POLÍTICA DE COMUNICACIÓN Y CONVERGENCIA EN LA RECIENTE: EL CASO DE ARSAT

Autores: Garibaldi, P.; Feider, F. Afiliación de Autores: Dirección de Investigaciones del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP). Av. Roque Sáenz Peña 511, 2do. Piso, oficina 211 (CP 1035). Ciudad de , Buenos Aires, Argentina. Email: [email protected]

RESUMEN La convergencia ha abierto un serio desafío a los tomadores de decisiones públicas y encendieron un ineludible foco de atención a las investigaciones sobre la política y regulación de la comunicación. Las preguntas acerca de si estas últimas convergerán y de qué modo recibe diversas respuestas de las experiencias políticas nacionales y regionales. En el caso argentino, ARSAT SA surge a principios del año 2006 como una firma de propiedad estatal con objetivos restringidos a la actividad satelital. A poco más de tres años después de su creación, ARSAT registra transformaciones significativas tanto en sus objetivos como en la estructura de propiedad esperada. Diferentes líneas de actividad fijadas por el gobierno nacional expandieron las responsabilidades de la empresa y reconfiguraron de manera notable el objeto original de la misma. Con respecto a la estructura accionaria, el nuevo perfil de ARSAT, incluso más demandante en términos financieros, consolidó la composición inicial de propiedad. Esta presentación se propone demostrar que la empresa pública Empresa Argentina de Soluciones Satelitales Sociedad Anónima – ARSAT SA a partir del año 2010 es una política de comunicación que reconoce la creciente convergencia y abarca el dominio de actividades de las telecomunicaciones y de los medios. Los objetivos, la estrategia y las responsabilidades que el gobierno de Fernández de Kirchner fijó a ARSAT apuntaron a la constitución de una empresa con capacidad regulatoria orientado, fundamentalmente, a atender el problema del acceso a la comunicación e incrementar el nivel de competencia en el tramo mayorista de redes de fibra óptica y telefonía móvil.

PALABRAS CLAVE Política de comunicación - empresa pública - convergencia - ARSAT

INTRODUCCIÓN La convergencia tecnológica ha abierto un serio desafío a los tomadores de decisiones públicas y a los empresarios a la vez que encendió un ineludible foco de atención para las investigaciones sobre la política y regulación de las telecomunicaciones y de los medios masivos de comunicación. Según McQuail (2010), la convergencia económica funciona como un “segundo motor” que presiona sobre la política regulatoria hacia su revisión. La pregunta caliente acerca de si estás convergerán y, en caso de que lo hagan, de qué modo, recibe en la actualidad diversas respuestas en curso desde las experiencias nacionales y regionales. En los últimos años, la concentración de los mercados y el acceso a los servicios, estrechamente vinculado con el desarrollo de la infraestructura y con los incentivos adecuados para que una inversión con altos costos hundidos tenga lugar, constituyen problemáticas centrales que pretenden ser atendidas por la regulación de los sectores de telecomunicaciones y de medios. El presente trabajo retoma el interrogante sobre la regulación de estos sectores en el caso argentino reciente y sugiere que a partir del año 2010, el gobierno de Fernández de Kirchner avanzó de forma gradual en el diseño de una política regulatoria de la convergencia con una explícita preocupación por el nivel de competencia del mercado de internet y telefonía móvil y por el acceso a los servicios de comunicación. Esta política regulatoria consiste en el diseño de una empresa pública: Empresa Argentina de Soluciones Satelitales – ARSAT SA.

