PDF Hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen

PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen

The following full text is a publisher's version.

For additional information about this publication click this link. http://hdl.handle.net/2066/43994

Please be advised that this information was generated on 2021-10-02 and may be subject to change. Nummer 10, OKTOBER 2007

OPENBAAR BESTUUR TIJDSCHRIFT VOOR BELEID

ORGANISATIE & POLITIEK

Pleidooi voor ongelijkheid

Wet als maatschappelijk contract

Besturen in commissie

10094769

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd CC11 225-09-20075-09-2007 09:24:1109:24:11 Omslag II Advertentie

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd CC22 225-09-20075-09-2007 09:24:1409:24:14 RUBRIEK Inhoud

Tegendraads pleidooi 2 Wij horen u niet – zoals het verkeerd Prof. dr. F.R. Ankersmit complimenterende Kamerlid – zeggen: De auteur bespreekt Paul Frissens De staat van verschil. Een kritiek van de you look sensational. Dat is elke maand gelijkheid. Is de hedendaagse democratie pseudo-democratie, of er is eerder zo, daar bent u aan gewend. Maar sprake van inquisitie-democratie? Is er nog hoop voor neo-liberalisme? ondanks ons succes bij mannen en vrouwen, blijven we scherp, trekken we elk rimpeltje weg, wordt elk vetlaagje wegge- Een kwestie van goed bestuur 5 masseerd en zorgen we dat ook ons Mevr. A.J. Zondergeld uiterlijk er onberispelijk blijft uitzien, met Het streven naar goed bestuur is niet uniek, maar de invulling ervan kan het boegbeeld van de democratie op de heel verschillend zijn, al naar gelang het heersende politieke klimaat, eco- voorkant, onze gevisualiseerde missie, nomische inzichten en – vroeger – godsdienstige verwachtingen. even stevig gefundeerd als het stand- beeld van Thorbecke. We hoeven u niet Gemeentelijke herindeling en de burger 11 te charmeren, maar moeten u wel blijven Drs. M.J. Otto boeien en binden met inzicht, ervaringen Gemeentelijke herindelingen leiden tot frustraties en verzet bij bestuur- en opinies die op kennis en feiten zijn ders en bevolking. Dus worden aanbevelingen gedaan om de betrokken- gebaseerd, zodat u elke maand niet heid van inwoners te vergroten. Maar het weggeven van macht over beslui- zozeer van onze uiterlijke schoonheid ten impliceert het nemen van risico. kunt genieten als wel van onze boodschap, in Openbaar bestuur, elke maand De wet als maatschappelijk contract 15 een intellectuele beauty. Mr. ir. H.S.M. Kruijer Hoofdredacteur Volgens bestaande opvattingen zou aan het openbaar bestuur het prerogatief toekomen om de wet uit te leggen. Is dat juist? Openbaar bestuur interactief! Wilt u reageren, klik dan: [email protected]. Herverkaveling van de overheid 19 Drs. P.A. Deurvorst ‘Samen werken, samen leven’. Geldt dat ook voor de overheidsorganisatie Column 18 zelf? Samenwerking tussen overheden is niet alleen een visie op de inrich- Prof. dr. H. Reynaert & prof. dr. C. Devos ting van de samenleving, maar een harde noodzaak. Le jour de gloire est arrivé Strategisch gedrag bij reorganisaties 24 Een brok historie 23 Dr. R.P.L.M. van Lier Mr. P.F. van Oosten de Boer Reorganisaties bij publieke instellingen worden vaak uitgevoerd na zorgvul- Een halve ruïne dige afwegingen en een grondige analyse. Soms gaat het echter niet om de feiten en vertonen reorganisaties eerder kenmerken van een rituele dans. Boeken 28 Besturen in commissie 33 De laan uit 36 J.M. Schulz, M.J.W. van Twist & H.G. Geveke In de afgelopen jaren is Nederland onderzoeksmoe geworden. Het profiel Drs. A.S. Bos & drs. C.J.M. Brand van commissies zou moeten verschuiven van onderzoek en advies naar Ruziënd ten onder stimulering.

Openbaar bestuur, Tijdschrift voor beleid, organisatie en politiek, Jaargang 17, Nummer 10, Oktober 2007. Verschijnt 11 maal per jaar. Hoofdredacteur Prof. dr. J.H.J. van den Heuvel Redactie Dr. P. Castenmiller, Drs. C.M.T. van Vliet Eindredacteur R.H. Roelen Uitgever Marjolijn Voogel Redactiesecretaris Josien Beele Redactieadres Kluwer bv, t.a.v. J. Beele, Postbus 4, 2400 MA Alphen aan den Rijn, Telefoon (0172) 46 64 05, Fax (0172) 46 65 77, E-mail: [email protected]. Richtlijnen voor auteurs kunnen worden opgevraagd bij de redactiesecretaris. Alle artikelen in dit tijdschrift zijn op persoonlijke titel geschreven Advertenties Jan-Willem Hulst, telefoon 0172-466 603, fax 0172-466 639, E-mail: [email protected] Abonnementen € 159,– per jaar; studenten € 79,50. Telefoon (0570) 67 33 44, E-mail: [email protected]. Abonnementen kunnen schriftelijk tot uiterlijk 3 maanden voor het einde van de abon- nementsperiode worden opgezegd. Bij niet-tijdig opzeggen wordt het abonnement automatisch met een jaar verlengd. Kluwer BV legt de gegevens van abon- nees vast voor de uitvoering van de (abonnements-) overeenkomst. De gegevens kunnen door Kluwer, of zorgvuldig geselecteerde derden, worden gebruikt om u te informeren over relevante producten en diensten. Indien u hier bezwaar tegen heeft, kunt u contact met ons opnemen. Op al onze aanbiedingen en overeenkomsten zijn van toepassing de Algemene Voorwaarden van Kluwer B.V., gedeponeerd ter griffie van de Rechtbank te Amsterdam op 6 januari 2003 onder depotnummer 3/2003. Een exemplaar van deze voorwaarden zal op eerste verzoek gratis worden toegezonden. Basisvormgeving (M/V) ontwerp, www.mv-ontwerp.nl Opmaak VerheulCommunicatie.com Alphen aan den Rijn. OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 1 ISSN 0925-7322

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 1 225-09-20075-09-2007 09:24:1409:24:14 BELEID Frank Ankersmit Prof. dr. F.R. Ankersmit is verbonden aan de Universiteit Groningen

Tegendraads pleidooi

Paul Frissen is een uitzonderlijke verschijning in de Nederlandse bestuurskunde. Hij daagt uit, hij provoceert, hij neemt welbewust contra-intuïtieve standpunten in en schrikt er niet voor terug die met verve te verdedigen. De reacties op zijn snel expanderende oeuvre zijn dienovereenkomstig: niemand staat er onverschillig tegenover.

dacht voor opeisten. Dat behoeft niet te verbazen. Zij schreven in de tijd waarin de democratie op het toneel verscheen. En is de democratie niet bij uitstek het politieke systeem dat aan de interactie tussen Staat en samenleving inhoud wil geven? Als de democratie uitdrukking wil geven aan de wensen van de samenleving, wat kan de politiek P.H.A. Frissen, De staat van theoreticus dan anders doen dan de interactie verschil. Een kritiek van de tussen beide bovenaan zijn agenda te plaatsen? gelijkheid, Van Gennep: De burger Guizot was hier waarschijnlijk diepzin- Amsterdam 2007, ISBN niger en origineler dan de edelman Tocqueville 9055157961 en zijn ideeën zijn ook nu nog waardevoller en verhelderender dan de nogal apocalyptische beschouwingen over de democratie van Tocqueville. Maar Guizots reputatie werd door zijn aandeel in de revolutie van 1848 voorgoed bedorven. Vandaar dat wij de interactie tussen de democratische Staat en samenleving nog steeds gaarne door de bril van Tocqueville bezien. ommigen zien het als de deprimerende uitwas Zo is het zeker met Frissen. Verder, net als Tocque- Svan een volstrekt onverantwoord post- ville, is voor Frissen het ideaal van de gelijkheid de modernisme, anderen ervaren het daarentegen werkelijke motor in die interactie tussen de demo- – zoals al gesuggereerd door Frissens eigen achter- cratische Staat en de samenleving. En net als Toc- naam – als een ‘verfrissende’ Befragung van geves- queville is dat ook bij Frissen de bron van veel, tigde opinies. Hierin ligt ook het antwoord op de zoniet de meeste narigheid in onze politieke orde. vraag hoe men zich tegen dat oeuvre op moet stel- Want, wederom, net als Tocqueville aanvaardt Fris- len. Is dat alleen maar een ongebruikelijke mix van sen wel de democratie, maar niet de gelijkheid. reeds bestaande standpunten of toont het ons iets Beiden zitten dus met het probleem dat zij een over onze hedendaagse politieke cultuur dat ons tot politiek systeem omarmen, dat zij weer verwerpen dusver verborgen gebleven is? voor wat zij zien als de harde kern ervan. Het is Dit boek is bij uitstek geschikt die vraag te beant- daarom niet gek dat Frissens conclusies soms op woorden. Want meer dan in zijn vroegere werk het een verrassende manier herinneren aan het conser- geval is, waagt Frissen zich hier op het domein van vatieve liberalisme van Tocqueville. de interactie tussen Staat en maatschappij. En we Maar de verschillen zijn niet minder groot. Tocque- weten allemaal dat we nergens gemakkelijker ver- ville spreekt uitvoerig over de democratie en hoe vallen tot de herhaling van pathetische clichés dan dat politieke systeem de burger transformeert tot daar. Manuel Castells trilogie over de netwerk- een hulpeloze sukkel; bij Frissen, daarentegen, is samenleving is er het even treurige als paradigmati- de democratie geen scheppende factor meer, eer- sche voorbeeld van. der een van het verleden geërfde gewoonte waar Hoewel ook oudere auteurs als Aristoteles, Machia- weinig diepzinnigs meer over te melden valt. In het velli, Spinoza, Montesquieu en Schotse Verlichters verlengde daarvan, Tocqueville was vooral als Hume, Smith en Ferguson die interactie tussen geïnteresseerd in de wijze waarop de democrati- Staat en maatschappij reeds meer of minder uitvoe- sche Staat de samenleving zou bederven en zou rig bespraken, waren Guizot (1787–1874) en Tocque- uitdraaien op zijn despotisme tutélaire, terwijl Frissen ville (1805–1859) toch de eersten die er alle aan- zich juist zorgen maakt over hoe in de samenleving

2 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 2 225-09-20075-09-2007 09:24:1609:24:16 BELEID

tor zoveel mogelijk eigen te maken. Hier wilde Fris- sen dus nog steeds de samenleving behoeden voor een overijverige en bemoeizieke staat. De samenleving kan zichzelf wel redden en meer dan een bescheiden rol op de achtergrond (Willke’s Kontekst- steuerung) zit er voor de staat niet (meer) in.

Dit boek is somberder, want nu maakt Frissen zich zorgen over de Staat – en die is blijkbaar toch minder overbodig dan hij vroeger dacht. Meer nog, wanneer Frissen vroeger de staat zijn plaats wees, dan gebeurde dat vaak met neo-liberale argumenten, waarin het marktdenken als de remedie voor ook alle politieke kwalen werd gepresenteerd. Maar dat is in dit boek helemaal afwezig. Opvallend is dat Frissen in dit boek een even scherpe als terechte kritiek uit op de introductie in de overheid van allerlei Alexis de Tocqueville (1805 - 1859) uit het bedrijfsleven geïmporteerde hypes.

bestaande gelijkheidsidealen de Staat zullen beder- ‘Veel van wat nu marktwerking heet (in de overheid) is in ven. Hier ligt dan ook het verschil tussen dit boek feite bureaucratisering. Er is geen transparantere organisa- van Frissen en zijn oudere werk. tie dan de bureaucratie: daarin gelden regels, protocollen, In dat oudere werk bestreed Frissen steeds dat de standaarden en er is gelijkheid. (…) Marktachtige elemen- Staat nog het vermogen zou bezitten echt greep op ten krijgen een rol in een domein dat geen markt is’. de samenleving te krijgen. Dat is de les die we van de tragische mislukking van de verzorgingsstaat Maar hier blijft het niet bij. Frissen wijst er uitvoe- moeten leren. Die was eigenlijk de benevolente, rig op dat die pseudo-marktwerking gepaard gaat Westerse tegenhanger van het Sovjetsysteem, dat op met de ontwikkeling van allerlei controlemechanis- zijn zoveel onvriendelijker manier ook probeerde men, met een wedloop van toezichthouders, een af- de samenleving volgens een bepaald plan in te rich- rekeningcultus, ‘beleidsvervetting’ en ‘institutione- ten. Vandaar ook het gelijk van Tocqueville met zijn le spaghetti’, kortom, met een inquisitie-democratie despotisme tutélaire. Maar zowel in het voormalige (Paul ‘t Hart) die je naar de vermaledijde bureaucra- Oostblok als in het Westen kwam men er rond 1980- 1990 achter dat de Staat zich daarmee lelijk vertild had. In beide gevallen was het het gelijkheidsideaal ‘Veel van wat nu marktwerking heet dat de Staat tot die strapatsen verleid had. Kortom, we moeten erkennen, aldus Frissen, dat de is in feite bureaucratisering …’ Staat lang niet alles vermag, dat de goede bedoelingen van de Staat vaak tot onbedoelde gevolgen leiden die de zaken erger in plaats van beter maken en tische praktijken van die goede oude verzorgings- dat we dus de sturingspretenties van de Staat moe- staat doet terugverlangen. Met die marktwerking ten opgeven. In zijn vorige boeken presenteerde zijn we dus van de regen in de drup geraakt of zoals Frissen deze inzichten nog met een mix van opti- Frissen het pakkend verwoordt: we zijn opnieuw misme en uitdagendheid. Zo schrok hij niet terug vervuld van ‘de modernistische droom van de voor de paradox dat we blij moeten zijn met zaken maakbaarheid. Alleen is de politieke kleur van de als verkokering, met het polderen en het vaak zo on- droom veranderd: hij is van links rechts geworden. machtige voortmodderen van Staat en politici. Want De maakbaarheid die nu lijkt te worden geambi- juist dat alles is karakteristiek voor een Staat die eerd is een ideaal van conservatieve snit, waarin or- zijn beperkingen (er)kent. Dat alles is dus niet iets de, fatsoen, regel, normconfor miteit centraal staan. lelijks, maar juist iets moois. In onze postmoderne Zo zijn we weer terug bij de liberale herkomst van wereld moet de Staat geen praatjes meer hebben en de maakbare samenleving’. Harder en doeltreffen- erin berusten langzamerhand naar de achtergrond der kan men het neo-liberalisme de deur niet wij- te verdwijnen. In het verlengde daarvan, met vele zen, zou ik menen. anderen, meende ook Frissen dat de Staat er goed Dit is tevens de achtergrond waartegen we Frissens aan zou doen zich de werkwijze van de private sec- tegendraadse pleidooi voor ongelijkheid moeten

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 3

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 3 225-09-20075-09-2007 09:24:1709:24:17 BELEID

plaatsen. Het is waar dat Frissen ook een zeker es- structuur (rondje en streepje) en we herkennen een thetisch en moreel genoegen beleeft bij de aanblik letter doordat het streepje ergens anders aan het van de ongelijke samenleving en met tevredenheid rondje vastzit dan bij andere letters. Dit differentie- constateert dat de ‘Protestantse’ ijver voor de gelijk- denken vereist dus die grondstructuren; vandaar heid verruild werd voor een ‘Katholieke’ relaxed- de verwantschap tussen het differentiedenken en het heid ten aanzien van inkomensverschillen. Merito- ‘structuralisme’. cratie is nu min of meer algemeen aanvaard, ook in De differenties zijn steeds variaties op een en dezelf- het egalitaristische Nederland. Ongelijkheid maakt de vaste grondstructuur. Als dat naar de politiek de samenleving ook spannender en interessanter en wordt vertaald, mogen die verschillen dus niet al te mooier in de zin dat zij een innerlijke en uiterlijke gek groot worden, want dan puilen ze onvermijde- esthetisering van het leven bevordert. Iets van de lijk uit de vaste grondstructuur. Dat zal zeker zo schoonheid van de aristocratische levenswijze en zijn met de graaiende topbestuurders. De graaiers van een vroegere beschaafde hoffelijkheid komen kunnen zich daarom vermoedelijk niet op Frissens daarmee weer terug. verrassende pleidooi voor ongelijkheid beroepen. Dezelfde conclusie kun je verbinden aan Frissens Maar belangrijker is voor Frissen dat de ontlasting aan Deleuze ontleende metafoor van het rhizoom van ons bestuurlijk apparaat ons simpelweg ver- (wortelstok). Sommige planten verspreiden zich via plicht meer ongelijkheid te aanvaarden dan we ge- zo’n wortelstok en de situatie is dat je dan boven de wend waren, of we dat nu leuk vinden of niet. De grond afzonderlijke individuele planten denkt te verrassende boodschap is dus dat voor het goed zien, kleine en grote, jonge en oude, allemaal ver- functioneren van onze democratieën een zekere schillend, terwijl ze onder de grond via die wortel- mate van ongelijkheid vereist is en dat die dol zul- stok toch met elkaar zijn verbonden. Ook hier weer len draaien wanneer men tegen beter weten in aan het idee van verschil (wat je boven de grond ziet) ge- het gelijkheidsprincipe vasthoudt. combineerd met iets gemeenschappelijks (de wortelstok). Ook dat lijkt weer te suggereren dat er aan De grote vraag is uiteraard wat een ‘zekere mate de verschillen wel bepaalde grenzen zijn gesteld. van ongelijkheid’ inhoudt. Moeten we dan bijvoorbeeld volgens Frissen instemmen met de tegenwoor- Maar sommige van Frissens observaties wijzen toch dige graaicultuur in het topmaganement? Hij zegt in een andere richting. Zo schept hij er genoegen in daar wel iets over, maar dat blijft te algemeen en de postmoderne fragmentatiethese tot het einde abstract om die vraag adequaat te kunnen beant- toe door te denken en men mag vermoeden dat er woorden. Toch valt er wel iets over te zeggen, want in een totaal gefragmenteerde samenleving niets Frissen heeft het altijd over het differentie-denken meer zal zijn dat de zaak nog bij elkaar houdt. Dat wanneer hij het voor de ongelijkheid opneemt. lijkt ook de implicatie te zijn van zijn notie van de Dat is een begrip uit de Franse filosofie. Het komt democratie die zonder centrum is). Dan is er geen ge- er kort gezegd op neer dat de dingen pas zijn wat meenschappelijke structuur meer voor alle onder- ze zijn op basis van hun verschillend-zijn (differentie) delen van de samenleving, de ondergrondse wortel- van andere dingen. Denk bijvoorbeeld aan de letters stok is dan blijkbaar afgestorven. Alles is dan mogelijk geworden. De verrassende boodschap is dat voor het Het is te hopen dat Frissen in een volgend boek die- per zal ingaan op de vraag naar de grenzen van het goed functioneren van onze democratieën verschil en dat hij dat zal doen op de openhartige een zekere mate van ongelijkheid vereist is en uitdagende manier die wij van hem gewend zijn. De laatste jaren is Michel Albert’s oude dilemma van de Angelsaksische versus de Continentaal- Europese democratieën weer helemaal terug van ‘a’, ‘b’, ‘d’, ‘p’ en ‘q’. Dan is het zo dat we die let- weggeweest. Van alles hangt daarmee samen: ters in een tekst niet herkennen door ze stuk voor vragen naar sociale rechtvaardigheid, efficiënt be- stuk als zodanig te bekijken, maar door een vlugge stuur, governance, naar wat de Staat redelijkerwijs blik op waar ze van elkaar verschillen. Al die letters wel en niet kan of mag doen. In dit boek brengt bestaan immers uit een rondje en een streepje en Frissen dat complex van problemen op een fraaie het hangt er maar vanaf waar het streepje aan het manier in kaart. De lezer ziet daarom des te meer rondje zit, links en naar boven (b) of rechts en naar uit naar hoe zijn keuzes in die problemen uiteinde- boven (d) etc. Er is als het ware een bepaalde grond- lijk uit zullen vallen.

4 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 4 225-09-20075-09-2007 09:24:1709:24:17 Aukje Zondergeld-Hamer BESTUUR Mevr. A.J. Zondergeld is oud-conservator van het Gemeentemuseum te Weesp.

Een kwestie van goed bestuur

Op zichzelf is het streven naar goed bestuur niet uniek. Elke overheid die zichzelf respecteert, zal daar- naar streven. De invulling ervan kan evenwel heel verschillend zijn, bepaald als deze wordt door het heersende politieke klimaat, economische inzichten en, in vroeger eeuwen, door godsdienstige verwachtingen.

