Progetto “Verso l’osservatorio sociale” – I° report di ricerca La Spesa Sociale in di Laura Pelliccia Composizione della spesa sociale corrente

100% Assist.scolastica/refezion 31,5% 29,3% 80% 35,5% 34,5% 32,4% e/trasporto

60% Assistenza/beneficenza 38,3% 40,3% 41,6% 43,8% 48,9% 40% Residenze anziani 2,9% 20% 2,8% 3,8% 3,6% 2,9% 23,3% 22,5% 22,1% 21,0% 18,9% 0% Asili/infanzia/minori 1998 1999 2000 2001 2002

Considerando il complesso dei comuni umbri la componente della spesa sociale che risulta essere più rilevante è quelle per assistenza/beneficenza (il cui peso è risultato costantemente in crescita, fino ad assorbire nel 2002 quasi la metà delle risorse spese nel sociale), seguita dalla spesa per mense e trasporto scolastico. Di scarsa rilevanza rispetto al volume della spesa sociale sembra essere il ruolo della spesa per residenze per anziani: per questa funzione i comuni dell’Umbria impegnano circa il 3% del complesso dei fondi impegnati nel sociale. In calo anche l’incidenza della spesa per asili/servizi all’infanzia/minori che rappresenta meno di un quinto della spesa sociale. Spesa sociale corrente e spesa sociale (numero indice 1999=100)

140,0 135,0 135,4 130,0 125,0 Sp.soc.corr 120,0 118,1 Sp .corr. 115,0 112,7 110,0 110,2 110,4 105,0 105,4 100,0 100,0 1999 2000 2001 2002

Incidenza della spesa sociale sulla spesa corrente 1998 1999 2000 2001 2002 10,6% 12,8% 15,0% 13,7% 15,4%

Abbiamo inizialmente studiato l’andamento della spesa sociale corrente considerando il complesso dei comuni umbri. Si tratta di una voce costantemente in crescita che, nel quinquennio in questione, è complessivamente aumentata quasi del 50% (se nel 1998 si spendevano mediamente 67 eur procapite oggi se ne spendono 104,6); l’incremento è stato molto più pronunciato rispetto all’incremento del totale della spesa corrente e, conseguentemente, le risorse destinate al settore sociale hanno ampliato il loro peso nella finanza comunale (dal 10,6% del 1998 al 15,4% del 2002). E’ curioso osservare che la maggiore espansione della spesa sociale si è registrata nel corso del 2002, anno in cui la crescita della spesa corrente è stata invece piuttosto debole. Andamento componenti della spesa sociale (numeri indice: 1998=100)

200,0

180,0 Sp .corr.asili 160,0 Sp.corr.res.anz. 140,0 Sp.corr.ass.ben. Sp.corr.ass.scol. 120,0

100,0 1999 2000 2001 2002

La spesa per assistenza/beneficenza è la componente della spesa sociale che ha mostrato una maggiore accelerazione, mentre la spesa per assistenza residenziale agli anziani, proprio nel 2002 ha subito un arresto. Per asili e assistenza scolastica, la crescita è stata invece piuttosto omogenea e regolare. Andamento spesa sociale corrente (numero indice: 1998=100)

160

150

140 Italia* 130 Centro* Umbria 120

110

100 1999 2000 2001 2002

Spesa sociale corrente pc 2002 (in eur) Umbria Centro* Italia* 100,46 106 101

*Fonte: Istat – Rapporto annuale 2003

E’ utile confrontare l’evoluzione della spesa dell’Umbria con quello che è avvenuto nel resto del Paese (i dati relativi alle altre regioni sono tratti dal Rapporto Annuale Istat 2003). La crescita registrata nella nostra regione nell’arco di tempo 1998-2002 è leggermente più lenta rispetto alla dinamica nazionale, anche se meno pronunciata rispetto al dato del Centro-Italia. Ne è risultato che nel 2002 i comuni umbri hanno mediamente speso per ogni cittadino 100,46 eur per l’area sociale, contro un livello di spesa pro-capite delle regioni centrali di 106eur e un dato medio nazionale di 101. Tassi annuali di variazione della spesa sociale corrente pro-capite dei comuni capofila Comuni 1999 2000 2001 2002 C.CASTELLO 0,7% 5,6% 8,5% 12,8% 2,6% 23,1% -5,6% 20,2% 61,0% -19,0% 15,6% -6,3% 3,5% 3,2% 34,8% 70,2% 19,0% 11,8% 59,9% 188,8% 3,2% -9,2% 6,5% 74,9% 6,5% 6,9% 5,2% 47,9% -0,4% 5,2% -1,0% 46,3% 1,2% -11,6% 13,1% -1,7% TERNI 22,5% 16,0% 12,7% 9,0% NARNI 15,7% 9,2% 28,0% 2,9% ORVIETO 0,7% 18,8% 9,4% 4,6% Umbri a 12,88% 6,95% 6,72% 15,60%