REGULACIÓN DE LA CONVERGENCIA La convergencia se observa inicialmente en la digitalización del soporte de la información. Este proceso advierte una primera habilitación convergente en la comunicación que, sin embargo, no resulta suficientemente descrita si se la circunscribe exclusivamente a una supuesta dinámica de las tecnologías digitales. En este sentido, Becerra sostiene que “la convergencia es un término cuyos usos encubren distintos niveles susceptibles de ser identificados analíticamente: la convergencia de índole tecnológico; la convergencia económica (alianzas, integraciones y concentración de grupos); la convergencia reglamentaria (tarea que sintetiza la Comisión Europea); la convergencia de aplicativos de consumo, entre otras” (Becerra, 2000: 3). Actualmente la regulación del sector de las telecomunicaciones registra una segunda alteración radical promovida por la convergencia tecnológica y del sector de los servicios de comunicaciones, antecedida por la extensa y variopinta ola de reformas liberales que pusieron fin al monopolio público en las últimas décadas del siglo XX (Wohlers, 2008). A diferencia de esta última, la segunda ruptura alcanza a cimbrear los “fundamentos técnicos y económicos” de los modelos y de la práctica regulatoria al socavar la división sectorial entre las telecomunicaciones y los medios masivos de comunicación y afectar, por este mismo proceso, la visión tradicional sobre las barreras de entrada a nuevos actores y, más en general, sobre la competencia (2008). Entre los diferentes cambios que se suceden, podemos destacar la normativa de interconexión, estrechamente ligada con las metas de fomento a la competencia. La alteración estructural de las condiciones de competencia de los sectores de telecomunicaciones y medios es uno de los principales problemas que procuran atender las recomendaciones de política en los últimos años (Fontanals, 2014) y que convoca, siguiendo a Wohlers (2008), a una “reformulación de la división de tareas entre la regulación sectorial y la defensa de la competencia” (2008); esto es, entre las medidas de regulación ex ante sobre los incumbentes (por ejemplo, interconexión a precios regulados) y al control de la dominancia ex post -o defensa de la competencia- (por ejemplo, tarifas diferenciales, períodos de exclusión, exigencias de desinversión). Para Wohlers (2008), la regulación pro competencia de la convergencia plantea una articulación de los dos tipos de instrumentos -ex ante y ex post- a fin de abordar el complejo escenario caracterizado por redes de magnitudes diferentes. En este escenario, el acceso a los servicios de comunicación se posiciona como una meta central adicional de las políticas regulatorias, por lo que tienden a retomarse y redefinirse las iniciativas de Servicio Universal (Fontanals, 2014). Servicio Universal en tanto tópico que orienta las expectativas de la política de regulación, pero sobre el que también pesa una redefinición de qué se entiende por este, y su relación con otros conceptos que guían el diseño de política pública, entre ellos el “Servicio Universal”, ”Fondo de Servicio Universal” y ”Acceso Universal” (Hills, 2007). En América Latina, los niveles de acceso a Internet son considerablemente más bajos en relación a los países desarrollados. Los costos asociados a la penetración (velocidad y asequibilidad) de Internet y la incertidumbre sobre la rentabilidad a corto plazo se han indicado como dos variables explicativas de la insuficiente inversión privada. Los Fondos de Universalización comprendidos en las reformas liberales del sector telecomunicaciones tuvieron lugar para contribuir a la extensión de las redes hacia zonas no rentables. Sin embargo, la convergencia impacta en este instrumento, la universalización de los servicios a través de diferentes vías; por un lado, presenta una oferta más amplia, variada, menos costosa y ajustable a las especificidades nacionales para afrontar la brecha digital en relación a los tiempos “pre convergencia” y, por otro, conmina a replantear las obligaciones de servicio universal debido a que, entre otros motivos, la provisión del servicio fijo de voz ha venido perdiendo importancia al tiempo que cobran mayor incidencia otros servicios y formas de conectividad (Wohlers, 2008). En tal sentido, el abordaje de la cuestión del acceso junto a la promoción de la competencia compone, para la política regulatoria, una ineludible tensión con el desarrollo de infraestructura y los incentivos que impactan en la toma privada de decisiones sobre una inversión significativa en costos hundidos. Ejemplo de esta relación de compromiso es el debate en torno respecto a la opción de regulación por redes, o regulación por tipo de servicio. Van Cuilenburg y McQuail plantean que “Cualquier nuevo paradigma (de política pública) debe reconocer el hecho de la creciente convergencia y tiene que abarcar el dominio de las actividades que ocupan las telecomunicaciones, así como la radiodifusión y la prensa escrita. Así, la política de medios y la de telecomunicaciones todavía están en curso hacia una política de comunicaciones integrada” (Van Cuilenburg y McQuail, 2003: 26). Estos autores diferencian tres paradigmas históricos en la regulación de la comunicación en Estados Unidos y Europa. Los dos primeros períodos ilustran una nítida separación en la formulación e implementación de la política de las telecomunicaciones y la de los medios. En el tercer momento, cuya obertura suena desde las últimas décadas del siglo XX, la digitalización y la integración convergente de los actores empresarios posibilitan -e incluso presionan hacia- una articulación de los sectores de actividades como objetos de la política de comunicación. Para Van Cuilenburg y McQuail, la libertad, el acceso y la accountability constituyen tres principios centrales de la política de comunicación que tiende a borrar las fronteras en la gestión de las telecomunicaciones y de los medios. En este último sentido, se sugiere la extensión de los principios centrales de la regulación de medios masivos de comunicación hacia las telecomunicaciones. El acceso a la comunicación constituye en un contexto de convergencia y de mercados crecientemente competitivos el principal problema de la política de comunicación (2003). De esta forma, la tematización y conceptualización del acceso -y de la comunicación- aparece indisociablemente como una cuestión de derechos y tecnológica. Dicho lo anterior, el concepto de “regulador convergente” presenta estrechos lazos de familia con la propuesta de “nuevo paradigma de política pública”. Regulador convergente refiere a una agencia que agrupa a todos aquellos organismos con funciones regulatorias sobre los sectores implicados en la convergencia, de manera tal que permite reducir los costos de transacción originados por la existencia de diferentes normativas entre reguladores sectoriales (Wohlers, 2008).

REGULANDO A TRAVÉS DE UNA EMPRESA PÚBLICA La función reguladora de la empresa pública es un tema ampliamente trabajado. Una literatura de particular interés para la presente investigación estudia a través de modelos formales a las empresas públicas como instrumentos de regulación indirecta en mercados mixtos concentrados, esto es, donde operan actores públicos y privados. Estas empresas pueden desempeñar un papel regulador en virtud de su capacidad para disciplinar el comportamiento de las firmas privadas con poder de mercado, suponiendo un escenario donde la empresa pública es un actor dominante y persigue objetivos de maximización de bienestar, y de su capacidad para obtener información sobre los costos y la demanda de un determinado mercado, a menudo muy difícil de acceder para las autoridades regulatorias directas. Desde un enfoque teórico y metodológico bien distinto a la literatura de la regulación indirecta en mercado concentrados mixtos, la historiografía de la empresa ha ofrecido descripciones densas sobre la función reguladora de la empresa pública mediante la reconstrucción del proceso de toma de decisiones gubernamentales detrás de la sanción de esta política, de los objetivos que un gobierno pretende alcanzar, de las estrategias y desempeños de la firma y de su correspondencia con las aspiraciones oficiales. El estudio de los objetivos de la participación estatal directa en las actividades económicas es una dimensión observada en las investigaciones historiográficas.

REGULANDO LA CONVERGENCIA A TRAVÉS DE ARSAT La regulación de la convergencia asume -y puede asumir- diferentes variantes, las cuales expresan divergencias en los diagnósticos por parte de los tomadores de decisiones públicas, en las dinámicas sectoriales y los problemas sociales y económicos asociados y en las relaciones entre los empresarios y el Estado. La convergencia de la regulación constituye una de las posibles respuestas que refiere a una unificación de los regímenes normativos de la regulación de la comunicación. Este trabajo procura demostrar que Fernández de Kirchner avanzó en una política regulatoria de la convergencia a través de una empresa pública -ARSAT- con la intención de alterar el nivel de concentración de los mercados afectados y de atender a los diferentes problemas de conectividad. Además, se considera que ARSAT asume propiedades de un “regulador convergente”. Como segundo objetivo, se propone aportar a la descripción del proceso de toma de decisiones que resultó en la conformación de la política regulatoria en cuestión. Este análisis permite observar la conformación progresiva y emergente de ARSAT como regulador. Este carácter progresivo refleja la naturaleza técnica, económica y social de cada proyecto infocomunicacional adicional que el gobierno nacional fue transfiriendo a la firma, adiciones que van generando solapados estratos en la trayectoria de ARSAT en tanto recursos, capacidades y objetivos de la firma. En tal sentido, la expectativa general del trabajo es identificar a ARSAT como un actor infocomunicacional público, para posteriormente estipular que su agencia constituye una regulación axiológica de la convergencia. Estos planteos buscan finalmente interrogarse sobre lo que parece ser una nueva etapa de ARSAT y de la convergencia de la regulación. La sanción de la Ley Argentina Digital en diciembre de 2014 y la conformación de la Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y Comunicación en 2015 (en adelante AFTIC), con la integración de ARSAT al interior de este instituto re introducen un interrogante clásico de la regulación, la relación entre la normativa de regulación y las capacidades estatales efectivas.