Goed stadsbestuur Economisch was Karels rijk in Europa er al tiental- De fresco’s in het Palazzo Pubblico van de stads- len jaren zo slecht aan toe dat kerk en caritas geen staat Siena, in de 14e eeuw geschilderd door Am- oplossing meer konden bieden. De vele oorlogen brogio Lorenzetti, geven een situatie van mense- die hij voerde, maakten het er niet beter op. De be- lijk geluk weer dat dankzij een goed stadsbestuur hoefte aan een reorganisatie van de armenzorg wordt verwezenlijkt. Op deze fresco’s zijn de leefde overal. De landelijke overheid deed al sinds klassieke politieke deugden afgebeeld, uitgebreid de tweede helft van de 15e eeuw met grote regel- met de drie christelijke deugden geloof, liefde en hoop, die er in kleiner formaat wat boven zwe- ven.1 De zorg bleef een zaak van geloof, hoop en De belangrijkste deugd in deze afbeelding van ka- liefde, van de kerk en de door het geloof tholiek civic humanism is de Securitas (veiligheid) als kenmerk van goed bestuur.2 Deze wordt be- geïnspireerde particuliere weldoeners reikt door toepassing van de publieke gerechtigheid.3 Het eindresultaat is, gezien de op haar lauweren rustende figuur van de Pace – in dit geval de stads- maat en onder dreiging van strenge straffen bedel- [1] Zie: J.van Herwaarden, 4 vrede symboliserend – zeer bevredigend. Het verboden uitgaan. Meer succes hadden echter de Beeld en Verbeelding: ofte- stadsbestuur is in deze voorstelling verantwoorde- initiatieven van stedelijke besturen. Er waren er wel de Pileus Erasmi (Uitg. lijk voor de rust in de stad, niet voor de zorg voor die al in de 13e eeuw via parochiale besturen con- Verloren, Hilversum 1994), de armen en zieken. De zorg bleef een zaak van ge- trole op hun armen probeerden uit te oefenen en 10, 11, over de manier loof, hoop en liefde, een zaak van de kerk en de door sinds de 14e eeuw zorgden sommige steden voor waarop de humanist Tho- mas van Aquino in zijn Sum- het geloof geïnspireerde particuliere weldoeners. geldinzamelingen voor de ware armen. Brugge ken- ma Theologica (1270) de Goed stadsbestuur impliceert hier dus repressie de sinds 1514 de Bogaardenschool, die kinderen een visie van Aristoteles op de om onrust te voorkomen en geen caritas. De fres- beroepsopleiding bood om hen van bedelarij af te gelukkige samenleving ver- co’s laten wel bestraffingen, maar geen armen- houden. Dat was een initiatief van de stad.5 Niet werkte. A. Glasfurd, Siena & zorg zien. De zorg voor de arme is in deze katho- alleen de Nederlanden hadden onder het pauperis- the Hill Towns (Uitg. Eest Benn Limited, London liek-humanistische notie van goed bestuur niet me te lijden, ook in andere delen van Europa was 1962), 53, betreffende de geïncorporeerd. de armoede groot. In Straatsburg deed in 1501 de christelijke deugden ‘in klei- kanselredenaar Von Kaisersberg een niet mis te ner formaat’. Deze vaststelling is van belang voor een juiste we- verstaan beroep op de stedelijke overheid. Volgens [2] J. van Herwaarden, Beeld ging van de poging die Karel V in 1531 ondernam hem had de stad niet alleen het recht, maar zelfs en Verbeelding, 19. [3] Idem, 18. tot een nieuwe aanpak van het armoedeprobleem. de plicht de totale zorg voor de armen over te ne- [4] J.A. van Houtte, Maat- 6 Levensbeschouwelijk was er niet zoveel veranderd. men. schappelijke toestanden. In: Daarbij had de kerk nadrukkelijk haar eigen ter- In 1531 besloot Karel V ter gelegenheid van het Algemene Geschiedenis der rein afgebakend en overal in Europa vormden ker- aantreden van Maria van Hongarije als landvoog- Nederlanden IV (Uitg. W. de kelijke instanties en organisaties een staat binnen des van de Nederlanden een edict tegen de armoe- Haan N.V., Utrecht 1952), 247. 7 de staat. Bedelorden konden niet worden verbo- de uit te vaardigen. Hij bediende zich van de ka- [5] Idem, 246. den, een klooster niet worden tekort gedaan door tholieke humanist Vives, die een stuk had [6] Zie noot 5. het wereldlijk gezag en de Inquisitie kon buiten opgesteld waarin behalve het bedelverbod ook [7] H. Hardenberg, Het Bur- de civiele rechtspraak om haar gang gaan. Wat Ka- plaatselijke initiatieven als arbeidsplicht en onder- gerweeshuis te ’s-Gravenha- rel V tot zijn Edict bracht, was het vraagstuk van steuning van de ware armen was opgenomen. Wei- ge 1564-1964 (Uitg. N.V. De Zuid-Hollandsche Boek- en de oncontroleerbare horden bedelaars, die in gro- nig stadsbesturen in de Nederlanden vonden inspi- Handelsdrukkerij, ’s-Graven- te troepen rondtrokken en platteland en steden ratie in het Edict van 1531. Men achtte ‘de huidige hage 1964), 32. onveilig maakten. tijden te duur’ voor een dergelijk brede opzet.8 De [8] Idem, 34.

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 5

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 5 225-09-20075-09-2007 09:24:1709:24:17 BESTUUR

steden wilden op hun eigen manier hun stad tegen onderdeel van de eredienst collectes ingevoerd. De asociale elementen beschermen en wensten ge- opbrengst vormde samen met de genaaste kerkelij- bruik te maken van wat er in de loop der tijd aan ke goederen de financiële basis voor een armen- instellingen en organisaties in de eigen stad tot fonds. Een godsdienstige (en politieke) revolutie stand was gekomen.9 was hiervoor nodig geweest. Waar deze niet plaats- Wat Vives bracht, was in de eerste plaats niet vond, kreeg de overheid niet de mogelijkheid zich nieuw, maar het ging lang zo ver niet als het con- dwingend met de geldvoorziening voor de armen- cept dat Von Kaisersberg indertijd gewild had. Er zorg te bemoeien. was nauwelijks verschil tussen de werkverdeling tussen kerk en overheid in de stadstaat Siena en De Opstand tegen Spanje bracht ook in de Noorde- lijke Nederlanden, de latere Republiek der Verenig- de Nederlanden, een godsdienstige omwenteling De voor de reorganisatie benodigde teweeg. Van een autoritaire kerk met een strenge armenkas moest uit particuliere hiërarchie, stapte men over naar een democrati- scher ingerichte kerkelijke organisatie en de stede- liefdegaven worden opgebouwd lijke overheden sponnen er garen bij. De mate van hun invloed op de kerkelijke gemeente verschilde dan wel per plaats, maar was veel groter dan onder die in de optie van Vives. De overheid bleef zich het katholicisme ooit had gekund. Men erkende beperken tot de juridische, correctieve aspecten: geen bovennationaal gezag zoals dat van de Paus, verbod op bedelarij en bestraffing van criminele er was geen Inquisitie met een eigen rechtspleging uitwassen. Maar het toenemend aantal bedelor- en er bestonden geen voor de wereldlijke overheid den werd geen halt toegeroepen, want Karel V wil- onaantastbare kloosters en bedelorden meer. de zijn kerk niet braveren. De voor de reorganisa- Op De zeven werken van barmhartigheid van Gijsbert tie benodigde armenkas moest uit particuliere Janszoon Sybilla, dat in de Raadzaal van het Stad- liefdegaven worden opgebouwd. De reorganisatie huis van Weesp hangt, ontbreken de particuliere werd daarmee van vrijwilligers afhankelijk ge- weldoeners. Het schilderij geeft uitdrukking aan maakt en was dus conjunctuurgevoelig: goede wat de gasthuismeesters als leden van het stadsbe- werken tot het doen waarvan de kerk moest op- stuur als hun taak zagen. De bestuurders (rechts roepen. met baret) heten de vreemdeling welkom, de re- gentessen kleden de naakten. De inbreng van de Een middel om de gelovige tot naastenliefde te in- kerk is teruggebracht tot een diaken die brood uit-

[9] H. ten Boom, Het beeld spireren, was het afbeelden van de Goede Werken, deelt. De afbeelding vestigt de indruk dat de stad van de arme bij de diaconie zoals deze in Mattheus 25: 35-37 worden genoemd. voor het uitvoeren van de goede werken kiest en in de 18e eeuw, in: Het beeld Volgens de katholieke kerk worden de goede wer- de kerk de overheid hierbij ten dienste staat. Dat van de arme. Studies over ken in de hemel beloond. Op één van de panelen was ook de visie van Sybilla, behalve burgemeester diaconaat aangeboden aan van de Meester van Alkmaar uit 1504, waarop de ook jarenlang gasthuismeester. In een discussie Prof. dr. F.R.J. Knetsch, red. J. Boneschansker en J. van Zeven Werken van Barmhartigheid (in de Bijbel over de vraag wie de predikant mag benoemen, Sluis (Uitg. Boekencentrum zijn het er zes) staan afgebeeld, staat ‘van spijs en- de stad of de kerkelijke gemeente, stelt hij zich op BV, Zoetermeer 1991), 43. de drank in dit leven, duisentfout zal u weder wer- aan de kant van het stadsbestuur.12 Zijn schilderij [10] J.A. van Houtte, Maat- den gegeven’. De afbeelding had een voorbeeld- verbeeldt de zorgplicht van de stedelijke overheid schappelijke toestanden, functie en het was profijtelijk dit voorbeeld na te in het kader van verantwoord stadsbestuur. 249. [11] S. Groenveld, Daar de volgen. Het armoedeprobleem was te groot om Orangie-appel in de gevel door particuliere liefdadigheid te worden opgevan- Zorgvoorzieningen in Weesp staat. In en om het weeshuis gen. Het gewenste armenfonds kwam er zelden of Het stadje Weesp behoorde in de zeventiende en der doopsgezinde collegian- slechts voor korte tijd en de opvolger van Karel V, achttiende eeuw met amper drieduizend inwoners ten 1675-1975 (Uitgave van Filips II, moest officieel het bedelen weer toestaan. tot de uitgesproken kleine steden in Holland. Toch de Stichting der Doopsgezin- 10 de Collegianten “De Oanje- Het initiatief van zijn vader was mislukt. bezat het een behoorlijk assortiment aan zorgin- appel”, gevestigd te Amster- Anders stond het met experimenten in een aantal stellingen. dam, Amsterdam 1975), 19. lutherse steden in Duitsland en in sommige katho- In de eerste plaats was er het middeleeuwse [12] A.J. Zondergeld-Hamer, lieke Vlaamse steden, waar Karel V ongetwijfeld Gasthuis. Het diende tot tijdelijk onderdak voor Een kwestie van goed van op de hoogte moet zijn geweest.11 In de luther- arme reizigers, soldaten en zieken, maar had ook bestuur. Twee eeuwen armenzorg in Weesp (1590- se steden, waar men de vruchten van de leer der tot taak arme Weespers (bejaarden) en wezen op 1822) (Uitg. Verloren, Hilver- goede werken miste – Luther ging ervan uit dat de kosten van het Gasthuis bij Weespers onder te sum 2006), 119. mens niet tot iets goeds in staat is - waren als vast brengen. In dit godshuis – waar men gratis kon ver-

6 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 6 225-09-20075-09-2007 09:24:1709:24:17 BESTUUR

blijven - was oorspronkelijk het totaal van de ste- schapsbesef of plichtsgevoel en in een vaste taak- delijke zorg geconcentreerd. Het Gasthuis kon een verdeling met de bedoeling sociale onrust te voor- groot deel van de exploitatiekosten dekken uit een komen.15 eigen bezit aan huizen en landerijen, dat in 1580 na de stedelijke overgang naar het protestantisme Het zou onhistorisch zijn dit systeem humanis- met kloostergoederen kon worden uitgebreid.13 tisch te noemen, zoals SPAANS in haar Armenzorg in Een deel van de wezen kon institutioneel verzorgd Friesland doet.16 Men kan niet voorbijzien aan de worden, toen er in Weesp aan het begin van de ze- door de Opstand veranderde staatsrechtelijke en ventiende eeuw een Burgerweeshuis werd gesticht. godsdienstige omstandigheden en men kan onmo- De financiële armslag voor deze inrichting werd gelijk ontkennen dat deze geen principiële gevol- uit het huizenbezit en een deel van de landerijen gen hebben gehad voor de armenzorgpolitiek. van het Gasthuis gehaald, waardoor het Gasthuis Spaans mist in haar studie de onderbouwing van een belangrijk deel van de inkomsten moest derde politieke realiteit. Wat zij aangeeft als typisch ven. Toen halverwege de eeuw voor de wezen van niet-burgers een Armenweeshuis en lakenweverij werden opgericht, besliste de stedelijke overheid Voor een goed functioneren van dit dat ook hiervoor het startkapitaal bij het Gasthuis systeem waren een sterk stadsbestuur en moest worden gevonden. regelmatige inkomsten onontbeerlijk De bedeling in de Republiek De vorm van bedeling, typisch voor de Republiek, was binnen de rest van Europa uniek. Er werd sei- humanistisch zijn de pragmatische, op economi- zoenmatig bedeeld en er werd preventief bedeeld. sche spanningen, politieke ontwikkelingen en his- Het gezinsinkomen werd voortdurend aangevuld torisch gegroeide organisaties gestoelde uitkom- om te voorkomen dat men tot hopeloze armoede sten van het gezond verstand van de stedelijke zou vervallen. overheden, die daarbij van hun eigen financiële Van der Woude benadrukt de uniciteit van dit in mogelijkheden uitgingen. de Republiek vigerende armenzorgsysteem en ken- merkt deze als tactisch.14 Het was gebaseerd op de Weesper gereformeerde diakonie kleinste politiek-bestuurlijke schaal – de stad – en De vermindering van kapitaal en goederen van voorkwam sociale onrust en politieke spanning, Burgerweeshuis en Armenweeshuis dwong het bijvoorbeeld tengevolge van hongersnood. Voor Gasthuis tot specialisatie. In 1643 werd het een be- een goed functioneren van dit systeem waren een jaardenhuis en in 1658 tevens een proveniershuis, sterk stadsbestuur en regelmatige inkomsten on- waar men zich kon inkopen. Tegelijkertijd ontwik- ontbeerlijk. Stedelijke en kerkelijke zorg werkten kelde de gereformeerde (hervormde) diakonie, van [13] Idem, 37-38. met elkaar samen vanuit een christelijk gemeen- de publieke kerk, zich tot pijler van de stedelijke [14] J. de Vries en A.M.van zorg. Het stadsbestuur gaf pas toestemming tot de der Woude, Nederland 1500- 1815. De eerste ronde van omvorming van het Gasthuis tot bejaardenhuis moderne economische groei nadat de diakonie contractueel had beloofd haar (Uitg. Balans, Amsterdam bejaarde lidmaten voor eigen rekening in het Gast- 1995), 757;754. A.J. Zon- huis te alimenteren. Dat de stad deze voorwaarde dergeld-Hamer, Een kwestie stelde, geeft aan hoezeer in de stedelijke armen- van goed bestuur, 17. [15] F.R.J. Knetsch, Het zorg de taken van de officiële protestantse kerk en beeld van de arme in de dia- van het stadsbestuur met elkaar vervlochten wa- conale zorg, in: Het beeld ren. De diakonie besloot zonder aarzeling aan de van de arme. Studies over afspraak met het Gasthuis mee te werken. diaconaat aangeboden aan Wie werden door de diakonie bedeeld? Hoewel de Prof.dr. F.R.J. Knetsch, red. J. Boneschansker en J. van kerk volgens de Synode van Antwerpen van 1564 al- Sluis (Uitg. Boekencentrum le armen zou moeten bedelen, kwamen alleen ge- BV, Zoetermeer 1991), 15. loofsgenoten.daarvoor in aanmerking. Omdat ech- [16] J. Spaans, Armenzorg ter een groot deel van de protestanten geen lid van in Friesland 1500-1800 de kerk werd, bleef het de hele periode van de Repu- (Uitg. Verloren, Hilversum 1997), ibidem. Gysbert Janszoon Sybilla, ‘De Zeven Werken van Barmhartigheid’ bliek vaak onduidelijk wie wel en wie niet recht op [17] F.R.J. Knetsch, Het 17 (detail), Stadhuis van Weesp, schilderij op doek 1647 (Coll. Stadhuis deze kerkelijke ondersteuning had. De Weesper di- beeld van de arme in de Weesp). akonie bedeelde daarom ook algemene armen, geen diaconale zorg, 18.

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 7

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 7 225-09-20075-09-2007 09:24:1709:24:17 BESTUUR

Eindverantwoordelijkheid Tengevolge van de Reformatie in de Nederlanden was een publieke kerk ontstaan die, anders dan indertijd de katholieke kerk, niet onafhankelijk was van de wereldlijke overheid en sterker nog, volgens kerkhistoricus Knetsch aan een bepaalde horig- heid aan de stedelijke burgerklasse was onderwor- pen.18 Deze wilde de arme massa niet laten omko- men, maar ook geen luxe toestaan. Ruim was de bedeling nooit, maar niemand kwam van de hon- ger om. Het ligt voor de hand dat ook in Weesp de stedelijke overheid, die als bestuurder meende eenzijdig te kunnen bepalen wie bedeeld moest worden, een flinke stem in het diaconale beleid had.19 Hoe groter de inzet van de diakonie voor de armenzorg - het stadsbestuur zag dat terecht als voorwaarde voor orde, rust en welvaart in de stad - des te wel- willender stelde het bestuur zich op wanneer de Regentenkamer van het St. Bartholomeus Gasthuis ca. 1910 met links ‘De Zeven Werken van kerkenraad weer eens een huis aan huiscollecte Barmhartigheid’ van G.J. Sybilla. voor de kas van de diakonie wilde. Meer zoden aan de dijk zetten bepaalde belastingvoordelen, de rantsoenpenningen. De belastingpachter was verplicht over het belastinggeld een opgeld van een stuiver op elke gulden als rantsoenen te innen. De helft daarvan werd voor de predikantstractemen- ten aangewend, met een vierde werden de onkos- ten van de verpachting verrekend en het laatste part was voor de armen in de steden, het oortje van de arme. Het stadsbestuur van Weesp bestem- de dit armengeld voor het Gasthuis en de diakonie op voorwaarde dat de stad van alle armen zou zijn bevrijd. Hoewel de stad de niet-publieke kerkgenootschap- pen in Weesp niet subsidieerde – de luthersen mochten in een luthers café geen eigen armenbus ophangen – hadden de katholieke, de lutherse en de joodse gemeenten zich aan het stadsbestuur van Weesp te onderwerpen.20 De stad bemiddelde wanneer er moeilijkheden tussen kerkbestuur en De uitbreiding van het Gasthuis nadat het als bejaardenhuis te klein was geworden (1650). kerkleden waren en als er binnen een kerkbestuur Foto: Sara Zondergeld. een onwerkbare situatie was ontstaan. Het kon kerkbestuurders de stad uitzetten ‘wegens twist- leden van de kerk. Dat gebeurde in veel meer ste- makerij tusschen de Rooms Catholijke Gemeen- den, zoals Rotterdam en Groningen, waar het stads- te’.21 En meer dan eens legde zij een kerkelijk arm- bestuur ervan uitging dat iedereen toch eigenlijk kantoor dwingend de bedeling van een armlastig wel tot de officiële calvinistische kerk behoorde. persoon of gezin op.22 Over de hele linie lag in Naast de weekdelingen kende de diakonie ook Weesp de verantwoordelijkheid voor de zorg onbe- maand- en kwartaal- of huurdelingen. De weekde- twist bij het bestuur van de stad ‘als zorge moeten- [18] Idem, 22. ling betrof de huisarmen, mensen, die in de katho- de draagen, dat geene hunner Ingezeetenen door [19] Idem, 23. lieke tijd vooral onder de zorg van de Gasthuis- Gebrek (zoude) vergaan’.23 [20] Idem, 136, betreffende meesters vielen. In de loop van de 17e en 18e eeuw de verboden armenbus. [21] Idem, 136. zou de diakonie steeds meer van deze behoeftige Tegenover de godshuizen was de stedelijke supre- [22] Idem, 184. mensen van het Gasthuis overnemen, omdat dit matie vanzelfsprekend. Dat waren stedelijke instel- [23] Idem, 370. huis het benodigde geld niet meer kon opbrengen. lingen, de stad benoemde de regenten ervan, con-

8 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 8 225-09-20075-09-2007 09:24:1809:24:18 BESTUUR

troleerde jaarlijks de financiële overzichten, moest niet meer zoals in de Republiek. De Fransen waren toestemming geven voor transacties en het organi- in 1795 als bevrijders binnengehaald en net als in seren van collectes en loterijen. De sturende rol Frankrijk werden kerk en staat gescheiden. De ar- van de plaatselijke overheid was overal waarneem- menzorg zou worden gereorganiseerd. De staat baar. Daarom kon elke Weesper, van welke deno- zou de zorg voor de armen op zich nemen. Maar minatie ook, op het college een beroep doen. Voor waar moest het geld vandaan komen? de welvaart en het welzijn van de stad was het gunstig dat gedragscorrectie en caritas in één In verband met de voorbereiding van de Armenwet hand waren verenigd. Goed bestuur impliceerde van 1800 is hier veel over gediscussieerd. Men zorg, tot en met de ondersteunende bedeling. kwam er niet uit en besloot alles bij het oude te la-

Besluit Terwijl de stad zich aanvankelijk tot financiering van Voor de welvaart en het welzijn van de de zorg nauwelijks geroepen voelde en deze groten- stad was het gunstig dat gedragscorrectie deels aan andere instanties opdroeg, begon dit met het verslechteren van de conjunctuur en het structu- en caritas in één hand waren verenigd reel worden van de werkloosheid aan het eind van de achttiende eeuw te veranderen. Toen in 1811 duidelijk werd dat het voortbestaan van twee van de drie ten, met dit verschil dat de afstemming van kerk Weesper zorginstellingen in gevaar kwam, nam de en staat als van de scheiding van kerk en staat niet stad ook haar financiële verantwoordelijkheid: de le- meer kon zijn als tijdens de Republiek. Bepaalde ningen werden subsidies en over de grote schulden groepen, die zorg nodig hadden, liepen nu de kans aan de stad werd niet meer gesproken. tussen de wal en het schip te geraken. In Weesp viel dat vooralsnog mee. Gedurende de Franse Tijd Deze keuze diende te worden gemaakt, want de en daarna nam het aandeel dat de stad in de kos- verhouding tussen overheid en kerk was in 1811 ten van de armenzorg voor haar rekening nam,

Jaar 1780 1785 1790 1795 1800 1805 1810

Grafiek van de uitgaven van de stad ten behoeve van de zorg, 1780-1810 (in percentages van de totale stadsuitgaven per jaar)., A.J. Zondergeld-Hamer, Een kwestie van goed bestuur, p. 336.

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 9

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 9 225-09-20075-09-2007 09:24:1809:24:18 BESTUUR

toe. Mogelijk had deze houding – behalve met de sementen konden in de besturende elite grote ver- geringe omvang van de stad – ook met de kwaliteit schuivingen teweegbrengen. Het lijkt erop dat de van de bestuurders te maken. bestuurselite, die door beroep en bezit niet zo heel ver van de armere Weesper afstond, niet voor een De stedelijke elite, gerekruteerd uit de kleine onder- verwaarloosde zorgsector verantwoordelijk wilde nemers en de middenstand, werd gekenmerkt door zijn, ook niet toen er door de scheiding van kerk en een vrij grote mobiliteit. Weesp was nu eenmaal staat een vacuüm in de zorgvoorziening ontstond, klein en had een beperkt reservoir waaruit de be- dat pas door de sociale wetgeving in de 19e en vooral stuurders werden benoemd. Kindersterfte en faillis- 20e eeuw zou worden opgevuld.