Ci è sembrato interessante verificare l’andamento della spesa nei comuni capofila di ambito, dal momento che si tratta di realtà più facilmente confrontabili tra di loro (rispetto alla totalità dei comuni) per il fatto che essi dovrebbero svolgere funzioni simili; abbiamo inoltre cercato di capire quali trasformazioni sono intervenute nei bilanci per il fatto di aver assunto il ruolo di capofila. Negli ultimi due anni analizzati quasi tutti i comuni in questione hanno fatto registrare (chi prima e chi dopo) uno sviluppo della spesa molto più consistente della media regionale ed è ragionevole attendersi che ciò sia proprio l’effetto dall’aver cominciato a sostenere spese per la gestione associata dei servizi destinati a tutto l’ambito: nel 2001 questo fenomeno ha riguardato soprattutto Assisi, Todi, Panicale, Spoleto, Terni e Narni mentre sono state registrate significative crescite della spesa sociale corrente nel 2002 a Perugia, Norcia, Gubbio e Foligno; nell’ultimo anno in questione è per giunta continuato il processo di forte espansione della spesa iniziato nel 2001 a Todi e Panicale. Spesa sociale corrente pro-capite (euro) 2001 2002 Media comuni capofila 119,55 161,68 Totale comuni Umbria 86,91 100,46

Nel 2001 e nel 2002 tutti i comuni capofila hanno speso a livello procapite valori superiori alla media regionale Un risultato senza dubbio di rilievo è il considerevole livello di spesa pro-capite del di Panicale del 2002, una realtà dove sembrerebbe che il processo di accentramento della gestione dei servizi sia molto più marcato che nel resto degli ambiti (la così consistente crescita del dato di questo comune è stata causata dall’espansione della voce “assistenza e beneficenza”). In generale si registrano livelli di spesa tra i comuni capofila piuttosto eterogenei (nel 2001 si va dagli 83 ai 167 eur pc e nel 2002 anche escludendo Panicale - da 107 a 167 eur). Spesa sociale pc ambiti anni 2001 e 2002 (eur)

160 134 140 124 115 120 112 107 102 107 96 99 100 91 88 2001 80 68 2002 60 107 103 111 103 88 88 91 92 40 83 77 70 63 20 0 123456789101112 AMBITI

Anche confrontando i valori medi di spesa di ogni ambito emerge un livello di disegualianza geografica all’interno della regione che costituisce indubbiamente un interessante spunto di riflessione. SPESA SOCIALE PC ANNO 2002 (EURO)

Gli ambiti territoriali, secondo la riforma disegnata dalla legge 328/00 dovrebbero rappresentare una soluzione organizzativa per condividere

San Giustino ed uniformare le politiche sociali dei vari comuni che vi appartengono:

Citerna ci è sembrato interessante, per verificare il ruolo effettivamente Città di Castello esercitato da queste istituzioni nella nostra regione, analizzare il grado Monte Santa Maria Tiberina di omogeneità dei comportamenti di spesa all’interno di ogni ambito. 1 Gubbio Lo abbiamo fatto con i dati della spesa sociale del 2002 Fossato di Vi co Um b er ti d e Città di Castello Pietralunga di cui presentiamo una mappa che illustra il livello di spesa sociale 7 Monte Santa Li sci a no Nic co ne Maria Tiberina Scheggia e Pascelupo Tuoro pro capite dei singoli comuni: da essa si intuisce visivamente il grado sul Trasimeno Passignano Costacciaro sul Trasimeno Perugia Gubbio Sigillo di omogeneità all’interno di ogni ambito. In aggiunta, per ciascun ambito, FossatoNocera Umbra Ma gio ne di Vi co Um b er ti d e As sis i abbiamo calcolato i coefficienti di variazione della spesa sociale Gualdo ValtopinaTadino LaLago go To rg i an o Li sci a no NicTrasimen co ne o pro-capite dei comuni che lo compongono, escludendo i comuni capofila PanicalTr asi e m en o TuoroPaciano sul Trasimeno Passignano Spel lo sul Trasimeno 2 Valfabbrica (infatti, dato il ruolo che essi svolgono, una loro differenziazione rispetto 3 Pi egaro Mars cian o Ci t t à d e ll a P ie ve FolignoNocera Umbra 5 Ma gio ne Corciano Sell ano al resto dei comuni dell’ambito è lecita). As sis i Montegabbione Trevi Castiglione del Lago Montefalc o Pre ci San Venanzo Fratta Bastia Umbra Campello To rg i an o Parrano To di n a sul Clitunno Ne è emersa una certa uniformità della spesa pro-capite nell’ambito Fabro Giano dell’Umbria Panical e Montecastello Bettona 8 Ficulle di Vibio Spel lo Norcia Allerona Cannara del folignate, dello spoletino, del tuderte, dell’ assisano e del Trasimeno, Todi Val lo di Deruta Mas sa Martana Nera Pi egaro Mars cian o Ci t t à d e ll a P ie ve Bevagna Foligno Castel Viscardo Spol eto Sant’Anatolia mentre sono risultati ambiti contrassegnati da elevata variabilità interna di Narco MontegabbioneOrvieto Collazzone 4 Baschi Gualdo Cattaneo Montefalc o Ca ste l Gi or gi o San Venanzo Fratta Acquasparta di spesa il perugino, il ternano, la val nerina e il narnese. Monteleone PoranoParrano To di n a Fabro Montecchio di Spoleto Montecastello Ferentillo Ficulle di Vibio Montecastrilli Allerona Guardea SangemSangemini ini Poli no Monteleone Al vi ano Arr one d’Orvieto Lugnano Amelia 6 in Teverina 9Narni Giove 12 Stroncone