ACTIVIDAD SATELITAL La ley 26092 de creación de la Empresa Argentina de Soluciones Satelitales - ARSAT Sociedad Anónima ordena las actividades y responsabilidades de la firma en dos ejes que definen su perfil satelital: el desarrollo nacional de satélites geoestacionarios de telecomunicaciones, su lanzamiento y puesta en servicio, por un lado, y la prestación de servicios satelitales, por otro1. A partir de trabajo documental sobre el debate legislativo acerca del proyecto de ley de creación de la empresa pública en cuestión -tanto en las reuniones de las comisiones implicadas así como en la discusión en el pleno de las cámaras- y sobre el instituto sancionado, puede observarse que los objetivos originarios de la firma planteados por el Frente Para la Victoria consisten en 1) la promoción de la industria satelital nacional, 2) la preservación y explotación de las posiciones orbitales y 3) el incremento de la prestación de servicios satelitales. El mensaje y proyecto de ley de creación de ARSAT fue presentado por el presidente Néstor Kirchner a mediados del 2005. Para el oficialismo nacional, ARSAT Sociedad Anónima representaba la figura jurídica adecuada para preservar y explotar las posiciones orbitales adjudicadas por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) al Estado argentino, particularmente la posición 81°. Esta última nunca había sido debidamente utilizada por NahuelSat SA -la sociedad de capitales extranjeros adjudicataria en los años ´90 de los derechos de explotación de las posiciones orbitales con fines comunicacionales-, por lo que el gobierno nacional enfrentaba el perceptible riesgo de perder esos recursos. Ilustrando esta situación, en el debate legislativo, Guillermo Moreno, por entonces Secretario de Comunicación, afirma que “realmente precisamos la persona jurídica que desde el mercado opere ese sistema transitorio, genere los acuerdos y las negociaciones. En ese sentido, habría dos momentos de transitoriedad: el que estoy encarando con esta delegación de facultades del señor presidente y, otro, efectivamente de mercado, que es el que pretendo que ejercite AR—SAT. Simplemente intentamos salir lo más rápido posible para tener más opciones de negociación. Ante un mercado competitivo y desregulado, lo que pretendo es obtener prontamente la persona jurídica para que, con su directorio, su presidente y su gerente general, encare esto y reemplace las acciones absolutamente transitorias que yo voy a llevar a cabo. Por eso, la fecha del 19 es importante para nosotros -en referencia al 19 de octubre de 2005, plazo de vencimiento de la última prórroga solicitada por el Estado argentino para resolver el problema de la órbita

1El artículo 4 del Estatuto de ARSAT SA establece que el “Objeto social será realizar por sí, o por cuenta de terceros o asociada a terceros: a) el diseño, el desarrollo, la construcción en el país, el lanzamiento y/o la puesta en servicio de satélites geoestacionarios de telecomunicaciones en posiciones orbitales que resulten o que resultaren de los procedimientos de coordinación internacionales ante la Unión Internacional de Telecomunicaciones (U.I.T.) y bandas de frecuencias asociadas y b) la correspondiente explotación, uso, provisión de facilidades satelitales y/o comercialización de servicios satelitales y/o conexos”. inutilizada- (Versión taquigráfica, Comisión conjunta de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión y de Legislación General del Senado; agosto de 2005)2. ARSAT también procura funcionar como una política de estímulo a la industria satelital nacional. La Presidenta de la Nación, Fernández de Kirchner, comenta este objetivo en el discurso de apertura de sesiones ordinarias de 2007, el primero luego de la creación de la firma: “La constitución de la empresa Argentina Satelital Sociedad Anónima ARSAT, con participación estatal mayoritaria, incentivará la fabricación de satélites de comunicaciones a través de la industria nacional” (Fernández de Kirchner, 1 de marzo de 2007)3. Esta intención se cristaliza en el objeto social de la firma al quedar asentada la responsabilidad por el desarrollo “en el país” de los satélites geoestacionarios. Finalmente, asoma un tercer objetivo pensado por el gobierno nacional para la firma naciente: incrementar la prestación de servicios satelitales. El diseño de la estructura propietaria prevé la conformación de una empresa mixta con dirección estatal que incorpore firmas privadas del sector de telecomunicaciones en la propiedad y en el management de ARSAT para contribuir con el financiamiento y la gestión del proyecto satelital. Moreno señala que “Es nuestra sensación que es importante la participación del sector privado en este instrumento jurídico. Por eso, nosotros hoy sometemos a la consideración de los senadores la creación de una persona jurídica que tiene un primer aporte de capital por parte del Estado. Inmediatamente después de que se constituya, mediante una asamblea para aumento de capital, va a generar los instrumentos de mercado para que el sector privado, ya sea a través del mercado de capitales o de la correspondiente licitación -en este caso las hemos tipificado como acciones tipo B- puedan hacerse cargo del management y encarar el proyecto de construcción de los satélites” (Versión taquigráfica, Reunión conjunta; de agosto de 2005)4. En otro pasaje de la defensa del proyecto de ley, Moreno señala que “Por los comentarios que uno recibe, a algunos jugadores del sector privado nacional les interesa también participar en el management de la empresa. En tiempo y forma se lanzará la licitación de las acciones clase B, que entendemos son las que tienen que cotizar en bolsa” (debate en Comisión del Senado; martes 9 de agosto de 2005). Frente a la pregunta del Senador por la UCR, Ernesto Sanz, acerca de los jugadores privados dispuestos a vincularse comercialmente con ARSAT, Moreno indica que “podría citar a Telefónica, Telecom, el Grupo Clarín, canales de cable —a través de Cablevisión— y también estuvieron las cooperativas”. Efectivamente, el diseño de la acciones clase B, según el estatuto de ARSAT anexado a la ley creadora, comprende la incorporación de capitales privados a la propiedad y a la gestión de la firma5. En síntesis, la intención de incorporar capital privado a la

