «Senterpartiets stortingsgruppe er delt, særlig når det misser knyttet til vedtaket, som utgjør utgangspunktet gjelder spørsmålet om faste rammer og f.jerning av sal- for Riksrevisjonens revisjon. Vi vil peke på at en sam- deringen. Siden ordningen med faste rammer nylig er menslåing.av kapitlerog poster vil ha tilsvarende inn- innført i den svenske riksdagen kan det være en fordel virkning pa spesifikasjonsmvået ved revisjonen. Spesi- å avvente større praksis med denne reformen i Sverige elt er det vikfig for Riksrevisjonens resultatoppfølging, før man innfører et tilsvarende system i Stortinget. bl.a. i tilknytning til tilskudd, at Stortingets vedtak om Stortingsgruppa vil se det som en fordel dersom formål og resultatkrav er knyttet til det spesifikasjons- kommuneøkonomien blir fastlagt på et tidligere tids- nivået som Stortinget ønsker på oppfølgingen.» punkt om høsten av hensyn til budsjettprosessen i fylkeskommuner og kommuner. En løsning kan være en tidligere åpning av Stortinget i de år da det ikke er valg Brev 14. mai 1997 fra Kommunenes til Stortinget, jf. det forslaget som er fremmet om en Sentralforbund: endring av Grunnloven med dette siktemål.» «Stortingets budsjettvedtak har stor betydning for Brev 28. april 1997 fra Riksrevisjonen: kommunesektoren. 80-85 % av sektorens inntekter blir fastlagt av Stortinget via skattøre og bevilgningsved- «Vi viser til Presidentskapets brev av 17. april 1997 tak. vedlagt ovennevnte innstilling til orientering. Innstil- Den sene behandling av statsbudsjettet i Stortinget lingen er g.jennomgått, og vi har merket oss de endrin- har alltid skapt problemer for budsjettprosessen i kom- ger som foreslås. Riksrevisjonen har ingen spesielle muner og fylkeskommuner. Problemene ble særlig merknader til forslaget, men vi ønsker å kommentere aktualisert sist høst, ikke minst på bakgrunn av den to forhold. store usikkerheten rundt skattørene. Innst. S. nr. 243 - 1996-97 7

Utvalget som vurderte reformer av Stortingets bud- skal tre i kraft fra 1. oktober 1999 og gjelde inntil 30. sjettbehandling har nå foreslått at Finanskomiteen skal september 2001. avgi innstilling om skattøre/rammetilskudd senest Dette medlem fremmer følgende forslag: 20. november med vedtak senest 27. november. Vedtak om bevilgning til øremerkede tilskudd har frist først 15. desember. «III. skal lyde: Det første element innebærer en viss forbedring i for- Endringene under I og II trer i kraft 1. oktober 1999 hold til dagens opplegg. Med tanke på at de fleste kommuner og fylkeskommuner vedtar sine budsjetter og gjelder inntil 30. september 2001.» medio desember er imidlertid 27. november for sen dato for avklaring av skattører og rammetilskudd. (2/3 Presidentskapets medlem, Magnar av kommunesektorens løpende inntekter!). Avklarin- Sortåsløkken, viser til at Sosialistisk Venstrepartis ger av øremerkede tilskudd vil ikke nå budsjettprosessen i kommuner og fylkeskommuner med stortingsgruppe i sin uttalelse uttrykker klar skepsis til 15. desember som vedtaksdato. vesentlige sider ved forslaget. Dette medlem støt- På denne bakgrunn vil KS be Stortinget vurdere å ter disse synspunktene. framskynde fristen for behandling av rammer av særlig Dette medlem kan vanskelig se at det er gode betydning for kommunesektoren.» argumenter for å gjøre vedtak om endrede budsjettruti- ner i denne stortingsperioden. Dette medlem hadde derfor primært sett at beslutningen ble overlatt til det PRESIDENTSKAPETS MERKNADER Stortinget som møtes høsten 1997. Dette medlem På grunnlag av de skriftlige uttalelsene fra Stortin- konstaterer imidlertid at det er flertall i Presidentskapet gets partigrupper som er sitert foran, og drøftelser med for å ta en avgjørelse i inneværende periode. gruppelederne, fremmer Presidentskapet innstil- Dette medlem konstaterer videre at det i Presi- ling til Stortinget om at forslagene fra Budsjettreform- dentskapet er et flertall for å vedta endringer i tråd med utvalget om endringer i Stortingets forretningsorden Budsjettreformutvalgets innstilling, og tar dette til ori- og Bevilgningsreglementet blir vedtatt og satt kraft entering. 1. oktober 1997, som en prøveordning for valgperio- Dette medlem er imidlertid meget betenkt over å den 1997-98 - 2000-2001. Ordningen forutsettes eva- gjennomføre endringene allerede fra høsten 1997. luert senest i vårsesjonen 2001. Dette medlem vil særlig peke på at det er et nytt Storting, med nye representanter i finans- såvel som i Presidentskapets medlem Edvard Grim- fagkomiteene, som skal gjennomføre en budsjettpro- stad viser til de innvendinger mot Budsjettreformut- sess som det heller ikke finnes administrativ erfaring valgets innstilling som er kommet fra flere stortings- for. Dette kommer i tillegg til at høstsesjonen etter et grupper. Dette me dl em mener at det burde ha vært stortingsvalg er meget spesiell, der mye tid først i innhentet flere erfaringer fra Sverige og foretatt en sesjonen «går tapt» på grunn av godkjenning av full- nærmere drøfting av bl.a. fagkomiteenes rolle før den makter, konstitueringer i tingene og i gruppene, plasse- endelige beslutning fattes. ringer i komiteer, «opplæring» av nye representanter i Dette medlem konstaterer imidlertid at det er et formell såvel som i mindre formell betydning, osv. Det flertall i Presidentskapet som går inn for å vedta end- vil etter dette medlem sitt syn være uhyre lite rom ringer i tråd med Budsjettreformutvalgets innstilling, for uforutsette hendelser - situasjoner som ikke går helt men som en forsøksperiode for neste stortingspe- slik Budsjettreformutvalget har tenkt seg. Dette riode. medlem antar at slike innkjøringsproblemer nødven- Dette medlem mener det er uheldig at det er et digvis vil måtte komme når en så omfattende budsjett- nyvalgt Storting som skal innføre den nye budsjettpro- behandlingsreform skal gjennomføres. sessen, og vil bl.a. påpeke at det ikke finnes noen admi- Dette medlem vil på denne bakgrunn fremme nistrativ erfaring for dette. Dette medlem viser i følgende forslag: denne sammenheng til at Budsjettreformutvalget mente det var avgjørende nødvendig å styrke den admi- «III skal lyde: nistrative kapasiteten både i tilknytning til finanskomi- Endringene under I og II trer i kraft på det tidspunkt teen og i tilknytning til partigruppene i forbindelse som bestemmes av det Storting som trer sammen 1. med gjennomføring av den nye budsjettordningen. oktober 1997.» Dette medlem kan vanskelig se at det er mulig å få dette til før høstsesjonen. Når det gjelder utvalgets forslag om endringer i For- Dette medlem mener også det vil være en fordel retningsordenen og Bevilgningsreglementet, viser for forsøket dersom det blir et sammenligningsgrunn- Presidentskapet til utvalgsinnstillingen og har lag med både den nåværende budsjettordningen og for- ingen ytterligere merknader. slaget fra Budsjettreformutvalget. Dessuten har utvalget en rekke forslag og anbefalin- Dette medlem foreslår derfor en kortere forsøks- ger som ikke kommer til uttrykk i forslag til vedtak. En periode enn Presidentskapets flertall. Dette med- del av anbefalingene forutsettes i første omgang vur- lem fremmer forslag om at endringene under I og II dert av Regjeringen. Dette gjelder bl.a.: --

8 Innst. S. nr. 243 - 1996-97

Revidert nasjonalbudsjett forenkles og konsentre- på dette området. Utvalgets forslag innebærer noen res om justeringer i årets budsjett. avvik i forhold til gjeldende regler og praksis når det Ordningen med nysaldering medio desember i gjelder saksfordelingen mellom komiteene, uten at FO budsjettåret opprettholdes, men uten nærmere § 12 er foreslått endret. Slike avvik kan gjøres ved ved- regelfesting. tak i henhold til FO § 22 om fordeling av budsjettkapit- Stortingsmeldingen om statsregnskapet legges lene mellom komiteene, men på lengre sikt bør dette i fram i mars/april. I tillegg bør her kunne gjengis tilfelle følges opp med endringer i § 12. resultater av større undersøkelser/evalueringer Utvalget mener at høringer i forbindelse med bud- som er gjennomført innenfor utvalgte områder. sjettbehandlingen i hovedsak bør være avsluttet innen I Gul bok eller nasjonalbudsjettet legges fram bud- 10. november. Opplegget for høringer foreslås endret sjettframskrivninger, slik at Stortinget på dette slik at det i tillegg til høringer i de enkelte komiteer grunnlag får anledning til å vurdere budsjettutvik- arrangeres «felleshøringer» som er åpne for alle stor- lingen flere år framover. tingsrepresentanter, eventuelt også for politiske rådgi- I en særskilt proposisjon bør Regjeringen legge vere. Utvalget anbefaler også at komiteene stiller seg fram forslag om en systematisk sammenslåing av friere til å avvise henvendelser om høringer, og på den budsjettkapitler. For statlige virksomheter bør annen side innkaller organisasjoner og annen eksper- postspesiflkasjonen forenkles slik at det under tise når det anses hensiktsmessig. hvert kapittel bare blir en driftspost og en investe- Presidentsk apet bemerker at forslaget om siste ringspost. Også sammenslåing av tilskuddsposter dato for komitehøringene må vurderes av komiteene bør vurderes. selv, så lenge det ikke tas inn regler i FO. Det samme Presentasjonsmåten i Gul bok og fagproposisjo- gjelder anbefalingen om å stille seg friere til å avvise nene bør forbedres. Utvalget har en rekke anbefa- henvendelser om høringer osv. Forslaget om «felleshø- linger på dette området. Videre nevnes at trykketi- ringer» må etter P re sidentsk apets oppfatning den av alle budsjettdokumenter er for lang. vurderes nærmere før det i tilfelle kan settes i verk, Det bør vurderes om føringen i statsbudsjettet av bl.a. fordi man i denne forbindelse kan komme inn på statlig forretningsdrift og statlig petroleumsvirk- løsninger som krever endring i FO. somhet bør endres i forhold til kontantprinsippet. Utvalget anbefaler at det samlede statsbudsjett blir Det bør vurderes om det kan være hensiktsmessig trykt i «Blå bok» så snart som mulig etter at budsjett- at noen flere virksomheter får anledning til å fra- behandlingen i Stortinget er avsluttet. Stortingets kon- vike bruttoprinsippet. tor har ansvaret for utgivelsen av «Blå bok», og P r e - Det bør vurderes om visse beløpsgrenser i skatte- sidentskapet forutsetter at anbefalingen blir fulgt loven bør flyttes til Stortingets skattevedtak, og om opp. proposisjonen om tollavgifter bør inngå i proposi- Utvalget ber Presidentskapet vurdere å igangsette et sjonen om skatter og avgifter. arbeid med sikte på å gjøre budsjettinnstillingene mer brukervennlige og informative. Spesielt nevnes stikk- Presidentskapet forutsetter at disse forslagene ordregister, at standpunkter i større grad bør presente- og anbefalingene blir vurdert av Regjeringen, før res i tabeller, og at det bør bli bedre presentasjon av Regjeringen eventuelt følger dem opp overfor Stortin- fraksjonenes helhetlige alternativer. Pr esidentska- get. p e t vil vurdere anmodningen, men viser til at det pri- I tilknytning til forslaget om rammesystemet foreslår mært er den enkelte komite som avgjør hvordan innstil- utvalget etablert 23 netto utgiftsrammer og 2 inntekts- lingene skal utformes, innenfor de rarnmer som er satt rammer, og foreslår hvilke kapitler som skal høre i FO. under hver ramme og hvilken komite som skal Stortingssekretariatet foretar nå den løpende innleg- behandle den enkelte ramme. Utvalget foreslår at visse ging av resultatet av budsjettbehandlingen i STORBOS kapitler skal behandles av finanskomiteen utenfor ram- (Stortingets budsjettoppfølgingssystem). Utvalget mesystemet. Alle utbyttekapitler foreslås samlet i en påpeker at dersom rammebudsjettering innføres slik inntektsramme og behandlet av finanskomiteen. Det utvalget foreslår, vil det være behov for daglig ajourfø- foreslås at finanskomiteens nåværende Budsjett-innst. ring av behandlingen, og det vil bli nødvendig å tilføre S. nr. 6 utvides noe, bl.a. med samlet behandling av alle ytterligere budsjetteknisk ekspertise. Det vil også bli 90-poster (i hovedsak lånetransaksjoner), Statens behov for slik kapasitet når det gjelder å bistå parti- petroleumsfond og statslånemidler, og at denne innstil- gruppene og komiteene med råd i budsjettekniske ling behandles sist av fagkomiteinnstillingene. spørsmål, herunder oppstilling av forslag, krav til inn- Presidentskapet bemerker at ifølge forslaget til dekning, analyse av årsvirkning og andre økonomiske endring av FO § 22 skal arbeidsordningskomiteen avgi virkninger av forslag. Budsjettsystemet bør gi parti- innstilling til Stortinget om rammeområder. Også for- gruppene adgang til Gul bok og til verktøy for å foreta delingen av budsjettkapitlene på de enkelte komiteer egne analyser og budsjettberegninger. Partigruppene og rekkefølgen for behandlingen av fagkomiteinnstil- bør kunne legge inn sine altemativer i systemet etter lingene fastsettes av arbeidsordningskomiteen. Derfor hvert som disse offentliggjøres. Utvalget foreslår at må arbeidsordningskomiteen vurdere utvalgets forslag den budsjettekniske ekspertise i Stortinget utbygges Innst. S. nr. 243 - 1996-97 9 ved et serviceapparat tilknyttet finanskomiteens sekre- redegjøre for forslagets innpasning i Regjeringens tariat. Det forutsettes at denne budsjettekspertisen gjø- samlede opplegg til budsjett for neste år. res tilgjengelig også for andre komiteer og for parti- §§ 3 og 10 oppheves. gruppene. Bevilgningene til partigruppene bør styrkes for å gi gruppene mulighet til å utvikle kompetanse innenfor budsjettarbeid. Det er behov for et nytt data- I Stortingets forretningsorden gjøres følgende end- system for oppfølging av budsjettbehandlingen, og ringer: utvalget tilrår at dette er på plass før behandlingen av budsjettet høsten 1997. § 19 skal lyde: Presi dentsk apet viser til utkastet til vedtak IV, der det foreslås opprettet to nye engasjementsstillinger Kongelig proposisjon om statsbudsjett for det påføl- for å utføre arbeid av bl.a. budsjetteknisk art. Pre si - gende budsjettår legges fram for Stortinget innen tre dentskapet vil vurdere nærmere den organisato- dager etter Stortingets åpning, jf § 2 i Bevilgningsre- riske tilknytning for stillingene. Pre sidentskapet glementet. Samtidig legges fram stortingsmelding om forutsetter at de to stillingene kan utlyses med sikte på nasjonalbudsjettet. tiltredelse tidlig i høstsesjonen 1997 og med tilsetting Senest den 20. november skal finanskomiteen avgi ut prøveperioden. innstilling (Budsjett-innst. S. I) om nasjonalbudsjettet Det er allerede tatt initiativ til å utarbeide et nytt data- og statsbudsjettet, med forslag til rammevedtak for program for oppfølging av budsjettbehandlingen. For- bevilgninger i samsvar med inndeling i rammeområder slaget om økte bevilgninger til partigruppene vil bli fastsatt av Stortinget i henhold til § 22 tredje ledd. For- vurdert i sammenheng med budsjettet for 1998. slaget til bevilgningsvedtak som utformes i innstillingen eller framsettes ved behandlingen av den, skal FORSLAG FRA MINDRETALL inneholde beløp for alle rammer, og kan ikke gå under rammenivå. I Stortinget kan det ikke voteres særskilt Forslag fra Presidentskapets medlem Edvard over enkelte deler av et slikt forslag. Grimstad: Finanskomiteen avgir samtidig innstilling vedrø- Forslag 1 rende skatter og avgifter og rammetilskudd til kommuner og fidkeskommuner III skal lyde: Stortinget skal behandle disse innstillingene innen Endringene under I og II trer i kraft 1. oktober 1999 en uke etter avgivelse. Stortingets rammevedtak er bin- og gjelder inntil 30. september 2001. dende for den etterfølgende budsjettbehandling samme år. Forslag fra Presidentskapets medlem Magnar Deretter skal fagkomiteene avgi innstilling om Sortåsløkken: bevilgninger innen de rammeområder de er tildelt. Forslag 2 Forslag til bevilgningsvedtak som utformes i en slik innstilling eller fremsettes ved behandlingen av den, III skal lyde: skal omfatte alle kapitler og poster innenfor det enkelte Endringene under I og II trer i kraft på det tids- rammeområde, og kan ikke gå utover de rammer Stor- punkt som bestemmes av det Stortinget som trer sam- tinget har vedtatt. I Stortinget kan det ikke voteres sær- men 1. oktober 1997. skilt over enkelte deler av et slikt forslag. Fagkomiteenes budsjettinnstillinger skal behandles av Stortinget senest den 15. desember. De budsjettved- PRESIDENTSKAPETS TILRÅDING tak Stortinget gjør ved behandlingen av disse innstil- Pre siden tsk apet viser til ovenstående og rår lingene, er endelige. Stortinget til å gjøre følgende Eventuell kongelig samleproposisjon om endringer i statsbudsjettet legges fram senest den 15. mai i bud- vedtak: sjettåret, sammen med stortingsmelding om Revidert nasjonalbudsjett. Finanskomiteen avgir innstilling om disse (Budsjett-innst. S. II) senest annen fredag i juni. I Bevilgningsreglementet gjøres følgende endringer: Ved behandling av endringer i statsbudsjettet i bud- sjettåret kan det ikke voteres særskilt over enkelte deler § 2 første og annet ledd skal lyde: av et forslag, dersom forslagsstilleren motsetter seg dette. Kongens forslag til budsjett for den påfølgende budsjettermin skal overleveres Stortinget innen tre dager § 22 tredje ledd første punktum skal lyde: etter Stortingets åpning. De tilhørende vedlegg bør legges fram samtidig. Etter at den kongelige proposisjonen om statsbud- Forslag fra Kongen om tillegg til eller endringer i sjettet med de enkelte departementers særbudsjetter er budsjettforslaget for den kommende budsjettermin bør lagt fram for Stortinget, avgir arbeidsordningskomi- 10 Innst. S. nr. 243 - 1996-97 teen innstilling om fordelingen av budsjettkapitlene på I V. de enkelte komiteer og om rammeområder, If § 19. I Stortingets administrasjon opprettes fra og med 1. september 1997 og til og med 30. juni 2001, to nye III. engasjementsstillinger for bl.a. å utføre arbeid av bud- Endringene under I og II trer i kraft 1. oktober 1997 sjetteknisk art. og gjelder inntil 30. september 2001.

Oslo, i Stortingets presidentskap, den 5. juni 1997.

Kirsti Kolle Grøndahl. Edvard Grimstad. Jan P. Syse.

Gunnar Skaug. Magnar Sortåsløkken. Dag Jostein Fjærvoll. Vedlegg

Innstilling fra utvalget for vurdering av reformer av Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet.

(Oppnevnt av Stortingets presidentskap 21. mars 1996.) INNHOLD

1. Grunnlaget 7 1.1 Innledning og sammendrag 7 1.1.1 Budsjettreformutvalgets oppnevning og mandat 7 1.1.2 Utvalgets arbeid 7 1.2 Det statlige budsjettsystemets historie 8 1.2.1 Statsbudsjettets behandling i plenum 8 1.2.2 Sammenholdt eller oppsplittet budsjettbehandling i Stortinget 8 1.2.3 Budsjettets spesifikasjon 8 1.2.4 Nasjonalbudsjett, langtidsbudsjettering og trygdebudsjett 9 1.2.5 Forvaltningsmessige reformer 9 1.2.6 Reformer i Regjeringens interne budsjettprosesser 9 1.2.7 Tidsplan for budsjettbehandlingen 10 1.3 Lovgrunnlaget for budsjettbehandlingen 12 1.3.1 Grunnloven 12 1.3.2 Bevilgningsreglementet 12 1.3.3 Forretningsordenen 13 1.4 Budsjettbehandlingen i andre land 13 1.4.1 Utviklingen i OECD-landenes budsjettsystemer 13 1.4.2 Budsjettbehandlingen i Danmark 14 1.4.3 Budsjettbehandlingen i Sverige 14 1.4.4 Budsjettbehandlingen i Nederland 15 1.5 Forskning på parlamentariske budsjettprosesser 16

2. Mål 16 2.1 Innledning 16 2.2 Langsiktig opprettholdbar budsjettpolitikk 16 2.3 Effektiv ressursbruk 17 2.4 Demokratisk behandling 18 2.5 Rasjonell budsjettprosess 18

3. Vurderinger 18 3.1 Hovedlinjene for budsjettprosessen i Stortinget 18 3.1.1 Alternative opplegg for budsjettbehandlingen 18 3.1.2 Framdriften i budsjettbehandlingen 19 3.1.3 Innretningen av et rammebudsjettsystem 20 3.1.4 Budsjettbehandlingen i plenum 23 3.1.5 Budsjettvedtak som er bindende over flere år 24 3.2 Organiseringen av budsjettbehandlingen i Stortinget 24 3.2.1 Rollefordelingen mellom finanskomiteen og fagkomiteene ved behandlingen om høsten 24 3.2.2 Rollefordelingen mellom finanskomiteen og fagkomiteene ved behandlingen av eventuelle samleproposisjoner og ved behandlingen av revidert budsjett 25 3.2.3 Behandlingen av stortingsdokumenter med store økonomiske konsekvenser 25 3.3 Stortingets arbeidsform 25 3.3.1 Formene for politisk samspill om budsjettet 25 3.3.2 Gruppenes forberedelse til budsjettbehandlingen 25 3.3.3 Høringer 26 3.3.4 Budsjettekspertise 26 3.3.5 Forbedringer i budsjettdokumentene 27 3.4 Budsjettprinsipper 28 3.4.1 Kontantprinsippet 28 3.4.2 Prinsipper for hvilke tiltak og virksomheter som statsbudsjettet skal omfatte 29 3.4.2 Prinsipper for bruk av brutto- eller nettobudsjettering i statsbudsjettet 29 3.4.4 Skatte-, avgifis- og tollvedtakene i budsjettet 30 3.5 Spesifikasjon av statsbudsjettet i kapitler og poster 31 3.5.1 Innledning 31 3.5.2 Oppdeling i kapitler 31 3.5.3 Postspesifikasj on 31 3.6 Opphevelse av bevilgningsreglementets § 10 om oppretting og inndragning av stillinger 33

4. Utvalgets tilrådninger 34 4.1 Foreslåtte endringer 34 4.2 Spørsmål som anbefales vurdert nærmere 35

5. Forslag til regelendringer 35 5.1 Bevilgningsreglementet 35 5.2 Stortingets forretningsorden 35 Til Stortingets presidentskap

Stortingets budsjettreformutvalg ble oppnevnt av Stortingets presidentskap 21. mars 1996 for å vurdere reformer i behandlingen av nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet.

Utvalget legger med dette fram sin utredning. Utvalgets tilrådninger er enstemmige på alle punkter, og fremgår av kap. 4.

Oslo, den 20. mars 1997.

Gudmund Restad, leder.

Paul Chaffey Åge Danielsen Per-Kristian Foss

Odd Holten Bjørnar Olsen Karl Eirik Schjøtt-Pedersen

Gunnar Hals Harald Grønn Ole Hovland Innstilling fra utvalget for vurdering av reformer av Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet.

(Oppnevnt av Stortingets presidentskap 21. mars 1996.)

