VERFASSUNG UND RECHT in ÜBERSEE LAW and POLITICS in AFRICA, ASIA and LATIN AMERICA (Zitierweise: VRÜ)

VERFASSUNG UND RECHT IN ÜBERSEE LAW AND POLITICS IN AFRICA, ASIA AND LATIN AMERICA (Zitierweise: VRÜ)

Rothenbaumchaussee 21-23, 20148 Hamburg, Germany Fax (Berlin): (0049) 30 / 838 530 11 E-mails: [email protected] · [email protected] ______Herausgegeben von Prof. Dr. Brun-Otto Bryde, Justus-Liebig-Universität Gießen Prof. Dr. Philip Kunig, Freie Universität Berlin Dr. Karl-Andreas Hernekamp, Verwaltungsgericht Hamburg durch die Hamburger Gesellschaft für Völkerrecht und Auswärtige Politik e.V. Redaktion: Dr. Karl-Andreas Hernekamp, Hamburg (für den Inhalt verantwortlich) Carola Hausotter, Gießen · Dr. Palamagamba John Kabudi, Dar es Salaam Wolfgang Kessler, Berlin · Ulf Marzik, Berlin

37. Jahrgang 4. Quartal 2004

ABSTRACTS ...... 399

ANALYSEN UND BERICHTE Ibrahim Mouiche Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun...... 401

Andrea Kramer Kompetenzübertragung durch Vertrag? – Rechtliche Grundlagen und praktische Probleme der ‚ convenios de transferencia ’ im ecuadorianischen Dezentralisierungsprozess...... 433

Aron V. Mir Haschemi When Disaster Strikes Small Islands. The Right of Overseas Territories and Micro-States to Claim International Attention...... 457

AUS POLITIK UND WISSENSCHAFT Hajo Vergau Manifest der Hoffnung. Über die neue Verfassung Afghanistans...... 465

BUCHBESPRECHUNGEN Peter Nahamowitz / Rüdiger Voigt (Hrsg.) Globalisierung des Rechts II: Internationale Organisationen und Regelungsbereiche ( M. Fröhlich )...... 489

Sabine von Schorlemer (Hrsg.) Praxishandbuch UNO ( F. Kehrer )...... 491

Knud Krakau / Franz Streng (Hrsg./eds.) Konflikt der Rechtskulturen? Die USA und Deutschland im Vergleich. American and German Legal Cultures. Contrast, Conflict, Convergence? (K.-A. Hernekamp ) ...... 493

Klaus Bodemer / Susanne Gratius (Hrsg.) Lateinamerika im internationalen System ( K.-D. Hoffmann ) ...... 499

Patrick Köllner (Hrsg.) Korea 2004 ( K. Leuteritz )...... 503

Adriaan Bedner / Nicole Niessen (eds.) Towards Integrated Environmental Law in Indonesia? (K.-A. Hernekamp ) ...... 506

BIBLIOGRAPHIE...... 508

Die Autoren dieses Heftes / The Authors...... 515

399

ABSTRACTS

Democratisation and rotation of local elites in Cameroon

By Ibrahim Mouiche , Yaoundé

Through two case studies, the present study explores the renewal of local political elites in Cameroon provoked by the new context of multipartyism and democratization. It is based on the idea expressed by Robert Dahl that, in certain societies, leadership exercised by multiple and competing elites is the “best approximation of democracy”. It may indeed be observed that, in post-industrial societies, liberal and democratic regimes are based on negotiation between elites from various sectors – in particular the economic sector. In those societies, the professionalization of politics, although manifest, does not exclude diversity in the trajectories of politicians. On the contrary, under the one-party system, a recurrent characteristic of the African political game was the “narrowess of the political class”. Cameroon was no exception to the rule. Thus, only certain categories of the population were used to take actively part in political life. Therefore, in the West province, municipal executive and local councils remained stepping stones for traditional chiefs who were in that region, allies of the state. Here, those chiefs, considered as “social eldest people”, were secured a nomination in local elections. As elections were non-competitive, they were granted an appointment as local counsellors or mayors in their respective towns. The 1996 local elections set a breach in the system: the base of the population expressed its will to mark a distinction between traditional authorities, relaying the state, and the former single party, the CPDM. Even within the CPDM, the local political class opened to economic contractors, instead of chiefs.

Transferring competencies by contract? – Legal foundations and practical problems of the ‚convenios de transferencia’ within the Ecuadorian decentralization process

By Andrea Kramer , Bochum

A core element of decentralization processes is the transfer of competencies and resources to sub-national levels of government. In most cases, new laws are passed that restructure the division of competencies. These legal norms usually assign the same attributions to all

400 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

local government institutions of the same tier of government, such as all municipalities. However, due to vast differences in capacities, resources, and extension of local governments this equal treatment often overtaxes smaller municipalities. Against this background, Ecuador has chosen a different decentralization model. Here, local governments voluntarily conclude so-called ‘transfer agreements’ with central government agencies, thereby assuming only those attributions they can fulfil according to their own capacities. However, as this article shows, the contractual solution stands in tension with the delineation of clear roles and functions of the different levels of government. In addition, the transfer agreements confront a series of implementation problems, such as inequalities in the bargaining power, which cast doubt on the feasibility of this decentralization model.

When disaster strikes small islands. The right of Overseas Territories and Micro- States to claim international attention

By Aron V. Mir Haschemi, Bonn/Berlin

Small island overseas territories and states are highly vulnerable to natural disasters. While independent small island nations have rather easy access to the international community to voice their need for disaster relief, dependent overseas territories must rely primarily on their relationship with the motherland. They are usually not covered by media reports and, therefore, often not in the international public eye. Being small both in size and population in most cases, overseas territories are seldom the subject of research. Some of these overseas territories are non-self-governing. Both small island states and small island territories often lack quality disaster management. Small island nations can improve their disaster preparedness by means of regional cooperation. When a disaster occurs in overseas territories, these do not always have a legal claim to assistance from their motherlands. Depending on their status under their motherland’s national constitutional law, they would do well to engage in regional cooperation, as well. It is necessary to improve the disaster preparedness of both small island developing states (SIDS) and of overseas territories. The improvement of disaster preparedness in overseas territories should be accompanied by a discussion of disaster management in small island states, in order to benefit from resulting synergies.

401

ANALYSEN UND BERICHTE

Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun

Par Ibrahim Mouiche , Yaoundé

Cette étude a pour objectif d’examiner le renouvellement des élites politiques locales au Cameroun noué par le nouveau contexte de multipartisme et de démocratisation, cela, à partir des données tirées des municipales de 1996 à l’Ouest. L’idée générale ici est que Robert Dahl a toujours vu dans la direction de certaines sociétés par des élites multiples et concurrentielles la « meilleure approximation de la démocratie », bien que l'animation de la vie politique dans les sociétés a toujours été l'apanage d'une oligarchie. 1 A l'observation, on constate effectivement que les régimes démocratiques libéraux qui perdurent dans les sociétés postindustrielles reposent sur la négociation entre des élites issues de secteurs différents de la société, en particulier des milieux économiques et selon des filières multiples. La professionnalisation de la politique, si elle y est patente n'exclut pas la diversité dans la trajectoire des politiciens. Au contraire, sous le régime du parti unique en Afrique, un fait a été très récurrent sur l'échiquier politique, à savoir « l'étroitesse de la classe politique ». Aussi, dans son ouvrage consacré aux régimes politiques africains, M. Pierre-Fran- çois Gonidec soulignait-il à juste titre l'existence en Afrique noire d'une « classe politique » composée notamment des chefs traditionnels, des intellectuels, des fonctionnaires civils, des responsables syndicaux et des cadres de l'armée. 2

Le Cameroun n'échappe pas (ou n'échappait) pas à la règle selon laquelle seules certaines catégories de la population participent de manière plus ou moins active à la vie politique, avec cette particularité que le régime du premier Président Ahmadou Ahidjo était conser- vateur en ce qui concerne le personnel de l'Etat. Rien n'était fait qui aurait pu perturber gravement la bourgeoisie bureaucratique sur laquelle il avait assis le pouvoir. Issue de celle-ci, la classe dirigeante (hommes politiques et hauts fonctionnaires exerçant un pouvoir

1 Dahl, R. , Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven: Yale University Press, 1971, p. 100. 2 Gonidec, P.-F., Les systèmes politiques africains, Paris, LGDJ, 1978, 2e édition.

402 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

réel) était stable, ne se renouvelant que par le mouvement naturel des générations filtrées par la cooptation. 3 Comme résultat, les organes exécutifs et délibérants de l’organisation municipale de la province de l’Ouest sont longtemps restés de véritables perchoirs des chefs traditionnels, alliés du pouvoir d’Etat dans cette région. Dans ces organes communaux, ces « aînés sociaux » bénéficiaient d'une assurance permanente dans l'investiture aux élections municipales ; comme il s’agissait des élections non-compétitives, ils étaient constamment assurés de briguer un mandat de conseiller municipal ou de maire dans leurs localités respectives. Ce leadership avait conduit à un certain credo aristocratique où certains chefs n’avaient jamais quitté ces organes communaux; morts, ils étaient « remplacés » par leurs successeurs. 4 L'avènement de M. Biya à la tête de l’Etat va tenter d’apporter un bémol à cette cooptation des chefs traditionnels par l’expérimentation du système sémi-compétitif aux élections de 1987 admettant la pluralité de listes au sein du parti unique, le RDPC (Rassemblement démocratique du peuple camerounais), puisque l’on verra quelques chefs battus par de leaders en voie d'émergence; mais cette expérience fut limitée. Les municipales de 1996, les toutes premières élections locales de l’ère libérale, imposent par contre une certaine rupture comme le souligne si bien Fred Eboko: «… l’un des éléments majeurs de ces élections de 1996 a été la manifestation par le ‘bas’ de la volonté des populations de marquer une coupure entre l’autorité traditionnelle servant le relais à l’Etat et le parti-Etat représenté par l’ex-parti unique, le RDPC. Quelques ténors de l’histoire politique du Cameroun contemporain confirment ou manifestent leur retour à travers ces municipales (…). « La majorité des autorités traditionnelles s’est engagée à soutenir les candidats du RDPC, comme ils le firent souvent pendant l’ère monolithique. Leurs ouailles ont choisi dans l’ensemble, de faire valoir cette différence entre l’allégeance à la chefferie et la volonté de changement, voire l’obédience politique ». 5 Sur le procès de la transition démocratique, la thèse dominante chez les africanistes en ce qui concerne la circulation des élites demeure celle de la non-rotation. 6 Ainsi, pour Peter J.

3 Voir Gaillard, Phillipe , Le Cameroun, Paris, L'Harmattan, 1989, tome 2. 4 Voir mon article sur « Multipartisme et participation politique des chefs traditionnels au Came- roun de l’Ouest » in: Revue Africaine d’études politiques et stratégiques, n o 1, 2001, p. 53-81. 5 Eboko, F ., « Les élites politiques au Cameroun. Le renouvellement sans renouveau ? in: Daloz, J.- P. (dir.), Le (non) renouvellement des élites en Afrique subsaharienne, Talence, CEAN, 1999, p. 99-133. Seulement, cet auteur fait la confusion entre la chefferie et la personne du chef. 6 Voir Quantin, P. , «Les élites politiques face aux transitions démocratiques » in: L’Afrique politique, 1995, p. 277-285 ; Schraeder, P.J., «Plus ça change, plus c’est la même chose ! » African ruling Elites and the Challenges of Democratization” in : Démocraties africaines, Hors-séries no 1, mai 1995, p 8-15; Augé, A ., « La stabilité des élites gouvernementales au Gabon : un regard sociologique » in: Afrique contemporaine, no 201, 2002, p. 60-71 ; Chabal, P. / Daloz, J.-P., Africa Works. Disorder as Political Instrument, African Issues, London, The International Insti- tute, James Currey & Indiana University Press, 1999, First published; Daloz, J.-P. , Elites et repré- sentations politiques. La culture de l’échange inégal au Nigeria, Pessac, Presses universitaires de Bordeaux, 2002 ; Eboko, F. ( n. 3).

Mouiche, Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun 403

Schraeder, « plus ça change, plus c’est la même chose ». 7 Mireille Eza parle plutôt d’une « nouvelle équation politique » où se succèdent deux tendances : l’alternance et la cogestion : « La problématique soulevée par la cogestion et ses corollaires, que pour plus de commodité nous appellerons les ‘co-systèmes’ (coalition, cohabitation et cogestion) est apparue comme pendant à l’alternance lorsqu’elle s’est avérée impossible ou différée pour des raisons structurelles, conjoncturelles et politiques ». 8 De son côté, Jean-Pascal Daloz constate d’une part que la plupart des acteurs politiques « n’étaient pas exactement des novices sur les scènes (para) politiques- fût-ce en tant que chef syndical, de guérilla, ou d’expert » ; que d’autre part, « il reste à prouver que leurs attitudes se démarquent fon- cièrement de celles de leurs prédécesseurs, on s’est demandé s’ils ne constituaient pas des cas somme toute exceptionnels, masquant une large reconduction des personnels politiques ». 9 Patrick Quantin en vient donc à la thèse des « transitions sans alternances et des alternances sans rotation des élites »; 10 ce que renchérit Fred Eboko dans le cas camerounais en parlant de la « propre reproduction » du système». 11

Tous ces points de vue s’appuient sur les travaux de Schumpeter et Lasswell, lesquels, parlent de la flexibilité des élites de la transition démocratique et de leur capacité d'adapta- tion. Mais si nous pouvons donner du crédit aux observations fort pertinentes de ces auteurs, il reste que leurs travaux s'appuient sur le moule des seules instances du pouvoir central, sur les acteurs majeurs de la vie politique (« major political actors »), sur le gouvernement et le parlement. Ce genre d’études sur le « haut » demande à être irrigué par celles du « bas ». Ainsi que l’affirme Peter Geschiere 12 , « Les débats sur les rapports du politique et de l'Etat, sur l'existence possible du politique en l'absence d'Etat sont cependant toujours actuels. Car, en "dessous" de la politique officielle des Etats modernes, il existe des façons locales de "faire la politique" et pour comprendre l'évolution des Etats modernes, il est indispensable de penser la continuité qui relie ces styles locaux (notamment leurs transformations aux formes néo-traditionnelles dans les sociétés contemporaines) aux conceptions modernes du politique ». En clair donc, «…les débats sur (…) l’Etat et sur la manière dont cet Etat assure sa présence au sein de la société civile à travers ses représen- tants seraient mieux valorisés à partir de données empiriques recueillies au niveau « local »

7 Schraeder, P.J. , (n. 6). 8 Eza, M. , (n. 6), p. 33. 9 Daloz, J.-P. (dir.), Le (non-) renouvellement des élites en Afrique subsaharienne, Talence, CEAN, 1999, p. 19. 10 Quantin, P ., (n. 6), p. 281 . 11 Eboko, F ., (n. 5), p. 128. 12 Geschiere, P ., « le poids de l’histoire » in Coulon (C) et Martin (D-C.), Les Afriques politiques, Paris, La Découverte, 1991, p. 29.

404 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

que les discussions quelque peu abstraites, focalisées sur le niveau « moyen ». 13 Et de l'observation des municipales de 1996, il ressort plutôt deux constantes à l'Ouest à savoir, une émergence de nouveaux acteurs locaux au sein des formations politiques de l'opposition 14 et un élargissement de la classe politique locale au sein du parti au pouvoir, le RDPC. • D’abord l’émergence de nouveaux leaders et revanche des « cadets sociaux » au sein des formations politiques de l'opposition ; l’expression « cadets sociaux » ne doit pas être prise dans un sens péjoratif, tant les réseaux de recrutement des maires de l'opposition sont multiples avec des recyclages fort nombreux; cependant, elle semble surtout bénéficier du soutien des jeunes, diplômés ou non, éprouvés par la crise économique et de tous les autres pensionnés de l'Etat, victimes de l'exclusion, des enseignants du secondaire, des agents de l'Etat retraités, des individus évoluant dans l'informel ou se débrouillant dans des petites activités en milieu urbain et quelques braves planteurs. Comme le soulignait si bien un de nos informateurs, « Tous les fonctionnaires et agents retraités virent dans l’opposition. En activité, ils protègent leurs intérêts ». • Ensuite, l’élargissement de la classe politique RDPC aux principaux hommes d'affaires bamiléké, lesquels, sont devenus des maires dans leurs localités en lieux et places de certains chefs ; ces derniers sont même bousculés quand ils veulent s’arc-bouter sur leurs privilèges d’antan. Cette mutation horizontale est importante à cause de l’apathie politique qui a prévalu dans le monde de ces entrepreneurs économiques sous le règne du parti unique, contrairement au Nigeria où il est fort rare, que des acteurs accèdent à la notoriété sans tenter de se lancer peu ou prou dans la politique à en croire Jean- Pascal Daloz. Elle s’inscrit toutefois dans la logique de ce que cet auteur appelle la quête « bigmaniaque », « c’est-à-dire de l’obsession de s’ériger en figure dominante et indiscutée, écrasant tout challenger en vertu de capacités supérieures de redistribution ».15 Ces deux tendances lourdes se sont poursuivies avec les dernières municipales de 2002 16 . Pour appuyer notre argumentaire, nous ferons appel ici à deux études des cas 17 de rotation

13 Alber, E ., « Le pouvoir local face aux mutations au niveau de l’Etat. Le cas d’un village bariba » in: Cahiers d’études africaines n o XXXVII (1), 1997, p. 137-138 ; Bierschenk, T. / Olivier de Sar- dan, J.-P. (eds.), Les pouvoirs au village. Le Bénin entre démocratisation et décentralisation, Paris, Karthala, 1998. 14 Néanmoins, au sein de toutes les formations politiques, l'on a également assisté à un recyclage des élites. 15 Voir Daloz, J.-P., (n. 6), p. 107. 16 Même si en 2002, le parti au pouvoir l’a largement emporté sur les formations politiques de l’opposition, l’ouverture amorcée en 1996 en direction des hommes d’affaires s’est poursuivie. 17 « L’étude de cas est une stratégie de vérification très utilisée en sciences sociales (…). Le cher- cheur ne peut manipuler les variables en cause, mais seulement observer les interprétations possi- bles entre ces variables. C’est un stratégie de recherche empirique qui permet d’étudier des phénomènes contemporains dans la réalité où les frontières entre le phénomène et son contexte ne sont pas toujours évidentes et où il faut habituellement utiliser des ressources multiples

Mouiche, Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun 405

locale des élites : celle de Foumban pêchée au sein de l’opposition l’UDC (Union démo- cratique du Cameroun) et celle de Bandjoun dans les rangs du RDPC.

1. De l’émergence de nouveaux leaders au sein de l’opposition : étude de cas de Foumban

La présente intrigue a pour théãtre des opérations la commune urbaine de Foumban, capitale du royaume bamoun, lequel, épouse le cadre territorial du département du Noun. Elle met en scène deux anciens ministres et acteurs-clés du système politique local: sa Majesté Ibrahim Mbombo Njoya 18 , le sultan-roi des Bamoun, incarnant le parti au pouvoir et Adamou Ndam Njoya 19 , le leader de l’UDC de plus en plus crédité comme le nouveau

d’information et d’évidence ». Jean Blondel , « La vraie raison d’être des études de cas est la possibilité de comprendre-de saisir ensemble-une situation particulière dans son intégralité »in Revue internationale de la politique comparée, vol 1, no1, 1994, p 17. 18 Administrateur civil principal et membre du Bureau politique du RDPC, l’instance suprême du parti au pouvoir, après le Congrès, sa Majesté Ibrahim Mbombo Njoya, né le 27 octobre 1937, appartient à la toute première génération des administrateurs camerounais. Titulaire du diplôme du deuxième degré de l’Institut d’études africaines de Dakar, il commence sa carrière comme atta- ché au cabinet du Haut commissaire de la République française au Cameroun (1957-1960). Pen- dant un an en 1960, il occupe les fonctions de chef de cabinet du secrétaire d’Etat à la présidence chargé de l’information, avant d’être nommé chef de cabinet du ministre des forces armées en 1961. En 1964, il est promu commissaire général à la jeunesse, aux sports et à l’éducation populaire, l’ancêtre du ministère de la jeunesse et des sports qu’il occupera 21 ans plus tard. En mai 1965, il est nommé ministre-adjoint de l’éducation nationale, de la culture, de la jeunesse et des sports. M. Ibrahim Mbombo Njoya ne repart du gouvernement que pour entamer une longue carrière de diplomate pendant les années 1970. Ainsi sera-il ambassadeur du Cameroun à Malabo en 1970, puis au Caire en 1974. Rappelé par Ahidjo, il se verra confier le poste de vice-ministre des affaires étrangères en décembre 1980 puis le portefeuille des postes et télécommunications en janvier 1982. Par la suite, il sera tour à tour sous Biya, ministre de la jeunesse et des sports en 1983, ministre de l’information et de la culture en 1986, ministre de l’administration territoriale en 1988, à nouveau ministre de la jeunesse et des sports en 1990 et enfin ministre chargé des relations avec les assemblées entre avril-novembre 1992. C’est le lundi 10 août 1992 qu’il est intro- nisé roi des Bamoun, suite au décès de son père, sa Majesté le sultan Seidou Njimoluh Njoya et abandonne son poste de ministre. Cette accession au trône des rois des bamoun laissait un goût amer aux yeux de la plupart de ses sujets tant la popularité du nouveau roi n’était pas de mise du fait de son bilan de carrière ministérielle jugé négatif par et pour la communauté bamoun. 19 Né le 8 mai 1942, celui-ci, à l’instar de sa Majesté Ibrahim Mbombo Njoya, a connu la haute administration de notre pays. C’est en 1969 qu’il obtint à Paris son doctorat d’Etat en droit public et rentre au Cameroun où il entame sa carrière administrative en qualité de diplomate au ministère des affaires étrangères. Un an après, il quitte la diplomatie pour se consacrer à l’enseignement à l’Université de Yaoundé où il se fait recruter comme assistant à la Faculté de droit et des sciences économiques. 1975, il accède au poste de vice-ministre des affaires étrangères. En 1978, il lui est confié le prestigieux le portefeuille de ministère de l’éducation nationale qu’il cède en 1980 pour

406 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

tribun des Bamoun. Elle est structurée en trois parties. En premier lieu, nous présentons le contexte socio-politique de l’étude marqué par le monopole de la scène politique locale par la royauté bamoun jusqu’à la restauration du multipartisme en 1990. En second lieu, nous ferons suivre le déroulement des municipales de 1996 dans la commune urbaine de Foum- ban, lesquelles, avaient vu le sacre du leader de l’UDC sur le sultan-roi des Bamoun. La troisième partie de cette étude de cas se penche sur l’examen des variables explicatives de ce leadership politique alternatif d’Adamou Ndam Njoya.

1.1 Le contexte socio-politique de l’étude : monopole de la scène politique locale par la royauté bamoun, restauration du multipartisme et implosion violente en 1991

Le monopole de la scène politique locale bamoun s’entend de la convergence et de la concentration de l’essentiel des ressources politiques, économiques, sociales et culturelles du royaume en faveur du palais et de la famille royale. Tout est parti en réalité des élections législatives de 1946 où sa Majesté Njimoluh Seidou, le géniteur de l’actuel sultan-roi Ibra- him Mbombo Njoya, remporte lesdites élections ; ce qui le rapproche davantage de l'administration coloniale française dans sa chasse aux leaders périphériques à même de lui permettre de mieux asseoir sa mission « civilisatrice ». Dès les débuts des années 1950, le parti de l’UPC (Union des populations du Cameroun) inquiète le colonisateur français par ses idées nationalistes et révolutionnaires. Pour faire pièce à ces « intoxicateurs », l'administration multiplia et soutint la création des groupuscules politiques pro-français au nombre desquels, l'Assemblée traditionnelle du peuple bamoun avec pour promoteur, le sultan Seidou Njimoluh. Le premier test de popularité de l'Assemblée traditionnelle du peuple bamoun a eu lieu en 1953 aux élections à l'ATCAM (Assemblée territoriale du Cameroun). Le sultan Seidou en fut élu député, seul candidat à proprement parler, avec plus de 2|3 des suffrages 20 , après que l'UPC ait été muselée, ses partisans battus y compris son secrétaire général Um Nyobé venu pour la campagne électorale. A partir du moment où Ahidjo va accéder au pouvoir (d’abord en 1958 comme Premier ministre du Cameroun sous tutelle française et en 1960 comme Président de la République), il trouvera auprès du sultan Seidou de solides soutiens en pays bamoun. Ainsi, dans la lutte qui va opposer à

prendre celui de l’inspection générale de l’Etat et de la réforme administrative. 1982, il est viré définitivement du gouvernement par le Président Ahidjo. Avec ce départ du gouvernement, devait s’amorcer dirions-nous la traversée du désert pour Ada- mou Ndam Njoya. Mais en 1985, il ira à l’UNESCO en qualité de membre du conseil exécutif et sera sous Frederico Mayor, le coordonnateur général du programme pour les droits de l’Homme. Cependant, il faut le reconnaître, cette carrière de diplomate le confinait toujours à la touche dans la mesure où sa visibilité sur l’échiquier politique camerounais était altérée. Pour revenir sur la scène, il va profiter du nouveau contexte pluraliste pour créer en 1991 le parti de l’UDC. 20 Source: Rapport confidentiel sur la personnalité du Sultan Seidou de Foumban, 1953, Archives nationales du Cameroun.

Mouiche, Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun 407

l'Ouest le régime Ahidjo aux upécistes, les Bamoun à l'instigation de leur roi apporteront leur soutien au gouvernement comme ce fut le cas jadis au profit du colonisateur français. L’Assemblée traditionnelle du peuple bamoun ne fera d’ailleurs pas long feu; elle sera dissoute au profit de l'UC (Union camerounaise) naissante d’Ahidjo en 1957 21 . Dès lors, aucune autre formation politique ne foulera plus le sol bamoun. L'avènement du parti unique en 1966 ne viendra que consacrer une situation de fait.

Dans cette sainte alliance conservatrice qui plonge ses racines dans la période coloniale pour se trouver aggravée sous les régimes successifs des Présidents Ahidjo et Biya, • Le sultan Seidou est resté successivement député aux Assemblées territoriale et législa- tive sous la colonisation française, puis nationale et fédérale après l’indépendance. Il a été président de la Coopérative bamoun de café arabica mais surtout, il est resté maire de Foumban ad vitam aeternam, de 1955 à sa mort en 1992. Il a été président de la Coopérative bamoun de café arabica mais surtout, il est resté maire de Foumban ad vitam aeternam, de 1955 à sa mort en 1992. Soit 37 ans de règne sans alternance et 7 fois reconduit, respectivement en 1957, 1959, 1962, 1977, 1982 et 1987. Il s’était institué au fil des ans à son profit le système de vote par acclamation ou de 100% quand il était secret. • Toujours dans le royaume bamoun, comme lui seul régentait la promotion des élites bureaucratiques bamoun, il fallait s’assurer de son soutien pour bénéficier de l’investiture aux élections municipales et législatives, d’une nomination ou d’être maintenu à son poste au cas où l’on était bénéficiaire d’une rente politico-administrative. • Dans la représentation du département du Noun au sein du gouvernement camerounais, la palme d’or est revenue à Ibrahim Mbombo Njoya, son fils et successeur lequel, est resté longtemps ministre sous Ahidjo et Biya. Cette longévité gouvernementale d’Ibrahim Mbombo Njoya mérite quelques commentaires parce qu’elle s’est faite au détriment d’Adamou Ndam Njoya. En effet, c’est en 1975 qu’Adamou Ndam Njoya entre au gouvernement. Mais le 4 décembre 1981, Ibrahim Mbombo Njoya, ambassadeur et ancien ministre, était également appelé à ses côtés. S'agissait-il « d'une nouvelle donne tant au niveau du microdosage dans la province de l'Ouest qu'à celui des macro-équilibres géopolitiques se demande Pierre-Flambeau Ngayap? ». 22 L’on sait en effet d'une part que depuis 1958, le pays bamoun n'avait jamais eu plus d'un représentant au gouvernement; d’autre part, une nomination singulière qui ne venait pas compenser une sortie, ne pouvait que modifier le macroéquilibre géopolitique existant au

21 Ainsi, le groupe parlementaire de l’UC que dirigeait M. Ahidjo à l'Assemblée législative du Cameroun en 1957, rassemblait aussi bien les élus du Nord que ceux du pays bamoun (le sultan Seidou et Arouna Njoya). 22 Ngayap, P.-F., Cameroun. Qui gouverne? De Ahidjo à Biya, l'héritage et l'enjeu, Paris, L'Harmat- tan, 1983, p. 85.

408 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

profit de la province d'origine du nommé, ici l'Ouest. C’est pourquoi la nomination de M. Mbombo Njoya en décembre 1981 pouvait s'analyser à la fois comme une redistribution des forces politiques dans la province de l'Ouest au profit du département du Noun, et comme une modification de l'équilibre géopolitique national en portant le contingent des membres du gouvernement de l'Ouest à six. Pourtant, il n'en était rien. Car, pour respecter « les équilibres géopolitiques micro et macro », la nomination de M. Mbombo Njoya devait être replacée dans le cadre du remaniement ministériel du 7 janvier 1982, à l'occasion duquel, il apparut clairement que cette promotion un mois plus tôt, n'était qu'un prélude au départ de M. Ndam Njoya. La radio parlera de « grand départ d’Adamou Ndam Njoya », toutes choses qui laissaient croire qu’il y avait une anguille sous roche bien que la nomination soit discrétionnaire. Car, à l’époque, la notoriété de celui-ci était de mise au sein du gouvernement et aux yeux d’une frange importante de la population camerounaise avec ses exigences de la « nouvelle éthique » ; d’où désabusé, il argua de la duplicité de Mbombo Njoya et de son père, le sultan Seidou. • En 1990 enfin, le sultan Seidou avait organisé une manifestation contre le « multipartisme précipité » et les « modèles importés » au cours de laquelle il précisa: « Nous voulons montrer notre volonté de barrer le chemin à tout ennemi qui viendrait nous détourner du chemin tracé par le Président Paul Biya ».

Au regard de tout ce patrimoine relationnel, le sultan Seidou faisait figure de cacique sur l'échiquier politique local bamoun, c'est-à-dire « un leader qui contrôle la quasi-totalité de ressources politiques, économiques et sociales d'une zone géographique donnée et qui est implicitement reconnu comme tel par les leaders extérieurs à sa zone. Ainsi attend-on de lui qu'il mobilise les populations pour les cérémonies officielles, qu'il maintienne l'ordre dans sa localité, qu'il évite des scandales et les agitations pouvant inquiéter le pouvoir central, qu'il véhicule la propagande du régime et canalise le vote des populations ». 23 André Ayissi Eyebe (1981) concluait à une sorte d’ « Etat dans l’Etat »; réalité par laquelle il caractérisait l’existence de celui qu’on appelait le « roi des Bamoun », dans la mesure où son ombre planait sur tout le département du Noun et il pesait d’un poids déterminant dans la conduite de ce département. C’est aussi dans ce même registre que Roger-Gabriel Nlep parlait du « rejet du commandement extérieur » lorsqu’il estimait que « pendant longtemps, le dépar- tement Bamoun devenu en 1981 département du Noun, a caractérisé un exemple assez significatif du rejet du commandement extérieur ». Car, affirmait-il, « malgré la nomination d’un préfet à la tête dudit département, celui-ci est demeuré sous le commandement direct du sultan et le préfet n’a souvent été qu’un interlocuteur entre le roi des Bamoun et la haute hiérarchie administrative ». 24

23 Fogui, J.-P., L'intégration politique au Cameroun. Une analyse centre-périphérie, Paris, LGDJ, 1990. 24 Nlep, R.-G., Administration et pouvoir au Cameroun, Paris, Pedone, 1990, p. 242.

Mouiche, Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun 409

Ce monopole qui va par trop renforcer la position de la royauté bamoun, va faire le lit du discours contestataire de l’ordre traditionnel ; avec le retour au multipartisme l’on va assister à l’implosion violente du système politique local bamoun en 1991. Suivant nos données de terrain, tout serait parti avec l’arrivée de la mission RDPC dans le Noun en février 1991, conduite par le ministre Ibrahim Mbombo Njoya, l’actuel sultan, avec pour objectifs, d’expliquer les textes de décembre 1990 démocratisant la vie politique camerounaise. Seulement, le langage qui en sortit, jeta plutôt les populations dans le désarroi. En effet, au lieu d’un discours lénifiant dans un contexte concurrentiel, les propos du ministre furent les plus provocateurs et outrageants. L’on peut le résumer en deux phrases: « Nous gagnerons les futures échéances électorales par tous les moyens. Vous attendrez les mannes de l’opposition (allusion à Adamou Ndam Njoya qui avait déposé les statuts d’un parti en vue de la légalisation par l’administration) ». Le ministre Ibrahim Mbombo Njoya avait martelé ces mots en frappant la main sur la table au motif qu’un participant avait eu l’outrecuidance, de le tancer pour n’avoir rien fait pour le pays bamoun. Comme circons- tance aggravante, le sultan Seidou se déclarait appartenir au RDPC et exhortait une fois de plus ses sujets bamoun à le « suivre dans la voie tracée par le Président Biya ». Cet appel s’inscrivait dans la logique de la marche contre le « multipartisme précipité » qu’il avait organisée un an avant à Foumban.

Or, Adamou Ndam Njoya, fils du terroir, avait déposé les statuts d’un parti politique (l’UDC) qu’il venait de créer. Mais la légalisation dudit parti tardait à venir alors même que le ministre de l’administration territoriale était en train de reconnaître d’autres formations politiques. Et selon une rumeur fort persistante, la non-légalisation par l’administration de l’UDC faisait suite à une lettre co-signée de certaines élites traditionnelles du royaume bamoun dont en tête le sultan Seidou ; dans cette lettre, semble-t-il, elles appelaient l’administration à opposer une fin de non recevoir au dossier de l’UDC. Les populations bamoun attendaient donc la reconnaissance légale de l’UDC, s’impatientaient mais en vain. Entre-temps, le vent du vandalisme et de la pyromanie avait commencé à faire le tour du Cameroun. On croyait que le royaume bamoun allait en être épargné, mais illusion! Les 22, 23 et 24 avril, le Noun était méconnaissable. Dès le 22 à Foumban, des jeunes désœuvrés occupent certaines artères de Foumban, la capitale du royaume et commencent à brûler des vieux pneus des roues des voitures sur la base semble-t-il, d’une fausse alerte venue de Bafoussam, la métropole provinciale, suivant laquelle, cette cité était à feu. Très tôt, ces jeunes se dirigent vers certains collèges privés de la ville où ils délogent les élèves qui les suivent sans peine dans ce mouvement. Ayant absorbé une grande dose d’alcool suite à l’occupation de la maison de dépôt des Brasseries du Cameroun, certains émeutiers devien- nent incontrôlables. La police tire dans le tas. Il s’ensuit deux morts dont un subit, un jeune chauffeur de taxi surnommé « Maradonna ».

Dans l’ensemble du territoire du royaume, les dommages matériels sont lourds puisque tous les symboles de l’Etat sont atteints: le domicile du ministre Ibrahim Mbombo Njoya, le

410 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

nouveau bâtiment de la préfecture de Foumban, les palais de justice de Foumban et de Foumbot, la maison des finances de Foumban, la sous-préfecture de Foumbot, la mairie de Foumbot, le service départemental des affaires sociales de Foumban, les prisons de Foum- ban et de Foumbot, sont réduits en cendres. Comme pour manifester leur mécontentement suite à la création d’un lycée à, ville secondaire, les pyromanes endommageaient la direction du Collège d’enseignement secondaire de Foumbot où l’on attendait en vain ce même type d’établissement. A Magba, c’est le même son de cloche où les locaux de la gendarme- rie sont attaqués. Dans certaines localités, des barricades sont dressées et des ponts coupés. Enfin, la maison du parti du RDPC à Foumban est réduite en cendres. Le 26 avril, le ministre de l’administration territoriale reconnaissait légalement l’UDC. Le 30 mai, à l’occasion de « La grande prière oecuménique en faveur de la paix et à l’issue du 58e anni- versaire de la mort du Sultan Njoya », sa Majesté le sultan Seidou tint à calmer les esprits en offrant les calumets de la paix à ses sujets, par un discours fort de retournements où il se prononçait en faveur du multipartisme et du libre choix de chacun. En mars 1992, Adamou Ndam Njoya et l’UDC avec, boycottaient les législatives anticipées. En octobre de la même année, il se portait candidat à la présidentielle et fut largement plébiscitée dans le royaume bamoun 25 . Aux municipales de 1996, son parti, l’UDC, opéra un triomphe dans le Noun en remportant toutes les neuf communes du département, à commencer par celle de la commune urbaine de Foumban. G. W. Djepang et T. Kpoumie du journal Le Forum (nO 001 du 28 février au 10 mars 1996, p5) ne furent pas avares de métaphores pour qualifier cette victoire: « ... 9 communes à 0. Le score est lourd, on dirait le match Zaïre-Yougosla- vie en 74 ».

1.2 Les municipales de 1996 et la victoire historique d’Adamou Ndam Njoya sur Ibrahim Mbombo Njoya

Qui étaient les protagonistes du scrutin municipal dans la commune urbaine de Foumban en 1996? Quels en étaient les enjeux ? Quels en furent les résultats et les conséquences sur l’échiquier politique local ? Telles sont les questions qui nous interpellent dans cette sec- tion de notre étude. Lors de ce vote, deux listes étaient en compétition: celle du RDPC conduite par sa Majesté Ibrahim Mbombo Njoya et celle de l’UDC avec pour tête liste Adamou Ndam Njoya, le leader de l’UDC. Cette candidature du sultan-roi des Bamoun venait à point nommé. D’une part, la commune urbaine de Foumban était la chasse gardée du palais. Depuis 1955, date de création de cette mairie, son père (feu sultan Seidou) avait toujours occupé le prestigieux poste de maire de Foumban. D’autre part, à la mort de celui- ci en 1992, la vacance n’était pas pourvue pour sûrement attendre l’arrivée de son successeur, toutes choses étant ailleurs égales. C’est donc tambour battant que le RDPC débuta la campagne électorale le 7 janvier dans le Noun à Foumban, sous la houlette de M. Jean

25 Toutefois, Adamou Ndam Njoya ne connut pas de bonheur au-delà de son terroir du Noun.

Mouiche, Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun 411

Fochivé, alors secrétaire d’Etat à la sécurité intérieure et délégué du Comité central du RDPC dans ce département.

Arrivé par hélicoptère à 17h30, il avait à peine mis quelques minutes à sa résidence, puis s’était retrouvé aussitôt avec les responsables du RDPC, le préfet du Noun, ainsi que les responsables du maintien de l’ordre, pour une réunion restreinte qui s’était achevée tard dans la soirée. Cette réunion avait été précédée par celle de sa Majesté Ibrahim Mbombo Njoya avec ses notables. Pendant ce temps, on ne dormait pas du côté de l’UDC qui affûtait également ses armes. Dimanche après-midi, la place de fête de la préfecture de Foumban vibrait dans une débauche de sons et de couleurs. Le Noun avait déterré son folklore et sa richesse culturelle à cette occasion, pendant que l’orchestre et la fanfare de la police apportaient du leur dans cette grande animation. Certaines sous-sections du RDPC arbo- raient entièrement la tenue du parti . Tout ceci était en présence du sultan Ibrahim Mbombo Njoya et sa cour d’apparat. Il s’agissait en fait d’un double événement: le lancement de la campagne électorale dans le Noun et l’installation des responsables des 19 nouvelles sous- sections RDPC urbaine et rurale de Foumban. De la quasi dizaine d’allocutions du jour, tous les responsables du RDPC avaient assuré au représentant du secrétaire général du Comité central du RDPC que le 22 janvier, les neuf communes du Noun devaient être habillées des couleurs du RDPC. « Le sultan Ibrahim Mbombo Njoya est candidat aux municipales; et, le délégué du Comité central du RDPC M. Jean Fochivé a tenu à lui assurer que les anciens ont décidé que le seul fauteuil de la ville doit lui être réservé, car dans la tradition bamoun, personne ne peut précéder le roi. C’est pourquoi au nom des élites bamoun, il a assuré la victoire du RDPC que le roi a choisi. Aussi vrai que dans l’histoire bamoun de six siècles, le peuple a toujours été derrière le roi ». Quant à toutes les autres communes, M. Fochivé avait rappelé aux Bamoun la fidélité du Président Paul Biya. Or, en politique, rien n’est gratuit. Il avait alors demandé que la campagne électorale « se déroule dans le calme, sans provocation ». « Les fauteurs de trouble, d’où qu’ils viennent seront châtiés. Car nul ne doit transgresser la loi. Et, dans ce pays, la violence et le désordre ne passeront pas ». 26 Seulement, en optant d’être candidat dans les rangs du RDPC, sa Majesté Ibrahim Mbombo Njoya prenait des très grands risques et jouait avec le feu. Résultat, sa liste fut sévèrement battue par celle d’Adamou Ndam Njoya.