2El Senador Jenefes, del Frente para la Victoria, en las misma instancia que Moreno sostuvo que “Urge la aprobación de este proyecto de ley por cuento en octubre vence el plazo que tiene la República Argentina para el uso de la posición orbital 81. Por lo tanto, existe una urgencia para el tratamiento” (reunión plenaria de la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión, de Presupuesto y Hacienda y de Legislación General, 30/08/2005). 3En el debate legislativo en instancias de comisión, Moreno sostiene que “el elemento ordenador es la voluntad del Estado, en este caso del Poder Ejecutivo, de desarrollar la industria de comunicaciones satelitales en la Argentina (…) consideramos que hoy tenemos una alta competitividad en términos de costos (…) si no se concibe un instrumento que genere la primera demanda, a este complejo industrial le va a ser muy difícil iniciarse” (Versión taquigráfica, debate en Comisión del Senado; 9 de agosto de 2005). 4El secretario de comunicaciones también sostiene que “Por otra parte, no tenemos problemas en que sucesivas ampliaciones de capital vayan licuando la participación del Estado porque claramente hemos definido las acciones clase A, que van a ser las responsables de lo que se da en llamar la “acción de oro”. Por eso, las acciones clase A siempre tienen que estar en un determinado tipo de votación, que está absolutamente tipificado en el estatuto, y que al margen de la participación porcentual del Estado, para determinadas decisiones, eso tiene que estar” (debate en Comisión del Senado; martes 9 de agosto de 2005). Jenefes, senador del FpV, sostuvo en el debate en la Cámara, que “me parece totalmente inconveniente que la futura norma contenga limitaciones que podrían ahuyentar el ingreso de capitales privados que son necesarios para que el proyecto se lleve adelante” (Versión taquigráfica, septiembre de 2005). 5Según el estatuto, a las “Acciones Clase "B": Corresponderá su titularidad a los que resulten Adquirentes de las mismas a través del Concurso Público Nacional e Internacional y/o Iniciativa Privada y/o mediante la Oferta Pública de acciones a realizarse en la Bolsa de Comercio de Buenos Aires y/o en los mercados propiedad y a la gestión de la firma en virtud de contribuir al financiamiento del proyecto satelital y constituir un management eficiente delinea una estrategia empresarial adaptada al entorno, esto es a las existentes condiciones y actores del mercado. La ley de creación otorga a ARSAT la autorización para explotar la órbita 81°. A principios de 2007, el gobierno nacional acuerda con Nahuelsat la rescisión del contrato de adjudicación de la posición orbital 72° longitud oeste y sus bandas de frecuencia asociadas y la transferencia de todos los activos del consorcio extranjero al Estado argentino. Estos recursos fueron finalmente destinados a ARSAT por medio del decreto 626/07, quien incorporó así al personal técnico y comercial desvinculado, el Telepuerto de Benavídez, la operación del satélite NAHUEL 1 y la cartera de clientes a su patrimonio. Si se repasa, uno de los objetivos originarios de la creación de ARSAT este consistía en la construcción “en el país” de satélites geoestacionarios de telecomunicaciones. Este horizonte se busca alcanzar a través del Sistema Satelital Geoestacionario Argentino de Telecomunicaciones (en adelante, SSGAT) que comprende el diseño y fabricación de tres satélites. La construcción “en el país” del SSGAT hizo eje en la estrecha asociación entre ARSAT e INVAP. En 2012, ARSAT e INVAP se asocian en la constitución de Centro de Ensayos de Alta Tecnología Sociedad Anónima – CEATSA dedicada a los ensayos y mediciones requeridos por el proyecto SSGAT. A partir del 2010, la prestación satelital de ARSAT se articula con el resto de las actividades comunicacionales de la firma y se orienta al cumplimiento del papel regulatorio de la convergencia. Respecto al SSGAT, en septiembre de 2015 está programado el lanzamiento del segundo satélite ARSAT 2 que ocupará la órbita 81°.

TELEVISION DIGITAL En agosto de 2009, Fernández de Kirchner sanciona por medio de decreto la elección del estándar brasileño japonés en horas donde los distintos gobiernos de la región se debatieron y optaron, la mayoría de ellos, en misma sintonía 6. Con este anuncio, se inicia una política de desarrollo e implementación de la Televisión Digital Terrestre (en adelante TDT) en Argentina caracterizada por un “papel protagónico” (Mastrini et al., 2014) o “activo” (Baladrón, XXX) del Estado (Bizberge et al., 2011), por un proceso de toma de decisiones centralizado y unilateral (2014) y por un objetivo central: el acceso a la comunicación. El decreto 1148/09 crea el Sistema Argentino de Televisión Digital Terrestre (en adelante SATVD-T) con metas sociales como la promoción de “la inclusión social, la diversidad cultural y el idioma del país a través del acceso a la tecnología digital, así como la democratización de la información”, “facilitar la creación de una red universal de educación a distancia”, económicas como el estímulo al desarrollo, el fomento de la “expansión de las tecnologías e industrias” nacionales, y tecnológicas como la optimización del uso del espectro radioeléctrico, la mejora de la calidad de audio, video y servicios y la contribución a la convergencia tecnológica. Para avanzar en el cumplimiento de estas metas, el artículo 2 del instituto da origen al Consejo Asesor del SATVD-T con atribuciones relacionadas al asesoramiento técnico y ejecutivo7. En marzo de 2010, a través del decreto 364/10, Fernández de Kirchner declara de interés público la Plataforma Nacional de TDT y delega a ARSAT la responsabilidad por el desarrollo, implementación y operación de la misma 8. Este decreto argumenta la medida en los “principios