1. GRUNNLAGET ning, herunder behandlingen av mindretallsfor- 1.1 Innledning og sammendrag slag. 1.1.1 Budsjettreformutvalgets oppnevning og mandat 4. På bakgrunn av drøftingen under pkt. 1, 2 og 3 Utvalget ble oppnevnt av Stortingets presidentskap fremmes forslag om eventuelle reformer med 21. mars 1996. Utvalget ble gitt følgende sammenset- sikte på forenkling og effektivisering, med særlig ning: vekt på tiltak som kan styrke hensynet til helhet Stortingsrepresentant Karl Eirik Schjøtt-Pedersen, leder og langsiktighet ved budsjettbehandlingen. Det Stortingsrepresentant Gudmund Restad bør herunder fremmes forslag om tiltak som Stortingsrepresentant Per-Kristian Foss begrenser den nåværende tendens til flere fulle Stortingsrepresentant Paul Chaffey budsjettbehandlinger på samme budsjett. Stortingsrepresentant Odd Holten 5. Utforme nødvendige forslag til endringer av lov- Statsråd Gunnar Berge og regelverk som følge av foreslåtte tiltak under Direktør Age Danielsen pkt. 4. 6. Vurdere endringer i ressursbehov og fordeling Som sekretærer for utvalget ble oppnevnt: som følge av de foreslåtte tiltak under pkt. 4. Komitsekretær Gunnar Hals, hovedsekretær Stortingssekretær Harald Grønn Utvalget kan etter vanlige regler om innhenting av Ekspedisjonssjef Ole Hovland forhåndssamtykke om dekning av utgifter innhente uttalelser/bistand fra andre og gjennomføre studierei- Etter regjeringsskiftet 25. oktober 1996 ble statsråd ser. Utvalget skal avgi innstilling innen 20. mars 1997. Gunnar Berge erstattet av statsråd Karl Eirik Schjøtt- Styret i Senterpartiets stortingsgruppe vedtok i møte Pedersen som medlem oppnevnt etter forslag fra 27. februar 1996 å be om at utvalget også vurderer Regjeringen. Stortingsrepresentant Bjørnar Olsen ble tidspunktet for Stortingets budsjettbehandling, særlig oppnevnt som nytt medlem etter forslag fra Arbeider- sett i forhold til budsjettbehandlingen på andre for- partiets stortingsgruppe. Stortingsrepresentant Gud- valtningsnivåer. mund Restad ble i presidentskapets møte 28. november 1996 oppnevnt som ny leder av utvalget. 1.1.2 Utvalgets arbeid Utvalget fikk i mandat å: Utvalget har hatt 10 møter. Utvalget har møtt føl- gende politikere og embetsmenn med erfaring fra 1. Beskrive budsjettbehandlingens formål og rolle budsjettbehandling, forskere og andre ressursperso- som del av Stortingets samlede virksomhet. ner: 2. Vurdere budsjettbehandlingen i forhold til ivareta- Forsker Roar Bergan, tidligere komitsekretær kelse av overordnede og langsiktige økonomiske Håkon Bingen, departementschef Anders Eldrup hensyn. (Danmark), stortingsrepresentant Carl I. Hagen, 3. Vurdere budsjettbehandlingen i forhold til bruk av stipendiat Leif Helland, konsernsjef, tidligere finans- ressurser, herunder tid og organisering. Vurdering- råd Tormod Hermansen, tidligere finansminister en bør også omfatte den nåværende voteringsord- Per Kleppe, departementsrådgiver Per Molander 8 Reform av Stortingets budsjettbehandling

(Sverige), professor Trond Nordby, rådgiver Dag bank- og tollvesen. I 1827 ble gasje- og pensjons- Omholt, professor Asbjørn Rødseth, departementsråd, spørsmål skilt ut og overført til en egen komit& tidligere finansminister Ulf Sand, tidligere sentral- 11836 ble spørsmål om fordeling av budsjettsakene banksjef Hermod Skånland, professor Erling Steigum tatt opp på mer prinsipielt grunnlag. Det ble fra enkel- og fylkesmann, tidligere statsminister Kåre Willoch. te hevdet at budsjettsakene burde fordeles på de Utvalget har dessuten hatt møter med Kommunenes enkelte fagkomiteer og at dette ville gi raskere saksbe- Sentralforbund ved forbundets leder Halvdan Skard handling, større kontrollmulighet for Stortinget og og med Riksrevisjonen ved riksrevisor Bjarne Mørk mindre spillerom for regjeringen. Mot dette ble det Eidem. hevdet at overblikket over budsjettet som helhet ville Utvalget har hatt to studiereiser; til Stockholm 10. gå tapt. Innføringen av årlige stortingssamlinger (ved- juni 1996 og til København, Paris og Haag 15.-19. tatt i 1869) førte til økte krav om at fagkomiteene måt- september 1996. Utvalget hadde møter med represen- te få ansvaret for sine særbudsjetter. I løpet av 1880- tanter for bl.a. nasjonalforsamlingene og finansdepar- årene ble utposjoneringen av budsjettet ført til ende. tementene i Sverige, Danmark og Nederland. I Paris Motkreftene mot denne ordningen gjorde seg gjelden- besøkte utvalget OECD. de allerede fra den tid. Utvalgets mandat kan gi grunnlag for å drøfte en På slutten av 1800-tallet ble det fremmet forslag om rekke ulike problemstillinger. Med den tid som har å legge alle budsjettsaker til én stor komité. 11927 ble vært til rådighet har utvalget valgt å konsentrere drøf- finanskomiteen utvidet til en stor komité med 35 med- tingene om de deler av budsjettbehandlingen som det lemmer, hvor kjernen var formennene i fagkomiteene. særlig har vært aktuelt å foreslå endringer i. På enkel- Dette skulle være en overordnet budsjettkomit. te områder anbefaler utvalget videre utredninger. Nåværende ordning med at fagkomiteenes budsjettinnstillinger bare skal være foreløpige, og at Storting- ets budsjettbehandling skal avsluttes med et endelig 1.2 Det statlige budsjettsystemets historie budsjettoppgjør etter innstilling fra finanskomiteen, 1.2.1 Statsbudsjettets behandling i plenum stammer fra denne tid (1928). Komiteen besto imid- Det norske statsbudsjettsystemets historie, slik vi lertid bare i sju år. Da ble samordningsoppgavene ført kjenner det i dag, begynner med Norges Grunnlov av til finanskomiteen. 1814. Grunnloven bygde på maktfordelingsprinsippet, 1.2.3 Budsjettets spesifikasjon med et skille mellom den lovgivende og utøvende makt. Grunnlovens § 75 la ansvaret for statsfinansene Fra 1814 bevilget Stortinget budsjettet i runde sum- til Stortinget. Grunnloven ga imidlertid ikke umiddel- mer. Fra 1835 ble budsjettet stadig mer spesifisert, og bart Stortinget uinnskrenket makt over statsbudsjettet Stortinget så dette som et middel til større innflytelse og statens finanser. Budsjettsystemet har gjennomgått over og mer kontroll med Kongen (etter hvert regje- en rekke forandringer fra 1814. I forrige århundre var ringen). Under finansdebatten 1911 ble det opplyst at drivkraften i endringsprosessen i vesentlig grad makt- det var mellom 1 700 og 1 800 avstemningsposter i kampen mellom Stortinget og den utøvende makt. statsbudsjettet. Det ble reist krav om reformer, men Etter Grunnloven av 1814 var det forutsatt at stats- kravet ble avvist. I St.prp. nr. 144 for 1958 Om budsjettet skulle behandles som lovsak, dvs, i det endringer i statens budsjett- og regnskapssystem og i tokammerale system - Odels- og Lagting. Det første bevilgningsreglementet, jf. Innst. S. nr. 11 (1959-60), Stortinget gikk over til en vedtaksform som ikke kun- inviterte Regjeringen Stortinget til å vurdere innde- ne nullifiseres ved et kongelig veto, og budsjettet ble lingen av budsjettet. Revisjonen av budsjettoppstil- fra 1815 behandlet i plenum. Gjennom forfatningsstri- lingen som fulgte etter Stortingets behandling førte dene i forrige og begynnelsen av dette århundre styr- imidlertid ikke til nevneverdig reduksjon av antall ket Stortinget sin maktstilling i forhold til Regjering- poster. Stortinget sa seg ved behandlingen av Innst. S. en. Stortinget har sammenlignet med mange andre nr. 176 (1990-91), jf. St.prp. nr. 65 (1990-91) om parlamenter en sterk maktstilling i budsjettbehand- endringer i statens budsjettsystem, enig i at underpost- lingen, og det står fritt til å øke eller redusere Regje- oppstillingene under post 01, 11 og 21 som generell ringens budsjettforslag. ordning kunne avskaffes fra og med budsjettet for 1992. Finanskomiteen viste imidlertid i innstillingen til at Stortinget til enhver tid måtte ha anledning til å 1.2.2 Sammenholdt eller oppsplittet budsjettbehand- gi alle de spesifikasjoner i budsjettet som er nødven- ling i Stortinget dig for at Stortingets prioriteringer skal komme til På det første Stortinget ble det vedtatt en forret- uttrykk. ningsorden som la til grunn at sakene skulle fordeles Generelt kan det sies at det i Stortinget alltid har på åtte komiteer. Komiteene skulle forberede sakene gjort seg gjeldende store betenkeligheter når det gjel- og fremme forslag til vedtak. Hver representant ble der en mer omfattende omlegging av bevilgningsreg- medlem av én komité. Dette er særegent for det nor- lementet og budsjettbehandlingen, og særlig har det ske Stortinget. På det første Storting ble budsjettet vært sterk motstand mot å redusere antallet kapitler/ behandlet av én komité, komiteen for finans-, skatte-, poster i budsjettframlegget. Reform av Stortingets budsjettbehandling 9

1.2.4 Nasjonalbudsjett, langtidsbudsjettering og kapittel, post og underpost og tilhørende detaljerte trygdebudsjett kommentarer. Det første ordinære nasjonalbudsjettet ble lagt fram Deretter ble det hvert år utarbeidet rullerende fire- for Stortinget i februar 1947. I nasjonalbudsjettene årsbudsjetter. trekkes hovedlinjene i Regjeringens økonomiske poli- Hovedtall for de 3 siste år i 4-årsperioden ble hvert tikk opp. Dette skjer på grunnlag av en omfattende år offentliggjort i Gul bok i perioden 1970-1986. gjennomgang av situasjonen og utsiktene for norsk og Etter 1986 har 4-årstall bare vært utarbeidet som et internasjonal økonomi. Etter en del overveielser ble praktisk hjelpemiddel for intern bruk i departemente- nasjonalbudsjettet fra starten behandlet sammen med ne, og for å utarbeide hovedtall til langtidsprogram- statsbudsjettet, og det ble etter hvert av alle tatt i bruk mene. som virkemiddel for å sikre en samlet og konsekvent Ved den årlige budsjettbehandlingen ble det holdt vurdering av den økonomiske politikken. regjeringskonferanse etter at Finansdepartementet Siden 1948 har det vært utarbeidet langtidsprogram- hadde satt sammen råbudsjettet for samtlige departe- mer, som fra og med 1954 har dekket stortingsperio- menter. Finansministeren la på disse konferansene dene. Hovedtall for rullerende langtidsstatsbudsjett fram prinsipielle retningslinjer for vurdering av even- (fire år) ble offentliggjort i Gul bok i årene 1970 til tuelle forslag om økning av budsjettrammen. 1986. Etterpå ble det holdt bilaterale budsjettkonferanser Som del av statsbudsjettet for terminen 1973 ble det mellom Finansdepartementet og hvert av de øvrige lagt fram et særskilt trygdebudsjett, med brutto utgif- departementer. ter og inntekter i Gul bok. Fra 1983 ble folketrygdens Fram til 1990 deltok både finansministeren og inntekter og utgifter innarbeidet i det ordinære konto- vedkommende fagstatsråd i budsjettkonferansene. plansystemet for statsbudsjettet, som fra da av beteg- Finansministeren anså seg normalt for å ha adgang til nes statsbudsjettet medregnet folketrygden. å fortolke de prinsipielle retningslinjer relativt roms- lig, dersom en fagstatsråd argumenterte sterkt for 1.2.5 Forvaltningsmessige reformer enkeltforslag som også finansministeren innså hadde politisk betydning. Stortinget vedtok i 1985 en rekke endringer i bevilg- Når en fagstatsråd ikke kunne godta den løsning ningsreglernentet jf., St.prp. nr. 52 og Innst. S. nr. 135 som finansministeren bestemte seg for under budsjett- (1984-85), som bygget på forslag fra det såkalte konferansen, kunne fagstatsråden henvise den enkelte Haga-utvalget (NOU 1984:23 Produktivitetsfremmen- sak til regjeringsbehandling. Det var ikke noe forbud de reformer i statens budsjettsystem). Endringene ga mot at en fagstatsråd selv etter budsjettkonferansen hjemmel for større frihet i budsjettdisponeringen, bl.a. kom med politiske utspill som medførte nye bevilg- til å overføre inntil 5 pst. av ubrukt driftsbevilgning ningsbehov og forlangte å få satt forslaget på regje- fra ett år til et annet, og til å omdisponere mellom pos- ringens dagsorden. tene for driftsutgifter. Regjeringskonferansene i siste fase av budsjettar- Et gjennomgående tema i reformer etter denne tid beidet ble til dels holdt både i juni og i august. Når det har vært å gi større frihet til de enkelte virksomheter, gjaldt utgiftssiden besto dagsorden av liste med samtidig som det har blitt stilt større krav til resultater enkeltsaker som vedkommende fagstatsråd, unntaks- (mål- og resultatstyring). I tråd med dette har det de vis også finansministeren, hadde henvist til regjerings- siste årene også vært foretatt endringer i statsinstitu- behandling. Disse listene ble mer og mer omfattende sjoners tilknytningsformer. En rekke institusjoner er etter som årene gikk. blitt frigjort fra deler av de budsjettrettslige regler som Den manglende seriøsitet knyttet til rammene kom gjelder for ordinære statsorganer. først og fremst av at departementene i disse årene opplevde at de stadig vekk fikk godkjent tilleggsfor- 1.2.6 Reformer i regjeringens interne slag utover rammene, enten i de bilaterale budsjett- budsjettprosesser konferanser eller regjeringskonferansen. Prosedyren Regjeringen Gerhardsen begynte i 1965 å fastsette med bilaterale budsjettkonferanser førte i seg selv til rammer for budsjettbehandlingen for 1966. Bakgrun- den oppfatning at det var finansministeren, ikke regje- nen var at man ville vurdere ettårsbudsjettet i lys av ringen, som var den som bestemte rammene. hva som kunne gjennomføres i løpet av langtidspro- Etter hvert gikk det inflasjon i antall enkeltsaker gramperioden på fire år. Utgangspunktet for de første som ble henvist til regjeringsbehandling om somme- rammene var således det spesifiserte fireårsbudsjett ren. Nesten all oppmerksomhet hos regjeringsmed- som Finansdepartementet utarbeidet som ledd i arbei- lemmene ble festet ved hvert enkelt forslag, og det det med langtidsprogrammet 1966-69. var uhyre vanskelig å få regjeringen som kollegium Fra gammelt av ble fagdepartementenes bidrag til til å oppfylle en målsetting for den totale utgifts- første fase av statsbudsjettarbeidet utformet som et vekst. «råbudsjett» og sendt til Finansdepartementet med en Dette førte til at det ble innført flere endringer i pro- presentasjon av stoffet etter samme mønster som i den sedyrene ved utarbeidelse av budsjettforslaget for senere fagproposisjon, dvs. med spesifikasjon på 1991: -

10 Reform av Stortingets budsjettbehandling

1. Det ble innført rammekonferanser (jf Halvors- Erfaringene med det system for rammebudsjettering bøle) ved begynnelsen av budsjettprosessen. som ble etablert i forbindelse med budsjettforslaget for 2. De bilaterale budsjettkonferansene ble fjernet. 1991, synes i hovedsak å ha vært gode, sett både fra Derved ble det klart at rollespillet ikke lenger fagdepartementenes og Finansdepartementets side. For besto i å overtale finansministeren til å øke ram- fagdepartementene har det vært viktig at de, innenfor men p.g.a. ønskelige enkeltsaker. Det er nå klart at de tildelte rammer, er gitt større frihet til å disponere det er regjeringen som fastsetter rammen for hvert midlene mellom sine forskjellige oppgaver ut fra egne departementet. Det framgår også tydelig av måten prioriteringer. Samtidig har systemet medført at depar- vedtakene protokolleres på. tementene først sent i prosessen har fordelt rammene 3. Fagstatsråder står ikke lenger fritt til å komme på kapitler og poster, og dermed unngått runden med med politiske utspill uten begrensning eller på et revisjoner nødvendiggjort av nye regnskapstall, politis- hvilket som helst tidspunkt. Det avsettes en reser- ke signaler fra Stortinget m.v. Systemet har dermed ve, «profilpott», til nye satsinger. Ordningen med bidratt til bedre betingelser for politisk styrbarhet på de profilpott medfører enkelte departementsområder. — at satsingstiltak må presenteres i god tid, Samtidig har den nå etablerte praksis med at regje- — at hele regjeringen skal delta i vurderingen av ringen allerede under rammekonferansen avsetter hvilke tiltak som den enkelte statsråd kan midler til en særskilt profilpott gitt både den enkelte fremme, statsråd og regjeringen som kollegium muligheten for at summen av slike forslag skal holdes innen- å gi det samlede budsjettopplegg den ønskede profil. for den ramme som er satt på forhånd for den Dette har bidratt til å vektlegge regjeringen som kolle- totale utgiftsvekst. gial beslutningsaktør. 4. Et fagdepartement kan nå - bortsett fra helt unn- For Finansdepartementet har den viktigste fordel taksvis - regne med å beholde innsparinger/reduk- med rammesystemet vært en bedre utgiftsstyring i sjoner som det selv oppdager/tar initiativ til. budsj ettarbeidet. Det system for rammebudsjettering som ble etablert Når det gikk så lang tid før man eliminerte svakhe- ved utarbeidelsen av 1991-budsjettet, er med mindre tene i det systemet som ble innført i 1965 kan det ha justeringer blitt videreført. I en intern evaluering av kommet av at finansministrene relativt sjelden kunne budsjettsystem og budsjettprosess som Finansdeparte- påberope seg makroøkonomiske forhold som medfør- mentet fikk gjennomført i 1995-96, ble det bl.a. kon- te at Norge måtte foreta sterke innstramninger i stats- kludert med følgende: utgiftene. I 1965-1971 var det politisk rom for store «Retningslinjene og «kjørereglene» for budsjettpro- økninger i skatter og avgifter. I de påfølgende år med- sessen oppfattes som hensiktsmessige og ryddige. I førte først forventning om kommende petroleumsinn- perioden fra 1992 til 1995 har uenigheten mellom tekter og deretter de faktiske petroleumsirmtekter at Finansdepartementet og fagdepartementene blitt min- ingen for alvor oppfattet det slik at det var nødvendig dre på en rekke områder. Dette tyder på at systemet er å være sterkt tilbakeholdende i utgiftsveksten. Dess- blitt innkjørt, og har høy legitimitet.» uten ble det med sikte på å oppnå full sysselsetting lagt til grunn at utgiftene måtte økes. Dette medførte Utvalget konstaterer at de reformer som er gjen- at fagdepartementene ble bedt om å fremme tilleggs- nomført internt for Regjeringens budsjettbehandling forslag. Det ble gjort forsøk på å begrense veksten, jf. siden 1990 synes å ivareta hensynet til langsiktighet St.meld. nr. 8 (1974-75), men dette medførte liten og helhet i budsjettbehandlingen. Utvalget finner ikke effekt for budsjettbehandlingen de påfølgende år. grunn til å tilrå endringer i dette systemet.

1.2.7 Tidsplan for budsjettbehandlingen Tidsplan for Regieringens arbeid med stats- og nasjonalbudsjettet (t=budsjettåret) Rammekonferanse Utsendelse av første budsjettskriv til departementene ca. 20. nov. (t-2) Departementenes frist for innlevering av materiale til konsekvensjusteringen1) og forslag til nye tiltak/opptrapping av tiltak i budsjettåret ca. 25. jan. (t-1) Regjeringens første rammekonferanse ca. 10. mars (t-1)

Justeringskonferanse Utsending av Hovedbudsjettskriv ca. 20. mars (t-1) Departementenes frist for innlevering av justeringsmateriale ca. 20. april (t-1) Regjeringens andre rammekonferanse med fastleggelse av endelige rammer månedsskiftet mai/juni (t-1) Reform av Stortingets budsjettbehandling 11

Sluttprofilering/frernleggelse av budsjettet Utsendelse av Tillegg til Hovedbudsjettskriv ca. 10. juni (t-1) Departementenes frist for innlevering av rammefordelingsforslaget månedsskiftet juli/august (t-1) Regjeringens vurdering av budsjettforslaget med fordeling av profilavsetningen2) månedsskiftet aug./sept. (t-1) Fagproposisjonene i statsråd medio sept. (t-1) Gul bok i statsråd ca. 20. sept. (t-1) Stats- og nasjonalbudsjettet legges fram for Stortinget primo okt. (t-1)

Salderingen Utsendelse av rundskriv vedrørende tilleggsproposisjoner og saker som skal inn i salderingsproposisjonen ultimo sept. (t-1) Departementenes frist for innmelding av saker til salderingsproposisjonen ca. 10 nov. (t-1) Salderingsproposisjonen legges fram ultimo nov. (t-1) Budsjettet vedtas endelig i Stortinget ca. 20. des. (t-1)

Revidert nasjonalbudsjett/tilleggsbevilgninger I. halvår Utsendelse av rundskriv vedrørende tilleggsbevilgninger i vårsesjonen ca. 20. februar (t) Departementenes frist for innmelding av saker som skal fremmes i vårsesjonen primo april (t) Revidert nasjonalbudsjett/samleproposisjon/fagproposisjoner fremmes ca, 10 mai (t)

Nysaldering/tilleggsbevilgninger 2. halvår Utsendelse av rundskriv vedrørende tilleggsbevilgninger i høstsesjonen/nysaldering av budsjettet primo sept. (t) Departementenes frist for innmelding av saker som skal fremmes i høstsesjonen/nysalderingen medio oktober (t) Fagproposisjonene legges fram 1. halvdel av november (t) NysaIderingsproposisjonen fremmes primo des. (t) Nysaldert budsjett vedtak i Stortinget ca. 20. des. (t)

Statsregnskapet Utsendelse av rundskriv vedrørende statsregnskapet/overføring av ubrukte bevilgninger medio des. (t) Departementenes frister for iimsendelse av tallmateriale til statsregnskapet flere frister i jan./feb. (t+1) Departementenes frister for innsendelse av tekstomtale til statsregnskapsmeldingen/samt forklaringer til statsregnskapet til Riksrevisjonen primo mars (t+1) Me1dingen om statsregnskapet legges fram3) medio mai (t+1)

1) Konsekvensjusteringen er et teknisk budsjett basert på en videreføring av politikken for inneværende år, hensyn tatt til demogra- fiske endringer, vekst i pensjonsytelser, videreføring av byggeprosjekter m.v. 2) Profilavsetningen er en egen budsjettavsetning som fordeles helt til slutt i den interne budsjettprosessen for å gi budsjettet den ønskede politiske profilen. 3) Når det nye statsregnskapssystemet tas i bruk vil meldingen om statsregnskapet bli lagt fram noe tidligere.