26 Source : Cameroon Tribune n os 6013-2302 du mercredi 10 Janvier 1996, p 7.

412 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Tableau 1: Les résultats des municipales de 1996 dans la commune urbaine de Foumban

Partis politiques Nombre de voix Pourcentage Nombre de sièges RDPC 3 389 21,48 0 UDC 12 384 78,54 41 Total 15 773 100 41

Le leader de l’UDC pouvait exulter pour s’enorgueillir dans l’entretien qu’il accorda au lendemain de ce scrutin à Norbert N. Ouendji dans le journal Le Messager n o 477 du 06 février 1996, p7: « Le déroulement du scrutin lui-même n’a pas échappé aux fraudes organisées. Ailleurs le pouvoir procédait par intimidation pour ralentir le zèle des électeurs; Foumban par exemple était comme une ville assiégée le 21 janvier. Il y avait beaucoup de policiers et d’autres personnes venues de loin voter. Malheureusement pour eux, nous avons des militants qui étaient prêts à mourir pour la cause qu’ils défendent. « Nous ne nous sommes pas opposés au roi. Nous avions en face de nous, un candidat du RDPC à qui nous avons administré une sévère correction. Lorsqu’une personne qui a des responsabilités traditionnelles prend le manteau d’un parti politique, ce n’est pas le manteau du roi qui est en jeu. Vous savez, dans nos traditions, le roi doit avoir un droit de réserve, parce que tous les enfants sont ses enfants. Mais s’il devient partisan, ce n’est pas la monarchie qui est mise en cause, mais la personne. « Généralement, dans certaines démocraties, lorsqu’un homme perd une élection, il adresse les félicitations au gagnant. Moi, je ne les ai pas encore reçues. Mais une fois de plus, je n’ai rien contre le roi. J’avais affaire au représentant d’un parti. Vous me direz qu’on ne peut pas dissocier les deux. Dans le fond, il a essayé d’utiliser son titre pour faire passer le message. Mais hélas! Les électeurs étaient formels. Pour eux, le 21 janvier était le jour de la révolution. C’est pourquoi tout le monde pense que la victoire de l’UDC est très importante dans le Noun. Pour les uns et les autres, c’est une victoire contre le roi, représentant du parti au pouvoir, contre le secrétaire d’Etat à la sécurité intérieure qui était au coeur de la campagne avec son arsenal, contre le RDPC, contre tous ceux qui avaient développé une culture antidémocratique ». Le leader de l’UDC fait donc une distinction entre le roi, gardien des traditions et garant de l’unité du peuple bamoun et le candidat du RDPC, un leader factionnel auquel il s’est opposé. Dans la foulée, le 21 Janvier 1996 est un jour-symbole de la « révolution », une preuve que le système était bloqué et qu’il s’est explosé. L’essentiel de cette victoire historique de l’UDC que nous avons vécue en direct à Foumban a été résumé par Jean-François Channon dans le journal Le Messager n o 472 du 23 janvier 1996 (p 7):

Mouiche, Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun 413

« Foumban: l’UDC crève l’écran. « ... L’attente des résultats aura été longue à Foumban. Toute une nuit et une demi- journée du 22 janvier 1996. Mais les Foumbanais sont restés devant l’hôtel de ville depuis le début des dépouillements des résultats de vote du scrutin du 21 janvier dernier. Lorsqu’à 5h30 minutes, la CRTV-Radio annonce les premières tendances donnant l’Union démocratique du Cameroun (UDC) vainqueur sur l’ensemble du département du Noun, la ville du vénérable sultan Njoya s’est emflammée dans un tohu bohu assourdissant. Les youyou des femmes partaient partout. Tous ou presque, voulaient célébrer cette victoire sur .... le roi ‘le roi s’est ligué contre son peuple. Mais Dieu a aidé son peuple. Le roi a trahi’, pouvait-on entendre chanter les Bamoun. « ... Pour comprendre la joie qui anime les concitoyens du Dr Adamou Ndam Njoya, il faut revenir dans les méandres du processus électoral. En effet, la défaite du RDPC a commencé à se dessiner définitivement le 20 janvier 1996, le jour de la clôture de la campagne électorale. Deux meetings étaient organisés à Foumban par le RDPC et l’UDC qui étaient face à face pendant ces municipales. Celui du parti des flammes (c’est-à-dire le RDPC) qui se tenait à la place de la préfecture a rassemblé moins de 200 personnes. Le sultan n’a pas cru bon de s’y rendre... C’était donc un meeting sans saveur réelle à laquelle ont eu droit les quelques fonctionnaires contraints à se trouver sur les lieux. « Pourtant, non loin de là, l’UDC a fait le plein de la cour de l’école annexe et de ses environs. Près de 10 000 personnes attendaient le Dr Adamou Ndam Njoya qui s’était rendu à Mbouda, dans le Bamboutos présider un autre rassemblement. A son arrivée, le fils du sénateur Arouna Njoya a eu droit à un accueil délirant généralement réservé au roi des Bamoun. Toute la garde royale était en poste et les griots du palais chantaient les louanges. C’est à ce moment que le président de l’UDC a lancé cet appel incessant ‘il nous faut défendre notre victoire qu’ils s’apprêtent à voler’ ». Le journaliste parle de la « trahison » du roi envers son peuple et même plus grave, de la défection de la garde royale, de l’accueil quasi-royal accordé à Adamou Ndam Njoya ! De toute évidence, le 22 janvier 1996, au lendemain du raz de marée du parti de l’UDC à Foumban et dans le Noun, le sultan avait passé un des jours les plus tristes de sa vie et le palais avait l’allure de deuil. A la veille même du scrutin, le climat était très tendu à Foum- ban, envenimé par les déclarations de provocation de Jean Fochivé. Celui-ci avait alors lâché cette phrase au meeting de clôture de la campagne: « le RDPC gagnera par tous les moyens ». IIlico, Adamou Ndam Njoya qui présidait le meeting de clôture de son parti à quelques pieds de là, rétorqua pour dire qu’ « une élection ne se gagne pas par tous les moyens ». Que « nous avons jusqu'ici été assez tolérants, mais nous ne céderons pas cette fois-ci au chantage. Si l'on tente de nous imposer quelque résultat, nous ne l'admettrons pas (une autre déclaration de guerre) ». Les populations acquises alors au parti de l’UDC, convaincues que Jean Fochivé allait recourir à la fraude et dopées par la prise de position de leur leader de ne pas céder au chantage, d’où qu’il venait, étaient prêtes à toute épreuve de force. La nuit électorale fut très longue dans cette ville et c’est à juste titre que certains

414 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

baptisèrent le 21 janvier 1996, le « jour de libération du peuple bamoun ». Cette victoire fut partout saluée dans le Noun par des coups de fusil 27 . L’apothéose de cette consécration fut l’accession d’Adamou Ndam au poste de maire de Foumban, le prestigieux sésame qui était depuis 1955, le privilège de la royauté bamoun. La question principale est donc de savoir pourquoi cet échec électoral du roi, pourquoi ce lézardement de son autorité, pourquoi l’hégémonie politique d’Adamou Ndam Njoya. Ces deux événements sont imbriqués dans une liaison si inextricable, qu’une tentative de disso- ciation semble vaine et pourrait d’ailleurs si elle se réalisait, occulter un pan important de la vie politique de ce terroir. De nos informateurs et de notre observation participative de la vie politique du Noun en tant que natif de la localité, cette défaite du RDPC fut d’abord et avant tout, la conséquence directe d’un vote-sanction d’un peuple contre son roi, c’est-à- dire en termes découverts, un choix rationnel des populations, du fait du bilan de carrière ministérielle jugé positif pour Adamou Ndam Njoya et négatif pour Ibrahim Mbombo Njoya. A ces bilans contrastés, nos informateurs ne sont pas avares de comparaisons pour fustiger Ibrahim Mbombo Njoya et encenser Adamou Ndam Njoya. S. Adamou, planteur et ancien conseiller municipal UNC-RDPC, né en 1936 : « Comparer les bilans de carrière ministérielle respectifs d’Ibrahim Mbombo Njoya, c’est comparer le jour et la nuit. Pour être plus clair, la longue carrière d’Ibrahim Mbombo Njoya n’a rien apporté au peuple bamoun tandis que le court passage d’Adamou Ndam Njoya au gouvernement a marqué des empreintes indélébiles dans le département. « Quand Adamou Ndam Njoya a été promu ministre en charge de l’éducation nationale, le vaste pays bamoun ne disposait que d’un seul lycée basé à Foumban. Ailleurs, il n’y avait aucun autre établissement secondaire public, même pas un CES (collège d’enseignement secondaire). Cette pauvreté infrastructurelle éducative du Noun causait aux populations deux graves préjudices: celui de la distance avec l’obligation pour la plupart des enfants promus au lycée de Foumban, de rester très éloignés de leurs parents. Le second préjudice concerne le nombre d’élèves appelés à faire leur entrée au lycée. Ce nombre était réduit à cause des capacités limitées d’un seul établissement. Comme conséquence, beaucoup d’enfants dont les parents étaient pauvres, étaient obli- gés d’arrêter leurs études après la fin du cycle primaire, ne pouvant s’inscrire dans un établissement privé. Conscients de toutes ces difficultés, Adamou Ndam Njoya avait fait ouvrir de nombreux établissements publics secondaires dans le royaume bamoun. En plus, sous sa diligence, de nombreux bamoun furent recrutés comme enseignants ou fonctionnaires dans d’autres administrations. Autre fait marquant, Adamou Ndam Njoya est un brillant intellectuel. Au moment où il était ministre, l’écho de ses presta- tions honorables et sa rigueur faisaient la fierté des Bamoun. Par contre, Ibrahim Mbombo Njoya est un égoïste, un égocentrique qui a fait le tour de plusieurs ministères avec le bilan que vous connaissez. De fait, vous ne verrez pas un natif du Noun témoi-

27 Jean Fochivé quitta Foumban discrètement pour regagner Yaoundé dans la matinée du 22.

Mouiche, Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun 415

gner avoir profité d’un quelconque soutien d’Ibrahim Mbombo Njoya. Avez-vous la preuve contraire ? Vous pourriez toujours répondre par l’affirmative puisque fonctionnaire, vous défendez votre pain ! « Même ministre des sports, Mbombo Njoya n’a pas pu construire un stade de football à Foumban. Comme ministre chargé de l’administration territoriale, il n’a pas contribué à l’émergence des originaires du Noun dans la préfectorale. Il est même ridicule de constater que lors de la campagne pour les élections de 1996, le sultan ait prétexté vouloir faire ériger le Noun en une région. Qu’avait-il fait lorsqu’il était aux commandes ? N’avait-il pas le pouvoir de diviser le Noun en deux départements ? A cause de cette turpitude, nous les Bamoun, nous sommes marginalisés par rapport aux Bamiléké, lesquels, raflent tout ce que le gouvernement réserve à l’Ouest dans la politique d’équilibre régional … C’est dire que le combat que nous menons en soutenant Ada- mou Ndam Njoya est légitime. Il s’agit de hisser plus haut notre peuple ».

1.3 Du bilan de carrière ministérielle positif d’Adamou Ndam Njoya: du big man au leader charismatique

Le « big man » est une personne que les gens suivent dans la mesure où elle peut leur procurer des bénéfices. Par contre, ce que Max Weber qualifiait de «domination charismatique », c’est la qualité insolite d’une personne qui semble faire preuve d’un pouvoir surnaturel, surhumain, ou du moins inaccoutumé, de sorte qu’elle apparaît comme un être providentiel, exemplaire ou hors du commun, et pour cette raison, groupe autour de lui des disciplines, des partisans et des clients. Le leader charismatique intervient en situation de crise ou de conflits auxquels sont confrontés ses partisans, rejette le passé et les anciens modèles de domination; et parce qu’il propose un modèle alternatif, il apparaît comme un révolutionnaire. Comme l’affirme Georges Burdeau «l’apparition d’un leader populaire coïncide habituellement avec les périodes de crise où le groupe se trouve engagé. Elle met en lumière le caractère protecteur que l’espérance des masses attache au pouvoir». 28 Dans le même ordre d’idées James Davies analyse avec pénétration le rôle décisif des espérances et des attentes individuelles dans le déclenchement d’un processus révolutionnaire. Pour lui, ce n’est pas seulement à l’appauvrissement continu des travailleurs ni non plus aux crises économiques que sont dus les chocs révolutionnaires: il en trouve plutôt la source dans le sentiment d’insatisfaction qui résulte d’une espérance déçue. Reprenant ainsi la célèbre thèse de Tocqueville, il soutient que les peuples se soulèvent lorsque après avoir connu un mieux-être relatif, ils voient cette récente amélioration de leur sort atteinte par toute crise grave, qu’elle soit économique, militaire ou d’un autre ordre. A toutes les époques, on trouve à l’origine des processus révolutionnaires, la frustration et le désen-

28 Burdeau, G ., Traité de science politique. L’Etat, Paris, LGDJ, 1980, tome 1, p. 441.

416 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

chantement d’un peuple. 29 Aussi, élites et grands hommes ne sont en réalité puissants que par une certaine correspondance avec les foules, «correspondance qui est faite d’affinités, de confiance, d’influence et de dépendance à la fois». La combinaison de ces différents éléments «fait que les désirs des masses se coulent dans les moules forgés par les élites». 30

Dans le cas du royaume bamoun, Adamou Ndam Njoya est auréolé d’un prestige qui fait sa grandeur sur toute l’étendue du territoire du royaume bamoun. Il a commencé par être un big man de par sa stature académique et ses réalisations dans le domaine des infrastructures scolaires du Noun au moment où il était ministre en charge de l’éducation nationale. • Au plan académique, malgré la pléiade d’universitaires bamoun, il est considéré à titre personnel comme le plus grand intellectuel du royaume bamoun. C’est donc le « seul docteur » suivant l’imaginaire d’une frange importante de la population bamoun. Et à l’époque où Paul Biya était Premier ministre sous Ahidjo, la population n’était pas avare de comparaisons entre Adamou Ndam Njoya et l’actuel chef de l’Etat. L’on disait qu’il était le plus grand intellectuel du Cameroun, suivi de Paul Biya. • Sur le plan socio-politique, Adamou Ndam Njoya en sa qualité de ministre de l’éducation nationale avait marqué les esprits dans le Noun. D’abord avec ses exigences de rigueur et d’excellence avec sa doctrine de « nouvelle éthique ». Beaucoup de personnes au Cameroun continuent d’ailleurs aujourd’hui à manifester leur fierté pour leurs parchemins obtenus sous son règne. Comme le soutenait mordicus un militant de l’UDC lors de nos enquêtes de terrain, «pendant le règne d’Ahidjo, Ndam Njoya était considéré comme un technocrate, conscient, capable de dire haut, quand tout le monde disait bas ». Il s’était alors illustré par la « nouvelle éthique ». Ce qui lui avait valu à l’époque les félicitations de l’Assemblée nationale, chose rare à l’époque. • Enfin, suivant une opinion fort persistante, Adamou Ndam Njoya avait contribué au désenclavement du royaume bamoun en ouvrant aux populations, des établissements secondaires et post-primaires. Ce qui permit de réduire le déficit d’instruction dont souffrait ce terroir. Il avait également favorisé le recrutement de certains dans différen- tes administrations de l’Etat 31 . Ce bilan de carrière ministérielle, négatif pour le sultan Ibrahim Mbombo Njoya et positif pour Adamou Ndam Njoya, fut la thématique essentielle développée par les partisans de l’UDC lors de la campagne des municipales de 1996. Ce discours est très séducteur de

29 James Davies cité in Birnbaum, P. / Chazel, F ., Sociologie politique, Paris, A.Colin, 1971, tome 2, p. 218-219. 30 Asso (B), le chef d’Etat africain, Paris, éditions Albatros, 1976, p. 53. 31 Ainsi, lorsque Adamou Ndam Njoya quitte le gouvernement en 1982, c’est la désolation et la consternation dans le Noun et d’aucuns n’hésitent pas à pointer un doigt accusateur sur le palais. Fort heureusement, le pouvoir du sultan Seidou était sans conteste en ce temps du monolithisme, ce d’autant plus que le régime Ahidjo ne tolérait pas ce qu’on appelait à l’époque la « subversion ».

Mouiche, Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun 417

l’électorat bamoun. Ce qui n'est pas étonnant en Afrique où le bilan de carrière d'un haut fonctionnaire se ramène souvent à la question de savoir quels avantages il a accordés aux siens. Les autorités étatiques le savent d'ailleurs, elles qui s'efforcent d'en tenir compte lors des nominations à des postes de responsabilités par l'institutionnalisation du principe de l’ « équilibre régional ». Un ministre qui quitte le gouvernement est généralement remplacé par un ressortissant de la même ethnie ou de la même région. En outre, le jeu est sans règles écrites et parfois, le chef de l'Etat privilégie le groupe ethnique auquel il appartient. 32 Même en matière électorale, l'appartenance à la région, à l'ethnie, ou à la ville, constitue généralement le critère au nom duquel le candidat est jugé apte à défendre les intérêts de sa localité, de sa région, de son ethnie d'origine. Et lorsque apparaît une compétition entre deux candidats qui répondent à ce critère, on reprochera souvent à l'un d'eux d'avoir par une alliance antérieure impie avec des gens d'autres régions traditionnellement rivales trahi les intérêts sacrés de l'ethnie. 33

Adamou Ndam Njoya va devenir un leader charismatique avec la création de l’UDC. Déjà, de par la violence qui avait accouché ce parti, il apparaissait comme un martyr. Le multipartisme est restauré au Cameroun en période de grave crise économique et de tensions sociales. Sous l’égide de l’UDC, deux importantes initiatives vont davantage le légitimer aux yeux des populations ; c’est d’abord «l’économie humanisante» avec le slogan « M’sot » et ensuite, l’achat du café des planteurs du Noun en 1994, au plus fort de la faillite de la CAPLANOUN (Coopérative agricole des planteurs du Noun). « M’sot » en bamoun signifie la houe. Cette houe se trouve être l’emblème de l’UDC. Dans son accep- tion politicienne, elle renvoie au culte du travail, de l’effort et dans le Noun, pays agricole, au culte du travail de la terre. Ce mot est si popularisé dans le royaume bamoun qu’il est devenu synonyme de l’UDC. Aussi, est-il très fréquent de rencontrer des femmes tenir ce genre de paroles: « D’ù M’Sot » (rien que la houe, qui signifie rien que l’UDC). Ce vocable s’inscrit dans le sillage des principes de «l’économie humanisante» que prêche Adamou Ndam Njoya. Celle-ci constitue à en croire ses partisans, une alternative au culte de la médiocrité et de la corruption qui a fait son lit au Cameroun pour finalement plonger les populations dans le désarroi. Et contrairement au RDPC dont « les pontes brillent par la distribution des liasses d’argent, des sacs de riz et autres présents en temps de campagne », sous la bannière de l’UDC, « les populations du Noun apprennent plutôt à pêcher du pois- son, en s’organisant pour créer des activités lucratives et de développement. Ndam Njoya, l’UDC avec, cristallisent ainsi les espérances d’un peuple émancipé qui entend désormais se donner une chance d’entrer dans la modernité».

32 Ndi Mbarga, V ., Ruptures et continuités au Cameroun, Paris, L'Harmattan, 1993, p 234. 33 Hazoume, G.-L., Idéologies tribalistes et nation en Afrique: le cas dahoméen, Paris, L'Harmattan, 1986, p. 21-22.

418 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

De nos enquêtes, il apparaît qu’à un moment, suite à la perversion des rentes agricoles, certaines autorités conseillaient aux planteurs d’abandonner purement et simplement la culture du café et dans les cas extrêmes, de détruire leurs plantations. Dans le cadre de «l’économie humanisante» Adamou Ndam Njoya va surtout prêcher le stockage du café afin de créer la pénurie et ainsi, embarrasser les importateurs. Pour combler le manque à gagner dû au non achat du café, il prônera aux agriculteurs la diversification et l’investissement dans les cultures vivrières. Après la dévaluation du franc CFA en 1994, quand l’on n’achetait plus le café, il contacta certains partenaires allemands et français qui durent acheter celui des planteurs du Noun. A partir de ce moment, il devint un messie aux yeux des populations. C’est pourquoi, les élections dans le Noun apparaissent davantage comme la manifestation de confiance au leader de l’UDC. Comme on chante ici, «L’UDC en avant, nous avons confiance à Ndam Njoya». Les responsables du RDPC, à commencer par le sultan, sont taxés de traîtres de la cause bamoun, qui ne défendent que leurs seuls intérêts personnels. Pour les militants de l’UDC, Ndam Njoya devrait remplacer à moyen terme accéder à la magistrature suprême 34 . Les municipales de 1996 étaient d’ailleurs pour eux une étape et peut-être même un tremplin dans la mesure où il est considéré dans le Noun comme le meilleur des candidats à même de constituer une alternative au leadership présidentiel de M. Biya. Ainsi, son domicile à Foumban est appelé « Etoudi », du nom du quartier de la capitale camerounaise qui abrite le palais présidentiel (Palais de l’unité).

En 2002, Ibrahim Mbombo Njoya n’avait plus trouvé opportun de se porter candidat aux élections municipales. Celles-ci virent toujours le triomphe du leader de l’UDC. L’intrigue qui suit, se noue dans la commune rurale de Bandjoun et au sein de la classe politique RDPC.

2. De l’élargissement de la classe politique RDPC aux principaux hommes d’affaires bamiléké : le cas de Bandjoun

A l’instar de l’épisode du royaume bamoun, celui de Bandjoun met en présence deux figu- res emblématiques, Ngnié Kamga Joseph, le chef supérieur de Bandjoun, aujourd’hui décédé 35 et M. Fotso Victor, grand entrepreneur et big man de Bandjoun 36 . Nous présen-

34 Ndam Njoya est d’ailleurs considéré comme un proche parent de Jacques Chirac par les Bamoun, de par sa femme Odile dont on dit parent de l’actuel chef de l’Etat français. Avec la mainmise de la France au Cameroun, beaucoup voient en Chirac l’homme qui tôt ou tard installera celui-ci au poste de Président de la République au Cameroun, d’où son prestige. 35 Né le 14 décembre 1934 à Bandjoun, sa Majesté Ngnié Kamga Joseph était un administrateur civil retraité, membre du Comité central et vice-président du RDPC. Le 15 septembre 1984, il est préfet du département de la Mefou à Mfou dans la province du Centre quand il est désigné par le conseil des neuf notables pour succéder à son propre frère dont il était le « nkwipo », c’est-à-dire l’adjoint, lequel venait de mourir de suite d’un accident de circulation. En mai 1985, il est nommé

Mouiche, Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun 419

tons d’abord le contexte socio-politique de l’étude marqué ici par le renoncement préélec- toral de sa Majesté Ngnié Kamga Joseph au poste de maire au profit de M. Fotso Victor aux municipales de 1996 ; nous tenterons ensuite de montrer que l’accession de M. Fotso Victor au poste de maire de Bandjoun consacre la domination bigmaniaque . Nous verrons enfin, comment cette domination s’est muée en hégémonie politique.

2.1 Le contexte socio-politique de l’étude : les municipales de 1996 et le renoncement préélectoral de sa Majesté Ngnié Kamga Joseph au poste de maire au profit de M. Fotso Victor

Comme dans le cas de la commune urbaine de Foumban, depuis sa création en 1963, la commune rurale de Bandjoun était toujours l’apanage de la dynastie régnante à Bandjoun. Le tout premier magistrat municipal fut sa Majesté Kamga II Joseph, le géniteur de Ngnié Kamga Joseph qui exerça de 1963 à sa mort en 1975. En 1975, l’on institua le système des Sous-Préfets-Maires. 1980 ce régime est banni et le chef Fotue Kamga devient maire. Quand il meurt en 1984, le fauteuil va à son successeur Ngnié Kamga Joseph à partir de 1987. C’est donc son mandat et son poste que Ngnié Kamga Joseph ambitionnait de défen- dre en 1996. Seulement, M. Fotso Victor voulait à tout prix devenir le premier magistrat de cette ville. Chacun d’eux avait donc fourbi ses armes et constitué sa propre liste de candidatures. Dès lors se dressèrent deux factions lors des primaires en vue de la désignation des listes de candidatures RDPC à cette échéance électorale, celui du chef supérieur et celui de l’homme d’affaires Fotso Victor. Il fallut alors beaucoup de négociations pour trouver un terrain d’entente entre les deux, nous dira une autorité administrative de la place. Et un militant du RDPC d’ajouter que « les deux ayant leurs partisans, lors des primaires, c’est parce que c’est des gens qui ne pouvaient pas lutter qu’on était pas arrivé aux coups de poings ». Afin de préserver l’unité de son groupement, et surtout éviter le risque de sortie peu honorable du jeu politique local aux conséquences imprévisibles, face à la toute-puis-

membre du Comité central du RDPC par le président Paul Biya. En juillet 1987, il accède aux fonctions d’administrateur municipal de la commune rurale de Bandjoun. Il décède le 6 décembre 2003 de suite de maladie. 36 Né vers 1936, Fotso Victor entre à l’école catholique de Baleng à l’âge de 7 ans; à 8 ans il quitte les bancs de l’école pour se lancer dans la vie et c’est au milieu des étals de bananes et de manioc de son père, que tout jeune, il va apprendre les rudiments du calcul et de la négociation ainsi que les subtilités du jeu de l’offre et de la demande. «Si le destin n’a pas permis au petit garçon qui rêvait de devenir un “intellectuel”, aime à répéter aujourd’hui Fotso Victor, il lui a néanmoins permis de devenir riche». A preuve, sa fortune dont on dit immense: son vaste domaine de campagne, ses nombreuses propriétés immobilières à travers la République, ses nombreuses entreprises commerciales, etc. Aujourd’hui, Fotso jadis petit commerçant de brousse comme beaucoup de ses frères bamiléké dans les années quarante, n’est pas un simple homme au Cameroun. Il fait ainsi partie de la «première génération d’entrepreneurs bamiléké» dont parle Jean-Pierre Warnier (1995: 66-67).

420 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

sance de Fotso Victor dont les partisans étaient de plus en plus nombreux, sa Majesté Ngnié Kamga Joseph se vit obligé d’accepter le compromis de la liste consensuelle. Ainsi, il était tête de liste ; mais en retour, il devait renoncer à l’avance son poste de maire au profit de M. Fotso Victor. Telle est la substance de sa lettre rédigée en date du 16 novembre 1995 avec en objet la « Mise au point sur les élections municipales à Poumougne ». « Je soussigné Ngnié Kamga Joseph, chef supérieur Bandjoun, certifie que pour des raisons strictement personnelles d’une part, par souci constant de sauvegarder l’unité du groupement pour lequel j’ai la lourde responsabilité et le devoir de protéger par tous les moyens nos institutions traditionnelles, bref pour la paix et l’intérêt supérieur du village. « J’ai décidé librement et même en accord bien entendu avec la plupart de mes compa- triotes, que je ne me porterai candidat ni au poste de maire, ni à celui des adjoints lors des prochaines élections municipales et cela il faut que je le dise haut, pour fortement appuyer et laisser cette place uniquement à M. Fotso Victor, compte tenu des efforts combien appréciables, qu’il ne cesse de déployer les yeux fermés pour le développe- ment de notre cher village. « Il s’agit ici, je le répète d’une volonté permanente que je mijote depuis plus de deux ans. « Par contre, à cause de mes fonctions traditionnelles et politiques incontournables et qui n’échappent à personne, je me présenterai sur la liste de mon parti pour briguer le poste de conseiller municipal afin de ne pas être absent au moment où certaines déci- sions devraient être prises pour le développement du village. Car, en tant que chef Bandjoun, je suis sûr que la commune de Poumougne doit piloter les deux communes en raison de la présence de M. Fotso Victor. « En foi de quoi, j’ai fait cette mise au point pour lever toute équivoque et le doute dans les esprits de tous ceux qui peuvent encore continuer à méconnaître la position du chef supérieur ». Deux messages importants retiennent l’attention dans cette lettre. Le chef parle de l’unité du groupement qu’il se doit de préserver, une preuve que les luttes politiciennes conduisent aux luttes factionnelles et aux réseaux clientélistes ; il exprime en outre son penchant pour Fotso Victor, se fondant sur son évergétisme; ce que l’on peut interpréter comme un élar- gissement extrême de la clientèle, qui finit par se confondre avec les personnalités de la communauté toute entière, et par leur truchement à l’ensemble de la population à Band- joun. Cette main tendue de sa Majesté Ngnié Kamga était aussi circonstancielle. En effet, le chef supérieur des Bandjoun jouait ainsi subtilement et habilement pour son maintien sur la scène politique locale. Tout aussi paraissent fallacieux et circonstanciels, ces propos de ce proche de M. Fotso Victor, M. O. Guy, fonctionnaire retraité et militant RDPC, par lesquels celui-ci doute de l’existence d’une querelle hégémonique entre sa Majesté Ngnié Kamga et M. Fotso Victor: « S’agissant des rivalités entre Fotso et sa Majesté Ngnié Kamga, ceux qui le disent veulent nous tirer le ver du nez. A proprement parler, le chef supérieur a constaté la

Mouiche, Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun 421

disponibilité de Fotso, son patriotisme et ses réalisations au village. On s’est entendu avec le chef. Ceux qui racontent l’histoire de l’éviction du chef en faveur de Fotso ne sont que des groupuscules qui veulent le désordre. Ce fut une entente. Nous étions tous d’accord. Avant 1996, Fotso avait déjà construit cette préfecture, goudronné la place des fêtes et un certain nombre de routes du village. C’est sur la base de ces faits concrets que le chef lui a tendu la main afin qu’il fasse mieux. En fait, le chef n’a fait que traduire l’opinion de la population ». L’abdication pour ainsi dire de sa Majesté Ngnié Kamga Joseph étant consommée, la campagne électorale sera focalisée sur Fotso Victor. Cette précision n’est pas gratuite. Dans la pratique des élections au Cameroun, la campagne RDPC interdit généralement la propagande sur des individus, exceptée l’élection présidentielle qui se justifie. Cette propagande axée sur les réalisations du parti trouve généralement leurs grandes orientations dans la profession de foi concoctée à cette occasion. Au vu de ces orientations, chaque équipe locale de campagne apporte des adaptations, en citant les réalisations du gouvernement au niveau de la circonscription électorale. Dans ces réalisations, les municipales obligent, celles de la municipalité sortante figurent en bonne place.

2.2 L’accession de M. Fotso Victor au poste de maire comme consécration de la domination bigmaniaque

Nous venons de mettre en contexte le leadership local de Fotso Victor à Bandjoun. De la bouche de nombreuses personnes interrogées, il se susurre que ce leadership repose sur les pratiques oblatives du milliardaire dans ce terroir. En effet, nonobstant sa stature d’entrepreneur hors pair, l’ethos de ses affaires reste enraciné dans son Bandjoun natal. Toute la richesse de ce groupement pourrait même se résumer en son nom. Comme le relève si bien Jean Samuel Tagny, «Ces temps derniers, et ce depuis la construction de l’axe Bafoussam-Yaoundé ayant conféré à Bandjoun le centre d’échange routier, la petite bourgade d’hier présente progressivement les allures d’une ville en pleine croissance. Ceci aussi, à la faveur de la décentralisation qui, en 1992, a fait de Bandjoun le chef-lieu du département du Koung-Khi nouvellement crée. Cette croissance est principalement marquée par un homme: Fotso Victor qui, n’en déplaise à ses détracteurs, est aujourd’hui considéré, à juste titre, comme l’apôtre de l’urbanisation de Bandjoun». 37 Le volume de ces investissements de M. Fotso Victor en faveur de son terroir natal de Bandjoun est effectivement énorme ; nous avons pu le constater sur le terrain. Ses éléments essentiels ont été rapportés par le journal Ouest Echos n o 022 du 28 décembre 1995. Il s’agit là de la profession de foi, une véritable opération de charme à l’attention des popula-

37 Tagny, J.S ., Bandjoun face aux défis du troisième millénaire, publié à Bafoussam, édition Gytan Corporation, 2000, p. 16.

422 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

tions bandjoun, qui fut consacrée à la campagne du milliardaire pour les municipales de 1996. Ceux-ci épousent tous les secteurs de la vie sociale, que ce soit en matière d’éducation, de la santé, de l’emploi, d’infrastructures routières, de football, des rapports avec Dieu, etc. Voyons d’abord les projets mis en œuvre par Fotso Victor avant son accession au fauteuil de maire. • L’ouverture et l’aménagement des routes ; le bitumage de quelques unes à l’instar de l’axe reliant l’hôpital Ad Lucem au quartier Tséla. • La nouvelle préfecture du Koung-Khi: c’est en septembre 1992 que le département du Koung-Khi avait vu le jour; mais comme dans la plupart des cas, le gouvernement s’était juste contenté de créer l’unité administrative; il revenait aux populations de se battre pour la rendre opérationnelle. Dans certaines unités de commandement, les sous- préfets furent obligés d’utiliser leurs résidences, des domiciles privés de surcroît, comme bureaux. En revanche, à Bandjoun, grâce à M. Fotso Victor, le département du Koung-Khi avait très vite pris son envol. Ainsi, immédiatement après leur installation, il avait gracieusement mis à la disposition du nouveau préfet et de son adjoint deux somptueux véhicules flambant neufs. Ensuite, en 1995, il offrait à l’Etat le bâtiment actuel de la préfecture. Bandjoun peut se targuer d’avoir ainsi l’une des plus jolies préfectures du pays. • La construction du stade de football de Bandjoun qui remplace l’ancien stade municipal, lequel était à vrai dire un « no man’s land » traversé dans tous les sens par des «raccourcis». • La construction de nombreuses églises et écoles, du primaire au secondaire, lesquelles se comptent par dizaines et par quartiers. • La construction et l’équipement de l’Institut universitaire de technologie de Bandjoun rattaché à l’Université de Dschang. Cet établissement qui porte le nom de son promoteur, véritable structure hypermoderne digne des meilleures écoles professionnelles européennes, a pour objectifs de former des techniciens supérieurs en gestion d’entreprises, en informatique et en électronique; de familiariser les futurs diplômés avec la pratique en milieu du travail dans des juniors-entreprises mises sur pied à leur intention et de développer la recherche afin de former des «créateurs d’emploi et non seulement des demandeurs d’emploi». Côté équipements, l’IUT Fotso Victor compte 38 salles de classe de 50 places, une salle de conférence, une bibliothèque, un service audiovisuel, un service de santé, 11 laboratoires équipés par M. Fotso Victor (informatique, électricité, électronique, électrotechnique, physique-chimie, essais-mesures et automatisme, dessin industriel, génie civil, fabrication mécanique, dactylographie). Le corps enseignant est constitué de permanents et de vacataires, dont certains viennent de la Faculté des sciences et de l’Ecole polytechnique de l’Université de Yaoundé I. L’établissement assure par ailleurs le transport des étudiants et des enseignants dont la plupart résident à Bafoussam. La propreté est l’oeuvre d’une trentaine d’agents dont certains sont des joueurs de Stade Football Club de Bandjoun, d’autres, des musiciens de la fanfare, tous pris en charge directement par M. Fotso.

Mouiche, Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun 423

• Dans le domaine de l’hydraulique, c’est en 1980 que pour résoudre le problème d’eau potable alors criard à Bandjoun, Fotso avait procédé à l’adduction d’eau au quartier Tséla en réalisant un forage de 60 m avec 5 bornes-fontaines d’un débit de 5m 3/h. Le quartier Carrière bénéficiera par la suite des investissements de même nature avec un forage de 80 m, 3 bornes-fontaines de 5m 3/h de débit. • Pour ce qui est de l’électricité, Fotso l’a mise à la portée de plus d’un. Partout où il a construit une maison, bâti une église, une école ou une usine, les populations riveraines ont bénéficié de l’électrification qui s’en est suivie. L’on peut citer les cas spécifiques des quartiers les plus éloignés du centre-ville ou de son fief de Tséla dont Kamdjong sur 3 Km en basse tension, Yom III, Famthum et leurs environs, après l’ouverture du CES en 1992. • Côté industrie, existait jusqu’en 1997 Proleg (Projet légumineuse) en charge de la culture et de la commercialisation du haricot vert. Inauguré le 2 avril 1994, il avait nécessité à son démarrage en 1992 un investissement de 1 milliard 537 millions de F CFA, mis en place par son Président-directeur général Fotso Victor, avec le concours des institutions telles que la Caisse française de développement, la Banque mondiale et la Société financière internationale. Le chiffre d’affaires qui, au premier exercice était de 1,03 milliard, sera multiplié par deux au terme de l’exercice suivant, soit 2,376 milliards. Cette chaîne du haricot vert qui apparaissait comme l’une des plus grosses unités agro-industrielles de la province avec des exportations en hausse et des surfaces cultivables en pleine expansion, était surtout pourvoyeuse d’emplois, directs ou indi- rects. De la production à l’expédition, en passant par l’encadrement, l’agréage, la manutention, l’égouttage, etc, c’étaient des centaines de personnes qui avaient trouvé du travail. Soit un total de 901 personnes originaires pour la plupart de Bandjoun au 30 novembre 1995, employées directement par l’entreprise, sans oublier quelques 12000 planteurs encadrés par les moniteurs Proleg dans des champs qui étaient répartis dans les départements de la Menoua, des Bamboutos, de la Mifi et du Koung-Khi 38 . L’entreprise elle-même disposait d’une plantation de 100 ha à Foumbot (pays bamoun) qui fournissait grâce aux méthodes culturelles modernes 60% de sa production annuelle. Depuis son élection à la tête de la commune rurale de Pete-Bandjoun, les dividendes sont déjà très nombreuses et perceptibles à travers dons et legs, lesquels constituent l’ossature principale des ressources de ladite mairie. Constat qui se dégage très nettement à la lecture du Procès verbal n o 1 de la réunion du conseil municipal en date des 28 et 29 juillet 1998 (p. 9): «(...) Monsieur Fotso a saisi l’opportunité pour présenter à l’assistance le bilan fort élogieux de son action à la tête de la commune au cours de l’exercice 1996-1997 avant

38 La culture était entièrement encadrée: Proleg distribuait les semences, fournissait les produits phyto-sanitaires et les engrais et achetait la récolte. Les moniteurs encadraient le paysannat.

424 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

de tracer les grandes lignes qu’il compte suivre pour la gestion de ladite collectivité pour l’exercice 1998-1999 qui précède notre entrée au 3 e millénaire. «Pour terminer ce propos liminaire, le maire Fotso Victor lancera à ses collègues conseillers municipaux et à la grande satisfaction de l’assistance: ‘Je voudrais dès à présent que certains dons que j’ai faits à la commune entrent bientôt en production. Préparez votre esprit à accepter à l’avenir, que je lui fasse plutôt des prêts remboursa- bles, pour certains gros investissements. Je pense qu’il est bon de nous préparer à un sevrage progressif. A ce niveau, la souplesse que je peux vous faire sera d’accorder un taux d’intérêt de 60%’ ». Le maire après cette introduction va faire le rapport de présentation du compte administratif 1996-1997, lequel s’équilibrait en recettes à la somme de 431.780.800 francs et en dépen- ses à celle de 442.130.501, soit un déficit budgétaire de 10.349.701 francs. M. Fotso Victor justifiera ce déficit comme la conséquence du retard causé par le non-paiement de certaines créances dues par le FEICOM (Fonds spécial d’équipements et d’intervention intercommu- nale) ainsi que les centimes additionnels communaux dûs par l’Etat. Il promit toutefois que sa commune devait payer sa dette dès qu’elle devait rentrer dans ses droits suscités.