extrabursátiles nacionales o internacionales. Serán escriturales, ordinarias, valor nominal PESOS UN MIL ($ 1.000.-) cada una con derecho a CINCO (5) votos por acción, transferibles y se emitirán en la cantidad, modo y forma que establezca la Asamblea oportunamente”. 6Según Bizberge et al. (2011), los países de Sudamérica se rigieron primariamente por un criterio geopolítico regional y adoptaron el estándar nipo-brasileño. 7 El Consejo está presidido por el Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y se compone de un representante por la Jefatura de Gabinete y por cada uno de los ministerios nacionales a excepción del de Turismo. 8El decreto 364/210 instruye al Ministerio de Planificación, en tanto accionista mayoritario de ARSAT, a “llevar adelante las acciones y decisiones societarias necesarias en el ámbito de su competencia, que permitan la provisión de facilidades y servicios satelitales y/o conexos, servicios de transporte de señales generales” del SATVD-T: “dar respuesta al interés nacional y regional de construir un sistema de radiodifusión diverso y democrático”; “garantizar el acceso de los diversos sectores sociales a las frecuencias de televisión abierta”; “asegurar la universalidad del acceso a los servicios de televisión abierta en todo el territorio nacional, para todos los habitantes de la República Argentina”; “mantener la gratuidad del servicio de televisión abierta”, “estimular el desarrollo de la industria nacional”. El acceso a la comunicación constituye un objetivo central de la política de desarrollo e implementación de la TDT, tal como se observa con suma claridad en la argumentación de los diferentes decretos precitados y en los discursos de la presidenta Fernández de Kirchner y del ministro De Vido. En el anexo del decreto 364, se afirma que “Los lineamientos que se proponen tendrán como finalidad propiciar el acceso universal a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación a todos los habitantes de la Nación, en el marco de un modelo que contempla la inclusión social y la diversidad cultural, el fortalecimiento de la industria nacional y la promoción del empleo, el desarrollo científico-tecnológico y la protección de los derechos y libertades de todos los argentinos”. En otro pasaje de la normativa, se afirma que “Se deberán delinear aquellas acciones gubernamentales que posibiliten la universalización de la tecnología de las señales digitales tanto a nivel transmisión como de recepción de los servicios audiovisuales. Ambos ejes de acción constituyen hitos centrales en la implementación inclusiva del Sistema Argentino de Televisión Digital Terrestre (SATVD-T)”9. El Ministerio de Planificación organizó la implementación de la televisión digital en Argentina sobre la base de tres fundamentos: la inversión en torres de transmisión, el subsidio al reparto de decodificadores10 y el fomento a la producción de contenido (Mastrini et al. 2014). ARSAT interviene en el despliegue de la infraestructura y la distribución de receptores. Asimismo, ARSAT en tanto operador de la Plataforma Nacional de TDT participa en las principales medidas orientadas al fomento de la producción audiovisual. El Banco de Contenidos Audiovisuales Digitales (en adelante BACUA) y el reciente acuerdo entre la empresa y el Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (en adelante INCAA), a principios de 2015, para desarrollar una plataforma de web de video a demanda con presencia de los mencionados contenidos nacionales. ARSAT apuesta en su estrategia comercial y posicionamiento en el mercado a convertirse en un referente en el mercado como operador y desarrollador de la Plataforma Única de Televisión Digital (Plan de Acción de ARSAT 2014). La cobertura de la Televisión Digital Abierta (TDA) ha logrado alcanzar prácticamente a la totalidad de la población sobre la base de la articulación de la infraestructura satelital y terrestre11. Sin embargo, la adopción de la TDA por parte del usuario permanece muy lejos de esa dimensión12. El muy alto nivel histórico de penetración de TV paga, notoriamente superior a la penetración registrada en otros países de la región, eleva la complejidad del escenario (2014). Esta situación conforma uno de los “desafíos” que según y sus correspondientes enlaces para el desarrollo, implementación y operatividad de la infraestructura de la PLATAFORMA NACIONAL DE TELEVISIÓN DIGITAL TERRESTRE”. 9El papel central del Estado en cumplimiento del objetivo del acceso también se exhibe en el decreto: “Las nuevas tecnologías de radiodifusión digital son una realidad inmediata y su disponibilidad, independientemente de la capacidad de mercado de cada actor, dependerá de la configuración de la plataforma de difusión de señales que el Estado Nacional promueva a los efectos de facilitar el acceso igualitario”. 10El Plan de Acceso “Mi TV Digital” consiste en la distribución de decodificadores a ciudadanos e instituciones que presenten riesgos de exclusión durante el proceso de transición tecnológica. El , una empresa pública, es el actor encargado de la distribución de los decodificadores. Estas políticas de acceso se completan con iniciativas de tecnología satelital. 11 Las Estaciones Digitales de Transmisión (EDT) y las Unidades Transportables Terrestres (UTT) o “antenas nómades” alcanzan una cobertura del 80% de la población nacional. Los lugares que no reciben cobertura terrestre son alcanzados por la señal satelital, lo que eleva la cobertura al 100% de la población al combinar ambas formas de transmisión (Baladrón, 2015). 12 La Encuesta Nacional de Consumos Culturales y Entorno Digital llevada adelante en el año 2013 por el Sistema de Información Cultural de la República Argentina (SinCA), dependiente de la Dirección Nacional de Industrias Culturales, informa que el 7% de los argentinos mira la TDA. Guillermo Rus, Vicepresidente de ARSAT, enfrenta la empresa junto al aumento de la oferta de canales provinciales y locales, complementar el servicio de televisión digital con servicios interactivos y auxiliares, el despliegue de la plataforma satelital de la TDA, la consolidación de la oferta de equipamiento receptor y la culminación de los planes de acceso (Rus, 2014).