Ca l vi d e ll ’U m bri a Ca l vi d e ll ’U m briTe ar n i

Invaso di Corb ara Av igli ano Umbro

Montefranco Legenda

0-100 Attigliano 10 100-150 Penna in La go di P iediluco Te ve ri na 150-200 11 200-250 Otricoli 250-300 300-350 >350 PERCENTUALE DELLA SPESA CORRENTE DESTINATA ALLA SPESA SOCIALE (2002)

All’interno di uno stesso ambito coesistono inoltre diversi livelli di propensione alla spesa sociale. Abbiamo riportato in questa San Giusti no seconda mappa colori diversi a seconda della percentuale che Citerna

Città di Castello Pietralunga ogni comune destina al sociale rispetto alla totalità della spesa corrente. Monte Santa Maria Tiberina Scheggia e Pascelupo Risulta un comportamento molto uniforme dell’ambito 9 (Spoleto) San Giusti no Costacciaro 1 Mo nton e Gubbio Si gi ll o mentre negli altri ambiti esistono differenze piuttosto rilevanti Citerna Città di Castello Pietralunga sulla propensione dei singoli comuni a dedicare risorse al sociale. 7 Gualdo Tadino Monte Santa MariaLi Tiberina sc ia no N ic co n e Scheggia e Pascelupo Tuoro Una fortissima eterogeneità si riscontra negli ambiti 11 (Narni), sul Trasimeno Passignano Costacciaro sul Tras im eno Valfabbrica Perugia Gubbio Si gi ll o 10 (Terni), 5 (Trasimeno) e 6 (Valnerina). FossatoNocera Umbra Co rc ia no di Vico Umbertide A ssisi Castiglione del Lago Più in generale il fatto che nella nostra regione coesistano comuni Basti a Umbr a GualdoValtopina Tadino LagoLago Li sc ia no NTr ic asi co m n een o PanicTrasimeno al e che impegnano per questa funzione meno dell’1% della spesa corrente TuoroPaciano Bettona sul Trasimeno Passignano Ca n n ara Spe ll o sul Tras im eno 2 Valfabbrica De ru ta 3 con altri che arrivano al 25 o al 40% testimonia il grado di discrezionalità Pi egaro Città della Pieve Bevagna FolignoNocera Umbra 5 Magione Co rc ia no Montegabbione Collazzone A ssisi esercitato dai comuni nelle scelte di allocazione di bilancio. Castiglione del Lago Gualdo Cattaneo Tr ev i San Venanzo Basti a Umbr a Valtopina Campello Fratta Torgiano Todina s ul Clitunno Parrano Giano dell’Umbria Ce rr et o di Sp ol eto Fabro Panic al e Mo n t ec as te l lo Ca st e l R i ta l di Paciano Bettona 8 Ficulle di Vi bi o Ca n n ara Spe ll o No rc ia Allerona Todi Vall o di De ru ta Nera Pi egaro Marsciano Città della Pieve Bevagna Foligno Castel Viscardo Spoleto Sant’Anatolia Poggiodomo Cascia Collazzone di Nar co MontegabbioneOrv ieto Gualdo Cattaneo 4 Ba schi Montefalco Scheggino San Venanzo Castel Giorgio Fratta Acquasparta Todina Monteleone PoranoParrano Montecchio Fabro Mo n t ec as te l lo di Spoleto Ferentillo Ficulle di Vi bi o Montecastrilli Allerona Guardea Sangemini Polino Monteleone Alviano Arrone d’Orvieto Lugnano Am el ia in Teverina 6 Narni9 Giove 12 Stronc on e