BOEKSIGNALEMENTEN

Tijdreis ordening, zoals pilotprojecten, themaconfe- stenen van een organisatie. Dit boek geeft Wim Blockmans & Herman Pleij (red.), Plaat- renties, interactieve websites. Dat zijn concepten en inzichten om beter te kun- sen van herinnering. Nederland van prehisto- oude methoden, waarvan niet duidelijk is nen inspelen op de mogelijkheden van rie tot Beeldenstorm, Amsterdam: Bert Bak- of en wanneer ze effectief zijn. Maar in dit teamwerk. Wat maakt een team effectief? ker 2007, ISBN 978 90 351 2989 4 boek gaat het dan ook om ‘de uitwerking Wat komt er kijken bij de samenstelling, van de context’, waarin al die middelen begeleiding en evaluatie van teams? Het laatste deel van de mooie serie worden toegepast. Heel veel mensen en Plaatsen van herinnering. Het idee nog meer meningen komen in dit boekje stamt uit Frankrijk, lieux de mémoire, aan bod. Populair genre en diende als inspiratie voor de Neder- Hans Renders & Gerrit Voerman (red.), Privé landse vierdelige reeks, veertig memo- in de politieke biografie, Amsterdam: Boom rabele plaatsen per deel. Deze uitgave Schuyt uitgeluid 2007, ISBN 978 90 8506 393 3 loopt van 3000 vóór Christus tot het J.W. Duyvendak e.a., Macht en verantwoorde- jaar 1566 van de Beeldenstorm. De lijkheid. Essays voor Kees Schuyt, Amsterdam: Er verschijnen in ons land vele biografie- tocht voert langs plaatsen in het huidi- Amsterdam University Press 2007, ISBN 978 en. Het genre is populair en verscheiden ge België en Nederland, van hunnen- 90 5356 982 5 in onderwerp en kwaliteit, van Jo Cals, bedden in Rolde, de drukpersen van Hendrik Colijn, Willem Drees, Abraham Plantijn in Antwerpen, de Beelden- Twee belangrijke thema’s in het oeuvre van Kuyper tot André Hazes, als vrucht van storm in Steenvoorde, de veldslag in socioloog Kees Schuyt staan centraal: huisvlijt of als wetenschappelijke disser- Staveren, de Sint Servaas in Maas- macht en verantwoordelijkheid. Met deze tatie. Biografieën leren ons dat mensen tricht naar het Sint-Janshospitaal in thema’s heeft Schuyt een belangrijke bij- soms of heel vaak vreemde wezens zijn, Brugge, een tijdreis van zo’n 4500 drage aan het publieke debat geleverd: de ze verschaffen ons een kijkje achter de jaar, waarin over veranderende histori- macht en de onmacht van de burger, het persoon. Maar veel biografieën belich- sche inzichten en ingrepen op plaat- dragen en nemen van verantwoordelijk- ten alleen de loopbaan van de persoon. sen van herinnering wordt verhaald. heid, machtsmisbruik. Het boek verscheen Als het goed is, leggen ze vooral een ter gelegenheid van Schuyts afscheid van relatie tussen de persoon en diens de Universiteit van Amsterdam. Een dik werk, tenminste als wordt aangetoond Oplossingen in de context boek, met tweeëndertig essays uit de kring dat iemands persoonlijke achtergrond Remko Iedema e.a., Doping in de ruimtelijke van wetenschap en beleid. van invloed is geweest op zijn of haar ordening. Witboek over stimulerende middelen publieke wapenfeiten. En dan stijgt de in de strijd om de ruimtelijke kwaliteit, Boxtel: biografie uit boven het zuiver beschrij- Æneas 2007, ISBN 978 90 75365 82 5 Bouwstenen organisatie ven, systematiseren en ordenen. Als er Herman van den Broeck & Fannie Debussche, ook verklaard en genormeerd wordt, is De ambities van bestuurders reiken altijd Grootmeester in teamwerk, Schiedam: Scrip- het zaak dat de biografie een weten- verder dan de mogelijkheden toelaten. tum 2007, ISBN 13 978 90 774 3208 2 schappelijk fundament heeft, zo staat in Dat is ook zo op het gebied van de ruim- deze bundel. Het boek geeft verschillen- telijke ordening. De auteurs bepleiten Teamwerk is een populair begrip in het de perspectieven op de politieke biogra- innovatieve oplossingen die extra kwali- management. Hechte teams leiden niet fie; het is geschreven voor verschillende teiten genereren, stimuleringsbeleid als alleen in de sport, maar ook in organisaties wetenschappers. een soort doping voor de ruimtelijke tot betere resultaten. Teams zijn de bouw-

10 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 1100 225-09-20075-09-2007 09:24:1909:24:19 Maarten Otto BESTUUR Drs. M.J. Otto is werkzaam bij Twynstra Gudde in Amersfoort1

Gemeentelijke herindeling en de burger

Gemeentelijke herindelingen scheppen onduidelijkheid. Vaak leiden zij tot frustraties en mogelijk zelfs verzet bij zowel bestuurders als bij de bevolking. Dus worden aanbevelingen gedaan om de betrokkenheid van inwoners bij een herindeling te vergroten. Kunnen zij invloed uitoefenen op het samengaan van hun gemeente? Onderzoek naar burgerparticipatie bij gemeentelijke herindelingen geeft inzicht.

n het geval van burgerparticipatie bij gemeen- De participatieladder kent vijf verschillende trap- Itelijke herindeling kunnen twee hoofdvragen treden (zie kader). Hoe hoger op de ladder, des te worden gedestilleerd. Participeert de burger bij de groter de rol van de burger. De traptrede waarop of-vraag of bij de hoe-vraag? De of-vraag heeft betrek- de burger zich bevindt, staat voor de ruimte die de king op de beslissing of een gemeente wel of niet bestuurder hem in het besluiten beleidsvormings- moet fuseren (of gaat men door met het herinde- proces wil geven. Hoe hoger op de ladder, hoe gro- lingsproces?) Wordt deze vraag – al of niet met ter de rol van de burger en hoe meer invloed hij betrokkenheid van burgers – positief beantwoord, kan hebben. De positie op de ladder wordt mede dan komt vervolgens de hoe-vraag aan bod. Hoe bepaald door het doel dat de bestuurder met het moet er feitelijk worden gefuseerd? In dit geval betrekken van de inwoners voor ogen heeft. Ver- kan de burger sturing geven aan het proces in de schillende auteurs deden onderzoek naar motie-

richting van de nieuw te vormen gemeente. ven en doelstellingen van burgerparticipatie. Over [1] Met dank aan dr. Linze het algemeen worden vier doelstellingen onder- Schaap (UvT), dr. Tilly Beu- Indirect verbonden aan de beslissing bij welke scheiden: efficiencyverbetering, draagvlakvorming kenholdt-Ter Mors (EUR) en vraag burgers mogen participeren, zit de beslis- voor besluit, kwaliteitsverbetering en verhoging drs. Jaap Warmenhoven sing wanneer burgers mogen participeren. In het van de democratische legitimiteit van het besluit. (Twynstra Gudde). [2] Postma, 2002, Berghuis, traject van een gemeentelijke herindeling zijn ver- Wanneer willen burgers participeren? Het aspect Herweijer & Pol, 1995, De schillende fasen te onderscheiden, die andere au- dat bepalend is, is het onderwerp van participatie. Ridder & Beerlage, 1990 teurs al in kaart hebben gebracht.2 Daarbij wordt Waar gaat de participatie van de inwoner over? [3] Arnstein, S. (1969). ‘A meestal uitgegaan van vier of vijf fasen. In iedere Hoewel in Nederland de burger een belangrijke ladder of citizin participati- fase spelen andere onderwerpen. De of-vraag rol in de totstandkoming van beleid wordt toege- on’. Journal of the American institute of Planners, jrg. 34, speelt in de fase vóór de start van het herindelings- dacht, valt zijn betrokkenheid bij het politieke en 1969, pp. 216-224; Pröpper, proces en in de eerste voorbereidingsfase. Vanaf de bestuurlijke proces in de praktijk tegen. Burgers I, en D. Steenbeek (2001), tweede fase, waarin wordt begonnen met het ‘teke- zijn alleen geïnteresseerd in thema’s en beleids- De aanpak van interactief nen’ van de nieuwe gemeente, gaat het over de voorstellen die hen direct en persoonlijk raken.4 beleid: elke situatie is hoe-vraag. Burgerparticipatie kan in alle fasen ver- anders. Bussum, Uitgeverij Coutinho. schillend vorm worden gegeven. Inwoners kunnen Is het onderwerp vaag gedefinieerd of spreekt [4] Bovens, M.A.P., P ’t Hart, tijdens het herindelingsproces dus verschillende het de burger niet tot de verbeelding, dan zal hij M.J.W. van Twist en U. rollen hebben in de besluiten beleidsvorming. minder snel tijd vrijmaken voor deelname aan het Rosenthal (2001). Openbaar proces.5 Daarbij geldt ook dat hoe abstracter het bestuur, beleid, organisatie Theoretische basis onderwerp van participatie is, des te onduidelijker en politiek. Kluwer, Alphen aan den Rijn. Burgerparticipatie betekent dat overheden in- de belangen van inwoners zijn. Een ander aspect [5] Edelenbos, J. en R. Mon- woners een rol geven in het besluit- of beleids- is de beloning voor de participatie. Heeft de par- nikhof (2001). Lokale inter- vormingsproces. Deze rol kan worden beschreven ticipatie direct invloed op het resultaat en wordt actieve beleidsvorming, een aan de hand van de participatieladder. Arnstein daarmee eigen belang gediend of heeft zij alleen vergelijkend onderzoek naar ontwikkelde deze om verschillende rollen van de indirect resultaat tot gevolg? Ook speelt de moei- consequenties van interactieve beleidsvorming voor het burger in het besluit- of beleidsvormingsproces te lijkheidsgraad een rol. Burgers participeren eerder functioneren van lokale kunnen onderscheiden en deze werd later in vele wanneer zij daar weinig moeite voor hoeven te democratie. Utrecht, Lem- varianten geconstrueerd.3 doen. ma.

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 11

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 1111 225-09-20075-09-2007 09:24:1909:24:19 BESTUUR

Rol in de praktijk De participatiemomenten tijdens de vier fusie- In het onderzoek naar burgerparticipatie bij ge- processen concentreren zich voornamelijk rond meentelijke herindeling is in vier casestudies de eerste fase. Naarmate de fusie verder in het (Westland, Midden-Delfland, Geldrop-Mierlo en proces is, nemen de participatiemomenten af. Sluis) gekeken naar de rol van de burger bij de Op de vraag waarom er participatie moet zijn, besluiten beleidsvorming gedurende het herin- geven bijna alle geïnterviewden aan dat de inwo- delingsproces. Inwoners worden op verschillen- ners het gevoel moeten hebben dat ze erbij be- de momenten in het fusietraject op verschillen- trokken zijn. In de vier onderzochte gevallen is de manieren betrokken. Opvallend is dat het in draagvlak dan ook het doel van externe voorlich- bij bijna de helft van de gevallen gaat om betrok- ting of participatie. Daarmee samenhangend kenheid als doelgroep van voorlichting en dat er was ook het vergroten van democratische legiti- op de participatieladder nooit verder wordt ge- miteit van besluiten een reden om burgerpartici- klommen dan de derde trede (adviseren). In één patie te initiëren. In de vier onderzochte herin- geval werd de inwoners zelfs bewust geen grote- delingen is burgerparticipatie nauwelijks voor kwaliteits- en efficiencyverbetering van beleid gebruikt. De ruimte die burgers in de besluiten beleids- Burgers zijn alleen geïnteresseerd in vormingsprocessen wordt geboden, is dan ook thema’s en beleidsvoorstellen die hen beperkt. Dat beeld wordt ondersteund door het feit dat er in de onderzochte herindelingen direct en persoonlijk raken slechts één voorbeeld is, waarbij beleid aan de uitkomsten van burgerparticipatie werd aange- past. In andere gevallen was de uitkomst gelijk re rol dan die van doelgroep van voorlichting ge- aan de opvatting van bestuurders en was er dus geven. De andere herindelingen lieten op enkele geen resultaat zichtbaar of had de burger alleen momenten een grotere rol voor de inwoners de mogelijkheid te luisteren en kon hij dus geen zien. Toch bleef de participatie beperkt, vooral invloed uitoefenen. doordat bestuurders en politiek de burger nooit helemaal los laten komen van de tweede traptre- Dit roept de vraag op of bestuurders en politici de (raadplegen). De rol van consultor/adviseur burgers wel de kans willen geven te participe- was de hoogst haalbare rol voor de burger bij de ren. De in het onderzoek geanalyseerde compo- onderzochte herindelingen. In het onderzoek is nenten van burgerparticipatie, respectievelijk de geen voorbeeld naar voren gekomen waarbij hij doelstelling, het onderwerp, de plaats op de par- optreedt als adviseur, co-producent of medebe- ticipatieladder en de gebruikte methode creëren slisser. voor burgers slechts een beperkte ruimte in het besluiten beleidsvormingsproces. Deze componenten worden door bestuurders en politici vast- gesteld.

Gemeentelijke herindeling Informeren Twee opvallende conclusies komen naar voren. Ten eerste lijkt het erop dat er een negatief ver- Raadplegen band bestaat tussen de invloed van burgers en de omvang van het onderwerp. Hoe meer in- Adviseren vloed zij krijgen, des te verder ingekaderd het onderwerp is. Zo wordt men over de voortgang Coproduceren van het fusieproces en belangrijke besluiten daarin voorgelicht, zodra men advies mag geven Meebeslissen gaat dat alleen over afgebakend beleid. Kader aangegeven Inwoners mogen in het proces slechts raadge- door bestuurders vend meedoen, want bestuurders en politici en politici wensen zich vooraf niet aan de resultaten te verbinden. Ten tweede is er een negatief verband tussen de invloed van burgers en het aantal in- Figuur 1: Verondersteld verband tussen afgebakend onderwerp en plek op participatieladder woners dat mag participeren. Over de voortgang van het fusieproces en de belangrijke beslissin-

12 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 1122 225-09-20075-09-2007 09:24:1909:24:19 BESTUUR

gen daarin worden alle burgers ingelicht, over abstract en raakten de burgers nauwelijks direct toekomstig beleid mogen alleen bepaalde verte- en persoonlijk. Alleen de vraag of er heringe- genwoordigende organisaties adviseren. deeld moest worden en in welke variant dat Het verband tussen het onderwerp van burger- moest gebeuren, was concreet genoeg de burger participatie en de macht van burgers wordt tot participatie te bewegen. Burgers kregen niet weergegeven in figuur 1. De rechthoek stelt het de kans de participatieladder op te klimmen. onderwerp voor, in dit geval gemeentelijke her- Vaak was de burger slechts doelgroep van voor- indeling. Naarmate er hoger op de participatie- lichting en bevond de burgerparticipatie zich op ladder wordt geklommen, wordt het onderwerp waarover geparticipeerd wordt, beperkter of strakker ingekaderd. Alle inwoners worden over Hoe meer invloed een burger krijgt, de voortgang van het proces geïnformeerd, maar hoe beperkter het onderwerp of de groep alleen een belangenorganisatie mag advies over het beleid geven. is waarop de invloed betrekking heeft

Burger buitenspel? De burgers hebben beperkte ruimte om te parti- de informatietrede van de participatieladder. Be- ciperen en invloed in de besluiten beleidsvor- stuurders en politici bonden zich niet aan de mingsprocessen uit te oefenen. De doelstelling uitkomsten van participatie. van de participatiemomenten tijdens het fusieproces was het creëren van draagvlak en het ver- De voorlichting over burgerparticipatie gebeur- groten van de legitimiteit van een besluit. Dit de via verschillende media en was daarom voor doet vermoeden dat de besluiten vaak al waren een groot publiek toegankelijk. Als de burger genomen, waardoor maar een beperkte mate meer invloed had, vergde dat een grotere in- van invloed mogelijk is. spanning van hem. De mate van inspanning ver- De onderwerpen van burgerparticipatie waren schilde per geconstateerd participatiemoment.

De participatieladder De traptreden geven aan hoeveel directe invloed de burger kan uitoefenen door middel van burgerparticipatie. Van onder naar boven kunnen deze verschillende traptrede als volgt worden omschreven. Informeren: Politiek en bestuur bepalen zelf in hoge mate de agenda voor besluitvorming en houden de betrokkenen hiervan op de hoogte. Zij maken geen gebruik van de mogelijkheid om betrokkenen daadwerkelijk input te laten leveren bij de beleidsontwikkeling. De burger dient in het besluiten beleidsvormingsproces als doelgroep van onderzoek of voorlichting. Raadplegen: Politiek en bestuur bepalen in hoge mate zelf de agenda, maar zien betrokkenen als gesprekspartner bij de ontwikkeling van beleid. Het proces richt zich op het inventariseren van ervaringen, meningen en nieuwe ideeën. Belangrijk is dat zo inzicht verkregen wordt in de wereld van de betrokkenen. De politiek verbindt zich niet aan de resultaten die uit de gesprekken naar voren komen. De burger heeft in het besluiten beleidsvormingsproces de rol van consultor (geconsulteerde). Adviseren: Politiek en bestuur stellen in beginsel de agenda samen, maar geven betrokkenen gelegenheid om problemen aan te dragen en oplossingen te formuleren, waarbij deze ideeën een volwaardige rol spelen in de ontwikkeling van beleid. De politiek probeert zich zoveel mogelijk te verbinden aan de resultaten, maar kan bij de uiteindelijke besluitvorming hiervan afwijken. De burger heeft in het besluiten beleidsvormingsproces de rol van adviseur. Coproduceren: Politiek, bestuur en betrokkenen komen gezamenlijk een probleemagenda overeen, waarna gezamenlijk naar oplossingen wordt gezocht. De politiek verbindt zich aan deze oplossingen met betrekking tot de uiteindelijke besluitvorming, na toetsing aan vooraf gestelde randvoorwaarden. De burger heeft in het besluiten beleidsvormingsproces de rol van samenwerkingspartner/coproducent. Meebeslissen: Politiek en bestuur laten de ontwikkeling van en de besluitvorming over het beleid over aan betrokkenen, waarbij het ambtelijk apparaat een adviserende rol heeft. De politiek neemt de resultaten over. Resultaten uit het proces hebben een spontaan bindende werking. De burger heeft in het besluiten beleidsvormingsproces de rol van medebeslisser.

Bron: www.participatiewijzer.nl, 17-04-2006

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 13

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 1133 225-09-20075-09-2007 09:24:1909:24:19 BESTUUR

De vier componenten laten zien dat er terug- als gekozen vertegenwoordiger via welke de bur- houdende keuzes worden gemaakt als het gaat ger zich gerepresenteerd moet voelen. om burgerparticipatie bij gemeentelijke herindelingen. Dit versterkt de vraag of bestuurders Breder perspectief en politici de burger in het beleidsvormingspro- Uiteraard zijn er voorbeelden te vinden waar in- ces de ruimte willen geven. Inwoners mogen wel woners wel direct invloed op het herindelingpro- meedoen, maar hun invloed is beperkt. Dit on- ces hadden. De vraag kan worden gesteld of het dersteunt de constatering dat hoe meer invloed geven van invloed aan burgers de doelstelling van burgerparticipatie is. Een vergelijking met de conclusies van Edelenbos en Monnikhof is interessant.10 Zij analyseren empirische resultaten Als er onderwerpen naar voren komen van lokale interactieve beleidsvorming uit vijf gemeenten. Maatstaf in hun onderzoek is de par- die niet in de denkwijze van politici passen, ticipatieladder, waarbij interactieve besluitvor- is de uitkomst niet welkom ming plaatsvindt tussen adviseren en coproduceren.11 Het gaat om burgerparticipatie die zich hoger op de participatieladder bevindt dan de mogelijkheden die in ons onderzoek zijn gevon- een burger krijgt, hoe beperkter het onderwerp den. of de groep is waarop de invloed betrekking heeft. De democratiebeleving van bestuurders Ook Edelenbos en Monnikhof concluderen dat en politici speelt een grote rol. Concrete invul- participatie niet meteen een mogelijkheid tot 12 [6] Pröpper, I, en D. Steen- ling van interactieve bestuursstijlen is afhanke- het uitoefenen van invloed op beleid betekent. beek (2001). lijk van de plaats en betekenis die men burger- Interactieve beleidsvorming geeft burgers wel [7] Pröpper, I, en D. Steen- participatie toekent.6 Het representatieve gelegenheid meningen te uiten en (in mindere beek (2001). democratiemodel laat bijvoorbeeld beperkte mate) aan de vorming van beleid bij te dragen, [8] Pröpper, I, en D. Steen- ruimte voor burgerparticipatie, aangezien in dit maar geeft burgers nauwelijks invloed op de beek (2001). 13 [9] Heuvel, J.H.J. van den model vertegenwoordigers worden gekozen die (eind)beslissingen. Het maakt dus niet uit of er (2002), Interactief proces beslissingen nemen. Burgerparticipatie is dan een herindeling is of niet, de invloed van burger- sleutel tot succesvolle herin- een verschijnsel dat tot niet-representatief, on- participatie is beperkt. Het principe van de ‘re- deling. Interactief proces doordacht en populistisch beleid kan leiden.7 In genten regeren’ geldt ook in het onderzoek van sleutel tot succesvolle herin- het participatieve model bestaat voorkeur voor Edelenbos en Monnikhof. Zij constateren dat er deling. In: Straat, D., Een- hoorn B., Beek, ter. H., directe democratie en wordt – gezien de prakti- in veel gevallen van burgerparticipatie slechts Dilemma’s bij gemeentelijke sche beperkingen van dat model – een beroep consultatie is, met als belangrijkste uitkomst herindeling, Goed geschakeld op de representatieve democratie gedaan. Bur- de bewerkstelliging van een sterk gevoel van of verkeerd verbonden. Den gerparticipatie staat in het participatieve demo- tolerantie voor andere meningen en belangen. Haag: VNG Uitgeverij. Beek, cratiemodel dan ook meer voor een democrati- Dat komt overeen met de bevindingen van ons H.M. ter, en D.L.W. Zielhuis 8 (2002). Werken aan het suc- sche levensstijl. onderzoek. ces van gemeentelijke herindeling. In: Dilemma’s bij Ondanks de aanbevelingen van onder andere Het is de vraag of, als burgerparticipatie hoger gemeentelijke herindeling. Van den Heuvel en de Commissie-Fleurke heb- op de participatieladder komt, burgers meer [10] Edelenbos, J. en R. ben inwoners weinig invloed op het besluiten invloed op het besluiten beleidsvormingsproces Monnikhof (2001). [11] Het boek is geschreven beleidsvormingsproces van gemeentelijke herin- hebben. Bestuurders en politici hechten vooral 9 door verschillende auteurs, deling. De verklaring moet worden gezocht bij waarde aan het feit dat burgers mee kunnen die allen een andere bestuurders en politici die bij de herindeling doen. Dat die deelname geen invloed heeft, scheidslijn tussen wat nog zijn betrokken. Het ziet ernaar uit dat er bij de speelt veel minder een rol. Politici zijn onzeker telt als interactieve beleids- beslissing over burgerparticipatie namelijk een en terughoudend om gevestigde posities te rela- vorming en wat niet hanteren. Over het algemeen ligt aantal strategische overwegingen een rol speelt. tiveren en naar andere rolinvullingen te zoeken. deze grens echter tussen Bestuurders en politici willen hen er wel in be- Politici stellen dat het onderwerp herindeling adviseren en coproduceren trekken, maar loopt de voortgang dan geen ge- zich niet leent voor burgerparticipatie. Het (Edelenbos & Monnikhof, vaar? Men ziet het proces voornamelijk organi- weggeven van macht over besluiten betekent 2001, p. 243) satorisch. Vertraging kan ook ontstaan als het nemen van risico. Als er uit de participatie [12] Edelenbos, J. en R. Monnikhof (2001). burgers hun emotie tijdens participatiemomen- onderwerpen naar voren komen die niet in de [13] Edelenbos, J. en R. ten niet kunnen scheiden van de ratio of extre- denkwijze van politici passen, is de uitkomst Monnikhof (2001). me eisen stellen. Daarnaast zien politici zichzelf niet welkom.