Tidsplan for Stortingets arbeid med stats- og nasjonalbudsjettet (t= budsjettåret) Budsjett-innst. S. I Finansinnstillingen Finanstale - budsjettet legges fram for Stortinget primo oktober (t-1) Finanskomiteen behandler Budsjett-innst. S. I medio/ultimo oktober (t-1) Høringer vedrørende budsjettet Partiene legger fram sine budsjettalternativer ultimo oktober (t-1) Budsjett-innst. S. I avgis innen utgangen av oktober (t-1) Finansdebatt (vanligvis 2 dager) primo november (t-1)

FagkomWbehandling Fagkomiteene forbereder behandlingen av sine respektive innstillinger medio/ultimo oktober (t-1) Fagkomiteene avgir sine innstillinger, og disse behandles fortløpende i Stortinget ca. 6.-25. november (t-1) 12 Reform av Stortingets budsjettbehandling

Budsjett-innst. S. II og S. III Salderingen Salderingsproposisjonen legges fram ultimo november (t-1) Finanskomiteen behandler salderingsproposisjonen. Høringer Finanskomiteen avgir Budsjett-innst. S. II og S. III medio desember (t-1) Salderingsdebatt ca. 20. desember (t-1)

Budsjett-innst. S. IV Revidert nasjonalbudsjett m/samleproposisjon (1. halvår) RNB/Samleproposisjon/fagbudsjetter fremmes for Stortinget ca. 10. mai (t) Finanskomiteen behandler RNB og samleproposisjon Fagkomiteene behandler eventuelle fagproposisjoner Høringer 15. mai - 10. juni Budsjett-innst. S. IV Revidert nasjonalbudsjett, samt innstilling til samleproposisjon avgis fra finanskomiteen medio juni (t) Stortingets behandling i plenum av Budsjett-innst. S. IV samt finanskomiteens innstilling til samleproposisjon ca. 20. juni (t)

Nysaldering/tilleggsbevilgninger 2. halvår Fagproposisjoner behandles av fagkomiteene ultimo nov./primo des. (t) Nysalderingsproposisjonen legges fram primo desember (t) Nysalderingsproposisjonen behandles av finanskomiteen som avgir innstilling medio desember (t) Nysalderingen behandles i plenum i Stortinget ca. 20. desember (t)

Statsregnskapet Meldingen om statsregnskapet legges fram medio mai (t+1) Finanskomiteen avgir innstilling til statsregnskapet ultimo oktober (t+1) Stortinget behandler statsregnskapet primo november (t+1)

1.3 Lovgrunnlaget for budsjettbehandlingen verk som styrer riksrevisjonens virksomhet er loven 1.3.1 Grunnloven om statens revisjonsvesen og under den Instruks for Gjennom Grunnloven er Stortinget tillagt myndig- statsrevisjonen og tre andre spesifikke instrukser ved- heten til å pålegge skatter, avgifter, toll og andre tatt av Stortinget. Det pågår for tiden arbeid med sikte offentlige byrder og til å bevilge midler som må til for på endring av dette regelverket. å dekke statens utgifter. Denne lovfestingen finnes i Grunnloven § 75, som også slår fast at skatter og 1.3.2 Bevilgningsreglementet andre inntektsbringende byrder ikke må gjelde utover Lang praksis og senere vedtatte regler har ført til at 31. desember i det påfølgende år. Av dette følger at det nå finnes et relativt instruktivt regelverk for Stor- Stortinget heller ikke med bindende virkning kan ved- tingets budsjettbehandling. Dette dreier seg om ta budsjetter som går ut over nærmeste budsjettår. Bevilgningsreglementet og Stortingets forretningsor- Bestemmelsene i Grunnloven betyr at dersom Stor- den. Bevilgningsreglementet fastsetter regler for ut- tinget eksempelvis skulle ønske å vedta bindende formingen av budsjettet innholdsmessig og kvalitativt, langtidsbudsjett (for f eks. 3 år), kan ikke det gjøres mens det i forretningsordenen først og fremst finnes uten at en først har forandret Grunnloven. Stortinget regler om behandlingsprosessen i Stortinget. Bevilg- kan selvfølgelig vedta langtidsbudsjett, men slike ved- ningsreglementet ble første gang fastsatt i 1928, mens tak vil kun være politiske målsettinger og ikke forfat- det fram til da gjennom praksis hadde utviklet seg et ningsrettslig bindende vedtak. regelverk som ikke var samlet i et reglement. Videre er det fastsatt gjennom konstitusjonell sedva- Tidspunktet for fremleggelse av Regjeringens for- nerett at bevilgningsmyndigheten utøves av Stortinget slag til budsjett er fastsatt i reglementet, dessuten at i plenum. Mange nasjonalforsamlinger gjør budsjett- det i budsjettforslaget skal gis en beskrivelse av de vedtak i lovs form. For Stortinget ble det tidlig klart at resultater en vil oppnå og redegjøres for resultatene bevilgningsvedtakene skulle gjøres av Stortinget i ple- for siste regnskapsår. Et budsjett skal være fullstendig, num og ikke som lov. dvs, omfatte samtlige utgifter og inntekter som staten Det vil heller ikke være anledning for Stortinget til å har. Det skal være ført etter bruttoprinsippet, både gi Regjeringen fullmakter som innebærer at Stortinget utgifter og inntekter skal være med hver for seg, men gir fra seg bevilgningsmyndigheten eller retten til å det er gjort et unntak når det gjelder utgifter til utskif- pålegge skatter, avgifter osv. ting av utstyr. Da er det anledning til å benytte netto- For kontrollen med Regjeringens forvaltning av budsjettering. Stortingets vedtak bestemmer Grunnloven i § 75 bok- Andre sentrale bestemmelser er at bevilgninger bare stav k at det skal utnevnes fem revisorer. Det regel- gjelder for ett år (Jf. Grunnloven § 75 bokstav a), at de -

Reform av Stortingets budsjettbehandling 13 ikke må overskrides og at det ikke må omdisponeres bl.a. som følge av den internasjonale lavkonjunk- mellom poster. Her er det likevel unntak i bevilgnings- turen reglementet, bl.a. er det tillatt å overføre 5 pst. av behov for å omdefinere/klargjøre offentlig sektors driftsbevilgning til neste budsjett-termin, mens over- rolle i økonomien, særlig som følge av en sterk skridelser kan foretas etter nærmere bestemte regler økning i de kravene som stilles til kvalitet på og og innenfor forholdsvis snevre rammer. Det kan over- omfang av de tjenestene som tradisjonelt har vært føres mellom 01- og 11-postene. produsert av det offentlige Bevilgningsbegrepet er knyttet til den enkelte post. globaliseringen av økonomien Det er vedtaket knyttet til den enkelte post som er økt tempo i den teknologiske og sosiale utvikling- konstitusjonelt bindende. En del budsjettinnstillinger en i samfunnet er kun stilt opp med totalt beløp pr. kapittel, men det forutsettes likevel en fordeling på de underliggende De svar som er gitt på disse utfordringene har i poster ved at det i innstillingen vises til og gis tilslut- hovedsak vært rettet inn mot: ning til proposisjonens (St.prp. nr. 1) fordeling med de endringer som måtte gå fram av premissene i innstil- økt fleksibilitet og desentralisert beslutningsmyn- lingen. dighet, for å gjøre offentlig sektor bedre i stand til å Hovedregelen om at Stortinget ikke kan gjøre bin- reagere på endringer i omgivelsene og omstille seg dende budsjettvedtak for mer enn ett år av gangen har fokus på kostnadseffektivitet og oppnådde resulta- likevel noen unntak som tilsynelatende kan se ut til å ter være i strid med dette. Stortinget kan gi regjeringen en klarere oppfatning av offentlig sektors todelte hjemmel til å forplikte staten flere år fram i tiden ved rolle som forvalter og tjenesteprodusent bestillings-, tilsagns- og garantifullmakter, når staten pådrar seg forpliktelser ved byggekontrakter og ved at De endringene som er skjedd de siste årene i personale nødvendigvis må tilsettes utover ett år. Stor- OECD-landenes budsjettsystemer har en rekke felles- tingets vedtak som gir hjemmel til regjeringen gjøres trekk. Noen viktige elementer omtales i det følgende. da i form av såkalte «romertallsvedtak», det vil si vedtak som kommer som tillegg til de ordinære bevilg- Rammebudsjettering og resultatstyring ningsvedtak og utfyller disse. Generelle erfaringer fra OECD-landene tyder på at en budsjettprosess som involverer hele regjeringen er 1.3.3 Forretningsordenen bedre egnet til å fremme samarbeid og konsistent poli- Stortingets forretningsorden har utviklet seg ut fra tikkutforming enn det som er tilfelle ved en bilateral regler for organisering og saksbehandling som ble budsjettprosess. I bilaterale budsjettprosesser blir fastsatt og praktisert helt tilbake til det første Storting budsjettopplegget for det enkelte departement avgjort fra 1814. i drøffinger/forhandlinger mellom fagdepartementet Stortingets forretningsorden fastsetter at Regjering- og Finansdepartementet (jf. den regjeringsinterne ens budsjettforslag fordeles på de faste komiteer etter budsjettprosessen i Norge fram til 1990). Regjeringen nærmere spesifisering av saksområder som hører behandler uenighet i større saker. Materialet fra under de enkelte komiteer. Det er arbeidsordningsko- OECD gir imidlertid liten detaljert innsikt i de regje- miteen som innstiller overfor Stortinget om fordeling- ringsinterne budsjettprosessene. en av budsjettkapitlene. I § 19 i Forretningsordenen er De enkelte statlige virksomhetene i mange land har det nærmere regler for finanskomiteens behandling av fått større adgang til selv å disponere tildelte budsjett- nasjonal-, stats- og trygdebudsjettet. Det fastsettes at rammer. I alle land er budsjettet i utvikling fra bare å den foreløpige finansinnstillingen skal avgis innen være en hjemmel for offentlig ressursbruk til å bli et utgangen av oktober og hva den skal inneholde, om verktøy for å oppnå organisatoriske forbedringer og lag når finansdebatten skal avholdes og fra omtrent bedre effektivitet. Foreløpig har denne utviklingen hvilket tidspunkt fagkomiteens budsjettinnstillinger kommet lengst når det gjelder driftsutgiftene, og har i skal behandles. Videre er det slått fast at finanskomi- betydelig mindre grad berørt utbetalinger av tilskudd. teen kan foreslå endringer i fagkomiteens forslag til I de landene som har gått lengst har ledelsen for bevilgninger. Det er også tatt inn nærmere bestemmel- offentlige virksomheter fått vide fullmakter til å dis- ser om innholdet i finanskomiteens salderingsinnstil- ponere de midlene de får tildelt, mot at de også tar linger og innstillingen om revidert nasjonalbudsjett. ansvaret for å nå visse produksjons- eller resultatmål. Ingen land har tatt i bruk resultatstyring på en slik 1.4 Budsjettbehandlingen i andre land måte at de resultatene en virksomhet oppnår får direk- 1.4.1 Utviklingen i OECD-landenes budsjettsystemer te konsekvenser for de ressursene som tildeles (New Drivkreftene bak reformene i offentlig sektor de Zealand er det landet som har gått lengst i denne ret- senere årene har bl.a. vært ningen). De fleste landene ser først og fremst på bruk av resultatinformasjon som et verktøy for å oppnå — behov for budsjettmessig konsolidering i etterkant bedre kostnadseffektivitet i de enkelte virksomhetene. av en periode med svekkede offentlige finanser, Sammen med innføringen av resultatstyring er det - -

14 Reform av Stortingets budsjettbehandling en viss utvikling i retning av at parlamentene stemmer gjøres ferdig på regjeringsnivå i juni. Samtidig fast- over bevilgninger fordelt på færre poster, samtidig legges rammene for kommunesektoren gjennom for- som regjeringens/departementenes adgang til å flytte handlinger med kommunenes organisasjoner. Tilskud- bevilgninger mellom poster og overføre bevilgninger det til kommunene forelegges Folketingets Finansut- til senere år utvides. valg for godkjennelse. Det danske statsbudsjettet skal vedtas i lovs form. Flerårig budsjettering Regjeringens budsjettlovforslag legges frem i slutten Flerårig budsjettering ble i flere land innført på 60- av august. Budsjettet behandles bare av Finansutval- og 70-tallet, som et verktøy for å fordele veksten i get og ikke av Folketingets fagutvalg (fagkomiteer). offentlige budsjetter på politikkområder. De flerårige Finansutvalget stiller en rekke spørsmål til ministre- budsjettene hadde dermed en ekspansiv virkning, noe ne. I oktober fremlegger finansministeren tekniske som gjorde dem mindre egnet etter hvert som det ble endringsforslag til finanslovforslaget. Disse gjennom- behov for å dempe veksten og foreta innstramminger. gås også i Finansutvalget. I løpet av høsten gjennom- På denne bakgrunn ble statusen til disse budsjettene i føres det politiske forhandlinger om budsjettet under mange land endret i løpet av 80-tallet, fra planer til regjeringens ledelse. Forhandlingene munner normalt anslag på utgifter i kommende år gitt en uendret poli- ut i en finanslovavtale mellom regjeringen og ett eller tikk. På denne måten har de flerårige budsjettene de flere opposisjonspartier slik at det sikres et flertall. siste årene på ny fått en viktig funksjon, ved at de Finanslovavtalen medfører ofte at finansministeren bidrar til å klargjøre hvilken handlefrihet de politiske må fremme inntil flere hundre endringsforslag til myndighetene har innenfor gitte målsettinger for stør- finanslovforslaget omkring 1. desember. I den avslut- relsen på de samlede utgiftene i kommende år. tende avstemning i plenum i Folketinget stemmes det over endringsforslag som kan få flertall og deretter Personell resten av finanslovforslaget samlet. Restriksjoner på antall ansatte i sentralforvaltningen Danmark har forlatt systemet med bevilgning på er svært utbredt. I de fleste landene ligger restriksjo- postnivå. Det bevilges på kapittelnivå. Det er langt fle- nen på det samlede antallet statsansatte (ofte med unn- re kapitler enn i det norske budsjettet slik at antall tak for offentlig forretningsdrift), mens fordelingen av bevilgninger utgjør om lag 2/3 av antallet hos oss. antall ansatte på de enkelte virksomhetene styres indi- I gjennomføringen av budsjettet har departementene rekte gjennom lønnsbevilgninger. Enkelte land (f.eks. betydelige frihetsgrader Japan og USA) har brukt denne typen restriksjoner for å gjennomføre en planmessig nedtrapping av antall det er store muligheter til å overføre midler mel- ansatte i sentralforvaltningen. lom ulike driftskapitler Utvalget har etter henvendelse til utenriksministeren på driftsområdet er det nesten ubegrenset adgang innhentet oversikt over budsjettbehandlingen i OECD- til å overføre midler til neste finansår (i Norge landene. Oversikten følger som utrykt vedlegg til den- begrenset til 5 pst.) ne innstillingen. på hele driftsområdet benyttes det konsekvent et nettobevilgningsprinsipp 1.4.2 Budsjettbehandlingen i Danmark Budsjettprosessen kan deles i tre hovedfaser: Folketingets fmansutvalg kan samtykke til tilleggsbevilgninger som kompenseres ved besparelser på Regjeringens utarbeidelse av budsjettforslaget andre områder, eller ved trekk på reservene. Finansde- Folketingets behandling av budsjettet partementet har vetorett når det gjelder forslag om til- Gjennomføringen av budsjettet leggsbevilgninger fra fagdepartementene. Alle til- leggsbevilgningsforslag (pluss og minus) samles opp i Et viktig element i det danske budsjettsystemet er et et tilleggsbevilgningslovforslag som fremmes formelt i flerårig rammesystem. Folketinget vedtar formelt februar året etter budsjettåret. Tilleggsbevilgningslov- gjennom finansloven i desember kun rammene for forslaget er en ren registrering av Finansutvalgets ved- neste år, men det ligger ved fullt ajourførte budsjetter tak gjennom året, departementenes overføringer mel- for de tre påfølgende kalenderår. lom ulike bevilgninger og en rekke tekniske forhold. Administrasjonen tar utgangspunkt i de flerårige budsjettrammene når budsjettarbeidet starter opp i 1.4.3 Budsjettbehandlingen i Sverige januar året før budsjettåret. Som i Norge fastlegger Riksdagen og den svenske regjeringen har de siste den danske regjeringen i mars utgiftspolitiske måltall årene foretatt omfattende endringer i den statlige bud- på bakgrunn av en samfunnsøkonomisk analyse. sjettprosessen. Utgiftsrammen - herunder nødvendige innsparinger - Regjeringen skal hvert år, senest den 15. april, legge blir fordelt på departementsnivå. Fagdepartementene fram en proposisjon som gir en vurdering av de øko- leverer så sitt budsjettforslag til Finansministeriet i nomiske utsiktene for inneværende år og de tre påføl- begynnelsen av mai. En mindre «omprioriteringsre- gende år. I vårproposisjonen fastlegges et tak for de serve» fordeles også i denne fasen. Budsjettforslaget offentlige utgiftene for de nærmeste tre årene. Utgifts- Reform av Stortingets budsjettbehandling 15 taket er utformet i nominelle kroner, og skal ikke der for eksempel bevilgninger som er beste anslag på påvirkes av eventuelle endringer i inflasjonsforutset- utgifter for et gitt regelverk. Øker utgiftsbehovet tærer ningene. Eneste unntaket er gjort for renter på stats- dette automatisk på neste års ramme. Det er regjering- gjelden. Opplegget forutsetter at regjeringen hver vår ens ansvar å følge utviklingen for de ulike utgiftskate- legger fram forslag om utgiftstak for et nytt kalender- goriene. Regjeringen skal en gang pr. kvartal ta stil- år slik at taket hele tiden omfatter en treårsperiode. ling til eventuelle tiltak som er nødvendig for å justere Hensikten er at Riksdagen allerede på våren skal ta budsjettet og eventuelt fremme forslag for Riksdagen. stilling til de foreslåtte utgiftstak. I vårproposisjonen Dette skjer normalt enten i vårproposisjonen i april gir regjeringen en foreløpig anvisning på hvordan eller i budsjettproposisjonen i september. utgiftene for neste år skal fordeles på 27 utgiftsområ- der. Før proposisjonen fremmes, skjer det politiske 1.4.4 Budsjettbehandlingen i Nederland drøftinger med sikte på å skape flertall for forslaget. Nederland har tradisjonelt et system med koali- Kommunesektorens beregnede utgifter inngår i ord- sjonsregjeringer som har flertall i Parlamentet. Det ningen med utgiftstak. Regjeringen gir i vårproposi- brukes lang tid på regjeringsdannelsen. 3-5 måneder sjonen retningslinjer for kommunenes økonomiske er vanlig. I denne prosessen utarbeides det et doku- utvikling for kommende 3-årsperiode. Dette legger ment med regjeringens planer for valgperioden. Pla- grunnlaget for det kommunale budsjettarbeidet som nene er meget detaljerte slik at dette legger sterke skjer om høsten. Vårproposisjonen etter denne ord- føringer på politikken. Budsjettreformen var en del av ningen ble første gang fremmet i 1996. denne regjeringserklæringen. Regjeringen skal legge fram det konkrete budsjett- Regjeringserklæringen legger politiske rammer for forslaget for neste år senest 20. september. Forslaget nivået på utgiftene. Det innebærer at når budsjettet skal være komplett, og det skal ikke fremmes ytterli- behandles i nasjonalforsamlingen holdes utgiftene gere forslag utover høsten. Budsjettmessig legges det innenfor de opptrukne rammene, men sammenset- til grunn et bruttobudsjetteringsprinsipp med visse ningen av utgiftene kan endres under behandlingen. unntak. Utgiftene fordeles som nevnt på 27 utgiftsom- Det vil også stride mot erklæringen å foreslå økte råder. Det redegjøres for eventuelle endringer i skatte- utgifter som har økte skatter som motpost. reglene. For øvrig er skatteinntektene i budsjettet å Også i Nederland har det i de siste årene skjedd betrakte som best mulig anslag. betydelige endringer i behandlingen av budsjettet. Hovedregelen for budsjettbehandlingen i Riksdagen Kok-regjeringen tok over i 1994 og introduserte et er at finansutskottet behandler skatteopplegget, det nytt budsjettsystem bestående av 4 hovedelementer: totale utgiftsnivået og fordelingen på utgiftsområdene. De enkelte fagkomiteer behandler sammensetningen a) av utgiftene innenfor ett eller flere utgiftsområder. Det ble for perioden 1995-98 etablert et utgiftstak Fagkomiteene skal uttale seg om rammene for hvert for tre hovedkategorier av utgifter utgiftsområde til finansutskottet. Finansutskottet tar stilling til forslagene og legger fram ett forslag til — sosiale trygdeordninger Riksdagen i midten av november. — helseutgifter Riksdagen tar i ett vedtak en samlet stilling til — andre statlige utgifter. utgiftsnivå, fordeling av utgifter på utgiftsområde, endringer i skatt og avgifter samt en beregning av sta- Utgiftstakene har karakter av å være overordnede tens inntekter. politiske beslutninger som bare justeres ved endringer Når denne beslutningen er tatt, skal fagkomiteene i anslagene på veksten i BNP. Alle andre endringer i legge fram forslag om hvordan virksomheten skal inn- økonomiske størrelser skal ikke påvirke utgiftstakene. rettes og utgiftene fordeles innenfor hvert utgiftsom- råde. Fagkomiteene kan omfordele utgifter. Eventuel- b) le nye tiltak må kostnadsberegnes og dekkes ved Det ble utviklet en ny indikator for å måle skatte- reduksjoner på andre områder. trykket og gitt løfter om betydelige skattelettelser for En fagkomite kan ikke på egen hånd fremme forslag perioden 1995-1998. som overstiger den tildelte rammen for et utgiftsområ- de. Da må saken tilbake til finansutskottet som så c) eventuelt kan fremme saken for Riksdagen. Skatteinntektene kan variere innenfor et snevert Fagkomiteenes forslag til fordeling av utgiftene skal intervall, fordi regjeringen også har måltall for bud- være klar i begynnelsen av desember. Etter debatt i sjettunderskuddet. Reduserte skatteinntekter som gir Riksdagen skal det fattes beslutning om fordelingen økt underskudd, vil resultere i at det iverksettes tiltak av utgiftene. Vedtakene gjelder utgifter for ett år. Når for å styrke budsjettet. Økte skatteinntekter vil resul- alle fagkomiteenes forslag er behandlet, er budsjettet tere i reduserte skattesatser og nedbetaling av statlig vedtatt like før jul. gjeld. Engangsinntekter - for eksempel salg av offent- I gjennomføringen av budsjettet kan det i løpet av lig eiendom - gir ikke grunnlag for å redusere skatte- året oppstå behov for tilleggsbevilgninger. Dette gjel- satsene. - -

16 Reform av Stortingets budsjettbehandling d) sursbruk i forvaltningen, samtidig som en ivaretar Et viktig element i den nye budsjettprosessen er at Stortingets rolle som bevilgende myndighet. prognosene skal baseres på realistiske og nøkterne Budsjettpolitikken skal blant annet ivareta følgende økonomiske forutsetninger. Det hindrer hyppige juste- hensyn: ringer og skaper stabilitet i prosessen. De økonomiske prognosene utarbeides av et sentralt «planleggingsby- Med en pengepolitikk som i hovedsak er innrettet rå» utenfor Finansdepartementet. Partiene i Parlamen- med sikte på stabilitet i kronekursen, er finanspo- tet bruker også planleggingsbyrået for å kostnadsbe- litikken det viktigste virkemidlet i stabiliserings- regne sine forslag. Finansdepartementet kan bruke politikken. Finanspolitikken kan dempe sving- egne prognoser, men vil i praksis basere seg på mate- ningene i økonomien, både gjennom aktive bud- rialet fra det sentrale planleggingsbyrået. sjettiltak og gjennom skattesystemet og andre Det nye budsjettsystemet har konkrete regler for automatiske stabilisatorer som stimulerer etter- hvordan eventuelle overskridelser i løpende termin spørselen i nedgangsperioder og virker tilstram- skal dekkes inn, hvor mye som kan overføres fra et år mende i oppgangsperioder. til det neste og hvordan endringer i BNP-veksten skal Finanspolitikken bør ta hensyn til den usikkerhe- påvirke utgiftsrammene. ten som knytter seg til utviklingen i budsjettet og økonomien for øvrig. Blant annet bør budsjettpo- 1.5 Forskning på parlamentariske litikken innrettes slik at en kan motstå svingninger budsjettprosesser i oljeprisen uten å måtte foreta store nedskjæring- Utvalget har innhentet en utredning fra professor er hvis oljeprisen skulle falle. Bjørn Erik Rasch og stipendiat Leif Helland, Institutt Budsjettpolitikken må ha et langsiktig perspektiv, for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. Utredningen, i den forstand at hovedtrekkene ved budsjettets «Reformer i Stortingets budsjettbehandling?», følger utgiftsside og skattesystemet skal kunne viderefø- som utrykt vedlegg til innstillingen. res uten at dette fører til en uforsvarlig utvikling i I utredningen er det bl.a. gitt en sammenfatning av statens nettogjeld. I vurderingen av hva som er en teoretiske resultater og empiriske analyser fra nyere forsvarlig budsjettbalanse på kort sikt bør en der- forskning på parlamentariske budsjettprosesser. for bl.a. ta hensyn til at offentlige utgifter til Utvalget viser til dette. alderspensjonistene vil øke sterkt etter århundre- skiftet, samtidig som statens inntekter fra petroleumsvirksomheten ventes å avta. 2. MÅL 2.1 Innledning Budsjettindikatorer basert på tall for et enkeltår gir Utvalget mener at eventuelle endringer av budsjettet ufullstendig bilde når en skal vurdere den langsikti- behandlingen bør ta utgangspunkt i mål om at bud- ge opprettholdbarheten av finanspolitikken. Indikato- sjettbehandlingen skal bidra til en rene gir heller ikke noe svar på hvordan finanspolitikken vil påvirke framtidige generasjoner sammenliknet langsiktig opprettholdbar budsjettpolitikk, med de generasjonene som lever i dag. Som et svar på effektiv ressursbruk, dette har det internasjonalt og i Norge skjedd et demokratisk behandling og omfattende arbeid de siste årene med å utvikle såkalte rasjonell budsjettprosess. «generasjonsregnskap». Generasjonsregnskapet er et beregningsopplegg for å analysere de generasjons- Disse hensynene kan til en viss grad stå i motstrid til messige fordelingsvirkningene av finanspolitikken. hverandre, og det må under drøftingen av tiltak foretas Resultatene av generasjonsregnskapsberegninger vil i en avveining med sikte på å komme fram til en balan- stor grad avhenge av hvilke forutsetninger som legges se som alt i alt kan være tilfredsstillende. til grunn, blant annet om realrenten og veksttakten i Utvalget vil, når det gjelder slike avveininger, gå ut økonomien. Beregningene korrigeres ikke for den fra at ansvarsfordelingen mellom Storting og Regje- usikkerheten som særlig kan knyttes til framtidige ring, og mellom finanskomiteens og fagkomiteenes petroleumsinntekter. Utvalget viser til at generasjons- rolle i budsjettbehandlingen i hovedsak bør være som regnskapsberegningene som har vært lagt frem de tre nå. siste årene har vist meget forskjellige resultater når det gjelder langsiktige konsekvenser av de årlige bud- 2.2 Langsiktig opprettholdbar budsjettpolitikk sjettforslag. Dette har bl.a. sammenheng med at verdi- Budsjettpolitikken, eller finanspolitikken, er sam- en av petroleumsformuen stadig har blitt oppjustert. men med penge- og valutapolitikken og inntektspoli- Utvalget mener derfor at den langsiktige styring (i til- tikken de viktigste virkemidlene i den økonomiske legg til generasjonsregnskap) må baseres på en rekke politikken. Regelverk og retningslinjer for utforming- indikatorer og at det må legges stor vekt på den årlige en av statsbudsjettet og budsjettbehandlingen bør der- utgiftsstyring og tilpasning av de offentlige utgifter for så langt mulig reflektere målsettingene for den innen landets samlede økonomiske virksomhet. økonomiske politikken samt stimulere til effektiv res- Tradisjonelt har Stortinget under budsjettbehand- -