De ce rapport, il ressortait que la commune avait vu la grande partie de ses recettes provenir des dons et legs (309.064.948) et des emprunts (88.206.376 francs)- émanant de M. Fotso-, soit un montant global de 397.271.324 représentant 61,43% du volume global. Pour les autres recettes, la rentrée avait été très timide pour plusieurs raisons: la méconnaissance par le contribuable de l’impôt libératoire, le laxisme des agents de recouvrement. Dans le chapitre des dépenses, il apparaissait que le maire avait consenti plus d’efforts dans le secteur d’investissements dans la mesure où ceux-ci constituent = le thermomètre permet- tant de jauger la santé d’une commune. Il citera en effet, entres autres réalisations: • Réfection de l’hôtel de ville ...... 58.886.299 F. • Construction de l’école maternelle ...... 5.850.169 F. • Achat de 4 véhicules de fonction ...... 113.293.930 F. • Première phase construction du marché ...... 195.771.018 F. • Paiement régulier du salaire du personnel ...... 21.031.497 F. • Fonctionnement des cases de santé ...... 16.800.000 F. • Autres dépenses ...... 22.072.382 F.

Si l’on compare ce compte administratif à ceux de la plupart des communes de la province, alors l’on se rend très vite compte du rôle de sauvetage de Fotso Victor. C’est d’ailleurs l’unique mairie de la province qui ne connaît pas de retard dans le paiement des salaires, les autres accusant des arriérés oscillant entre 20 et 40 mois. En effet, c’est de sa propre bourse que Fotso Victor éponge ou a pu éponger les arriérés et autres indemnités des conseillers municipaux. L’aménagement des locaux actuels de la mairie et la construction du marché de Bandjoun, structure moderne, demeurent toujours son oeuvre exclusive. Aujourd’hui, il nourrit l’ambition de construire une mairie hypomoderne avec des salles de fête qui

Mouiche, Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun 425

pourraient générer des ressources pour cette collectivité locale. Dès lors, le préfet, autorité de tutelle, avait des bonnes raisons en 1998 pour lui exprimer son témoignage de satisfaction: «M. Le Préfet: Monsieur le maire de la commune rurale de Pete-Bandjoun (...). Je n’ai pas grand’chose à dire car depuis un certain temps, j’ai constaté que vous avez déjà engagé votre campagne électorale par la réalisation de plusieurs projets et ceci sous la conduite de Monsieur le maire. «La commune rurale de Pete-Bandjoun est en bonne santé et ceci est bien visible à travers la franche collaboration entre les différents organes de la commune. La volonté y est totale et à tous les niveaux à partir du premier magistrat. Le pasteur vient de faire une remarque très pertinente en reconnaissant que la commune rurale de Pete-Bandjoun avait une avance considérable sur les autres communes créées au même moment qu’elle. Vous êtes au sommet aujourd’hui mais sachez que les autres sont jaloux de vous et vous devez chercher à vous maintenir haut. Monsieur le maire, laissez-moi vous dire que je suis très flatté par vos réalisations et notamment le marché central qui est un vrai bijou pour notre cité. Je suis très reconnaissant et je vous adresse les félicitations du gouvernement à qui je rendrai compte de ce que je vois. Ces travaux routiers sont déjà réalisés à plus de 50% et je demande au maire de persévérer dans son esprit d’initiatives pour que la commune rurale de Pete-Bandjoun puisse rivaliser avec celle des grandes métropoles du pays» 39 .

Le budget 2000-2001 de la commune rurale de Pete-Bandjoun s’équilibrait en recettes et en dépenses à 514 millions de F CFA et se répartissait ainsi qu’il suit: – 53 802 352 de recettes propres, – 50 000 000 F CFA de prêt du FEICOM, – et 354 228 982 F CFA de dons personnels de M. Fotso.

Rappelons qu’au cours de l’exercice précédent, le maire Fotso Victor avait acheté et offert à la commune une niveleuse et un bulldozer de marque D7. Ces deux engins permettent à la commune de poursuivre l’aménagement et l’entretien des voies communales. Le plan de campagne du maire prévoyait la construction de 30 Km de pistes comportant 5 grands ponts 40 . Enfin, tout le monde sait aujourd’hui le rôle mobilisateur et intégrateur du football, sport-roi pour ainsi dire au Cameroun. Et ce n’est pas seulement en Afrique et en Amérique latine que ce sport est devenu «l’opium du peuple». Partout dans le monde, notamment en Europe et de plus en plus aujourd’hui, en Asie et en Amérique du Nord, le football draine et exalte des foules nombreuses, poussant parfois à l’hystérie collective les spectateurs les plus enthousiastes. De ce fait, les prouesses d’une équipe de football qui passent d’abord et

39 Source: Procès verbal n o 1 de la réunion du conseil municipal de la commune rurale de Pete-Band- joun, tenue les 28 et 29 juillet 1998, p 9. 40 Source: Cameroon Tribune n o 7212/3500 du 24 octobre 2000, p 12.

426 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

avant tout par un embonpoint financier, constituent un grand facteur de légitimation des dirigeants et autres leaders. Bandjoun dispose d’une équipe de football en division d’élite, le Stade Football Club. Jusqu’à une époque récente, les querelles entre ses élites pour le contrôle de cette équipe avaient sabordé complètement les bases financières de cette équipe aggravées par la crise économique qui traverse le Cameroun. Mais depuis le 2 mars 2001, cette équipe a trouvé un repreneur en la personne de M. Victor Fotso qui a décidé de la considérer comme une des activités de son Groupe.

C’était d’ailleurs la seule voie pour sauver ce club d’une descente aux enfers de la deuxième division et surtout d’une dissolution. En effet, depuis trois saisons et à chaque fois, les différents présidents qui s’étaient succédé à la tête de Stade F.C, avaient dû essuyer une indifférence frisant l’abandon des autres élites. Après avoir colmaté les brèches pour éviter de déclarer non partant, il avait toujours fallu l’intervention salutaire du généreux Fotso Victor dont la perfusion financière et matérielle toujours évaluée à plusieurs dizaines de millions de francs chaque saison, permettait de réanimer la malade agonisant. Finale- ment après moult tractations, M. Dzana Fouda Patrick, le préfet du Koung-Khi devait trouver les mots justes pour convaincre celui-ci de s’approprier la gestion de l’équipe; bien évidemment, en gardant son aspect populaire où tous les Bandjoun devaient continuer à se reconnaître. En fait, Fotso avait toujours évité de prendre directement les commandes de cette équipe afin de ménager certaines susceptibilités qui pouvaient y voir une ambition expansionniste de sa puissance financière sur une cité dont il est le vrai bâtisseur. En acceptant ainsi d’alourdir les charges de son Groupe en y insérant le gouffre à sous qu’est une équipe de football, l’on est au moins sûr que l’équipe fanion du Koung-Khi a tourné la page aux problèmes financiers.

Cette prodigalité de M. Fotso Victor a fait de lui un grand notable de la cour de Bandjoun avec un statut particulier de «sous-chef» sans territoire (un « mwabo ») 41 . On l’appelle ici «Fowato Gapbigung » (celui qui attrape, rôtit et partage à toute la population, celui qui n’a pour seul souci que la générosité) 42 . Demeure cependant une question à laquelle il faut

41 A Bandjoun, les chefs conquis et soumis ou encore protégés, portent habituellement le titre de « fot two ». Par contre, certains à l’instar de Victor Fotso, portent celui de « nwabo ». Quel que soit leur titre, ils jouissent tous d’un grand prestige auprès de la population. L’appellation de « fon two » évoque la dépendance par rapport au chef, tandis que le titre de « nwabo » souligne plutôt la réus- site d’un homme récompensé par le chef. Les uns et les autres, sous-chefs et « nwabo », approchent le chef sans trop de peine et n’ont pas besoin de se découvrir en sa présence. Ils se considèrent comme des égaux et portent avec le chef l’insigne du pouvoir, le « kwe fo », l’anneau de cuivre de leur initiation (Maillard, 1984: 34-35). 42 Mais si l’activisme de Fotso Victor au sein du RDPC aidé par les grands moyens dont il dispose a fait de lui un des piliers essentiels du pouvoir dans l’Ouest, il en a pris des ailes qu’il laisse le sentiment de tout écraser sur son passage. Et de plus en plus, certains l’accusent de vouloir s’imposer à tous et par tous les moyens. Logique donc que ses adversaires l’attaquent sur le point qu’ils croient être le plus dangereux pour eux: sa richesse matérielle jugée par trop « insolente ».

Mouiche, Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun 427

inférer quelques éléments de réponse : pourquoi Fotso Victor se complaît-il à s’imposer tellement au village, à s’investir si tant à Bandjoun au point de devenir un écran entre l’Etat et la population et encombrant pour certains comme nous l’avons vu plus haut ? Pour beaucoup, Fotso est par nature généreux. Cette explication de type psychologique semble méconnaître l’entreprise de domination qui sous-tend et accompagne les investissements de l’homme d’affaires ; de son côté, Fotso Victor avance une argumentation de type sociologique. Ainsi, à la question de savoir pourquoi il avait préféré offrir non pas un hôpital aux populations, mais un établissement d’enseignement technique (l’Institut universitaire Fotso Victor), il s’en défend dans un ouvrage autobiographique, publié à compte d’auteur en 1994 : «Depuis longtemps déjà, je voulais agir pour ma région et faire don d’une structure utile à la population, de quelque chose ‘qui reste’» (Le chemin de Hiala, en collaboration avec Jean-Pierre Guyomard, Editions Septembre, Paris, 1994). Victor Fotso, répond un de ses proches collaborateurs, a agi en visionnaire. « Un établissement aussi moderne en pleine brousse peut effectivement étonner. Mais il ne faut pas oublier que le système éducatif camerounais ne forme pas encore assez de techniciens et d’agents de maîtrise, des corps de métier indispensables à la bonne marche de toute affaire industrielle. Cette institution n’a d’autre ambition que de combler une lacune et de donner une chance aux milliers de jeunes de la région qui n’ont ni les moyens, ni la capacité d’intégrer les universités de Douala ou de Yaoundé». Ce serait méconnaître une tendance lourde entretenue par les entrepreneurs bamiléké de la « première génération » dont parle Jean-Pierre Warnier et qui relèverait de la psychologie sociale. En effet leur ethos des affaires est enraciné au village. « Ayant opté pour la défection par rapport à la chefferie en raison de leur statut de dominés, ces entrepreneurs aspirent au renversement de ce statut. Dès que leur réussite leur permet, ils prennent deux épouses, acquièrent un titre de notabilité à la chefferie, y font construire une maison et adoptent un comportement de notable. La gestion d’entreprise est subordonnée à ces objectifs. La métaphore de la notabilité suggérée par le discours et l’iconographie bamiléké est celle du récipient qui contient des substances vitales nécessaires à la reproduction de la lignée: huile des anchois, padouk, sperme, femmes, enfants, argent » .43

On l’accuse aussi de s’accaparer de toutes les bonnes terres de Bandjoun avec sa puissance finan- cière. « Fotso est un homme qui veut acheter tout Bandjoun. Il achète des terrains à tout vent. Dès qu’il y a conflit foncier dans une concession, il vient verser de l’argent aux protagonistes et devient propriétaire des parcelles querellées. Avant de mourir, le chef ne cessait de dire aux Bandjoun que Fotso Victor menace son autorité et veut s’approprier son village jusqu’aux lieux sacrés », révèle un notable. Mais réplique un de ses proches, « Fotso n’occupe pas le terrain en désordre. Quand vous lui proposez un terrain, il l’achète. Il a son argent, une famille nombreuse et des employés. Dire qu’il a spolié quelqu’un de ses droits, c’est faux. Et depuis qu’on a commencé à formuler ces griefs contre lui, il n’achète plus que des terrains titrés dont la propriété est légale- ment établie... ». 43 Warnier, J.-P., « Trois générations d’entrepreneurs bamiléké (Cameroun) » in: Ellis, Stephen / Fauré, Yves-A. (dir.), Entreprises et entrepreneurs africains, Paris, Karthala, 1995, p. 66-67.

428 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

44 2.3 M. Fotso Victor : de la domination big maniaque à l’hégémonie politique

Nous avons vu plus haut que du big man , Adamou Ndam Njoya est devenu le leader charismatique de l’UDC et que de plus en plus l’on note un chevauchement entre appartenance à ce parti et appartenance au groupe ethnique bamoun pour des raisons non liées à l’éternel « tribalisme » mais contextuelles. Dans le cas de Bandjoun, malgré sa générosité qui fait de lui un magnat, Fotso Victor demeure un big man à cause de son appartenance au RDPC qui n’est pas forcément le parti le mieux partagé à Bandjoun. S’il était leader de parti peut-être serait-il devenu une idole à l’image du leader de l’UDC. Ainsi, si les populations votent RDPC à Bandjoun, c’est moins la manifestation d’une fidélité partisane que la confiance à un homme. En clair donc, en devenant le premier magistrat de Bandjoun, Fotso a quitté la sphère réputationnelle de big man pour s’incruster résolument dans l’arène positionnelle 45 ; aujourd’hui, il est devenu une autorité publique largement acceptée. Ainsi, lors de nos enquêtes de terrain, une distinction entre le RDPC qu’il faut à tout prix sanc- tionner pour certains et M. Fotso, le bâtisseur de Bandjoun qu’il faut soutenir, était de plus en plus nette et récurrente dans la bouche des populations et notamment les militants SDF. Mais comme il n’existe pas de candidatures indépendantes et que Fotso Victor se trouve être un grand suppôt local du parti au pouvoir, d’aucuns plaidaient pour une partition des élections à Bandjoun avec les municipales qui reviendraient chaque fois au RDPC pour autant que Fotso sera candidat, et les législatives au SDF; le scrutin municipal s’analysant ici comme un plébiscite en faveur de M. Fotso.

K. Jeanne, 53 ans, commerçante et militante SDF, est de cet avis: «Nous voulons M. Fotso Victor. Il a très bien investi à Bandjoun. Mon parti c’est le SDF, mais je l’ai choisi comme maire. Si je vote pour quelqu’un d’autre, il ne le fera pas. Il aime son village et a plusieurs fois sauvé notre cause... Même dans les hôpitaux, il nous aide. Ce n’est pas son parti que j’aime mais bien lui Fotso Victor. Le RDPC est un parti voleur. Or, moi je n’aime pas ça. Le RDPC nourrit le peuple de l’espoir. Et depuis que ce parti est au pouvoir, il n’a rien fait en dehors de l’aéroport de Nsimalen. Le RDPC vole l’argent avec ses ministres. On ne peut plus tromper un Camerounais.... « C’est en 1997 que je suis entrée dans le SDF. Avant, j’étais sans parti… Le SDF est un parti de la vérité. La vérité du SDF, c’est dire ce qui est clair au peuple. Il faut voir

44 L’hégémonie fait référence à une forme de puissance qui ne relève pas que de la domination pure et simple mais aussi du consentement des groupes subordonnés, cela par un leadership intellectuel et moral. 45 Sur les diverses approches du leadership communautaire, l’on peut se reporter aux travaux de Linton Freeman, Thomas Ferero, Werner Bloomberg et Morris Sunshine, « Recherche dees leaders dans les collectivités locales : comparaison des différentes approches » in Pierre Birnbaum / François Chazel , Sociologie politique, Paris, Armand Colin, 1971, 234-247.

Mouiche, Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun 429

nos députés. Ils ont investi au village, ils ont construit leurs maisons ici. Je vois déjà deux écoles construites ici dans le cadre des micro-projets parlementaires: l’école maternelle bilingue et celle de Fomtou, parce que nos écoles sont construites par les villageois. Or, avant, nous ne savions pas que les écoles étaient construites par les parlementaires. Aux prochaines municipales, je voterai la liste de Fotso et aux législati- ves le SDF. Ce n’est pas seulement moi, mais tout Bandjoun qui agira de la sorte... ». Le message du coordonnateur du SDF du Koung-Khi, Tagatio Jean Claude, couturier, est sans ambages. Lors de notre entretien en décembre 2000, il soutenait mordicus qu’en 1996, ils allaient en compétition contre le RDPC et non contre Fotso Victor; qu’ils auraient accepté de se retirer de la course au cas où il y aurait eu de candidatures indépendantes afin que Fotso se présentât seul, pour autant que la candidature indépendante met en exergue l’honneur personnel et non celui d’un parti; qu’ils ne sont pas contre le développement puisque, «bien avant même 1996, le bilan de M. Fotso était toujours positif parce qu’il agissait en sa qualité de fils, d’élite et de grand mécène de ce village et non en tant que maire». A en croire O. Guy un fervent partisan de Fotso Victor, leur message de campagne lors des municipales de 1996 tournait autour de la disponibilité de M. Fotso Victor, du fait qu’il avait accepté de rentrer au village pour participer au développement de sa localité. «Nous avions même fait le bilan de ses réalisations dans le village en tant que citoyens (allusion à la profession de foi dont nous avons parlé plus haut) et avions alors demandé aux populations de lui donner un instrument politique afin qu’il fasse mieux et davantage», affirma-t-il, avant d’ajouter : «Je crois que le peuple Bandjoun ne s’est pas trompé sur le choix porté sur lui. A présent, ceux qui ont l’honnêteté intellectuelle, qui ne cherchent pas un intérêt personnel, savent que nous gagnerons à le conduire au poste de maire. Il a fait ses preuves aux pieds du mur, a des relations plus que toute autre personne à Bandjoun, et est en bon terme avec le régime sans oublier ses relations personnelles avec le chef de l’Etat. Homme d’affaires de classe internationale, il peut trouver des financements extérieurs pour sa localité. Imaginez un homme de sa trempe qui s’abaisse pour parcourir le village et toucher du doigt les travaux de construction! Nous avons ensemble parcouru la vallée du Noun par plus de trois fois à pieds pour étudier les possibilités du désen- clavement de ce village. Ce n’est pas tout le monde qui peut se comporter de la sorte. Maintenant, Fotso est à la recherche des financements pour son terroir ! « (...) Les autres élites bandjoun veulent d’ailleurs tout lui abandonner. Or, Fotso n’est pas l’unique bourgeois de ce village. Il n’est peut-être que le plus grand. Il y a plusieurs milliardaires à Bandjoun. Fotso n’étouffe personne. Il conseille à tous de ne pas s’opposer au régime parce que nous courons vers notre ruine (...) ». Dans son mot de fin, O. Guy déclara que le moment venu, c’est-à-dire aux prochaines 46 consultations électorales , ils allaient demander à la population «d’ouvrir les yeux, de

46 Celles-ci ont eu lieu le 30 juin 2002, remportées haut la main par la liste RDPC conduite par M. Fotso Victor contre la liste SDF.

430 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

parcourir les rues, d’aller à la campagne et en milieu urbain». Qu’à ce moment là, les réali- sations parleront d’elles-mêmes. Lors de notre entretien, M. W. Samuel , technicien en mécanique auto, n’avait pas également tari de compliments à l’endroit de Fotso Victor: «… Sur le plan général et tel que je vois les choses et les activités individuelles de nos élus municipaux, moi, j’en apprécie déjà les efforts déployés. S’il faut tirer mon point de vue, je dirais que j’approuve leurs activités à 75%. Sur les perspectives d’avenir, si les choses continuent ainsi, c’est qu’on est sur la bonne direction. Cela signifie que cette fois là, je voterai RDPC. «Un richissime comme Fotso ne peut que faire prospérer notre village si on se réfère à la démocratie à l’américaine et à la française (...). Or, étant nanti, il n’avait pas de pouvoir politique. Fotso n’étouffe personne ici, puisqu’il n’est pas contre l’évolution. Il en appelle à ses confrères, aux élites économiques dans le cadre du Comité de dévelop- pement afin qu’ils fassent de Bandjoun une cité digne de ce nom. Si on prend un va-nu- pieds comme moi pour en faire maire, je chercherais plutôt à construire ma maison, une maison qui mérite mon statut de maire. Lui, Fotso, n’en a pas besoin… ». K. Zéphyrin , technicien des appareils médicaux, topographiques et électroménagers, 26 ans, rapporte que depuis longtemps il hésitait à choisir un parti ; qu’en 1996, il était à Douala et n’avait pas voté. Mais depuis qu’il est rentré s’installer à Bandjoun, il pense que M. Fotso est un exemple à suivre: « Je ne lui reproche rien. C’est un rassembleur. Vous voyez ce qu’il a fait pour Band- joun. Ce n’est pas quand il a été élu maire. Si vous visitez tous les quartiers, vous verrez qu’il y a laissé des empreintes. Il n’a pas fait ces investissements avec l’argent du parti ou du gouvernement. Par nature, il est généreux. Il dit aujourd’hui qu’il veut former des gens pour assurer la relève parce qu’un jour, il ne sera plus là. C’est un monsieur qui n’attend pas quelque chose de quelqu’un. Il aime créer. Il est très sympa- thique. Il y a des gens qui, dès qu’ils ont quitté leur village, ne rentrent que dans le cercueil. Ceux-là investissent ailleurs sans penser à leur terroir. « Ici à Bandjoun, beaucoup de jeunes aiment faire dans la débrouillardise plutôt que d’attendre un emploi dans l’administration. Fotso veut former des gens. C’est pour ça que si M. Fotso sait que tu es un débrouillard, il s’efforcera de te protéger. Il ne voudra pas qu’on te menace sous quelque prétexte. Par exemple, si tu as un problème d’arriérés de bail, il appellera ton bailleur à plus de compréhension. Pour moi, je dis que s’il y avait des gens comme ça dans le pays, si à la place des gouverneurs, il y avait des gens comme lui, il n’y aurait pas de corruption. Car, au Cameroun, il y a beaucoup d’argent, mais beaucoup de personnes ne veulent pas travailler avec abnégation et probité ». Ce consensus sur la personne de Fotso Victor à Bandjoun est une preuve que la voie la plus habituelle de légitimation des représentants est celle de l’efficacité humaine. Nous enten- dons par là une présomption d’efficacité non bureaucratique, non impersonnelle, qui fait intervenir la relation de confiance tissée entre le représentant et ses électeurs, ou le diri- geant et ses mandants.

Mouiche, Processus de démocratisation et rotation locale des élites au Cameroun 431

Conclusion

Le mérite de cette étude réside dans la prise en compte des trajectoires locales du processus de la démocratisation dans son versant de la circulation des élites au Cameroun. Pour étayer notre argumentation, nous avons fait appel à deux études de cas mettant en cause l’hégémonie politique des dynasties régnantes dans les institutions municipales : d’une part un leader émergeant au sein de l’opposition UDC et d’autre part, une ouverture de la classe politique locale du parti au pouvoir, le RDPC à un magnat. Dans le premier cas de figure, Adamou Ndam Njoya, le leader de l’UDC n’est pas totalement un homme nouveau. Ayant été mis à la touche, il s’est plutôt servi du nouveau climat politique pour assouvir ses ambi- tions jadis en dormance. Du big man en raison de son bilan de carrière ministérielle positif pour le développement de son terroir natal du royaume bamoun, il s’est adjugé une nouvelle légitimité en devenant un leader charismatique avec la création du parti de l’UDC à partir de 1991, pour autant qu’il était porteur d’un projet alternatif à la crise économique dans laquelle étaient plongés ses partisans. Parce qu’il est leur leader, les populations investissent dans le futur en lui apportant tous les soutiens financiers, électoraux, logisti- ques nécessaires, avec l’espoir de le voir un jour à la magistrature suprême.

Dans le deuxième cas de figure avec l’ouverture de la classe politique RDPC à un entrepreneur économique, en l’occurrence M. Fotso Victor, ce dernier malgré toutes ses pratiques oblatives en faveur de Bandjoun, y demeure un simple big man à cause de ses accointances partisanes avec le RDPC. Toutefois, cette domination bigmaniaque s’est muée en hégémo- nie politique et de plus en plus il y a une distinction entre RDPC et Fotso Victor qu’il faut à tout prix soutenir, au sein de la population. S’il était un leader de parti, peut-être serait-il devenu un leader charismatique à l’instar d’Adamou Ndam Njoya. Et contrairement aux études consacrées au chevauchement entre politique et économie qui se focalisent sur les « politiciens-entrepreneurs »47 , nous avons plutôt affaire ici à un « entrepreneur-politi- cien » qui fait usage public de ses biens privés. Il s’agit en partie d’une option pour la redistribution d’une part généreuse du revenu qui, autrement, irait au fisc.

47 Voir Faure, Y.-A. / Médard, J.-F., « L’Etat business et les politiciens entrepreneurs. Néopatrimo- nialisme et Big men: économie et politique », in: Ellis, S / Faure, Y.-A. (dir.), Entreprises et entrepreneurs africains, Paris, Karthala/ORSTOM, 1995, p. 289-309 ; Rharade, A ., La Sociabilité entrepreneuriale a Kenya, in: Les Cahiers de l’IFRA, no 13, sep/oct 1998, p. 4-25.

433

Kompetenzübertragungen durch Vertrag? - Rechtliche Grundlagen und praktische Probleme der ‚convenios de transferencia’ im ecuadorianischen Dezentralisierungsprozess

Von Andrea Kramer , Bochum

I. Einführung

Das Thema der Dezentralisierung steht spätestens seit Beginn der 90er Jahre in so gut wie allen Staaten Lateinamerikas auf der politischen Tagesordnung. 1 Die Beweggründe hierfür sind vielfältig; erwartet wird unter anderem eine effizientere Bereitstellung von öffentlichen Gütern und Dienstleistungen, eine Erhöhung der Nachfrageorientierung und Rechen- schaftslegung der öffentlichen Verwaltung, eine verbesserte Bürgerbeteiligung in Planungs- und Entwicklungsprozessen, mehr Verteilungsgerechtigkeit und politische Stabilität. 2 Entsprechend diesen heterogenen Zielsetzungen von Dezentralisierungsreformen und den großen Differenzen in ihren jeweiligen Ausgangsbedingungen (historisch gewachsene politisch-administrative Strukturen, Machtverhältnisse, Verwaltungskultur, etc.) unterscheidet sich auch die rechtliche Ausgestaltung dieser Reformen erheblich. Unter dem Deckmantel der ‚Dezentralisierung’ verbirgt sich folglich kein einheitliches Konzept, sondern eine Vielzahl von Begrifflichkeiten und Modellen.

Dennoch lassen sich gewisse Gemeinsamkeiten beobachten. Auf dem lateinamerikanischen Kontinent liegt der Schwerpunkt der Dezentralisierung auf einer Stärkung der Gemeinden. 3 Gemeinsames Element der unterschiedlichen Dezentralisierungsmodelle ist die Verlage- rung zentralstaatlicher Kompetenzen und Ressourcen auf lokale Selbstverwaltungskörper- schaften. In Ecuador wird unter dem Begriff der Dezentralisierung ( descentralización ) dementsprechend der ‚fortschreitende Transfer von Funktionen, Befugnissen, Kompeten-

1 Vgl. Nolte, Detlef , Dezentralisierung und Rezentralisierung in Lateinamerika: Tendenzen und Probleme in den neunziger Jahren. In: Bodemer, Klaus (Hrsg.), Subsidiaritätsprinzip, Dezentrali- sierung und local government – Konzeptionelle Fragen und Fallbeispiele aus drei Kontinenten, Hamburg, 2000, S. 80. 2 Vgl. Thomi, Walter , Hoffnungsträger Dezentralisierung? Zur Geschichte, den Potentialen und den Perspektiven eines Instruments, m.w.N. In: Thomi, Walter / Steinich, Markus / Polte, Winfried (Hrsg.), Dezentralisierung in Entwicklungsländern, Jüngere Ursachen, Ergebnisse und Perspekti- ven staatlicher Reformpolitik, Baden-Baden, 2001. 3 Vgl. Nolte, Detlef , op.cit. (Fn.1) S. 80.

434 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

zen, Verantwortlichkeiten und Ressourcen an die lokalen Selbstverwaltungskörperschaften oder andere Institutionen regionalen Charakters’ verstanden. (vgl. Art. 225 der aktuellen Verfassung). 4

Im Mittelpunkt der vorliegenden Untersuchung steht die rechtliche Ausgestaltung einer solchen Verlagerung von Kompetenzen und Ressourcen auf die lokale Ebene. Mit anderen Worten: Es soll analysiert werden, durch welches rechtliche Verfahren die Zuständigkeiten zwischen den verschiedenen Verwaltungsebenen neu geordnet werden. Eine vergleichende Betrachtung der Dezentralisierungsprozesse in Lateinamerika zeigt, dass die Kompetenzen meist durch eine explizite Dezentralisierungsrahmengesetzgebung neu verteilt werden. Durch einen legislativen Akt, dem unter Umständen eine Verfassungsänderung vorausgeht, wird der Aufgabenbereich der lokalen Selbstverwaltungskörperschaften erweitert, indem diese kraft Gesetz für bestimmte, vormals zentralstaatlichen Institutionen vorbehaltene Kompetenzbereiche für zuständig erklärt werden. 5 Die neuen Kompetenzen werden folglich ‚en bloque’ übertragen, so dass im Regelfall alle Gemeinden (bzw. Provinzen oder sonstige Gebietskörperschaften) zeitgleich für dieselben Aufgaben zuständig werden.

Angesichts der in lateinamerikanischen Staaten beobachtbaren erheblichen Unterschiede der Gemeinden in ihrer flächenmäßigen Ausdehnung, Bevölkerungszahl, sozio-ökonomi- schen Struktur und Finanzstärke stellt sich jedoch die Frage, ob diese rechtliche Gleichbe- handlung angemessen ist. 6 Zunehmend wird es als problematisch angesehen, dass Dezen-

4 Constitución Política de la República del Ecuador , Decreto Legislativo N° 000, veröffentlicht im Registro Oficial (R.O.) N° 1 vom 11.08.1998. (Im folgenden als CPR abgekürzt). 5 Exemplarisch sei hier Bolivien angeführt, wo das Gesetz zur Bevölkerungspartizipation (Ley de Participación Popular, Ley, N° 1551 vom 20.04.1994) einen umfassenden Dezentralisierungs- prozess einleitete. Vor dessen Verabschiedung existierten in Bolivien nur ca. 25 Gemeindever- waltungen, welche lediglich die größeren Städte und ihr Umfeld umfassten. Das Partizipationsge- setz errichtete neue Gemeinden und erweiterte die Jurisdiktion der bereits bestehenden. Zudem übertrug es den Gemeinden ausdrücklich bezeichnete Kompetenzen, so z.B. die Zuständigkeit für die Finanzierung und Verwaltung des lokalen Gesundheits- und Erziehungswesens. Vgl. für eine Übersicht über den Dezentralisierungsprozess Boliviens Merz, Joachim , Bolivien: Participación Popular und Repolitisierung des Öffentlichen, in: Lateinamerika. Analysen-Daten-Dokumenta- tion, Nr. 45, Hamburg, 2001, S. 33-44. Zu den im Rahmen von Dezentralisierungsprozessen durchgeführten Verfassungsreformen und Rahmengesetzgebungen in den weiteren Andenstaaten vgl. ausführlich Zas Fritz Burga, Johnny , El Sueño Obsecado, La descentralización política en la América andina, Lima, 2001. 6 Mitte der 90er Jahre gab es ca. 14.000 Gemeinden in Lateinamerika, mit einer durchschnittlichen Bevölkerungszahl von 32.000 Einwohnern. Hinter dieser Zahl verbergen sich jedoch beträchtliche Unterschiede. Metropolen mit mehreren Millionen Einwohnern stehen selbstverwaltete, dörfliche Gemeinden mit ein paar Hundert Einwohnern gegenüber. Vgl. Nolte, Detlef , op.cit. (Fn.1), S. 80 f. In Ecuador vereinigen die 2 großen Gemeinden mit über 1 Million Einwohnern (Quito und Guayaquil) 30% der Gesamtbevölkerung, während sich die restliche Bevölkerung zu 25% auf die

Kramer, Kompetenzübertragungen durch Vertrag? 435

tralisierungsprogramme dahin tendieren, alle lokalen Selbstverwaltungskörperschaften oder deren Klassen – großstädtisch, kleinstädtisch, ländlich etc. – so zu behandeln, als bestünden keine Unterschiede in ihren Kapazitäten und Ressourcen. 7 Häufig hat diese fehlende Diffe- renzierung jedoch zur Folge, dass insbesondere die kleineren, ländlichen Gemeinden mit den neuen Zuständigkeiten überfordert sind und sie aus diesem Grund die neuen Kompe- tenzen entweder überhaupt nicht oder nur in unzureichender Quantität und Qualität wahrnehmen können.

Vor diesem Hintergrund wurde in Ecuador ein neuartiges Modell für die Dezentralisierung der Verwaltung entwickelt. Dieses sieht vor, dass einzelne lokale Selbstverwaltungskörper- schaften je nach Vorhandensein der erforderlichen ‚operativen Fähigkeiten’ bei den Ministerien oder sonstigen zentralstaatlichen Behörden die Übertragung einzelner Kompe- tenzen beantragen und im Folgenden einen sog. „ convenio de transferencia “, d.h. ein Übertragungsabkommen schließen, welches die Bedingungen für den Transfer der spezifischen Kompetenz festlegt. Dieses im lateinamerikanischen Kontext einmalige Modell einer ausgehandelten Zuständigkeitsübertragung zielt auf eine graduelle, einzelfallbezogene Kompetenzerweiterung der lokalen Körperschaften, um das zuvor erläuterte Problem der Überforderung zu vermeiden. Die ersten Erfahrungen haben jedoch Zweifel an der Geeig- netheit des gewählten Verfahrens aufkommen lassen. Insbesondere in der Praxis führte die vertragliche Kompetenzübertragung zu einer Reihe von Problemen, auf die in der vorliegenden Abhandlung näher eingegangen werden soll.

Die nachfolgende Untersuchung gliedert sich wie folgt: Nach einer kurzen Übersicht über den Dezentralisierungsprozess in Ecuador werden die rechtlichen Grundlagen der ‚Kom- petenzübertragung durch Vertrag’ analysiert. Besondere Aufmerksamkeit gilt hierbei dem Verfahren der Aushandlung und des Abschlusses des „convenio de transferencia “. Es folgt eine Zusammenfassung der bisher gemachten Erfahrungen und der zentralen Umsetzungs- probleme. Abschließend werden in Grundzügen einige Ansätze zur Modifikation des aktuellen Modells dargelegt.

15 mittleren Gemeinden (zwischen 100.000 und 1 Million Einwohner) und zu 45% auf die 201 kleinen Gemeinden (unter 100.000 Einwohner) aufteilt. Siehe zu den Charakteristiken ecuadoria- nischer Gemeinden ausführlich Verdesoto Custodo, Luis , Descentralizar, grados de autonomía para enriquecer a la democracia, Quito, 2001, S.85 ff. 7 Vgl. Smoke, Paul , Beyond Normative Models and Development Trends: Strategic Design and Implementation of Decentralization in Developing Countries, Paper prepared for the Management Development and Governance Division, United Nations Development Programme, New York, 2000, Quelle: www1.worldbank.org/wbiep/decentralization/library1/smoke.decentralization.pdf (Stand 21.09.2002), S. 7.

436 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

II. Überblick über die Dezentralisierung in Ecuador

Der Prozess der Dezentralisierung wird in Ecuador vor allem mit der seit Beginn der 90er Jahre eingeleiteten Staatsmodernisierung in Verbindung gebracht. Insbesondere der Sieg von Durán Ballén in der Präsidentschaftswahl von 1992 markierte den Beginn eines bis heute andauernden, tief greifenden Reformprozesses des öffentlichen Sektors. Von zentraler Bedeutung ist das 1993 verabschiedete ‚Gesetz zur Staatsmodernisierung und Erbrin- gung öffentlicher Dienstleistungen durch die Privatinitiative’. 8 Dieses Gesetz zielte auf eine grundlegende Änderung der Rolle des Staates ab und enthielt Prinzipien und Strategien für eine Rationalisierung und Effizienzsteigerung der Verwaltung, für Dezentralisierung und Dekonzentration, für Änderungen in der Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen und wirtschaftlichen Aktivitäten durch die Abschaffung von Monopolen, freien Wettbewerb und die Einbeziehung des Privatsektors sowie schließlich für die Veräußerung von Staats- unternehmen. 9 Zur Steuerung dieser Prozesse errichtete das Gesetz einen ‚Nationalen Modernisierungsrat’ und beauftragte diesen unter anderem mit der Formulierung einer nationalen Dezentralisierungspolitik. 10 Gleichzeitig sah das Gesetz die Verabschiedung eines ‚Nationalen Plans zur Dezentralisierung und Dekonzentration’ vor, in dem der Transfer von Kompetenzen und Ressourcen an die lokalen Gebietskörperschaften detailliert geregelt werden sollte. In den folgenden acht Jahren gab es mehrfache, jedoch erfolglose Ansätze, einen solchen Plan zu formulieren. 11 Erst im Jahr 2001 gelang es schließlich, einen ‚Nationalen Dezentralisierungsplan’ zu verabschieden. 12

Eine Verfassungsreform im Jahr 1996 erhob das Postulat einer Verwaltungsdezentralisie- rung ausdrücklich in Verfassungsrang. Zudem verpflichtete sie den Zentralstaat, 15% des nationalen Haushaltes an die lokalen Selbstverwaltungskörperschaften zu transferieren. 13

8 Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de servicios públicos por parte de la Iniciativa Privada , Ley N° 50, veröffentlicht im R.O. N° 349 vom 31.12.1993. (Im weiteren als Modernisierungsgesetz bezeichnet). 9 Vgl. Art. 1 Modernisierungsgesetz. 10 Vgl. zu der Zusammensetzung und den Funktionen dieses sog. Consejo Nacional de Moderniza- ción die Art. 8, 9 und 12 Modernisierungsgesetz. 11 Vgl. Frank, Jonas , La Ruta Crítica de la Descentralización en el Ecuador (1950-2001), Quito, 2001, S. 90. In: Consejo Nacional de Modernización / Gesellschaft für technische Zusammen- arbeit (GTZ) GmbH , Linea de Referencia (Segunda Edición), Los Procesos de Descentralización en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela, Quito, 2001. 12 Plan Nacional de Descentralización , veröffentlicht im R.O. N° 365 vom 10.07.2001. 13 Vgl. Art. 149 Verfassung (1996): „Mittels der Verwaltungsdezentralisierung zielt der Staat auf eine harmonische Entwicklung seines gesamten Territoriums, (...) weswegen: a) die Zentralregie- rung ihre Geschäftsführung dekonzentriert und entlastet, indem sie ausreichend Befugnisse an die Vertreter des abhängigen Verwaltungsregimes überträgt; b) die Provinzräte und Gemeinderäte

Kramer, Kompetenzübertragungen durch Vertrag? 437

Das 1997 erlassene ‚Spezielle Gesetz zur Dezentralisierung und Partizipation’ 14 konkreti- sierte das Verfahren zum Transfer von Ressourcen und Kompetenzen auf die lokalen Selbstverwaltungskörperschaften. Dieses Gesetz, das unter anderem Übertragungsabkom- men einführte, findet im Folgenden noch detaillierte Betrachtung.

Nach Einberufung einer verfassungsgebenden Versammlung trat 1998 eine neue Verfas- sung in Kraft, die einen ausdrücklichen Titel über die ‚territoriale Organisation und Dezent- ralisierung’ enthält. 15 1999 wurde eine ‚Nationale Kommission der Dezentralisierung, Autonomie und territorialer Gebietskörperschaften’ errichtet, deren Zusammensetzung sich im Folgenden mehrfach änderte. 16 Die Kommission erarbeitete unter anderem den im Modernisierungsgesetz vorgesehenen ‚Nationalen Dezentralisierungsplan’. Der im Jahre 2001 verabschiedete Plan legte elf Sektoren fest, aus denen konkret bezeichnete Kompe- tenzen auf die lokalen Gebietskörperschaften übertragen werden konnten. 17 Jedoch wurde der Plan trotz seiner detaillierten Regelungen einschließlich konkreter Verpflichtungen in der Praxis nur ansatzweise umgesetzt. 18

2003 berief die ecuadorianische Regierung eine ‚Nationale Kommission zur Dezentrali- sierung und territorialen Ordnung’. 19 Unter Federführung dieser Kommission wurde ein erneuter Dezentralisierungsplan erarbeitet und im Mai 2004 verabschiedet. 20 Der Plan enthält spezifische Ziele zur Förderung der Dezentralisierung und priorisiert acht Sektoren, in denen explizit definierte Kompetenzen, unter Wahrung des gesetzlich vorgesehenen Verfahrens, übertragen werden sollen. Bei diesen Sektoren handelt es sich um Gesundheit, Bildung, Daseinsvorsorge, Umwelt, Landwirtschaft, Tourismus, Verkehr und Straßenbau sowie Wohnungsbau.