14 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 1144 225-09-20075-09-2007 09:24:1909:24:19 Henk Kruijer BESTUUR Mr. ir. H.S.M. Kruijer is bedrijfsjurist te Heemstede

De wet als maatschappelijk contract Hoe dient de bestuursrechter zich op te stellen in een conflict tussen een burger en een bestuursorgaan over de interpretatie van een objectieve wettelijke norm die geen beoordelings- of beleidsvrijheid aan het bestuursorgaan verleent, maar kennelijk wel interpretatieruimte biedt? Volgens bestaande opvattingen zou aan het openbaar bestuur het prerogatief toekomen om de wet uit te leggen. Is dat juist?

n het gezaghebbend handboek over bestuurs- en zij regeert gelijkelijk over allen, burgers en Irecht van Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male, overheidsinstanties (rule of law). Hoofdstukken van bestuursrecht, staat de volgende Volgens de geciteerde opvatting zou aan het open- passage over de rol van de bestuursrechter: baar bestuur het prerogatief toekomen om de wet uit te leggen. Er valt echter geen wetsbepaling aan te ‘Stel dat er normen in het geding zijn, tussen een wijzen waarop dit is gebaseerd. De opvatting is dus belanghebbende burger en een bestuursorgaan, die ook in strijd met het legaliteitsbeginsel. Er spreekt objectief bedoeld zijn – d.w.z. geen beoordelings- of een wetsbegrip uit dat ten tijde van de besluitenre- beleidsvrijheid aan het bestuursorgaan verlenen – doch gering van de autocratische koning Willem I (1813- verschillende interpretaties toelaten. Een voorbeeld is 1840) adequaat geweest zou kunnen zijn, maar dat de norm “onvrijwillig werkloos” in art. 24 lid 2 Werkloos- in een democratische rechtsstaat niet past. heidswet. Ook dan is het allereerst het bestuursorgaan dat de norm invult en ter zake een beleid uitzet, eventu- Wetsbegrip eel in de vorm van wetsinterpreterende beleidsregels. In een democratische rechtsstaat is de wet geen De bestuursrechter bepaalt dus niet zelfstandig, vanuit eenzijdige rechtshandeling van het openbaar be- het niets, hoe de norm nader moet worden uitgelegd, stuur, doch een maatschappelijk contract, waarbij maar doet dat door te controleren of hij de door het de burgers en het door hen ingestelde en door hen bestuursorgaan gekozen uitleg te verantwoorden acht. afzetbare openbaar bestuur over en weer verplich- Alleen indien dat niet het geval is, kan hij bepalen welke tingen aangaan.2 In een democratische rechtsstaat interpretatie van de wettelijke norm hij wel juist acht. beschikt de overheid slechts over bevoegdheden Heeft het bestuursorgaan nagelaten om een uitleg van voor zover de burgers daarmee bij wet, al contrac- de norm te verstrekken, dan moet de bestuursrechter terend, hebben ingestemd. niet zelf met zo’n uitleg komen doch dient hij zich te beperken tot het constateren van een motiveringsge- In Nederland worden de burgers bij het afsluiten brek. Eerst moet het bestuursorgaan een interpretatie van deze maatschappelijke contracten door de Sta- geven, pas daarna komt de rechter – in een controleren- ten-Generaal vertegenwoordigd. Het initiatief tot de rol – eventueel aan bod.’1 de vaststelling van wetten gaat vrijwel uitsluitend van de regering uit, de Staten-Generaal beperken In deze opvatting vervult de bestuursrechter de zich tot het amenderen en een enkele keer tot het rol van een onzelfstandige en van het openbaar verwerpen van de hun voorgelegde wetsvoorstel- bestuur afhankelijke controleur, zelfs indien len. Bij de toepassing van een eenmaal vastgestelde het alleen om wetsinterpretatie gaat, een rech- wet staan de Staten-Generaal verder buiten spel. terlijke taak bij uitstek (ius curia novit). Deze De door hen vertegenwoordigde burgers krijgen opvatting is onlangs nog eens publiekelijk door dan rechtstreeks met het openbaar bestuur en zijn een aantal rechtbankrechters bekritiseerd, ambtenaren te maken. Indien er over de betekenis toen zij de behandeling van vreemdelingen- van een objectieve wettelijke norm verschil van in- zaken door de Afdeling bestuursrechtspraak zicht tussen burger en bestuursorgaan ontstaat, is van de Raad van State aan de orde stelden. Zij – gezien het karakter van de wet als maatschappe- is duidelijk in strijd met art. 6 EVRM, dat van lijk contract – de wetsinterpretatie van de burger bestuursrechters een onafhankelijke opstel- even gezaghebbend als die van het bestuursorgaan. ling tegenover het openbaar bestuur vereist en [1] 13e druk, Den Haag, onpartijdigheid vraagt zodat de burger en het De gelijkwaardigheid van contractspartijen bij de 2005, p. 145. [2] John Locke, Two treatises bestuursorgaan op voet van gelijkheid worden uitleg van contractuele bepalingen heeft de Hoge on government, 1690. 3 behandeld (fair play en equality of arms). In een Raad in zijn Haviltex-formule als volgt beklem- [3] HR 13-3-1981, NJ 1981, democratische rechtsstaat regeert alleen de wet toond: 635.

OPENBAAROPOPENBAB AR BESBBESTUURSTUUR OKOOKTOBERTOBO ERR 2002007007 15

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 1155 225-09-20075-09-2007 09:24:2009:24:20 ‘Bij de uitleg van contractsbepalingen komt het aan op burgers worden afgedwongen of aan hen worden de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over onthouden door een eenzijdige interpretatie van en weer redelijkerwijs aan deze bepalingen mochten toe- de overeengekomen normen. kennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten.’4 Rol wetsgeschiedenis Burgers die met de toepassing van een wet te ma- De rechter mag de betekenis van een contracts- ken krijgen, zijn niet bij de onderhandelingen die bepaling niet vaststellen zonder acht te slaan op tot de vaststelling van de wet hebben geleid, aan- door partijen aangevoerde relevante omstandighe- wezig geweest. Vergelijk dit met de werknemers den; hij moet bij zijn uitleg binnen de grenzen van die met de toepassing van een voor hen vastgestelde rechtsstrijd blijven zoals die door partijen zijn de CAO te maken krijgen. Zij zijn evenmin op de getrokken.5 In de Europese richtlijn 93/13/EEG over hoogte van de bedoelingen van de onderhandelen- oneerlijke bedingen in consumentenovereenkom- de partijen. Vanwege dit laatste heeft de Hoge sten6 wordt als oneerlijk aangemerkt elk standaard- Raad in zijn arrest van 17 september 19938 vastge- beding in een overeenkomst met een consument steld (en in latere arresten bevestigd) dat bij de uit- dat ‘aan de verkoper het exclusieve recht geeft om leg van CAO-bepalingen de bewoordingen van deze een of ander beding van de overeenkomst te inter- bepalingen, gelezen in het licht van de gehele preteren’. tekst van de CAO, in beginsel doorslaggevend zijn.9 Zo dienen ook wetsbepalingen in beginsel gram- Tweede beet in de appel maticaal geïnterpreteerd te worden, binnen de De besproken opvatting is duidelijk in strijd met context van de wet als geheel. Tot zo’n interpreta- deze eis dat bij de uitleg van wetten – maatschap- tie zijn burgers goed in staat, terwijl zij anderzijds pelijke contracten – aan de contractspartijen, na- niet over de achterliggende stukken beschikken melijk de burgers en het openbaar bestuur, gelijk- (Memorie van Toelichting, Handelingen van de waardigheid toekomt. Zij verklaart immers, indien Tweede en Eerste Kamer e.d.), waarin de bedoelin- een objectieve wettelijke norm interpretatieruimte gen van de onderhandelende partijen – regering biedt, de invulling van die ruimte tot een preroga- en Staten-Generaal – zijn neergelegd. tief van het openbaar bestuur. Een voorbeeld van een objectieve wetsbepaling Wij hebben hierbij te maken met een figuur die waarover interpretatiegeschillen tussen openbaar zich bij commerciële onderhandelingen op verge- bestuur en burgers zijn ontstaan, is art. 6:2 sub b lijkbare wijze kan voordoen. Bij onderhandelingen Awb: ‘Voor de toepassing van wettelijke voorschrif- tussen partijen A en B heeft B zich voorgedaan als ten over bezwaar en beroep wordt met een besluit bevoegde om de beoogde overeenkomst af te slui- gelijkgesteld het niet tijdig nemen van het besluit.’ ten. Nadat A en B het over de overeenkomst eens Grammaticaal en gezien in de context van de Alge- zijn geworden, verklaart B echter opeens dat hij mene wet bestuursrecht is deze bepaling volstrekt de goedkeuring van een ander (‘de directie’) nodig duidelijk. Indien een burger bezwaar en beroep heeft. Die ander wenst zijn goedkeuring slechts te tegen een besluit kan instellen – waaruit volgt verlenen nadat A eerst opnieuw concessies heeft dat hij in ieder geval belanghebbende bij dat be- gedaan. Met deze dubieuze onderhandelingstac- sluit is – kan hij bezwaar en beroep instellen tegen [4] Asser-Hartkamp 4-II, tiek beoogt partij B, zoals de Amerikanen dat noe- het niet-tijdig nemen van dat besluit. Algemene leer der overeen- men, een ‘tweede beet in de appel’ te kunnen Art. 6:2 sub b Awb is uitdrukkelijk bedoeld aan de komsten, 12e druk, Deven- doen.7 Indien het genoemde, onverwacht gemaak- burgers rechtsbescherming te bieden tegen de ern- ter 2005, nr. 281. [5] Asser-Hartkamp 4-II, nr. te, voorbehoud van goedkeuring door een ander stige en chronische plaag dat overheidsinstanties 288. als standaardbeding in een overeenkomst met een veelvuldig te laat of niet tijdig beslissen, hetgeen [6] Pb EG 1993, L95/29. consument voorkomt, is het op grond van art. voor de belanghebbende ernstige financiële conse- [7] R. Fisher, W. Ury & B. 6:238 lid 1 sub b BW nietig. quenties kan hebben. Dit probleem signaleert de Patton, Excellent onderhan- Even dubieus is het om aan het openbaar bestuur Nationale ombudsman jaar-in jaar-uit.10 Niettemin delen, Utrecht 1986, p. 163- 164. het prerogatief van de interpretatie van wettelijke zou volgens de Afdeling bestuursrechtspraak, in- [8] NJ 1994, 173; Gerritse/ bepalingen te gunnen en daarmee een ‘tweede dien een besluit op aanvraag te lang op zich laat HAS. beet in de appel’. Concessies die de regering bij de wachten, een beroep op art. 6:2 sub b Awb niet [9] Asser-Hartkamp 4-II, nr. wetvaststelling niet van de Staten-Generaal heeft voor derden-belanghebbenden open staan, omdat 286b. weten te verkrijgen, bijvoorbeeld in de vorm van die geen belang bij een tijdige besluitvorming zou- [10] De maakbare overheid, 11 Sdu Den Haag, april 2006. beleidsvrijheid of concessies die de regering aan den hebben. Volgens de belastingrechter zou de [11] ABRvS 13-6-2001, AB de Staten-Generaal heeft moeten doen, kunnen belastingplichtige deze wetsbepaling niet kunnen 2001, 295. vervolgens door ambtenaren van de individuele inroepen, indien de inspecteur bij het vaststellen

16 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 1166 225-09-20075-09-2007 09:24:2009:24:20 van zijn belastingaanslag een onredelijk lange ter- niet over een prerogatief: Zij verkeren daarbij op mijn laat verstrijken. Dit zou komen doordat een voet van gelijkheid met hun contractspartner, de belastingaanslag (die per definitie de vaststelling burger. Indien een bestuursorgaan dus wetsinter- van de belastingschuld of het recht op belasting- preterende beleidsregels hanteert, dient het zich teruggave van de belastingplichtige inhoudt, op er terdege van bewust te zijn dat deze regels – an- diens aangifte) bij wetsfictie tot een ambtshalve ders dan gewone beleidsregels – louter interne genomen besluit is verklaard.12 werking hebben. In het rechtsverkeer met de bur- Deze bestuursrechters honoreren aldus door de ger gelden zij niet per definitie als uitgangspunt, betrokken bestuursorganen aangedragen, op het waarvan slechts in uitzonderingsgevallen kan wor- billijken van tijdrekken gerichte interpretaties van den afgeweken. De burger kan tegenover de wets- art. 6:2 sub b Awb die niet alleen in strijd met de interpretatie van het bestuursorgaan een andere letter van de bepaling zijn, maar zelfs strijden met doch minstens zo valide interpretatie stellen, ook de in dit geval algemeen bekende bedoeling ervan. zonder dat er van een bijzonder geval sprake is. We zien ook hier duidelijk de dubieuze tactiek van de ‘tweede beet in de appel’ in werking. De rege- Voorrang van de burger ring heeft, bij wijze van concessie aan de Staten- Indien over de interpretatie van een objectieve Generaal, ingestemd met art. 6:2 sub b Awb dat wettelijke norm tussen burger en bestuursorgaan aan de burger een bescheiden middel geeft tegen een conflict ontstaat dat voor de bestuursrechter te traag werkende ambtenaren. Doch vervolgens wordt gebracht, dient deze niet alleen de interpre- worden de ambtenaren in staat gesteld, met steun tatie van de burger even serieus te nemen als die van de bestuursrechter, om de effectiviteit van dit van het bestuursorgaan, doch in beginsel zelfs te bescheiden middel zoveel mogelijk te ondermij- laten prevaleren. Dat volgt uit de contra proferentem- nen, doordat zij fantasievolle of sofistische inter- regel in art. 6:238 lid 2, laatste zin BW en ook in pretaties met het ene uitzonderingsgeval na het art. 5 van de voornoemde Europese richtlijn: bij andere hanteren die de burger maar heeft te twijfel over de betekenis van een standaardbeding accepteren. dat onderdeel is van een overeenkomst die de op- steller/gebruiker van het beding met een consu- Wetsinterpreterende beleidsregels ment heeft afgesloten, prevaleert de uitleg die het Een bestuursorgaan dat bij de uitvoering van zijn gunstigst is voor de consument.13 taken met een objectieve wettelijke norm wordt geconfronteerd die interpretatieruimte biedt, zal De toepasselijkheid van deze regel op de uitleg van er allicht toe overgaan een eigen interpretatie van wetten volgt uit het feit dat het vrijwel altijd de re- die norm te ontwikkelen en in interne regels vast gering is die met een door haar ambtenaren uitge- te leggen. Dat versnelt de behandeling van zaken werkt voorstel het initiatief tot een wet neemt en waarbij die norm een rol speelt, voorkomt rechts- dat de burger niet rechtstreeks bij die vaststelling ongelijkheid en willekeur bij de toepassing van die is betrokken. De burgers kunnen geen invloed op norm en creëert aldus rechtszekerheid. de formulering van de wet uitoefenen, terwijl zij Dergelijke regels worden wetsinterpreterende beleids- voor de interpretatie van de wet vrijwel altijd uit- regels genoemd. Deze benaming is misleidend en sluitend op die formulering zijn aangewezen, be- leidt gemakkelijk tot misverstanden. Normale bezien in de systematiek van de wet als geheel. leidsregels reguleren een aan het bestuursorgaan toegekende beslissingsvrijheid (discretionaire be- Afsluiting voegdheid). De vaststelling daarvan is een preroga- De bestuursrechter handelt – overeenkomstig het tief van het bestuursorgaan. Deze regels hebben contractskarakter van de wet – door de wetsinter- externe werking in de zin dat het bestuursorgaan pretatie van de burger niet alleen volstrekt serieus er zich tegenover de burgers op kan beroepen. Bij te nemen doch zelfs op de beschreven wijze te la- de toepassing ervan beschikt het echter over een ten prevaleren boven die van het bestuursorgaan, [12] Voorzieningenrechter Rb Haarlem 21-6-2006, Vak- inherente afwijkingsbevoegdheid. Het heeft zelfs ook in overeenstemming met zijn taak om rechts- studie-Nieuws 2006/50.1. 14 een afwijkingsplicht. Er moet telkens worden beke- bescherming aan de burger te bieden en om te [13] HR 1-7-1977 (NJ 1978, ken of het desbetreffende geval wellicht bijzonder fungeren als een zelfstandige, onafhankelijke en 125; Ram/Matser) en is, zodat afwijking geboden is (art. 4:84 Awb). De onpartijdige bouche de la loi, conform art. 6 EVRM. Asser-Hartkamp 4-II, nr. bewijslast van dit laatste ligt echter bij de belang- De bestuursrechter in een democratische rechts- 287. [14] L.J.A. Damen e.a., hebbende burger. staat dient zich niet te laten degraderen tot een Bestuursrecht deel 2, 2e Bij de interpretatie van een objectieve wettelijke onzelfstandige, van het openbaar bestuur afhanke- druk, Den Haag 2006, p. norm beschikken bestuursorganen echter juist lijke controleur, een bouche du roi. 53-56.

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 17

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 1177 225-09-20075-09-2007 09:24:2109:24:21 Herwig Reynaert & Carl Devos Prof. dr. H. Reynaert en prof. dr. C. Devos zijn als COLUMN politicologen verbonden aan de Universiteit van Gent.

Le jour de gloire est arrivé

De mooie zomer is achter de rug. rankrijk stond in juli even in de dan ook even schrikken toen we lazen dat twee- Het regende vaak oude wijven, Finternationale belangstelling. Niet derde van de Nederlanders positief staat tegen- maar dat kon de pret niet beder- zozeer omwille van een ontsnapping over een samenvoeging van Nederland en Vlaan- ven. Als vanouds trokken de van het politieke dier Sarko, maar met deren. 85% is voorstander van intensievere Nederlandse sleurhutten in stoet de zoveelste dopingtour. Zelfs de oran- samenwerking en 61% denkt dat zowel Nederland over de tolvrije Belgische wegen je-blauwe Rabobank-brigade van good als Vlaanderen beter zou worden van een samen- old Michael Boogerd ontsnapte er niet voeging. Alsjemenou! De Nederlanders vinden de naar het zuiden. Weg van de aan. Gele trui en berggeit Rasmussen Vlamingen vriendelijk en gezellig. Ze kennen dagelijkse beslommeringen, weg mocht zijn ultieme ontsnapping onder- zelfs Urbanus, Clouseau en Eddy Merckx. van het saaie Nederland. Recht nemen, richting exit. Had hij zich nu Vergeet niet, wij kunnen heel gemeen en racis- naar la Douce France. Het blijft ‘voorbereid’ in de Dolomieten of in tisch uit de hoek komen. U moet ons in een onbe- een bevreemdende ervaring, die Mexico? Hij wist het even niet meer. waakt moment eens horen zingen over die gieri- Nederlanders in het buitenland. Evenveel drama te Belgenland! Wat ge, luidruchtige Ollanders die zich in kuddes Velen, niet alleen Vlamingen trou- haalden die allemaal uit? Aldaar moet caravans verplaatsen, begeleid door Hollandse wens, zijn er allergisch aan. een regering gevormd worden. ‘De man Glorie-liederen. ‘Ik vind je zo sympathiek als een van 800.000’, Yves Leterminator, was camping vol ollanders’ zingen ze in Vlaanderen aan zet. Even de stem testen, dacht als ze hun noorderburen willen beledigen. Au- Yves. De gedoodverfde premier liet op de nationa- teur Tom Lanoye waarschuwde jullie al jaren te- le feestdag voor de camera’s van de Franstalige terug. Jullie zijn onze moffen. We stemmen mas- levisiezender RTBF dan ook zijn (onbestaande) saal voor Vlaams Belang. Zelfs Wilders wil met zangtalenten horen. ‘Allons enfants de la patrie. deze partij niet geassocieerd worden. We betreu- Le jour de gloire est arrivé’ ‘zong’ hij. De Marseil- ren het helemaal niet dat België ontstaan is. We laise of de Brabançonne? Wat maakt het uit? De lusten geen kaas en melk. Kroket uit de muur? Vlamingen, die ook de Vlaamse Leeuw niet ken- Een systeem van sociale zekerheid dat vol indivi- nen, maakten er geen groot punt van. Een beetje dualisme aaneenhangt? Oranje vinden we een leedvermaak, dat wel, maar de Franstaligen – schreeuwlelijke kleur. We zijn evenmin zuinig. waarover Leterme ooit geheel misbegrepen in een We spreken een andere taal. We zijn dus absoluut Franse krant liet optekenen dat ze volgens hem geen lieverdjes, laat die sympathie voor ons maar intellectueel niet in staat waren om Nederlands varen. te leren – wreven zich in de handen. It’s payback Vier jaar geleden had Jan Peter Balkenende ook time. Het kan toch niet waar zijn: een formateur ruim vier maanden nodig om een regering op de die zijn eigen volkslied niet kent? Het ‘O dierbaar been te brengen. Dat de vorming van een federale België, O heilig land der vaad’ren’-incident is he- regering niet op wieltjes loopt, hoeft geen pro- laas meer dan een goede Belgenmop. Het is een bleem te zijn. Ook de Belgische regeringsonder- drama, België kan voortaan op de landkaarten handelingen mogen lang duren. Ze zijn immers onder een nieuwe naam verschijnen: Absurdi- helemaal niet uitzonderlijk lang. En uitzichtloos- stan, op de rand van een politieke twilight zone, heid is our middle name. We raken hier niet op een niemandsland tussen feit en fictie, een cold dreef vooraleer alles muurvast zit en niemand turkey van redelijkheid. nog een oplossing kan verzinnen. België daverde na die valse noot niet meteen op Wie denkt dat we na de eventuele ontbinding haar grondvesten. Die zijn er trouwens niet. De van een moeilijk huwelijk met de Franstaligen Belgen hebben er gewoon geen flauw idee van zin hebben om een nieuwe relatie met de Neder- waarom ze op 21 juli een vakantiedag hebben. landers aan te gaan vergist zich. Opnieuw miserie Wat doet het er ook toe? Vakantie is vakantie. en lange, lastige onderhandelingen over wat dan Wat een verschil met Koninginnedag in Neder- een Vlaams-Nederlandse staatshervorming moet land. Ter herinnering aan de Nederlanders. Op worden. Geen zinnige Vlaming die dat ernstig 21 juli 1831 besteeg de eerste koning van België, neemt. Als het niet langer met de Franstaligen Leopold I, de troon. België had zich, zoals de Ne- kan, dan liever solo. derlanders ongetwijfeld uitgebreid uit hun ge- De jour de gloire waarop we het Wilhelmus moeten schiedenisboeken leren, in 1830 van Nederland aanheffen is nimmer daar. Nimmer. onafhankelijk verklaard. WatReynaert een geluk. Het was We kunnen trouwens Devos niet zingen.