REDES DE FIBRA ÓPTICA Hacia el año 2010 diferentes países latinoamericanos encaran proyectos de actualización de la tecnología de banda ancha, que bajo diferentes propuestas se articularon buscando lograr una mayor penetración y alcance de la conectividad de la población13. En este marco, Fernández de Kirchner sanciona, por medio del decreto 1552, el Plan de Telecomunicaciones “Argentina Conectada”; el cual coordinó múltiples iniciativas dispersas de diferentes agencias de gobierno y lanzó otras, destacándose entre estas la Red Federal de Fibra Óptica (en adelante RE.FE.FO.). Respecto al proyecto general, Fernández de Kirchner señaló que “El Plan de "Argentina Conectada" significa por sobre todas las cosas la democratización al acceso de las tecnologías por parte de todos los sectores de nuestra sociedad (...) La igualdad no es que todos podamos hablar de nuestra casa; la igualdad es que todos podamos escuchar, que todos podamos conectarnos, que todos tengamos los mismos derechos y las mismas posibilidades de acceder a estas tecnologías de última generación” (Fernandez de Kirchner, 2010). De Vido se manifiesta en un sentido similar al afirmar que este plan “es una apuesta del Estado Nacional para que el desarrollo tecnológico se encuentre al alcance de todas las y argentinos en igualdad de condiciones” y agrega, “Ante la presencia de fallas en los mecanismos de coordinación del mercado, la acción proactiva del Estado se torna clave (...) la falta de competencia en diversos segmentos del mercado de acceso a Internet agudiza el problema de la brecha digital, y requiere la acción del Estado para dinamizar la inversión privada y a la vez complementarla mediante inversión pública” (Planificación Estratégica del Plan de Telecomunicaciones “Argentina Conectada”; pp. 18). Entre los diferentes ejes estratégicos del plan, y en relación a la importancia de la RE.FE.FO. respecto a estos, cabe destacar la inclusión digital, la noción de servicio universal y el fomento a la competencia. Según el decreto 1552/10, la inclusión digital refiere a “lograr el acceso a las nuevas tecnologías a todos los argentinos en iguales condiciones, consagrando el derecho de acceder a los mismos beneficios, a través de mayor conectividad y convergencia plena de redes y servicios”. El concepto Servicio Universal también refiere a la inclusión. Se sostiene que es un concepto “dinámico y debe evolucionar acorde a las nuevas tecnologías, a los fines de que cada habitante de nuestro país (...) pueda acceder a los servicios en iguales condiciones” (decreto 1552/10). El fomento de la competencia “se inscribe en una iniciativa fundamental para garantizar la ampliación de la cobertura de los servicios de telecomunicaciones, como así también la competitividad del sector” (decreto 1552/10). La ejecución de la RE.FE.FO. le generó a la empresa un nuevo estrato de actividad infocomunicacional, que se suma al proyecto satelital y a la de televisión digital detallados arriba. El proyecto RE.FE.FO. consiste en desplegar una “Red Homogénea Multiservicio” con soporte para servicios de Triple Play (Internet, Voz sobre IP y Video), Televisión Digital Abierta, Video OnDemand, Conexiones Regionales y servicios de conexión a organismos públicos.“El eje de acción de servicios gubernamentales y contenidos culturales incluye tecnología para una mejor gestión y calidad en las comunicaciones entre las distintas áreas de gobierno y el fomento al desarrollo de contenidos convergentes y con valor social. Está siendo desarrollado por la empresa ARSAT y será el punto central de la futura Red Federal de Fibra Óptica que permitirá la implementación de soluciones de conectividad y servicios específicos para instituciones públicas. La Red se define y configura según capas de conectividad/servicios, donde cada capa responde a una solución de conectividad, por ejemplo salud, seguridad, educación, cultura” (decreto 1552/10).