Organe der lokalen Selbstverwaltung darstellen, die über Autonomie verfügen (...); c) 15% des Haushaltes der Zentralregierung an die Provinz- und Gemeinderäte zuzuweisen sind, um die ökonomische Autonomie effektiv zu machen (…).“ 14 Ley Especial de Descentralización del Estado y de Participación , Ley N° 27, veröffentlicht im R.O. N° 169 vom 08.10.1997. (Im Weiteren als Dezentralisierungsgesetz bezeichnet). 15 Vgl. Título XI CPR: De la Organización Territorial y Descentralización . 16 Vgl. Frank, Jonas , Ecuador, op.cit. (Fn.11), S. 91 f. 17 Vgl. Ojeda Segovia, Lautaro , Estado del Debate sobre Autonomía y Descentralización, PNUD, Quito, 2001, S. 43. 18 Interview mit Alexandra Pérez, Quito, 08.10.2003. 19 Vgl. Decreto Ejecutivo N° 376 de Creación de la Comisión Nacional de Descentralización y Organización Territorial , veröffentlicht im R.O. N° 16 vom 16.05.2003. 20 Sog. Plan Nacional de Descentralización, Período 2003-2004 , verabschiedet durch das Decreto Ejecutivo N° 1683, veröffentlicht im R.O. N° 345 vom 31.05.2004. Vgl. zu den im zweiten Halbjahr des Jahres 2003 und ersten Halbjahr des Jahres 2004 durchzuführenden Aktivitäten den Anhang 6 dieses Plans.

438 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

III. Politisch-administrative Organisation und Kompetenzverteilung

Der Prozess der Verwaltungsdezentralisierung in Ecuador zielt auf eine graduelle Neuord- nung der Kompetenzverteilung zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen. Um das Verständnis dieser Reformen zu erleichtern, soll im Folgenden ein kurzer Überblick über die politisch-administrative Organisation des Landes sowie die aktuelle Verteilung der Kompetenzen gegeben werden.

Art. 224 der geltenden Verfassung (CPR) unterteilt Ecuador administrativ in Provinzen (provincias ) und Kantone ( cantones ), wobei letztere auch als Gemeinden ( municipios ) bezeichnet werden. Zudem führte die neue Verfassung 1998 sog. ‚Kirchspiele’ ( parroquias ) ein, wobei zunächst offen blieb, ob es sich bei diesen um Selbstverwaltungsinstan- zen mit eigenen politischen Autoritäten, Ressourcen und Kompetenzen oder bloße Instan- zen zur Bürgerbeteiligung handeln sollte. 21 Erst das ‚Organisationsgesetz der ländlichen Kirchspiele’ aus dem Jahr 2000 schuf in dieser Hinsicht Klarheit, indem es die ‚Räte der ländlichen Kirchspiele’ ( juntas parroquiales rurales ) als eigenständige Selbstverwaltungs- organe definierte und ihnen administrative, wirtschaftliche und finanzielle Autonomie in der Durchführung ihrer Angelegenheiten gewährte. 22

Traditionell wird in Ecuador zwischen einer abhängigen mittleren Verwaltung ( régimen seccional dependiente ) und einer autonomen Selbstverwaltung ( régimen seccional autó- nomo ) unterschieden. Das régimen seccional dependiente besteht aus einer Provinzver- waltung, der laut Verfassung ein Gouverneur als Repräsentant des Präsidenten vorsteht. Diesem obliegt vor allem die Koordination und Kontrolle der Politiken der nationalen Regierung auf Provinzebene (vgl. Art. 227 CPR). Das régimen seccional autónomo setzt sich gemäß Art. 228 CPR aus Provinz- und Gemeinderäten, Kirchspielen und Organisatio- nen zur Verwaltung von indigenen und afro-ecuadorianischen Gemeinschaften zusammen. 23

Die Verfassung regelt die Verteilung der Kompetenzen zwischen den unterschiedlichen Selbstverwaltungsebenen nur ansatzweise und verweist des weiteren auf einfachgesetzliche

21 Vgl. Frank, Jonas , op.cit. (Fn. 11) S. 90. 22 Vgl. Art. 2 und 3 Ley Orgánica de Juntas Parroquias Rurales , Ley N° 2000-29, R.O. 193 (23.10.2000). 23 Im Jahre 2002 gab es in Ecuador 22 Provinzen, 214 Gemeinden und 1.153 Kirchspiele, davon 362 parroquias urbanas und 791 parroquias rurales . Vgl. Consejo Nacional de Recursos Hídricos , Gestión de los Recursos Hídricos del Ecuador, Informe Ejecutivo, Quito, 2002, S. 15.

Kramer, Kompetenzübertragungen durch Vertrag? 439

Regelungen. 24 Art. 233 CPR bestimmt für die Provinzen, dass „(d)er Provinzrat die Pro- vinz repräsentiert und, unbeschadet der durch Gesetz bestimmten Befugnisse, Werke von provinzialer Reichweite im Straßen- und Wegebau, Umwelt, Bewässerung und Manage- ment von Wassereinzugsgebieten in seiner Jurisdiktion fördert sowie diese ausführt“. Nähere Konkretisierung erfuhren die Provinzen durch das 2001 verabschiedete ‚Provinzge- setz’, dessen Art. 7 einen Kompetenzkatalog für den Provinzrat enthält. 25 Diesem obliegt es danach vornehmlich, die Entwicklung der Provinz voran zu treiben und zu diesem Zweck im Interesse der gesamten Provinz stehende öffentliche Dienstleistungen zu erbringen sowie Bauten zu errichten, die landwirtschaftliche und industrielle Produktion zu unterstüt- zen, den Tourismus zu fördern und die sanitäre Situation in der Provinz zu verbessern.

Die ‚Räte der ländlichen Kirchspiele’ ( juntas parroquiales rurales ) werden durch das im Jahr 2000 ergangene ‚Organisationsgesetz für die ländlichen Kirchspiele’ geregelt, welches in seinem Art. 4 eine lange Auflistung der Zuständigkeiten enthält. 26 Demnach obliegt es den Räten, die ordnungsgemäße Erbringung öffentlicher Dienstleistungen zu überwachen, in Koordination mit den sonstigen staatlichen Institutionen zur Entwicklung des Kirch- spiels beizutragen und die Durchführung von Bürgerbegehren sowie andere direkte Beteili- gungsformen der Bevölkerung zu begünstigen. Darüber hinaus können die ländlichen Kirchspiele gemäß Art. 26 der ‚Ausführenden Verordnung zum Organisationsgesetz der ländlichen Kirchspiele’ weitere, nicht explizit in ihrem Organisationsgesetz aufgeführte Funktionen übernehmen, indem sie entsprechend den rechtlichen Vorgaben des Moderni- sierungs- und Dezentralisierungsgesetzes die Übertragung von Kompetenzen und Ressour- cen beantragen. 27

Für die Gemeinden regelt Art. 234 CPR, dass Pflichten und Zuständigkeit von Bürger- meister und Gemeinderat durch Gesetz bestimmt werden. Lediglich die Kompetenz der Gemeinde zur Planung, Organisation und Regulierung des Verkehrs und Landtransports ist ausdrücklich verfassungsrechtlich normiert. Nähere Regelungen erfahren die Gemeinden

24 Vgl. Art. 230 CPR: „Unbeschadet der in dieser Verfassung Geregelten bestimmt das Gesetz die Struktur, Zusammensetzung, Pflichten und Zuständigkeiten der Provinzräte und Gemeinderäte und wacht über die wirksame Anwendung der Prinzipien von Autonomie, Verwaltungsdezentrali- sierung und Bürgerbeteiligung.“ 25 Ley de Régimen Provincial . Codificación N° 000, R.O.288 (20.03.2001). 26 Ley Orgánica de Juntas Parroquiales Rurales , Ley N° 2000-29, R.O. 193 (23.10.2000). 27 Vgl. Reglamento General a la Ley Orgánica de Juntas Parroquiales Rurales , Decreto N° 1894, veröffentlicht im R.O. N° 421 vom 29.09.2001. Bei den einzuhaltenden rechtlichen Vorgaben handelt es sich vor allem um das Vorliegen eines Antrags auf Kompetenzübertragung sowie das Vorhandensein der notwendigen Fähigkeiten, um die neue Kompetenz ausführen zu können. Siehe dazu ausführlich den folgenden Abschnitt.

440 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

durch die Ley de Régimen Municipal aus dem Jahre 1971. 28 Dieses fast 600 Artikel lange Gesetz enthält eine Vielzahl von Kompetenz- und Zuständigkeitsvorschriften an unter- schiedlichsten Stellen. Auszugsweise sei an dieser Stelle nur die Gewährleistung der Trink- wasserversorgung, Abwasser- und Abfallentsorgung, Unterhaltung von Straßen, Wegen und Schlachthöfen, Gewährleistung der örtlichen Sicherheit und Stromversorgung sowie die Kontrolle des örtlichen Gewerbes aufgeführt. 29 Eine Reform des Gemeindegesetzes, welche insbesondere aufgrund der neuen Verfassung aus dem Jahr 1998 für notwendig erachtet wird, steht derzeit noch aus, wird jedoch momentan im Kongress diskutiert.

Parallel zu den Gemeinden und Provinzen wurden vor allem in den 1960er und 70er Jah- ren, in Übereinstimmung mit den auf dem gesamten Kontinent weit verbreiteten Zentrali- sierungstendenzen, eine Vielzahl von zentralstaatlichen bzw. regionalen, autonomen Insti- tutionen errichtet. Diesen wies man zahlreiche staatliche Aufgaben zu, obwohl die bezüglichen Kompetenzen rechtlich bereits den Selbstverwaltungskörperschaften oblagen. Damit entstanden unzählige Fälle von Doppelzuständigkeiten, ohne dass gleichzeitig klare Regelungen zur Koordination bzw. Rangfolge der Kompetenzausübung getroffen wurden. Zur Illustration sei hier kurz die Wasserversorgung erwähnt. 1965 wurde das dem Gesund- heitsministerium unterstellte ‚Ecuadorianische Institut für wasserwirtschaftliche Werke’ IEOS geschaffen. 30 Dieses Institut war nicht nur für die Politikbestimmung und Sektorpla- nung zuständig, sondern errichtete und betrieb Anlagen zur Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung im ganzen Land. Das Gemeindegesetz jedoch weist in seinen Art. 12 und 15 Nr. 1 die Zuständigkeit für die Wasserversorgung ausdrücklich den Gemeinden zu. Dennoch wurde die letzte Versorgungsanlage erst im Jahre 2000 auf die Gemeinde übertra- gen. 31 Hinzu kommt, dass ungeachtet dieser Doppelzuständigkeit von zentralisierter Behörde und Gemeinden auch einzelnen ‚regionalen Entwicklungskörperschaften’ Zustän- digkeiten in der Wasserversorgung zugewiesen wurden. 32

28 Ley de Régimen Municipal . Codificación N° 000, R.O. Suplemento 331 (15.07.1971). 29 Vgl. ausführlich vor allem die Art. 15, 16, 64 Nr. 1 bis 49, 159, 161 bis 165 Ley de Régimen Municipal . 30 Das Instituto Ecuatoriano de Obras Públicas wurde 1965 durch das Regierungsdekret N° 179 (R.O. N° 430 v. 04.02.1965) gegründet. Zu seinen Funktionen im Einzelnen vgl. Art. 2 des Grün- dungsdekrets. 31 Interview mit Leonardo Gonzalez, Ministerium für städtische Entwicklung und Wohnungsbau, Quito, 23.09.2003. 32 So wurde z.B. das 1962 als Körperschaft des öffentlichen Rechts errichtete und dem Landwirt- schaftsministerium unterstellte Centro de Rehabilitación de Manabí mit der Wasserversorgung in der Provinz Manabí betraut. (Vgl. Decreto Ley de Emergencia N° 2, R.O. N° 331 vom 14.12.1962) Diese regionale Entwicklungskörperschaft ist auch heute noch für die Förderung der Wasserversorgung in der Provinz zuständig, vgl. Art. 2 Ley del Centro de Rehabilitación de Manabí , Ley N° 000, R.O. N° 44 vom 15.04.1997.

Kramer, Kompetenzübertragungen durch Vertrag? 441

Doppelzuständigkeiten bestehen nicht nur zwischen lokalen Selbstverwaltungskörper- schaften und zentralstaatlichen Institutionen. Auch die jeweiligen Kompetenznormen der verschiedenen Selbstverwaltungsebenen grenzen deren jeweilige Zuständigkeiten nur unscharf voneinander ab. Zur Illustration kann auch hier die Wasserversorgung herangezo- gen werden. Die Gemeinden sind gem. Art. 12 und 15 Nr. 1 Gemeindegesetz für die Gewährleistung der Wasserversorgung im Gemeindegebiet zuständig. Gem. Art. 4 lit. d) Organisationsgesetz der ländlichen Kirchspiele können die ‚Räte der ländlichen Kirch- spiele’ ( juntas parroquiales rurales ) die Übertragung von Ressourcen verlangen, „um öffentliche Dienstleistungen in Koordination mit den Lokal- und Provinzverwaltungen durchzuführen“. Zudem ermöglicht ihnen Art. 26 der ausführenden Verordnung zu ihrem Organisationsgesetz die Übertragung weiterer, nicht explizit normierter Funktionen zu beantragen. In diesem Sinne streben bereits einige Kirchspiele nach einer Übernahme der Zuständigkeit für die Wasserversorgung. 33 Schließlich obliegt es den Provinzregierungen gem. Art. 7 lit. b) Provinzgesetz, „öffentliche Dienstleistungen (…) zu erbringen, wenn dies dem Interesse der Provinz entspricht“. Dieses Kriterium wird in der Praxis weit ausgelegt und umfasst in einigen Provinzen auch Vorhaben der Wasserversorgung. 34

Die Verteilung von Kompetenzen ist somit durch eine unscharfe Abgrenzung einerseits und eine Verdoppelung durch Mehrfachzuweisung derselben Zuständigkeit an verschiedene Verwaltungsebenen andererseits gekennzeichnet. 35 Vor diesem Hintergrund erscheint es nicht verwunderlich, dass Kompetenzkonflikte an der Tagesordnung sind. Eine Neuord- nung der Kompetenzverteilung ist damit dringend geboten. Der eingeleitete Dezentralisie- rungsprozess könnte hierzu einen Beitrag leisten. Wie die folgende Analyse zeigt, bietet das gewählte Dezentralisierungsverfahren jedoch kaum Abhilfe, sondern vergrößert die Disper- sion der Kompetenzen eher noch.

33 In diesem Sinne kündigte zum Beispiel die Junta Parroquial von Sinincay im März 2003 die Errichtung eines gemeinschaftsbasierten Unternehmens zum Zwecke der Wasserversorgung an, vgl. den Bericht in der Tageszeitung El Mercurio vom 09.03.2003. 34 So errichtete z.B. die Provinzregierung von Pichincha ein Wasserversorgungssystem in der ländli- chen Ortschaft La Delicia, vgl. die Ausgabe des El Comercio vom 17.09.2003. 35 Vgl. Verdesoto Custode, Luis , Descentralizar, grados de autonomía para enriquecer a la democracia, Quito, 2001, S. 27 f.

442 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

IV. Die rechtliche Ausgestaltung der Verwaltungsdezentralisierung

1. Verfassungsrechtliche Grundlagen

Die Verfassung von 1998 nimmt an verschiedenen Stellen auf die Dezentralisierung Bezug. Bereits der erste Artikel legt fest, dass die Verwaltung Ecuadors dezentralisiert ist. 36 Art. 124 I CPR bestimmt, dass die öffentliche Verwaltung sich in dezentralisierter und dekon- zentrierter Form organisiert und entwickelt. Im Besonderen enthält die Verfassung einen ausdrücklichen Titel über die territoriale Organisation und Dezentralisierung (Vgl. Titel XI: Art. 224 bis 241 CPR). Gemäß Art. 225 CPR „fördert der Staat mittels der Dezentralisierung und Dekonzentration die harmonische Entwicklung des Landes, die Stärkung der Beteiligung der Bevölkerung und der lokalen Gebietskörperschaften, die Verteilung der öffentlichen Einnahmen und des Reich- tums. Die Zentralregierung transferiert fortschreitend Funktionen, Befugnisse, Kompe- tenzen, Verantwortlichkeiten und Ressourcen an die lokalen Selbstverwaltungskörper- schaften oder andere Körperschaften regionalen Charakters. Sie dekonzentriert ihre Aufgaben, indem sie Befugnisse auf die Beamten der abhängigen Verwaltung dele- giert.“ Folglich differenziert die Verfassung Ecuadors hinsichtlich der Verwaltungsorganisation zwischen der Dezentralisierung ( descentralización ) und der Dekonzentration ( descon- centración ). Definiert werden diese Begriffe im Art. 3 Dezentralisierungsgesetz. Danach ist unter ‚Dekonzentration’ der Mechanismus zu verstehen, „mit dem die höheren Ebenen einer öffentlichen Einheit oder Körperschaft in permanenter Form die Ausübung einer oder mehrerer ihrer Befugnisse sowie die für deren Erfüllung notwendigen Ressourcen auf andere abhängige Organe (…), welche Teil derselben Einheit oder Körperschaft sind, delegieren“. Die ‚Dezentralisierung’ des Staates wird dagegen definiert als „der endgültige Transfer von Funktionen, Befugnissen, Verantwortlichkeiten und Ressourcen (…) von den Behörden der exekutiven Gewalt auf die lokalen Selbstverwaltungskörperschaften, um die Ressourcen und Dienstleistungen entsprechend den Notwendigkeiten der jeweiligen Ver- waltungsgebiete zu verteilen“.

36 Art. 1 I CPR: „Ecuador ist ein sozialer Rechtsstaat, souverän, unabhängig, demokratisch, plurikul- turell, multiethnisch und einheitlich. Seine Regierungsform ist republikanisch, präsidentiell, elektiv, repräsentativ, verantwortlich, alternativ und von dezentralisierter Verwaltung.“

Kramer, Kompetenzübertragungen durch Vertrag? 443

2. Träger und Gegenstand der Verwaltungsdezentralisierung

Zentrale Akteure im Dezentralisierungsprozess sind auf der einen Seite diejenigen Institu- tionen, die Kompetenzen und Ressourcen übertragen, sowie auf der anderen Seite diejenigen, die jene Kompetenzen und Ressourcen empfangen. Aus der Definition des Dezentrali- sierungsbegriffes in Art. 3 Dezentralisierungsgesetz wird ersichtlich, dass mit der Übertra- gung alle sog. ‚Einheiten der Exekutiven’ ( entidades de la Función Ejecutiva ) betraut sind. Im Einzelnen sind darunter der Präsident und Vizepräsident, die Ministerien und die von ihnen abhängigen oder ihnen zugeschriebenen Körperschaften und juristische Personen sowie die autonomen juristischen Personen des öffentlichen Sektors, deren Leitungsorgane sich mindestens zur Hälfte aus Vertretern der zentralen öffentliche Verwaltung zusammen- setzen, zu verstehen. 37 Empfänger der Kompetenzen sind nach Art. 3 Dezentralisierungsge- setz die ‚lokalen Selbstverwaltungskörperschaften’. Gemäß Art. 228 CPR umfasst dieser Begriff die Provinzen, die Gemeinden, die Kirchspiele und die gesetzlich bestimmten Organisationen zur Verwaltung von indigenen und afro-ecuadorianischen Gemeinschaf- ten. 38

Der Gegenstand der Verwaltungsdezentralisierung, d.h. die Reichweite der Übertragung von Kompetenzen, wird in der ecuadorianischen Gesetzgebung weit gefasst. Während das Dezentralisierungsgesetz von 1997 noch enumerativ die Funktionen und Zuständigkeiten auflistete, welche vom Zentralstaat auf die Gemeinden bzw. Provinzen übertragen werden sollten, 39 erklärt die Verfassung von 1998 grundsätzlich alle Kompetenzen der Zentralre- gierung für dezentralisierbar. Ausdrücklich ausgenommen von der Übertragbarkeit sind danach nur die folgenden Bereiche: „die nationale Verteidigung und Sicherheit, die Bestimmung der Außenpolitik und der internationalen Beziehungen, die Wirtschafts- und Steuerpolitik des Staates, die Auslandsverschuldung und alle diejenigen Bereiche, die die Verfassung und internationale Verträge ausdrücklich ausschließen“. 40 Grundsätzlich kann damit fast jede Funktion einer der aufgeführten zentralstaatlichen Behörden auf die Provin-

37 Vgl. zu der Definition des Begriffes ‚ Función Ejecutiva ’ im Einzelnen den Art. 2 des Estatuto Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (Decreto Ejecutivo N° 2428, RO N° 536, 08.03.2002). 38 Eine Definition der letztgenannten “ organismos que determine la ley para la administración de las circunscripciones indígenas y afroecuatorianas” steht bislang allerdings noch aus. Daher sind auf diese noch keine Kompetenzen übertragen worden. Vgl. Interview mit Alexandra Pérez, Quito, 08.10.2003. 39 Vgl. Art. 9 Dezentralisierungsgesetz für die auf die Gemeinden zu übertragenden Funktionen, Befugnisse, Verantwortlichkeiten und Ressourcen sowie Art. 10 für die Provinzen. 40 Vgl. Art. 226 I CPR.

444 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

zen, Gemeinden, Kirchspiele oder Vertretungsorgane der indigenen Gemeinschaften über- tragen werden. 41

Aus dieser Verfassungsbestimmung könnte geschlossen werden, dass jede lokale Selbst- verwaltungskörperschaft jede nicht ausdrücklich vom Transfer ausgenommene Kompetenz beantragen kann. 42 Aus der gesetzlichen Systematik der ausdrücklichen Kompetenzzuwei- sungen in den jeweiligen Organisationsgesetzen der lokalen Selbstverwaltungskörper- schaften folgt jedoch, dass die beantragende Körperschaft für die zu übertragenden Aufga- ben zuständig sein muss. Wie bereits dargestellt, sind diese Kompetenzzuweisungen allerdings nicht eindeutig. Aufgrund der vielfach vorhandenen Parallelzuständigkeiten kann es demnach vorkommen, dass eine Provinz und eine Gemeinde oder gegebenenfalls auch ein Kirchspiel und eine Gemeinde dieselbe Kompetenz beantragen.

3. ‚Keine Kompetenzen ohne Ressourcen’

Um einen erweiterten Aufgabenbereich angemessen ausführen zu können, benötigen die lokalen Selbstverwaltungskörperschaften die entsprechenden Ressourcen. Die Verfassung Ecuadors normiert vor diesem Hintergrund in Art. 226 II ausdrücklich das Konnexitäts- prinzip. Nach dieser Vorschrift darf es im Rahmen der Dezentralisierung weder zu einem Transfer von Kompetenzen ohne einen gleichzeitigen Transfer der äquivalenten Ressourcen noch zu einem Transfer von Ressourcen ohne einen Transfer von Kompetenzen kommen.

Demnach korrespondiert das Recht einer lokalen Selbstverwaltungskörperschaft, bestimmte zentralstaatliche Funktionen zu beantragen mit einem Recht auf eine Übertragung der erforderlichen finanziellen, materiellen und technischen Ressourcen. Die bislang die betreffende Kompetenz ausübende Behörde ist folglich verpflichtet, parallel zu der Zustän- digkeit auch diejenigen Ressourcen zu übertragen, die die lokale Selbstverwaltungskörper- schaft benötigt, um die neuen Funktionen und Verantwortlichkeiten wahrnehmen zu können. Hinsichtlich der Höhe der zu übertragenden Ressourcen legt Art. 12 S. 2 Dezen- tralisierungsgesetz fest, dass ihr Wert mindestens demjenigen entsprechen muss, den die Exekutive selbst für die Finanzierung der Erbringung der öffentlichen Dienstleistungen bislang aufwendet hat.

41 Vgl. Cordero Cueva, Fernando , Descentralización y participación ciudadana: logros y desafíos, in: Muñoz, Francisco et al, Descentralización, Quito, 1999, S. 57. 42 Auf ein entsprechend weites Verständnis der Übertragungsmöglichkeiten von Kompetenzen lässt zum Beispiel der ‚Nationale Dezentralisierungsplan 2004’ (vgl. Fn. 20) schließen, welcher ohne Bezugnahme auf die jeweiligen Organisationsgesetze 11 verschiedenen Sektoren definiert, aus denen konkret aufgeführte Funktionen entweder auf die Gemeinden oder die Provinzen übertragen werden sollen.

Kramer, Kompetenzübertragungen durch Vertrag? 445

4. ‚Freiwilligkeit versus Übertragungspflicht’

Die Besonderheit des ecuadorianischen Dezentralisierungsprozesses liegt vor allem in der Entscheidungsmöglichkeit einer jeden Selbstverwaltungskörperschaft, ob sie ihren Aufga- benkreis erweitern will oder nicht. Die Gemeinden (bzw. Provinzen oder Kirchspiele) schließen mit der Exekutive sog. „ convenios de transferencia “, d.h. spezifische Übertra- gungsabkommen, welche die zu transferierenden Aufgaben präzisieren und zudem die ebenfalls zu übertragenden Ressourcen bestimmen. Auf diese Weise wird den in Art. 5 Dezentralisierungsgesetz normierten Prinzipien von Autonomie, Progressivität und Agilität Rechnung getragen. Der Abschluss eines Vertrages über den Transfer von Kompetenzen stellt einen ‚willentlichen Rechtsakt’ der Gemeinden dar, welches eine Freiwilligkeit der Aufgabenübernahme impliziert. 43

Dem freien Willensentschluss der Selbstverwaltungskörperschaften steht die Verpflichtung zur Übertragung für die transferierende Institution gegenüber. In Art. 226 III CPR heißt es in diesem Sinne: „Die Dezentralisierung ist verpflichtend, wenn eine lokale Körperschaft diese beantragt und die operative Kapazität für deren Übernahme hat.“ Damit übernimmt die Verfassung die bereits durch das Dezentralisierungsgesetz 1997 eingeführte obligatori- sche Anordnung der Kompetenzübertragung. Gemäß Art. 12 S. 3 Dezentralisierungsgesetz ist „... für die Exekutive der endgültige Transfer, auf den sich die Artikel 9 und 10 dieses Gesetzes beziehen und der von den jeweiligen Gemeinden und Provinzräten, die über die Voraussetzungen dafür verfügen, beantragt werden, verpflichtend.“

Anstelle einzelner „ convenios de transferencia “ können die Selbstverwaltungskörper- schaften und Ministerien auch sog. Rahmenabkommen unterzeichnen, vgl. Art. 6 Ausfüh- rungsverordnung. 44 Diese Abkommen umfassen eine Aufzählung und Beschreibung künftig zu transferierender Kompetenzen, welche zu einem späteren Zeitpunkt durch gesonderte Vereinbarungen über die Kompetenzen konkretisiert werden, die tatsächlich übertragen werden. 45

43 Vgl. Ojeda Segovia, Laurato , op.cit. (Fn. 17), S. 92. 44 Reglamento a la Ley de Descentralización del Estado y Participación Social , Decreto Ejecutivo N° 1581, veröffentlicht im R.O. N° 389 vom 18.06.2001. (Im Weiteren nur noch als Ausfüh- rungsverordnung bezeichnet). 45 Ein Beispiel für ein solches Rahmenabkommen ist der sog. ‚ convenio marco de promoción de transferencias de competencias ’, welcher im März 2001 zwischen den Provinzen, dem Nationalen Modernisierungsrat CONAM und den Ministerien für Landwirtschaft, Umwelt, Tourismus und öffentliche Werke unterzeichnet wurde. In diesem vereinbaren die Vertragspartner die Schaffung einer Verhandlungsgrundlage für in den Bereichen Landwirtschaft und Bewässerung, Umwelt, Tourismus, und Wegebau zu übertragenden Verantwortlichkeiten und Ressourcen, die Durchfüh- rung on Verhandlungsrunden und die Erarbeitung von Übertragungsabkommen in den verschie-

446 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

5. Voraussetzungen für die Übertragung

Die Verfassung knüpft die Pflicht zentralstaatlicher Institutionen zur Übertragung von Kompetenzen und Ressourcen an zwei Bedingungen: Das Vorliegen eines Antrags der lokalen Selbstverwaltungskörperschaft und das Vorliegen ausreichender ‚operativer Kapa- zität’, um die neue Funktion auch ausführen zu können. Aus Art. 3 Ausführungsverordnung zum Dezentralisierungsgesetz geht hervor, dass die lokale Selbstverwaltungskörperschaft selbst bestimmt, ob diese Kapazität vorhanden ist. Danach soll vor Unterzeichnung der Abkommen die lokalen Selbstverwaltungskörperschaften eine gemeindliche Entschließung über die zu empfangenden Funktionen und Kompetenzen erlassen. Diese Entschließung soll unter anderem die „Kapazität zur Übernahme der neuen Funktionen, Verantwortlich- keiten, Kompetenzen und Ressourcen feststellen“. 46

Die zweite Voraussetzung für eine Übertragung von Kompetenzen ist ein entsprechender Antrag der Selbstverwaltungskörperschaft. In diesem müssen die Kompetenzen, Befug- nisse, Funktionen und Verantwortlichkeiten, die der Antragsteller nach eigener Ansicht vom Ministerium oder der zentralen Behörde erhalten soll, genau bezeichnet werden. Ebenfalls aus dem Angebot hervorgehen sollen die Bedingungen der Übertragung, einschließlich einer Spezifizierung der mit zu übertragenden Ressourcen. Schließlich muss dem Antrag eine Abschrift des einschlägigen Sitzungsprotokolls beigefügt werden, aus der die Entscheidung der lokalen Gebietskörperschaft über die Übernahme der identifizierten neuen Kompetenzen hervorgeht und die die operative Fähigkeit der Gemeinde für diese Übernahme erklärt. 47

6. Die Vertragsgestaltung im einzelnen

Zentrale Rechtsgrundlage für diese Abkommen ist Art. 12 Dezentralisierungsgesetz, der in der Ausführungsverordnung zum Dezentralisierungsgesetz näher ausgestaltet wird: „Für den Transfer von Zuständigkeiten, Funktionen und Verantwortlichkeiten, die in diesem Gesetz aufgeführt sind, unterzeichnet der Präsident der Republik, gegebenenfalls zusammen mit dem Finanzministerium und den weiteren, für die betreffende Mate- rie zuständigen Ministerien, mit Vertretern der Gemeinden und Provinzräte, je nach dem, die entsprechenden Abkommen, in denen mit absoluter Genauigkeit die notwen-

denen Sektoren. Die Frist zur Durchführung des Abkommens betrug 90 Tage nach Unterzeich- nung. (Vgl. Ojeda Segovia, Laurato , op.cit. (Fn. 17), S. 71.) Bislang ist dieses Abkommen allerdings lediglich ansatzweise umgesetzt worden. 46 Vgl. Art. 3 S. 2 Ausführungsverordnung. 47 Vgl. Art. 3, 8 und 10 Ausführungsverordnung.

Kramer, Kompetenzübertragungen durch Vertrag? 447

digen finanziellen, materiellen und technologischen Ressourcen gekennzeichnet werden, welche verpflichtend zu transferieren sind, damit die neuen Zuständigkeiten, Funktionen und Verantwortlichkeiten wahrgenommen werden können. (…).“ Der Beginn des Verfahrens ist durch den Antrag der lokalen Selbstverwaltungskörperschaft auf Übertragung einer spezifischen Kompetenz gekennzeichnet. Der Minister oder oberster Behördenleiter ist nach Art. 8 Ausführungsverordnung verpflichtet, diesen Antrag innerhalb einer Frist von 30 Tagen zu bescheiden. Im Falle einer Annahme des Gesuchs bestimmen sowohl die Gemeinde (bzw. Provinz) als auch die zentralstaatliche Institution jeweils Delegierte, um die Bedingungen der Kompetenzübertragung im Einzelnen auszuhandeln. Lässt der Minister oder Behördenleiter dagegen die Frist verstreichen, ohne dass eine Ent- scheidung über das Gesuch auf Kompetenzübertragung ergangen ist, gilt der Vertrag als zu den im Antrag spezifisierten Bedingungen geschlossen. 48 Anderenfalls beginnen die Dele- gierten mit den Vertragsverhandlungen.

Das ecuadorianische Modell der Verwaltungsdezentralisierung impliziert damit einen mehrstufigen Verhandlungsprozess. Zur Veranschaulichung dient folgendes Beispiel: Mit dem ministeriellen Beschluss N° 0043 veröffentlichte das Ministerium für Daseinsvorsorge seine Entscheidung, die Zuständigkeit für die örtliche Feuerwehr der Gemeinde General Antonio Elizalde (Bucay) der Provinz Guayas an eben diese Gemeinde zu übertragen. Die zu übertragende Kompetenz war bis dato nach dem Gesetz zur Verteidigung gegen Brände’ vom Ministerium für Daseinsvorsorge ausgeübt worden. 49 Mit diesem Beschluss beschei- det der unterzeichnende Minister den Antrag der Gemeinde auf eine Übernahme der Zuständigkeit für die Feuerwehr. 50 Zur genauen Festlegung der Übertragungsmodalitäten sieht der Beschluss die Errichtung einer Kommission vor, die sich aus dem Ministerium für Daseinsvorsorge, dem Bürgermeister der Gemeinde General Antonio Elizalde (Bucay) und dem Leiter der Feuerwehr dieser Gemeinde zusammensetzt. Erst diese Kommission erarbeitet die vertraglichen Bedingungen im Einzelnen und bestimmt, welche Aktivitäten Ministerium und Gemeinde zur Durchführung des konkreten Dezentralisierungsvorhabens unternehmen werden.

Der Inhalt des Übertragungsabkommens bestimmt sich nach den Regelungen des Art. 5 Ausführungsverordnung. Aus dieser Vorschrift geht hervor, dass die beantragende

48 Vgl. Quiñónez Caldas, Herves et al , Manual Legal sobre Descentralización, Sector Agropecuario, CONAM, Quito, 2002, S. 10 f. 49 Acuerdo Ministerial N° 0043 del Ministerio de Bienestar Social, veröffentlicht im R.O. N° 34 vom 06.03.2003. 50 Gemäß Art. 163 lit. i) Ley de Régimen Municipal ist die Gemeindeverwaltung für die „Organisa- tion des Dienstes gegen Brände“ zuständig, soweit diese Aufgabe nicht von spezialisierten Insti- tutionen wahrgenommen wird.

448 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Gemeinde und das Ministerium insbesondere über den Umfang der zu übertragenden Kom- petenzen, den Zeitpunkt des Transfers und die Höhe der finanziellen Ressourcen im Ver- handlungsprozess Einigkeit erzielen müssen. Das Abkommen soll hinsichtlich dieser Res- sourcen die korrespondierenden Haushaltsposten oder die mit den zu transferierenden Kompetenzen im Zusammenhang stehenden steuerlichen Einziehungsrechte aufnehmen und weiterhin die menschlichen und technischen Ressourcen, Materialien und Ausrüstun- gen gebührend spezifizieren. Ebenfalls auszuhandeln sind die Zuständigkeiten des betreffenden Kompetenzbereiches, die im Ministerium, in der Körperschaft oder der zentralstaatlichen Zweigstelle verbleiben, worunter z.B. Kontrollbefugnisse fallen können. 51 Der Zeitraum für die Aushandlung der Vertragsbedingungen beträgt nach Art. 8 und 10 Aus- führungsverordnung 90 Werktage.

7. Vertragsunterzeichnung und Inkrafttreten

Die Abkommen werden gem. Art. 4 Ausführungsverordnung vom Präsidenten der Repu- blik, dem Kompetenzen übertragenden Ministerium, dem Wirtschafts- und Finanzministe- rium und den rechtlichen Vertretern der Kompetenzen empfangenden lokalen Selbstver- waltungskörperschaft unterzeichnet. Sie treten, unbeschadet ihrer Veröffentlichung in den lokalen und nationalen Medien, mit sofortiger Wirkung in Kraft, vgl. Art. 7 Ausführungs- verordnung. Auch eine Publikation im Amtsblatt ( Registro Oficial ) ist nicht notwendig.

Falls der zuständige Minister oder Behördenleiter die 90tägige Aushandlungsfrist fahrlässig oder bewusst verstreichen lässt, ohne dass es zu einer Unterzeichnung kommt, gilt der Vertrag in den Bedingungen, wie sie im Antrag auf Übertragung festgelegt sind, als angenommen. In diesem Fall kann die lokale Selbstverwaltungskörperschaft bei dem Wirt- schafts- und Finanzministerium den Transfer der mit der übertragenen Kompetenz korrespondierenden Ressourcen beantragen. Sofern dieses Ministerium dem Ersuchen nicht innerhalb von 30 Tagen nachkommt, hat die Gemeinde bzw. Provinz oder Kirchspiel das Recht, eine Intervention der Generalstaatsanwaltschaft ( Procuraduría General del Estado ) zu beantragen, welche entsprechend den Vorgaben ihres Organisationsgesetzes tätig wird. 52

51 Weiterhin in das Abkommen aufzunehmen sind: eine Klausel zur Kündigung des Abkommens im Falle, dass die Übergabe der für den Transfer bestimmten Ressourcen nicht wirksam wird, eine Klausel über die Unterwerfung von möglichen Streitigkeiten unter die Jurisdiktion der ‚Nationalen Kompetenzkommission’, eine Klausel für den Transfer von Informationen, Akten und Archiven, eine Klausel über Verfahren, Bedingungen und Entscheidungen für bereits anhängige Verfahren sowie alle weiteren Klauseln, die im spezifischen Fall notwendig sind. 52 Vgl. Quiñónez Caldas, Herves et al , op.cit. (Fn. 48), S. 11 f.

Kramer, Kompetenzübertragungen durch Vertrag? 449

8. Überwachung und Konfliktlösung

Zuständig für die Kontrolle und Evaluierung des Dezentralisierungsprozesses ist die ‚Nationale Dezentralisierungskommission’. 53 Ihre in Art. 3 des Gründungsdekretes geregelten Funktionen umfassen neben der Ausarbeitung eines jährlichen Plans zur Dezentralisie- rung unter anderem auch die Überwachung der ordnungsgemäßen Erfüllung dieses Jahres- plans und die Überwachung der angemessenen Zuweisung von Ressourcen an die verschiedenen Verwaltungsebenen des Staates.

Für die Lösung von Konflikten, die aus den Übertragungsabkommen zwischen den Ver- tragsparteien entstehen können, sieht Art. 28 Ausführungsverordnung die Errichtung einer ‚Nationalen Kompetenzkommission’ vor. Diese setzt sich aus je einem Vertreter des Präsi- denten der Republik, dem nationalen Gemeindeverband AME und dem nationalen Verband der Provinzen CONCOPE zusammen. Sie tritt lediglich auf Antrag der Vertragsparteien an jeglichem Ort der Republik zusammen und löst die Streitigkeiten durch Vermittlung, Schiedsspruch oder sonstige alternative Schlichtungsmethoden. Gemäß Art. 34 Ausfüh- rungsverordnung umfasst die Zuständigkeit der Kommission u.a. die wiederholte Nicht- erfüllung der in den Übertragungsabkommen normierten Pflichten, die Nichtübertragung von finanziellen, personellen und materiellen Ressourcen und die fehlende oder mangel- hafte Übernahme der übertragenen Kompetenzen durch die lokale Selbstverwaltungskör- perschaft. Die Entscheidungen der Kommission können vor dem örtlich zuständigen Ver- waltungsgericht ( Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo ) angefochten werden.

V. Praktische Probleme und Bewertung

Angesichts des auf dem Kontinent weit verbreiteten Problems der Überforderung lokaler Selbstverwaltungskörperschaften könnte dem ecuadorianischen Dezentralisierungsmodell einer ausgehandelten Kompetenzübertragung aufgrund seiner Gradualität und der damit bezweckten Rücksichtnahme auf die tatsächlich vorhanden lokalen Kapazitäten Vorbild- charakter zugesprochen werden. Die Betrachtung der praktischen Umsetzung zeigt jedoch, dass eine umfassende Änderung der tatsächlichen Kompetenzverteilung bislang weitgehend ausgeblieben ist. Eine Analyse der Rechtswirklichkeit kann an dieser Stelle zwar aufgrund der Vielzahl der dezentralisierbaren Kompetenzen nur kursorischen Charakter haben. So lagen allein im Juli 2004 den Ministerien 212 gemeindliche Anträge auf Übertragung von

53 Comisión Nacional de Descentralizción , errichtet durch das Decreto Ejecutivo N° 376, veröffentlicht im R.O. N° 83 am 16.05.2003.