18 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 1188 225-09-20075-09-2007 09:24:2109:24:21 Paul Deurvorst ORGANISATIE Drs. P.A. Deurvorst is werkzaam bij DCE Consultants

Herverkaveling van de overheid

Geldt het motto van de regeringsverklaring ‘Samen werken, samen leven’ ook voor de overheidsorganisatie zelf? Hoewel niet expliciet genoemd, is samenwerking binnen de overheid meer dan ooit gewenst. Dat inzicht is niet door het huidige kabinet op de agenda gezet, maar is het gevolg van ontwikkelingen die al geruime tijd spelen. Samenwerking tussen overheden is niet alleen een visie op de inrichting van de samenleving, maar een harde noodzaak.

et besef is ontstaan dat het vertrouwen in de • door technologische ontwikkelingen veroudert Hoverheid voor een groot deel door de kwaliteit bestaande kennis snel; van de publieke dienstverlening wordt bepaald. • druk van de media vraagt meer verantwoording Dit heeft mede geleid tot de vorming van gemeen- en transparantie; schappelijke loketten, de inrichting van basisregis- • uitvoeringskosten moeten dalen, waardoor met traties en de ontwikkeling van service centers. minder mensen moet worden gewerkt; Hoewel deze ontwikkelingen in doelstelling ver- • het overheidsapparaat is sterk versnipperd als schillen, hebben ze een aantal dingen gemeen. Ten gevolg van scheiding van bestuurslagen, regio’s eerste is er sprake van een herordening van taken. en beleidsterreinen. Ten tweede is na deze herordening vergaande samenwerking tussen uitvoeringsorganen noodzake- De afgelopen jaren is veel meer aandacht ontstaan lijk. In alle gevallen speelt ICT een centrale rol. De voor verbetering van de organisatie van de over- samenwerking tussen uitvoeringsorganen komt heid. Door diverse overheidsinitiatieven (Andere echter maar moeilijk van de grond. Is er sprake Overheid en ICTU) zijn binnen de gehele overheid van weerbarstige cultuurverandering of een ge- verbeteringsprojecten op gang gekomen. Drie ont- brek aan centrale regie? wikkelingen vormen daarbij de rode draad. Het is vooral een gebrek aan inzicht in de complexiteit van samenwerking. Veel overheidsmana- Concentratie van taken gers en bestuurders hebben nauwelijks een beeld Op veel plaatsen worden gelijksoortige taken uit- van de consequenties van het toenemende gebruik gevoerd. Schaalvergroting kan bijdragen aan kos- van ICT. Pas tijdens projecten wordt ontdekt, dat tenreductie en kwaliteitsverbetering door het sa- samenwerking veel ingewikkelder is en meer tijd menvoegen van ondersteunende taken in service kost dan oorspronkelijk voorzien. Door daar vooraf centers, maar ook door uitbesteding bij collega- bij stil te staan en van afgeronde en lopende pro- overheden (inning lokale heffingen). jecten te leren zijn veel valkuilen te vermijden. Sa- menwerking is vooral een kwestie van goed organi- Centralisatie van klantcontacten seren. De functionele verdeling van de overheid heeft geleid tot gespecialiseerde organisatie-eenheden met Drijfveren een eigen loket, een eigen uitvoering en een eigen De afgelopen jaren is er een continue roep om ver- administratie. Burgers en bedrijven ervaren de betering van de publieke dienstverlening: kortere gang langs verschillende loketten als klantonvrien- doorlooptijden, betere service, minder administra- delijk. De invoering van gemeenschappelijke (digi- tieve lasten en meer digitale afhandeling. Een be- tale) loketten maakt het mogelijk beter op de wen- langrijk deel van de dienstverlening heeft een ad- sen van de burger in te spelen. ministratief karakter, omdat dit inherent is aan de aard van de dienstverlening (bijvoorbeeld het ver- Consolidatie van gegevens lenen van een vergunning) of omdat rechtmatig- De overheid voert vele duizenden administraties heid een solide administratie vereist (bijvoorbeeld met bijbehorende informatiesystemen. Klantge- het verstrekken van zorg). Deze beleidsambities richtheid, fraudebestrijding, efficiëntievergroting botsen echter met de realiteit: en administratieve lastenverlichting zijn alleen te • maatschappelijke ontwikkelingen vergen con- bereiken door invoering van basisregistraties en stant nieuwe weten regelgeving; koppeling van informatiesystemen.

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 19

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 1199 225-09-20075-09-2007 09:24:2309:24:23 ORGANISATIE

Herverkaveling listische kennis de overheden tot samenwerking Deze bewegingen leiden tot een grootscheepse door middel van service centers. herordening van de overheid, een herverkaveling van activiteiten en taken. Voorheen min of meer Complexiteit zelfstandige overheidsdiensten onderhouden De groeiende betekenis van ICT maakt samenwer- hun klantcontacten via een gemeenschappelijk king complex. Automatisering van informatie- loket, betrekken hun gegevens van basisregistra- uitwisseling tussen partijen vereist gedetailleerde ties, brengen hun ondersteunende taken onder afspraken op alle niveaus: van techniek tot aan be- bij een service center en versterken hun kernac- stuurlijke samenwerking.

Standaardisatie van gegevens Voorheen min of meer zelfstandige Informatie kan alleen worden uitgewisseld als orga- overheidsdiensten hebben nu een nisaties dezelfde begrippen en communicatieproto- collen hanteren. Dit vergt harmonisatie van gege- gemeenschappelijk loket vensdefinities en standaardisatie van interfaces.

Gemeenschappelijke infrastructuur tiviteiten door taken van andere diensten over Een randvoorwaarde voor de uitwisseling van gege- te nemen. Er ontstaat een netwerk van samen- vens is een gemeenschappelijke technische infra- werkingsverbanden waardoor de kwaliteit van structuur. Dat vereist specialistische kennis en erva- de dienstverlening in sterke mate afhankelijk ring op uiteenlopende terreinen met buzzwords wordt van de kwaliteit van de samenwerking zoals elektronisch berichtenverkeer, informatiebeveiliging, (zie figuur 1). service oriented architectures en informatiebrokers. Een gemeenschappelijke technische infrastructuur Samenwerking tussen overheidsorganisaties is vergt een organisatie er omheen, te vergelijken met niet nieuw. Kennisdeling, interne uitbesteding de fysieke postbezorging. en gemeenschappelijke projecten zijn gemeen- goed binnen de overheid. Nieuw is de grote rol Afbakening van taken die ICT het afgelopen decennium is gaan spelen. Vervolgens moeten, mede door de uitwisseling van Voorheen zelfstandige overheidsorganisaties gegevens, bedrijfsprocessen tussen de samenwer- moeten door de vorming van basisregistraties kende organisaties worden afgestemd. Dit vereist en gemeenschappelijke loketten op grote schaal een verdeling van activiteiten, bepalen van over- informatie uitwisselen. drachtsmomenten, afbakening van taken en verant- Dit betekent dat het karakter van de informa- woordelijkheden, vaststellen van serviceniveaus en tievoorziening verschuift van het bewerken van inrichten van de operationele besturing. informatie binnen één organisatie, naar het bewegen van informatie tussen verschillende Een voorbeeld hiervan is het terugmeldproces in het organisaties. Dit stelt andere eisen aan de ken- kader van aansluiting op basisregistraties. Als een over- nis en vaardigheden van ICT-professionals. heidsorganisatie (afnemer) het vermoeden heeft dat Tegelijkertijd dwingen toenemende kosten van bepaalde gegevens in een basisregistratie niet juist zijn, informatievoorziening en het gebrek aan specia- dient dit teruggemeld te worden aan de basisregistratie die dit vervolgens moet onderzoeken. Dan moeten wel afspraken worden gemaakt over de gegevens die de afnemer mag gebruiken en binnen welke termijn het 1 Dienst A 2 onderzoek is afgerond. Basis Loket 4 registratie Afspraken over kosten Om samenwerking te bereiken moeten verande- 1 Dienst B 2 ringsprojecten worden geïnitieerd. Daarvoor zijn af- 333 spraken over de verdeling van kosten, baten en risico’s nodig, zowel op het niveau van investeringen Gemeentelijke herindeling als exploitatie. Dat is alleen mogelijk als er in de top van de betrokken instanties overeenstemming Figuur 1. Van zelfstandige diensten naar een netwerk van bestaat over doelen, prioriteiten en het bijbehoren- samenwerkingsverbanden de potentieel aan return-on-investment.

20 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 2200 225-09-20075-09-2007 09:24:2609:24:26 ORGANISATIE

Afspraken over samenwerking dimensie van samenwerking: het delen van kennis Ten slotte krijgt samenwerking een extra dimensie en oplossingen voor gelijksoortige vraagstukken. als partijen hun ict gezamenlijk uitbesteden of uit ICTU-programma’s als E-Gem, GovUnited en handen geven aan een service center, waardoor een I-teams zijn bij uitstek gericht op het ondersteu- derde partij ontstaat. Hoewel dit op de lange ter- nen van overheden met kennis, gereedschappen, mijn ongetwijfeld door schaaleffecten tot kostenbe- modellen en best-practices. Het daadwerkelijk be- sparing en kwaliteitsverbetering leidt, zijn de gevol- reiken van samenwerking blijft echter maatwerk gen op korte termijn negatief. Veel energie wordt en mensenwerk. Elke organisatie kent immers besteed aan het ontdekken van nieuwe samenwer- historisch gegroeide structuren op het gebied van kingsvormen, wat ten koste gaat van de voortgang organisatie, processen en informatievoorziening. van projecten en de kwaliteit van de dagelijkse ICT- Zolang deze structuren verschillen, kan een oplos- dienstverlening naar de eindgebruiker. sing niet klakkeloos van de ene organisatie naar de andere worden gekopieerd, althans niet zonder Pijn bij overheidsmanagers enige vorm van standaardisatie. De inzet van ICT is door deze ontwikkelingen niet langer het domein van specialisten, maar raakt op alle niveaus de agenda van overheidsmanagers. De inzet van ICT is niet langer het domein Hier ligt de pijn voor veel betrokkenen. van specialisten, maar raakt op alle • De benodigde veranderingen worden complex, er is geen grip meer op de samenhang en geen niveaus de agenda van overheidsmanagers vermogen om prioriteiten tussen projecten te stellen. • Er is weinig kennis over en nauwelijks ervaring Samenwerking bij het gemeenschappelijk ontwik- met de aansturing van projecten waarin nieuwe kelen van oplossingen is echter iets anders dan sa- technologie een belangrijke rol speelt. menwerking op het niveau van dienstverlening. • Basisvaardigheden als projectmatig werken, pro- De eerste vorm van samenwerking laat zich moei- gramma-aansturing en het vertalen van beleid lijk regisseren. Standaardisatie is vooral een kwes- naar uitvoering zijn veelal onvoldoende ontwik- tie van lange adem. Om organisaties op korte ter- keld. mijn daadwerkelijk te laten samenwerken zijn • Organisaties kunnen de grote hoeveelheid veran- andere zaken van belang. In de praktijk blijkt het deringen niet aan of zijn verandermoe. vooral te gaan om integrale sturing en een effectief samenwerkingsmodel. Deze problemen spelen ook wel binnen organisaties, maar er is een toenemende complexiteit als Integrale sturing het gaat om samenwerking over organisatiegren- Uitvoerende overheden hebben te maken met zen heen. De reden hiervoor is dat samenwerking een overvloed aan veranderingen op het gebied binnen één organisatie eenvoudiger is af te dwin- van wetgeving, digitale dienstverlening en be- gen. Problemen worden dan vanuit de hiërarchi- drijfsvoering. Deze veranderingen leiden tot pro- sche aansturing opgelost. jecten met een groot aantal onderlinge afhanke- Samenwerking tussen organisaties vergt andere lijkheden. competenties. Als er al hiërarchische sturing is, is • Inhoud het de vraag of er op het hogere niveau inzicht in Inhoudelijke afstemming is vooral van belang in- de problematiek bestaat en of er bereidheid is tot dien informatiesystemen moeten worden gekop- het doorhakken van knopen. Het gevolg is dat er peld. In het kader van aansluiting op basisregi- tegenreactie ontstaat. Kennelijk hebben veel orga- straties dienen de interfacespecificaties tussen nisaties meer vertrouwen in de eigen hiërarchie, partijen tot in detail te worden afgestemd. dan hun vermogen met andere partijen samen te • Middelen werken. Dit heeft als risico dat de beoogde samen- Projecten concurreren om middelen en aan- werking niet tot stand komt of het wiel op ver- dacht van management. Als geld al geen beper- schillende plaatsen wordt uitgevonden, waardoor kende factor is, dan is het wel de inzet van onnodig kosten worden gemaakt. schaarse materiedeskundige medewerkers. • Volgorde Samenwerken organiseren De volgorde van projecten wordt belangrijk Het besef dat overheden op veel plaatsen met als het resultaat van het ene project een voor- dezelfde problemen worstelen, raakt een andere waarde is voor het uitvoeren van een ander

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 21

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 2211 225-09-20075-09-2007 09:24:2609:24:26 ORGANISATIE

project. Adequate beveiliging is bijvoorbeeld volgen de managementlagen niet. Vertrouwen een voorwaarde voor digitale dienstverlening. tussen topmanagers dient stap voor stap te worden opgebouwd door samen actief te sturen op Integrale sturing is alleen mogelijk indien sprake resultaten en gezamenlijk beslissingen te nemen is van een (organisatieoverstijgend) programma om de voortgang te bespoedigen. Uitgangspunt is van projecten. Het opstellen van een dergelijk pro- daadwerkelijk samen het gezicht te vormen van gramma vereist gevoel voor én inzicht in politiek- het project. bestuurlijke prioriteiten, de dynamiek van projec- Daarnaast dienen samenwerkende partijen zich ten en het veranderingspotentieel van kwetsbaar op te stellen. Samenwerken moet wor- organisaties. den geleerd. Dat impliceert dat bij het tussentijds evalueren van problemen in een samenwerkings- Samenwerkingsmodel project niet direct naar schuldigen wordt gezocht, Vaak beschouwen overheidsorganisaties samen- maar vooral naar de oorzaken en de mogelijkhe- werking iets als een vorm van idealisme dat uit- den tot verbetering. Daarvan kan voor een volgend eindelijk tot betere en goedkopere dienstverlening project worden geleerd. moet leiden. In de praktijk blijkt dat de kans op Dat communicatie essentieel is, klinkt als een open deur. Bij projecten tussen organisaties is het aantal betrokken disciplines een veelvoud van het Bedrijfsprocessen gaan zich uitstrekken aantal binnen één organisatie. Bij het inrichten over organisatiegrenzen heen en ICT speelt van een samenwerkingsproject moeten extra aandacht en middelen aan afstemming en communi- daarin een cruciale rol catie worden besteed. Bij voorkeur moet de communicatie binnen het project centraal worden gecoördineerd en aangestuurd. Eenduidige com- succesvolle samenwerking groter wordt, naarmate municatielijnen en eenheid van boodschap zijn het doel van samenwerking meer in lijn gebracht belangrijke randvoorwaarden. wordt met de doelstellingen van de organisaties en de bijbehorende belangen van het manage- Besluit ment. Moeten we accepteren dat het bereiken van sa- Dit kan bereikt worden door het opstellen van menwerking een langdurig proces is dat vooral te een samenwerkingsmodel, waarbij rekening maken heeft met cultuurverandering en gedrag? wordt gehouden met wederzijdse belangen. Het Wet- en regelgeving blijven veranderen, technolo- kan daarbij niet zo zijn dat de ene partij investe- gische vernieuwing gaat door en de klant wordt ringsruimte krijgt voor samenwerking en de an- steeds veeleisender. Zonder verandering bestaat dere partij afgerekend wordt op het realiseren het risico dat de kwaliteit van dienstverlening van besparingen. De samenwerking moet zoda- daalt. Slechts door tempo te maken met samen- nig ingeregeld worden, dat zij belang hebben bij werking kunnen overheden op deze ontwikkelin- de samenwerking en daarbij de middelen krijgen inspelen. Dat is niet alleen het gevolg van het gen om prioriteit aan het bereiken van samen- ontbreken van middelen om op eigen kracht de werking te geven. benodigde verbeteringen door te voeren. Veel belangrijker is dat organisatiegrenzen fundamen- Een voorbeeld is de uitbesteding van ICT-dienstverlening teel veranderen door de vorming van basisregi- aan een service center. Het service center kan door straties, service centers en gemeenschappelijke schaaleffecten besparingen realiseren. De bereidheid van loketten. Bedrijfsprocessen gaan zich uitstrekken de afnemende partijen om aan het service center deel te over organisatiegrenzen heen en ICT speelt daarin nemen wordt vergroot, indien een deel van de gerealiseer- een cruciale rol. de besparingen naar de afnemers terugvloeit. Zij kunnen die besparingen voor toekomstige investeringen gebruiken. Herverkaveling van taken maakt overheden in Het volledig overhevelen van een budget van afnemer naar toenemende mate van elkaar afhankelijk. Dat ver- service center is geen recept voor samenwerking. eist afspraken op het niveau van techniek, informatie, processen, management en organisatie Het belangrijkste en meest voor de hand lig- door integrale sturing en een goed samenwer- gende aandachtspunt is onderling vertrouwen kingsmodel, gebaseerd op vertrouwen, oog voor aan de top. Als de directeuren van de betrokken wederzijdse belangen en bereidheid tot het ne- organisaties niet zelf het goede voorbeeld geven, men van risico’s.

22 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 2222 225-09-20075-09-2007 09:24:2609:24:26 Peter van Oosten de Boer Mr. P.F. van Oosten de Boer is oud-hoofdredacteur EEN BROK HISTORIE van Openbaar bestuur.

Een halve ruïne

Augustus 1574. Haarlem is na e geuzengeneraal Sonoy is dapper verschroeide aar- zeven maanden van bloedige Den vernuftig, maar vooral meedo- de. In een grote strijd gevallen. Don Frederik van genloos. Hij kiest voor inundatie, door de kring rond Alk- Toledo, Alva’s onfortuinlijke zoon, eeuwen heen het ‘geheime wapen’ van maar liet hij zijn verschijnt met 16.000 man voor de Hollanders. Doof voor de protesten watergeuzen ver- Alkmaar. Dertienhonderd burgers van boeren en tuinders, gooit hij de slui- woestingen aan- zen van het Noorderkwartier open. Het richten, opdat de en achthonderd ‘geuzen’ verdedi- land rond Alkmaar loopt onder water, vijand niets te gen het stadje met de moed der de Spanjaarden staan te soppen in hun eten, niets te plun- wanhoop. Gelukkig is Diederick kampen en loopgraven. Don Frederik deren en geen dak van Sonoy, door Oranje als gou- geeft het beleg al na zes weken op en boven ’t hoofd zou verneur van Noord-Holland aange- trekt zich op Haarlem terug. vinden. steld, ook in de buurt. Bergen was één Verschroeide aarde De meedogenloze Diederick van van de dorpen die ‘Van Alkmaar de Victorie!’ Maar was de Sonoy. aan deze tactiek Spaanse aftocht wel definitief? Sonoy loste ook dat ten prooi vielen. vraagstuk meedogenloos op, met de tactiek van de De grote 15e eeuwse Petrus- en Pauluskerk werd al enkele jaren voor de protestantse eredienst gebruikt, maar de Geuzen plunderden haar evengoed en sta- ken haar in brand. Er restte een ruïne. Kort daarna versloeg Sonoy de Spaansgezinde vloot onder Bossu op de Zuiderzee. Don Frederik viel bij Philips II in ongenade en zelfs zijn vader zag zich als landvoogd abrupt door Requesens opgevolgd. Bij Alkmaar trok het water weg, de economie bloeide langzaam weer op. Na twintig jaar was men in staat de kerk te herbouwen, althans alleen het koor. De rest van de ruïne bleef gewoon staan. Misschien als symbool van de ver- gankelijkheid?

Pluriform gebruik Zo staat zij daar vandaag de dag in het begraste ou- De kerkruïne in Bergen Nh. Foto PvOdB. de kerkhof als een romantisch element in het centrum van Bergen, gezellig temidden van winkels en horeca. Het in de 17e eeuw herbouwde koor is weer als protestantse kerk in gebruik. Dat gedeelte is tussen 1955 en 1961 nog eens grondig gerestau- reerd, waarbij men gemeend heeft er een soort Zaans huisje als ingangspartij tegenaan te moeten bouwen. Er vinden behalve kerkdiensten regelmatig concerten plaats, de ruimte is ook te huur voor congressen, recepties en andere evenementen en er liggen bastaardzonen van stadhouder Maurits begraven. Van de holle muren die nog aan de kerk vastzitten, handhaaft men met liefde het romantische, ruïneu- ze karakter. Merkwaardigerwijs zijn de muur rond het kerkhof en een grasstrook van twee meter daarbinnen, plus de bomen, eigendom van de bur- De Ruïnekerk met het Zaanse huisje en helaas een fietsenrek. Foto PvOdB. gerlijke gemeente Bergen Nh.

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 23

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 2233 225-09-20075-09-2007 09:24:2709:24:27 ORGANISATIE Roger van Lier Dr. R.P.L.M. van Lier werkt bij PriceWaterhouseCoopers.