Reform av Stortingets budsjettbehandling 17 lingen ikke foretatt store endringer i Regjeringens bare var ett av virkemidlene for å oppnå slike politiske samlede økonomiske opplegg. Det har i situasjoner hovedmål. med mindretallsregjeringer eller regjeringer utgått fra Statsbudsjettets oppgaver i å oppnå effektiv ressurs- flere partier vært vanlig at regjeringspartiet/partiene bruk eller samfunnsøkonomisk effektivitet kan deles i har forhandlet seg fram til en budsjettløsning med tre mål: basis i et flertall eller vekslende flertall i Stortinget. De siste årene har disse budsjettoppgjørene hatt Statsbudsjettet skal bidra til kostnadseffektiv bruk vesentlig større omfang enn tidligere, både med hen- av samfunnets ressurser. syn til netto økning av utgiftene og når det gjelder flyt- Statsbudsjettet skal bidra til å realisere samfunns- ting av midler innenfor budsjettet. Mens budsjettend- økonomisk lønnsomme prosjekter. ringene inntil 1994 normalt ble holdt innenfor 1 mrd. Statsbudsjettet skal bidra til en god fordeling av kroner, har nivået på budsjettmessige endringer de sis- samfunnets ressurser. te årene økt betydelig. Både høsten 1994 og høsten 1996 var det meget Det første av disse målene er det enkleste og minst omfattende behandling av budsjettet i salderingen, i kontroversielle. I korthet sier det at ethvert mål bør 1996 også med store endringer i forhold til de vedtak oppnås ved bruk av minst mulig ressurser. De ressur- som var gjort ved fagkomiteens behandling tidligere sene vi «sparer» ved slik effektiv drift kan i stedet på høsten. benyttes til å oppnå andre mål, og kostnadseffektivitet Utvalget antar at det også i årene fremover vil kun- innebærer derrned at vi ikke sløser med ressurser som ne være vanlig at Regjeringen utgår fra et mindretall i kan anvendes produktivt i andre sammenhenger. Det Stortinget. Samtidig vil det trolig i mange år komme er i den forbindelse viktig å være oppmerksom på at store inntekter fra petroleumsvirksomheten. Det kan statsbudsjettet bør bidra til effektiv bruk av samfun- ventes store overskudd på statsbudsjettet i årene nets ressurser, og ikke bare statens. Dette har bl.a. fremover. Det vil alltid være uløste oppgaver i sam- betydning når vedtak i statsbudsjettet påvirker res- funnet. En økonomisk hovedutfordring på lengre sikt sursbruken også i privat sektor. vil være økende behov innenfor helse, eldreomsorg Målet om at statsbudsjettet skal bidra til å realisere og økende offentlige pensjonsforpliktelser. Forvent- samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter er van- ningene om muligheter til å øke bevilgningene til uli- skeligere enn målet om kostnadseffektivitet. Et viktig ke formål må antas å øke når overskuddet på budsjet- utgangspunkt er likevel at kostnadseffektivitet ikke er tet er stort. tilstrekkelig godt mål dersom vi realiserer prosjekter En situasjon med store offentlige økonomiske reser- og reformer som ingen vil ha. Det er derfor nødvendig ver vil stille store krav til den finanspolitiske styring at alle prosjektdr og reformer som realiseres gjennom for å unngå overoppheting og press i økonomien. Det statsbudsjettet i en viss forstand må avstemmes mot blir også viktig å finne en hensiktsmessig balanse mel- ønsker og mål hos dem prosjektene og reformene lom privat og offentlig sektor. omfatter. En samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanaly- Utvalget mener det er viktig at langsiktige hensyn se er en systematisk fremgangsmåte for å tilpasse uli- blir ivaretatt i budsjettbehandlingen, og at prosedyrene ke mål og ønsker til de ressursene som er tilgjengeli- for budsjettprosessen i Stortinget bør legges opp med ge. Analysen kan bidra til å gi et beslutningsgrunnlag sikte på å oppnå dette. for politiske myndigheter. Utvalget vil understreke at det både av hensyn til Avstemmingen av mål og ønsker vil ofte innebære at statens langsiktige økonomiske utfordringer og av noen grupper vil tjene, mens andre vil tape, i det min- hensyn til den løpende aktivitetsstyringen må legges ste relativt sett. Dette innebærer at det må foretas stor vekt på utgifts- og inntektsstyring i det årlige bud- bevisste fordelingspolitiske valg. For større prosjekter sjettarbeidet ved utformingen av statsbudsjettet. Bud- eller reformer må slike valg først foretas av regjering- sjettallene bør fortsatt suppleres med finanspolitiske en, og i siste instans av Stortinget. I statsbudsjettet er indikatorer som belyser ulike underliggende eller det mulig å beskrive de fordelingsmessige konsekven- langsiktige sider ved finanspolitikken. sene av et tiltak for å gi et grunnlag for beslutninger. Et viktig utgangspunkt for effektiv ressursbruk i til- 2.3 Effektiv ressursbruk knytning til statsbudsjettet er de kravene som i 1985 Det har i lang tid vært et mål at statsbudsjettet skal ble tatt inn i §§ 2 og 13 i bevilgningsreglementet om at bidra til effektiv ressursbruk. Den finanspolitiske de resultatene som tilsiktes oppnådd skal beskrives i komite pekte i 1965 på at statsbudsjettet hadde en budsjettforslaget, og at det skal opplyses om oppnåd- administrativ funksjon som hjelpemiddel for å drive de resultater. Et sentralt virkemiddel for å realisere den statlige virksomheten så effektivt som mulig. disse kravene er det nye økonomireglementet for stats- Samtidig pekte komiteen på at en slik administrativ forvaltningen. funksjon var vanskelig å skille fra statsbudsjettets Økonomireglementets hovedbestemmelse i § 3 fast- politiske funksjon, som bLa. var knyttet til å tilfreds- slår at hvert departement innenfor sine ansvarsområ- stille fellesbehovene og påvirke inntektsfordelingen. der skal fastsette mål- og resultatkrav, samt rapportere Komiteen viste i den forbindelse til at statsbudsjettet på en hensiktsmessig måte om oppnådde resultater. 18 Reform av Stortingets budsjettbehandling

Departementene skal videre påse at det utarbeides for skatteinngang og andre økonomiske størrelser, metoder og resultatindikatorer/-kriterier som skal bru- endrer seg under behandlingen. Slike tekniske kes som ledd i vurderingen av om virksomheten ved endringer kan føre til at den politiske kursen må rapportperiodens utløp viser resultater i samsvar med endres under behandlingen. det som er fastsatt. Mål- og resultatbeskrivelser av Utvalget har fått mange henvendelser fra kommuner overordnet karakter må tas inn i departementenes fag- om at budsjettbehandlingen i Stortinget avsluttes så proposisjoner. I det nye reglementet blir det presisert sent at det ikke er mulig å overholde kommunelovens at krav om målformulering, oppfølgingskriterier, bestemmelse om at årsbudsjett for kommunene skal resultatrapportering, kontroll og evaluering også gjel- vedtas før årets utgang, året før budsjettåret. Utvalget der tilskuddsbevilgninger og garantiordninger. viser til at mange beslutningstakere både i privat og Det er utvilsomt rom for å forbedre dagens budsjett- offentlig sektor også er avhengig av Stortingets bud- dokumenter både når det gjelder rapportering om sjettvedtak før de selv kan legge årsplaner. En for tid- kostnadseffektiv drift og beslutningsgrunnlaget for lig avslutning av Stortingets behandling, med sikte på valg mellom ulike prosjekter og reformer. å imøtekomme disse hensyn fullt ut, ville kunne med- Utvalget vil understreke at statsbudsjettet bør bidra føre at budsjettet var foreldet ved iverksettingen i til kostnadseffektiv bruk av samfunnets ressurser, dvs. januar, og at den dermed fikk større behov for bud- at målene bør søkes oppnådd på den måten som er sjettendringer i løpet av våren eller ved behandlingen rimeligst for samfunnet. Budsjettdokumentene bør av revidert budsjett. Utvalget mener imidlertid at en så derfor inneholde analyser av tiltak både på forhånd og langt mulig må søke å legge til rette for at vedtak om i etterhånd når det gjelder kostnadseffektivitet. skattøre og rammeoverføringer til kommunene vedtas så tidlig som mulig i prosessen. 2.4 Demokratisk behandling Utvalget mener at nåværende budsjettprosess ikke i Som nevnt foran, under avsnitt 1.2.1 og 1.5.1 er den tilstrekkelig grad bidrar til å strukturere Stortingets bevilgende myndighet tillagt Stortinget. Dette prinsip- arbeid med budsjettet. Budsjettavklaringen henger år pet må ikke kunne fravikes. Budsjettbehandlingen må om annet i luften hele høsten og dette skaper usikker- legges opp slik at viljen til flertall i Stortinget får gjen- het i arbeidet med de enkelte deler av budsjettet. Først nomslag både når det gjelder helheten og de enkelte ved salderingen like oppunder jul skjer den endelige deler av budsjettet. Den nåværende budsjettprosedyre avklaringen. En avklaring av hovedlinjer i tidlig fase av gir liten mulighet til innledningsvis å sette helheten i behandlingen ville gi et fastere grunnlag for behand- budsjettopplegget til votering. Det kan således stilles lingen av budsjettets enkelte deler. Dersom fagkomit& spørsmål ved om behandlingen av de enkelte kapitler behandlingen år etter år blir overprøvd og endret i en og poster har fått for stor plass og at summen av disse salderingsrunde, er det fare for at fagkomiteene etter enkeltbeslutningene som helhet betraktet ikke i til- hvert vil legge mindre alvor og innsats i sin behand- strekkelig grad fremkommer som resultat av flertallets ling, noe som en må anta vil redusere kvaliteten i fag- vilje. komiteenes tilrådninger. Utvalget vil under vurdering- Utvalget mener at hensynet til helheten enkelte en av tiltak legge vekt på at fagkorniteene skal få et så ganger ikke blir tilstrekkelig vektlagt i beslutningspro- klart mandat for sin behandling som mulig. sessen og at dette fører til at det samlede resultat av Budsjettbehandling under parlamentariske forhold budsjettbehandling kan avvike fra viljen til stortings- som nødvendiggjør forhandlinger mellom to eller fle- flertallet. Utvalget mener derfor at helheten bør tilleg- re partier med sikte på flertall vil vanskelig kunne inn- ges større vekt i budsjettprosessen. passes i et klart forutsigbart mønster. Ved store bud- Demokratisk behandling forutsetter at vedtak fattes sjettoppgjør i Stortinget har det imidlertid ofte skjedd på velinformert grunnlag, både når det gjelder sake- at frister for avgivelse av innstillinger og for utlegging nes innhold og konsekvenser og når det gjelder poli- før behandling i Stortinget brytes. Dette skaper fra tid tiske standpunkter. Det er viktig at partier, komiteer til annen et inntrykk av uryddighet. Derfor legges det og de enkelte representanter i Stortinget har ressurser også vekt på tiltak som kan styrke sannsynligheten for tilgjengelig for å skaffe seg et best mulig beslutnings- at frister overholdes. grunnlag. Det er også viktig at forslag som er til behandling i Stortinget ligger til behandling så lenge 3. VURDERINGER at det som er i ferd med å skje blir kjent for dem som kan bli berørt og slik at det gis mulighet for offentlig 3.1 Hovedlinjene for budsjettprosessen i Stortinget debatt om sakene. 3.1.1 Alternative opplegg for budsjettbehandlingen Stortinget har hittil behandlet budsjettet kapittel for 2.5 Rasjonell budsjettprosess kapittel ved behandlingen av fagkomiteenes innstil- Budsjettbehandlingen bør avvikles på så kort tid linger. De endelige konstitusjonelt bindende budsjett- som ansees som forsvarlig. Hittil har budsjettbehand- vedtak gjøres på postnivå ved behandlingen av Bud- lingen i Stortinget foregått gjennom 2 1/2 måned om sjett-innst. S. III. høsten. Dette er et såpass langt tidsspenn at forutset- Helheten i budsjettbehandlingen har for det første ningene for behandlingen, bl.a. når det gjelder anslag vært søkt ivaretatt gjennom behandlingen av finans- Reform av Stortingets budsjettbehandling 19

innstillingen, hvor fraksjoner og eventuelt konstella- Utvalget tilrår at Stortinget ved behandlingen av sjoner har lagt fram samlede opplegg for behandling- finansinnstillingen gjør et bindende rammevedtak en. Det har ikke i forbindelse med finansinnstillingen bestående av 23 netto utgiftsrammer og 2 inntektsram- vært votert over budsjettoppleggene. Helheten har mer jf alternativ b. dessuten vært søkt ivaretatt ved at finanskomiteen ved Ved sin behandling må den enkelte fagkomite ikke behandlingen av Budsjett-innst. S. II (salderingen) har fravike den beløpsramme som er fastsatt gjennom kunnet foreslå endringer i de vedtak som er gjort vedtak i Stortinget ved avslutningen av finansdebat- under behandlingen av fagkomiteenes budsj etter. ten, men det vil være anledning til å gjøre endringer Med de endringer som har vært foretatt ved behand- innenfor rammen. lingen av Budsjett-innst. S. II har budsjettet blitt ved- Den skisserte løsning til ny budsjettprosedyre forut- tatt ved at flertallet i Stortinget har sluttet seg til at «de setter at det stilles bestemte krav til utforming av for- foreløpige vedtak gjøres endelige». De siste årene har slag. Et forslag må dekke alle kapitler og poster innen- dette vedtaket vært gjort ved behandlingen av Bud- for en ramme, og økninger på noen poster må motsva- sjett-innst. S. III. res av tilsvarende reduksjoner på andre poster. Opposisjonspartier har enkelte ganger stilt sitt sam- Utvalget tilrår at det ved behandlingen av budsjett- lede budsjettalternativ opp mot forslaget om å gjøre proposisjoner i budsjettåret, herunder samleproposi- de foreløpige vedtak endelige. Disse forslagene har sjonen i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett, bør aldri oppnådd flertall. være adgang til å fremme forslag til votering av «pak- Salderingen har hittil gitt en siste mulighet til å ker», jf alternativ c) foran. avveie hensynet til helhet og langsiktighet mot hensy- I tråd med den endring i Stortingets budsjettbehand- nene til de enkeltformål som har fått påplusninger ling som utvalget tilrår, vil det være nødvendig å fast- under behandlingen av fagkomiteenes budsjetter. sette nærmere regler knyttet til forslagsretten og utfor- Svakheten ved denne prosedyren er for det første at mingen av forslag. Representantenes forslagsrett er avveiningen av helheten først skjer ved salderingen av fastsatt i Grunnloven, men det finnes ikke der nærme- budsjettet etter at en har sett resultatet av alle foreløpi- re bestemmelser om hvordan forslag skal behandles i ge vedtak. For det andre har salderingsoppgjøret kom- Stortinget eller hvordan de skal være utformet. I den met så sent at det har skapt problemer for andre grad slike forhold er fastsatt i formelle regler, finnes beslutningstakere. Særlig gjelder dette kommunesek- de i Stortingets forretningsorden. toren. For det tredje at budsjettbehandlingen i fagko- Det vil etter den nye ordningen måtte stilles bestem- miteene kommer i uheldig lys dersom det er behov for te krav til utformingen av forslag og utvalget har vur- store endringer for å ivareta helheten ved salderingen. dert om slike krav kan komme i konflikt med repre- For det fjerde kan seriøsiteten i fagkomiteenes arbeid sentantenes forslagsrett. Utvalget mener at de foreslåt- bli svekket ved at de vedtak som fattes på grunnlag av te regler vil ligge klart innenfor Grunnlovens rammer komiteenes innstillinger kun er foreløpige og vil kun- og konstitusjonell sedvanerett. ne bli endret ved salderingen. Utvalget tilrår derfor at Det vises for øvrig til notat av 12. februar fra Stor- salderingen avskaffes. Dette kan imidlertid bare skje tingets kontor om spørsmålet. Notatet følger som trykt dersom en ivaretar de langsiktige hensyn og avklarer vedlegg til denne innstillingen. hovedlinjene i budsjettopplegget før en tar nærmere Utvalget vil derfor tilrå at det tas inn i forretnings- stillng til detaljene i fagkomiteene. ordenen regler som gir hjemmel for at det ved behand- For å styrke helheten i budsjettbehandlingen har lingen av Budsjett-innst. S. I Finansinnstillingen skal utvalget vurdert følgende alternativer når det gjelder voteres samlet over hele budsjettet fordelt på 23 netto forslagsbehandling/votering: utgiftsrammer og 2 inntektsrammer. Ved fagkomiteens behandling av statsbudsjettet skal det voteres samlet ja) Votering over helhetlige alternativer ved innled- over kapitler og poster innenfor de fastsatte delram- ningen til budsjettbehandlingen mer b) Votering over en bindende ramme før detaljbe- Utvalget vil dessuten tilrå at det tas inn i forret- handlingen av budsjettet tar til. Rammen fordeles ningsordenen regler om at det ved behandling av bindende mellom ulike områder, jf. det svenske endringer i statsbudsjettet i budsjettåret ikke kan vote- systemet. De bindende rammene fastsettes i ett og res særskilt over enkelte deler av et forslag dersom samme vedtak av Stortinget i plenum. forslagsstilleren motsetter seg dette. c) Votering over «pakker» av forslag. Det forutsettes Utvalget foreslår en særskilt behandling av låne- at forslagssfillerne kan kreve at det skal voteres transaksjoner og enkelte andre avstemmingskapitler samlet over hver pakke, dvs. at «pakkene» ikke (kap. 2800/5800 Statens petroleumsfond og kap. 5999 splittes opp ved voteringen dersom forslagsstiller- Statens lånemidler). ne motsetter seg det. d) Ulike kombinasjoner av alternativene over. Det kan både stilles krav om vedtak av bindende ram- 3.1.2 Framdriften i budsjettbehandlingen me og være adgang til pakkevotering over poster Utvalget har drøftet følgende hovedalternativer for innenfor rammene. budsjettbehandlingen: -

20 Reform av Stortingets budsjettbehandling

En budsjettbehandling. Dette innebærer at både ning til stats- og nasjonalbudsjettet om høsten legges salderingsproposisjonen og revidert budsjett faller frem analyser av langtidsbudsjettkarakter men uten at bort. Det kan da unntaksvis ved særlige behov det gjøres vedtak om langtidsbudsjett, jf pkt. 3.1.5. fremmes proposisjon med nye forslag. Kommunesektorens økonomi utgjør en vesentlig del Behandlingen om høsten konsentreres til en run- av den totale økonomien og må derfor ses i nær sam- de, mens revidert budsjett beholdes. menheng med det samlede budsjettopplegget. Av hen- Som nå med budsjettframlegg, full salderingsrun- syn til kommunenes og fylkeskommunenes eget bud- de og revidert budsjett om våren, samt nysalde- sjettarbeid må endelig vedtak om rammeoverføring og ring om høsten i budsjettåret. skattøre skje vesentlig tidligere enn hittil. Hovedrammene for kommunesektorens økonomi I tilknytning til disse hovedalternativene har utval- fastsettes endelig samtidig med Stortingets vedtak av get vurdert hvordan Stortinget mest hensiktsmessig budsjettrammene. Vedtaket om kommuneøkonomien kan drøfte mellomlangsiktige og langsiktige utvik- skal omfatte rammeoverføringene og den kommunale lingstrekk i økonomien og de statlige finanser. Utval- skattøren. Vedtak om øremerkede bevi/gninger vil get har også vurdert ønskene fra kommunesektoren skje i tilknytning til fagkomiteenes fordeling av om å få fastsatt rammene for kommuneøkonomien på utgiftsrarnmene innen de enkelte områdene. Utvalget et tidligere tidspunkt. Dette må også avveies mot kom- mener at kommuneøkonomiproposisjonen fortsatt bør munesektorens betydning for den samlede styringen fremlegges om våren og utvalget viser til at denne på av økonomien. et tidlig tidspunkt i kommunenes budsjettforberedel- Utvalget foreslår at budsjettbehandlingen om høs- ser gir en viss avklaring av utsiktene for kommende år. ten konsentreres til én runde. Revidert nasjonalbud- Utvalget mener at det ikke er aktuelt å avvikle ord- sjett og en eventuell samleproposisjon i mai beholdes. ningen med nysaldering av inneværende års budsjett i Opplegget innebærer, som nevnt foran, at salderings- desember. Blant annet tilsier ønsket om best mulig proposisjonen faller bort. anslag på regnskap, hensynet til retningslinjene for Regjeringen forutsettes å legge fram stats- og nasjo- petroleumsfondet og hensynet til en siste samordning nalbudsjettet innen tre dager etter Stortingets åpning, av bevilgningsendringer under ulike departementer at dvs. ca. 5. oktober i år uten stortingsvalg, og om lag nysalderingen opprettholdes som en praktisk ordning. en uke senere i år med stortingsvalg. Finanskomiteen Utvalget mener at stats- og trygderegnskapet bør vil trenge noe mer tid til sitt arbeid enn under dagens legges fram i mars/april slik at Stortinget kan behand- ordning. Finanskomiteens innstilling med forslag om le regnskapet i vårsesjonen. Foredragsdelen av regn- samlet ramme fordelt på delrammer avgis senest skapet bør bygges ut slik at en i større grad kan følge 20. november. Rammene skal innen en uke vedtas av budsjettutviklingen på viktige politikkområder Stortinget og være bindende for den videre komitebe- handlingen. Regjeringen kan fremme eventuelle tilleggsproposi- 3.1.3 Innretningen av et rammebudsjettsystem sjoner til budsjettet og oppdatere skatte- og avgifts- Utvalget har vurdert flere alternativer for inndeling anslag og anslag på regelbundne utgifter m.v. i et til- av budsjettrammer. leggsnummer eller egen melding. Slike dokumenter Et problem som en umiddelbart støter på i denne må imidlertid være fremmet senest 10. november slik forbindelse er at regjeringen og Stortinget har valgt at finanskomiteen kan ta hensyn til disse i sin innstil- ulik inndeling av arbeidsområder, dvs, at departe- ling. Justering av anslag m.v. etter dette må normalt mentsstrukturen avviker betydelig fra komitestruktu- utstå til Revidert nasjonalbudsjett i mai. ren i Stortinget. Ideelt sett burde Stortingets og regje- Fagkomiteenes budsjettinnstillinger skal behandles ringens inndeling av arbeidsområder vært sammenfal- innen 15. desember. Vedtakene knyttet til fagkomite- lende, idet det ikke umiddelbart synes å være særtrekk enes innstillinger vil være endelige. Det samlede ved Stortingets oppgaver og virksomhet som tilsier en statsbudsjett trykkes i «Blå bok» så snart som mulig annen organisering enn det som er naturlig ut fra etter at budsjettbehandlingen er avsluttet. I «Blå bok» regjeringens oppgaver og virksomhet. inngår som i dag også de romertallsvedtak Stortinget Utvalget tar imidlertid utgangspunkt i at regjering har fattet ved behandlingen av budsjettinnstillingene. og Storting har utviklet ulikt organisasjonsmønster. Revidert nasjonalbudsjett og en eventuell samlepro- Utvalget vil også peke på at enkelte saksområder posisjon med bevilgningsendringer skal fremmes organisert under ftere departementer er holdt innenfor senest 15. mai i budsjettåret, og konsentreres om gjen- en komite i Stortinget. Dette gjelder bl.a. deler av nomføringen av inneværende års budsjett. forskningssektoren. Den langsiktige virkningen av den økonomiske Utvalget antar at det ikke vil være aktuelt i forbin- politikken krever økt oppmerksomhet. Dette kan del- delse med iverksetting av en budsjettreform fra høsten vis ivaretas gjennom behandlingen av Regjeringens 1997 å foreslå harmonisering av regjeringens og Stor- langtidsprogram. Det synes likevel å være behov for tingets organisering. Utvalget mener dessuten at det en mer løpende oppdatering av de langsiktige økono- bør legges opp til et system som i minst mulig grad miske perspektivene. Utvalget foreslår at det i tilknyt- legger bindinger på Stortingets og regjeringens mulig- - -