Calvi dell’UmbriaTe rn i

In va so d i C o rb ar a Avigliano Umbro

Montefranco

Attigliano 10 Penna in Lago di P iediluco Teverina 11 Legend a Otr icoli 0-5 % 5-10% 10-15% 15-20% 20-25% >25% media della spesa sociale corrente pro-capite per classe di ampiezza comuni (euro)

200

150

100

50

0 0-10.000 10.001-15000 15.001-60.000 oltre 60.000 2000 74,00092171 99,72362355 103,9403756 133,3737155

2001 78,70063832 111,8552514 118,5657282 137,404732

2002 91,98884543 126,776933 132,0395503 157,1921006

Altri elementi per la verifica dello stato di attuazione della riforma dell’assistenza nella nostra regione si possono ricavare dall’analisi dei comportamenti di spesa dei comuni a seconda della loro grandezza. La spesa sociale pro-capite, in tutti gli anni analizzati, cresce all’aumentare della numerosità della popolazione dei comuni. Nei comuni di maggiori dimensioni ci si aspetta un bisogno di interventi sociali più consistente per la maggior concentrazione di situazioni di disagio e per il ridotto sostegno della rete familiare. Allo stesso tempo, tuttavia, la gestione in forma associata dei servizi nei comuni capofila dovrebbe permettere la realizzazione di economie di scala di cui dovrebbero beneficiare tutti i comuni. Non sembrerebbe che le trasformazioni in corso negli ultimi anni abbiano portato risparmi per i comuni piccoli che, proprio nel 2002 hanno visto crescere il proprio livello di spesa sociale pro-capite più che tutti gli altri gruppi di comuni (16,9% contro la media regionale di 15,6%). % di spesa nel Variazione spesa Variazione spesa Variazione spesa Variazione spesa Spesa sociale settore sociale sociale corrente sociale corrente sociale corrente pc sociale corrente pc corrente pc 2002 1998-2002 2000-2002 1998-2002 2000-2002 (euro) GUALDO TADINO 10,7% 13,3% 21,0% 9,43% 18,5% 100,51 UMBERTIDE 16,5% 79,9% 44,8% 77,19% 45,0% 171,27 CORCIANO 19,6% 41,7% 20,8% 27,02% 14,1% 124,50 MARSCIANO 14,7% 104,0% 14,9% 99,13% 13,8% 97,65 TODI 17,2% 143,6% 127,9% 144,76% 129,3% 148,35 BASTIA UMBRA 15,9% 29,5% 18,4% 24,54% 16,9% 117,82 NARNI 15,4% 65,0% 31,3% 66,44% 31,7% 119,40 ORVIETO 15,4% 36,3% 14,4% 36,89% 14,5% 142,48 ASSISI 15,7% 41,5% 8,0% 41,21% 8,3% 167,45 GUBBIO 17,3% 80,9% 57,8% 77,17% 55,6% 122,43 SPOLETO 11,7% 0,5% 11,9% -0,57% 11,2% 106,86 C.CASTELLO 13,9% 30,0% 21,5% 30,20% 22,4% 145,32 FOLIGNO 17,1% 51,2% 44,6% 51,74% 44,9% 160,18 TERNI 18,1% 71,2% 20,5% 74,36% 22,8% 154,58 PERUGIA 16,5% 39,2% 8,1% 43,33% 13,4% 159,81 Totale Umbria 15,4% 47,8% 22,9% 48,93% 23,4% 100,46

Abbiamo ritenuto utile fare un ulteriore approfondimento sui comuni di maggiori dimensioni, per l’esattezza quelli con più di 15.000 abitanti. Tra di essi la propensione ad investire nel sociale è comunque molto forte (praticamente tutti tranne tre (Gualdo Tadino, Spoleto e Città di castello) destinano a questo settore una percentuale della propria spesa uguale o maggiore a quella media dei comuni umbri ed anche in termini pro-capite essi presentano valori di spesa ben al di sopra della media (ad eccezione di Marsciano e Gualdo Tadino che presentano valori inferiori). Dopo il 2000 si è registrato un forte aumento della spesa sociale non solo nei comuni capofila di ambito ma anche in quelle realtà di dimensioni medio-grandi che non esercitano il ruolo di capofila (Umbertide e Corciano) mentre Marsciano, pur non essendo capofila, ha registrato un considerevole aumento della spesa soprattutto alla fine degli anni ’90. Occorre peraltro precisare che l’importante aumento di spesa sociale complessiva registrata nel comune di Corciano (+ 20.8% dopo il 2002 e +41,7% se si considera l’intero arco 1998-2002) è presumibilmente riconducibile al forte incremento demografico che questo territorio ha conosciuto negli ultimi anni (l’espansione della spesa si ridimensiona infatti in maniera rilevante quando si considera la variazione in termini procapite). Anche una parte dell’incremento della spesa di Marsciano e di Bastia Umbra è spiegabile dalla crescita della relativa popolazione. Entrate tributarie pc e spesa sociale pc (eur), 2002 Entrate pc da servizi del sociale e spesa sociale corrente pc (eur), 2002 200 200 150 150