Strategisch gedrag bij reorganisaties

Reorganisaties bij publieke instellingen worden vaak uitgevoerd na zorgvuldige strategische afwegingen en een grondige analyse. Er zijn er ook die fungeren als rituele dans, het gaat dan niet zozeer om de feiten, maar om de percepties ervan, niet-rationele motieven. In hoeverre vertonen reorganisaties bij provincies kenmerken van een rituele dans?

e organisatie van publieke instellingen woord op een oprechte wens om de organisatie Dverandert continu. Vaak worden rechtvaar- regelmatig te verbeteren. digingsgronden voor organisatieaanpassingen In onderzoek naar reorganisaties zijn de inter- gegeven. Efficiënt, effectief en klantgericht zijn ne en externe motieven geoperationaliseerd in veelgenoemde motieven voor het starten van een een aantal onderliggende ontwikkelingen. Deze reorganisatie. In hoeverre zijn rationele redenen onderliggende ontwikkelingen zijn bij de doorslaggevend voor een besluit om te reorgani- twaalf provincies op mate van voorkomen ge- seren? Zijn interne knelpunten in een organisa- toetst.1 De tabel geeft een overzicht van de motie zo zwaarwegend dat een grootschalige reor- tieven. ganisatie noodzakelijk is? Is de druk vanuit de omgeving zo groot dat een nieuw organisatiemo- Interne knelpunten del nodig is? Zijn organisatieveranderingen wel- Interne knelpunten worden het meest genoemd licht trendgevoelig? Of wil een nieuwe manager als motief om te reorganiseren. In 79% van de reor- iets te graag zijn eigen stempel op een organisa- ganisaties spelen die een rol. Opmerkelijk is dat tie drukken? het kostenmotief, dat in het bedrijfsleven toch bijna altijd het motief is om te reorganiseren, bij pro- Interne en externe factoren vincies zelden een rol speelt. Externe motieven De motieven voor het starten van een reorganisa- spelen in 55% van de reorganisaties een rol. Vooral tie zijn veelal te herleiden naar twee hoofdmotie- politieke ontwikkelingen zoals de veranderende ven: externe en interne ontwikkelingen. Het exter- rol van provincies, zijn van invloed op het besluit ne afstemmingsprobleem is de vraag van de relatie te reorganiseren. De nadruk op interne motieven is logisch. Interne motieven zijn voor organisaties immers gemakke- Opmerkelijk is dat het kostenmotief bij lijker te onderbouwen, sneller zichtbaar, concreter en gemakkelijker ‘hard’ te maken. Ook zorgen in- provincies zelden een rol speelt terne knelpunten voor directe pijn in de organisatie. Een manager heeft op korte termijn last van een niet functionerende organisatie. Externe ont- van de organisatie met haar omgeving. Een organi- wikkelingen als toenemende verzakelijking van de satie moet haar doelstellingen realiseren in com- samenleving zijn abstracter en zorgen veelal pas petitie met de doelstellingen van haar omgeving. op de lange termijn voor pijn in de organisatie. De Organisaties zijn open systemen, die om te overle- prikkel voor een manager om direct actie te onder- ven interactie met de omgeving nodig hebben. nemen, is beperkter. Het interne afstemmingsprobleem heeft te maken met de vraag hoe mensen, middelen en ma- Hoewel interne motieven doorslaggevend zijn, [1] Dr. R.P.L.M. van Lier, De chines op elkaar afgestemd worden. Hoe worden worden externe ontwikkelingen in de toekomst provinciale organisatie in taken verdeeld en hoe vindt er coördinatie tussen steeds belangrijker. Provincies worden afhankelij- continue staat van verandering. Waarom veranderen taken plaats. Interne aanleidingen voor organisa- ker van hun omgeving. Ze krijgen in toenemende provincies van organisatie- tieveranderingen zijn een antwoord op een be- mate nieuwe rollen en nieuwe taken vanuit de model?, Den Haag 2007. staande of een verwachte pijn of zijn een ant- rijksoverheid, het aantal grensoverschrijdende pro-

24 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 2244 225-09-20075-09-2007 09:24:2809:24:28 ORGANISATIE

blemen stijgt en de samenleving stelt hogere eisen externe ontwikkelingen niet daarvoor kiezen. Zij aan overheidsorganisaties. Mondigere burgers ei- geven aan kleinere ingrepen de voorkeur of laten sen efficiënt overheidshandelen en kwalitatief knelpunten voortbestaan. hoogwaardige dienstverlening. De omgeving van Verder is het opmerkelijk dat gedurende een reor- de provincie wordt kritischer, dynamischer en ganisatietraject de motieven om te reorganiseren complexer. vaak verschuiven. In zeven provincies (58%) heeft De voorspelbaarheid van de omgeving neemt af en een verschuiving in motieven plaatsgevonden. grenzen met andere overheidsorganisaties verva- Waar in het begin van reorganisatietrajecten nog gen. De provincie wordt afhankelijker van actoren vooral externe ontwikkelingen als motief werden uit de omgeving en dient maatschappelijke proble- genoemd, werden in documenten op het einde van men in samenwerking met andere actoren op te een reorganisatietraject interne knelpunten opge- lossen. Van hen wordt verwacht dat zij als actor in somd. Ook waren verschuivingen waar te nemen verschillende netwerken met wisselende partners van cultuur naar structuur en van bestuurlijke ar- in wisselende rollen opereren. Provincies zijn de gumenten naar organisatorische. afgelopen dertig jaar veranderd van een hogere af- standelijke overheid uit de jaren tachtig naar een actief co-bestuur medio jaren negentig tot een re- Provincies houden weinig rekening gisseur op tal van beleidsterreinen anno 2007. Voor met de negatieve bijeffecten van een deel is de toenemende aandacht voor externe ontwikkelingen ook te danken aan de provincies grootschalige reorganisatietrajecten zelf. Zij hebben de afgelopen jaren sterk geïnves- teerd in het verkrijgen van een positie en profiel op belangrijke vraagstukken (jeugdzorg, planolo- Externe en bestuurlijke argumenten worden in gie, omgevingsbeleid). het begin van een reorganisatietraject vaak als ar- Het doel van provincies hiermee is zichzelf onmis- gument aangevoerd om bestuur, medewerkers en baar te maken, teneinde te anticiperen op de ondernemingsraad gunstig te stemmen. Draagvlak steeds heviger wordende discussie over hun rol in voor een reorganisatie is essentieel. Provinciesecre- het openbaar bestuur. Door zich als onmisbare ac- tarissen en hoofden P&O bevestigden deze conclu- tor in een netwerk te positioneren, is de kans gro- sie: 44% van hen was van mening dat in documen- ter dat discussies over de toegevoegde waarde van ten aan het bestuur vooral op argumenten wordt provincies afnemen. Daarbij proberen zij de na- ingegaan die goed bij het politieke bestuur liggen. druk te leggen op externe motieven (omgeving, De vraag is daarmee gelegitimeerd in hoeverre ar- burgers). Om dit waar te kunnen maken en de be- gumenten toegeschreven worden naar de fase in oogde vernieuwingen door te kunnen voeren, is een besluitvormingsproces. een vernieuwingsslag noodzakelijk. Ook is het opmerkelijk dat provincies er in beperkte mate in slagen de noodzaak van een re- Minder rationele factoren organisatie objectief aan te tonen. Veelal wordt Ondanks de constatering dat interne knelpunten volstaan met een groot aantal kwalitatieve argu- in veel reorganisatiebesluiten doorslaggevend zijn menten als rechtvaardigingsgrond. Niet alle pro- en dat externe ontwikkelingen steeds belangrijker vincies zien de noodzaak in om deze kwalitatieve worden, is het opmerkelijk dat de ene provincie argumenten te kwantificeren: 72% van de provin- wel voor een reorganisatie kiest, terwijl andere ciesecretarissen en hoofden P&O was van mening met dezelfde interne knelpunten en met dezelfde dat de noodzaak te reorganiseren niet

Tabel 1: Overzicht motieven voor reorganisaties

Externe motieven Interne motieven

• politieke ontwikkelingen • knelpunten in de organisatiestructuur • maatschappelijke ontwikkelingen • knelpunten in de werkwijze, besluiten beleidsvorming • technologische ontwikkelingen • financiële knelpunten • economische ontwikkelingen • knelpunten in de organisatiecultuur • managerial trends • knelpunten in de bedrijfsvoering • isomorfie, kopiëren van ontwikkelingen • knelpunten in personeel en management • knelpunten als gevolg van crisis

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 25

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 2255 225-09-20075-09-2007 09:24:2809:24:28 ORGANISATIE

Tabel 2: Voorbeelden van strategische motieven

• het ontwijken van het werkelijke probleem • dynamiek in de organisatie brengen • wisselingen in het management en het marginaliseren van de rol en invloed van specifieke organisatieonderdelen of functionarissen • vehikel voor zelfprofilering • herdefiniëren van de relatie tussen bestuur en ambtelijke organisatie • creëren van budgettaire of formatieve ruimte, schuiven met budgetten, personeel of een financiële of personele taakstelling opleggen • doorbreken van negatieve beeldvorming in de media

Tabel 3: Strategische omstandigheden

• het aantreden of vertrek van een provinciesecretaris • het slecht functioneren van het managementteam of de aanwezigheid van zwakke leden of vacatures in het managementteam • provinciale verkiezingen • weerstand tegen verandering wegnemen door lijfsbehoud of posities in het vooruitzicht te stellen • de aanwezigheid van een sterk sturende externe adviseur • gedeeld besef tot noodzaak van organisatieverandering • tijdsgeest

altijd met objectieve gegevens onderbouwd kon Strategische motieven worden. Alternatieven werden vaak onvoldoende Strategische motieven zijn factoren die meespe- overwogen en het instrument organisatieverande- len in een besluit om te reorganiseren zonder ring werd snel ingezet (89%). dat ze openbaar worden gemaakt. Een voorbeeld Tot slot blijkt dat provincies zelden concrete van een strategisch motief is dat één van de doe- doelen stellen in een reorganisatietraject. Een len van een reorganisatie vaak is wisselingen in evaluatie van een reorganisatie is achteraf niet het management te bewerkstelligen. Gedurende mogelijk. Als er al geëvalueerd wordt, is het grootschalige reorganisatietrajecten worden lei- veelal een procesevaluatie en geen effectmeting. dinggevenden vaak verplicht opnieuw naar ma- Van provinciesecretarissen en hoofden P&O was nagementfuncties te solliciteren. Dat geeft de slechts 25% tevreden over het verloop van een re- mogelijkheid sterke managers te behouden en van zwakke afscheid te nemen. Het instrument reorganisatie fungeert dan als selectie- en beoor- Reorganisaties vaak werden geïnitieerd delingsinstrument. in de twee jaren volgend op het aantreden Ook wordt een reorganisatie vaak gebruikt om van een nieuwe provinciesecretaris de organisatie wakker te schudden. Organisaties starten gemiddeld elke 6,8 jaar een grootschalige reorganisatie. Na een bepaalde periode van organisatieproces en slechts 44% tevreden over de status quo hebben organisaties een prikkel nodig effecten van een reorganisatie. Provincies houden om ingeslopen routines te doorbreken. In tabel 2 weinig rekening met de negatieve bijeffecten die zien we ook andere voorbeelden van strategische tijdens grootschalige reorganisatietrajecten op- motieven. treden, zoals een hoog ziekteverzuim, een slechte arbeidsmoraal en een sterke interne gerichtheid. Strategische motieven laten zien dat ook minder Niet alleen rationele motieven, zoals interne rationele factoren van invloed zijn. Zij vormen ech- knelpunten en externe ontwikkelingen, speelden ter niet de enige rechtvaardigingsgrond voor het een rol in het besluit te reorganiseren, maar ook starten van een reorganisatie. Ze zijn niet het minder rationele factoren en omstandigheden: hoofdmotief, maar zijn vaak wel van invloed op strategische motieven. het besluit te reorganiseren.

26 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 2266 225-09-20075-09-2007 09:24:2809:24:28 ORGANISATIE

Strategische omstandigheden alleen zijn positie is van invloed op de ruimte Ook strategische omstandigheden zijn van invloed die hij heeft, minstens zo cruciaal is zijn of haar op het besluit te reorganiseren, zoals verkiezingen. achtergrond. Waar tot tien jaar geleden vooral In 83% van de provincies vinden reorganisaties bestuursjuristen als provinciesecretaris werden plaats in de eerste twee jaar na de provinciale aangesteld, worden sinds vijf à tien jaar steeds verkiezingen. Hiervoor zijn verschillende verkla- meer verandermanagers aangetrokken. Deze heb- ringen. Zo heeft het bestuur in de eerste twee jaar ben allen een hoge managementfunctie in het na de verkiezingen nog belang bij het investeren openbaar bestuur bekleed. Negen van de huidige in de ambtelijke organisatie. De laatste twee jaar staan vooral in het teken van de aankomende verkiezingen. Ook doen politieke partijen in ver- Organisaties zijn over het kiezingscampagnes vaak beloften de ambtelijke organisatie te reorganiseren of zijn daarover con- algemeen niet gebaat bij het prijsgeven crete afspraken in een coalitieakkoord gemaakt. van strategische motieven Ook de samenstelling van een nieuw college is van invloed. Conservatieve colleges zullen een besluit tot reorganisatie minder snel nemen dan progres- sieve colleges. Verder is het ambitieniveau van een provinciesecretarissen (75%) zijn vanuit een an- college van invloed. dere overheidsorganisatie aangetrokken, drie se- cretarissen (25%) zijn vanuit de eigen provincie Een tweede voorbeeld van een strategische om- doorgestroomd. standigheid is dat reorganisaties vaak werden geïnitieerd in de twee jaren volgend op het aan- Een tweede reden waarom strategische motie- treden van een nieuwe provinciesecretaris. De ven een rol kunnen spelen, hangt samen met provinciesecretaris was in 83% van de onderzochte de mate waarin een reorganisatiebesluit is on- reorganisaties ook de initiatiefnemer. In de eerste derbouwd. Provincies onderbouwen een besluit twee jaar na zijn aantreden krijgt een secretaris om te reorganiseren vaak beperkt. De feitelijke veelal de ruimte het ambtelijk apparaat naar eigen noodzaak wordt niet aangetoond. Voor een deel inzicht in te richten en wordt hij niet aangespro- komt dit omdat objectieve onderbouwing van ken op een organisatie die hij zelf niet gevormd kwalitatieve knelpunten niet mogelijk is of om- heeft. Een manager is na een inwerkperiode van dat provincies de toegevoegde waarde er niet een jaar veelal geneigd de balans op te maken, dan van inzien. is hij volledig thuis in de organisatie en heeft hij de eventuele last van niet functionerende organi- Overigens is het opmerkelijk dat strategische satieonderdelen kunnen ondervinden. Tot slot kan motieven en omstandigheden in documenten de druk op de positie van de secretaris zo groot waarin de aanleiding tot een reorganisatie zijn, dat hij een reorganisatie als enige uitweg ziet wordt uitgewerkt, zelden als onderbouwing om die druk te verminderen. Tabel 3 geeft een voor de reorganisatie worden genoemd. Pas overzicht van strategische omstandigheden. uit de gesprekken met provinciesecretarissen bleek het belang ervan. Organisaties zijn over Waarom strategisch gedrag? het algemeen niet gebaat bij het prijsgeven van De mate waarin strategische motieven en omstan- strategische motieven. Deze kunnen immers van digheden van doorslaggevend belang zijn, is niet negatieve invloed zijn op het draagvlak voor de objectief vast te stellen. Dat zij een rol kunnen spe- reorganisatie bij bestuur, medewerkers en de on- len, komt door de wijze waarop besluiten in pu- dernemingsraad. blieke organisaties worden genomen. In 87% van de provincies is het de provinciesecretaris die het Tot slot besluit tot reorganisatie neemt. Doordat een der- Strategische motieven zijn van invloed zijn op gelijk besluit veelal van één persoon afhankelijk is, een besluit om te reorganiseren, al staat het niet ontstaat ruimte voor strategisch handelen. Tegen- vast in welke mate dat is. Ook is de vraag onbe- wicht en externe controle ontbreken. antwoord gebleven of het juist of onjuist is dat strategisch gedrag van invloed. Het starten van De provinciesecretaris heeft door zijn bovenge- een reorganisatie omwille van strategische mo- schikte rol ook de positie deze besluiten solis- tieven is niet bezwaarlijk zolang zij maar over- tisch als eindverantwoordelijke te nemen. Niet eenkomen met het organisatiebelang.

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 27

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 2277 225-09-20075-09-2007 09:24:2809:24:28 BOEKEN

ten aan de slag kunnen met innovatie grenswaarden van de 1e dochterrichtlijn Loos, E., Innovatie aan het werk. Onderzoek op zodra zij maar willen, amper gehinderd van de Kaderrichtlijn Luchtkwaliteit voor locatie naar succes- en door externe factoren. Die belangwekken- onder meer fijnstof en stikstofdioxide faalfactoren van innovatie- de conclusie ontbreekt echter in het werd in het drukke Nederland niet overal projecten bij Nederlandse boek. Externe factoren blijken overigens voldaan. Veel bestemmingsplannen en gemeenten vanuit een wel dikwijls de trigger te zijn voor innova- tracébesluiten sneuvelden bij de multi-actorperspectief, Den Haag: Boom 2006, tie (bijv. Enschede en Volendam). bestuursrechter. ISBN 10 90 5454 761 8 Een minder goed uitgewerkt onderdeel De schrijvers onderzoeken daarom of ont- van het boek zijn de aanbevelingen. Zij koppeling tussen ruimtelijke ordening en zijn paradoxen waar organisaties ‘hun luchtkwaliteit mogelijk is. Zij doen dat op Interne of externe triggers? voordeel mee kunnen doen’. Een daarvan een uiterst exhaustieve manier: geen luidt: ‘fouten maken is inherent aan inno- rechtsliteratuur of jurisprudentie blijft Innovatie in de organisatie van de veren’. Als lezer wil ik graag weten: hoe onvermeld. Jammer is het in dit verband gemeentelijke dienstverlening staat cen- zijn de betrokkenen in de onderzochte dat het recente onderzoek voor het traal in dit boek, ook al suggereert de cases met fouten omgegaan en met de Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) van titel meer. Het gaat dus niet over innova- reacties uit raad, media en publiek? Echt M.G.G. Neven e.a. (Richtingen voor richtlij- tie van beleidsprocessen of van de teleurstellend vind ik de slotparagraaf nen, Wageningen 2006) niet in hun besluitvorming, ook niet over innovatieve over beleidsimplicaties. De auteur beveelt betoog is verwerkt, temeer daar dit rap- manieren om burgers of de civil society bij aan tot communities of practice te komen, port omstandig ingaat op het creëren van het gemeentebestuur te betrekken. De waarin innovatoren gezamenlijk nieuwe beleidsruimte bij de implementatie van beschreven cases gaan over het creëren kennis ontwikkelen. We lezen welke vorm EU-milieurichtlijnen via interacties met de van een mid-office in Dordrecht, de pogin- die in de vier cases gekregen hebben. Europese Commissie. gen van Rheden, Renkum en Rozendaal Maar waarom in Dordrecht het trekkers- Ontkoppeling impliceert in de Nederlandse een shared service centrum voor belastin- duo wel slaagt en in Epe niet, is niet dui- situatie niet veel meer dan versoepeling. gen op te zetten, het bouwen van een delijk gemaakt. Er ontbreekt een slotana- De schrijvers concluderen dat een volledi- publiekswinkel in Epe en het basisvoorzie- lyse en dat is jammer. ge ontkoppeling niet mogelijk is; er zal bij ningenproject van Groningen dat bedoeld tenminste een programmaverplichting is een gegevensinfrastructuur te maken. Dr. Linze Schaap, Tilburgse School voor (indirecte koppeling) aangesloten moeten De auteur valt te prijzen voor de toegan- Politiek en Bestuur worden. Daarom zou het Nationaal Samen- kelijkheid en de bondigheid van de tekst werkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) en voor de handreiking aan de verschil- snel van kracht moeten zijn. Het NSL fun- lende soorten lezers. geert dan als luchtkwaliteitsprogramma, J.R.C. Tieman e.a., Recht Voor de wetenschappelijk geïnteresseer- op schone lucht. Een ana- waarbinnen ruimtelijke ontwikkelingen de lezers is er een literatuuroverzicht met lyse van mogelijkheden tot mogelijk zijn. Ofschoon wellicht niet direct als resultaat een lijst van succes- en ontkoppeling van ruimtelij- aan de luchtkwaliteitseisen wordt voldaan, faalfactoren voor innovatie, interne zowel ke ordening en luchtkwali- geeft zo’n programma als het NSL als het teit, Den Haag: Instituut als externe. Wat opvalt, is dat dit over- ware toch een license to develop and build. voor Bouwrecht 2007, zicht uitsluitend structuren en processen ISBN 978 90 78066 06 4 Het NSL zal ter wille van derogatie (Brus- bevat. Geen aandacht voor cultuur of per- sels jargon voor afwijking van grenswaar- soonskenmerken. Die factoren kunnen den) in de nieuwe richtlijn luchtkwaliteit toch niet onbelangrijk zijn? In de cases wel bij de Europese Commissie aangemeld blijkt ook, dat sommige trekkers juist wel Integraal of sectoraal? moeten worden. Het totale pakket van NSL begonnen zijn met het aanstellen van en wetsvoorstel voor een Wet luchtkwali- medewerkers die wilden leren (Dordrecht In een tijd waarin juist gesproken wordt teitseisen oordelen de auteurs op verde- als sterkste voorbeeld). Voor diegenen van meer integratie tussen milieu- en digbare gronden als richtlijnconforme ont- die willen weten hoe ambtelijk en politiek ruimtelijkeordeningsrecht tot één inte- koppeling. betrokkenen over innovatie denken, zijn graal omgevingsrecht, wekt de subtitel Zij wijzen er ook op dat het NSL in de de vier casebeschrijvingen geschikt. De van dit boek mogelijkerwijs enige verba- systematiek van het wetsvoorstel meteen betrokkenen komen uitgebreid aan het zing. Hoezo nu opeens weer ontkoppe- ook de nogal zware onderzoekslast voor woord, vele citaten zijn te vinden. Dat is ling? Er moet in het omgevingsrecht toch het bestuur terugbrengt. Het bestuursor- beslist her en der smullen. juist gekoppeld worden? Ja, maar daar- gaan had de plicht tot concreet onderzoek De conclusie uit de casestudies is, dat mee was Nederland bij het dossier lucht- en motivering, hoewel schrijvers opmer- vooral interne zaken de doorslag geven: kwaliteit nou net helemaal vastgelopen. ken dat de rechter bij de beoordeling van eerst en vooral interne processen, in min- Ons land ging op slot, omdat veel bouw- het luchtkwaliteitsonderzoek wel een dere mate interne structuren. Begrijp ik plannen niet de Europeesrechtelijke lucht- terughoudende attitude aannam. het goed, dan betekent dit, dat gemeen- kwaliteitstoets konden doorstaan. Aan de Bestuursorganen, zo waarschuwen ze

28 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 2288 225-09-20075-09-2007 09:24:2809:24:28 BOEKEN

terecht, zullen echter moeten blijven De serie voorwaarden waaraan moet wor- inzichten uit dit boek te beschouwen als onderzoeken of een project inpasbaar is den voldaan om elke aanname effectief een uitnodiging aan de praktijk voor expe- in het NSL en zo nee of dan voldaan is te laten zijn, wordt haarfijn gefileerd. Ont- rimenten naar de mogelijkheden en aan de van de Duitsers afgekeken nuchterende teksten voor beleidsmakers beperkingen van overheidscommunicatie 3%-overschrijdingsdrempel. en campagnestrategen, die de vraag doen op basis van wetenschappelijke inzichten. Intussen geven de schrijvers in een kort rijzen: hoe dan wel? Als antwoord presen- bestek van slechts negentig bladzijden teren de auteurs een nieuwe aanpak, die Dr. Mark van Vuuren, Universiteit Twente een goed en ook voor niet-ingewijdenen uitgaat van recente inzichten uit (sociaal-) alleszins leesbaar overzicht van het Euro- wetenschappelijk onderzoek over verande- pese en het nationale luchtkwaliteitsrecht ringen van attitudes en automatisch of J.C. Smelik, C.M. en behandelen zij op heldere wijze de gepland gedrag. Het grootste pluspunt Hogenstijn & W.J.M. ingewikkelde materie rond de (on)moge- van dit boek is de heldere beschrijving Janssen, A.J. Duymaer lijkheden van ontkoppeling. Vooral ambte- van deze onderzoeksinzichten. De schrij- van Twist. Gouverneur- naren van milieu en ruimtelijke ordening vers zijn goed ingewerkt en geïnteresseer- generaal van Nederlands en adviesbureaus, maar ook bestuurders de lezers zullen veel leren en handreikin- Indië (1851-1856), Zut- phen: Walburg Pers en bestuursjuristen kunnen er hun voor- gen voor het regisseren van overheids- 2006, ISBN 978 90 deel mee doen. communicatie krijgen. 5730 462 0 Rest toch de vraag van het begin: inte- Tegelijk ligt daar ook de zwakte van het graal of toch maar weer sectoraal? Mis- boek. Hoewel de auteurs haarfijn kunnen schien hebben de auteurs al dan niet aangeven wat de mythen zijn, is het de Tijdsbeeld onbedoeld weer munitie gegeven voor een vraag of hun voorgestelde mogelijkheden tegenstroom van weer meer sectoraal wel werken. In het boek wordt geregeld U kent A.J. Duymaer van Twist (1807- denken binnen het omgevingsrecht. een karikatuur geschetst van dialogen 1887) hooguit als de door Multatuli ver- tussen een naïeve praktijk (we mogen trapte gouverneur-generaal van Neder- Mr. dr. F.H. Kistenkas, Wageningen toch wel een leuke campagne ontwikke- lands-Indië, maar in Deventer is hij Universiteit len) en de alwetende wetenschapper (zou wereldberoemd. Althans, het 150-jarig leuk zijn als het echt zo werkte; daar is bestaan van zijn landgoed Nieuw Rande geen empirische evidentie voor). De huidi- in Diepenveen was voor het Gemeente-