Reform av Stortingets budsjettbehandling 21 het til hver for seg å organisere sin virksomhet på den kap. 5680 Innskuddskapital i Statnett SF, måte som anses hensiktsmessig. kap. 5682 Innskuddskapital i Statens nærings- og Utvalget antar imidlertid at et rammebudsjettsystem distriktsutviklingsfond (jf. kap. 2420), etter hvert vil kunne føre til at inndelingen av ansvars- kap. 5690 Utbytte av statens kapital i Norges områder i Stortinget og regjeringen nærmer seg hver- kommunalbank, andre. kap. 5691 Avkastning på bevilget kapital i Statens Målet må være mest mulig helhet og sammenheng i bankinvesteringsfond, de saksområder som den enkelte komité får tildelt kap. 5692 Utbytte av statens kapital i Den nordis- gjennom fordelingen av budsjettkapitler. ke Investeringsbank. Utvalget har også vurdert om rammer kan fordeles etter programområder. Programområdeinndelingen har Utvalget mener at rammen for utbytte bør behandles imidlertid ikke fått så sentral praktisk betydning for i finanskomiteens Budsjett-innst. S. nr. 1. budsjettsystemet som forutsatt da den ble innført. Pro- Utvalget mener videre at det vil være hensiktsmes- gramområdene har etter hvert i stor grad blitt tilpasset sig å behandle alle 90-poster (i hovedsak lånetransak- departementsimidelingen. Nåværende programområ- sjoner) under ett og til slutt i budsjettbehandlingen. deinndeling medfører langt på vei de samme proble- Det vises i denne forbindelse til omtale av utgifts- og mer som departementsinndelingen med hensyn til å inntektsføring av 90-poster under avsnitt 3.4.2. Utval- danne grunnlag for rammefordeling i Stortinget. get mener at 90-postene bør behandles av finanskomi- Utvalget er kommet til at det i første omgang bør teen i Budsjett-innst. S. nr. 6. etableres rammeområder ved å ta utgangspunkt i Ut fra denne tilnærming vil det etter nåværende for- arbeidsordningskomiteens fordeling av kapitler på deling av kapitler samt noen justeringer som er spesi- komiteene i Stortinget. Dette innebærer at regjeringen fisert nedenfor kunne fordeles følgende 25 rammer på legger frem Gul bok innholdsmessig som nå, og at Stortingets komiteer, jf. vedlegg 2: arbeidsordningskomiteen umiddelbart fordeler kapit- lene på rammeområder som grunnlag for finanskomi- Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen teens arbeid. (3 rammer) (Budsjett-innst. S. nr. 2) Utvalget mener at rammene bør fastsettes som net- Ramme 1 Komiteens kapitler under Planleggings- tosummer for hvert område, dvs. på følgende form: og samordningsdepartementet samt kap. 664 Pensjonstrygden for sjømenn og kap. Rammeområde A 666 Avtalefestet pensjon (AFP) (Sosial- Utgiftskapitler = kr uuu departementet). Kap. 1560 Pristilskudd - Inntektskapitler a1+a2+..a. = kr iii overføres fra finanskomiteen. Komiteens Rammer for område A = kr sss kapitler under Finansdepartementet fore- slås overført til finanskomiteen (Budsjett- Det samlede rammevedtak består av 23 netto innst S nr. 6) utgiftsrammer og 2 inntektsrammer. Summen av rammene gir statsbudsjettets overskudd/underskudd før Ramme 2 Komiteens kapitler under Barne- og fami- overføring til/fra petroleumsfondet. liedepartementet, samt kap. 2530 Fødsels- For nærmere oversikt over rammeområdene vises til penger og adopsjonspenger under folke- vedlegg 2. trygden. (Sosial- og helsedepartementet). Utvalget tilrår at statens utbyttepolitikk blir vurdert samlet og at dette gjøres ved at alle utbyttekapitler Ramme 3 Komiteens kapitler under Kulturdeparte- samles i én inntektsramme og behandles av en komit mentet. (finanskomiteen). Dette gjelder 80-poster under følgende kapitler: Utenrikskomiteen (I ramme) (Budsjett-innst. S. nr 3) Kap. 5622 Grunnfondskapital i Postbanken BA, Ramme 4 Komiteens kapit1er under Utenriksdepar- kap. 5623 Aksjer i SAS Norge ASA, tementet, Justisdepartementet og Miljø- kap. 5630 Aksjer i Norsk Eiendomsinformasjon verndepartementet. («S valbardbudsjet- AS, tet», som ikke er en del av det ordinære kap. 5631 Aksjer i A/S Vinmonopolet, statsbudsjettet, legges ikke inn i ramme- kap. 5632 Aksjer i A/S Norsk MedisinaIdepot, vedtak. Dette anbefales fortsatt behandlet kap. 5640 Aksjer i Telenor AS, av utenrikskomiteen - Budsjett-innst. S. kap. 5651 Aksjer i selskaper under Landbruksde- nr. 14 (tidligere nr. 15).) partementet, kap. 5652 Innskuddskapital i Statskog SF, Justiskomiteen kap. 5655 Aksjer i Den norske stats oljeselskap a.s., (1 ramme) (Budsjett-innst. S. nr. 4) kap. 5656 Aksjer i selskaper under Nærings- og Ramme 5 Komiteens kapitler under Justisdeparte- handelsdepartementets forvaltning, mentet. 22 Reform av Stortingets budsjettbehandling

Kommunalkomiteen Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen (2 rammer) (Budsjett-innst. S. nr 5) (1 ramme) (Budsjett-innst. S. nr 12) Ramme 6 Komiteens kapitler under Kommunal- og Ramme 18 Komiteens kapitler under Kirke-, ut- arbeidsdepartementet, unntatt kap. 571 dannings- og forskningsdepartementet, og 572 (rammetilskuddene til kommuner Nærings- og handelsdepartementet, og fylkeskommuner). Kap. 2310 Ekstra- Fiskeridepartementet og Landbruksde- ordinære sysselsettingstiltak. partementet. Ramme 7 Kap. 2540 - 2543 under folketrygden (stø- nad under arbeidsløyse til fiskere og Samferdselskomiteen fangstmenn, dagpenger, statsgaranti for (1 ramme) (Budsjett-innst. S. nr 13 (tidligere nr 14)) lønnskrav ved konkurs m.v. og ytelser til Ramme 19 Komiteens kapitler under Samferdselsde- yrkesrettet attføring). partementet, Fiskeridepartementet og Landbruksdepartementet. Forsvarskomiteen (1 ramme) (Budsjett-innst. S. nr 7) Ramme 8 Komiteens kapitler under Finansdeparte- Finanskomiteen mentet, Utenriksdepartementet, Justisde- (Samlet rammeforslag + 6 rammer) partementet, Forsvarsdepartementet og Finanskomiteen avgir Budsjett-innst. S. I (Finansinn- Statens forretningsdrift. stillingen) hvor komiteen fremmer forslag til rammevedtak. Finanskomiteen Næringskomiteen avgir dessuten to innstillinger som fagko- (3 rammer) (Budsjett-innst. S. nr. 8) mit, Budsjett-innst. S. nr. 1, som avgis Ramme 9 Komiteens kapitler under Nærings- og og behandles samtidig med finansinnstil- handelsdepartementet, samt kap. 5608 lingen og Budsjett-innst. S. nr. 6 som Renter av lån til statsforetak under avslutter budsjettbehandlingen om høs- Nærings- og handelsdepartementet som ten. overføres fra finanskomiteen, og kap. 2425 SND (Kommunaldepartementet) (4 rammer) Budsjett-innst. S. nr 1 danner en ramme. Ramme 20 Kap. 571 Rammetilskudd til kommuner, Ramme 10 Komiteens kapitler under Fiskerideparte- kap. 572 Rammetilskudd til fylkeskom- mentet danner en ramme. muner og de kommunale skatteørene.

Rarnme 11 Komiteens kapitler under Landbruksde- Ramme 21 Tilfeldige utgifter/inntekter (kap. 2309/ partementet samt kap. 5609 Renter av sel- 5309) skaper under Landbruksdepartementet og kap. 5571 Totalisatoravgift, som overføres Rarnme 24 Kap. 5700 Folketrygdens inntekter, kap. fra finanskomiteen, danner en ramme. (inntekts- 5501 Skatter på formue og inntekt kap. Energi- og miljokomiteen ramme) 5507 Skatt og avgift på utvinning av (3 rammer) (Budsjett-innst. S. nr. 9) petroleum, samt kapitler vedrørende Ramme 12 Komiteens kapitler under Nærings- og avgifter, herunder tollavgifter, kap. 5511 handelsdepartementet (jf. nåværende Budsjett-innst. S. nr. 13 og S. nr. 16). Ramme 13 Komiteens kapitler under Olje- og ener- gidepartementet Ramme 25 Statsbudsjettets kapitler som gjelder ut- (inntekts- bytte (80-poster) Ramme 14 Komiteens kapitler under Miljøvernde- ramme) partementet

Kontroll- og konstitusjonskomiteen (2 rammer) Budsjett-innst. S. nr 6 (1 ramme) (Budsjett-innst. S. nr 10) Rarnme 22 Kap. 123 A/S Eksportfinans og kap. 2460 Ramme 15 Komiteens kapitler danner en ramme. GIEK under Næringsdepartementet dan- Sosialkomiteen ner en ramme. (2 rammer) (Budsjett-innst. S. nr 11). Ramme 16 Komiteens kapitler under Sosial- og hel- Ramme 23 Komiteens kapitler under Finans- og toll- sedepartementet. Kap. 5527 Driftsover- departementet, herunder de kapitler som skudd i A/S Vinmonopolet overføres fra foreslås overført fra Familie-, kultur- og finanskomiteen. administrasj onskomiteen. Ramme 17 Komiteens kapitler under folketrygden. Det vises til vedlegg 2 for nærmere oversikt. Reform av Stortingets budsjettbehandling 23

Ved behandlingen av Budsjett-innst. S. nr. 6 behandles budsjettets 90-poster (i hovedsak lånetransaksjoner). Ved behandlingen av Budsjett-innst. S. nr. 6 behandles også avstemningskapitlene 5800 Statens Petroleumsfond og kap. 5999 Statslånemidler. Utval- get antar at det også vil være hensiktsmessig å behandle kap. 2800 Statens Petroleumsfond i tilknytning til kap. 5800, og at det ikke bør gjøres bindende I det forslag til budsjettbehandling som utvalget til- rammevedtak innledningsvis for disse tre kapitler. Det rår vil det altså bli votert over alternativer som omfat- kan dessuten i Budsjett-innst. S. nr. 6 være nødvendig ter fullstendige rammer. Det innebærer at det gjennom å ta inn tekniske justeringer av enkelte poster som føl-. regelfesting i Stortingets forretningsorden vil måtte ge av vedtak fattet under behandlingen av fagkomite- bestemmes at alle forslag på dette stadiet i behand- enes innstillinger. lingen skal settes opp på samme måte og at det bare Følgende kapitler som hittil har vært behandlet av vil kunne voteres over slike helhetlige forslag. Forslag finanskomiteen anbefales i Budsjett-innst. S. nr. 6 skal ikke angi økninger/reduksjoner i forhold til regje- overført til følgende komiteer: ringens forslag i Gul bok, men de respektive fraksjo- Kap. 1560 Pristilskudd til - familie-, kultur- og ner fører opp avvik som egne forslag representerer i administrasjonskomiteen, kap. 5527 Driftsoverskudd i forhold til flertallsinnstillingen. A/S Vinmonopolet m.m. til sosialkomiteen, kap. 5609 Etter at rammer er vedtatt bør det sendes en formell Renter av selskaper under Landbruksdepartementet, melding i form av brev til de enkelte komiteer om kap. 5571 Totalisatoravgift og kap. 5608 Renter av lån hvilke beløp som gjelder de rammer de skal behandle. til statsforetak under Næringsdepartementet overføres Det kan eventuelt vurderes om en slik meddelelse skal til næringskomiteen. sendes fagkomiteene via referat i plenum. Når fagkomiteene behandler sine respektive deler 3.1.4 Budsjettbehandlingen i plenum av budsjettet vil det være med utgangspunkt i en Ved første gangs behandling av statsbudsjettet i ple- eller flere rammer som er vedtatt i plenum, som num, finansdebatten, foreligger finansinnstillingen og redegjort for over. Det vil være anledning til å gjøre forslag om skatter, avgifter og rammetilskudd til kom- endringer innenfor den enkelte ramme men det må i muner og fylkeskommuner. Etter den foran anbefalte tilfelle skje uten at det vedtatte rammebeløp endres. omlegging av budsjettprosessen vil finansinnstillingen Utgiftsøkninger må dekkes inn med tilsvarende inneholde forslag til rammer. Det samlede rammeved- reduksjoner, evt. økt inntekt innenfor vedkommen- taket består som nevnt av 23 netto utgiftsrammer og 2 de ramme. Det må regelfestes i Forretningsordenen inntektsrammer som er tilpasset de enkelte komiteers at alle forslag som fremmes i tilknytning til fagko- ansvarsområder. Vedtak av rammer gjøres i en samlet miteenes budsjettbehandling ikke må fravike den votering. vedtatte ramme. Videre må det her på samme måte Forslag til vedtak fra flertall (innstillingen), settes som ved behandling av finansinnstillingen, formu- opp slik: leres helhetlige forslag, dvs, at hvert forslag må dekke alle kapitler og poster innenfor den enkelte «Statsbudsjettet for budsjetterminen 1. januar - ramme. Det betyr at en samlet ramme ikke kan ved- 31. desember 199? bevilges med slik fordeling på de tas gjennom «delvedtak» som støttes av vekslende rammer som går fram av Innst. S. nr. ? (199?-9?) (fra fraksj oner. arbeidsordningskomiteen): De enkelte rarnmene kan imidlertid bli vedtatt med vekslende sammensetning av hvilke fraksjoner som 1. kr xx 000 000 000 står bak vedtaket av hver ramme. 2. kr x 000 000 000 Når innstillingens (flertallets) forslag til vedtak skal 3. kr yy 000 000 000 formuleres i fagkomiteenes budsjettinnstillinger vil det kunne skje etter samme mønster som nåværende 25. kr ii 000 000 000 ordning, men med den endring at bevilgningsforslage- Sum. kr zz 000 000 000» (som er statsbudsjettets ne føres opp på postnivå. Innføring av postnivå i det overskudd/underskudd før endelige vedtaket ved behandlingen av fagkomiteenes lånetransaksjoner før budsjettinnstillinger vil være mest korrekt når disse overføring til/fra Statens voteringene blir de endelige og konstitusjonelt bin- petroleumsfond.) dende. Etter dagens ordning skjer det endelige vedtaket i Budsjett-innst. S. III og dette vedtaket gjøres på Mindretallsforslag settes opp slik: postnivå. Vedtak på postnivå vil gjøre at det ikke opp- «Statsbudsjettet for budsjetterminen 1. januar - står uklarhet om hvilke beløp som bevilges til den 31. desember 199? fordeles på delrammer som i for- enkelte post. slaget til vedtak i Budsjett-innst. S. I med følgende Ved formulering av mindretallsforslag vil utvalget endringer: tilrå følgende modell: 24 Reform av Stortingets budsjettbehandling

«Statsbudsjettet for 199? vedrørende de kapitler og sjetter (Langtidsstatsbudsjett) fra 1970. Ordningen ble poster som behandles i Budsjett-innst. S. nr. ? vedrø- avviklet i 1986, og utvalget mener erfaringene fra den- rende ramme nr. ? bevilges med de beløp som går ne perioden tilsier at en ikke gjeninnfører langtidsbud- fram av innstillingens forslag til vedtak, med følgende sjettering som redskap for langsiktig økonomisk sty- avvik: ring. Raske svingninger i økonomien gjør det lite hensiktsmessig med bindende flerårsbudsjetter. Utvalget kap. xxx post yy bevilges med.. kr xx 000 000 foreslår imidlertid at det legges fram budsjettfram- kap. nnn post xx bevilges med.. kr mm 000 000 000 skrivninger i tilknytning til Gul bok eller nasjonalbud- post bb bevilges med.. kr kk 000 000 sjettet slik at Stortinget på dette grunnlag får anled- OSV.» ning til å vurdere budsjettutviklingen for flere år framover Mindretallsforslag vil etter dette forholde seg til innstillingens utkast til vedtak og ikke som nå til Gul 3.2 Organiseringen av budsjettbehandlingen i bok. Summen av forslag til endringer må summere Stortinget seg til null. 3.2.1 Rollefordelingen mellom finanskomiteen og fag- De endringene i budsjettprosedyrene som utvalget komiteene ved behandlingen om høsten anbefaler vil føre til en betydelig reduksjon av antall For den interne organisering av arbeidet i Stortinget voteringer i plenum. har utvalget vurdert følgende alternativer:

3.1.5 Budsjettvedtak som er bindende over flere år a) Samle hele budsjettbehandlingen i en komite. Dette Et tiltak som kan bidra til bedre økonomisk styring kan være dagens finanskomite, en særskilt budsjetter å vedta langtidsbudsjetter som gir oversikt over og komite eller en utvidet finanskomite. Fagkomiteene binder bevilgninger til store utgiftsområder og vil da ikke ha noen rolle i budsjettarbeidet. tiltak/reformer som vil kreve store, eventuelt økende b) Fagkomiteenes merknader sendes til finanskomi- utgifter over en lengre periode i framtid. Utvalget har te/budsjettkomite. Det er finanskomiteen/budsjett- vurdert hvorvidt det er hensiktsmessig å åpne for en komiteen som frernmer en samlet innstilling om slik praksis og om de konstitusjonelle reglene tillater budsjettet til Stortinget. Her har fagkomiteene en innføring av bindende langtidsprogram. rolle, men mindre enn i dag. Når Grunnloven bestemmer at Stortinget bare kan c) Fagkomiteene behandler budsjettet innenfor ram- pålegge skatter, avgifter, toll og andre offentlige byr- mer fastsatt av plenum. Finanskomiteens samord- der for ett år om gangen følger det logisk at også ning ved salderingen faller bort. All behandling utgiftssiden i budsjettet kun gjelder for ett år. Det vil etter at rammene er fastsatt skjer i fagkomiteene. altså ikke med forfatningsrettslig bindende virkning d) Som nå - fagkomiteene fremmer innstilling uten kunne gjøres budsjettvedtak som skal gjelde 2, 3, 4 samordning gjennom finanskomiteen. Finansko- eller flere år. Dersom det skulle være ønskelig å ope- miteen behandler alene salderingsinnstillingen og rere med gyldige budsjetter som dekker flere enn ett koordinerer budsjettbehandlingen gjennom år, må Grunnloven endres. Utvalget finner ikke grunn finansinnstillingen og salderingsinnstillingen. til å anbefale slik grunnlovsendring. Dersom det ikke gjøres endringer i Grunnloven vil Utvalget mener at både hensynet til helhet og lang- regler om langtidsstatsbudsjett måtte tas inn i Forret- siktighet i behandlingen, hensynet til demokratisk ningsordenen og Bevilgningsreglementet. Det betyr behandling og til rasjonell behandling tilsier at en vel- samtidig at et flertall i prinsippet til enhver tid vil kun- ger alternativ c. Det er viktig at fagkomiteene fortsatt ne fravike regelverket, enten gjennom å sette Forret- får en sentral rolle i budsjettbehandlingen. ningsordenen ut av kraft og/eller ved å vedta endring- Utvalget vil i denne forbindelse understreke at bud- er i Bevilgningsreglementet. sjettbehandlingen ved siden av å skulle føre fram til Forretningsordenen har en egen bestemmelse i § 64 formelle budsjettvedtak også er viktig når det gjelder om at bestemmelser kan settes ut av kraft med 2/3 Stortingets kontrollfunksjon overfor Regjeringen. flertall. Dersom det skjer etter forslag fra presidenten Gjennom budsjettbehandlingen i fagkomiteene tilfø- er det tilstrekkelig med alminnelig flertall. Bevilg- res Stortinget dessuten kunnskap som også kommer til ningsreglementet vil kunne endres med alminnelig nytte og inngår i beslutningsgrunnlaget ved behand- flertall. lingen av andre saker i Stortinget. Selv om slik regelfesting altså vil ha en kvalitativt Fagkomiteene vil ved alternativ c) få stor rådighet annen status enn en grunnlovsbestemmelse og relativt over behandlingen innenfor sine respektive områder, lett vil kunne endres, er det grunn til å regne med at det og denne behandlingen vil ikke som i dag bli overprø- vil være et tilstrekkelig grunnlag for å innføre en ord- vet av finanskomiteen i etterhånd. ning med politisk forpliktende vedtak som i kraft av sin Fagkomitebehandling vil også gi en vesentlig brede- eksistens vil ha mulighet til å fungere etter hensikten. re kontaktflate mot publikum/opinionen under bud- Utvalget vil peke på at det i sin tid var store forvent- sjettbehandlingen enn det er mulig å få til om behand- ninger knyttet til innføringen av rullerende 4-årsbud- lingen konsentreres i finanskomiteen. -