450 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Kompetenzen vor. 54 Die im Folgenden angeführten Beispielsfälle aus der Praxis können jedoch zumindest einen Hinweis auf konkrete Umsetzungsprobleme geben und bieten, verbunden mit einigen theoretisch hergeleiteten Überlegungen, eine ausreichende Grund- lage für eine Reihe von Vorschläge zur Modifikation des Modells.

1. Probleme aus dem rechtlich-institutionellen Rahmen

Als größtes Problem des derzeitigen Status der Dezentralisierung in Ecuador wird von der Mehrzahl der Experten die fehlende Abgrenzung der Rollen und Funktionen zwischen den unterschiedlichen staatlichen Ebenen angesehen. 55 Aufgrund der unscharf voneinander abgegrenzten und sich teilweise überschneidenden Zuständigkeiten können Gemeinden, Kirchspiele und Provinzen theoretisch diverse Kompetenzen gleichzeitig beantragen. Die gesetzlichen Regelungen zur Lösung der entstehenden Kompetenzkonflikte beschränken sich auf die Einrichtung einer Nationalen Kompetenzkommission, ohne jedoch im Einzel- nen festzulegen, anhand welcher Kriterien diese Kommission entscheiden soll. Damit bliebe es den lokalen Selbstverwaltungskörperschaften überlassen, sich mittels eines ‚hori- zontalen Dialogs’ zu koordinieren, doch bislang mangelt es an einem solchen in der Pra- xis. 56

Ebenfalls einer Regelung entbehrt die Rolle der Ministerien, die Kompetenzen transferieren. Indem die Verfassung nur wenige staatliche Funktionen für nicht dezentralisierbar erklärt, erscheint die Übertragung von ministeriellen Aufgaben damit fast grenzenlos. Dies wirft z.B. die Frage auf, ob die Gemeinde auch Kontrollfunktionen beantragen kann. 57 Insbesondere vor dem Hintergrund der in der ecuadorianischen Rechtsordnung nur ansatzweise geregelten Rechtsaufsicht über die lokalen Selbstverwaltungskörperschaften ist dieser Punkt von elementarer Bedeutung.

Ein letztes Problem, das mit dem institutionellen Rahmen der einzelnen Dezentralisie- rungsaktivitäten in engem Zusammenhang steht, ist das Vorhandensein der erforderlichen

54 Siehe die Presseerklärung der Präsidentschaft vom 08.07.2004 zum Status der Dezentralisierung, vgl. http://www.presidencia.org.ec/noticias.asp?noid=3159 (Stand: 20.07.2004). 55 So z.B. die Leiterin der Dezentralisierungskomponente des Programms PROMODE/GTZ Alexan- dra Pérez in einem Interview in Quito am 08.10.2003. Vgl. zu diesem Problem auch Verdesoto Custode, Luis , op.cit. (Fn. 35), S. 27. 56 Interview mit Alexandra Pérez, Quito, 08.10.2003. 57 In diesem Sinne beantragte nach Auskunft von José Suing (Quito, 13.10.2003) z.B. die Gemeinde Santo Domingo de los Colorados die Kompetenz zur sanitären Kontrolle beim zuständigen Minis- terium.

Kramer, Kompetenzübertragungen durch Vertrag? 451

finanziellen Ressourcen. In Übereinstimmungen mit den Anordnungen des Dezentralisie- rungsgesetzes muss ein Ministerium die Übertragung einzelner Kompetenzen mit den für deren Übernahme erforderlichen Ressourcen ergänzen. Dies setzt jedoch voraus, dass das Ministerium über die entsprechenden Ressourcen verfügt. Erfahrungen im Umweltministe- rium zeigen, dass dies nicht notwendigerweise der Fall ist. In diesem wurden nach einer Analyse aller dem Ministerium rechtlich zugewiesenen Kompetenzen 22 Aufgaben identifi- ziert, die zunächst auf die lokalen Selbstverwaltungskörperschaften übertragen werden sollten. Viele der definierten Kompetenzen hatte das Ministerium jedoch niemals tatsäch- lich ausgeübt, so dass es im Haushalt auch keine Zuweisung von Mitteln für diese Posten gab. Es verfügt damit nicht über ausreichend Ressourcen, um dem in der Verfassung normierten Konnexitätsprinzip Rechnung zu tragen. 58

2. Probleme aus der Gestaltung des Vertragsmodells

Auch aus dem Modell einer vertraglich vereinbarten Kompetenzübertragung ergeben sich Schwierigkeiten. Zunächst ist in diesem Zusammenhang die Unübersichtlichkeit der Zuständigkeitsverteilung anzuführen, die aus der Vielzahl einzelner Verträge resultiert. Indem jede lokale Selbstverwaltungskörperschaft nach eigenem Ermessen entscheidet, welche Kompetenz sie übernehmen will, entsteht eine noch größere administrative Hetero- genität. 59 Dies ist vor allem vor dem Hintergrund zu kritisieren, dass bereits jetzt mannig- faltige lokale, regionale und zentralstaatliche Institutionen ohne gebührende Koordination nebeneinander agieren. Zudem ist erklärtes Ziel der Dezentralisierung in Ecuador, die Verwaltungsstrukturen zu vereinfachen. Mit dem Modell in seiner aktuellen Ausprägung wird jedoch das Gegenteil erreicht. Die Unübersichtlichkeit der Kompetenzverteilung wird durch einen Mangel an Transparenz noch weiter verstärkt. Ein zentrales Register, welches Auskunft über alle Übertragungsabkommen geben und damit die Transparenz erhöhen könnte, ist bisher nicht eingerichtet worden. 60 Das Ergebnis ist ein ‚Flickenteppich’ von Kompetenzen, bei dem kaum jemand weiß, wer für welche staatliche Aufgabe zuständig ist.

58 Interview mit Alexandra Pérez, Quito, 08.10.2003. 59 Vgl. Comisión para la Descentralización, las Autonomías y las Circunscripciones Territoriales , Secretaría Técnica, Unidad de Descentralización y Estructura del Estado, CONAM, Propuesta de Nuevo Modelo de Gestión para el Ecuador, Documento de Trabajo, Quito, 2000. 60 So erklärte Alexandra Pérez (Fn. 55), dass unter der vorherigen Regierung insgesamt 66 Übertra- gungsabkommen mit dem Umweltministerium unterzeichnet worden seine, wobei es sich auch um 88 oder 120 handeln könne, da diese Zahlen ebenfalls zirkulierten und in der Realität aufgrund des fehlenden Registers aller unterzeichneten Abkommen niemand genau wisse, wie viele Abkom- men es tatsächlich sind.

452 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Die ‚Vertragslösung’ ist auch unter finanziellen Gesichtspunkten fragwürdig. Das ecuadorianische Modell ermächtigt prinzipiell jede lokale Selbstverwaltungskörperschaft, über fast jede Kompetenz zu verhandeln. Nach Schätzungen der Nationalen Dezentralisierungs- kommission sind theoretisch bis zu 30.000 Abkommen möglich. 61 Dieses Verfahren der einzelnen Aushandlung ist jedoch mit hohen Transaktionskosten verbunden. Zudem kann eine solche singuläre Übertragung von Zuständigkeiten den öffentlichen Haushalt vermehrt beanspruchen, wenn auch das Ministerium weiterhin öffentliche Leistungen überall dort erbringen muss, wo die jeweiligen Gemeinden diese Aufgabe nicht übernehmen wollen. Die Kompetenzübertragung im Einzelfall führt damit nicht zu einer Verringerung des zentralstaatlichen Apparats, obwohl das Ziel der Dezentralisierung gerade eine Rationali- sierung der Verwaltung ist. 62

Probleme sind auch mit dem zentralen Element des Vertragsmodells verbunden – der Frei- willigkeit der Kompetenzübernahme. Vor dem Hintergrund der Überforderung der Gemeinden ist die Einführung von Gradualität und Flexibilität in der Kompetenzüber- nahme zwar begrüßenswert. Doch beruht dieses Konzept auf der Prämisse, dass alle Gemeinden tatsächlich mehr Kompetenzen übernehmen wollen. Für den möglichen Fall, dass sich Gemeinden weigern, neue Funktionen zu übernehmen, wurden jedoch keine Vorkehrungen getroffen. Auch wurden keine entsprechenden positiven Anreize für eine freiwillige Übernahme geschaffen. 63 Hinzu kommt, dass vertragliche Lösungen grundsätz- lich reversibel sind. Eine eventuelle Rückabwicklung einzelner Übertragungsverträge würde aber dem Ziel einer endgültigen Neuordnung der Kompetenzen widersprechen. 64

Schwierigkeiten ergeben sich weiterhin aus der Übertragungspflicht auf Seiten des Ministe- riums oder der zentralstaatlichen Behörde, die der Freiwilligkeit auf Seiten der lokalen Gebietskörperschaft gegenüber steht. In der Praxis ist der Dezentralisierungsprozess bisher de facto allein in freiwilliger Form vorangeschritten, d.h., wenn das Ministerium oder die zentralstaatlichen Behörde sich zu einer Übertragung bereit erklärten. 65 Der Grund hierfür liegt vor allem im Fehlen von Sanktionsmechanismen. So scheitert eine Übertragung in der derzeitigen Konstellation noch immer, wenn die übertragende Institution zur Erfüllung der ihr obliegenden Pflicht nicht willens ist. Dieser Mangel, gepaart mit dem Fehlen von

61 Vgl. Comisión para la Descentralización, las Autonomías y las Circunscripciones Territoriales , op.cit. (Fn. 59). 62 Ebenda. 63 Vgl. Verdesoto Custode, Luis , op.cit. (Fn. 35), S. 27. 64 Ebenda. 65 Vgl. Comisión para la Descentralización, las Autonomías y las Circunscripciones Territoriales , op.cit. (Fn. 59).

Kramer, Kompetenzübertragungen durch Vertrag? 453

eindeutigen Regelungen zur Streitschlichtung, stellt ein erhebliches Risiko für die vertragliche Lösung dar. 66

Vor allem die praktischen Probleme in der Durchsetzung der Übertragungspflicht zeigen, dass bei der Konzeption des ecuadorianischen Modells die tatsächlichen Interessen- und Machtkonstellationen nur unzureichend berücksichtigt wurden. Der Gesetzgeber ging bei der Entwicklung der Vertragslösung offensichtlich davon aus, dass sich Gemeinden und Ministerien in den Aushandlungsprozessen gleichberechtigt gegenüber stünden und jede Vertragspartei ihren Verpflichtungen nachkommen würde, ohne dass konkrete Sanktionen angedroht werden müssten. Diese Prämisse ignoriert jedoch zweierlei: erstens die eigenen Interessen der Ministerialbürokratie und zweitens das Ungleichgewicht der Verhandlungs- partner. Die Bedeutung dieser beiden Punkte soll kurz anhand eines Beispiels aus dem Gesundheitssektor aufgezeigt werden.

Die Gemeinde von Cotacachi beantragte im Juli 2002 beim Gesundheitsministerium die Übertragung der Kompetenz für ein Gesundheitszentrum. Nach erheblicher zeitlicher Ver- zögerung begannen Delegierte der Gemeinde und des Ministeriums, über diesen Transfer zu verhandeln. Die Ministerialbürokraten zeigten sich jedoch unwillig, Befugnisse abzugeben. 67 Nach dem letzten Regierungswechsel im Januar 2003 startete die Gemeinde einen zweiten Versuch und stellte erneut den Antrag auf Übertragung der Kompetenz, doch auch der neue Minister reagierte nicht. Zu diesem Zeitpunkt wäre von Rechts wegen die Kompetenz bereits auf die Gemeinde übergegangen, da das Gesetz eine rechtliche Fiktion für den Fall des administrativen Schweigens vorsieht und der Übertragungsvertrag mit Verstreichen der Frist als geschlossen gilt. Diese Fiktion ändert an der Situation der Gemeinde jedoch wenig, wenn in der Praxis weder die Verantwortung für die zu der Kom- petenz gehörende Infrastruktur, wie hier das Gesundheitszentrum, noch die zu deren Erhaltung erforderlichen finanziellen Ressourcen übertragen werden. Im Falle von Cota- cachi bewirkten erst die Anrufung der Dezentralisierungskommission des nationalen Kon- gresses und der damit verbundene politische Druck, dass der Gesundheitsminister das Abkommen unterzeichnete. 68 Dieses Beispiel illustriert, zu welch hohem Grad der Erfolg des Antrags einer Gemeinde von dem Willen der Ministerien und damit der tatsächlichen Konstellation der Machtverhältnisse abhängt.

66 Vgl. Frank, Jonas , Decentralization, in: Fretes-Cibils, Vicente / Giugale, Marcelo / López-Cálix, José Roberto (Hrsg.), Ecuador, An Economic and Social Agenda in the New Millennium, The World Bank, Washington D.C., 2003, S. 487. 67 Vgl. Descentralización con participación ciudadana, in: El Diario Digital, eldiario.com.ec, vom 12.08.2003, Quelle: http://www.eldiario.com.ec/news.php?newsid”2059 (Stand: 27.07.2004). 68 Interview mit Alexandra Pérez, Quito, 08.10.2003.

454 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Hinzu kommt, dass Cotacachi im landesweiten Vergleich eine relativ machtvolle Gemeinde ist. 69 Wie bereits an anderer Stelle erwähnt, bestehen in Ecuador jedoch erhebliche Unter- schiede zwischen den Gemeinden. Da der Erfolg der Aushandlung mit den Ministerien oder sonstigen zentralstaatlichen Behörden auf der Verhandlungsstärke der einzelnen Gemein- den ruht, führt das ecuadorianische Modell zu einer Marginalisierung kleiner Gemeinden, die nicht über das notwendige politische Gewicht verfügen. Ihnen wird es aufgrund der tatsächlich gegebenen Machtverhältnisse kaum gelingen, die Ministerien zur Aufgabe von Funktionen bzw. noch weniger zur Übertragung eigener Ressourcen zu bewegen. Letztend- lich führt dies zu einem noch weiteren Anwachsen der Unterschiede zwischen den einzelnen Gemeinden, anstatt dass es zu ihrer Verringerung beiträgt. 70 Das Modell dient damit kaum dazu, einheitliche Lebensverhältnisse in allen Gemeinden Ecuadors zu schaffen.

VI. Ausblick

Die bisherigen Erfahrungen mit einer Neuordnung der Kompetenzverteilung durch einzelne Übertragungsabkommen weisen auf eine Reihe von Schwächen der derzeitigen Ausgestal- tung des Dezentralisierungsmodells hin. Vor diesem Hintergrund sollen abschließend einige Möglichkeiten aufgezeigt werden, mit denen das derzeitige Modell modifiziert werden könnte.

Um der Unübersichtlichkeit in der Zuständigkeitsverteilung entgegenzutreten und die Transparenz des Prozesses zu erhöhen, ist eine eindeutige Klärung der Rollen notwendig. Diese Notwendigkeit bezieht sich sowohl auf die Funktionen der unterschiedlichen Selbst- verwaltungsebenen (Provinz, Gemeinde, Kirchspiel und Organisationen zur Verwaltung der indigenen Gemeinschaften) als auch auf die Zuständigkeiten der Ministerien und sonstigen staatlichen Institutionen. Zu letzteren zählen neben zentralstaatlichen Sektorbe- hörden vor allem die regionalen Entwicklungskörperschaften und die abhängige mittlere Verwaltungsebene.

Die jeweiligen Kompetenzen könnten zu diesem Zweck, wie z.B. in Peru geschehen, zunächst in ausschließliche, konkurrierende und delegierbare Zuständigkeiten unterteilt werden. 71 Während die ausschließlichen Kompetenzen nur von den gesetzlich explizit für

69 Ebenda. 70 Vgl. Comisión para la Descentralización, las Autonomías y las Circunscripciones Territoriales , op.cit. (Fn. 59). 71 Vgl. das peruanische ‚Basisgesetz zur Dezentralisierung’ ( Ley de Basis de la Descentralización , Ley N° 277783 veröffentlicht im Amtsblatt El Peruano vom 20.07.2002).

Kramer, Kompetenzübertragungen durch Vertrag? 455

zuständig erklärten Gebietskörperschaften wahrgenommen werden dürfen, werden die konkurrierenden Kompetenzen zunächst zwei oder mehreren staatlichen Ebenen zugewiesen. Welche Ebene unter welchen Bedingungen den Vorrang in der Ausübung dieser Kom- petenzen genießt, wird dann einfachgesetzlich geregelt. Unter den Begriff der ‚delegierba- ren Kompetenzen’ fasst der peruanische Gesetzgeber diejenigen Zuständigkeiten, die zunächst einer spezifischen staatlichen Ebene zugewiesen werden, welche unter Wahrung des gesetzlich vorgesehene Verfahrens und im gegenseitigen Einvernehmen jene Zustän- digkeiten auf eine andere Ebene delegieren kann. 72 In Ecuador kann eine Überarbeitung der in den jeweiligen Organisationsgesetzen enthaltenen Kompetenzkataloge der unterschiedlichen Selbstverwaltungsebenen einschließlich der Definition von ausschließlichen Kompetenzen dazu beitragen, die derzeitigen Doppelzuweisungen abzuschaffen. Die Ein- führung von verschiedenen Kompetenzarten müsste durch eine explizite Regelung des Verhältnisses der jeweiligen Selbstverwaltungsebenen in der Ausübung der konkurrierenden Zuständigkeiten sowie zur Lösung von Kompetenzkonflikten erforderlich ergänzt werden.

Weiterhin könnte zwischen freiwilligen und verpflichtend auszuführenden Kompetenzen unterschieden werden. Bereits 2001 schlug die ‚Nationale Dezentralisierungskommission’ vor, einen Mindestkatalog von Pflichtaufgaben einzuführen. In Abänderung des bisherigen Prinzips der Freiwilligkeit müssten damit alle Gemeinden bzw. Provinzen oder Kirchspiele eine bestimmte Anzahl konkret festgelegter Kompetenzen obligatorisch wahrnehmen. 73 Um den Unterschieden in den tatsächlichen Kapazitäten der Gemeinden Rechnung zu tragen, bliebe das bisherige System der Übertragungsabkommen für die restlichen – freiwilligen – Aufgaben bestehen.

Die Übertragung von Kompetenzen muss schließlich durch die Einführung von Sanktions- mechanismen und Anreizstrukturen ergänzt werden. Die Aufgabe von Kompetenzen und, vor allem, den entsprechenden Ressourcen bedeutet nicht zuletzt den Verlust von Macht. Insbesondere vor dem Hintergrund der bereits tatsächlich erfolgten Weigerungen von Ministerien, Übertragungsübereinkommen abzuschließen bzw. die geschlossenen Abkom- men zu erfüllen, ist eine eindeutige Regelung der Rechtsfolgen dieser Nichterfüllung notwendig. Sowohl die Art und der Inhalt der Sanktionen als auch die Zuständigkeiten für deren Verhängung bedürfen einer Konkretisierung und müssen nicht zuletzt in der Praxis

72 Vgl. Dammert Ego Aguirre, Manuel , La descentralización en el Perú a inicios del siglo XXI: de la reforma institucional al desarrollo territorial, Volumen II, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, Serie Gestión Pública N° 31, Santiago de Chile, 2003. 73 Vgl. Comisión para la Descentralización, las Autonomías y las Circunscripciones Territoriales , op.cit. (Fn. 59).

456 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

auch tatsächlich durchgesetzt werden. Ergänzt werden sollten diese Sanktionen zudem durch positive Anreize, und zwar sowohl für die Ministerien zur Übertragung von Kompe- tenzen als auch für die Gemeinden zur Übernahme von neuen Zuständigkeiten.

457

When Disaster Strikes Small Islands. The Right of Overseas Territories and Micro-States to Claim International Attention

By Aron V. Mir Haschemi , Bonn / Berlin

In the field of humanitarian assistance, the term “forgotten crisis” describes an emergency situation assessed to be in need of humanitarian action, yet lacking important media cover- age and public attention.

The fact that local or foreign politicians, international civil servants, humanitarian aid workers or the victims declare a specific situation an emergency does not necessarily sell it to the global information market. Pierre Gassmann, senior policy maker with the Inter- national Committee of the Red Cross, was reminded at this dilemma as he accompanied an ICRC delegation to the US-American Cable News Network, CNN, in Atlanta, Georgia 1. The delegation was trying to convince CNN to cover the Great Lakes Crisis in 1994; the television network refused to cover Rwanda and Burundi as they already had one group of journalists in the politically evolving Republic of South Africa. More than one major news topic from the African continent was not possible under the company’s business policy for headline news. Such network news is received all over the world and is likely to attract the attention of the international community. This is known as the “CNN effect”.

Forgotten crises of the classical type are found, for example, in Western Sahara – with little population and even less lobbying capacity in the international community – or in the Southern Province of Senegal, Casamance, where civil unrest has been part of everyday life for the past twenty years. There are, however, many other regions or countries which per se seem to be forgotten, and which therefore, when an emergency occurs, start grasping for international attention although they have an even less privileged status than small countries such as Western Sahara.

To give an example: If an emergency occurs in the second smallest African country 2, São Tomé e Príncipe, how does this small island country make itself heard? Through regional

1 Pierre Gassmann reported this experience during the IV. Humanitarian Conference at the Charité, Berlin, 29 – 30 November 2002. 2 US Central Intelligence Agency, CIA World Factbook 2004, http://www.cia.gov/cia/publications/ factbook/geos/tp.html (accessed on 30 July 2004): The Democratic Republic of São Tomé and

458 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

integration, it could call on the African Union. At the same time, its former colonial power, Portugal, which granted it independence only in 1975, still has an interest in maintaining its international sphere of influence, of which São Tomé e Príncipe is a part.

Or it could turn to France, which after bringing the former Spanish colony of Equatorial Guinea into the Francophonie Organization, also tried to extend its influence over the former Portuguese possessions in Africa, and thus has a certain degree of interest in São Tomé e Príncipe as well. This small island republic could quite easily obtain European attention for itself through diplomatic channels.

Yet another recourse is Brazil, which – as South America’s only lusophone country and a regional power – claims a dominant position within the community of Portuguese-speaking countries.

This short analysis shows that, given the de jure and de facto sovereignty of an independent state, interaction with the international community is available.

That privileged position is also accorded to weak states – even to the micro-states of Africa, as long as they enjoy sovereignty 3. But what happens to territories which, firstly, do not have sovereignty and, secondly, cannot or do not apply the right of self-determination to gain sovereignty? Territories at war or under occupation usually receive some international attention. This applies to Afghanistan, Iraq, and Chechnya in times of war; the Palestinian territories are covered in the news of most countries of the world; Western Sahara has had UN missions; formerly Portuguese and Indonesian East Timor received help to become independent until recently; and Aceh Province’s struggle for autonomy becomes visible to the large media markets every time an act of violence produces victims. The same attention applies to the Special Administrative Regions (SARs) Macao and Hongkong with their

Príncipe: has a total area of 1,001 square kilometres and a population of 181,565 (July 2004 estimation). 3 Other African countries with a total area of less than 40,000 square kilometres, which could therefore be classified as territorial micro-states as well, are (population in brackets): Burundi (6,231,221); Cape Verde (415,294); Comoros (651,901); Djibouti (466,900); The Gambia (1,546,848); Guinea-Bissau (1,388,363); Equatorial Guinea (523,051); Lesotho (1,865,040); Mauritius (1,220,480); Rwanda (7,954,013); Seychelles (80,832); Swaziland (1,169,241). The Worldbank uses the criteria of a population of less than 3,000,000 to define the group of micro- states. For Africa, this would encompass Mauritania (2,998,563); the Republic of Congo (2,998,040); Namibia (1,954,033); Botswana (1,561,973); and Gabon (1,355,246). Both Burundi and Rwanda do not belong to this category. Population estimates as of July 2004, US Central Intelligence Agency, CIA World Factbook 2004, http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/, accessed on 30 July 2004.

Hashemi, When Disaster Strikes Small Islands 459

internationally assured particular legal autonomy and position within the People’s Republic of China.

The situation of Overseas Countries, Possessions and Territories 4, vestiges of colonial times, is different. These are mainly islands and usually small, and are not considered by the international community to be under occupation. Some are inhabited only by populations who migrated there under colonial rule or afterwards. Most have been possessions of their motherlands since the early days of imperialism and colonialism, and were sometimes later ceded to a legal successor of the original colonial power. They are remote from their metropolitan motherlands, which give them an internationally renowned political framework. Most such Territories are, for diverse reasons, not in a position to claim or are not interested in claiming full sovereignty today, although some could do so under public international law.

Due to their small size or small population, such Territories are not in the international public eye. For example, in 1993, all of the inhabited Overseas Countries and Territories of the member states of the European Union totalled an estimated 876,045 people 5. For 2004, estimates suggest an overall overseas population of more than 1,200,000 6, plus another 4,300,000 living in ultra-peripheral regions. These are remote areas that are full member territories of the European Union 7. Although this data suggests that there has been an important population increase, this has not brought much public awareness.

4 In the following, the term Overseas Territories is meant to comprise all administrational types of remote areas other than land-linked or closely situated ones to the mother land. 5 The distribution was: Greenland 55,100; Mayotte 94,400; New Caledonia 169,900; French Polynesia 199,000; St-Pierre-et-Miquelon 6,390; Wallis-et-Futuna 13,700; Anguilla 9,000; Cayman Islands 30,000; Falkland Islands 2,000; Montserrat 12,000; Pitcairn 55; St-Helena and dependencies 7,000; Turks and Caicos 2,000; British Virgin Islands 13,000; Aruba 71,200; Netherlands Antilles 191,300. Estimated populations in 1992-93 by Eurostat 1994. A total of 876,045 in the Overseas Countries and Territories (OCT) compared to 350 million inhabitants in the EC of the 12. 6 The CIA World Factbook 2004 includes the following estimates for July 2004: Greenland 56,384; Mayotte 186,026; New Caledonia 213,679; French Polynesia 266,339; St-Pierre et Miquelon 6,995; Wallis et Futuna 15,880; Anguilla 13,008; Bermuda 64,935; Cayman Islands 43,103; Falkland Islands 2,967; Montserrat 9,245 (plus around 6,000 refugees who have not yet returned to the island after the resumption of volcanic activity in July 1995); Pitcairn 46; St. Helena and dependencies 7,415; Turks and Caicos 19,956; British Virgin Islands 22,187; Aruba 71,218 and Netherlands Antilles 218,126. This totals to a population of 1,217,509. The Faroe Islands, constituent part of the Kingdom of Denmark, are not an OCT under European law, but still account for another 46,662 people. CIA World Factbook 2004, cf. fn. 3. 7 Reunion 766,153; French Guyane 191,309; Guadeloupe 444,515; Martinique 429,510 (estimated population in July 2004, CIA World Factbook 2004, cf. fn. 3); Azores 241,763; Madeira 245,011 (data for 2001, National Statistical Institute of Portugal, www.ine.pt, accessed on 30 July 2004);

460 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Research on legal, management, political, geographical or interdisciplinary matters has not covered them in depth due to their remoteness. As scholars in the motherlands rarely work on the dependent Territories, there is almost no comparative research. There seems to be no comparative study of different Overseas Territory policies, or of a best practice for small island disaster preparedness.

Due to the lack of academic institutions in the Territories, academics there usually study only few aspects of local life. So it is no surprise that the most extensive scientific discourse relating to the Overseas Territories concerns flora and fauna, and natural science in general. Besides Puerto Rico, with its seven mainly vocationally orientated academies, there are universities in the French Antilles, Reunion, Tahiti and New Caledonia, and in the American Virgin Islands and Guam; there is one higher education institute in Greenland as well. Some Territories in the South Pacific region have access to the services of the Univer- sity of the South Pacific, USP, with campuses in Fiji, Vanuatu, and the Solomon Islands. USP is based on an international organization. There seems to be no academic institution in the British Overseas Territories, a fact that must be seen in the context of the United King- dom’s semi-private academic system.

Disaster Preparedness

What happens in Overseas Territories when a disaster occurs? Who is responsible? Is it the populations themselves, the local or regional administrations or the central institutions in Brasilia, Canberra, Copenhagen, London, Paris, Pretoria, Santiago, The Hague or Washington? And, for effective and efficient relief, are there structures of alert and response? If there are structures of emergency management, are these applied to the particularity and remoteness, to the special needs of small non-urbanized populations, like those in many of the Overseas Territories? Do structures of disaster preparedness follow up-to-date managerial methods and do they take into consideration the continuum debate or the Linking Relief, Rehabilitation and Development (LRRD) approach? Do the Overseas Territories or their populations have a legal claim to assistance from their motherlands? Is the central state liable for damages incurred due to bad management or neglected disaster relief?

Canary Islands 1,870,579; Ceuta 76,152 and Melilla 69,184 (data for 2003, oral communication from the Spanish Embassy to Germany). Although the sources offer data for different years, these numbers suggest that there are about 4,334,176 inhabitants in the ultra-peripheral regions (UPR) of the EU.

Hashemi, When Disaster Strikes Small Islands 461

Finally, in this context the question must be raised as to whether there is such a concept as partial sovereignty in external affairs. The specific status of the Cook Islands is a good model for studying new paths of participation in the international community that have already been taken. How could maintaining international relations in the geopolitical neighbourhood help Overseas Territories to improve their disaster preparedness?

Jürgen Osterhammel 8 considers 40 territories as forming the category of post-colonial Overseas Territories. The list can easily be expanded to a total of around 80 territories that should be examined in a study of Overseas Territories, of which about 40 are inhabited and count for the classical metropoles, mainlands and former colonial powers in Europe and the US. The Pacific regional powers Australia and New Zealand and the countries with their – at first glance – more original dependencies possess another 40 territories with local populations.

The following list of possible Overseas Territories demonstrates the plurality among these relicts from colonial times:

European Union member states: Ultra-Peripheral Regions (UPRs) : French Republic Départements d’Outre-Mer (DOM) : Guadeloupe et dépendances (Saint-Martin etc), Martinique, Guyane française (continental non-insular), La Réunion Kingdom of Spain Islas Canarias, Ciudad Autónoma de Ceuta (continental non-insular), Ciudad Autónoma de Melilla (continental non-insular) Portuguese Republic regioes autonomas: Região Autonoma Madeira, Região Autonoma dos Açores Overseas Countries and Territories (OCTs) 9: Kingdom of Denmark Kallit Nunaat (Greenland; member region of the EC until 1985) French Republic Collectivités territoriales : Mayotte, Saint-Pierre et Miquelon ;Territoires d’Outre-Mer (TOM) : Nouvelles Calédonie et dépendances, Polynésie française (Ile Clipperton incluse), Wallis et Futuna, Terres australes et antarctiques françaises (French claim on Adélie Land in Antarctica disputed)

8 Osterhammel, Jürgen : Kolonialismus; Geschichte, Formen, Folgen, München 1995. 9 Original legal source: EC Treaty part IV, Association of the Overseas Countries and Territories, articles 182 – 188 (former 131 –136a); list of OCT in Annex II to EC Treaty part IV. See Council Decision 91/482/EC.

462 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

United Kingdom Anguilla, Bermuda, British Antarctic Territory (disputed), British Indian Ocean Territory, British Virgin Islands, Cayman Islands, Falkland Islands (claimed by Argentina, therefore disputed), Montserrat, Pitcairn Islands, Saint Helena and Dependencies (Tristan da Cunha, Ascension), South Georgia and South Sandwich Islands (claimed by Argentina, therefore disputed), Turks and Caicos Islands Kingdom of the Netherlands Aruba, Netherlands Antilles (Curaçao, Bonaire, Saba, Sint Maarten, Sint Eustache) European, basically extra EU : Kingdom of Denmark Faeroe Islands Republic of Finland Åland (autonomy; special relationship with, but part of the EU) Kingdom of Norway Svalbard 10 (and Bear Island), Dronning Maud Land with Peter Island (claimed but disputed), Bouvet Island, Jan Mayen 11 United Kingdom Gibraltar (continental non-insular; Gibraltar in fact is quasi-member territory of the European Communities under particular arrangement 12 ); Channel Islands: Guernsey, Jersey (including Alderney, Sark etc), Isle of Man (Crown Dependencies) United States of America Hawai’i (State of the USA); Puerto Rico; Territories: American Samoa (including Swains Island and Rose Island), Guam, the U.S. Virgin Islands, the Commonwealth of the Northern Mariana Islands; Freely associated States: the Federated States of Micronesia, the Republic of the Marshall Islands, the Republic of Palau 13 ; Baker Island, Howland Island, Jarvis Island, Johnston Atoll, Kingman Reef, Midway Islands, Navassa Island, Palmyra Atoll, Wake Island; in addition, the status of certain camps of the armed forces has to be considered (e.g. Guantanamo Bay, Diego Garcia) Republic of South Africa Prince Edward Islands (Marion Island and Prince Edward Island) Commonwealth of Australia Lord Howe Island and Macquarie Island; Ashmore and Cartier Islands, Christmas Island, Cocos (Keeling) Islands, Coral Sea Islands, Heard Island and McDonald Islands, Norfolk Island, Australian Antarctic Territory (disputed)

10 Sovereignty of the Kingdom of Norway with the Sysselmannen’s governing authority in effect since the Treaty of Spitsbergen in 1920, solemn declaration of incorporation by King Haakon on 25 August 1925. 11 The other Norwegian Overseas Territories are not part of the Kingdom of Norway as of § 1 Constitution of the Kingdom of Norway. 12 Limited Circulation by the Secretary General of the Council of the European Union of 19 April 2000, 7998/00. 13 The freely associated states are UN members. Their defence and, to a certain extent, their external relations are under the responsibility of the US.

Hashemi, When Disaster Strikes Small Islands 463

New Zealand Antipodes Islands, Auckland Islands, Bounty Islands, Campbell Island, Chatham Islands, Kermadec Islands; Associated States: Cook Islands, Niue, Tokelau; Ross Dependency (New Zealand Antarctic Territory, disputed) Federative Republic of Brazil Arquipelago de Fernando de Noronha, Atol das Rocas, Ilha da Trindade, Ilhas Martin Vaz, Penedos de São Pedro e São Paulo Republic of Chile Islas Desventurados (San Félix, San Ambrosia), Islas Juan Fernández (with Isla Alexander Selkirk and Isla Robinson Crusoe); Isla de Pascua, Isla Sala y Gomez ; claimed Chilean Antarctic Territory (part of the British Antarctic Territory, at the same time Argentinian claim, disputed) Republic of Colombia Isla de Malpelo, Roncador Cay, Serrana Bank, Serranilla Bank, San Andrés and Providencia (claimed by Honduras) Republic of Ecuador Islas Galápagos United Mexican States Islas Revilla Gigedo, Guadalupe Argentine Republic Tierra del Fuego - Antartida e Islas del Atlantico Sur (the claimed Argentinian Antarctic Territory is part of the Chilean and British Antarctic Territory, disputed) Republic of Costa Rica Isla del Coco Republic of Honduras Islas de la Bahía including Swan Islands Republic of India Amongst the seven Union Territories 14 : Andaman and Nicobar Islands, Lakshadweep Japan Ogasawara-gunto (Bonin Islands), Minami-tori-shima (Marcus Island), Kazan-retto (Volcano Islands), Daito- shoto, Okino-tori-shima (Parece Vela); Ryukyu Islands (Nansei-shoto) and Senkaku-shoto (Senkaku Islands/Diaoyu Tai, claimed by Taiwan and PR China) Republic of Yemen Socotra People’s Republic of China Spratly Islands (disputed with Malaysia, Philippines, Taiwan, Vietnam, possibly Brunei), Paracel Islands (disputed with Taiwan and Vietnam)

This list is based on a concept of Overseas Territories which encompasses more than just non-self-governing territories. Following the Report of the Special Committee on the Situation with regard to the Implementation of the Declaration on the Granting of Inde- pendence to Colonial Countries and Peoples for 2001 15 , there remain only 16 non-self-

14 Union Territories are subject to direct governance supervision of the Indian federal government; therefore one cannot expect per se statehood of the Union Territories, which is the case for the States of the Republic of India. 15 United Nations General Assembly: Report of the Special Committee on the Situation with regard to the Implementation of the Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples for 2001, A/56/23, New York 2002. The Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples, resolution 1514 (XV), was adopted by the United Nations General Assembly on 14 December 1960.

464 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

governing territories today in the category of colonial countries 16 . All of these except for Western Sahara are small islands. This list of 16 territories, however, seems to be comprehensive: the Declaration’s purpose is decolonization, which is the recognition of the statehood of each of these territories. Being listed within the group of non-self-governing territories has been shown to pave the way to a country’s independence 17 or veritable autonomy 18 . For the purpose of strengthening a territory’s ability to respond to emergency situations, its actual insularity and remoteness must be taken into account.

While the small overall population of all the Overseas Territories together may make it seem easy to neglect disaster preparedness, the horrendous effects of one single disaster are likely to disrupt the very existence of the concerned territory and its people and therefore demand special attention. Their exceptional vulnerability must be accounted for not only by the motherlands, but also by the international community. It is advisable to develop disaster preparedness of Overseas Territories along with the disaster preparedness of small, especi- ally insular micro-states. Both would benefit from cooperation: New contacts could be established between motherlands, their Overseas Territories and insular micro-states. At the same time, Overseas Territories could learn from the experience of insular micro-states – most of which are former colonies. Overseas Territories could consequently take advantage of the better position afforded by statehood – even in times when the classical concept of sovereignty seems to be undermined by wars not covered by modern ius ad bellum .

16 These are American Samoa, Anguilla, Bermuda, British Virgin Islands, Cayman Islands, the Falklands, Gibraltar, Guam, Montserrat, New Caledonia, Pitcairn, Saint Helena, Tokelau, Turks and Caicos Islands, US Virgin Islands, and Western Sahara. An interesting list of non-self- governing territories from 1946 to 1999 can be found on the UN internet site: http://www. un.org/Depts/dpi/decolonization/trust2.htm, accessed on 18 May 2004. 17 This was the case for the Comoros Islands which had been put on the list in 1972 and gained independence on 6 July 1975. 18 On 2 December 1986, the General Assembly determined that New Caledonia was a non-self- governing territory. Ever since, New-Caledonia has gained autonomy unknown before under the status of a French Territoire d’Outre-mer.

465

AUS POLITIK UND WISSENSCHAFT

Manifest der Hoffnung. Über die neue Verfassung Afghanistans

Von Hans-Joachim Vergau , Berlin

Der Aufbruch

In Afghanistan ist seit dem 26. Januar 2004 eine neue Verfassung in Kraft. 1 Vom 14. Dezember 2003 bis zum 4. Januar 2004 hatte in Kabul eine „Große Versammlung“ („Loya Jirga“, phonetisch: Djirga) hart debattiert und schließlich diese Verfassung durch Akkla- mation, also ohne Gegenstimmen, beschlossen. Wer ihren Inhalt gutheißt, kann von einem beachtlichen Fortschritt sprechen. Nach 23-jähriger Zerstörung des Landes durch Invasion und erbarmungslose Bürgerkriege ist innerhalb von nur zwei Jahren schrittweise das rechtliche Fundament für den Aufbau eines demokratischen Staates gelegt worden.

Ein ermutigendes Resultat für alle, die angesichts der Zustände von 2001 zur Verzweiflung neigten. Zugleich aber kein Pausezeichen. Die Wirklichkeit befindet sich noch lange nicht in der beschlossenen Verfassung. Rechtssicherheit und wirtschaftlicher Aufbau haben kaum begonnen. Die Verfassung wird in der Praxis nicht durchsetzbar sein, wenn nicht die Lebensform der Zivilgesellschaft praktisch Fuß zu fassen beginnt und die Reform des Sicherheitssektors zügig vorangeht, also: Aufbau von Polizei und Justiz, Abrüstung der Milizen, Drogenbekämpfung, Aufbau regierungsloyaler Streitkräfte. Die Bürger Afghanis- tans und die internationale Gemeinschaft stehen jetzt und langfristig vor alle Energien fordernden Aufgaben und vor Gefahren, die nur durch mutige Mobilmachung aller Abwehrkräfte zu bestehen sind.