Bert Pol, Christine Swank- ge praktijk wordt heel hard afgeserveerd, museum Deventer voldoende aanleiding huisen & Peter van Vende- terwijl tegelijkertijd een beeld van de zowel een tentoonstelling als een boek loo, Nieuwe aanpak in wetenschap wordt geschetst als harmoni- aan hem te wijden. Het boek, op het for- overheidscommunicatie: euze bron van zekerheden. se formaat van een weekblad en met de mythen, misverstanden en Was dat maar waar. De auteurs geven zelf tekst over twee brede kolommen, lijkt dan mogelijkheden, Bussum: Coutinho 2007, ISBN 978 ook toe dat nog niet duidelijk is of de ook een catalogus: alle beschikbare schil- 90 6283 485 3 voorgestelde aanpak werkt. De retoriek derijen, foto’s en voorwerpen die men van de karikatuur wordt goedkoop, omdat maar met Van Twist kon associëren, zijn het geboden alternatief aan dezelfde kri- groot en kleurig afgebeeld. tiek kan worden blootgesteld als het Het boek is vooral interessant doordat Nieuwe wegen, gebaande bekritiseerde uitgangspunt: het ontbreken het zijn biografische weetjes in het tijds- paden van generaliseerbare onderzoeksresulta- beeld van de negentiende eeuw plaatst. ten of beschikbaarheid van bruikbare Via Van Twist verkennen de auteurs de Pol en zijn medeauteurs hebben een goed instrumenten. wereld van de Deventer notabelen die, idee uitgewerkt. Hun hoofdvraag luidt: De boodschap van de auteurs is ruim- ruim voorzien van ‘oud geld’, vanzelfspre- Hoe kunnen actuele wetenschappelijke schoots goed genoeg om de karikaturen kend en onbaatzuchtig het algemeen en inzichten positief bijdragen aan het effect van zowel praktijk als wetenschap overbo- landsbelang dienden: als burgemeester, van massamediale overheidscommunica- dig te maken. Mensen die zulke verstan- weeshuisregent, statenlid, Kamerlid, tie? Als eerste wordt een aantal basisge- dige dingen over communicatie kunnen bepleiter van spoorwegaanleg, bestrijder dachten over overheidscommunicatie ont- zeggen, hebben deze holle retoriek niet van armoede. Aan de hand van zijn geva- maskerd als zijnde dood spoor. Meerdere nodig. In de slotbeschouwing voeren de rieerde loopbaan proeven we de sfeer in mythen moeten eraan geloven: U denkt auteurs een pleidooi dat beter recht doet het politiek Den Haag van die tijd, van het dat sterke argumenten overtuigen en tot aan zowel theorie als praktijk, als zij leven der welgestelden op hun landgoede- verandering van houding en gedrag lei- schrijven dat bevindingen uit onderzoek ren zoals Nieuw Rande, met onderdanige den? Hooguit onder zeer strikte condities, ‘uitgeprobeerd moeten worden in de weer- pachters en stoeten huispersoneel en volgens Pol. Massamedia geschikt voor barstige praktijk met zijn vele verstorende van het koloniale Indië met het profijtelij- kennisoverdracht? Mooi niet en zeker niet variabelen’. In plaats van een nieuwe ke cultuurstelsel, het bestuurkoppel van bij lager opgeleiden. mythe te creëren zijn de waardevolle inheemse regenten en Europese residen-

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 29

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 2299 225-09-20075-09-2007 09:24:2909:24:29 BOEKEN

ten en niet te vergeten de opulentie rond onder meer Kriegsberichter, Nederlandse tje van Den Haag naar Scheveningen, mei Z.E. de Gouverneur-Generaal en zijn hof- SS-oorlogsverslaggevers 1941-1945 en Zo 1941.’ ‘Bergen aan Zee: heerlijk met een houding. zong de NSB, Liedcultuur van de NSB krantje in de zon.’ ‘Officier viert verjaar- Uit de tekst over de vijf Indische jaren 1931-1945 (met cd). Voor zijn nieuwste dag met ritje in karos op het strand, 21 komt Duymaer van Twist naar voren als boek heeft hij de Nederlandse nazi-ver- juni 1942.’ de landvoogd die zich oprecht en – voor schijnselen even opzijgeschoven om Soms is er zelfs een zekere genoeglijk- die tijd – vooruitstrevend heeft ingezet plaats te maken voor de betrokkenheid heid in echte oorlogsgebeurtenissen te voor welvaart en welzijn van de kolonie en van Duitse soldaten bij het land waar zij zien. ‘Neergehaalde Britse piloten hielden haar bewoners. Hij stond om half zes bij in de Tweede Wereldoorlog terecht waren zich schuil bij Nederlandse boer, maar kaarslicht op, werkte van acht tot één, gekomen en waarin zij naar hartelust foto- werden opgehaald door soldaten van de ging na de lunch verder tot half zes en grafeerden: Nederland. Luftwaffe en de Duitse politie.’ ‘Piloot van zocht na het avondeten de schrijftafel Amateurfotografie had in de jaren ‘30 een de Royal Air Force komt uit boerderij.’ weer op, tot half elf. Hij reisde ook heel enorme vlucht genomen. In 1939 bezaten Piloot lacht vriendelijk, Duitser kijkt min- wat af. Niet alleen doorkruisten hij en zijn naar schatting zo’n zeven miljoen Duit- zaam, boer ziet gemoedelijk toe. vrouw Java en Madoera met koets en sers een fotocamera, dat was tien pro- Waar komen de foto’s vandaan? Is paard, zij trotseerden oproer, vulkaanuit- cent van de bevolking. ‘Aangezien de iemand zestig jaar lang van Keulen naar barstingen en pokkenepidemie om Cele- Wehrmacht een afspiegeling was van de Leipzig en van Hamburg naar Ulm getrok- bes en de Molukken te verkennen. De Duitse bevolking,’ schrijft Groeneveld, ken om overal aan te kloppen en beleefd G.G. werd er goed voor betaald, dat wel: ‘kunnen we stellen dat ook tien procent naar kiekjes uit de oorlogstijd te vragen? 150.000 per jaar, een groot veelvoud van van alle soldaten over een camera Van wie en waar heeft de samensteller/ een toenmalig ministerssalaris. beschikte, omgerekend anderhalf mil- auteur van dit boek de 230 unieke foto’s? Douwes Dekker – Multatuli – had zijn aan- joen.’ De Wehrmachtfotografen, beroeps- Het blijkt dat er op internet een levendige stelling in Lebak aan Van Twist te danken, mensen, beschikten over hoogwaardige handel in oorlogskiekjes bestaat. Hande- wiens sympathie hij had verworven ‘door camera’s, maar de gewone soldaat han- laren snuffelen op markten en in boedels, zijn hart voor den inlander’. Die sympa- teerde een eenvoudige kleinbeeldcamera albums worden gevonden, bladen worden thie verdampte toen Douwes er blijk van en kiekte erop los voor ouders, vrouwen, eruit gescheurd, foto’s losgemaakt en op gaf niet te weten hoe ver hij – voor die tijd verloofden, meisjes, vrienden, kortom het internet gezet. Soms kost een foto € 2, – als assistent-resident en wereldverbete- thuisfront. In het begin geen sfeer van soms € 350. Daar staat dan iets anders raar te ver kon gaan. Ook toen wilde Van vakantietrip met molens, leuke land- op dan ‘Zomer 1942, strandplezier’ of Twist volstaan met overplaatsing met schapjes en caféterrassen. Er zijn Hol- ‘Raamsdonksveer, compagnie op mars, behoud van rang en wedde, maar Douwes landse jongens gesneuveld, het centrum kinderen lopen mee.’ Citaat uit de inlei- Dekker nam dramatisch zelf ontslag en van Rotterdam is platgebombardeerd, er ding van het boek: ‘Zeker aan het oost- bleef de brave oud-gouverneur-generaal is gecapituleerd. De tanks en pantserwa- front, waar terechtstellingen tot de dage- zijn verdere leven met schimpschriften gens zijn het land binnengerold, vliegtui- lijkse praktijk hoorden, beval de legertop achtervolgen. gen geland, colonnes aangemarcheerd, er nadrukkelijk bij dergelijke gebeurtenissen is alom militaire bedrijvigheid. het fotograferen achterwege te laten. Peter van Oosten de Boer, oud-hoofdredac- Maar het is in die meidagen almaar mooi Maar in de praktijk kwam van een dergelij- teur Openbaar bestuur weer, de hemel hangt blauw en onschul- ke censuur weinig terecht. Als ze konden, dig boven dorpen en steden. De burgers stonden de soldaten met hun lens boven- komen in zomerkleren naar buiten, nog op de executies van joden of vermeende aarzelend maar ook nieuwsgierig, om partizanen.’ Gerard Groeneveld, Heinz in Holland, Nijmegen: Van- naar de Duitse soldaten te kijken. Op In Nederland vonden ook executies en eli- tilt 2007, ISBN 978 90 sommige foto’s zie je Duitse en Neder- minaties plaats, maar dat soort soldaten- 77503 72 0 landse soldaten tamelijk ontspannen de foto’s blijft de lezer van dit boek bespaard. zaken afwikkelen, er lijkt zelfs sprake van Nochtans is – zeker voor mensen die de een zekere camaraderie. Dan, naarmate oorlog ’40-’45 hebben meegemaakt – in het boek de bezetting langer duurt, achter de kiekjes de dreiging voelbaar. schijnen de Duitsers het in ons land steeds gezelliger te hebben. Ze kieken Herman Pieter de Boer elkaar op het strand van Scheveningen, Duitse soldatenkiekjes met onmiskenbaar ons Kurhaus op de achtergrond. Op de Dam in Amsterdam, Gerard Groeneveld (1956) is onderzoeks- verderop zie je de Beurs van Berlage, pre- journalist. Zijn specialisme is het natio- cies zoals die er 67 jaar later nog uitziet. naal-socialisme van de jaren ‘30 en ‘40 Onderschriften benadrukken soms bijna in Nederland. Van zijn hand verschenen onuitstaanbaar de knusheid. ‘In tramme-

30 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 3300 225-09-20075-09-2007 09:24:3009:24:30 BOEKEN

tussen militaire en civiele organisaties. op een aantal beleidsterreinen van Finan- Smeets, J., De geschiedenis van de Nederlandse De minder in die materie onderlegde lezer ciën. politie – verdeeldheid en kan bijna niet anders dan danig opgewon- In de meeste bijdragen komt het thema eenheid in het rijkspolitie- den raken van de werkelijk eeuwenlange vakspecialist versus politicus aan de apparaat, Amsterdam: en bij tijden hevige concurrentie tussen orde. Zalm is als ambtenaar van de ene Boom 2007, ISBN 10 90 Justitie, Binnenlandse Zaken, Defensie en dag op de ander minister van Financiën 8506 276 4 hun diensten. geworden. Als veelzijdig beleidseconoom Smeets heeft werkelijk blaartrekkende heeft hij zijn politiek-tactische behendig- citaten verzameld en in andere publica- heid en grote kennis van zaken gebruikt ties op dit terrein zijn er nog meer te vin- om zijn economische inzichten te verwe- Standaardwerk over den. Voor wie al langer meeloopt, is het zenlijken. Tot een allround politicus is hij rijkspolitie ongetwijfeld een feest van herkenning, echter – ook na twaalf jaar minister en maar zal het eerder een licht cynische korte tijd fractievoorzitter te zijn geweest Jos Smeets levert een prima boek af, dat verzuchting opleveren: hoe is het mogelijk – niet uitgegroeid. ongetwijfeld hèt standaardwerk over het dat we in eeuwen niets aan de schijnbaar Vooral de bijdrage van de redacteur van rijkspolitieapparaat voor de komende onontwarbare kluwen van belangenconflic- NRC Handelsblad Janssen bevestigt dit decennia zal zijn. Inhoudelijk is er weinig ten hebben kunnen veranderen? Hoe lang beeld. Hij typeert Zalm als de fijnmecha- op aan te merken. Hij besteedt wel erg moeten we nog wachten voordat een nicus van het bestuurlijke binnenwerk, die veel plaats aan de jaren van de Duitse Gideonsbende van dappere of naïeve poli- geen erfenis met een politiek karakter bezetting, brengt voorzover ik kan beoor- tici deze Gordiaanse knoop zal doorhak- heeft nagelaten. Ook de historicus Te Vel- delen weinig nieuwe feiten boven tafel, ken en besluiten tot één rijks- of nationa- de legt er de nadruk op dat vooral de gebruikt zeker niet alle bestaande litera- le politie? Of moet de conclusie na dit expertise van Zalm het mogelijk heeft tuur en archieven, gaat opvallend vaak en boek zijn dat het in internationaal per- gemaakt om het – onder Ruding en Kok al diep in op het werk van adviescommis- spectief gezien complexe Nederlandse toegenomen – politieke gewicht van sies, blijft op niet oninteressante momen- (rijks)politiebestel de laatste twee, roeri- Financiën nog verder uit te buiten. In de ten van inschakeling van de krijgsmacht ge, eeuwen toch vrij aardig heeft gewerkt? meer vaktechnische bijdragen aan deze voor politietaken (Schiphol, semi-perma- Smeets geeft niet aan of ons Nederland- bundel speelt het profiel van Zalm even- nente bijstand, ontstaan van BBE en BSB, se stelsel slechtere resultaten leverde eens een rol. Zo betoogt in een verhande- vervanging grensbewaking, explosieven- dan andere, een dergelijke internationale ling over de publiek-private samenwerking opruiming, oprichting Nationale Reserve) vergelijking was ook niet het doel van zijn de bestuurskundige Van Twist, dat te wei- helaas wat aan de oppervlakte en haalt monumentale monnikenwerk. nig projecten van de grond zijn gekomen misschien wat vaak zijn promotor en de door de eenzijdige aandacht van Zalm en leider van het onderzoek naar de politie- Michiel de Weger, Nederlandse Defensie- zijn ambtenaren voor de financieel-techni- geschiedenis, Fijnaut, als commentator academie sche aspecten. Korsten en Van Nijendaal op de ontwikkelingen in het rijkspolitieap- wijzen in hun analyse van de perikelen paraat aan. Het zij hem vergeven, want rond de gedeeltelijke afschaffing van de het is zonder meer een degelijke, gemak- J. Sprenger e.a., Per sal- onroerendzaakbelasting eerst op electo- kelijk leesbare, de meest omvattende en do. Overheidsfinanciën en rale motieven, maar komen uiteindelijk een de hoofdlijnen uitstekend weergeven- fiscaliteit na twaalf jaar terecht bij de fundamentele visie van de de geschiedenis van het rijkspolitieappa- minister Zalm, Den Haag: macro-econoom Zalm, waarin geen plaats Sdu 2007, ISBN 978 90 raat. 11991 7 is voor een gemeentelijk of provinciaal Voor bestuurders en ambtenaren is het belastinggebied. een echte aanrader. Het is een prachtig In de bijdrage van de econoom Jacobs voorbeeld van de hardnekkigheid van con- over het begrotingsbeleid krijgt de vak- currentie tussen verschillende ministeries technische expertise eveneens veel aan- en uitvoerende organisaties, zoals die dacht. Overigens is deze verhandeling wat zich ongetwijfeld ook in andere domeinen Zalm vaak lastig te tweeslachtig. De auteur poneert eerst dat voordoen. Voor geïnteresseerden in het verorberen Zalm de beheersing van de overheidsfi- veiligheidsdomein, die hun geschiedkundi- nanciën tot een eclatant succes heeft ge feitenkennis willen aanvullen, is het Bij het officiële afscheid van minister van gemaakt. Vervolgens onderwerpt hij het ook zeer zeker de moeite van de 600 Financiën Zalm is een bundel gepresen- begrotingsbeleid aan een wel zeer stren- pagina´s waard. Het is echter een absolu- teerd, waarin een aantal wetenschappers ge economische analyse met als conclu- te must voor allen met een fascinatie de rekening van zijn ministersperiode sie, dat de sanering nog niet grondig voor of betrokkenheid bij de mogelijke opmaakt. Het boek is zeker geen hagio- genoeg geweest. De bijdrage eindigt met vorming van een nationale politie, een grafie, maar biedt een – soms nogal kri- een flink aantal voorstellen om de zalm- Ministerie van Veiligheid of samenwerking tisch – overzicht van de stand van zaken norm en het begrotingsbeleid te amende-

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 31

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 3311 225-09-20075-09-2007 09:24:3009:24:30 BOEKEN

ren en kan daarmee als de meest kriti- op uiteenlopende manieren om met veilig- over het met de dag belangrijker wordende sche van de bundel worden gekenschetst. heid om te gaan of er over na te denken. web van lokale handhavers en toezichthou- In de overige vier – op zichzelf interessan- De titel van het tweede deel – veiligheids- ders? Waarom in dit deel niets over allerlei te – artikelen die handelen over fiscale kaart – suggereert een overzicht van de partners in veiligheid – corporaties, maat- onderwerpen en over internationale aspec- aard en omvang van de onveiligheid en dat schappelijk werk, Riaggs, jeugd- en jonge- ten, komt de rol van Zalm veel minder wordt hier niet gegeven. De ondertitel dekt renwerk, jeugdzorg – die een prominente goed uit de verf. Een strakkere redactione- de lading veel beter. Het gaat in dit deel maar ook lastige rol in het lokale veilig- le regievoering had hier de waarde van de inderdaad om de actoren die een rol bin- heidsbeleid spelen? Waarom ontbreken in bundel kunnen vergroten. In dit boek gaat nen het veiligheidsveld spelen. Voor een deel III de klassieke openbare-ordeproble- het niet alleen om twaalf jaar Zalm en de volgende druk lijkt het zinvol de verschillen- men? Niets over straatrellen, niets over resultaten van zijn beleid, maar ook om de delen eenduidiger aan te geven. voetbalvandalisme (een van de meest vragen en opgaven die hij heeft nagelaten De volgende druk zal er vast wel komen, hardnekkige problemen in onze samenle- voor de toekomst. Het boek biedt geen want op zichzelf is het een alleszins nuttig ving), niets over vernielingen en vandalis- uitputtend beeld, zo missen we onderwer- inleidend handboek, met de nadruk op me (grote problemen in veel gemeenten) pen als financieel beheer en verzelfstandi- inleidend. Voor hbo-studenten – de primai- en evenmin iets over de zo complexe, ging. Het is niettemin een interessant re doelgroep – biedt dit boek een goede omvangrijke en veelzijdige jeugdproblema- boekwerk geworden. Wel zal de algemene eerste oriëntatie op het brede veld van tiek die ook in vrijwel elke gemeente een lezer bij een aantal meer technische bij- integrale veiligheid, misschien met een wat rol speelt. dragen even flink moeten doorbijten om sterk accent op veiligheid en enige onder- De grootste tekortkoming is dat er syste- ze te kunnen verorberen. belichting van integraal. Erg integraal of matisch zo weinig van het idee van integra- integratief is het boek met zijn dertig le veiligheid doorklinkt. Ook als men erkent J.K.T. Postma, oud-secretaris-generaal hoofdstukken van dertig verschillende dat integraliteit een pretentie is die niet of ministerie van Financiën auteurs niet. Alleen in Stols eigen hoofd- zelden waar te maken is, dan nog geldt dat stuk blijft het idee van integrale veiligheid veel van de in het boek behandelde veilig- nog een beetje overeind, elders niet, zoals heidsproblemen een brede benadering ver- een korte excursie door het register ook gen, waar veel partijen een rol in spelen. Wouter Stol e.a., Basis- boek integrale veiligheid, bevestigt. Een dergelijke brede benadering stelt hoge Bussum: Coutinho 2006, Voor gevorderden, mensen die het veld eisen aan samenwerking tussen partijen ISBN 90 628 3479 5 redelijk kennen of zich in de theorie heb- en aan sturing van processen of projecten. ben verdiept, heeft dit boek weinig te bie- Vaak doen zich in de samenwerking en in den. Daarvoor is het te breed en dus te de uitvoering van het (integrale) veiligheids- oriënterend, om niet te zeggen te opper- beleid dan ook grote problemen voor. Ook vlakkig. Voor zover de auteurs niet meer de mogelijkheden voor politiek-bestuurlijke (en niet minder) pretenderen dan een bre- sturing van het beleid – denk aan het de inleidende bundel voor het hbo, is dat fameuze begrip regie - zijn vaak beperkt en Nuttig, maar opvallende geen probleem. Maar her en der – zie de moeizaam. Jammer dat aan dergelijke the- tekortkomingen ondertitel van deel I – lijken ze toch hun ma’s in dit boek over integrale veiligheid eigen principes ontrouw te zijn en de pre- niet meer aandacht is besteed. De samenwerking tussen hbo-instellingen tentie van de flaptekst als zouden ‘de voor- Positief, zeker voor een inleidend hand- op het terrein van veiligheid begint vruch- naamste theorieën worden besproken’, boek, is de strakke en systematische ten af te werpen, dit boek is er een voor- wordt zeker niet waargemaakt. didactische wijze waarop hoofdstukken zijn beeld van. Het geeft een breed overzicht Ook als we het boek op zijn eigen merites opgezet. Leerdoelen worden vooraf gespe- van wat allemaal onder de noemer integra- en pretenties beoordelen, zijn er opvallen- cificeerd. Kernbegrippen en vragen sluiten le veiligheid valt, zo breed, dat een zekere de tekortkomingen. Een zo breed boek als elk hoofdstuk af. Vaak – maar helaas niet mate van oppervlakkigheid bijna onvermij- dit nodigt als het ware uit om te zoeken altijd – zijn er ook suggesties voor verder delijk is. naar wat er niet in staat, om te begrijpen lezen. Vooral in een inleidend boek zijn die Het kloeke boek, bijna 500 bladzijden, valt waarom het een wel en het ander niet aan onmisbaar. Ten slotte wordt het boek met in drie delen uiteen: concepten (theorie), de orde komt. Vooral dat laatste is echter een eigen website ondersteund. Al met al veiligheidskaart van Nederland (de spelers moeilijk te doorgronden. Waarom wel het een boek dat een nuttige rol in het (hbo) in het veld) en kernthema’s in veiligheid. juridische perspectief op veiligheid (deel I) onderwijs kan vervullen, maar waarin tege- De dubbele aanduidingen van de eerste en niet het economische, sociologische of lijkertijd in een volgende druk nog wel het twee delen dragen niet echt bij aan de criminologische? De eerlijkheid gebiedt te nodige te verbeteren is. overzichtelijkheid. Het eerste deel gaat zeggen dat de sociologie nog een beetje nauwelijks over concepten, de eerste twee aan bod komt in de bijdrage over sociale Lex Cachet, Erasmus Universiteit hoofdstukken daargelaten, en zeker niet controle. Waarom in deel II wel de particu- Rotterdam over theorie. Het is veel meer een inleiding liere beveiliging en recherche, maar niets

32 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 3322 225-09-20075-09-2007 09:24:3109:24:31 Martin Schulz, Mark van Twist & Henk Geveke BESTUUR J.M. Schulz werkt bij Berenschot, M.J.W. van Twist is werkzaam bij Berenschot en de Radboud Universiteit Nij- megen en H.G. Geveke bij het ministerie van Binnenland- se Zaken en Koninkrijksrelaties.1

Besturen in commissie

Op alle bestuurlijke niveaus worden tal van commissies ingesteld. Het zijn allemaal commissies die in een complexe situatie onderzoek uitvoeren en aanbevelingen doen. Dit profiel van commissies verschuift.