corrente pc 100 100 Spesa sociale

50 50 Spesa socialepc 0 0 0 100 200 300 400 500 600 0 5 10 15 20 25 30 35 Entrate tributarie pc Entrate pc da servizi del sociale

Ci è sembrato infine interessante ricercare quali sono i fattori che determinano le differenze nella spesa sociale registrata dai comuni dell’Umbria. Abbiamo verificato, ad esempio, se una maggior spesa fosse legata alla densità della popolazione o alla struttura demografica (è stato preso in considerazione l’indice di dipendenza che ci sembrava potesse rappresentare una proxy del grado di bisogno di interventi sociali). Tuttavia, non sembrano esistere particolari legami con questo fattore. Per quanto riguarda invece il ruolo delle variabili economiche, è emerso che esiste una buona correlazione tra le entrate tributarie su cui i comuni possono contare e la relativa spesa sociale pro-capite (al crescere delle entrate tributarie pc cresce anche la spesa sociale). Si potrebbe dedurre che la spesa sociale dipende dalla “ricchezza” dei comuni. E’ necessario comunque precisare che altre variabili che esprimono il livello di risorse su cui i comuni possono contare (le entrate extratributarie pc, i trasferimenti pc ricevuti, il totale delle entrate pc dei titoli I, II e III e il livello della spesa corrente complessiva pc) non spiegano le differenze esistenti nella spesa sociale (oltretutto, la percentuale di spesa destinata al sociale non aumenta all’aumentare delle entrate pc del comune). E’ stato utile constatare infine che il livello delle entrate che si riscuotono per l’erogazione dei servizi della sfera sociale si può considerare un buon determinante delle risorse che sono poi effettivamente impiegate in questo ambito: le amministrazioni che, in termini pro-capite, riscuotono più alti importi per rette di asili e mense, sono quelle che poi riescono a impiegare un maggior livello di spesa pc nel sociale. Finanziamento della spesa sociale Finanziamento della spesa sociale corrente 2001 corrente 2002

F.Soc.Naz. F.Soc.Naz. F.Soc. F.Soc. 14% 11% Regione Regione 7% 6% Contributo Contributo utenti utenti 10% Risorse 11% Risorse comunali comunali 68% 73%

Lo studio della spesa sociale dei comuni dell’Umbria si è concluso con una riflessione sulle fonti che finanziano questi interventi. Grazie ai dati dell’Assessorato alle politiche sociali della Regione è stato possibile ricostruire il quadro delle risorse che sono pervenute alla nostra regione dal Fondo Sociale Nazionale (come quota indistinta e come fondi di settore) e che sono state distribuite ai comuni o, per loro conto, ai soggetti capofila; l’Assessorato ha fornito inoltre i dati sulla consistenza del Fondo Sociale Regionale, sulla quota destinata ai comuni (quota pc, fondo regionale handicap) e su quella trasferita ai capofila (quota per gestione associata e per progetti di innovazione sociale). I grafici mostrano il contributo dei trasferimenti ricevuti dallo Stato e dalla regione rispetto alla spesa sociale dei comuni a livello aggregato nel 2001 e 2002: il fondo sociale nazionale finanziava il 14% della spesa nel 2001 e l’11% nel 2002 e il finanziamento regionale è passato dal 7 al 6%. Nell’ultimo anno si è peraltro ridotta la percentuale della spesa che viene sopportata degli utenti (si precisa che nell’arco 1998-2003 si è ridotto il grado di copertura con compartecipazione degli utenti sia per quel che riguarda la voce asili/infanzia/minori, sia per quel che riguarda l’assistenza scolastica/refezione/trasporto). Nel 2001 i comuni finanziavano la spesa sociale con risorse proprie per il 68% e il loro contributo percentuale è aumentato nel corso del 2002, quando ha raggiunto il 73%.