13 Bajo diferentes formas de ejecución y modalidad de asociación público - privado, se destacan, en Argentina el “Plan de Telecomunicaciones Argentina Conectada”, Brasil con el “Plano Nacional de Banda Larga - PNBL”, Chile con el “Plan Todo Chile Comunicado”, Colombia con “Plan Vive Digital” y Perú con el “Plan Nacional de Banda Ancha en el Perú”, todos ellos lanzados en el año 2010. Esta tercera línea de actividad de ARSAT refiere al despliegue y posterior gerencia de una red de comunicaciones en el espacio nacional. Creada a partir del Decreto 1552/10, el proyecto RE.FE.FO. tiene explicitado sus objetivos en lograr disminuir la brecha digital, entendiendo por brecha dos problemáticas básicas, las restricciones al uso producto de la velocidad de transferencia de información. “El aumento del consumo de servicios de acceso a internet de “banda ancha” permite prever a corto plazo una demanda por parte de los usuarios de conexiones de por lo menos 10 Mbit/s en zonas donde la “banda ancha” tiene hoy una penetración importante. (decreto 1552/10). Y en segunda instancia, la penetración de la red en tanto condicionante estructural a nuevas conexiones. “... se pretende llevar la conectividad a todos los hogares… El aumento global de capacidad que generará el presente plan se debe volcar en el diseño general de las redes troncales y secundarias para poder brindar los servicios de interés”(decreto 1552/10). La arquitectura básica de la RE.FE.FO. consiste en un centro de gerencia, situado en las instalaciones de ARSAT en Benavídez, y en la traza de una red troncal de fibra óptica del segmento mayorista de transmisión de datos, que le permita la interconexión de redes con redes provinciales y/o proveedores de última milla. Sobre este respecto, el anexo II del decreto citado menciona cuatro infraestructuras básicas, 1. El Centro Nacional de Operaciones y Punto Nacional de la Red, 2. los Centros Provinciales de Operaciones y Puntos Provinciales de Acceso a la Red, 3. la Red Troncal Federal y 4. Redes y Anillos Provinciales. Sobre este punto es interesante advertir que el diseño espacial del tendido y la segmentación de transmisión de datos está delimitada por cada espacio provincial; esto resulta particularmente relevante ya que en el momento actual diferentes provincias tienen empresas provinciales, u otro tipo de agente ejecutor, creadas con la finalidad de cumplir estos tendidos de segmento medio provincial. La importancia de estas redes consiste en ser el eslabón entre la red troncal y el proveedor de última milla. En tal sentido, la RE.FE.FO. tiene un alcance en términos de los objetivos de velocidad y penetración que necesariamente se articulan con los diferentes desarrollos provinciales. Según datos oficiales, la RE.FE.FO. tiene una extensión total de 46.580 Km., una Red Troncal de 18.780 Km., Redes Provinciales de 11.804 Km. y unos 1700 nodos de acceso. A este tendido inalámbrico, la RE.FE.FO. integra desde 2012 la Red Federal Inalámbrica (RFI en adelante) que viene a complementar el tendido de fibra óptica “en función de las ventajas que presenta la tecnología inalámbrica para cumplir con los servicios de conectividad en zonas geográficas que por razones de índole social, geográfica y/o económica no se han desplegado a lo largo de todo el territorio nacional” (decreto 2427/12). A esta estructuración básica de infraestructura, debemos advertir un segundo nivel que corre en paralelo y que consiste en la instalación de los Núcleos de Acceso al Conocimiento (NAC en adelante) y Puntos de Acceso Digital (PAD en adelante). Puntos que, por un lado, albergan equipamiento técnico de repetición de señal de la RE.FE.FO. y que a la vez se constituyen como un espacio social que busca acercar la experiencia con las tecnologías digitales, en aquellas localidades en que tal posibilidad es marginal. Actualmente la cantidad de NAC es de 231, y su distribución presenta una clara concentración en el norte del país. En resumen, la RE.FE.FO. se propone 1) incrementar la disponibilidad de la red troncal de transmisión de datos; 2) fomentar la competencia en el tramo mayorista del mercado de transmisión de datos; y 3) atender las necesidades de conectividad del propio Estado en sus múltiples ámbitos de actuación. Parecería ser que el objetivo de incrementar velocidad se lograría a partir de ampliación de la oferta, y la penetración del alcance a partir de la conexión de establecimientos públicos, sirva de ejemplo, el caso de las escuelas de frontera. En este último sentido, la RE.FE.FO. no se presenta solo como una red participante dentro del sector de transmisión de datos en tanto incumbente, es decir, bajo la lógica de cliente. También se encuentra articulado con otras iniciativas públicas, caso este es el SATVD-T que utilizará esta red para la transmisión de sus contenidos. Por último, la relevancia de las actividades de redes desarrollada por ARSAT y el caso de la RE.FE.FO. lo constituyen como un actor relevante en relación a la proyección de la interconexión de las redes realizada por países limítrofes, que citábamos al principio del apartado. En tal sentido, iniciativas como la ECLAC ubican a ARSAT como agente en este tipo de proyectos14.

SERVICIO DE TELEFONÍA Por medio del decreto 2426/2012 de diciembre de 2012, Fernández de Kirchner asigna a ARSAT frecuencias de telefonía celularcon la mira puesta en a) alcanzar una “red nacional con capilaridad”, y b) “ofrecer servicios de telefonía de bajo costo y con acceso a áreas remotas”15, y c) facilitar “el ingreso al mercado de otros prestadores, de pequeñas y medianas empresas, así como del sector cooperativo”, lo que “redundará en la promoción de competencia y en el impulso de una mejora en la calidad y condiciones de prestación de los servicios”. La Resolución 9/2012 de la Secretaría de Comunicaciones registró a la empresa Argentina de Soluciones Satelitales (Arsat) como prestador de servicios de comunicaciones móviles y fijas, y revendedor de servicios de telecomunicaciones. Con más precisión, esta norma inscribe a la empresa como prestador de "servicios de Telefonía Móvil, Telefonía de Larga Distancia Nacional e Internacional, Provisión de Facilidades, de Telecomunicaciones y Reventa de Servicios de Telecomunicaciones". En 2012, ARSAT lanza la marca Libre.Ar, un proyecto que busca la provisión de comunicación móvil. Adjudicataria de un 25% del espectro reglamentado para la provisión de servicio celular, la entrada de ARSAT en este segmento de actividad significó una novedad en relación al escenario de ese momento, donde los incumbentes estaban desarrollando la actualización de redes para servicio celular, y donde la licitación del espectro 4G era una demanda de estos actores privados. El planteo inicial de Libre.Ar no estipulaba llegar al usuario, sino que buscaba colocar a ARSAT en el sector mayorista del transporte de datos y vía utilizacion de la Red Troncal del proyecto RE.FE.FO. articular con las cooperativas y pymes, proveedores del servicio al cliente. La relevancia sobre este punto consiste en el eslabonamiento de la Red Troncal con las correspondiente infraestructura inalámbrica de comunicación. Libre.Ar buscó estructurar su arquitectura sobre la red de fibra óptica de ARSAT y la subsecuente instalación de antenas de cobertura dispuestas para la renta y explotación de servicio a los actores locales. A seis años de su creación, ARSAT en tanto actor infocomunicacional exhibía injerencia en el segmento satelital con el SSGAT, en el segmento mayorista de redes con la RE.FE.FO., en el segmento broadcasting con la TDT, y con Libre.Ar aspiraba a participar en el segmento de comunicaciones móviles a usuario. En el decreto 2426/12 antes señalado aparece la expresión tal vez más acabada de los objetivos, de la intención, que el diseño institucional de ARSAT desde 2010 significa para la gestión de Fernández de Kirchner. Ese decreto revela que “el Estado Nacional ha encomendado a ARSAT la implementación de una multiplataforma nacional de telecomunicaciones para el alojamiento y circulación de recursos y contenidos digitales a través de acciones que fortalezcan la