Inleiding waarvan beleidsadviezen worden uitgebracht. De Commissies laten zich lastig in hokjes stoppen. Elke feiten zelf zijn ondersteunend voor het advies, ter- commissie heeft haar eigen specifieke kenmerken, wijl die voor een onderzoekscommissie juist op de de ene bestaat uit specialisten, de andere uit genera- voorgrond staan. Waar onderzoekscommissies te- listen. De ene commissie heeft als opdracht nieuwe rugblikken, kijken adviescommissies vooruit. Ad- [1] Martin Schulz is adviseur initiatieven uit te lokken, terwijl de volgende com- viescommissies worden ingezet in de fase van de bij Berenschot Procesma- missie is ingesteld om uitgebreid onderzoek te doen beleidsvoorbereiding. Hierbij richt de commissie nagement en werkt aan een proefschrift over commis- naar bestaande feiten. Dat maakt het lastig ze met zich niet zozeer op het vinden van de ideale oplos- sies. Mark van Twist is bij- elkaar te vergelijken. Toch willen we in dit artikel sing voor een beleidskwestie, maar op een uitweg zonder hoogleraar Publiek- hiertoe een aanzet geven. die door belanghebbende partijen wordt gedragen. private samenwerking aan Op basis van eigen onderzoek hebben wij een typolo- Adviescommissies spelen een rol in dynamische en de Radboud Universiteit Nij- gie voor commissies ontwikkeld (zie afbeelding 1).2 complexe situaties, waarin de ene waarheid niet megen, decaan van de NSOB en directeur bij Beren- We onderscheiden twee soorten rollen. De rollen in bestaat. schot Procesmanagement. de buitenring zijn op te vatten als aanduidingen van Henk Geveke is directeur doelgeoriënteerde en resultaatgerichte taken en De commissie controleert Crisisbeheersing bij het functies die een commissie kan hebben. Er kan on- Commissies worden ook ingezet om de uitvoering Ministerie van Binnenlandse derscheid worden gemaakt in onderzoeken, advise- van beleid te controleren, evaluatiecommissies. Zaken. [2] Zie Schulz M., M. van ren, controleren en stimuleren. De rollen die in de Deze kunnen zich richten op een inhoudelijke eva- Twist en H. Geveke, Bestu- binnenring zijn opgenomen, geven duiding aan de luatie van het gevoerde beleid, maar ook op de kwa- ren in commissie: een onder- procesgeoriënteerde taken en functies. In procesma- liteit van het proces waarlangs de evaluatie wordt zoek naar de rol van commis- tig opzicht kan een commissie tot taak hebben te be- uitgevoerd. De meeste commissies van dit type zien sies in het openbaar bestuur, geleiden, bemiddelen, bezinnen of bevechten. toe op een inhoudelijke beoordeling van de beleids- Sdu Uitgevers, 2006. Vgl. o.a. Scholten, G.H., Politise- effectiviteit: zijn er veranderingen dankzij het beleid ring en het krakende raden- De commissie onderzoekt te constateren? Er zijn ook evaluatiecommissies die werk, in: Rosenthal, U., M. In het taalgebruik van alledag worden de termen niet de beleidsinhoud zelf beoordelen, maar (ingege- van Schendelen en G. Schol- onderzoekscommissie en adviescommissie door el- ten, Ministers, ambtenaren kaar gebruikt. Er is echter een belangrijk verschil en parlementariërs in Neder- land, Tjeenk Willink, Gronin- tussen beide. Onderzoekscommissies richten zich op gen, 1975, p. 202-215, Put- Adviseren het verrichten van onderzoek. Over het algemeen ten, J. van, Adviesorganen, gaat het om het achterhalen van ‘de waarheid’, het in: A. Hoogerwerf (red.), reconstrueren van feitelijke gebeurtenissen. De cen- Overheidsbeleid, Samsom, trale vraag is wat er is gebeurd. Onderzoekscommis- 1982, p. 257-279 en Gils, Bemiddelen Bezinnen M.R. van, De strategische sies zijn op zoek naar de feiten. Het verloop van han- functie van externe adviesra- delingen in de tijd, wie deze handelingen uitvoerde Onderzoeken Stimuleren den, Den Haag, 1987. Zie en waarom, zijn belangrijke vragen. Onderzoeks- ook Ministerie van Binnen- commissies worden ingesteld naar aanleiding van landse Zaken en Koninkrijks- rampen en andere plotselinge gebeurtenissen. Ook relaties, Het adviesstelsel doorgelicht: een onderzoek parlementaire enquêtecommissies, die een bijzonde- Bevechten Begeleiden naar taken, omvang en werk- re positie in het adviesstelsel innemen, doen vaak wijze, Den Haag 2004. onderzoek.4 [3] Alle afbeeldingen in dit artikel zijn afkomstig uit: De commissie adviseert Schulz e.a., op. cit. Controleren [4] Zie bijvoorbeeld: Muller, Adviescommissies dienen een ander doel. Zij ver- E.R. en N.J.P Coenen, Parle- richten ook onderzoek, maar met als primair oog- mentair onderzoek in Neder- merk daaraan een oordeel te verbinden op grond Afbeelding 1: Typologie voor commissies3 land, Sdu, Den Haag 2002.

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 33

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 3333 225-09-20075-09-2007 09:24:3109:24:31 BESTUUR

ven door een gebrek aan vertrouwen in de omgeving beleidskwestie, om de invloed die de commissie uit- in de onafhankelijkheid van bestuurders) toezien op oefent op het tempo waarin kwesties worden aange- het evaluatieproces en dat controleren op aspecten pakt (die kan de commissie helpen versnellen maar als objectiviteit en onafhankelijkheid. ook juist vertragen) maar ook door richtinggevende uitspraken te doen over de toekomstige inhoud van De commissie stimuleert het beleid en de mate waarin betrokkenheid van De praktijk laat zien dat commissies soms een pro- partijen is vereist. Uiteraard kunnen commissies zel- actieve rol krijgen in plaats van het (achteraf) contro- den zelf beslissingen nemen, dat is voorbehouden leren van gevoerd beleid, taskforces, aanjaagteams, aan de politiek. werkgroepen, impulsteams en stimuleringscommissies. Zij krijgen de opdracht een concrete verande- Multifunctionaliteit als kenmerk van commissies ring te (helpen) bewerkstellingen. Vaak stellen be- Op basis van onderzoek zijn enkele conclusies te windspersonen stimuleringscommissies in op trekken met betrekking tot het profiel van de com- momenten dat beleid in de uitvoerende fase ver- missies die in de voorbije jaren zijn ingesteld en ook keert, maar nog te weinig resultaat wordt geboekt. over de verschuiving die daarin optreedt.5 Van commissies die in de periode 1995-2005 zijn in- De commissie begeleidt gesteld, valt de primaire functie in iets meer dan Regelmatig worden commissies niet alleen ingesteld 30% in de categorie onderzoekscommissie. Van ver- omwille van de inhoudelijke bijdrage die ze aan een reweg de meeste commissies (bijna 60%) wordt eerst beleidsprobleem kunnen leveren, maar ook omdat en vooral verwacht dat zij advies uitbrengen. Con- ze door hun werkzaamheden maatschappelijke situ- troleren en stimuleren zijn doelgeoriënteerde func- aties draaglijker kunnen maken of sneller tot een ties, die relatief veel minder vaak bij commissies goed einde kunnen brengen, de begeleidingscom- worden ondergebracht. Het is gebruikelijk commis- missie. Ze voeren zelf geen onderzoek uit, ze imple- sies vooral voor onderzoeks- en adviesfuncties in te menteren geen beleid in de praktijk. Begeleidings- zetten, het kweken van common practice. In procesge- commissies denken mee met beleidsmakers en oriënteerde commissies vervult 40% een bezinnende beleidsuitvoerders over strategische en complexe rol. Bemiddelen is iets dat commissies (nog) relatief vraagstukken. weinig als primaire functie krijgen toebedeeld.

De commissie bemiddelt Overigens dient te worden opgemerkt, dat voor com- Maatschappelijke problemen kunnen door de over- missies doorgaans doelen procesgeoriënteerde rol- heid alleen worden opgelost met medewerking van len in enige mate te herkennen zijn. Zo is het ook andere partijen die van elkaar verschillende belan- mogelijk dat de totale score voor doelgeoriënteerde gen hebben. Om tot uitvoerbaar beleid te geraken is rollen in afbeelding 2 hoger uitkomt dan 100%. De het noodzakelijk rekening te houden met de belan- mate waarin, verschilt echter en dus ook de rol die gen van deze partijen. In deze gevallen proberen bij de taakuitoefening op de voorgrond staat. In de commissies aan een compromis of in ieder geval een praktijk zijn veelvoorkomende combinaties van rol- bepaalde mate van consensus te werken. De commis- len te onderscheiden. sie treedt op als een bemiddelaar tussen de partijen. Onderzoekscommissies hebben niet zelden ook een bezinnende of begeleidende functie. Een andere De commissie bezint combinatie is die van adviescommissie waaraan ook [5] Zie o.m. Poelje, G.A. van, Commissies hebben ook de taak nog eens opnieuw Het nieuwe burgerschap: (commissies, raden en wat na te denken over complexe problematische situaties waarvoor niet direct een oplossing voorhanden Doelgeoriënteerde taken Procesgeoriënteerde taken dies meer zij), Samsom, 70% Alphen aan de Rijn, 1967, is, om bestaande kennis nog eens te heroverwegen, 60% Schendelen, R. van, Republi- feiten in nieuwe kaders te plaatsen of alles nog eens 50% keinse openbreking van rustig te overdenken op zoek naar nieuwe mogelijk- 40% adviescommissies, in: Duy- heden voor een doorbraak. Zij worden vaak geduid 30% vendak, W., P. de Jong, B. 20% Pauw en R. van Schendelen als teken van bestuurlijk onvermogen. Het doorbre- 10% (red.), Schaduwmacht in de ken van taboes door buitenstaanders is soms nodig 0% schijnwerpers: adviescom- om uit een impasse te geraken. Adviseren missies in politiek Den Haag, Stimuleren Controleren Begeleiden Bezinnnen Bevechten Onderzoeken Bemiddelen Sdu, Den Haag 2005 en Hoekstra, R.J., Adviesorga- De commissie bevecht nen en adviescommissies, Tot slot kunnen commissies soms een doorslagge- Afbeelding 2: Typologie in de praktijk, 1995-2005 (N= 120) in: Duyvendak e.a., op. cit. vende rol hebben in het politieke gevecht over een

34 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 3344 225-09-20075-09-2007 09:24:3109:24:31 BESTUURRUBRIEK

Commissie-Oosting (Vuurwerkramp Enschede) Commissie-Wallage (Overheidscommunicatie) Commissie-De Boer (Jeugdwerkloosheid ) Adviseren Adviseren Adviseren 5 5 5 4 4 4 Bemiddelen 3 Bezinnen Bemiddelen 3 Bezinnen Bemiddelen 3 Bezinnen 2 2 2 1 1 1 Onderzoeken0 Stimuleren Onderzoeken0 Stimuleren Onderzoeken0 Stimuleren

Bevechten Begeleiden Bevechten Begeleiden Bevechten Begeleiden

Controleren Controleren Controleren

Afbeelding 3: Enkele profielen van commissies

bemiddelende taken zijn toebedeeld. Ook de combi- de evaluatie, als aanzet voor nieuw beleid. Juist dan natie van evaluatiecommissie die tevens bestaande is immers behoefte aan kennisontwikkeling, herin- gebruiken moet aanvechten, komt in de praktijk terpretatie van feiten en het vinden van de meest voor. wenselijke en politiek haalbare beleidsalternatieven. De verschillende rollen van commissies kunnen ook Het aantal commissies dat in procestermen een be- met elkaar in conflict komen. Tussen de onderzoe- middelende en begeleidende rol en in resultaatter- kende en adviserende rol bestaat spanning, omdat men een stimulerende rol vervult, is beperkt. De ac- er een logische kloof bestaat tussen wat is (ist) en tiviteiten die hiermee samenhangen horen vooral wat zou moeten (soll); het één volgt niet noodzake- bij de uitvoeringsfase van beleid. Dat kan samenhan- lijk uit het ander. Een soortgelijke spanning bestaat gen met het gegeven dat er (vooralsnog) weinig com- er tussen een onderzoeksmatige waarheidsvindende missies met een specifieke functie in de uitvoerings- en een bezinnende rol. De combinatie van deze rol- fase van beleid worden ingesteld. len draagt het risico in zich dat bepaalde belangen zwaar wegen. Nieuw profiel van commissies? Om de werking van de typologie in de praktijk te de- In de afgelopen jaren is Nederland onderzoeksmoe monstreren schetsen we hieronder de profielen van geworden. Onderzoeken zouden leiden tot kennis- een aantal commissies. We laten daarbij enkele veel- ontwikkeling, maar de kennis kan de weg naar de voorkomende combinaties van functies zien. De pro- praktijk niet goed vinden. Commissies kunnen daar- fielen zijn samengesteld op basis van het verzamel- in een rol spelen, zeker wanneer het profiel ervan de onderzoeksmateriaal en geven de oorspronkelijke zou opschuiven van onderzoek en advies naar sti- taakstellingen van de commissies weer, dus aan het mulering. Commissies zijn immers een buitenge- begin van hun werkzaamheden. woon flexibel instrument dat eenvoudig van kleur verschieten kan, afhankelijk van de motieven die de Inzet in de beleidscyclus instellers ervan voor ogen hebben. Niet een commis- Commissies spelen in drie fasen van de beleidscy- sie dus die weer een nieuw onderzoek verricht of clus een rol: in de agenderingsfase, bij de beleids- een volgend advies uitbrengt, bijdraagt aan reflectie voorbereiding en bij de evaluatie van beleid. In de en overdenking, maar die helpt uitvoeren, impulsen voorbereidende fase worden meningen en feiten ge- geeft, waar nodig het gevecht aangaat en impasses polst, waardoor commissies bestuurders bij het for- doorbreekt. muleren van beleid kunnen ondersteunen. De besluitvorming wordt niet door commissies maar door 70% [6] Voor visies op de 6 bestuurders en politici zelf ter hand genomen. In 60% beleidscyclus, zie o.a. de evaluatiefase kunnen commissies wederom een 50% Rosenthal, U., A.B. Ringe- rol van betekenis spelen bij het beoordelen van de 40% ling, M.A.P. Bovens, P. ’t Hart en M.J.W. van Twist, Open- resultaten die met het beleid zijn bereikt. Opvallend 30% 20% baar bestuur: beleid, organi- is dat commissies nauwelijks een rol van betekenis 10% satie en politiek, Samsom, spelen in de uitvoeringsfase. Commissies die tot 0% Alphen aan de Rijn, 1996, p. taak hebben te stimuleren dat er concrete resultaten 82 e.v. en Graaf, H. van de, Evaluatie Agendering Uitvoering en R. Hoppe, Beleid en poli- komen, zijn schaars. Voorbereiding Beleidsbepaling tiek: een inleiding tot de beleidswetenschap en de Afbeelding 4: Commissies in de beleidscyclus, Onderzoek en advisering zijn rollen die passen bij beleidskunde, Coutinho, Bus- 1995-2005 (N= 120) de voorbereiding van beleid en (in mindere mate) bij sum, 1996, p. 385 e.v.

OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007 35

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 3355 225-09-20075-09-2007 09:24:3209:24:32 Anne Bos en Charlotte Brand Drs. A.S. Bos en drs. C.J.M. Brand zijn verbonden aan het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis van de DE LAAN UIT Radboud Universiteit Nijmegen.

Ruziënd ten onder

Eduard Bomhoff werd geboren op Fractie zonder leider 30 september 1944 in Amster- Na de tumultueuze verkiezingen van Ministers komen en gaan met de kabinetten waarin ze dam. Hij studeerde wiskunde en 15 mei 2002 kwam er na acht jaar paars zitten, maar sommigen moeten voortijdig hun biezen promoveerde in de economie. Na weer een centrumrechtse coalitie op pakken. Dat geeft veelal beroering en roept vragen op. een leven als wetenschapper en het bordes. Grote speler in dit kabinet In De laan uit - over het gedwongen vertrek van bewindslieden in de Nederlandse politiek na de Tweede Wereld- publicist, werd deze van oor- was, naast CDA en VVD, de Lijst Pim Fortuyn (LPF), die uit het niets met 26 oorlog - de achtergronden van de val van E.J. Bomhoff, sprong PvdA’er in het eerste zetels in de Kamer was gekomen. De vice-premier en minister van Volksgezondheid, Welzijn en kabinet-Balkenende (2002-2003) LPF, die het zonder de op 6 mei 2002 Sport en H.Ph.J.B. Heinsbroek, minister van Economi- minister van Volksgezondheid, vermoorde naamgever moest stellen, sche Zaken. Welzijn en Sport en vice-premier leverde vijf staatssecretarissen en vier voor de LPF. Herman Heinsbroek ministers. Slechts enkele uren na de werd geboren op 12 januari 1951 beëdiging van het kabinet moest LPF- te klappen. Een week later bleek de vice-premier in Schiedam. Hij studeerde rech- staatssecretaris van Sociale Zaken en zelfs een belletje te hebben gekocht om de verga- ten in Rotterdam en werkte voor- Werkgelegenheid Philomena Bijlhout deringen op een ordentelijke manier te laten ver- namelijk in de zakenwereld. het veld ruimen, omdat ze formateur lopen. Dat leverde hem de bijnaam ‘die autist met Heinsbroek werd bekend als Balkenende onjuist had ingelicht over dat belletje’ op. Op den duur ontstonden er twee algemeen directeur van een pla- haar deelname aan de Surinaamse mi- kampen binnen de partij. Heinsbroek met in zijn tenmaatschappij. In het kabinet- lities na de decembermoorden. Dit was kielzog Wijnschenk en Bomhoff gesecondeerd het eerste incident in een lange reeks. door partij-advocaat Oscar Hammerstein. Balkenende I werd hij minister Het was voor de nieuwe fractie niet Het gedonder in de fractie bleef aanhouden. Frac- van Economische Zaken eenvoudig zonder de charismatische tievoorzitter Wijnschenk vond eind september dat voor de LPF. Fortuyn aan dit politieke avontuur te de rust moest terugkeren. Opmerkelijk genoeg beginnen. De partij was sterk op zijn gooide hij juist olie op het vuur door Heinsbroek persoon gericht geweest. Bovendien had Fortuyn op te roepen vice-premier te worden. Er leek geen weinig tijd gehad om een goede kandidatenlijst einde aan de politieke soap te komen, want Ham- samen te stellen. Het resultaat was een bont ge- merstein probeerde op zijn beurt Wijnschenk uit zelschap met weinig politieke ervaring. Woord- de partij te werken. voerder Mat Herben werd na de moord tot fractie- Op 6 oktober 2002 overleed prins Claus en het voorzitter gebombardeerd. vooropgezette plan van Hammerstein leek te mis- Al snel kreeg de LPF te maken met het volgende lukken omdat alle partijvergaderingen werden op- incident. Het Kamerlid Winny de Jong klapte uit geschort. Op de dag van de begrafenis werden er de school en beledigde collega-Kamerleden in het complotten gesmeed. ’s Avonds kwam de minister- openbaar. Niet veel later werd ze samen met me- raad bijeen. Er werd gekeken of er tussen de twee Foto: Bas Czerwinski, destander Cor Eberhard uit de partij gezet. Vervol- kemphanen bemiddeld kon worden. Dat was ech- in: Jaarboek Parlementaire gens besloot een afgematte fractievoorzitter Her- ter onmogelijk, waarop de minister-president de Geschiedenis 2003, p. 158. ben in augustus 2002, na een niet al te sterk heren vroeg op te stappen. Minister van Verkeer optreden tijdens de algemene beschouwingen, het en Waterstaat Rolf de Boer (LPF) had gehoopt een stokje aan Harry Wijnschenk door te geven. val van het hele kabinet te kunnen voorkomen door van tevoren een deal met VVD en CDA te slui- Botsende karakters ten. Het kabinet zou blijven bestaan als de twee Binnen de fractie was er bonje, maar ook tussen ruziënde ministers zouden opstappen. Niets was de bewindslieden; vooral tussen de sobere solist echter minder waar. Nu twee ministers op belang- Bomhoff en de flamboyante Heinsbroek boterde rijke posten het veld hadden geruimd, kon Balke- het niet. Terwijl Bomhoff tijdens een LPF-bijeen- nende niets anders dan het ontslag van het gehele komst de sfeer binnen de partij probeerde te ver- kabinet aanbieden. beteren door te spreken van een ‘krachtig groeiende en bloeiende beweging’, sprak Heinsbroek duidelijk hoorbaar voor de media van ‘een lulver- 1 [1] NRC Handelsblad, haal’. Bomhoff wekte binnen het LPF-bewindslie- 7 oktober 2002. denoverleg wrevel door veelvuldig in zijn handen

36 OPENBAAR BESTUUR OKTOBER 2007

118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd 3366 225-09-20075-09-2007 09:24:3209:24:32 118641-9_OB8641-9_OB 11007.indd007.indd CC33 225-09-20075-09-2007 09:24:3509:24:35