Ob die Verfassung selbst sich als tragfähiges Fundament demokratischer und rechtsstaatli- cher Rahmenbedingungen bewähren wird, kann im Lichte ihres Entstehungsprozesses nicht als sicher gelten. Inwieweit jenes Fundament einen realen Konsens widerspiegelt, darüber lassen die Positionskämpfe auf dem Wege von der am 26. November 2001 auf dem Peters-

1 Text der Verfassung von 2004: http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/af00000_html.

466 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

berg zusammengetretenen Afghanistan-Konferenz bis hin zu den Präsidentschaftswahlen im Oktober 2004 aufklärende Schlüsse zu. Im Folgenden soll daher nicht etwa das ganze Verfassungswerk dargestellt, sondern nur anschaulicher Einblick in die Debatten über die unter den spezifischen afghanischen Verhältnissen entscheidenden verfassungsrechtlichen Schlüsselfragen gegeben werden. 2

Blick in die Verfassungsgeschichte

Als erste Verfassung Afghanistans 3 im heutigen Sinne gilt die von 1923. Die ihr vorausge- hende Loya Jirga war einberufen und in der Besetzung beeinflusst von König Amanulla, hat aber sachliche Debatten ermöglicht und die Monarchie erheblich reformiert. Es folgten 4 Verfassungen in den Jahren 1931, 1964, 1977, 1987 und 1990.

Im Petersberger Abkommen vom 5. Dezember 2001 5 wird unter Abschnitt II verfügt, bis zur Annahme einer neuen Verfassung solle diejenige von 1964 als rechtlicher Rahmen („legal framework“) dienen mit Ausnahme der Artikel, die dem Abkommen widersprechen oder sich auf die Monarchie sowie die ausführende und gesetzgebende Gewalt beziehen. Von 128 Artikeln sind damit mindestens 70 ausgenommen.

Der Rückgriff nur auf die vor damals 37 Jahren verabschiedete Verfassung zur Einführung der konstitutionellen Monarchie ist verständlich. Die im Februar 1977 einberufene Loya

2 Außer auf die im Laufe der Abhandlung zu zitierende Literatur und Dokumentation stützt sich der Verf. auf seine persönlichen Beobachtungen in der Loya Jirga selbst, auf gesonderte Konsultatio- nen mit maßgebend beteiligten Afghanen, insbesondere Vizepräsident Prof. Niamatulla Shahrani, Prof. M. Mousa Maroofi und Richter Mohammad Ashraf Rasooli, sowie auf ständigen Informa- tions- und Gedankenaustausch mit Legationsrat Florian Laudi (Rechtsreferent der Deutschen Bot- schaft, der den Verfassungsprozess ständig unmittelbar verfolgt hat). Aufschlussreich war ferner u.a. der Kontakt in Kabul zum US-Experten Barnett R. Rubin (Center on International Coopera- tion, New York University). 3 Dazu schon Gerhard Moltmann, Die Verfassungsentwicklung Afghanistans von 1901 bis 1986, Jahrbuch des Öffentlichen Rechts der Gegenwart [JöR], Neue Folge/Band 35, 1986, S. 509-574; derselbe : Die weitere Verfassungsentwicklung Afghanistans bis 1988, JöR, NF/Band 37, 1988, S. 741-760. 4 Verfassungstexte: 1923: http://www.afghan-web.com/history/const/const1923.html. 1931: Gerhard Moltmann , Mitteilungen des Deutschen Orient-Instituts, Nr. 18 (1982), S. 85-100 1964: http://www.afghan-web.com/history/const/const1964.html 1977: http://www.afghan-web.com/history/const/const1976.html Die hier angegebene Jahreszahl 1976 wird nicht übernommen, da die beschließende Loya Jirga erst 1977 stattgefunden hat. 1987: http://www.afghan-web.com/history/const/const1987.html 1990: http://www.afghan-web.com/history/const/const1990.html. 5 Text des Petersberg-Abkommens: http://www.auswaertiges-amt.de (unter Außenpol./Regional- pol).

Vergau, Manifest der Hoffnung. Über die neue Verfassung Afghanistans 467

Jirga war in erster Linie Bühne des von Daud Khan propagierten revolutionären Wandels. Sie verabschiedete die erste republikaniche Verfassung, die aber schon 1978 suspendiert worden ist. Die Verfassungen von 1987 und von 1990 galten auf dem Petersberg als „nicht hoffähig“, weil sie in die Phase der Abhängigkeit Präsident Najibullahs von Moskau fallen und von besonders geringem Einfluss auf die praktische Politik waren.

Solche Umstände reichen nicht aus, diese Verfassungen nach den wenigen Jahren bis 2001 als irrelevant einzustufen. 6 Vielmehr ist trotz aller Vorbehalte erkennbar, dass maßgebende Delegierte der Loya Jirga vom November 1987 und vom Mai 1990 (Revision der Verfas- sung von 1987 unter Beibehaltung der Artikelnummern) sehr wohl eine Evolution des verfassungsrechtlichen Denkens mitvollzogen hatten und dies in von der Zensur der Machthaber nicht direkt betroffenen Bereichen zur Geltung gebracht haben. Generell ist vor dem Vorurteil zu warnen, wo Moskau in der Dritten Welt vor der Wende dominierenden Einfluss auf politische Bewegungen ausüben konnte, sei auch gesellschaftspolitisches und damit verfassungsrechtliches Denken der kommunistischen Ideologie anheimgefallen. Dies konnte schon in Fällen wie dem ANC (Südafrika) und der SWAPO (Namibia) wider- legt werden. 7 Im übrigen steht für beide Situationen fest, dass Najibullah selbst verzweifelt um Abbau der Opposition im Lande und um internationale Anerkennung bemüht war, nachdem Gorbatschow am 21. Juli 1987 in Wladiwostok den Abzug der sowjetischen Truppen angekündigt hatte. Dem Präsidenten selbst lag an rechtsstaatlich vorzeigbaren Verfassungen.

Felix Ermacora hat, ohne die Auswirkungen der realen Machtverhältnisse zu vernachlässi- gen, überzeugend darlegt, dass die Verfassungen von 1987 und von 1990 als beachtliche Schritte auf dem Wege zu einer VN-Standards genügenden Verfassungsentwicklung in Afghanistan ernst zu nehmen sind. 8 Er unterscheidet den – auch hier in erster Linie interes- sierenden – Stellenwert fortschrittlicher Lehre, vor allem im Bereich der Grundrechte, von den durch politisches Diktat, vor allem durch Gesetzesvorbehalte, verfügten Schranken der praktischen Durchsetzung.

6 Auf 1987/1990 wird nicht vergleichend eingegangen in bisherigen deutschen Kommentaren, aber auch nicht in dem Aufsatz von R. Rubin Barnett: Drafting a Constitution for Afghanistan, Journal of Democracy, July 2004. Johns Hopkins University Press. Dagegen zitiert Mariam Nawabi 1977, 1987 und 1990 als vollwertige Vergleichsbeispiele in „Womens Rights in the New Constitution of Afghanistan“, 2003, S. 7 (http://www.cic.nyu.edu/pdf/E13WomensRightsShort20VersionNawabi. pdf). 7 Verf. : „Genscher und das Südliche Afrika“, in: Schriften des Zentrums für Europäische Integra- tionsforschung Nr. 50, Nomos-Verlag, 2002, Seiten 236/237. 8 Felix Ermacora : „Afghanistan 1980 to 1991“, in: Constitutions of the Countries of the World, Januar 1992, Oceana Publications, Inc., Dobbs Ferry, New York, S. 1-7. Zu einseitig negative Bewertung der Verfassung von 1987 bei Moltmann , oben Anm. 3 (Bd. 37)

468 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Auch wenn man dies bisher nicht öffentlich hervorhebt, kann mit Sicherheit angenommen werden, dass viele unter den die neue Verfassung 2002/03 vorbereitenden Delegierten auch diese jüngsten Verfassungen ausgewertet haben. Die Petersberger Vereinbarungen verlei- hen einem – recht begrenzten – Teil der Verfassung von 1964 zwar eine Übergangsgeltung, doch liegt darin keineswegs eine feste Vorgabe, diesen Text als Vorbild zu betrachten. Im Folgenden wird hinterfragt werden, was in der neuen Verfassung wirklich neu ist, und nicht nur, was sie gegenüber 1964 an Neuem gebracht hat.

Loya Jirga – die Große Versammlung

Die Bezeichnung „Loya Jirga“ (Große Versammlung) entstammt der Sprache der Paschtu- nen, die den größten Stamm in der Bevölkerung bilden. Traditionell ist die Jahrhunderte alte Institution eine Versammlung der Stammesältesten (Paschtunen, Tadjiken, Hazaras, Usbeken u.a.) gewesen, um das ganze Land betreffende Grundsatzfragen zu entscheiden. Die Staatsgründung selbst wird zurückgeführt auf eine Loya Jirga von 1747 in Kandahar, wo die Afghanen ihren ersten König Ahmad Shah Durrani gewählt haben. König Habibul- lah Khan hat 1915 seine Abneigung gegen eine Kriegsbeteiligung auf Seiten Deutschlands durch eine Loya Jirga absegnen lassen. 1923 ließ der stark durch das Vorbild von Mustapha Kemal (später „Atatürk“) inspirierte König Amanullah Khan so eine beachtliche Liberali- sierung der Monarchie einführen; mit seinen forcierten liberalen Reformplänen konfron- tiert, hat ihn die Loya Jirga 1928 gestürzt. Auf die verfassungsgeschichtlich bedeutsamen Konvente 1977, 1987 und 1990 ist oben hingewiesen worden. Seit 1964 enthält jede Ver- fassung Regelungen für die Loya Jirga. Diese sind nicht einheitlich. Nach der neuen Ver- fassung (Art. 110 bis 115) setzt sie sich aus den Abgeordneten der Nationalversammlung und den Vorsitzenden der Provinz- und Distrikträte zusammen und entscheidet über die Unabhängigkeit, die Souveränität, die territoriale Integrität und „höchste Staatsinteressen“ betreffende Grundsatzfragen, ferner über Verfassungsänderungen und die Strafverfolgung des Präsidenten. Sie wird ad hoc einberufen. Über dieses Kapitel der Verfassung gab es keine Kontroversen.

Bei der Einsetzung einer „Interim Authority“ unter Präsident Hamid Karzai haben die Petersberg-Delegierten vom Dezember 2001 zugleich entschieden, eine Unabhängige Sonderkommission mit der verbindlichen Organisation einer im Juni 2002 abzuhaltenden „Emergency Loya Jirga“ (ELJ) zu beauftragen. Die 21 Mitglieder der Sonderkommission wurden ausgewählt aus von jenen Delegierten und von „Afghan professional and civil society groups“ präsentierten Listen. Die Kommission hat entschieden, dass 1450 Dele- gierte zur ELJ einberufen werden sollten, davon 1051 landesweit gewählt durch in den Distrikten gewählte 15 000 Wahlbeauftragte, der Rest ernannt u.a. von politischen, religiö-

Vergau, Manifest der Hoffnung. Über die neue Verfassung Afghanistans 469

sen, kulturellen und Frauen repräsentierenden Institutionen, ferner Sprechern der Nomaden, Flüchtlinge, Behinderten. Tatsächlich waren an der ELJ 160 Frauen beteiligt. 9

Entsprechend dem Petersberg Abkommen (IV 5.) hat die vom 11. bis 19. Juni 2002 tagende ELJ den Präsidenten der Übergangsregierung gewählt. Der Paschtune Hamid Karzai erhielt von den 1411 gültigen Stimmen 1052. 10 Am 5. Oktober setzte der Präsident einen Redak- tionsausschuss (drafting committee) aus 9 Mitgliedern unter Vorsitz von N. Shahrani ein zur Vorbereitung eines von der im Petersberger Abkommen vorgesehenen Verfassungs- kommission vorzulegenden Entwurfs. Diese Kommission, wiederum unter Vorsitz N. Shahranis, ist dann durch Präsidentendekret vom 24. April 2003 ernannt worden. Sie bestand aus 35 Mitgliedern (davon 7 Frauen). Im Juni und Juli 2003 sammelte die Kom- mission im ganzen Lande mündliche und schriftliche Vorschläge aus der Bevölkerung zum Inhalt der künftigen Verfassung. 11 An über 523 Treffen nahmen etwa 150 000 Bürger teil. Fast ein Fünftel davon waren Frauen. Außerdem erhielt die Kommission über 80 000 schriftliche Eingaben aus der Bevölkerung. 12 Shahrani übergab den Schlussentwurf am 3. November 2003 feierlich an Ex-König Zahir Shah, ehrenhalber „Father of the Nation“, und an die Öffentlichkeit.

Inzwischen hatte Karzai durch Dekret vom 15. Juli 2003 entsprechend dem Petersberger Abkommen ( I 6.) die Verfassungsgebende Loja Jirga ( VJL ) angekündigt.

Zusammensetzung: 500 Mitglieder – davon: 450 gewählt, 50 ernannt. Von den 450 Gewählten – 344 Delegierte in geheimer Abstimmung durch die 15 000 Distrikt-Wahlbeauftragten für die ELJ, – 64 Frauen durch Frauenversammlungen in den damaligen 32 Provinzen (heute 34), je 2 pro Provinz, – 24 Delegierte der Flüchtlinge in Pakistan und im Iran, – 6 Delegierte der „internally displaced persons“, die sich in den Provinzen Kandahar, Herat und Helmland aufhalten und ihre Vertreter in dort abzuhaltenden Versammlun- gen wählen,

9 Zu den ELJ-Kriterien vgl. Petersberg-Abkommen, Abschnitt IV. Zur Einberufung der ELJ: Said Musa Samimy , Afghanistan. Tragödie ohne Ende?, Bad Honnef 2003, S. 248. 10 Samimy , a.a.O., S. 249; abweichende Informationen über die genauen Abstimmungszahlen vgl.: http://afghanland.com/history/loyajirga.html. 11 Zu dieser Volksbefragung: Analytical Report of People's Views and Recommendations for the Drafting of a New Constitution, herausgegeben mit UNAMA-Hilfe vom Sekretariat der Kommission, Kabul Oktober 2003. Informationen hierzu auch in http://www.constitution- afg.com. Text VKom-Schlussentwurf vom 3. November 2003: www.constitution-afg.com/draft_ const.htm. 12 Vgl. Fn. 11 (Seite 9 in dem dort zuerst zitierten Text).

470 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

– 9 durch Nomaden-Versammlungen gewählte Delegierte, – 3 durch die Religionsgemeinschaften der Hindus und der Sikhs gewählte Delegierte. Die 50 Ernannten bestimmt der Präsident, davon 25 Frauen und 25 Rechtsexperten.

Am 14. Dezember 2003 ist die Loya Jirga eröffnet worden. 13 Sie wählte mit 52,7 % den von Karzai und Brahimi favorisierten Rechtsprofessor Sibghatullah Mojaddedi zum Vorsit- zenden. Er hatte die durch Präsidenten-Dekret Nr. 4913 vom November 2003 erlassene Geschäftsordnung anzuwenden. Die Loya Jirga hat am 4. Januar 2004 die 162 Artikel der Verfassung beschlossen. Die Verfassung ist am 26. Januar 2004 durch Karzai unterzeichnet und veröffentlicht worden. Sie ist damit in Kraft getreten.

Selbstverständlich waren alle Stationen des hier gezeigten Prozesses bis hin zur VLJ Bühne eines oft unsanften politischen Kräftespiels. Nicht abgerüstete Lokalherren (vor allem der „Nordallianz“) haben ihre Regionalinteressen und Machtambitionen unverhohlen einge- bracht. Stammesressentiments behinderten sachliches Kompromißstreben, Scharia-Apostel wie Monarchisten suchten eine Plattform. Tatsächliche oder vermutete US-Einflüsse erzeugten Misstrauen. Aus alledem resultierende Spannungen, Intrigen, Geldzuwendungen und Absprachen hinter den Kulissen haben zu lautstarken Zweifeln daran Anlass gegeben, ob die Petersberg-Delegation und die Gremien von 2002/03 als in annähernd fairer Weise repräsentativ gelten konnten und ausreichend transparent arbeiteten. Die Beschreibung dieses Politiktheaters würde den Rahmen dieser Darstellung sprengen. 14 Soweit Positions- kämpfe letztlich bestimmend für den schließlichen Inhalt der Verfassung waren, wird dies unten bei der Analyse der konkreten Artikel aufgezeigt. In der VJL selbst, wo fast alle Kriegsherren und Mudjaheddin-Führer, soweit sie nicht als Inhaber von Gouverneurs- ämtern ausgeschlossen waren (Ismael Khan/Herat), mit Imponiergehabe aufzogen, war ihr Einschüchterungspotential bereits so deutlich geschrumpft, dass insgesamt die reform- orientierten Kräfte sich mit wichtigen Anliegen durchsetzen konnten. Bemerkenswert bleibt, dass man es in dieser so zerrissenen Gesellschaft mit keiner einzigen Separatisten- Bewegung zu tun hat. Afghanen wollen alle bleiben.

13 Tatsächlich haben 502 Delegierte an der VLJ teilgenommen. Darunter waren etwa 100 Frauen. Die Versammlung fand, wie schon die ELJ, auf dem streng überwachten Gelände des Polytechni- kums (Kabuler Stadtteil Baghe Bala/Afhshar) statt in einer stabilen, die Fläche von 2.400 qm einnehmenden zeltartigen Aluminium-Halle, von der GTZ erstellt. Innerhalb der gigantischen Halle waren hinten 10 Unterzelte für die VLJ-Ausschüsse untergebracht. Außerhalb gab es mehrere geräumige Nebenzelte z.B. als Gebetsraum und für Besucher. 14 Vgl. hierzu Samimy (oben Fn. 9), a a.O.,Teil VII; Rubin , oben Fn. 6. Extrem kritischer und teilweise in unsachliche Polemik gleitender Kommentar von Peter Symonds , Loya Jirga in Afghanis- tan: Ein zynisches Feigenblatt für Neokolonialismus, 18. Mai 2002, in: World Socialist Web Side (http://www.wsws.org/de/2002/mai2002/loya-m18.shtml).

Vergau, Manifest der Hoffnung. Über die neue Verfassung Afghanistans 471

„Afghanistan ist eine Islamische Republik“

Im Falle einer Gesellschaft, deren Leben noch bis vor kurzem über Jahre vom fundamenta- listischen Regime der Taliban bestimmt war, geht nichts als selbstverständlich durch, was eine neue Verfassung zu „Islam“ sagt.

Artikel 1 beginnt mit den Worten „Afghanistan ist eine Islamische Republik ...“. Sogleich fällt auf, dass in der Königs-Verfassung von 1964 die Präambel das Religiöse überhaupt nicht anspricht und dass auch der weitere Text dem Staate nicht das Adjektiv „islamisch“ beigibt. 1977 beschwört die Präambel zwar als das Bekenntnis der Bürger „the sacred religion of Islam“, wie dies auch in der neuen Präambel geschieht, doch der Staat wird nur „republican, democratic, independant, unitary and indivisible“ genannt (Art. 20). 15 Ebenso- wenig findet sich ein Islam-Prädikat des Staates in der Verfassung von 1987 (Art. 1). Dagegen erklärt Art.1 von 1990 die Republik Afghanistan zum “Islamic State“.

Der Streit über den neuen Artikel 1 hat im Jahre 2003 erhebliche Aufregung sowohl in die Verfassungskommission (VKom) als auch in die VLJ selbst gebracht. Dies gilt auch für einige der wichtigsten unter den zahlreichen weiteren Islam-Bezügen in der Verfassung. 16

Rasooli berichtet, die „Mullahs und Mudjaheddins“ hätten die Scharia ausdrücklich als bindendes Recht und Staatsprogramm schon in Art. 1 festschreiben wollen, um dann alles Weitere daran ausrichten zu können. Ihre Vorbilder seien Ägypten und Yemen gewesen. Auf der Gegenseite hätte eine liberalere Minderheit (hier „Reformer“ genannt) gekämpft, die wenigstens die Staatsbezeichnung nicht mit der Religion vermischt sehen wollte. 17

Die Resultate engagierten Ringens um Kompromisse ziehen sich durch das gesamte Doku- ment. Die Hinnahme der deutlichen Einbindung in das islamische Recht war aus der Sicht der Reformer der unausweichliche und letztlich lohnende Preis für manches Nachgeben der Islamisten bei mehreren anderen Grundsatzentscheidungen. 18

15 Verfassungszitate werden vorwiegend in der englischen Übersetzung wiedergegeben, da in der Regel nur diese von Experten überprüft ist, welche die Sprachen Dari und Paschtu beherrschen. – Offiziell verbindliche Texte gibt es nur in Dari und Paschtu. 16 Islam-Bezug in allen Eidesformeln und in Art. 1, 2, 3, 17, 18, 19, 23, 35, 45, 54, 60, 62, 81, 116, 118, 130, 131, 136, 149, 159, 161, 162. 17 Hinweis von Mohammad Ashraf Rasooli , Tadjike aus Parwan, früher Richter am Obersten Gerichtshof und stv. Justizminister, war Mitglied der VKom, der ELJ und der VLJ. Verf. hat ihn am 5. Mai 2004 zu einem Fachgespräch in der Deutschen Botschaft Kabul empfangen. 18 Diese Wertung teilt Maroofi . Seines Erachtens „gehören Art. 2 und 3 zur Vergangenheit, während Kapitel II (Grundrechte und -pflichten der Bürger) die Zukunft einleitet“. Er habe beim „Unfug des Alkoholverbots“ (Art. 7 Abs. 2) mitgespielt, da es sich als Obsession der Islamisten herausgestellt hatte, so dass man dafür etwas einhandeln konnte. Tatsächlich sei das Verbot für jeden

472 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Dazu gehört nicht Art. 2 Abs.1 . In keiner früheren Verfassung und auch noch nicht im Schlussentwurf der VKom ist eine Doppelbetonung wie diese auffindbar: „The religion of the State of the Islamic Republic of Afghanistan is the sacred religion of Islam.“ Immerhin ist in Art. 2 Abs.2 die – allerdings unter Gesetzesvorbehalt stehende – religiöse Toleranz- klausel bewahrt worden. 19 Als fortschrittlich ist anzuerkennen, dass es erstmals heißt „free to exercise their faith“, nicht nur „their religious rites“. Moslems wegzumissionieren bleibt laut Maroofi jedoch verboten.

Erfolgreich gingen die Islamisten auch aus dem Kampf um Art. 3 hervor: „In Afghanistan no law can be contrary to the beliefs and provisions of the sacred religion of Islam.“ Damit wurde in der VLJ , abweichend vom Schlussentwurf der VKom, von 1964 Art. 64 Abs.2 und von 1987/90 Art. 2, die gleichrangige Bindung an „the values of this Constitution“ aus dem Text eliminiert, so dass Art. 3 jetzt als eine Umschreibung der Scharia-Einführung gelesen werden kann. Mit entsprechendem Nachdruck haben die Reformer diese Formel abzuwehren versucht. Barnett Rubin hat beobachtet, dass sie als Preis für die Hinnahme der Formel ihren Gegnern das fundamental wichtige Zugeständnis abringen konnten, einen in Art. 7 Abs.1 beabsichtigten Islam-Vorbehalt beim Bekenntnis zum Völkerrecht fallen zu lassen. Ferner sollen so auch die Chancen für eine Gleichberechtigung der Geschlechter gestärkt worden sein. 20

An der Generalklausel, wonach bei Fehlen einer gesetzlichen Regelung die Hanafi-Rechts- lehre anzuwenden ist 21 , wird festgehalten (Art. 130 Abs.2), wobei hierzu jedoch ein Ver- fassungsvorbehalt durchgesetzt werden konnte. In Art. 131 räumt eine afghanische Verfas- sung zum ersten Mal ein, dass die Gerichte „in cases dealing with personal matters invol- ving the followers of the Shia Sect“ die Rechtslehre der Schiiten anzuwenden haben. In sonstigen, einen Schiiten betreffenden Fällen gilt diese Lehre subsidiär, also an Stelle der Hanafi-Rechtslehre. Es handelt sich um einen Meilenstein auf dem Wege zur nationalen Integration dieser Minderheit, die hauptsächlich aus den – stets vom Iran unterstützten – Hazaras besteht.

afghanischen Moslem sowieso Gesetz; man gebiete ja auch die Einhaltung des Ramadan nicht ausdrücklich in der Verfassung. Prof. M. Mousa Maroofi lehrt an der Rechtsfakultät in Kabul und als Gastdozent für Rechtsvergleichung in den USA. Er war Mitglied des Redaktionsausschusses, der VKom und der VLJ. Im Rahmen der VLJ war er Mitglied des Vermittlungsausschusses. Verf. ist ihm mehrfach in der VLJ begegnet und hat ihn am 2. Mai 2004 zu einem Fachgespräch in der Botschaft empfangen. 19 Entsprechende Klauseln auch 1964 Art. 2 Abs.2; 1977 Art. 22; 1987/90 Art. 40. 20 Vgl. oben Anm. 3. 21 Eine der vier sunnitischen Rechtsschulen (Hanafiten, Malikiten, Schafiiten, Hanbaliten). Vgl. auch Bassam Tibi , Im Schatten Allahs, München/Zürich 1994, S. 73/74.

Vergau, Manifest der Hoffnung. Über die neue Verfassung Afghanistans 473

Als interessant ist hervorzuheben, dass in Art. 54 Abs.2 der Islam im Gewande des Fort- schritts eintritt: Unter seinem Banner macht die Verfassung mobil gegen sich bekanntlich hartnäckig haltende Stammestraditionen der brutalen Unterdrückung im Familienverband. Darin steckt der zutreffende Hinweis, dass im aktuellen Afghanistan sehr abstoßende Zustände bei korrekter Scharia-Anwendung verhindert würden. 22

Verfassungsänderungen im Islam-bezogenen Bereich sind ausgeschlossen. Art. 149 Abs.1: „The provisions of adherence to the provisions of the sacred religion of Islam and the regime of Islamic Republic cannot be amended.“ 23 Es bleibt abzuwarten, welche Ausle- gung der weite Begriff „provisions“ in der Praxis erfahren wird.

Generell ist mit der starken Bindung an den Leitwert „Islam“ in der gesamten Verfassung wenig darüber entschieden, welche Richtung der Einfluss der Religion und der Islam- gelehrten auf die Gestaltung der Gesellschaft und das Leben des Individuums nehmen wird. Entscheidend wird es darauf ankommen, wie mit dehnbaren Begriffen und den zahlreichen Gesetzesvorbehalten umgegangen wird und wie Gerichte und Behörden das Recht in der Praxis auslegen und anwenden. In Tunesien wird unter einer eher säkularen Verfassung ein stark konservativ-islamisch geprägtes Zivil-, Straf- und Familienrecht angewandt, während sich im Iran trotz einer von Scharia-Dogmatik durchzogenen Verfassung in der Praxis ein 24 eher säkulares Ehe-, Familien- und Wirtschaftsrecht durchsetzt. Entspannend kann sich in Afghanistan auswirken, dass die Verfassung an keiner Stelle den geistlich-religiösen Auto- ritäten eine politische oder rechtliche Sonderrolle einräumt (wie zuletzt 1987 in Art. 94 Abs.1 Ziffer 8 für „the Council of Ulema and Clergymen“).

Shahrani empfahl, den Gesamtinhalt der Verfassung zu würdigen. 25 Die Grund- und Frei- heitsrechte seien angemessen garantiert. Das Gebot der Gleichbehandlung der Geschlechter stehe unter keinem Gesetzesvorbehalt. Für die eingeführten Gesetzesvorbehalte errichte

22 Vgl. „Stellungnahme zum afghanischen Verfassungsentwurf“, Max Planck Institut, Heidelberg, 4. November 2003 (Wolfrum/Afsah). 23 Art. 120 der Verf. von 1964 erklärt für unabänderlich „die Treue zu den Grundsätzen des Islam ...“; 1977 hierzu in Art. 121: „The principle of adherence to the basic principles of Islam ... shall not be amended.“ Keine Unabänderlichkeits-Klausel 1987 und 1990 (Art. 141). 24 Vgl. Max Planck Institut, oben Anm. 22. Die hier erwähnten Hinweise und eine ausführlicher begründete Wertung im hier vertretenen Sinne sind enthalten in der zitierten MPI-Stellungnahme. 25 Prof. Niamatullah Shahrani (65), vom Stamme der Usbeken, geb. in Badakshan, studierte Jura in Kabul, Kairo und den USA. Als angesehener Experte des islamischen Rechts ist er aufgeschlossen für dessen zeitgemäße rechtsstaatliche Fortentwicklung. Seit Juni 2002 einer der Stellvertreter Karzais. Shahrani war Vorsitzender des Redaktionsausschusses und der VKom. Er gilt als eine der kompetentesten und einflussreichsten Persönlichkeiten im gesamten Prozess der Verfassungsge- bung. Der Vizepräsident hat den Verfasser am 10. Mai 2004 im Präsidialamt zu einem Gespräch empfangen.

474 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Art. 149 Abs.2 eine Schranke: „Amendments of the fundamental rights of the people are permitted only in order to make them more effective.“ Gewiss sei insbesondere in der traditionsverhafteten Richterschaft ein Lernprozess notwendig. Er (Shahrani) schließe aber aus, dass fundamentalistische Kräfte durch ihre leider zunächst zu erwartenden Einseitig- keiten bei der Auslegung den Weg zu einer dem „aufgeklärten Islam“ konformen Rechts- ordnung langfristig behindern könnten. Zu berücksichtigen sei, dass fast alle afghanischen Moslems, auch die moderaten, in der penetranten Zunahme amerikanischer und europäi- scher Kultureinflüsse eine Bedrohung sähen. Neben dem Patriotismus seien Präambelsatz 1 und die weiteren Proklamationen des Islam in der Verfassung das wesentliche Bindemittel, um diese durch gegenseitiges Töten, bleibende Aversionen zwischen Stämmen und Unge- rechtigkeiten bei Besitz und Bildung zerrissene Gesellschaft in eine alle einschließende Identität einzuberufen. „Viele Paschtunen misstrauen den Tadjiken, aber alle sind beseelt vom Vertrauen in Allah.“ Am Ende habe die VLJ, auch im Lichte der verfassungsrechtlichen Tradition, überhaupt keine Alternative zu dieser den Islam bejahenden Textgestaltung gesehen.

Die Bürger Afghanistans haben gleiche Rechte vor dem Gesetz

„The state shall observe the Charter of the United Nations, international treaties, international conventions that Afghanistan is part to, and the Universal Declaration of Human Rights.“ (Art. 7 Abs.1). Schon der fünfte Präambelsatz verlangt „Observing the United Nations Charter and respecting the Universal Declaration of Human Rights“. Werden diese Grundsätze tatsächlich befolgt, so bringen sie weitreichende Normen des Völkerrechts zur Geltung, wovon an dieser Stelle vor allem auf die Menschenrechte einzugehen ist.

Afghanistan ist seit 1946 Mitglied der Vereinten Nationen und hat 1948 die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte akzeptiert. Dennoch wird nichts davon in der Verfassung von 1964 erwähnt. Daher fällt besonders auf, dass 1977 ein Bekenntnis zur VN-Charta und zur MR-Erklärung festgeschrieben worden ist (Art. 12) und 1987/90 dasselbe verstärkt geschieht durch Aufnahme in die Präambeln und in Art. 133. Die gegenwärtige Verfassung bietet also insoweit nichts Neues. Man muss nur hoffen, dass dieses Engagement nun endlich erstmals nicht Lippenbekenntnis bleibt, sondern Auftakt für einen realen Schutz der Menschenrechte ist. In Art. 58 wird eine Unabhängige Menschenrechtskommission eingesetzt, die als Anwalt Beschwerdeführern gegenüber Gerichten und Behörden helfen „kann“.

Der Grundrechtskatalog (Kapitel II) entspricht den Verfassungsstandards in moderat-fortschrittlichen islamischen Staaten. Gesetzesvorbehalte sind leider fast allgegenwärtig, fallen aber doch nicht drastisch aus dem internationalen Rahmen. Das Recht auf Leben ist durch die Todesstrafe eingeschränkt (Art. 23, Art. 129). Garantiert werden mit Gesetzesvorbehalt u.a. Freiheit und Menschenwürde (Art. 24), fairer Strafprozess (Art. 25-31), Meinungs- und

Vergau, Manifest der Hoffnung. Über die neue Verfassung Afghanistans 475

Pressefreiheit (Art. 34), Versammlungsfreiheit (Art. 35), Unantastbarkeit der Wohnung (Art. 38), Eigentum (Art. 40 und 41), Recht auf Bildung (Art. 43-46), Gesundheitsfürsorge (Art. 52-54).

Da VKom und VLJ hier kein Neuland zu betreten hatten, ging der überwiegende Teil des Kapitels II ohne heftige Kontroversen über die Bühne. Auf dem Papier hatte es auch in allen früheren Verfassungen romantische Kapitel über Rechte der Bürger gegeben. Dies gilt auch für den Grundsatz der Rechtsgleichheit der Bürger. Gerade hierüber ist jedoch bis in die letzten Stunden der VLJ engagiert debattiert worden, nämlich über das besonders, aber nicht nur, von weiblichen Delegierten vertretene Anliegen, die Frau im Text ausdrücklich als gleichberechtigt zu bezeichnen. Dies fehlte im Schlussentwurf. Speziell auf diesen Punkt konzentrierte sich die kritische Aufmerksamkeit aller internationalen Beobachter. Die VJL hat am Ende Art. 22 Abs.2 wie folgt formuliert: „The citizens of Afghanistan – whether woman or man – have equal rights and duties before the law.“ 26

In der diplomatischen Berichterstattung und in internationalen Medien wurde dieser „Durchbruch“ als neue Errungenschaft gefeiert. Man hatte dabei offenbar nur die auf dem Petersberg hervorgehobene Verfassung von 1964 im Auge, in der Frauen an keiner Stelle ausdrücklich erwähnt sind. Umso auffallender wirkte das Signal, das jetzt mit dem Beschluss gesetzt worden war, die Frau zuerst zu nennen. Unter afghanischen Verhältnis- sen überrascht diese Reihenfolge wie ein ermutigender Vorsatz. 27

Nichts davon ist neu. In Art. 27 der Verfassung von 1977 heißt es bereits: „All the people of Afghanistan, both women and men, without discimination and privilege, have equal rights and obligations before the law.“ Selbst die Reihenfolge war also schon vor 27 Jahren gegeben. Entscheidend bleibt aber die ausdrückliche Gleichstellung an sich, und dieses Gleichheitsgebot für „men and women“ war wiederum proklamiert worden in den Verfas-

26 Maroofi (oben Anm. 18) hat dem Verf. bestätigt, dass dieser Satz die genaue Übersetzung des offiziellen Dari/Paschtu-Schlusstextes wiedergibt. (Im Internet auffindbare englische Versionen, so auch die oben in Anm 2 zitierte, enthalten bisher die unrichtige Formel „wether man or woman“) 27 In der Tat besticht die Bedingungslosigkeit dieses Satzes in Art. 22. In der Verfassung des Iran (revidierte Fassung von 1989) lautet Art. 20 weniger vorbehaltlos: „All citizens of the country, both men and women, equally enjoy the protection of the law and enjoy all human, political, economic, social and cultural rights, in conformity with Islamic criteria.“ In Pakistan bestimmt die Verfassung (revidierte Version von 2002) in Art. 25: „1) All citizens are equal before the law and are entitled to equal protection of law. 2) There shall be no discrimina- tion on the basis of sex alone. 3) Nothing in this Article shall prevent the State from making any provision for the protection of women and children.“ Nach Art. 26 soll es zu öffentlichen Orten des Vergnügens oder der Erholung für alle freien Zugang geben, aber nichts in dieser Klausel „shall prevent the State from making any special provision for women and children.“ Art. 34: „Steps shall be taken to ensure full participation of women in all spheres of national life.“

476 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

sungen von 1987 und von 1990 (Art. 38). 28 Die neue Verfassung nennt die Frau im Singu- lar, was als Betonung ihrer Rechte als Individuum, nicht nur als Gruppenangehörige, ausgelegt werden kann.

Für das Unterhaus (etwa 250 Abgeordnete) verfügt die neue Verfassung in Art. 83 Abs.6: „... from each province on average at least two female delegates shall have membership in the Wolesi Jirga.“ 29 In den Senat (102 Senatoren) werden ein Drittel der Delegierten vom Präsidenten ernannt, wovon die Hälfte Frauen zu sein haben (Art 84 Abs.2). Damit ist erreicht, dass im Unterhaus mindestens 25 %, im Senat mindestens 16 % der Sitze für Frauen vorgesehen sind. In Art. 44 wird der Staat zu wirksamen Programmen zur ausgewo- genen Förderung der Ausbildung von Frauen verpflichtet. 30

Afghanische Frauenrechtlerinnen, darunter Shukria Barakzai (Mitglied der VKom) und Nasrine Gross, äußerten sich am Ende zufrieden mit der ihres Erachtens fortschrittlichen und doch islamkonformen Behandlung der Frauenrechte in der Verfassung. 31

Diese Verfassung wendet sich an eine Bevölkerung, in der das Wesen zivilgesellschaftlicher Strukturen kaum verstanden wird und der Aufbau solcher Strukturen kaum begonnen hat. Mit Begriffen wie „Demokratie“, „Gleichberechtigung“, „politische Parteien“ assoziie- ren viele die Schulungsversuche aus der Zeit der sowjetischen Besetzung. Im Laufe des letzten Vierteljahrhunderts war die urbane Bildungselite größtenteils ins Exil gegangen, während Mudjaheddin, gestützt auf Waffengewalt mit Erfolg die Macht beanspruchten. Den zurückkehrenden Eliten, Hauptwortführern der Reformen, stehen die kaum gebildeten Zurückgebliebenen und vor allem die analphabetische Landbevölkerung misstrauisch bis feindselig gegenüber. Einseitig konservative Islamauslegung, Stammestraditionen und die tiefgehende militärische Prägung aller Landesteile wirken bis heute zusammen in Richtung einer gesellschaftlichen Marginalisierung der Frauen.

In der ELJ war am 13. Juni 2002, wie berichtet, Karzai mit 1.052 von 1.411 Stimmen zum Präsidenten der Übergangsregierung gewählt worden. Als Gegenkandidaten waren der Mann Mir Mahfuz Neda-e (171 Stimmen) und eine Frau angetreten: Masuda Djalal. Sie hat 188 Stimmen erhalten. Das Resultat ändert nichts an der beachtlichen symbolischen

28 Ideologisch motiviert, aber hier bemerkenswert ist 1987 auch der Art. 7: „The state assists in pro- moting the role of ... women ... social organizations in all spheres ...“ 29 34 Provinzen. – Im Schlussentwurf vom 3. November 2003 hatte es geheißen: „... at least one female delegate shall be elected from each province.“ 30 Die Übergangsregierung hatte bereits am 5. März 2003 das „Übereinkommen über die Beseiti- gung aller Formen von Diskriminierung gegen Frauen“ von 1979 ratifiziert. 31 Mariam A. Nawabi , vgl. oben Anm. 6, bestätigt, dass die Gleichberechtigung islamischem Recht entspricht, und belegt dies durch Vergleich mit Verfassungen zahlreicher islamischer Staaten.

Vergau, Manifest der Hoffnung. Über die neue Verfassung Afghanistans 477

Bedeutung des Vorgangs. Im von Männern dominierten und islamisch geprägten Milieu dieser Versammlung hat diese für Demokratie und Gleichberechtigung engagierte Frau demonstrieren wollen, dass die Turbane vom Vorurteil Abschied zu nehmen haben, die bloße Idee von einer Frau als Staatsoberhaupt sei in Afghanistan nicht einmal theoretisch 32 vollziehbar.

Dennoch ist nicht zu verkennen, dass Frauen bisher im politischen und wirtschaftlichen Leben weit überwiegend als Randerscheinungen behandelt werden und gehemmt sind, ihre Interessen offen zu artikulieren. Frauenorganisationen finden noch wenig Rückhalt in der Gesellschaft, wozu oft ihre als „kommunistisch“ eingestufte Vergangenheit oder gerade das selbstbewusste Auftreten ihrer Sprecherinnen beitragen. Zugleich schadet der Import femi- nistischer Maximalforderungen der legitimen Sache der Frauen. In Umsetzung der Verfas- sung müssen die Reformen mit behutsamem Realismus vorwärts bewegt werden.