Reform av Stortingets budsjettbehandling 25

3.2.2 Rollefordelingen mellom finanskomiteen og fag- ner sted mellom partigruppene uavhengig av komit& komiteene ved behandlingen av eventuelle samlepro- inndelingen. Innføring av regel om at saker med posisjoner og ved behandlingen av revidert budsjett omfattende økonomiske konsekvenser også skal Fra tid til annen oppstår det diskusjon om regjering- behandles av finanskomiteen vil derfor neppe føre til ens forslag bør framlegges fra fagdepartement med vesentlige endringer når det gjelder resultatet av påfølgende behandling i fagkomit, eller om forslage- behandlingen. Utvalget mener at det i denne forbin- ne bør legges fram i samleproposisjoner, jf. Revidert delse kan være av større betydning å styrke Storting- nasjonalbudsjett eller eventuelt bevilgningsproposi- ets budsjettekspertise, jf. avsnitt 3.3.4. sjonen som følger dette. 3.3 Stortingets arbeidsform Fagkomiteene kan oppfatte det som en tilsidesettel- se dersom saker de har arbeidet med inngår i samle- 3.3.1 Formene for politisk samspill om budsjettet proposisjoner, Revidert nasjonalbudsjett eller bud- Formene for politisk samspill i budsjettprosessen sjettproposisjonen som følger Revidert nasjonalbud- har betydning for utformingen av den økonomiske sjett. På den annen side tilsier hensynet til helhet og politikken. Samspillet kan utformes på ulike måter oversikt i behandlingen at budsjettendringer gjennom som bl.a. angår: året ses i sammenheng, både i regjeringen og i Stor- tinget. Samleproposisjoner gir god mulighet for dette. omfanget av avtaler mellom partier som inngår i Stortinget vil til enhver tid stå fritt til å fordele sake- en regjering eller i regjeringens parlamentariske ne til den komité det finner hensiktsmessig. Dette grunnlag gjelder også deler av budsjettmeldinger og proposisjo- om budsjettforhandlingene ledes fra regjeringssi- ner. Dersom salderingsproposisjonen tas bort slik den eller stortingssiden i regjeringspartiet(ene) utvalget anbefaler, vil problemstillingen som er reist om forlik er altomfattende eller begrenset, og om foran, bare være aktuell i forbindelse med Revidert forlikspartene i tillegg fremmer egne forslag. nasjonalbudsjett. Utvalget mener at saker som presenteres i «meldingsform», og som ikke er av sektorover- Det politiske samspillet i budsjettforhandlingene vil gripende karakter eller har nær sammenheng med avhenge bl.a. av regjeringens parlamentariske grunn- andre saker som fremmes i samme melding eller sam- lag og den aktuelle politiske situasjon. En flertallsba- leproposisjon, bør fremmes av fagdepartementet og sert regjering vil selvsagt stå friere i forhold til å finne behandles av fagkomit. Det samme kan gjelde for budsjettløsninger enn regjeringer utgått av ett eller fle- enkelte budsjettsaker. Utvalget vil imidlertid advare re partier med et mindretall bak seg i Stortinget. Bud- mot en for sterk oppsplitting av budsjettbehandlingen sjettforhandlingene i Stortinget initieres av regjerings- om våren. Hoveddelen av endringer bør fremmes i partiets/partienes fraksjon(er) i finanskomiteen. Der- samleproposisjon, i tilknytning til Revidert nasjonal- som det ikke blir løsning innenfor komiteen, vil for- budsjett, slik at endringene kan ses i sammenheng handlingene som regel bli ført opp til parlamentarisk innenfor ett budsjettoppgjør. nivå. Om nødvendig vil også finansministeren, statsministeren og eventuelt partiledere delta. 3.2.3 Behandlingen av stortingsdokumenter med store I Danmark står finansministeren sentralt i forhand- økonomiske konsekvenser lingene om budsjettet, og både der og i Sverige, etter Det legges jevnlig fram stortingsmeldinger som får at det nå er innført vårproposisjon, er det omfattende betydelige langsiktige budsjettkonsekvenser. Dette kontakt med mulige samarbeidspartnere før budsjettet gjelder bl.a. på samferdselssektoren (veg, jernbane og legges fram. I Nederland har det, med få unntak, etter luftfart), folketrygden, reformer innenfor utdanning krigen bare vært flertallsregjeringer, som gjerne er og forskning m.m. Utvalget mener det også kan være dannet etter månedslange forhandlinger. Hovedlinjene behov for stortingsmeldinger med langsiktig økono- i budsjettpolitikken forhandles der i forbindelse med misk perspektiv innenfor andre områder, f.eks. for avklaring av regjeringens parlamentariske grunnlag. petroleumsvirksomheten og sykehussektoren. Slike Avtaler tidlig i prosessen kan gjøre budsjettarbeidet meldinger behandles løsrevet fra de helhetlige bud- mer forutsigbart, men utvalget vil ikke gi konkrete råd sjettrundene, og de kan dermed representere et finans- på dette punkt utover det som følger av selve forslaget politisk styringsproblem. En løsning på dette kan være om endringer i budsjettbehandlingen i Stortinget. å sende alle stortingsmeldinger med budsjettmessige konsekvenser til finanskomiteen til uttalelse før inn- 3.3.2 Gruppenes forberedelse til budsjettbehandlingen stilling avgis fra fagkomit& Dette har også vært gjort i Enkelte partier avholder budsjettforberedende kon- enkelte tilfeller. feranser om våren og gjennomfører en budsjettprosess En åpenbar grunn til å gjøre dette er at finanskomi- parallelt med Regjeringens behandling vår og høst. teen ofte har representasjon fra flere partier enn det Høsten 1996 la partiene fram sine budsjettalternativer fagkomiteene har. Disse partiene får dermed også del- på pressekonferanser og i finanskomiteen mandag 21. ta i arbeidet med innstillingen. Imidlertid viser erfa- oktober. Dette dannet utgangspunkt for forhandlinge- ringen at oversendelse av saker mellom komiteene ne mellom finanskomiteens fraksjoner fram mot avgi- ofte får et rituelt preg. Den politiske samordning fin- velse av finansinnstillingen en uke senere. Med et 26 Reform av Stortingets budsjettbehandling

rammebudsjetteringssystem slik utvalget foreslår vil Utvalget vil understreke at virksomheter underlagt partiene måtte styrke arbeidet med forberedelsen og departementene ikke skal møte i noen av Stortingets koordineringen av budsjettbehandlingen. organer uten at vedkornmende statsråd er informert, og at henvendelser fra Stortinget til en ytre etat nor- 3.3.3 Høringer malt skal skje gjennom departementet, jf. notat Det gjennomføres et stort antall høringer i forbin- 3. mars 1994 fra Statsministerens kontor. delse med budsjettbehandlingen. De fleste komiteene Høringer i forbindelse med budsjettbehandlingen mottar delegasjoner til høring etter anmodning fra bør i hovedsak være avsluttet ca. 10. november, dvs. landsomfattende organisasjoner med relevant interes- før finanskomiteen begynner på sluttbehandlingen av se i forhold til den sak som behandles. Det er naturlig- finansinnstillingen. vis en fare for at denne behandlingsmåten kan bidra til å fordreie perspektivet til fordel for ressurssterke 3.3.4 Budsjettekspertise organisasjoner. For å oppnå større grad av likebehand- Stortinget har ingen egen utredningsenhet slik en 1Mgkunne en henvise alle til bare å fremlegge sitt syn ofte finner i andre nasjonalforsamlinger. Stortingets for komiteene i brevs form. I denne forbindelse vises presidentskap oppnevnte høsten 1996 et utvalg for å det til at finansutvalget i det danske Folketinget ikke vurdere styrking av Stortingets utredningskapasitet. mottar verken brev eller arrangerer høringer i forbin- Stortingsrepresentant Øystein Djupedal er leder for delse med budsjettbehandlingen. utvalget, som er forutsatt å avgi innstilling i april Utvalget mener det er viktig at det er god kontakt 1997. mellom Stortinget og interesserte organisasjoner og Stortingets vurdering av budsjettframlegget har stort personer under budsjettbehandlingen. Dette gir under- sett foregått ved at det stilles spørsmål fra komiteene lag for komiteenes og gruppenes behandling og det og partigrupper til statsrådene. Det har vært hevdet at spres på denne måten også sakkunnskap og begrun- denne arbeidsmåten har den svakhet at svarene kan bli nelser for de standpunktene som tas. Høringene inn- farget av Regjeringens politiske interesse i vedkom- går som en organisert del av informasjonsutveksling- mende sak, og at Stortinget burde ha egen uavhengig en mellom Stortinget og publikum. Utvalget mener fagekspertise til rådighet. Stortinget står selvsagt fritt dette er viktig, bl.a. også ved at det bidrar til moteks- til å innhente informasjon hvor som helst, og det fin- pertise i forhold til den ekspertise som er knyttet til nes eksempler på at en i enkelte tilfeller har engasjert Regjeringen. Utvalget mener at denne kontaktformen eksperter utenfor Stortinget. Det synes imidlertid å bør utvikles videre. være stor oppslutning om ordningen med at det i Av og til har det vært reist kritikk med påstand om hovedsak er fagstatsrådene som besvarer spørsmål til at høringene får et rituelt preg og at informasjonsut- budsjettet. Dette gir et felles utgangspunkt for vekslingen ikke står i forhold til den tid som anvendes. behandlingen som statsrådene hver på sitt område Dersom det innføres større grad av rammebudsjette- også står politisk ansvarlig for. Dette bidrar til at de ring, slik det er skissert foran, må en vente at det vil politiske, og ikke de tekniske/beregningsmessige side- bli større pågang om høringer med finanskomiteen. ne ved saksforholdene kommer i forgrunnen under Dersom høringene skal gjennomføres etter samme behandlingen. opplegg som hittil, vil dette kunne sprenge komiteens Statistisk sentralbyrå bidrar under budsjettbehand- kapasitet. Ett alternativ kan være å henvise de fleste lingen med analyser for finanskomiteens fraksjoner anmodninger om høringer til de aktuelle fagkomite- når det gjelder skatte- og avgiftsspørsmål. Dette gjø- ene, jf. at samordning av standpunkter skjer i og mel- res fortrolig overfor hver enkelt gruppe. Fra høsten lom partigruppene. 1991 har Statistisk sentralbyrå dessuten gitt teknisk Utvalget vil tilrå at opplegget for høringene i for- bistand til å foreta makroøkonomiske modellbereg- bindelse med budsjettet samordnes og endres. En løs- ninger etter forespørsel fra partigruppene i Stortinget. ning kan være at hver organisasjon som har bedt om Finansdepartementet har i brev 22. november 1990 til det får avsatt tid til høring og at alle interesserte repre- finanskomiteen forutsatt at partigruppene og ikke Sta- sentanter i Stortinget, eventuelt også politiske rådgive- tistisk sentralbyrå må innestå for forutsetningene og re, har adgang til høringene. Dermed vil en til en viss dermed også for resultatene av disse analysene. Utval- grad unngå at organisasjonene går fra komité til get mener det vil styrke kvaliteten i budsjettbehand- og fra partigruppe til partigruppe, og en kan få en lingen om partigruppenes mulighet til å utnytte denne mer rasjonell arbeidsdeling innenfor partigruppene og ordningen forbedres, f.eks. ved at gruppene tilføres mellom komiteene. Hver komité må selvsagt som nå i midler til å styrke sin fagekspertise. tillegg ha adgang til å avholde egne høringer. Utvalget Stortingssekretariatet foretar nå den løpende innleg- mener at komiteene i Stortinget bør stille seg friere til ging i STORBOS (Stortingets budsjettoppfølgingssy- å avvise henvendelser om høringer i tilfeller hvor det stem) av resultatet av budsjettbehandlingen. Dersom ikke anses hensiktsmessig å avholde høring, og på den rammebudsjettering med vedtak av rarnmer i begyn- annen side innkalle organisasjoner og annen eksperti- nelsen av budsjettprosessen innføres slik utvalget se når det anses hensiktsmessig. Utvalget er kjent med foreslår, vil det være behov for daglig ajourføring av at enkelte komiteer gjør dette også i dag. behandlingen. Dersom en skal etablere et slikt system Reform av Stortingets budsjettbehandling 27 vil det være nødvendig å tilføre ytterligere budsjettek- lom hovedprioriteringene/satsingene i budsjettforsla- nisk ekspertise på nivå med det en har i Finansdepar- get og omtalen under det enkelte departement. Omta- tementets budsjettsekretariat. Det vil også være behov len i Gul bok av de enkelte departementers budsjett- for slik kapasitet når det gjelder å bistå partigruppene forslag varierer mye og bør samordnes bedre. og komiteene med råd i budsjettekniske spørsmål, Et annet problem ved dagens departementsomtale, herunder oppstilling av forslag, krav til inndekning, er at det verken ut fra den verbale omtale eller ut fra analyse av årsvirkning og andre økonomiske virkning- de beløp som er gjengitt, er enkelt å danne seg et bilde er av forslag, herunder virkningstall for endringer i av om det satses mer eller mindre innenfor departe- skatte- og avgiftssatser. mentets område sammenlignet med foregående ter- Budsjettsystemet bør gi partigruppene adgang til min. Gul bok og til verktøy for å foreta egne analyser og For at Gul bok skal gi et best mulig beslutningsun- budsjettberegninger. Partigruppene bør kunne legge derlag for neste års budsjett, og ut fra et ønske om at inn sine alternativer i systemet etter hvert som disse Gul bok ikke bør bli for omfangsrik, bør departe- offentliggjøres og Stortingets vedtak og det enkelte mentsomtalen i Gul bok i størst mulig grad binde partis standpunkter under hver post vil kunne registre- sammen omtalen av hovedsatsingene i budsjettet med res etter hvert som behandlingen avvikles. de ulike prioriteringer som gjøres under det enkelte Et slikt system vil også gi oversikt til enhver tid over departement. Ut fra en slik tanke bør omtalen av resul- de forskjellige alternativenes samlede utgifter og inn- tater av tidligere gitte bevilgninger ikke prioriteres i tekter og dermed også budsjettbalanse samt en departementsomtalen i Gul bok. Denne omtalen bør dardisert framstilling av de enkelte partiers samlede fortsatt henvises til fagproposisjonene. budsjettopplegg. Det bør også gi bistand til å utarbei- Det har gjennom lengre tid vært arbeidet med for- de årsvirkningstall for de enkelte gruppenes alternati- bedringer av fagdepartementenes budsjettproposisjo- ver. Utbygging av det tekniske støtteapparatet må skje ner. Målet har dels vært å få klarere frem hovedpriori- på en slik måte at det ikke rokker ved det ansvar fag- teringer og hovedsatsningsområder i det enkelte departementene har i dag for å tallfeste økonomiske departements budsjettfremlegg. Dels har det vært å virkninger av politikkendringene. klargjøre formål med bevilgningsforslagene samt rap- Utvalget vil tilrå at et slikt serviceapparat bør eta- portere om oppnådde resultater. Siktepunktet har vært bleres som en del av budsjettreformen, og skje ved en å gi Stortinget et bedre og mer oversiktlig beslutnings- viss utbygging av finanskomiteens sekretariat. Dess- dokument. uten bør bevilgningene til partigruppene styrkes for å En gjennomgang av departementenes fagproposi- gi gruppene mulighet til å utvikle kompetanse innen- sjoner viser imidlertid fortsatt stor variasjonsbredde i for budsjettarbeid. innhold og utforming. Mange av proposisjonene er Innenfor det såkalte STORBOS-prosjektet har Stor- voluminøse uten at dette bidrar til større klarhet mht. tinget lagt inn Gul bok på elektronisk form i en egen formål med bevilgninger og oppnådde resultater. database på Stortingets edb-anlegg. Omtalen av prioriterte områder og deres utvikling STORBOS-systemet bygger på et «gammelt» pro- over tid kan også klart forbedres. grammeringsverktøy som ikke passer inn i Stortingets I Gul Bok gis det en samlet oversikt over hovedprio- nåværende PC-nettverk. Det er behov for et nytt riteringer i statsbudsjettet og en oversikt over bevilg- system for oppfølging av budsjettbehandlingen, og ningene til utvalgte politikkområder over tid. Tilsva- utvalget tilrår at dette bør være på plass før behand- rende oversikter med nødvendig omtale av utviklingen lingen av budsjettet høsten 1997. over tid bør innarbeides i fagproposisjonene. Utford- ringen her vil være å redusere det detaljpreget en del 3.3.5 Forbedringer i budsjettdokumentene fagproposisjoner har i dag. Det er i løpet av de siste årene foretatt forbedringer i Departementenes arbeid med forbedret målangivel- fremstillingen av regjeringens budsjettforslag i St.prp. se og omtale av resultatindikatorer/oppnådde resulta- nr. 1 (Gul bok). Hensikten med fremstillingen i Gul ter har for enkelte departementer ført til en betydelig bok er å gi Stortinget et best mulig beslutningsgrunn- utvidet omtale av slike forhold i proposisjonen. Gene- lag for budsjettarbeidet; herunder å gi oversikt over relt er det imidlertid fortsatt betydelige forbedrings- statens utgifter, inntekter, den finansielle stilling samt muligheter mht. mest mulig presis angivelse av hva å gi grunnlag for å vurdere om de tiltak som foreslås som skal oppnås med den enkelte bevilgning eller kan gi de ønskede resultater. Med denne bakgrunn er overføringsordning. Mye av omtalen er dessuten på et det fortsatt mulig å få til forbedringer i det materiale detaljnivå og av en karakter som hører hjemme i det som utarbeides for Stortinget. enkelte fagdepartements styring av underliggende Sammendraget av budsjettforslaget under hvert virksomheter. Denne omtalen må søkes løftet ut av departement i Gul bok gir ikke godt nok grunnlag for fagproposisjonene. Fagproposisjonene bør omtale for- å vurdere om tidligere års bevilgninger har gitt de mål med bevilgningene og hva som faktisk er opp- ønskede resultater, eller hvilke resultater det tas sikte nådd og planlegges oppnådd på mer overordnet nivå. på å oppnå ved hjelp av de foreslåtte bevilgningene. Utvalget mener at det fortsatt under alle poster bør Det er heller ikke alltid lett å se sammenhengen mel- gis tall for foregående års regnskap, inneværende års 28 Reform av Stortingets budsjettbehandling vedtatte budsjett, samt forslag med forklarende tekst En hovedinnvending mot kontantprinsippet er at det om endringer. Det bør generelt gis beskrivelse av kon- ikke gir et riktig bilde av en virksomhets kostnader og sekvensene av fjorårets vedtak samt helårsvirkning og dermed at det gir dårlig styringsinformasjon. Det er da evt. langtidsvirkning av forslag for neste år. Disse først og fremst det forhold at investeringer ikke aktive- opplysningene bør også gis i forbindelse med fremleg- res med senere årlig avskxivninger i forhold til forbruk ging av budsjettforslag i Stortinget. av kapitalgodet som kan trekkes fram. Dette er selv- Budsjettproposisjonen og komiteenes innstillinger sagt riktig på virksomhetsnivå hvor virksomheter for- bør gjøres bedre tilgjengelig som oppslagsdokumenter, bruker kapitalgoder i sin vare- og tjenesteproduksjon. bl.a. bør de utstyres med stikkordregister. Meldingene, I statens nye økonomiregelverk har en tatt hensyn til proposisjonene og innstillingene i forbindelse med dette. I regelverket er det åpnet opp for at de statlige budsjettrundene bærer preg av å være produsert under virksomheter som har behov for det, kan benytte regn- høyt tidspress. Trykketiden for disse dokumentene er skapsprinsippet i sitt internregnskap. Dette betyr at for lang og det tar derfor for lang tid før interesserte slike virksomheter kan aktivere investeringer og sene- rekker å gjøre seg kjent med innholdet. Budsjettinnstil- re kostnadsføre avskrivninger - og rapportere styrings- lingene kan forbedres ved at standpunkter i større grad informasjon hvor slike kostnader inngår til sitt over- presenteres i tabeller. Det bør også bli en bedre presen- ordnede departement. Virksomhetene kan også inn- tasjon av fraksjonenes helhetlige altemativer. Utvalget tektsføre og kostnadsføre på et tidligere tidspunkt enn mener presidentskapet bør vurdere å igangsette et hva som følger av bruk av kontantprinsippet. arbeid med sikte på å gjøre budsjettinnstillingene mer De fleste statlige virksomheter har verken omfatten- brukervennlige og informative. de lagerbeholdninger eller stort forbruk av kapitalgo- Stortingsmeldingen om statsregnskapet bør som i der i sin virksomhet. Det vil videre være relativt stabi- dag gjengi statens regnskaper. I tillegg bør en her kun- le rammer på driftsutgiftene fra år til år. For slike virk- ne gjengi resultatet av større undersøkelser/evaluer- sornheter vil bruk av kontantprinsippet gi nødvendig inger som er gjennomført innenfor utvalgte politikk- styringsinformasjon fra regnskapet. områder, jf. krav i nytt økonomireglement. Omtalene Når en har valgt å føre statsregnskapet etter kontant- vil da delvis skifte fra år til år. Det vises for øvrig til at prinsippet i motsetning til de fleste private bedrifter utvalget under avsnitt 3.1.2 foreslår at stats- og tryg- som følger regnskapsprinsippet, skyldes dette også at deregnskapet skal legges fram i mars/april og behand- en har ønsket å bruke statsbudsjettet i den innenland- les av Stortinget i vårsesjonen. ske konjunkturstyringen. Et utgiftsbasert statsregnskap gir en oversikt over statskassens samlede etter- 3.4 Budsjettprinsipper spørsel etter varer og tjenester og dermed over den 3.4.1 Kontantprinsippet delen av tilgjengelige ressurser i samfiumet som Dagens bevilgningssystem og -reglement bygger på offentlig sektor legger beslag på. Konjunkturstyring bruk av kontantprinsippet. Dette innebærer at utgifter vil også i kommende år være et viktig formål ved fast- regnskapsføres på utbetalingstidspunktet mens inntek- legging av de samlede rammene for statsbudsjettets ter inntektsføres på innbetalingstidspunktet. Det er utgifter. En tilnærming til et mer kostnadsrelatert altså ikke noen form for periodisering av utgifter og regnskap vil lett svekke bruken av statsregnskapet til inntekter. Utgiftene og inntektene følger betalings- dette formålet. strømmene. Etter kontantprinsippet vil statsbudsjettet Tidvis har det vært tatt til orde for en delvis overfor det enkelte år vise planlagte utbetalinger i bud- gang til føring av statsregnskapet etter regnskapsprin- sjettperioden og forventede innbetalinger samt opplå- sippet. Dette kan lett gi et regnskap som verken gir et ning i perioden. Dette vil gjelde både lønns- og andre godt uttrykk for den makroøkonomiske styringen eller driftsutgifter, investeringer og overføringer til andre, et samlet mål for offentlig tjenesteyting. Dette hensy- herunder andre statsregnskap (fond), samt nedbetaling net tilsier at en fortsatt baserer seg på kontantprinsip- av gjeld. pet som en hovedregel ved føring av statsregnskapet. Alternativt kunne en benyttet regnskapsprinsippet En bør imidlertid vurdere hvilke tilpasninger det er med periodisering i forhold til når kostnad påløper og mulig å foreta uten at statsbudsjettet som finanspoli- inntektskrav oppstår, herunder aktivering av investe- tisk instrument svekkes. For at statsbudsjettet skal ringer med senere avskrivning i forhold til forbruket være et best mulig instrument for finanspolitikken, av kapitalgoder. bør flest mulig av Stortingets beslutninger gjenspeiles Fortrinnet ved kontantprinsippet er at dette er enkelt i statsbudsjettets samlede utgifter og i overskuddet. å benytte for statens mange regnskapsførere. Det er Investeringene i statlig forretningsdrift som har blitt samtidig oversiktlig både for den enkelte bruker, fag- vedtatt av Stortinget er bl.a. derfor inkludert i stats- departementet og Stortinget. Ved bruk av dette prin- budsjettets utgifter. En gradvis fristilling av forret- sippet behøver en heller ikke forholde seg til spørsmål ningsdriften i forhold til parlamentarisk styring har om riktige avskrivningsprinsipper på tvers av hele sta- medført at statlig forretningsdrifts investeringer i min- ten. Ved bruk av kontantprinsippet vil statsbudsjettet dre grad enn før blir ført i statsbudsjettet. I dag omfat- (og regnskapet) vise statens totale inn- og utbetalinger ter investeringer i forretningsdrift i hovedsak statlig gjennom året samt fmansieringsbehovet. petroleumsvirksomhet, Statsbygg og Luftfartsverket. -