14El documento ELAC2015 destaca: “...en marzo de 2012, por iniciativa de Brasil, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) tomó la decisión de construir un anillo de fibra óptica (Anillo de Fibra Óptica en América del Sur) para permitir la interconexión directa de los países de la región y minimizar el tráfico y la dependencia de enlaces internacionales extra regionales. (...) las empresas estatales de comunicaciones, como Telebras de Brasil y ARSAT de Argentina, y las privadas, realizarán el tendido de la columna vertebral de sus redes y, en la tercera, llevarán el tendido hasta las fronteras de sus vecinos”. 15 Julio De Vido, Ministro de Planificación de Fernández de Kirchner, afirmó en una declaración que "la verdadera naturaleza de estas operaciones (críticas periodísticas en relación al desempeño de ARSAT en el mercado de telefonía celular) es cuestionar que la presidenta le haya asignado a ARSAT el 25 por ciento del espectro de celulares, no para que desarrolle servicios premium que pueden pagar pocos usuarios como quieren las empresas sino para que lo comercialice en forma mayorista permitiendo más competencia y mejores servicios para todos los argentinos, independientemente de dónde vivan o cuánto puedan pagar, y eso es en lo que está trabajando ARSAT con la marca Libre.ar". Disponible en http://www.tda.gob.ar/tda/articulo/164/9914/de-vido-les-molesta-que-arsat-promueva-la-inclusion-y-la- soberania.html infraestructura de telecomunicaciones en todo el territorio nacional, generando la federalización de las redes y equipamientos; la posibilidad de participación de actores no incumbentes del sector que garanticen la circulación de interés general y de alta calidad, y que permitan la multiplicación de las expresiones sociales, culturales, educativas, científicas y productivas” (decreto 2426/2012). Aquí se observa la importancia de la mencionada RFI, en tanto complementación a la RE.FE.FO y orientada ya hacia la provision de servicios. Sin embargo, ARSAT no continuó desarrollando el proyecto Libre.Ar y el espacio radioeléctrico inicialmente asignado a ARSAT fue puesto en licitación por medio del decreto 671/14. La decisión de cancelar Libre.Ar atiende a una serie de problemas operativos y de financiamiento. Con respecto a estos últimos, vale destacar que el despliegue de Libre.Ar implicaba aproximadamente una inversión total del orden de los cuatro mil millones de dolares, y otra serie de dificultades vinculadas a la gerencia de un proyecto de tal envergadura. Al momento de la licitación, el Estado embolsó aproximadamente unos mil novecientos millones de dólares, en tal sentido, el proyecto de Libre.Ar implicaba para el Estado una decisión de seis mil millones de dólares. Otro de los factores que tensionó el desarrollo de Libre.Ar fue la necesidad de contar con aproximadamente dos años para la instalacion de la infraestructura inalámbrica. Debido a esta cuestión, el proyecto celular de ARSAT se pensó de forma articulada con los incumbentes. Una de las propuestas de las empresas Personal y Movistar para que Libre.Ar se constituya como un Operador Móvil Virtual16 (en adelante OMV), planteaba un esquema de canje entre las adjudicaciones de frecuencias para brindar servicio en manos de ARSAT y el uso de infraestructura de las empresas privadas. Cabe destacar que en términos de los objetivos iniciales de Libre.Ar, la mencionada propuesta presentaba serias contradicciones.

CONCLUSIONES El presente trabajo pretende contribuir al agitado campo de la regulación de la convergencia mediante la descripción del proceso de emergencia de una regulación vía empresa pública en la Argentina reciente. En este trabajo procuramos demostrar que Fernández de Kirchner avanzó de forma gradual en el diseño de una política regulatoria de la convergencia que consiste en la actividad de ARSAT. A partir del año 2010, el gobierno nacional por medio de sucesivos decretos redefinió los objetivos a la vez que extendió las líneas de actividad de ARSAT de manera tal que configuró un “regulador convergente” orientado a atender dos problemas centrales de la agenda: el nivel de competencia o concentración, particularmente la cuestión de la interconexión, y el acceso. La Plataforma de Televisión Digital Terrestre cuya operación está a cargo de ARSAT participa en la regulación de la producción y circulación de los contenidos audiovisuales con una fuerte orientación tendiente a garantizar el acceso. El Plan de Telecomunicaciones “Argentina Conectada” asignó a ARSAT el desarrollo, la implementación y la operación de la Red Federal de Fibra Óptica con el propósito fundamental de atender el problema del acceso y posicionar a ARSAT como un actor relevante en el tramo mayorista del mercado de Internet para, en consecuencia, generar una mayor competencia que derive en la mejora de la calidad del servicio, en la disminución del precio y en la incorporación de no incumbentes. En el año 2012, la “Red Federal Inalámbrica” complementa a la REFEFO “en función de las ventajas que presenta la tecnología inalámbrica para cumplir con los servicios de conectividad en zonas geográficas que por razones de índole social, geográfica y/o económica no se han desplegado a lo largo de todo el territorio nacional” (decreto 2427/12). Finalmente, la marca Libre.AR apuntaba a convertir a ARSAT en un jugador relevante en el tramo mayorista de telefonía

16Formalmente un Operador Móvil Virtual u OMV es una compañía de telefonía móvil que no posee una concesión de espectro de frecuencia, y por tanto carece de una red propia de radio. Para dar servicio, debe recurrir a la cobertura de red de otra empresa (o empresas) con red propia (un Operador Móvil con Red, u OMR) con la(s) que debe suscribir un acuerdo. En el caso de ARSAT, cuenta con la licencia para la provisión del servicio y su articulacion buscaba articular el uso de la red de la compañía de servicio celular. celular con la mira puesta, nuevamente, en el acceso al servicio, en la elevación del nivel de competencia y en la incorporación de pequeñas y medianas empresas y cooperativas. Un último aspecto a destacar es el traslado de ARSAT a fines de 2014, entre otras organizaciones relevantes para la convergencia de la comunicación, bajo la órbita de la AFTIC, producto de la joven Ley Argentina Digital. Esta normativa es una política regulatoria de la convergencia que da origen a esta agencia como autoridad de aplicación de sus principios. Sobre esta cuestión, muchos son los aspectos singulares a resaltar, entre ellos la incorporación de una empresa pública al interior de la agencia de regulación, las capacidades informativas y disciplinarias de dicha agencia al contar con una firma de las características descritas; interrogantes que convocan a la reflexión sobre la forma adquirida por la AFTIC en tanto nuevo “regulador convergente”.

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