Zähmung der zentrifugalen Kräfte

Einen viel breiteren Raum als die Frage der Gleichberechtigung nahm in den Debatten in VKom und VLJ das Problem ein, die traditionell eigenständigen, sich zentral gelenkter Führung widersetzenden Stammesverbände zur Integration in ein geeintes Land unter Führung einer landesweit handlungsfähigen Zentrale zu bewegen und damit die Macht der auf Milizen und auf illegale Einnahmen (Zölle, Drogengeschäft) gestützten Lokalherren zu brechen. Mit Waffengewalt ausgetragene innere Konflikte sind eine Konstante in der Geschichte Afghanistans, und zuletzt ist die erschütternde Zertrümmerung des Landes zwar auch das Werk sowjetischer Invasoren gewesen, noch mehr jedoch das Resultat unerbittli- cher Kriegsführung zwischen überwiegend stammesbezogenen afghanischen Gegnern. Sie vollzogen das Zerstörungswerk mit immer neuen Waffen, die ihnen mal die eine, mal die andere Großmacht je nach Interessenlage zugeteilt hatte.

Von der Petersberg-Konferenz im Jahre 2001 an galt es, den zahlenmäßig stärksten Stam- mesverband der Paschtunen, der früher die Könige gestellt hatte und aus dem die meisten Taliban gekommen waren, sowie den jetzt waffenstärksten Verband der Tadjiken, welche die „Nordallianz“ dominierten und mit ihr am 13. November 2001 eigenmächtig in Kabul einmarschiert waren, zu zügeln. Zugleich erforderte die Arbeit an einem Verfassungskon- sens behutsame Vorkehrungen, damit sich keiner der sonstigen Stämme ausgeschlossen fühlte. Die Konsequenz war Einigkeit schon auf dem Petersberg, dass diese Arbeit nur im Rahmen einer Loya Jirga zu schaffen war. Die ELJ hat dieser Konstellation Rechnung getragen, indem sie im Juni 2002 den Paschtunen Karzai zum Präsidenten der Übergangs- regierung wählte und ihm mit dem Tadjiken Mohammad Quasim Fahim, dem Paschtunen

32 Samimy (oben Anm. 9), Seite 249.

478 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Haji Abdul Qadir, dem Hazara Abdul Karim Khalili und dem Usbeken Niamatulla Shah- rani vier Vizepräsidenten aus den vier zahlenstärksten Ethnien des Landes beigab.

Aus dem Norden (vor allem von Usbeken) und von den im Zentrum siedelnden Hazaras waren Vorschläge in Richtung auf ein föderales System gekommen. Diese erwiesen sich in der VJL von Anfang an als chancenlos. 33 Aber das Misstrauen gegen Zentralisierung unter einem starken Präsidenten blieb in der Debatte stets virulent. Es war hauptsächlich motiviert durch Sorge vor landesweiter Paschtunen-Dominanz. So forderten Usbeken, die Pro- vinz-Gouverneure sollten nicht ernannt, sondern gewählt werden. Als auch das scheiterte, wurde als Alternative angestrebt, der Präsident solle die Gouverneure aus von den Provinz- räten aufgelisteten Kandidatengruppen ernennen. 34 Dies alles war nicht mehrheitsfähig.

Aber die Reformer mussten Wege finden zu deutlich sichtbaren Zugeständnissen, um die Widerstände gegen die zentral gelenkte Autorität des Staates abzubauen. Dabei spielte Entgegenkommen bei der Betonung der kulturellen Vielfalt im Volke und der gesonderten Identität der Stämme und Minderheiten eine hilfreiche, wenn auch teilweise aufwendige Rolle.

Den Sorgen wegen der seit jeher zum Antagonismus der Stämme tendierenden Realitäten in diesem Lande entsprechend erscheint in allen bisherigen Verfassungen das versöhnliche, alle Gruppen anerkennende Leitbild vom das Volk einenden Staate. Er wird stets „unitary“ genannt. Damit konnten sich die Verfassungsgeber von 1964 noch begnügen. Ihre Nach- fahren tragen dem stetig ansteigenden Unfrieden schrittweise Rechnung.

Die Präambel der Verfassung von 1977 forderte, „... to strengthen and consolidate, ever increasingly, national unity, security and solidarity ...“, und bestätigt dieses Postulat in Art. 3 und Art. 78 Ziff.7 .

Die Verfassung von 1987 zielt in der Präambel auf „... to achieve reconciliation and strengthen national unity keeping in view the objective realities, the best traditions and customs of the people ...“. Art. 13 verdeutlicht: „The Republic of Afghanistan is a multi- national country.“ Der Staat solle Freundschaft „between all nationalities, clans and tribes of the country“ fördern. „The state shall gradually prepare the grounds for the creation of administrative units based on national characteristics.“ Art. 14 fügt hinzu, der Staat „...

33 Rasooli (vgl. oben Anm. 17) und Shahrani (vgl. oben Anm. 25) haben erklärt, schon zu Beginn der VLJ hätten 90 % der Delegierten nicht geglaubt, dass Afghanistan in bundesstaatlicher Glie- derung aufbaufähig sein könnte. In der gegenwärtigen, durch Kriegsherren mitbestimmten Macht- verteilung in den Regionen liege die Gefahr des Zerfalls auf der Hand. Beide sprachen sich aber dafür aus, nach Konsolidierung des Staates später die für Afghanistan an sich besonders geeignete bundesstaatliche Option zu prüfen. 34 Rubin (vgl. oben Anm. 6), Seiten 15/16.

Vergau, Manifest der Hoffnung. Über die neue Verfassung Afghanistans 479

preserve and develop the worthy cultural, traditional, linguistic, literary and folkloric legacy of all nationalities, clans and tribes.“ Rechte und wirtschaftliche Anliegen der Nomaden werden ausdrücklich erwähnt (Art. 24). Nach Art. 38 haben Bürger gleiche Rechte „... irrespective of their national, racial, linguistic, tribal educational and social status ...“. In der Verfassung von 1990 ist außer dem Präambelsatz alles wörtlich wiederholt.

In der neuen Verfassung lautet der 4. Präambelsatz: „With the understanding that Afgha- nistan is a single and united country and belongs to all ethnicities residing in this country.“ Ganz neu ist der verblüffende Abs.3 in Art. 4: „The nation of Afghanistan is comprised of Pashtun, Tadjik, Hazara, Uzbak, Turkman, Baluch, Pashai, Nuristani, Aymaq, Arab, Qirg- hiz, Qizilbash, Gujur, Brahwui and other ethnic groups.“ Nichts davon war im VKom- Schlussentwurf enthalten. Erst die letzten VLJ-Stunden haben diese fast ergreifende Beteu- erung, dass niemand leer ausgehe, hervorgebracht. Nomaden finden sich vierfach angespro- chen: Ihre Lebensbedingungen sollen verbessert werden (Art. 14), ihre Ausbildung soll gefördert werden (Art. 44), der Präsident hat zwei Nomaden in den Senat zu ernennen (Art. 84 Abs.1 Ziff.3), und Nomaden sollen in den Distrikt- und Dorfräten vertreten sein (Art. 104 Abs.3). Als Fehlleistung im Lichte der sonst so guten Absichten der Autoren (und im Lichte von Erfahrungen in anderen Ländern, z.B. der Türkei) muss Art. 35 Abs.2 eingestuft werden: „Formation and functioning of a party based on ethnicity, language, religious sect and region is not permissible.“ Im VKom-Schlussentwurf kam dieser Satz nicht vor.

Die aufschlussreiche verfassungsrechtliche Evolution der in den Loya Jirgas als Verhand- lungobjekt eingesetzten Anerkennung kultureller Vielfalt und damit natürlich auch politischen Eigengewichts der Betroffenen lässt sich besonders anschaulich an der Behandlung der Sprachen darstellen. Erstmals tritt der Gedanke an ein Gleichgewicht unter Sprachen 1964 in einer Verfassung in Erscheinung. Laut Art. 3 sollen Paschtu und Dari die „offiziellen“ Sprachen sein. Wie zur Mahnung, nicht über das Ziel hinauszuschießen, versucht demgegenüber Art. 35, sogleich den status quo zu konsolidieren: „It is the duty of the state to prepare and implement an effective program for the development and stengthening of Pashtu, the national language.“ Das Prädikat „Nationalsprache“ allein für Paschtu war eine Provokation, welche die Monarchie nicht überleben konnte. In der revolutionären Verfas- sung von 1977 kommt der Begriff „Nationalsprache“ nicht mehr vor. Nur die Gleichstel- lung von Paschtu und Dari als „offizielle“ Sprachen wird wiederholt (Art. 23).

Die insoweit gleichlautenden Verfassungen von 1987 und 1990 spiegeln deutlich wider, dass die weitgehend ethnisch geprägte Kriegsführung der verschiedenen Mudjaheddin- Parteien das Selbstbewusstsein der Stammesverbände gestärkt hatte. Erstmals erscheint der Begriff „Nationalsprache“ im Plural und es beginnen staatliche Zugeständnisse an alle Stammesspachen: – Art. 8: „Pashtu and Dari are official languages among the national languages of the country.“

480 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

– Art. 56 gewährt ein Bürgerrecht auf Ausbildung „in mother tongue“. – Art. 98: „The laws and resolutions of the National Assembly shall be published in Pashtu and Dari languages and can be published in the languages of other nationalities of the country as well.“ – Art. 114: „The trial and judgement by the courts shall be conducted in Pashtu and Dari languages or in the language of the majority of the residents of the place. If a party to the case does not understand the language in which the trial is conducted, he has the right to become acquainted with the materials and documents of the case through an interpreter and the right to address the court in his mother tongue.“

Für die neue Verfassung erbrachte das bis zum letzten Tage vor VLJ-Schluss andauernde Tauziehen folgendes Ergebnis: Art. 16: „From among the languages of Pashtu, Dari, Uzbeki, Turkmani, Baluchi, Pashai, Nuristani, Pamiri and other languages spoken in the country, Pashtu and Dari are the official languages of the state. In areas where the majority of people speak one of the Usbeki, Turkmani, Baluchi, Pashai, Nuristani and Pamiri languages, that language shall be recognized as third official language in addition to Pashtu and Dari. The modality of its implementation shall be regulated by law. The state adopts and implements effective plans for strengthening and developing all languages of Afghanistan. Publications and mass media are allowed in all languages spoken in the country. The existing national academic and administrative terminology of the country shall be preserved.“ Art. 135: „If parties involved in a case do not know the language in which the trial is conducted, they have the right to understand the material and documents related to the case through an interpreter and the right to speak in their mother language in the court.“

Damit ist also der Status, offizielle Sprache zu sein, erstmals für acht Sprachen eröffnet. Laut Rasooli war Art. 16 Abs.2 heftig umstritten, wobei auch auf die dadurch in Kauf genommene Kostenlast hingewiesen worden ist. 35 Im VKom-Schlussentwurf war dieser Absatz nicht enthalten. Erstmals schreibt die Verfassung selbst vor, in welcher Sprache die Nationalhymne zu singen ist. Traditionell ist diese Sprache Paschtu gewesen. In der VKom war es den Paschtunen gelungen, dieses Privileg als Gegenleistung für die ansonsten hingenommene Gleichstellung mit Dari zu bewahren. Der Erfolg blieb ihnen in der VLJ nicht ganz treu. Art. 20 lautet jetzt: „The National Anthem of Afghanistan shall be in Pashtu and mention ‚Allahu Akbar’ and the names of the ethnic groups of Afghanistan.“ „Allahu Akbar“ ist die Formel „Gott ist groß“ in Arabisch.

35 Rasooli , vgl. oben Anm. 17.

Vergau, Manifest der Hoffnung. Über die neue Verfassung Afghanistans 481

Wer soll regieren?

Auf dem Wege zur neuen Verfassung ist das Prinzip der Gewaltenteilung nicht in Frage gestellt worden. Auch brachte die Regelung der gesetzgebenden Gewalt durch Einrichtung der Nationalversammlung keine dramatischen Auseinandersetzungen. Diese soll bestehen aus dem vom Volk über Verhältniswahlrecht gewählten Unterhaus (Wolesi Jirga) und dem durch Provinzen, Distrikte und den Präsidenten ernannten Senat (Meshrano Jirga).

Dagegen erwies sich die Gestaltung der Exekutive als besonders strittiger Gegenstand der Debatte. Anfangs hatten nicht wenige Experten geglaubt, ethnische Balance könnte sicher- gestellt werden durch die Kombination von einem vom Volk gewählten Präsidenten mit einem vom Unterhaus, in dem man keine Paschtunen-Mehrheit erwartet, zu bestätigenden Premierminister mit erheblicher Selbständigkeit. Da die Wahl des Paschtunen Karzai zum Präsidenten erwartet wurde, drangen vor allem tadjikische Delegierte auf einen parlaments- abhängigen Premier, wodurch einer der ihren in den Besitz des ausgleichenden Macht- anteils gelangen sollte. In der VKom führte die Sorge vor einer zu weitgehenden parla- mentarischen Einengung der Autorität des Präsidenten später zu dem Vorschlag, der von diesem ernannte Premier solle ohne Bestätigung durch das Unterhaus amtieren können, jedoch bei begründetem Anlass durch Misstrauensvotum ausschaltbar sein. Die Kontrover- sen komplizierten sich zunehmend, weil es unter den Tadjiken an Zusammenhalt mangelte. Einer ihrer Führungsfiguren, der Erziehungsminister der Übergangsregierung Yunus Qanooni, begehrte unverhohlen das Amt des Premierministers, während der damals in der „Nordallianz“ einflussreiche Qasim Fahim, Verteidigungsminister, sich mehr versprach von der Einführung eines einzigen Vizepräsidenten, der er selbst werden wollte, um dann erste Wahl für die Nachfolge Karzais zu sein.

Angesichts der Zersplitterung der Gesellschaft Afghanistans in teilweise militärisch hand- lungsfähige Gruppen überwogen aber schließlich schon in der VKom die Zweifel daran, ob es bei einer auf diese Weise gespaltenen Exekutive zu stabilen Verhältnissen kommen könne. Am Ende empfahl der Schlussentwurf das reine Präsidentschaftssystem ohne Pre- mierminister.

In der VLJ selbst war das Problem damit nicht erledigt. Die aufgeklärten Reformer und fast alle Paschtunen verteidigten nun die Präsidentschaftslösung, während eine überwiegend zum Norden gehörende nicht-paschtunische Gruppe nun dezidiert für ein rein parlamentari- sches System eintrat. Sie argumentierte, die so entstehende Koalitionsregierung werde das Gesamtvolk besser einschließen, eine multi-ethnische Zusammensetzung gewährleisten und dabei auch lokalen Führungskräften Regierungseinfluss sichern. Die Exekutive werde politisch kontrolliert und Machtmissbrauch werde verhindert. – Die Einsicht in die Realitä- ten der Gegenwart, wozu der Mangel an politischen Parteien, die Macht der Kriegsherren, die Rolle der Drogenkriminalität und der in allen Bereichen unterentwickelte Sicherheits-

482 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

sektor gehören, hat schließlich den Ausschlag dafür gegeben, dass mit den Artikeln 60 bis 71 ein deutlich ausgeprägtes Präsidentschaftssystem eingeführt worden ist. 36 Dieser Sieg der Vernunft ist mit Sicherheit teilweise den oben dargestellten Zugeständnissen an die 37 ethnische Vielfalt zu verdanken.

Noch am 2. Januar 2004, zwei Tage vor VJL-Schluss, war die Frage offen, ob die Verfas- sung mehrere Vizepräsidenten vorsehen sollte. Schon nach dem Petersberger Abkommen vom 5. Dezember 2001 gehörten zur Interimsverwaltung 5 Stellvertreter Karzais und auch die ELJ hat sich im Juni 2002 für 4 Vizepräsidenten in der Übergangsregierung entschieden. In beiden Fällen war selbstverständlich an sichtbare Machtnähe für Vertreter der starken ethnischen Verbände gedacht. Demgegenüber schien jetzt das erwähnte Fahim- Projekt, nur einen einzigen Stellvertreter einzusetzen, mehrheitsfähig zu sein. Jedenfalls sah der VKom-Schlussentwurf diese auch von Shahrani bevorzugte Lösung in Art. 60 Abs.3 vor. Am Ende der VLJ stellte sich jedoch heraus, dass die Unterstützung für diesen Plan geschrumpft war. Karzai plädierte nunmehr für einen ersten und einen zweiten Vizepräsi- denten, wobei diese Reihenfolge für den ersten den Vorrang bei Vertretung oder zeitweiser Ersetzung des Präsidenten festlegen sollte. Bei dieser Regelung erscheint es als sicher, dass als erster Vizepräsident ein Tadjike zum Zuge kommen wird, als zweiter wohl ein Hazara oder Usbeke. Der angesehene Hazara Abdul Karim Khalili, jetzt einer der Stellvertreter Karzais, sah wohl mit Blick auf eigene Chancen Grund genug, für diese Lösung einzutre- ten. In der VLJ hat sich der Vorschlag Karzais schließlich durchgesetzt (Art. 60).

Schon in früheren Verfassungen war die afghanische Abstammung oder Staatsangehörig- keit zur Bedingung für den Einzug in hohe Stellungen erklärt worden. So ist auch weder in der VKom noch in der VLJ ernsthaft darüber gestritten worden, dass für den Präsidenten (Art. 62), für die Minister (Art. 72), für Richter des Obersten Gerichtshofs (Art. 118) und für Mitglieder der Nationalversammlung (Art. 85) die afghanische Staatsangehörigkeit zu fordern ist. Neu war dagegen, dass Fragen der doppelten Staatsangehörigkeit zum Thema wurden 38 und sogar eine Auseinandersetzung bis in die Schlußstunden der VLJ auslösten, die so erbittert und teilweise persönlich verletzend ausgetragen wurde, dass der Verfas- 39 sungsprozess daran zu scheitern drohte. Afghanen, die das Elend und die Kämpfe in

36 Rubin , vgl. oben Anm. 6, S. 11-13. 37 Ein ausgeprägtes Präsidialsystem hat es in Verfassungsgeschichte nur 1977 gegeben, während in allen anderen Verfassungen ein Premierminister vorgesehen war. 38 In der Verfassung des Iran kommt das Thema nicht vor. Dagegen ist in Pakistan doppelte Staatsangehörigkeit ein zwingender Ausschlussgrund für Mitglieder des Parlaments (Art. 63 Abs. 1 c), für den Präsidenten (Art. 41 Abs. 2), für den Premierminister und alle Minister (Art. 91 Abs. 2 und 7) und für Gouverneure (Art. 101 Abs. 2). Als Erklärung könnte hier neben der hohen Zahl afghanischer Doppelstaatler u.a. die Lage gegenüber Indien in Betracht kommen. Auch die Verfassung von Bangladesh (Fassung von 1998) kennt diesen Ausschlussgrund (Art. 66 Abs. 2 c). 39 Shahrani , vgl. oben Anm. 25; Maroofi , vgl. oben Anm. 18.

Vergau, Manifest der Hoffnung. Über die neue Verfassung Afghanistans 483

ihrem Lande mehr als zwei Jahrzehnte lang durchgestanden oder auf dürftigem Lebens- standard als Flüchtlinge in Pakistan oder dem Iran ausgehalten hatten, standen Rückkehrern aus den USA oder anderen Industriestaaten gegenüber, die sich dort hatten einbürgern können und sich nun Dank besserer Vorbildung, Weltgewandheit und Rückfallposition als fast konkurrenzlos aussichtsreiche Kandidaten für Regierungskarrieren einzubringen vermochten. Beispiele sind der hoch angesehene Innenminister Ahmad Jalali und der effi- ziente Finanzminister Ashraf Ghani, beide im Kabinett der Übergangsregierung und beide US-Bürger.

Auslöser war nicht die Vorschrift, wonach der Präsident nicht Doppelstaatler sein soll, 40 zumal Karzai diesen Status nicht besitzt. Sie war schon im VKom-Schlussentwurf enthalten. Nicht aber enthielt dieser Entwurf eine solche Einschränkung für die Minister. Objek- tiv werden die Rückkehrer so dringend gebraucht, dass sowohl Karzai als auch namhafte internationale Berater die Gegenfront zum Einlenken drängten. Den Ausweg hat schließlich ein Formelkompromiss geboten: Art. 72 schreibt vor, wer zum Minister ernannt werde – „must have only the citizenship of Afghanistan. Should a nominee for a ministerial post hold also the citizenship of another country, the Wolesi Jirga shall have the right to confirm or reject his or her nomination.“ Da alle Minister-Ernennungen gemäß Art. 64 Ziff.11 ohnehin der Zustimmung des Unterhauses bedürfen, schafft die Formel keine zusätzliche Hürde, wohl aber einen mahnenden Vorbehalt) 41 .

Skepsis gegenüber der zentralen Exekutive führte auch zu einer Ergänzung der von der VKom empfohlenen Regelung über die Unabhängigkeit der Zentralbank. In der VLJ wurde Art. 12 Abs.3 neu eingefügt: „The central bank shall consult the economic commission of the Wolesi Jirga in matters related to printing of currency.“ Unklar geblieben sind die Motive einer Gruppe von Konservativen, die in der VLJ überraschend den vergeblichen Versuch unternahmen, gegen die Bejahung der „Marktwirtschaft“ in Art. 10 zu opponieren, und stattdessen den Ausdruck „gemischte Wirtschaft“ empfahlen. 42

40 Art. 72 Ziff. 1: Der Präsidentschaftskandidat „should be citizen of Afghanistan , Muslim and born of Afghan parents, and should not have citizenship of another country.“ (Laut Rasooli , vgl. oben Anm. 17, ist dieser Satz als zwingende Vorschrift zu verstehen.) 41 Diese im Rahmen eines Präsidialsystems nicht folgerichtige Kompetenz des Unterhauses wird noch verstärkt durch Art. 92, wonach das Unterhaus gegen jeden Minister einzeln durch Misstrau- ensvotum vorgehen kann. Beide Vorschriften befanden sich schon im VKom-Schlussentwurf. 42 Einmütig ist dagegen die Pflicht des Staates zum Schutz und zur Verbesserung der Wälder und der Umwelt bejaht worden (Art. 15). Ein entsprechendes Problembewusstsein haben bereits die Verfassungen von 1987 und 1990 manifestiert (Art. 32).

484 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Die Bastion der Ulama

Die Rechtsprechung wird als unabhängig bezeichnet und liegt in den Händen des Obersten Gerichtshofs (OGH), der Berufungsgerichte und der erstinstanzlichen Gerichte (Art. 116). Die OGH-Richter ernennt der Präsident. Dabei bedarf er der Bestätigung durch das Unter- haus (Art. 117). Die übrigen Richter ernennt der OGH, sofern der Präsident zustimmt (Art. 132). Der OGH besitzt auch die Leitungskompetenz für die gesamte Personalführung und Verwaltung der Institutionen der Rechtsprechung (Art. 124 und 132). Über diese Regelun- gen hat es weder in der VKom noch in der VLJ ernsthafte Meinungsverschiedenheiten gegeben.

Angesichts dieser Struktur drängt sich die Frage auf, wer über die Vereinbarkeit der Gesetze mit der Verfassung entscheidet. Die Antwort ist Art. 121 zu entnehmen: „The Supreme Court on the request of the Government or the Courts shall review the laws, legislative decrees, international treaties and international covenants for their compliance with the Constitution and provide their interpretation in accordance with the law.“ Im wesentlichen entspricht dieser Artikel der Schlussempfehlung der VKom. Es ist also kein eigenständiger und unabhängiger Verfassungsgerichtshof (VerfGH) vorgesehen.

Diese Entscheidung rückt zwei Problemkreise ins Rampenlicht: Erstens ist zu erinnern an die Islam-Orientierung laut Art. 3, an die vielen Gesetzesvorbehalte gerade bei Grundrech- ten, an die sonstige Vieldeutigkeit zahlreicher Wegweiser in der Verfassung und an die hier bisher dargestellten Kontroversen, die in der VKom und in der VLJ nur durch Einigung auf einen wenig konkreten gemeinsamen Nenner bei verbleibendem Unmut dauerhaft einfluss- reicher Kräfte über unzulängliche Einbeziehung in den Entscheidungsprozess überwunden werden konnten. Vor allem diese Faktoren bezeugen die entscheidende Bedeutung, die der Auslegung der Verfassung für die Rechtswirklichkeit zukommen wird. Erst im Lichte der Auslegung wird sich herausstellen, nach welcher Verfassung die Gesellschaft Afghanistans tatsächlich ihr Leben gestaltet.

Zweitens ist der OGH traditionell und so auch heute mit islamisch-konservativen Richtern besetzt. Sie rekrutieren sich aus dem Gelehrtenkreise der „Ulama“ 43 und sind entsprechend scharia-orientiert. Rubin stellt fest, in Afghanistan habe sich die Richterschaft zu einer „self-perpetuating caste“ entwickelt. Richterposten seien die dominierende Berufswahl für die „Ulama“. Sie bestünde auf dem Monopol, die Macht der Islam-Interpretation in ihrem

43 Bassam Tibi , „Im Schatten Allahs“, München 1994, S. 75: „In der islamischen Welt sind die Schriftgelehrten/Ulema, die den auf dem Koran und der Überlieferung des Propheten basierenden, d.h. schriftgläubigen Gesetzes-Islam vertreten, führend. Entsprechend gilt die auf dem Koran-Text fußende Scharia (Göttliches Gesetz) als Maßstab aller weltlichen und religiösen Angelegenheiten.“

Vergau, Manifest der Hoffnung. Über die neue Verfassung Afghanistans 485

Sinne auszuüben. 44 Der gegenwärtige OGH-Präsident Fazil Hadi Shinwari wird als die Inkarnation dieser Haltung wahrgenommen, und sein Verbleib im Amte ist zu erwarten. Karzai könnte auf eine reformbereitere Richterbank hinwirken durch Verweigerung seiner Zustimmung zu Ernennungsvorschlägen des OGH. Er hat sich bisher aber vor dieser Kon- frontation mit den Konservativen auffallend gescheut. Zusätzlich gehemmt werden Bewe- gungen zu einer reform-bejahenden Rechtsprechung durch den landesweiten Mangel an qualifiziertem Justizpersonal, insbesondere an Richtern. Die Mehrzahl von ihnen ist ohne weltliche juristische Ausbildung, rückwärts gewandt und natürlich OGH-hörig. Korruption ist weitgehend an der Tagesordnung. Dies hat sich bei der oben erwähnten Volksbefragung durch die VKom als verbreitete Erfahrung herausgestellt. Italien als „Lead Nation“ für die Justizreform steht hier vor einer vordringlichen, jedoch nur langfristig zu lösenden Auf- gabe.

In der VKom hat es gewichtige Stimmen zugunsten eines VerfGH verbunden mit einem nicht von der „Ulama“ gesteuerten Verfahren für die Besetzung der Richterbank gegeben. Der Vorsitzende Shahrani war dagegen und Karzai selbst ließ seine Vertreter ebenfalls dagegen opponieren mit dem Argument, er wolle keine vierte Gewalt. 45 Die internationalen Ratgeber und die von Karzai am 2. November 2002 eingesetzte Justizreformkommission hatten vor der Machtfülle des OGH gewarnt, konnten das Blatt jedoch nicht wenden.

Erst in der VLJ kam es zur Vorlage und Annahme von Art. 157 im Kapitel 11 (Verschiede- nes): „The Independent Commission for the Supervision of the Implementation of the Constitution will be established by the provisions of the law.“ Bisher waren Aufschlüsse über dieses Projekt nicht zu erlangen. Angesichts von Art. 121 kann dieser „Kommission“ kaum Entscheidungskompetenz zur Auslegung der Verfassung zugedacht sein. Internatio- nale Experten haben beobachtet, dass Scharia-Strategen einen „Wächterrat“ nach irani- schem Vorbild einzuführen versucht haben; Art. 157 sei als gesichtswahrende Formel durchgegangen, um sie ruhig zu stellen. Es bleibt abzuwarten, ob eine solche „Kommis- sion“ tatsächlich eingesetzt wird und wer sie einsetzt.

Der Verzicht auf eine starke und unabhängige Sonderinstanz als Hüterin der Verfassung hat in Kabul und weltweit viele internationale Beobachter enttäuscht. Zur afghanischen Skepsis gegenüber einer solchen Institution dürfte beigetragen haben, dass es keine eigenen Erfah- rungen mit derartigen Instrumenten gibt. In keiner bisherigen Verfassung taucht ein geson- dertes, zu verbindlicher Entscheidung befugtes Verfassungsgericht auf.

44 Rubin , vgl. oben Anm. 6, S. 17/18. 45 So die Darstellungen von Rasooli (oben Anm. 17) und von Maroofi (oben Anm. 18), die beide für einen VerfGH waren.

486 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Auch die Verfassung von 1964, mit der König Zahir Shah die konstitutionelle Monarchie proklamiert hat, bietet insoweit keine Ausnahme. Es sollte damals wohl der Passus in Art. 7 genügen, wonach der König „der Wächter über die Verfassung“ ist. Entsprechend dürfte zu Zeiten der übrigen fünf Verfassungen für Gesetzgeber und ernannte Richter klar genug gewesen sein, dass de facto der jeweilige Wille des Königs bzw. des Staatspräsidenten die eigentliche Verfassung war.

Interessanterweise findet sich immerhin ein Anklang an eine Regelung der Interpretation schon in der allerersten Verfassung Afghanistans (König Amanulla, 1923). Art. 71 lautet: „If necessary any clarification or interpretation of any article of this Constitution or other laws of the State must be referred to the Coucil of State and following correction and explanation by the Council of State and approval by the Council of Ministers it will be printed and published.“ Nähere Prüfung der Königsrolle und der Struktur der beiden Räte ergibt aber, dass die eigentliche Autorität bei der Auslegung in der Hand des Königs blieb. In der nächsten Verfassung, der von König Nadir Shah von 1931, ist dieses Arrangement wieder entfallen.

Die Verfassung des Präsidenten Mohammad Daud von 1977 kommt einem Vorbild für die heute geltende Regelung nahe. Art. 135 lautet bündig: „The competent authority for the interpretation of this constitution shall be the Supreme Court.“ Auch wenn die Verfassung nur 14 Monate in Kraft war, ist zu vermerken, dass der aktuelle Verfassungsgeber also auch in diesem Falle nicht mit einer echten Neuschöpfung aufwartet.

In der ersten Najibullah-Verfassung (1987) ist eine solche Kompetenz des OGH nicht erwähnt. Dafür aber wird in Kapitel 10 ein vom OGH völlig getrennter „Verfassungsrat“ eingeführt. Art. 122: „The Constitution Council of the Republic of Afghanistan shall be formed to ensure the conformity of laws, other legislative documents and international treaties with the Constitution.“ Art. 123 bis 126 stellen jedoch klar, dass der „Verfassungs- rat“ nur beratende Funktion hat. In der zweiten Najibullah-Verfassung (1990) wird in Art. 75 Ziff.17 hervorgehoben, der Präsident sei ermächtigt, „to cancel the laws and other legislative instruments whose unconformity with the Constitution is determined by the Constitutional Council“. Da Kapitel 10 jedoch unverändert bleibt, ändert sich an der nur beratenden Funktion dieses Gremiums nichts. 46 Im Ergebnis findet sich nach der neuen

46 In den Verfassungen des Iran und Pakistans ist ebenfalls kein eigenständiges Verfassungsgericht vorgesehen. Im Iran kommt als eine Instanz der Verfassungsaufsicht der „Wächterrat“ in Betracht. In Art. 94 wird angeordnet: „All legislation passed by the Islamic Consultative Assembly must be sent to the Guardian Council. The Guardian Council must review it within a maximum of ten days from its receipt with a view to ensuring its compatability with the criteria of Islam and the Constitution. If it finds the legislation incompatible, it will return it to the Assembly for review. Otherwise the legislation will be deemed enforcable.“ – In Pakistan könnten in Fällen des

Vergau, Manifest der Hoffnung. Über die neue Verfassung Afghanistans 487

Verfassung der OGH also ausgestattet mit einer für die künftige Verfassungswirklichkeit richtungsweisenden Kompetenz wieder. Die Folgen bleiben abzuwarten. Abgesehen von der dargestellten Richterproblematik hätte der Rückblick in die Verfassungsgeschichte und damit in die Erfahrungen der ständigen Missachtung festgeschriebener Wertmaßstäbe diesmal der VLJ zusätzlich nahelegen müssen, jetzt den Reformweg durch einen schlag- kräftigen, effektiv unabhängigen VerfGH zu stützen.

Ein Ansatz zu Rechtsstaat und Frieden

Der Ausdruck der Freude in der VLJ nach der Akklamation vom 4. Januar 2004 war verhalten und konnte nicht darüber hinwegtäuschen, dass fast jeder Delegierte erleichtert und zugleich unzufrieden war. Das spricht für die Qualität des Kompromisses.

Die Vertreter der Vereinten Nationen und aller internationalen Mitwirkenden und Beob- achter, denen in Kabul so stark an einem substanziellen Votum für Demokratie und Rechts- staat gelegen war, waren im Lichte ihrer gedämpften Erwartungen mehr als zufrieden. Ihre Reaktion wird mit Sicherheit nicht überall geteilt. In der Region etablierte islamische Regime autoritärer Prägung stört eine solche Verfassung. Indiz dafür war der Verlauf einer von Deutschland angeregten und organisierten Regionalkonferenz zur Unterstützung des Polizeiaufbaus in Afghanistan vom 18. und 19. Mai 2004 in Doha/Qatar, wo sich die reichen Golfstaaten trotz wohlklingender Sprüche zu fast keiner konkreten Hilfszusage entschließen konnten.

Jetzt kommt es darauf an, in Afghanistan eine reale öffentliche Meinung zugunsten der Verfassung zu konsolidieren und damit die Abwehrkräfte gegen Machtmissbrauch durch Lokalherren und gegen einseitige Rechtsauslegung aufzurüsten. Etwa 80 % der Afghanen sind Analphabeten. Verstärkte Kommunikation, insbesondere über afghanische Rundfunk- aufklärung und vielseitige VN- und NRO-Kampagnen ist angezeigt Die Heranbildung von Führungsnachwuchs, an dem es gerade bei den Paschtunen fast ganz fehlt, muss vorange- trieben werden..

Die auf Tradition und eigene Wehrfähigkeit gestützten Kräfte der Einzelregionen, die fortleben und sich zentraler Autorität nur widerstrebend beugen, haben in der VLJ das Präsidialsystem hingenommen. Die Verfassung kann keine Durchsetzungsfähigkeit der Zentrale garantieren, aber sie gibt ihr eine neue und eindeutige Plattform der Legitimation.

Verfassungskonflikts Zuständigkeiten des „Supreme Court“ (Art. 176 bis 191, insbes. Art. 184 Abs.3) und des „Federal Shariat Court“ (Art. 203 A bis J) in Betracht kommen.

488 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Ebenso strahlt die Verfassung trotz deutlicher Bejahung des islam-orientierten Staates doch klar aus, dass der „Geist der Verfassung“ radikal-konservative Interpretationen verbietet.

Bedenkt man die Ausgangslage der Zerstrittenheit und den krisenvollen Gang der Debatte, so ist anzuerkennen, dass diese Verfassung einen vernünftigen Weg weist. Sie fordert einen glaubwürdigen Neubeginn nach Jahrzehnten weitgehender Rechtlosigkeit. Demgegenüber fällt nicht ins Gewicht, was sie vor dem Hintergrund der Verfassungsgeschichte an Neuem bringt. Entgegen verbreiteter Meinung bietet sie in dieser Hinsicht keine fundamentalen Neuschöpfungen, allenfalls abgesehen von der Aufwertung des Rechts der Schiiten in Art. 131, dem an das Verhängnis im Anschluss an den Turmbau zu Babel gemahnenden Spra- chen-Artikel 16 und der Regelung zur Doppelstaatlichkeit der Minister.

Neben realistischem Augenmaß bei allen afghanischen Beteiligten setzt die schrittweise Verwirklichung der Verfassung jedenfalls voraus, dass die internationale Gemeinschaft noch lange, wohl noch über ein Jahrzehnt, unvermindert ihre tragende Rolle des partner- schaftlichen Helfens und Mitgestaltens weiterführt. Auch ISAF und die US-geführte Koali- tion müssen diese Entwicklung noch lange begleiten zum Schutze eines verwundbaren und hier ja so unerprobten Ansatzes zu Rechtsstaat und Frieden im Lande.