Reform av Stortingets budsjettbehandling 29

Andre betraktninger enn rent stabiliseringspolitiske merksom på at det er i ferd med en evaluering av kan imidlertid tilsi at investeringer i forretningsdrift samtfige fondskonstruksjoner for bl.a. å vurdere enda føres som en finansiell plassering og ikke som en større grad av innpassing på statsbudsjettet. utgift: For noen virksomheter kan det være slik at den totale aktivitet som staten er ansvarlig for ikke registreres Investeringene er en finansplassering i den for- i statsbudsjettet og bevilgningsregnskapet. Men der- stand at den vil gi framtidige inntekter i form av som statens netto utgiftsbelastning blir tatt med på renter og utbytte. statsbudsjettets utgiftsside, er dette heller unntak fra Investeringene tilbakebetales etterhvert som bruttoprinsippet enn fra fullstendighetsprinsippet. investeringene avskrives i forretningsdriften. Som eksempel kan nevnes vegarbeider som utføres Investeringene aktiveres i kapitalregnskapet og ved forskutterte midler fra kommuner og fylkeskom- inngår der som en finansiell aktiva. muner eller ved finansiering av bompengeselskaper. I internasjonale sammenligninger, bl.a. i Maas- Videre har man en gruppe virksomheter med netto tricht-kriteriene, betraktes disse investeringene driftstilskudd over post 50 som er omtalt nedenfor. som finansinvesteringer og ikke som en realinves- tering for forvaltningen. Utgifts- og inntektsføring over eller under «streken» i Størstedelen av disse investeringene gjelder statlig statsbudsjettet petroleumsvirksomhet der det ikke fastsettes årli- Statsbudsjettet omfatter nå foruten driftsutgifter, ge investeringsrammer ut fra den løpende kon- investeringer og overføringer også lånetransaksjoner, junkturstyringen da dette er store prosjekter som som føres under postnummer 90-99. Dette er kapital- må planlegges og gjennomføres over flere år. transaksjoner i form av utlån, aksjeinnskudd og andre kapitalinnskudd samt nedbetaling av statsgjeld, og på Utvalget mener Regjeringen på denne bakgrunn bør inntektssiden tilbakebetaling til staten av lån og kapi- vurdere om føringen av statlig forretningsdrift og stat- talinnskudd. Dette registreres i statens kapitalregn- lig petroleumsvirksomhet i statsbudsjettet bør endres. skap. For å skille denne type utgifter og inntekter fra de øvrige (under postnummer 1-89) brukes ofte for 3.4.2 Prinsipper for hvilke tiltak og virksomheter som enkelhets skyld begrepet «over streken» om postnum- statsbudsjettet skal omfatte mer 1-89 og «under streken» om postnummer 90-99. Fullstendighetsprinszppet Dette gir seg bl.a. uttrykk i hovedoversikten som inn- Bevilgningsreglementets § 4 slår fast at statsbud- leder forslag til vedtak i Gul bok. I Gul bok for 1997 sjettet skal omfatte samtlige statsutgifter og statsinn- er budsjettbalansen «over streken» vist nederst på side tekter i budsjett-terminen, det såkalte «fullstendig- 70, mens lånetransaksjonene «under streken» står hetsprinsippet». Da bevilgningsreglementet ble ved- nederst på side 71. tatt i 1959 var det imidlertid en klar forutsetning at Utvalget vil understreke at 90-postene ikke er utgif- dette er begrenset til de inntekter og utgifter som Stor- ter eller inntekter i vanlig forstand, men kapitaltrans- tinget skal behandle ved årlige bevilgningsvedtak. aksjoner som ikke påvirker statsbudsjettets balanse. Når Stortinget i lovs form eller ved særskilt vedtak Av dette følger det at økte inntekter eller reduserte oppretter statsaksjeselskap, statsforetak, stiftelser eller utgifter som føres som 90-poster ikke kan dekke opp selskap organisert etter særskilte lover, følger som budsjettsvekkelser «over streken», dvs. budsjettsvek- automatisk konsekvens at selskapets brutto utgifter kelse i form av økninger i de ordinære utgiftene eller og inntekter ikke skal tas med i statsbudsjettet. I den redusert skatte- og avgiftsinntekter. grad staten har transaksjoner i forhold til slike stats- selskaper, må utgifter og inntekter bevilges og føres 3.4.2 Prinszpper for bruk av brutto- eller nettobud- opp på statsbudsjettet. Utgiftene kan gjelde aksjeka- sjettering i statsbudsjettet pital, andre kapitalinnskudd eller lån til selskapene, jf. Dagens hovedregel - bruttoføring omtale av 90-poster nedenfor. Hovedsakelig skal Det norske statsbudsjettet er hovedsakelig basert på imidlertid slike selskaper finansieres ved lån på låne- bruttoprinsippet, jf. bevilgningsreglementets § 4, markedet. Eventuelt tilskudd føres på vanlig måte annet ledd, om at «utgifter og inntekter (føres) opp under en 70-post. Inntektene fra slike selskaper vil med brutto beløp». I den spesifiserte oppstilling av hovedsakelig bestå av renter, aksjeutbytte o.l. (under Stortingets bevilgningsvedtak føres utgiftspostene for inntektspost 80-89) samt tilbakebetaling fra selskape- en virksornhet (eller en gruppe av virksomheter) opp ne av eventuelle lån (under en 90-post). under ett kapittel på statsbudsjettets utgiftsside, og Statlige fond står i en annen stilling, og holdes som inntektspostene under et særskilt kapittel på statsbud- gruppe prinsipielt ikke utenfor statsbudsjettet. 11959 sjettets inntektsside. I hovedoppstillingen summeres var det enighet om at inntekter og utgifter i fond som alle utgiftsposter på en side og alle inntektsposter på er rent statlige burde registreres i statsbudsjettet og en annen side. statsregnskapet, eventuelt oppheves. Dette er gjen- Inntil 1985 medførte dette at det ikke var adgang for nomført i stor utstrekning. Finansdepartementet har i statlige virksomheter (unntatt forvaltningsbedriftene) St.prp. nr. 1 (1996-97) Gul bok side 62 gjort opp- til å disponere inntekter utover det som var bevilget. 30 Reform av Stortingets budsjettbehandling

Siden er det innført en viss adgang til å overskride regnskapet, men Stortinget forutsettes å bli orientert bevilget budsjett når det foreligger større inntekter om dette i premissene for den årlige bevilgning. De enn bevilget. Fullmakt til å disponere merinntekt kan skal i hovedsak følge reglene for statlige virksornheter gis av fagdepartementet (for mindre beløp) eller av i de funksjonelle krav som Finansdepartementet har Finansdepartementet. Dermed er det gitt åpninger fastsatt i medhold av økonomireglementets § 2.1. som fierner rigiditeten i bruttoprinsippet for alle statli- Denne løsning er innført for Norges forskningsråd ge virksomheter med ordinære driftsinntekter. De har og i de senere år for Forsvarets forskningsinstitutt og nå stimulans til å utnytte inntektsmuligheter innenfor forskningsinstitutter under Kirke-, utdannings- og rammen av de mål og oppgaver som er fastsatt i stats- forskningsdepartementet og Landbruksdepartementet. budsjettet. Det ligger imidlertid fortsatt en begrens- Utvalget vil ikke foreslå at hovedregelen i § 4 ning i regelen i bevilgningsreglementets § 7, om at endres for det store antall statlige virksomheter. Det er bare 5 pst. av ubrukt bevilgning, inklusive ubrukt nødvendig at Stortinget gir både brutto utgiftsbevilg- merinntekt, kan overføres fra ett år til neste. ning og brutto inntektsbevilgning for i hovedtrekk å kunne styre omfanget av aktiviteten ved statlige virk- Bruk av nettobudsjettering sornheter. Utvalget mener imidlertid at det bør vurde- Nettobudsjettering praktiseres i dag hovedsakelig på res om det kan were hensiktsmessig at noen flere virk- to måter. For den gruppe statlige virksomheter som somheter gis anledning til å fravike bruttoprinsippet, betegnes som «forvaltningsbedrifter» (kap. 2445-kap. jf det som er sagt foran om forvaltningsbedriftene og 2481), er unntaket fra bruttoprinsippet uttrykkelig utgiftsbevilgning i form av overføring på en 50-post. hjemlet i bevilgningsreglementets § 6, tredje ledd. Det er viktig at informasjon om ordinære virksom- Bestemmelsen gjelder driftsbudsjettet og forstås slik heters inntektsforhold kan presenteres på en enkel at Stortingets bindende bevilgningsvedtak er knyttet måte. Det skjer mest hensiktsmessig ved at inntektene til netto driftsresultat under en post med kode nr. 24. posteres brutto på postnivå i bevilgningsregnskapet. Brutto driftsinntekter og driftsutgifter, avskrivning og Dette informasjonsbehovet veier tyngre enn den even- renter til staten, samt eventuelle fondsavsetninger tuelle ulempen ved at Stortinget for hver virksomhet føres imidlertid også opp i Stortingets formelle bud- må vedta bevilgninger under et inntektskapittel i til- sjettvedtak, som en slags underposter. Investeringsut- legg til utgiftskapitlet. gifter for forvaltningsbedriftene føres opp brutto på Statlige virksomheter kan få fullmakt til å disponere vanlig måte, under kontogruppe 30-49. merinntekt enten av sitt fagdepartement (for mindre Denne oppstilling av driftsbudsjettet markerer at beløp) eller av Finansdepartementet. Virksomhetene forvaltningsbedriftene har større disponeringsmyndig- har gjennom denne ordningen anledning til å utnytte het over inntekter enn andre virksomheter, men også inntjeningsmuligheter innenfor rammen av de mål og større ansvar hvis inntektene blir lavere enn budsjet- oppgaver som er fastsatt for virksomheten. Dagens tert. Forvaltningsbedriftformen innebærer imidlertid system synes hensiktsmessig og dekkende for virk- at Stortinget og vedkommende departement som pre- somhetenes behov. miss for bevilgningene kan fastlegge investeringspro- gram og gi direktiver om hvordan driften skal foregå. Av den grunn har en rekke store forvaltningsbedrifter 3.4.4 Skatte-, avgifts- og tollvedtakene i budsjettet fått akseptert av Regjeringen og Stortinget at de må ha dag er skatte-, avgifts- og tollvedtak basert på for- en større grad av frihet i forrn av aksjeselskap eller slag fremlagt i henholdsvis Ot.prp. nr. 1 Skatteoppleg- selskap i henhold til særlov eller lov om statsforetak. get, St.prp. nr. 1 Skatte- og avgiftsvedtak og St.prp. nr. Siden 1991 er følgende forvaltningsbedrifter omgjort 1 Tollavgifter. på denne måten: Statsbanenes trafikkdel, Postverket, I Ot.prp. nr. 1 presenteres justeringer av beløpsgren- Televerket; Statskraftverkene, Statens kantiner, Stats- ser som er fastsatt i skatteloven og som må følge den skogene og en del av Statens kornforretning. formelle saksgangen som gjelder for lover. Dette gjel- Noen få virksomheter har, etter særskilt behandling der blant annet grensene for klassefradrag, minstefra- i Stortinget i hvert tilfelle, fått unntak fra bevilgnings- drag og foreldrefradrag. Justeringene omtales nærme- reglementets § 4 om bruttobudsjettering i form av net- re i nasjonalbudsjettet. I de to stortingsproposisjonene to driftsbevilgning på en 50-post. Inntekter og brutto presenteres henholdsvis skattesatser og avgifter m.v. utgifter registreres i disse tilfeller bare i virksomhe- og tolltariffer. Også disse omtales nærmere i nasjonal- tens internregnskap utenfor bevilgningsregnskapet. budsjettet. Det medfører at virksomheten kan bruke eksterne inn- Utvalget ser det som ønskelig å få vurdert om visse tekter fullt ut i tillegg til overføring av netto driftsbe- beløpsgrenser i skatteloven bør flyttes til Stortingets vilgning, som også vil bli en inntektspost i internregn- skattevedtak og om tollavgiftsproposisjonen bør inngå skapet. Et regnskapsmessig «overskudd» ved utgang- i skatte- og avgiftsproposisjonen. en av terminen disponeres av virksomheten i påføl- Utvalget mener det er ønskelig å få lagt fram slike gende år. Et eventuelt «underskudd» må virksomheten vurderinger i Revidert nasjonalbudsjett våren 1997, selv dekke i påfølgende termin. Bruttotall fra virk- med sikte på at justeringer kan foretas i høstens skat- somhetens regnskap framkommer altså ikke i stats- te- og avgiftsproposisjon. -

Reform av Stortingets budsjettbehandling 31

3.5 Spesifikasjon av statsbudsjettet i kapitler og ment en oppdeling på såkalte «hovedområder» (som poster likner på vår programkategori) og «aktivitetsområder» 3.5.1 Innledning (kapittel). Det enkelte kapittel (aktivitetsområde) er på Spesifikasjonen av det norske statsbudsjettet er flere områder - men ikke alle - mer omfattende i Dan- basert på en gjennomgående inndeling i kapitler og mark enn i Norge. Følgende oppstilling viser noen poster, jf. bevilgningsreglementets § 7, første setning. eksempler på antall kapitler på noenlunde sammen- Det formelle bevilgningsbegrepet (Stortingets binden- liknbare ansvarsområder. de vedtak) er knyttet til beløpet under den enkelte post under hvert kapittel. Imidlertid har någjeldende praksis for kapittel- og postspesifikasjon ført til at budsjettet er delt opp i svært mange vedtakspunkter uten at det systematisk er vurdert om hvert enkelt av disse er nødvendig for at Stortingets bindende fullmakt/pålegg skal komme til uttrykk. Det vedtatte budsjett for 1996 har i alt 1 473 poster, fordelt med 763 poster for drifts- og investe- Utvalget mener det kan være grunnlag for å foreta ringsutgifter for statlige virksomheter, og 710 poster en viss sammenslåing av kapitler innenfor hvert for tilskudd/andre overføringer og lånetransaksjoner. departement. Det er vanskelig å gi noen mer presise Budsjettreformutvalget har derfor vurdert om spesi- retningslinjer for dette enn det som er referert foran. fikasjonen i statsbudsjettet kan gjøres mindre detaljert I stor utstrekning vil arbeidet bestå i en skjønnsmes- uten å bryte med Stortingets behov for å gi bindende sig vurdering av om flere kapitler gjelder samme instruksjoner til regjeringen om statens utgifter og eller forskjellige «formål». Det bør legges vekt på å inntekter. Det har vært reist spørsmål om Stortingets få en oppdeling som tilfredsstiller Stortingets behov formelle vedtak kunne uttrykkes i en sum for hvert for å markere hva som ut fra en konstitusjonell og kapittel, uten postspesifikasjon. Utvalget anser ikke politisk vurdering anses for å være forskjellige for- dette som noen aktuell løsning. I det følgende er det mål. vurdert dels om antall kapitler kan reduseres, dels om Utvalget tilrår at Regjeringen legger fram forslag postspesifikasjonen under det enkelte kapittel kan for- om en systematisk sammenslåing av kapider i en scer- enkles. skilt proposisjon uavhengig av årets budsjettproposisjon. Da kan Stortinget uttrykke sin oppfatning om 3.5.2 Oppdeling i kapitler den nye strukturen uten at det reiser problemer med at Oppdelingen i kapitler er blitt vurdert konkret for det må flyttes beløp mellom kapitler i forhold til regje- det enkelte departement. Oppdelingen blir revurdert ringens forslag. fra tid til annen, men det er nå mange år siden det har En slik sammenslåing nødvendiggjør ingen endring vært en systematisk gjennomgang. i bevilgningsreglementet. De underliggende prinsipper som er lagt til grunn for kapittelinndelingen har blitt formulert slik av Finansdepartementet (jf. Veiledning i statlig budsjett- 3.5.3 Postspesifikasjon arbeid, del I, pkt. 5.1 og 5.2): Om spesifikasjonen i poster er det i dag bare regel som forrnelt er vedtatt av Stortinget, nemlig utgifter og inntekter skal ha hvert sitt kapittel, bevilgningsreglementets § 5 om at det skal være 4 med gjensidig henvisning «avdelinger» for: hvert kapittel skal bare omfatte utgifter eller inntekter til ett «formål» 1. Driftsutgifter kapittelinndelingen skal korrespondere med den 2. Investeringsutgifter administrative inndeling, slik at hvert kapittel 3. Overføringer helst disponeres bare av en virksomhet eller en 4. Lånetransaksjoner likeartet gruppe av virksomheter Dette angir en artsgruppering i hovedgrupper. Den Departementene har på flere områder foreslått, og ytterligere oppdeling som ligger til grunn for kodesy- fått akseptert, en oppdeling i flere kapitler enn det som stemet i den detaljerte postnummerering er utarbeidet synes nødvendig av hensyn til Stortingets behov for å av Finansdepartementet, i praksis godkjent av Stor- gjøre bindende vedtak. Bakgrunnen kan ha vært å let- tinget ved at postspesifikasjonen i St.prp. nr. 1 er lagt te departementets arbeid med å fordele bevilgninger til grunn for Stortingets budsjettvedtak i samsvar med på flere administrative enheter/ virksomheter, og å Innst. S. III. unngå sammenblanding av ansvar for flere virksom- I den videre vurdering omtales poster for statlige hetsledere på samme kapittel. drifts-/investeringsutgifter og for tilskudd hver for Det er foretatt et begrenset studium av det danske seg, da de har noe ulik karakter. Postene for lånetrans- statsbudsjettet. Der har man innenfor hvert departe- aksjoner er så fåtallige at de ikke omtales særskilt. - -

32 Reform av Stortingets budsjettbehanclling

Statlige virksomheters drifts- og ringsbevilgninger ha eget postnummer. Man kan imid- investeringsutgifter lertid slå sarnmen post 45 og 46. For statlige virksomheter er standard oppdeling av Utvalget vil tilrå at man for statlige virksomheter driftsutgifter fastsatt slik: forenkler postspesifikasjonen slik at hvert kapittel føres opp med én driftspost (eventuelt en særskilt post 01 Lønn og godtgjørelser 21 i visse tilfeller) og én investeringspost. Da vil man 11 Varer og tjenester, og eventuelt også kunne redusere antallet poster fra 763 til ca. 400 med 21 Spesielle driftsutgifter, for driftsutgifter som den kapittelinndeling man har i 1996. Når man dess- ikke er en naturlig del av vanlig drift, uten slår sammen kapitler for likeartede formål vil (oppdragsvirksomhet eller tidsbegrensede pro- antall poster bli ytterligere redusert. sjekter). Tilskudd og andre overforingsordninger Standard oppdeling av investeringsutgifter har føl- For tilskudd og andre overføringsordninger er stan- gende gjennomgående poster: dard oppsplitting i poster bestemt av følgende ytterligere artsgruppering: 30 Nybygg 45 Store utstyrsinnkjøp 50 Andre statlige regnskap — 46 Ekstraordinært vedlikehold 60 Overføring til kommuner — 70 Andre overføringer Den standardiserte oppdeling i postene 01 og 11 er basert på at man har ansett det ønskelig å hente tall Mange kapitler kan imidlertid ha fiere poster både i som angir fordelingen på lønn og på kjøp av varer og 50-, 60- og 70-gruppen. Det er fastsatt etter en kon- tjenester på en enkelt måte fra det øverste nivå i kret vurdering under det enkelte kapittel, dels ut fra bevilgningsregnskapet. Siden postoppdelingen i regn- administrative hensyn (det gir klarere administrative skapet må følge budsjettet er budsjettallene på postni- linjer når man har en post for hver ordning) eller Stor- vå blitt spesifisert ut fra dette statistikkhensyn. Med tingets ønske om i vedtaks form å markere hva som det planlagte elektroniske system for rapportering til skal gå til bestemte tilskuddsordninger. det sentrale bevilgningsregnskap vil man imidlertid I St.prp. nr. 144 (1959), der det någjeldende system raskt kunne hente de nødvendige artsspesifikasjoner ble lansert, uttalte Finansdepartementet at det antok at på regnskapets underpostnivå, som det fortsatt skal Stortinget var mer opptatt av en detaljert spesifikasjon rapporteres på. Etter at Stortinget vedtok en regel i av overføringsposter enn av driftsposter. Behovet for bevilgningsreglementets § 11 om at det kan omdispo- en postspesifikasjon som markerer hver enkelt stor til- neres mellom driftsposter, er det allerede nå slik at skuddsordning er nå blitt forsterket ved den vekt som beløpene under hver av disse postene ikke lenger gir er lagt på en grundig formålspresisering, rapportering, uttrykk for Stortingets bindende vedtak. kontroll og evaluering av den enkelte tilskuddsord- Antall poster for driftsutgifter kan halveres ved å slå ning, jf. Dokument nr. 3:1 (1994-95) om departemen- sammen postnr. 01 Lønn og godtgjørelser og postnr. tenes tilskuddsforvaltning og Innst. S. nr. 80 (1994- 11 Varer og tjenester. Det kan gjøres uten å endre 95). Forvaltningens plikter i denne sammenheng er bevilgningsreglementet. Kontoplanen for underposter blitt sterkt understreket i det nye økonomireglement må omarbeides av Finansdepartementet slik at man for staten med tilhørende funksjonelle krav. innenfor den nye driftsposten far noen underposter for I det danske statsbudsjettet synes det også å være lønn og andre for kjøp av varer og tjenester. Dette vil slik at tilskudd har en langt større grad av postoppde- være i samsvar med systemet i det danske og svenske ling enn driftsutgiftene har, med til dels relativt små statsbudsjettet. beløp. En annen problemstilling er om det er nødvendig å Det må antas at en storstilt sammenslåing av til- opprettholde post nr. 21 Spesielle driftsutgifter som skuddsposter vil reise konstitusjonelle og politiske særskilt post. Denne posten brukes nå bare i begrenset spørsmål i større utstrekning enn sammenslåing av grad, deIs der man bruttofører inntekter og utgifter poster for statens drifts- og investeringsutgifter. Like- ved oppdragsvirksomhet, og dels til større tidsbegren- vel vil man nok også på dette område kunne slå sam- sede prosjekter som det er uhensiktsmessig å ta inn i men poster som er opprettet bare for å ivareta admi- de vanlige driftspostene. nistrative hensyn. For byggebevilgninger må det fortsatt være en sær- Utvalget vil tilrå at en sammenskiing av tilskudds- skilt post. Slike bevilgninger er allerede nå stort sett poster vurderes samtidig med en sammenslåing av samlet under Statsbygg. kapitler. Bevilgninger til større utstyrsanskaffelser og ekstra- Utvalget vil understreke at innføring av rammebud- ordinært vedlikehold under postene 45 og 46 er i dag sjettering og en forenkling av budsjettets spesifikasjon gjort overførbare. Denne adgang bør opprettholdes for ikke er ment å skulle begrense Stortingets mulighet til å opprettholde en fleksibilitet for at bevilgningen kan å benytte detaljert spesifisering i tilfeller hvor dette utnyttes mest mulig effektivt. Derfor må slike investe- anses hensiktsmessig. Utvalget viser i denne forbin- Reform av Stortingets budsjettbehandling 33 delse til at spørsmålet om tolking av Stortingets bud- dering av kommende års budsjettramme. De innstram- sjettvedtak senest ble berørt i Innst. S. nr. 176 (1990- ninger som i noen år har vært foretatt på driftspostene 91) om endringer i statens budsjettsystem. Her ble post 01 og 11 har ikke vært fulgt opp av tilsvarende bl.a. kommentert Finansdepartementets forslag om å inndragning av stillinger. I de fleste etater er situasjo- sløyfe underposter til postene 01, 11 og 21 i fagpropo- nen derfor at man ikke har lønnsmidler til å besette sisjonene. Komiteen sa seg enig i dette, men viste til alle stillinger. Som påpekt i NOU 1989:5 En bedre at Stortinget til enhver tid vil måtte ha anledning til å organisert stat, oppstår det lett misforståelser, uover- gi alle de spesifikasjoner som er nødvendige for at siktlighet og spenninger når budsjettproposisjonene Stortingets prioriteringer skal komme til uttrykk. oppgir et høyere stillingsantall enn det som virksom- Utvalget er enig i at spesifiseringsgraden må vurderes hetene har budsjettmessige muligheter for å fylle. Det ut fra hva som er hensiktsmessig for å få en mest totale antall stillinger blir lett oppfattet som et mål mulig effektiv formidling av informasjon mellom som tilsiktes oppnådd, noe som i visse situasjoner kan Storting og regjering i budsjettprosessen. virke hindrende for nødvendig tilpassing til virksom- Utvalget vil videre understreke at de endringer som hetens faktiske ressurssituasjon. foreslås i budsjettbehandlingen ikke er ment å skulle For Stortinget er det utilfredsstillende at det hvert år svekke betydningen av budsjettvedtak i forhold til inviteres til oppretting av nye stillinger uten å ha infor- komiteenes merknader til budsjettet. Selv om behand- masjon om hvor mange av de tidligere opprettede stillingen av budsjettet forenkles bør det fortsatt legges til linger som det faktisk er lønn til innenfor lønnsbevilg- grunn at styringen i hovedsak skal skje gjennom ved- ningen. Stillingssystemet har i dag liten eller ingen tak og ikke gjennom merknader. betydning for styring av veksten i driftsutgifter, siden I enkelte tilfeller kan det være aktuelt å knytte pre- ikke alle stillinger budsjetteres fullt ut. I dag ligger misser til budsjettvedtak ved supplerende romertalls- styringen i lønnsbevilgningene til de statlige virksom- vedtak. Dette kan f.eks. gjelde målformuleringer i til- heter. knytning til en bevilgning. Utvalget mener dette kan Utvalget vil derfor foreslå at man opphever bestem- være et nyttig instrument. Imidlertid må også slike melsen i bevilgningsreglementets § 10 om Stortingets supplerende vedtak være underlagt kravet om realis- oppretting og inndragning av stillinger. I NOU 1989:5 tisk budsjettering, dvs. at en må være påpasselig med ble det innvendt at en opphevelse av denne bestem- ikke å supplere budsjettvedtakene med flere mål enn melse måtte føre til endring av tjenestemannslovens det er budsjettmessig dekning for innenfor vedkom- § 10 om at inndragning av stilling er oppsigelses- mende post. grunn. Nå vil imidlertid stillingsbegrepet ikke for- svinne fordi om man opphever bevilgningsreglemen- 3.6 Opphevelse av bevilgningsreglementets § 10 tets § 10. Stillingsbegrepet har også en arbeidsrettslig om oppretting og inndragning av stillinger side. Det gir seg bl.a. uttrykk ved at begrepet brukes Bevilgningsreglementets § 10 fastslår at stillinger arbeidsmiljøloven, som ikke har noen referanse til sta- opprettes og inndras av Stortinget, og at det skjer ved tens (eller kommunesektorens) bevilgningssystem. at det samlede antall stillinger under hvert kapittel Det antas derfor at opphevelse av bevilgningsregle- endres under budsjettbehandlingen. I praksis foregår mentets § 10 ikke reiser vesentlige problemer i forbin- det på den måten at det i budsjettproposisjonen tas inn delse med den framtidige praktisering av tjeneste- en oversikt over antall eksisterende stillinger for hvert mannslovens § 10. kapittel, med tilføyelse av eventuelle forslag om opp- Budsjettreformutvalget mener Regjeringen må kun- retting eller inndragning. Dersom Stortinget i sitt bud- ne ta hånd om disse problemstillingene uten store van- sjettvedtak ikke endrer beløpet under post 01 Lønn og sker. Ulempene ved dagens detaljerte saksbehandling godtgjørelser, eller vedkommende stortingskomité av stillinger både i forvaltningen og i Stortinget er så ikke har merknader til stillingsoversikten, anses Stor- store at det nå er nødvendig å ta med en opphevelse av tinget for å ha gitt nødvendig samtykke til at de angit- bevilgningsreglementets § 10 som ledd i de samlede te stillinger opprettes eller inndras. endringer av budsjettsystemet som foreslås. Til og med 1985 hadde stillingsoversiktene selvsten- Stortinget må fortsatt få informasjon om hvor dig bevilgningsrettslig betydning, siden det var en fast mange statstjenestemenn m.m. som faktisk blir lønnet ordning at det under lønnsposten skulle føres opp full over virksomhetenes driftsbudsjett. Det kan f.eks. gjø- lønn til alle stillinger. Når en stilling først var oppret- res ved en omlegging av den bemanningsstatistikk tet var man forpliktet til å føre opp lønn til denne som i dag legges fram som vedlegg 3 i St.prp. nr. 1 hvert år framover, hvis ikke stillingen uttrykkelig ble (Gul bok). I dag er oversikten lite å jour fordi data inn- foreslått inndratt. hentes pr. 1. oktober året før St.prp. nr. 1 legges fram. Som følge av adgangen til å omdisponere mellom Dette tellingstidspunktet må kunne endres til en dato i postene 01 og 11, blir det fra og med 1986 ikke lenger vårhalvåret samme år som Gul bok utarbeides. Det budsjettert med lønn til alle eksisterende stillinger. kan også være behov for en oversikt over de toppad- Hver virksomhet har selv ansvar for hvert år å vurdere ministrative stillinger i hver virksomhet. Regjeringen i hvilken grad ledige stillinger kan besettes innenfor bes vurdere dette som ledd i de administrative direkti- rammen av årets lønnsbevilgning og en realistisk vur- ver for utarbeidelse av budsjettforslaget. 34 Reform av Stortingets budsjettbehandling 4. UTVALGETS TILRÅDNINGER «felleshøringer» som er åpne for alle stortingsrepre- 4.1 Foreslåtte endringer sentanter, eventuelt også for politiske rådgivere, jf. Utvalget tilrår at budsjettbehandlingen i Stortinget pkt. 3.3.3. forenkles ved at den nåværende salderingen faller bort, Finanskomiteens innstilling (Budsjett-innst. S. I - jf. pkt. 3.1. Hensynet ti/ helheten i budsjettopplegget finansinnstillingen) med forslag til rammevedtak for- må ivaretas allerede fra begynnelsen av budsjettbe- delt på de enkelte rammer skal foreligge senest handlingen. Fagkomiteens behandling styrkes i og med 20. november. Rammene skal så innen en uke vedtas at behandlingen av faginnstillingene skal være endelig. av Stortinget i plenum, jf. pkt. 3.1.2. Utvalget tilrår derfor at det i Stortingets forretnings- Samtidig med finansinnstillingen avgir finanskomi- orden innføres bestemmelse om at det ved behand- teen Budsjett-innst. S. nr. 1 vedrørende skatter og Iingen av finansinnstillingen med bindende virkning avgifter, herunder tollavgifter, utbytte, samt kommu- gjøres et samlet rammevedtak for stats- og trygdebud- nenes og fylkeskommunenes rammetilskudd og skatt- sjettet bestående av 23 netto utgiftsrammer og 2 inn- øre. Nåværende Budsjett-innst. S. nr. 13 (Avgifter) og tektsrammer. Rammene fastsettes ved en og samme Budsjett-innst. S. nr. 16 (Tollavgifter) bortfaller, jf. votering i plenum, jf. pkt. 3.1. pkt. 3.1.2. Rammene fastsettes i samssvar med regler hjemlet i Komiteenes budsjettinnstillinger skal behandles ny bestemmelse i forretningsordenen. Rammene eta- innen 15. desember. Finanskomiteens innstilling, bleres i hovedsak innenfor nåværende fordeling av nåværende Budsjett-innst. S. nr. 6 utvides noe, bl.a. saksområder mellom stortingskomiteene, jf. pkt. 3.1. med samlet behandling av alle 90-poster (i hovedsak Det etableres en egen ramme for utbytter som lånetransaksjoner), Statens petroleumsfond og statslå- behandles av finanskomiteen, jf. pkt. 3.1.3. nemidler. Denne innstillingen behandles sist av fagko- Avstemmingskapitlene 2800/5800 Statens petro- miteinnstillingene, jf. pkt. 3.1.3. leumsfond og 5999 Statslånemidler, samt lånetransak- Det samlede statsbudsjett trykkes i «Blå bok» så sjonene, behandles av finanskomiteen utenfor ramme- snart som mulig etter at budsjettbehandlingen er systemet. avsluttet. I «Blå bok» inngår som i dag også de romer- Ved behandlingen av rammer kan det ikke fremmes tallsvedtak Stortinget har fattet ved behandlingen av forslag til endring av det beløp som er fastsatt for ved- budsjettinnstillingene, jf. 3.1.2. kommende ramme gjennom vedtak i Stortinget ved Revidert nasjonalbudsjett forenkles og konsentreres avslutningen av finansdebatten. Forslag om dispone- om justeringer i årets budsjett. Revidert nasjonalbud- ring av rammer behandles ved en samlet votering, jf. sjett og en eventuell tilhørende samleproposisjon skal pkt. 3.1.3. fremmes senest 15. mai i budsjettåret. Finanskomite- Utvalget foreslår at det ved behandlingen av komiteens innstilling til Revidert nasjonalbudsjett, Budsjett- enes budsjettirmstillinger fattes konstitusjonelt bin- innst. S. II avgis innen medio juni, jf. pkt. 3.1.2. dende (endelige) budsjettvedtak på kapittel og post, Utvalget anbefaler at ordningen med nysaldering dvs, at salderingen av budsjettet (nåværende Budsjett- medio desember i budsjettåret opprettholdes, men innst. S. II og S. III) bortfaller, jf. pkt. 3.1.2. uten nærmere regelfesting, jf. pkt. 3.1.2. Denne prosedyren gjelder ved budsjettbehandlingen Utvalget anbefaler at statsregnskapet legges frem i om høsten. mars/april og behandles i vårsesjonen, jf. pkt. 3.1.2. For behandlingen av budsjettproposisjoner i bud- Utvalget foreslår at det i Gul bok eller nasjonalbud- sjettåret, herunder samleproposisjon i tilknytning til sjettet legges fram budsjettframskrivninger slik at Revidert nasjonalbudsjett, foreslår utvalget at det inn- Stortinget på dette grunnlag får anledning til å vurdere føres regler i forretningsordenen om at det kan voteres budsjettutviklingen for flere år framover, jf. pkt. 3.1.2 over «pakker», dvs, at forslag under flere kapitler skal og 3.1.5. kunne kjedes sammen og voteres over ved en votering, Utvalget foreslår at bevilgningsreglementets § 10 jf. pkt. 3.1. om oppretting og inndragning av stillinger oppheves, Regjeringen forutsettes å legge fram nasjonalbud- jf. pkt. 3.6. sjettet og statsbudsjettet senest tre dager etter Stor- Utvalget foreslår forenklinger av statsbudsjettets tingets åpning, dvs. ca. 5 oktober i år uten stortings- spesifikasjon, bl.a. slik at det kun blir en driftspost og valg, og om lag en uke senere i år med stortingsvalg. en investeringspost under hvert kapittel, jf. pkt. 3.5.3. Regjeringen kan senest 10. november fremme even- Utvalget foreslår at den budsjettekniske ekspertise i tuelle tillegg til budsjettet og oppdatere skatte- og Stortinget bør utbygges og at det må anskaffes nye avgiftsanslag og anslag på regelbundne utgifter m.v. i dataløsninger for oppfølging av budsjettbehandlingen. en tilleggsmelding eller egen melding, jf. pkt. 3.1.2. Utvalget foreslår at et slikt serviceapparat bør tilknyt- Høringer i forbindelse med budsjettbehandlingen tes finanskomiteens sekretariat. Det forutsettes at den- skal i hovedsak være avsluttet innen samme dato, jf. ne budsjettekspertisen gjøres tilgjengelig også for pkt. 3.3.3. andre komiteer og for partigruppene. Bevilgningene Utvalget foreslår at opplegget for høringer i forbin- til partigruppene bør styrkes for å gi gruppene mulig- delse med budsjettbehandlingen endres, slik at det i het til å utvikle kompetanse innenfor budsjettarbeid, tillegg til høringer i de enkelte komiteer arrangeres jf. pkt. 3.3.4. -

Reform av Stortingets budsjettbehandling 35

4.2 Spørsmål som anbefales vurdert nærmere reglementet. Samtidig legges fram stortingsmelding Utvalget mener Regjeringen bør vurdere endring- om nasjonalbudsjettet. er i føringen av statlig forretningsdrift og statlig Senest den 20. november skal finanskomiteen avgi petroleumsvirksomhet i statsbudsjettet, jf. pkt. innstilling (Budsjett-innst. S. I) om nasjonalbudsjettet 3.4.1. og statsbudsjettet, med forslag til rammevedtak for Utvalget mener det bør vurderes om det kan være bevilgninger i samsvar med inndeling i rammeområ- hensiktsmessig at noen flere virksomheter får der fastsatt av Stortinget i henhold til § 22 tredje ledd. anledning til å fravike bruttoprinsippet, men Forslag til bevilgningsvedtak som utformes i innstil- utvalget vil ikke foreslå at hovedregelen om brut- lingen eller framsettes ved behandlingen av den, skal toføring, jf. bevilgningsreglementets § 4, endres inneholde beløp for alle rammer, og kan ikke gå under for det store antall statlige virksomheter, jf. pkt. rammenivå. I Stortinget kan det ikke voteres særskilt 3.4.3. over enkelte deler av et slikt forslag. Utvalget mener presentasjonsmåten i budsjettdo- Finanskomiteen avgir samtidig innstilling vedrøren- kumentene bør forbedres, herunder at det bør vurde skatter og avgifter og rammetilskudd til kommuner deres hvordan budsjettinnstillingene kan gjøres og fylkeskommuner. mer brukervennlige og informative, jf. pkt. 3.3.5. Stortinget skal behandle disse innstillingene innen Utvalget mener det bør vurderes bl.a. om visse en uke etter avgivelse. Stortingets rammevedtak er beløpsgrenser i skatteloven bør flyttes til Storting- bindende for den etterfølgende budsjettbehandling ets skattevedtak og om tollavgiftsproposisjonen samme år. bør inngå i skatte- og avgiftsproposisjonen, jf. pkt. Deretter skal fagkomiteene avgi innstilling om 3.4.4. bevilgninger innen de rammeområder de er tildelt. Forslag til bevilgningsvedtak som utformes i en slik innstilling eller fremsettes ved behandlingen av den, 5. FORSLAG TIL REGELENDRINGER skal omfatte alle kapitler og poster innenfor det enkel- 5.1 Bevilgningsreglementet te rammeområde, og kan ikke gå utover de rammer Budsjettreformutvalget viser til det som står foran Stortinget har vedtatt. I Stortinget kan det ikke voteres og anbefaler følgende forslag til endringer i Bevilg- særskilt over enkelte deler av et slikt forslag. ningsreglementet: Fagkomiteenes budsjettinnstillinger skal behandles av Stortinget senest den 15. desember. De budsjett- 1. § 2 første og annet ledd gis følgende ordlyd: vedtak Stortinget gjør ved behandlingen av disse inn- «Kongens forslag til budsjett for den påfølgende stillingene, er endelige. budsjett-termin skal overleveres Stortinget innen Eventuell kongelig samleproposisjon om endringer i tre dager etter Stortingets åpning. De tilhørende statsbudsjettet legges fram senest den 15. mai i bud- vedlegg bør legges fram samtidig. sjettåret, sammen med stortingsmelding om Revidert Forslag fra Kongen om tillegg til eller endringer i nasjonalbudsjett. Finanskomiteen avgir innstilling om budsjettforslaget for den kommende budsjett-ter- disse (Budsjett-innst. S. II) senest annen fredag i juni. min bør redegjørefor forslagets innpasning i regje- Ved behandling av endringer i statsbudsjettet i bud- ringens samlede opplegg til budsjett for neste år» sjettåret kan det ikke voteres særskilt over enkelte 2. Bevilgningsreglementets §§ 3 og 10 oppheves. deler av et forslag, dersom forslagsstilleren motsetter seg dette. 5.2 Stortingets forretningsorden Budsjettreformutvalget viser til det som står foran § 22 tredje ledd første punktum skal lyde: og anbefaler følgende forslag til endringer i Storting- Etter at den kongelige proposisjonen om statsbud- ets forretningsorden: sjettet med de enkelte departementers særbudsjetter er lagt fram for Stortinget, avgir arbeidsordningskomite- «I. en innstilling om fordelingen av budsjettkapitlene på § 19 skal lyde: de enkelte komiteer og om rammeområder, jf. § 19. Kongelig proposisjon om statsbudsjett for det påføl- gende budsjettår legges fram for Stortinget innen tre dager etter Stortingets åpning, jf. § 2 i Bevilgnings- Endringene under I trer i kraft 1. oktober 1997.» 36 Reform av Stortingets budsjettbehandling

Vedlegg 1

Brev fra Stortingets kontor til Budsjettreformutvalget datert 12. februar 1997.

Noen sporsmål i tilknytning til stortingsrepresen- Vi tilføyer for ordens skyld at dersom Stortinget tantenes forslagsrett vedtar begrensinger i forslagsretten i form av regler i Sekretariatet i utvalget har anmodet Stortingets kon- FO, ut fra de generelle prinsipper som er skissert tor om et notat om enkelte problemstillinger i tilknyt- ovenfor, vil det bli vanskelig å hevde at slike begrensning til forslagsretten. ninger vil være i strid med Grunnloven eller konstitu- Ifølge Grunnlovens § 76 har Odelstingets medlem- sjonell sedvanerett, fordi det skjønn som Stortinget mer og Kongen i statsråd rett til å fremsette lovforslag. (eventuelt dets flertall) har utøvet i denne forbindelse, Grunnloven bestemmer ikke noe om hvem som har langt på vei må være avgjørende. forslagsrett når det gjelder vedtak av Stortinget i ple- De spørsmål utvalgets sekretariat har reist, er, slik vi num, men etter analogi fra det som er bestemt om har oppfattet det, følgende: lover, er det lagt til grunn at alle stortingsrepresentan- 1) Dersom finansinnstillingen skal konkludere med tene har forslagsrett, foruten Kongen i statsråd. forslag til vedtak om utgiftsramme for det enkelte Grunnloven har ikke andre regler om retten til å frem- «programområde» e.l. og en total utgiftsramme, kan sette forslag eller om utformingen av forslag, men det da kreves at alle forslag i denne sak må omfatte Stortingets forretningsorden har noen slike regler. samtlige delrammer og ikke kan gå under dette nivå? For at forslagsretten skal ha en realitet, må forslags- 2) Dersom hver fagkomites innstilling må holde seg stilleren ha krav på at vedkommende ting behandler innenfor den eller de delrammer som Stortinget har forslaget og beslutter hvilken skjebne det skal få. Man vedtatt, kan det da kreves at alle bevilgningsforslag i kan spørre om det ikke følger av forslagsretten at ting- disse saker må omfatte en hel delramme, dvs. hele et også må ta stilling til innholdet i forslaget, men ver- «programområdet» e.1., og at de herunder må holde ken ifølge FO eller praksis eksisterer det en slik gene- seg innenfor de beløp Stortinget har vedtatt? rell plikt for Stortinget og Odelstinget. Som et eksem- Vi legger til grunn at eventuelle slike bestemmelser pel på dette kan nevnes den praksis at noen Dokument om hvordan forslag må utformes i de forskjellige sta- nr. 8-forslag blir vedtatt vedlagt protokollen. Videre dier av budsjettbehandlingen vil ha et fornuftig for- FO § 28 tredje ledd bokstav a, hvoretter forslag ved mål, og vi kan ikke se at de vil innebære en urimelig referat kan sendes regjeringen uten realitetsvotering, sterk begrensning av representantenes forslagsrett, når og samme ledd bokstav e, hvoretter forslag ved refera- man ser på hele budsjettprosessen. Vi mener derfor at tet kan «avvises eller ikke tas under behandling». det må være anledning til å gi slike regler i FO. Dessuten vises til FO § 30 annet ledd, hvoretter tinget 3) Et tredje spørsmål som er reist, er, så vidt vi for- med 2/3 flertall kan vedta å sette ut av kraft bestem- står, følgende: Når et forslag under budsjettbehand- melsene i samme ledd om at forslagsstilleren kan lingen inneholder flere deler, kan forslagsstilleren da kreve realitetsvotering. kreve samlet votering over hele forslaget, eller kan En begrensning av forslagsretten følger også av FO andre representanter kreve særskilt votering over deler § 47, der hovedregelen er at når en sak er avgjort, må av forslaget? Denne problemstillingen har av og til den ikke bringes fram igjen eller tas opp på nytt i sam- vært aktuell også tidligere, ved budsjettbehandlingen me samling. Begrunnelsen for dette ligger både i hen- kanskje særlig i forhold til forslag om å nedsette et synet til at Stortinget skal slippe å behandle samme kapittel med like stort beløp som et annet kapittel sak om igjen med korte mellomrom, og hensynet til at foreslås forhøyet, når forslagsstilleren ser disse borgerne og forvaltningen må kunne innrette seg etter endringer i sammenheng. Dersom forslagsstilleren vedtak i Stortinget. Det må være opplagt at det ikke er ikke har hatt innvendinger mot et ønske om særskilt i strid med Grunnloven å ta inn i FO en slik begrens- votering over deler av et forslag, har nok presidenten ning av forslagsretten, fordi denne begrensningen har latt foreta særskilt votering. Har forslagsstilleren mot- en fornuftig hensikt og ikke kan sies å innskrenke for- satt seg oppsplittet votering, har praksis trolig vært slagsretten i urimelig grad. varierende. Etter gjeldende regler, jf. FO § 43 annet Dette synspunktet kan etter vår mening gis et gene- ledd annet punktum, bør det i slike tilfelle kanskje relt uttrykk: Det vil ikke være i strid med Grunnloven overIates til forsamlingen å avgjøre spørsmålet om eller konstitusjonell sedvanerett å ta inn i FO regler særskilt eller samlet votering («Voteringsordningen som begrenser eller regulerer forslagsretten, når for- må være oppgitt og godtatt på forhånd»). På den målet er fornuftig. Man kan likevel ikke ta inn i FO annen side kan det være så nær sammenheng mellom regler som fratar noen representant dennes forslagsrett forskjellige deler av et forslag at det vil være urimelig eller innskrenker denne retten i et urimelig omfang å tilsidesette forslagsstillerens ønske om samlet vote- eller på en urimelig måte. Derfor må det vurderes ring. Andre representanters interesser må anses godt konkret i forhold til de begrensninger som er aktuelle, nok ivaretatt ved at de kan fremsette sine egne forslag. om begrensningen går for langt. Denne vurderingen Vi ser ikke noe til hinder for å ta inn i FO en må bli skjønnsmessig. bestemmelse om at forslagsstilleren kan kreve samlet Reform av Stortingets budsjettbehandling 37 votering over et forslag. En slik bestemmelse bør i hva som er «et forslag», i motsetning til flere forslag. denne omgang begrenses til budsjettbehandlingen, for På bakgrunn av gjeldende regler er det nærliggende å det er ikke opplagt at en slik rege1 lar seg anvende svare at det som i en innstilling er samlet under ett foruten problemer på alle andre områder. Man kan spørre slagsnummer, må regnes som ett forslag.

Vedlegg 2

Oversikt over utvalgets forslag til rammer basert på vedtatt budsjett (S III) 1997

Utvalget har i punkt 3.1.3 foreslått hvordan budsjettet — statsbudsjettets overskudd med negativt fortegn skal inndeles i rammer basert på arbeidsordningskomi- (rammene er nettorammer definert som utgifter - teens fordeling av kapitler på komiteene i Stortinget i inntekter), forbindelse med behandlingen av 1997-budsjettet. — samlete utlån m.v., Nedenfor følger en oversikt som viser antall og stør- — samlete tilbakebetalinger m.v., og relser på rammer for den enkelte komite basert på ved- finansieringsbehovet. tatt budsjett (S III) 1997. Sumlinjen i tabellen viser En detaljert oversikt over hvilke kapitler og poster — statsbudsjettets utgifter ekskl. lånetransaksjoner som inngår i de ulike rammene følger som utrykt ved- og overføring til Statens petroleumsfond, legg ti1 rapporten. — statsbudsjettets inntekter ekskl. tilbakebetalinger og overføring fra Statens petroleumsfond, 38 Reform av Stortingets budsjettbehandling

Statsbudsjettet for 1997 (S III) fordelt på komiteer i samsvar med utvalgets forslag til rammeinndeling 1 000 kroner

Ramme Utgifter Inntekter Rammevedtak Utgifter Inntekter Nettobelop KomW nr. Postene 01-89 Postene 90-99 Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen 1 10 046 929 1 245 003 8 801 926 2 24 298 645 30 700 24 267 945 3 3 011 782 1 272 655 1 739 127

Utenrikskomiteen 4 11 711 309 41 669 11 669 640

Justiskomiteen 5 8 583 372 1 764 264 6 819 108

Kommunalkomiteen 6 12 611 064 442 465 12 168 599 7 12 157 000 0 12 157 000

Forsvarskomiteen 8 24 382 986 1 281 623 23 101 363

Næringskomiteen 9 3 494 713 775 599 2 719 114 10 490 339 27 226 463 113 11 13 396 291 555 642 12 840 649

Energi- og miljøkomiteen 12 345 880 26 080 319 800 13 -7 447 665 25 190 700 -32 638 365 14 2 306 823 145 096 2 161 727 Kontroll- og konstitusjonskomiteen 15 661 571 6 447 655 094

Sosialkomiteen 16 18 608 525 2 318 649 16 289 876 17 117 834 400 2 206 000 115 628 400 Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen 18 29 934 647 1 755 284 28 179 363

Samferdselskomiteen 19 17 729 287 2 171 639 15 557 648

Finanskomiteen 20 46 080 948 0 46 080 948 21 3 493 050 170 661 3 322 389 22 190 000 0 190 000 23 21 471 450 21 457 259 14 191 24 0 361 455 175 361 455 175 25 0 5 638 802 -5 638 802 Lånetransaksjoner m.v. 70 057 332 31 021 332 39 036 000 Sum 375 393 346 429 978 668 -54 585 322 70 057 332 31 021 332 39 036 000