489

BUCHBESPRECHUNGEN

Peter Nahamowitz / Rüdiger Voigt (Hrsg.) Globalisierung des Rechts II: Internationale Organisationen und Regelungsbereiche Schriften zur Rechtspolitologie, Band 14 Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2002, 404 S., € 49,00

Der Band schließt an den von Voigt herausgegebenen Sammelband zu grundsätzlichen Fragen von Globalisierung und Recht an (vgl. die Rezension in VRÜ 36 [2003], 114). Ebenso wie der Vorgängerband gehen die Beiträge auf einen von der Volkswagen-Stiftung geförderten Workshop des Arbeitskreises „Regulative Politik“ der Deutschen Vereinigung für Politikwissenschaft zurück. Im Unterschied zum ersten Band wurde jedoch eine zweifa- che Fokussierung innerhalb des Themas Globalisierung und Recht vorgenommen: Erstens konzentriert sich der Band auf Gestalt und Wirkungsweise internationaler Organisationen, die sich zweitens primär mit dem Regelungsbereich der Weltwirtschaft befassen. Die Beiträge wurden innerhalb dreier Kategorien arrangiert: In einem ersten Teil geht es um politökonomische ( Nicolai Dose ), organisationssoziologische ( Renate Mayntz ) und rechtssoziologische ( Klaus A. Ziegert ) Aspekte. In einem zweiten Teil finden sich nähere Analysen zur Rolle von WTO ( Robert Kaiser ), IWF ( Peter Nahamowitz ), Weltbank ( Otwin Massing sowie Dieter Wolf ) und ILO ( Ehrhart Treutner ) im Prozess der Globalisierung. Der abschließende dritte Teil bietet Analysen zu den Auswirkungen der Globalisierung auf einzelne Regelungsbereiche wie etwa organisierte Kriminalität und Klimawandel ( Hartmut Aden ), Kartellrecht ( Christopher Harding ), Handelsrecht ( Markus Roth ), Verhaltenskodi- ces multinationaler Unternehmen ( Sybille Fritsch-Oppermann und Bernd H. Oppermann ) oder mit Blick auf das – gescheiterte – Multilateral Agreement on Investment ( Mathias Albert und Stephan Hessler ). Den drei Teilen vorgeschaltet ist eine Einführung von Nahamowitz , der dem Anspruch der Rechtspolitologie folgend versucht, Erkenntnisse der Rechtswissenschaft mit dem politik- wissenschaftlichen Globalisierungsdiskurs zu verbinden. Der Unterscheidung von David Held folgend strukturiert Nahamowitz diesen Diskurs nach „Hyperglobalizers“, „Sceptics“ und „Transformationalists“ und ordnet sich selbst am ehesten der skeptischen Schule zu, die sich durch eine zurückhaltende Sicht auf die „Neuartigkeit“ von Globalisierung ebenso auszeichnet wie durch die Zurückweisung der Behauptung, „die nationalstaatliche Hand- lungsmacht sei durch die Internationalisierung des Kapitals unterminiert worden“ (S. 21). Diese Sichtweise unterstützt er durch eine Reihe wirtschaftlicher Indikatoren, deren Aus- wahl und Deutung allerdings – wie auch im Beitrag von Dose deutlich wird – zu teils unterschiedlichen Aussagen über die Qualität weltwirtschaftlicher Globalisierung führen kann. Tatsächlich finden sich in den einzelnen Beiträgen unterschiedliche Verständnisse

490 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

und Akzentuierungen von Globalisierung. Weitgehend einig dürften sich die Autoren hingegen in der Beurteilung von Nahamowitz sein, Recht stelle einen „relativ zuverläs- sige[n] Indikator für den Grad politischer Globalisierung“ (S. 36) und zumindest einen mittelbaren Indikator für ökonomische Globalisierung dar. Darüber hinaus teilen sie über- wiegend die These von der Beständigkeit des Staates als unverzichtbarer Rechtssetzungs- und Regulierungsinstanz auch und gerade im Zeitalter der Globalisierung. Dose etwa nennt trotz aller weltwirtschaftlicher Dynamiken und Zwänge gleich eine ganze Reihe von Handlungsspielräumen „diesseits der Nationalstaaten“ (S. 62 ff.), die er allerdings durch einen Verweis auf die Edgar Grandes Diagnose von der „neuen Unregierbarkeit“ relativiert (S. 78). In Bezug auf die Rolle internationaler Organisationen fordert Mayntz in ihrem Beitrag die konsequente Übertragung und Anwendung organisationssozilogischer Kategorien und Erkenntnisse. Dabei kommt sie zu dem Schluss, dass viele internationale Organisationen einer Hybridform zugerechnet werden können, „die Elemente des Verhandlungssystems, in dem sich die Beteiligten bzw. ihre Repräsentanten z.B. auf einer Serie von Konferenzen treffen, mit Elementen der formalen Organisation kombiniert und die man als organisato- risch stabilisiertes Verhandlungssystem bezeichnen könnte“ (S. 93). Hinter diesem Zustand verberge sich nicht notwendigerweise eine „Übergangsform auf dem Weg vom Regime zum korporativen Akteur“ (S. 94), denn diese Zwischenstellung könne gerade das zeitlich stabile Charakteristikum internationaler Organisationen sein. Ihr analytischer Nachvollzug könne mithin einen Beitrag zur „Mikrofundierung“ (S. 97) oftmals weitreichender Thesen zur Leistungsfähigkeit neuer Governance -Strukturen bieten. Die damit in den Blick kommende Vielgestaltigkeit der Praxis internationaler Organisatio- nen zeigt Kaiser in seiner Analyse der Aufnahmeverhandlungen Russlands und Chinas zur WTO. Angesichts fehlender standardisierter Aufnahmeverfahren überlagerten bilaterale und regionale Mechanismen bzw. Absprachen die Politik der WTO. Hier deutet sich Reformbedarf an, den Nahamowitz in seinem Beitrag auch für den IWF attestiert. Gleich- wohl regle der IWF „währungspolitisches Weltstabilisierungsrecht“ (S. 190) und habe etwa im Nachgang zur viel zitierten Ostasien-Krise bemerkenswerte Erfolge erzielt. Reformnot- wendigkeit sieht auch Massing , der in seinem Beitrag die Korrektur der „technokratisch verengten Weltbank-Philosophie“ (S. 227) fordert. Sie führe zu massiven Fehlperzeptionen der internationalen Währungs- und Entwicklungspolitik. Wolf erweitert diesen Befund durch eine Untersuchung der Vorraussetzungen von Regelungsbefolgung innerhalb der Weltbankpolitik. Dabei kommt er zu dem Ergebnis: „Nicht weniger, sondern mehr Multi- lateralismus, nicht weniger, sondern mehr Verrechtlichung, nicht weniger, sondern mehr Verschränkung der politischen Ebenen stärken die Regelungsbefolgung und damit den Erfolg der Maßnahmen.“ (S. 253) Es bestehe mithin eine direkte Verbindung zwischen dem Grad der Verrechtlichung und dem Maß an Compliance ; eine Erkenntnis, die Reform- debatten zur Weltbank integrieren sollten. Der Band verweist auf weitere Aspekte des Verhältnisses von Globalisierung und Recht: Sowohl im Beitrag von Roth zum Welthandelsrecht als auch in der Darstellung der ILO

Buchbesprechungen 491

durch Treutner deutet sich die vermittelnde wie maßgebende und teils auch „hinderliche“ Rolle regionaler Übereinkünfte auf der europäischen Ebene an, die bei der Suche nach globalen Standards nicht vernachlässigt werden dürfe. Fritsch-Oppermann und Oppermann stellen diesem Hinweis das Erfordernis einer wirklich interkulturellen Verständigungs- und Dialogbereitschaft zur Seite. Der von Nahamowitz selbst festgestellte „gouvernementale ‚Bias’“ (S. 13) des Bandes ist vor dem Hintergrund der ausgewählten Institutionen und Politikfelder nachvollziehbar. Für eine ergänzende Perspektive auf die Bedingungen und Möglichkeiten von Global Gover- nance scheint die systematische Aufnahme zivilgesellschaftlicher Akteure, deren Rolle Albert und Hessler für das Scheitern des MAI als prominent aber nicht entscheidend werten, sinnvoll. In einem globalen Politikfeld wie etwa der Bekämpfung von HIV/AIDS haben sich bereits differenzierte trisektorale Strukturen zwischen Regierungen, internationalen Organisationen, der Privatwirtschaft gebildet, die ihrerseits weitere Perspektiven der Globalisierung des Rechts eröffnen. Manuel Fröhlich , Jena

Sabine von Schorlemer (Hrsg.) Praxishandbuch UNO Die Vereinten Nationen im Lichte globaler Herausforderungen Springer-Verlag, Berlin, Heidelberg, 2003, 774 S., € 79,90

Die Vereinten Nationen stehen heute, über fünfzig Jahre nach ihrer Gründung, mehr denn je vor weltweiten Herausforderungen auf allen Ebenen. In 38 Beiträgen nähern sich Exper- ten aus Praxis und Wissenschaften diesen verschiedenen Herausforderungen. Gewidmet ist der Band Peter J. Opitz aus Anlass seiner Emeritierung im Jahre 2002. Die Beiträge sind nach vier Themenschwerpunkten geordnet. In einem ersten Teil stehen Sicherheit und Terrorismus im Vordergrund, im zweiten Umwelt und Menschenrechts- schutz, im dritten Teil Weltwirtschaft, Entwicklungszusammenarbeit und Globalisierung und im vierten Teil schließlich Öffentlichkeitsarbeit, Effizienz und Reform der Vereinten Nationen. In zehn Artikeln wird der ersten Themenkomplex „Sicherheit und Terrorismus“ beleuchtet. Wüstenhagen bringt die Reaktionen der internationalen Staatengemeinschaft und die Beschlüsse der UNO auf den internationalen Terrorismus in eine chronologische Reihen- folge. Ferner gehen Wolfrum und Philipp der Frage nach, ob die Taliban als Völkerrechts- subjekt betrachtet werden können. Thematisiert wird auch, inwieweit Blauhelme als effektive Krisenmanager fungieren können und welche Probleme die Einsätze der UNO am Horn von Afrika aufwerfen.

492 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Tetzlaff untersucht die Problematik der Staaten ohne effektive Regierungsgewalt – also des Staatenverfalls – in der Dritten Welt: Die UNO habe zwar durch humanitäre Interventionen auf dieses Phänomen reagiert. Der Autor kritisiert jedoch, dass dies nicht in angemessener Weise geschehen sei, wie das Versagen der UNO in Rwanda 1994 demonstriere. Als Ergebnis stellt er fest, dass der modere Staat in manchen Krisenregionen Afrikas nicht die Antwort auf die sozialen und wirtschaftlichen Herausforderungen sei – nämlich dort, wo der Staat ein post-koloniales Konstrukt geblieben sei, dem keine Belebung von innen heraus gelungen ist. Der Zerfall eines solchen Staates müsse als ein „Zurück zur Normali- tät“ gewertet werden und nicht unbedingt als Rückfall in die Barbarei. Aufgabe der UNO sei hierbei weniger, den staatlichen Verfallsprozess aufzuhalten – dies sei Aufgabe der AU und der G 8-Staaten –, sondern eine strukturelle Stabilisierung von Ländern, die zwar labil, aber noch nicht im Begriff des Verfalls seien. Dies könne durch UNO-Programme wie die Umsetzung des Hilfsplans zur Bekämpfung von HIV/AIDS vonstatten gehen. Weitere zehn Artikel widmen sich der Umwelt und dem Menschenrechtsschutz mit letzte- rem als Schwerpunkt. Das Spektrum reicht von Migration als globaler Herausforderung über den einstweiligen Rechtsschutz durch den IGH bis zum Recht auf Entwicklung. Im Umweltbereich wird die Frage einer Wiederbelebung des Treuhandbegriffs für Umwelt- güter behandelt. Nach P.H. Sands ist eine solche völkerrechtliche Treuhandschaft für die Umwelt „grundsätzlich denkbar, machbar und vertretbar“. Es sei jedoch die internationale Gemeinschaft als Treugeber gefragt, der Zivilgesellschaft als Begünstigte auch die rechtliche Möglichkeit zu verschaffen, ihre Rechte einfordern und durchsetzen zu können. Wolf geht der Frage nach, inwieweit eine Normsetzung in internationalen Institutionen unter der Mitwirkung privater Akteure sinnvoll ist. Dafür untersucht er die International Environ- mental Governance zwischen ILO, den öffentlich-privaten Politiknetzwerken und dem Global Compact. Zu kritisieren ist, dass Umweltthemen in nur zwei Artikeln behandelt werden, was der Brisanz und internationalen Bedeutung des Themas nicht gerecht wird. Der Themenkomplex „Weltwirtschaft, Entwicklungszusammenarbeit und Globalisierung“ umfasst sieben Beiträge. Hierbei geht es von „harten“ wirtschaftlichen Themen wie den Ausländischen Direktinvestitionen (FDI) im Globalisierungsprozess bis zur Frage der Konzentration und Schwerpunktbildung in der Entwicklungsarbeit. Von Schorlemer untersucht die Bedeutung des 1999 von Generalsekretär Kofi Annan initiierten Global Com- pacts. Der Global Compact, eine freiwillige Vereinbarung der UNO und der „business community“, beinhaltet neun Grundsätze über Menschenrechts-, Arbeits- und Umwelt- schutzstandards. Diese sollen von den internationalen Unternehmen aus eigenem Antrieb beachtet werden. Neben dem als positiv zu bewertenden Ansatz finden sich auch kritische Stimmen, die vor allem einen Imageverlust und finanzielle Abhängigkeit der UNO als auch eine erhebliche Einflusszunahme der internationalen Wirtschaft auf das UNO-System befürchten. Die Autorin sieht eine begründete Möglichkeit, dass der Global Compact zu Entwicklungsfortschritten führt; zugleich hegt sie Bedenken gegen eine unkontrollierte Öffnung der UNO für gewinnorientierte Akteure. Als Ausgleich fordert sie, den internationalen Unternehmen gegenüber eine Richtlinienkompetenz in Anspruch zu nehmen, denn

Buchbesprechungen 493

die „Führungskraft“ der UNO sei für die globalen Herausforderungen von hervorgehobener Bedeutung. Im letzten Abschnitt befassen sich elf Autoren und Autorinnen mit „Öffentlichkeitsarbeit, Effizienz und Reform der Vereinten Nationen“. Paschke , ehem. Untergeneralsekretär für das Interne Aufsichtswesen der Vereinten Nationen, gewährt in seinem Beitrag einen Blick in das Innere der UNO. Zwar sei die UNO von innen betrachtet „eine höchst unvollkom- mene Organisation“, doch werde trotzdem Beachtliches von ihr geleistet. Die Frage nach einer UNO Reform wird beschränkt auf den Sicherheitsrat und das UN Sanktionenregime. Ferner wird der Stand der Reformen nach dem Millenniums-Gipfel dargestellt. Das vorliegende Werk ist kein Nachschlagewerk für Standardfragen zur UNO. Von der Herausgeberin selbst wird festgestellt, dass dies kein „Handbuch“ der klassischen Art im Sinne einer systematischen Durchdringung der Materie sei. Vielmehr verfolgen die Bei- träge verschiedenste inhaltliche und disziplinäre Ansätze. Für die behandelten Spezialge- biete ist das Handbuch als eine Bereicherung zu werten. Neue Erkenntnisse und Einblicke gerade auch in den Praxisbereich werden mit Vertiefungen von bekannten Themen gekonnt verbunden. Es sind auch gerade die unterschiedlichen Blickweisen aus den verschiedenen Disziplinen – wie der internationalen Politik, der Soziologie, des Völkerrechts und der Wirtschaftswissenschaften –, die die Lektüre dieses Buches spannend machen. So unter- schiedlich die jeweiligen Ausgangspunkte auch sind, resümmiert werden kann jedenfalls: Die UNO hat durchaus das Potential, den globalen Herausforderungen zu begegnen. Erfolg aber kann sie damit nur haben, wenn ihre Ressourcenknappheit beendet wird.

Franziska Kehrer , Berlin

Knud Krakau / Franz Streng (Hrsg./eds.) Konflikt der Rechtskulturen? Die USA und Deutschland im Vergleich American and German Legal Cultures. Contrast, Conflict, Convergence? Universitätsverlag Winter, Heidelberg, 2003, 259 S., € 40,-- (Publikationen der Bayerischen Amerika-Akademie, Band 3)

Dieses Buch sollte man nicht irgendwann im Buchhandel erstehen. Man sollte es sich auf den Geburtstags- oder den Weihnachtstisch legen lassen für Zeiten entspannter Lektüre, die ja auch Fachbüchern nicht fremd sind. Dieses Lesevergnügen garantiert der Band trotz seines jedenfalls auf Deutsch flammenden Titels. Die ferne Anspielung auf Huntington ist nicht zu übersehen – doch keine Sorge: Es geht nur um Rechtsvergleichung. Und dies nicht in schweißtreibender Tiefenschärfe, sondern kompakt und konzise, wie es souveräne Stoff- beherrschung eben mit sich zu bringen pflegt. Das schon fasziniert an dieser tour d'horizon

494 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

durch Rechtsgeschichte und Rechtskultur beider Länder, ein Thema wie geschaffen für die gegenwärtige "politische Landschaft" zwischen Potomac und Spree. Bezeichnenderweise zitiert Helmbrecht Breinig , Direktor der Bayerischen Amerika-Akademie gleich im ersten Satz seines Vorworts Friedrich Nietzsche, der in seiner "Fröhlichen Wissenschaft" beredt anmahnt neben allerlei Geschichtlichem auch "... eine vergleichende Geschichte des Rech- tes ...". Wiedergegeben werden die Vorträge der dritten internationalen Akademiekonferenz, wie sie die Bayerische Amerika-Akademie seit 1999 jährlich veranstaltet, dieses Mal, wiederum unterstützt von etlichen öffentlichen und privaten Geldgebern, vom 17. bis 19. Mai 2001 im Amerika Haus München und im Goethe-Forum. Aktiv wirkten mit sechs amerikanische und sieben deutsche Universitäten, darüber hinaus die Bucerius Law School (Hamburg), die National Coalition for the Abolishment of the Death Penalty (Washington D.C.), das Max-Planck-Institut für Ausländisches und Internationales Strafrecht (Freiburg i.Br.), das Salzburg Seminar sowie eine Reihe international operierender Kanzleien. Die Vorträge sind in der Zwischenzeit noch einmal wissenschaftlich überarbeitet, teils aber auch "natur- belassenen" übernommen worden. Die Herausgeber Knud Krakau , Emeritus der Freien Universität Berlin und Franz Streng , Ordinarius für Strafrecht und Kriminologie an der Friedrich-Alexander-Universität Erlan- gen-Nürnberg als Nachfolger Wolfgang Blomeyers , dessen Andenken das Buch gewidmet ist, führen zu Beginn präzise ein in die Themen der insgesamt 17 Beiträge, die übrigens nicht nur aus juristischer Feder stammen. Den Anfang mit der Königsdisziplin des Verfassungsrechts macht A. E. Dick Howard von der University of Virginia School of Law mit seinem Essay "America's Constitutional Culture". Ausgehend von den britischen, kolonialen und nicht zuletzt religiösen Wurzeln dieser Kultur und ihrem Niederschlag im Verfassungsrecht der Ostküstenstaaten beschreibt er die Marksteine in der Verfassungsinterpretation des Supreme Court auf dominierenden Problemfeldern wie etwa dem Verhältnis des Individuums zu Staat und Gesellschaft ( Loch- ner v. New York , 1905; Griswold v. Connecticut , 1965; Roe v. Wade, 1973), der Rassen- integration ( Brown v. Board of Education , 1954; Powell v. Alabama , 1958; Dixon v. Alabama , 1960), sowie der speziell in den USA zu beobachtenden gesellschaftlichen Streitbereitschaft vor Gericht. Letztere sieht der Autor in stetigem Anstieg begriffen, und dies mit zunehmender Politisierung (zuletzt noch Bush v. Gore , Dezember 2000) keineswegs nur zum Besten des allgemeinen Wohls. Verbleibend beim Verfassungsrecht, aber konkret den vergleichenden Blick auf das deutsche Grundgesetz richten Donald P. Kommers , Politik- und Rechtsprofessor an der Universität von Notre Dame ("The Grundge- setz: An American Perspective") und Winfried Brugger, Heidelberger Ordinarius für Öffentliches Recht und Rechtsphilosophie als Spezialist auf dem Gebiet deutsch-amerikanischer Verfassungsvergleichung. Brugger stellt sein auf den ersten Blick sehr pauschal gefasstes Thema ("Die US-Verfassung im Vergleich zum Grundgesetz") inhaltlich unter den spannenden Leitaspekt, warum so viele Transformationsstaaten, namentlich in Ostmit- tel- und Osteuropa, für ihre innere Neugestaltung vornehmlich das deutsche Grundgesetz

Buchbesprechungen 495

und die US-Verfassung konsultiert haben, beide nicht selten auch in Teilen kopierend. Vor diesem Hintergrund gewinnt hohe Aktualität, was Brugger herausarbeitet an Gemeinsam- keiten, etwa beim Grundrechtsschutz, aber auch an Unterschieden, namentlich in den föde- ralen Strukturen. Nächste Station des Bandes ist das Völkerrecht. Christian Hillgruber , Bonner Ordinarius für Öffentliches Recht, schreibt über " Das Völkerrecht als Brücke zwischen den Rechts- kulturen". Er betont sehr nachvollziehbar die seit Anbeginn kulturübergreifenden Ver- dienste des Völkerrechts in seiner Funktion, die Staaten miteinander in kommunikativer Verbindung zu halten auch ungeachtet deren vorübergehender Belastung durch extremstenfalls kriegerische Konflikte. Was das moderne Schlüsselthema der internationalen Verantwortung für menschenrechtliche Mindeststandards betrifft, warnt der Autor vor ihrer Umsetzung in humanitäre Interventionen. Dem wird man angesichts der einstweilen höchstens formal bestimmbaren Eingreifkriterien (Art. 39 UN-Charta) sich im Grundsatz nicht verschließen wollen. Nachdenklich stimmt jedoch, dass allein die Thematisierung der Menschenrechtsfrage im internationalen Verkehr wieder wie schon im Kalten Krieg in die Nähe friedensgefährdender politischer Einmischung gerückt zu werden droht. Das böse Wort vom "Menschenrechtsimperialismus" mag sich verschanzen hinter der Devise "Andere Länder, andere Sitten". Diese "anderen Sitten" schließen aber jedenfalls nicht freies Morden wie in Ruanda, im Kosovo, in irakisch Kurdistan oder in Dafour/Sudan ein, mag die Aufgabe, Völkerrechtler wie Moralisten bei der Problemlösung gleichermaßen zufriedenzustellen, auch der Quadratur des Zirkels gleichen. Für den forensischen Praktiker hoch interessant sodann die Betrachtungen von Mary Ellen O'Connell , Rechtsprofessorin am Ohio State University College of Law ("Enforcing Inter- national Law in National Courts: The German and American Experiences Compared."): Im öffentlichen Meinungsbild kontrastiere der schon von Verfassungs wegen nach Art. 25 GG völkerrechtliche Musterknabe Deutschland mit seinem zuweilen eher rüpelhaften Kumpan USA, der sich schon mal völkerrechtlich die Hände schmutzig mache (Vietnam, Panama, Grenada, Kosovo) und auch gern publikumswirksamen Vertragswerken aus dem Wege gehe (UNCLOS, Kyoto-Protokoll, IStGH-Statut, ABM-Ausstieg pp.). In der forensischen Praxis seien es dagegen US-amerikanische Gerichte (z.B. Filartiga v. Peña-Irala ), die dem Völkerrecht den Zugang zu ihren Streitfällen weit bereitwilliger zu ebnen pflegten als die insoweit "konservativeren" deutschen Gerichte. Die folgten diesem Weg von jeher eher zögerlich und erst mutiger im Zuge der Strafverfahren gegen Verbrecher der Balkan- Kriege, beginnend mit dem Tjadic -Verfahren in München. Inzwischen ist Völkerrecht vor nationalen Gerichten auch andernorts kein Fremdwort mehr, wie die Autorin abschließend mit den Fällen Pinochet in Großbritannien, Habré in Sierra Leone und weiteren Beispielen belegt. Matthias Reimann , der gegenwärtig an der Universität von Michigan lehrt, widmet sich denjenigen zahlreichen Facetten des US-amerikanischen Rechtssystems, mit denen am kontinentaleuropäischen Gesetzesrecht geschulte Juristen unausweichlich in Verständnis- schwierigkeiten zu geraten pflegen ("Die Fremdheit des amerikanischen Rechts – Versuch

496 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

einer historischen Erklärung"). Seine These, eine Gesellschaft aus Siedlern und Einwande- rern löse seit je ihre Konflikte lieber pragmatisch, situationsgerecht auf Interessenausgleich und Rechtsfrieden bezogen als dogmatisch und systemkonform verallgemeinerbar subsu- mierend, leuchtet ohne weiteres ein. Wie in jüngerer Zeit die einem solchen Rechtsdenken innewohnenden Tendenzen zur Instrumentalisierung des Rechts immer deutlicher an Boden gewinnen, etwa zur Steuerung der Kräfte des Marktes, demonstriert Reimann unter den Stichworten punitive damages und economic analysis of law. Dass das case-law im forensischen Alltag sich auch Politisierungstendenzen weit offener zeigt als das code law, belegt Reimann, darin durchaus den Faden Howards weiter spinnend, an den Beispielen affirmative action und legal feminism . Hinzuzufügen wäre, dass umgekehrt auch "auf dem Konti- nent", ohne dass Reimann dies von seinem Standpunkt aus hätte vertiefend thematisieren müssen, es Bereiche gibt, etwa im Familien- oder im Verwaltungsrecht (z. B. Umwelt-, Bau- oder neuerdings im Zuwanderungsrecht), in denen Präzision und Begriffsschärfe gesetzlicher Normen wie auch ihrer Interpretation im Schwinden begriffen scheinen. Partiell hier anknüpfend behandeln zivilrechtliche Schadenersatzfragen die Beiträge von Hanno Merkt , Ordinarius für deutsches, ausländisches und internationales Privat- und Wirtschaftsrecht an der Hamburger Bucerius Law School, ("Über den Umgang mit Risiko und Schaden im Recht: Punitive Damages in Amerika") und Anthony Sebok , Rechtsprofes- sor an der Brooklyn Law School und Gastprofessor an der Freien Universität Berlin ("Should We Care About Fairness in Tort Damages? An Inquiry into American Exception- alism"). Wer vom europäischen Standpunkt strikter Trennung zwischen Zivilrecht und Strafrecht aus nach den Hintergründen fragt für die dem amerikanischen Schadenersatz- recht eigentümliche Funktionen-Mixtur (Genugtuung, Sühne, Abschreckung, Bestrafung) mit ihren nachgerade astronomisch anmutenden Schadenersatzsummen, findet in diesen beiden Analysen überzeugende Antworten. Dabei problematisiert insbesondere Seboks Beitrag vor dem Hintergrund internationaler Rechtshilfe vor allem die das US-Recht kenn- zeichnenden unterschiedlichen Haftungsgründe und erheblichen Unausgewogenheiten bei den Schadenersatzhöhen für immaterielle Schäden. Ins Strafrecht wechseln wir mit der Analyse von Helle Porsdam, die als Professorin für Amerika-Studien an der Universität von Süd-Dänemark lehrt ("The Political is Personal: The Case of the Death Penalty"). Die Autorin geht ihr Thema im Diskurs mit Ernest Gaines' Roman "A Lesson Before Dying" an und diskutiert vor der Folie einer nach Geschlecht, Rasse und regionaler Herkunft ganz unterschiedlichen Strafpraxis die politischen und die ethischen Dimensionen der Todesstrafe. Ebenfalls mit der Todesstrafe, allerdings in vornehmlich historischer Perspektive, beschäftigt sich Götz-Dietrich Opitz von der Univer- sität der Bundeswehr in München am Beispiel des Oklahoma-City-Mörders ("Timothy McVeigh and the History of Capital Punishment in the United States"). Neuere Dimensionen der Kriminalpolitik in den USA behandelt anschließend Mitheraus- geber Franz Streng. In seinem Beitrag ("Das broken windows-Paradigma – ein Modell für Deutschland?") zeichnet er eingehend Theorie und Praxis dieses auf den "zero tolerance"- Aspekt gestützten Modells situativer Kriminalprävention nach. "Broken windows" meint

Buchbesprechungen 497

als Metapher, dass am Anfang kriminalitätsfördernden urbanen Verfalls eigentlich nicht mehr zu stehen braucht als eine zerbrochene Fensterscheibe, um die sich niemand kümmert. Der Autor hinterfragt unkritisches Lob für das mit der Person des ehemaligen New Yorker Bürgermeisters Rudolph Giuliani verbundene pure law and order – Konzept ebenso wie eine undifferenzierte Ablehnung des Frühinterventionsansatzes. Dessen integrative Kom- ponente für die eher kleinräumig gemeindeorientierte Polizeiarbeit Arm in Arm mit präventivem zivilcouragiertem Bürger-Engagement zu betonen, hält Streng für wichtiger. Das liest sich mitunter etwas sperrig so: "... Das Nahziel würde lauten, soziale Fehlent- wicklungen und Verfall im Umfeld nicht hinzunehmen, um die Entstehung von Zonen mit Aufforderungscharakter zu Normbrüchen zu verhindern und darüber hinaus den Bürgern soziale Entfaltungsmöglichkeiten zu erhalten. Es geht um die Re-Integration ängstlicher und um die Einbindung und Kontrolle kriminell gefährdeter Bürger ...". Mit der schon vor den 90er Jahren einsetzenden Entwicklung dieses Wandels in der Kriminalitätsbekämpfung beleuchtet George L. Kelling , Professor an der School of Criminal Justice der Rutgers University, am Beispiel New Yorks die zentralen Ideen, denen die metropolitane Polizei- arbeit in den Staaten ihre nicht ganz unumstrittene, trotzdem schon legendäre Erfolgswen- dung verdankt ("Five ‚Big Ideas’ that Reshaped American Policing"). Neben dem - übri- gens von Kelling mitkonzipierten - "broken windows"-Ansatz geht es hier um "problem- oriented policing", "collaboration" (zwischen Polizei und Bürgern), "pulling levers" (wieder metaphorisch: Justiz, Polizei, Wissenschaft und Sozialarbeit sitzen nur am längeren Hebel, wenn sie aufeinander abgestimmt kooperieren) und eine radikale administrative Reorganisation ("Compstat"). Das Jugendstrafrecht in den vergleichenden Blick nimmt Emily Silverman , US-Referentin am Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht in Freiburg/ Breisgau ("The Role of Capacity in the Adjudication and Punishment of Youthful Offenders in Germany and the United States: A Legal Comparison"). Was ihren Beitrag auszeichnet, ist die sorgfältige und beidseits überaus kenntnisreiche Gegenüberstellung der in den USA eher zur Repressivität neigenden Tendenz und dem in Deutschland nach wie vor dominierenden Erziehungsgedanken. Noch einmal dem McVeigh-Prozess widmet sich unter dem sodann folgenden besonderen Aspekt unbegrenzter (?) Medienpräsenz im Gerichtssaal Paul Thaler, Professor und Direktor der School of Journalism and Media am New Yorker Mercy College ("Timothy McVeigh to O.J. Simpson: Lessons from the Television Trial."). Anschließend als deutsches Pendant eine sehr sorgfältige und aufschlussreiche Urteils-Rezension von Mathias Schwarz, Rechtsanwalt und Wirtschaftsprüfer, Leipziger Honorarprofessor für Medienrecht ("Die Entscheidung des BVerfG vom 24. Januar 2001 zur Fernsehöffentlichkeit von Gerichtsverfahren."). Sehr sensibel nachgezeichnet werden hier die widerstreitenden Belange von Prozessparteien und Öffentlichkeit und die ausgleichende Position des Karls- ruher Ersten Senats. Verdienstvoll die Hervorhebung, dass die heutzutage im Fall der Medienpräsenz angesichts der dann folgenden Berichterstattung eher als feindlich empfun-

498 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

dene Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen ursprünglich den Schutz der betroffenen Prozesspartei im Auge hatte. Gary Minda, Rechtsprofessor an der Brooklyn Law School, setzt in seinem faszinierenden – überdies auch längsten – Beitrag ("Comparative Legal Studies in the Age of Images, Pseudo-Events and Commodity Signs and the Post-9/11 Era") das Thema Recht in einen besonderen Kontext zur Globalisierung: Dank weltumspannender Kommunikationsmittel gelangen die Bilder unseres "way of life" bis in die fernsten Winkel der Erde, so dass sich kaum noch ein nennenswertes Ereignis nicht unter den Augen einer mondialen Öffentlich- keit abspielt. Dass dieser Trend auch für viele Bereiche des Rechts gilt, demonstriert der Autor an spektakulären Beispielen etwa dem Strafprozess O.J. Simpson , der Clinton/ Lewinsky -Untersuchung oder dem Verfahren Bush v. Gore . In solch einer Welt, in der anscheinend immer weniger die Fakten, als vielmehr die Bilder von ihnen das Bewusstsein der Menschen prägen (sollen), musste mit den punktgenau zur morgendlichen Haupt-Büro- zeit an der Ostküste in Szene gesetzten massenmörderischen Anschlägen vom 11.9.2001 auch enden, was zuvor die Bilder des 9.11.1989 vom Fall der Berliner Mauer weltweit transportiert hatten: Die Vision von der einen, auf Freiheit gegründeten und durch die Herrschaft des Rechts (wenngleich "westlichen" Zuschnitts) verklammerten neuen Welt- ordnung, wie sie im Sinne ökonomischer und rechtlicher Vernetzung auch die Twin Towers symbolisierten. Stattdessen seither der Alptraum einer aus Frucht vor dem internationalen Terror hinter neuen Grenzsicherungen verschanzt wiederum fragmentierten Welt? Ent- scheidend, so der Autor, wird auch hier die Herrschaft über die Bilder sein: "... The fate of truth, justice and legal culture in New York and Germany may lie in the West's ability to use image as our most lethal weapon in the war against terrorism ..." Den Themenkreis "Recht und Medien" vollendet Günther Frankenberg , Frankfurter Ordi- narius für Öffentliches Recht, Rechtsphilosophie und Rechtsvergleichung ("Inszenierung von Gerechtigkeit: Stichworte zum medialen Dialog von Rechtskulturen."). Er zeichnet sehr amüsant-ironisch ein Bild beider Medienlandschaften vor allem in ihren "courtroom"- Dramen, TV-Serien ebenso wie in ihren einschlägigen cineastischen Klassikern, ohne dass dadurch in der Sache die weit weniger amüsante Frage nach der "... medialen Manipulation und Vergegenwärtigung des Strafprozesses" in Vernachlässigung geriete. Den Band beschließt ein gemeinsames detailliertes Literaturverzeichnis, mit dem sich die mitunter zahlreichen Fußnoten in den einzelnen Beiträgen erschließen lassen. Wo so viel von Rechtsvergleichung die Rede ist wie hier, hätte man gern auch etwas über das zunehmend sich verselbständigende "Transnational Law" erfahren, zumal gerade dieses aus den internationalen, namentlich transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen beider Länder nicht mehr wegzudenken ist. Vielleicht einmal ein eigenes Tagungsthema für die Bayerische Amerika-Akademie? Ohne Wenn und Aber: Ein höchst empfehlenswertes Buch für Neugierige und solche, die es werden wollen.

Karl-Andreas Hernekamp , Hamburg

Buchbesprechungen 499

Klaus Bodemer / Susanne Gratius (Hrsg.) Lateinamerika im internationalen System Zwischen Regionalismus und Globalisierung Verlag für Sozialwissenschaften, Opladen, 2003, 336 S., € 29,90

Der erste Band in der neuen Publikationsreihe „Fokus Lateinamerika“ des Hamburger Instituts für Iberoamerika-Kunde ist in drei Teile gegliedert (Das Gesicht des „neuen Regionalismus“; Die Politik der Partner; Die Herausforderungen der Globalisierung), die jeweils vier Beiträge umfassen. Außerhalb dieser Systematik steht der Eröffnungsartikel von Gerhard Drekonja , der dem „Wandel des lateinamerikanischen Verständnisses von Außenpolitik“ gewidmet ist, wobei der Autor seine bisweilen etwas unorthodoxen Reflek- tionen mit einer tour d’horizon über die hartnäckigen Entwicklungsprobleme des Subkon- tinents verbindet. Eingangs des ersten Teils präsentiert Stefan Schirm einen Beitrag über das NAFTA, der in dieser Form auch 1998 hätte publiziert werden können – weiter reicht die verarbeitete Literatur nicht, lediglich einige Zahlen zum Außenhandel sind jüngeren Datums. Die Aus- führungen zum politischen System in Mexiko beziehen sich folgerichtig auch auf das PRI- System mit entsprechend fragwürdigen Mutmaßungen über dessen weitere Entwicklung. Der Autor perzipiert in der mexikanischen Wirtschaft durch NAFTA generierte „Moderni- sierungserfolge“, die der Rezensent mit einem großen Fragezeichen versehen möchte. Gernot Lennert porträtiert mit der „Assoziation Karibischer Staaten“ einen kaum bekannten regionalen Zusammenschluss. Wie die Ausführungen zeigen, ist der geringe Bekanntheits- grad zwangläufiges Resultat der weitgehenden Bedeutungslosigkeit dieser Vereinigung, was wiederum auf die Kleinheit der Mehrheit der beteiligten staatlichen Entitäten zurück- geht. Zwar umfasst die ACS auch größere Länder wie Mexiko, Kolumbien und Venezuela, für diese sind andere multilaterale Foren aber ungleich wichtiger als jenes der Karibik- anrainer. Vor diesem Hintergrund sind die von Lennert aufgeworfenen „Fragen“ (u.a.: Die ACS als strategische Allianz?) lediglich rhetorischer Natur. Eine Vielzahl von Aspekten behandelt der Aufsatz von Susanne Gratius zum Mercosur. Die zwischen Brasilien und Argentinien durch die jüngeren Wirtschaftskrisen in beiden Ländern verursachten Handelskonflikte werden ebenso thematisiert wie die politischen/institutionellen und sozioökonomischen Strukturschwächen des Integrationsbündnis- ses sowie dessen Außenbeziehungen. Weiterhin werden die Chancen für die Realisierung des von Brasilien gegenüber der ALCA favorisierten südamerikanischen Freihandelspro- jekts (SAFTA) erörtert, und unter der Überschrift „Interessenprofile, Allianzen und Asym- metrien“ gibt die Autorin Kurzanalysen zu den grundlegenden Entwicklungsproblemen und integrationspolitischen Zielvorstellungen der regulären und assoziierten Mitgliedsstaaten. Am Ende ihres Beitrags präsentiert Gratius vier denkbare Szenarien zur mittelfristigen Entwicklung des Mercosur. Ihre Präferenz für eine dieser Varianten basiert auf dem Kennt- nisstand von 2002 und konnte den erst später sichtbar werdenden Trend in Richtung einer „ALCA light“ nicht antizipieren.

500 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Anders als beim Mercosur ist die relative Bedeutung der Andengemeinschaft als Absatz- markt für ihre Mitgliedsstaaten gering geblieben. Die mäßige Handelverflechtung beruht u.a. auf nicht-komplementären Produktionsstrukturen sowie einer defizitären grenzüber- schreitenden Verkehrsinfrastruktur. Auch politische Instabilität und häufige Krisen (und die dadurch bedingten wirtschaftspolitischen Divergenzen) in mehreren Mitgliedsstaaten behindern das Integrationsprojekt. Die wichtigste Integrationsbarriere sieht Henning Effner jedoch in dem fehlenden politischen Willen der Regierenden, so dass auch die im Rahmen der Gemeinschaft geschaffenen Institutionen ihr Potential nicht ausschöpfen können. Insbe- sondere die Übernahme einer integrationspolitischen Vorreiterrolle durch die großen Staa- ten Kolumbien und Venezuela hätte dem Projekt wohl mehr Dynamik und Tiefe verschaffen können. Die Skepsis des Autors bezüglich der weiteren Entwicklung der Andengemein- schaft basiert auf überzeugenden Argumenten. Den Auftakt zum zweiten Teil des Bandes bildet eine solide Abhandlung von Peter Birle über „Neuere Tendenzen in der Lateinamerikapolitik der USA“. Ausgehend von einem kompakten historischen Rückblick thematisiert der Beitrag u.a. die (sich partiell wandeln- den) Triebkräfte und Bestimmungsfaktoren der US-Außenpolitik gegenüber der Region sowie die seit Beginn der 1990er Jahre enorm gestiegene Bedeutung der Vereinigten Staa- ten als Handelspartner und Investor für Lateinamerika. Der Autor beschreibt, wie die veränderten außenpolitischen Prioritäten nach dem 11. September 2001 die Aufmerksam- keit Washingtons für Lateinamerika deutlich verringert haben, wobei die außenpolitische Kurskorrektur vor allem in Mexiko (Grenzkontrollen, Immigrationspolitik) und Kolumbien (Guerillabekämpfung, Drogenpolitik) Folgen zeitigte. Die außenpolitischen Auswirkungen des 11. September nehmen auch breiten Raum in dem Beitrag von Klaus Bodemer ein, der „Die interamerikanischen Beziehungen im Zeichen einer Neuausrichtung der amerikanischen Sicherheitsstrategie“ untersucht. Trotz der offiziellen Solidaritätsbekundungen der lateinamerikanischen Regierungen nach den Terror- anschlägen waren die wenigsten Staaten der Region bereit, die veränderte außenpolitische Strategie der Bush-Administration bedingungslos zu unterstützen, wobei der Washingtoner Unilateralismus hinreichend Gründe für eine deutliche politische Distanzierung vom hemi- sphärischen Hegemon lieferte. Der Artikel behandelt die Auswirkungen der veränderten außenpolitischen Akzentsetzungen der USA auf die bilateralen Beziehungen zu den wichtigsten lateinamerikanischen Staaten Mexiko, Brasilien, Argentinien und Chile, wobei den beiden erstgenannten Ländern mit jeweils etwa sechs Seiten besondere Aufmerksamkeit geschenkt wird. Nirgendwo ist die Verschlechterung der politischen Beziehungen allerdings stärker als im Falle Argentiniens, wo zu Zeiten von Clinton und Menem nachgerade ein (wenn auch mehr deklamatorischer denn wahrhaftiger) bilateraler honeymoon zelebriert wurde. Bodemers Verdikt, dass die Trübung der bilateralen Klimata nahezu ausschließlich auf die vermeintlich an nationalen Interessen ausgerichtete Außen- und Außenwirtschafts- politik der konservativen hardliner in Washington zurückgeht, lässt sich schwerlich widersprechen.

Buchbesprechungen 501

Der Beitrag von Kirsten Westphal zum Projekt einer strategischen Partnerschaft zwischen der EU und Lateinamerika hinterlässt einen ambivalenten Eindruck. Eingangs besticht die außergewöhnliche analytische Schärfe, mit der die Autorin ihren Gegenstand angeht. Bei der Präsentation der von der EU im Rahmen der bi-regionalen Kooperation lancierten Initiativen und Programme werden indes mehr Implementationsfortschritte suggeriert als einer nüchternen Realitätsprüfung standhalten, kommt doch nach wie vor hehren Absichts- erklärungen und Zielprojektionen eine eindeutige Dominanz gegenüber ernsthafter Kom- promissbereitschaft und substanziellen Integrationserfolgen zu. Das wird im weiteren Ver- lauf der Ausführungen evident, wenn komplexe Argumentationsfiguren bemüht werden, die sich zu der simplen Einsicht komprimieren lassen, dass die mangelnde Bereitschaft der EU zu Zugeständnissen bei der Marktöffnung für diverse lateinamerikanische Exportwaren die anvisierte bzw. beschworene Verwirklichung einer strategischen Partnerschaft konterka- riert. Dennoch vermag die Autorin überzeugend nachzuweisen, welche Chancen die EU mit ihrer zögerlichen Haltung zu einem kooperationsbereiten Lateinamerika im Hinblick auf ihren künftigen weltpolitischen Einfluss und das Potential ihrer alternativen Konzeption der internationalen politischen Ordnung (gegenüber dem von den USA verkörperten Modell) aufs Spiel setzt. Jörg Faust gibt einen instruktiven Überblick über die Entwicklung und den Stand der Beziehungen des Subkontinents zum pazifischen Asien. Im Zentrum der Kooperation stehen die Handelsverbindungen, während die politischen Beziehungen im wesentlichen der Förderung eben dieser ökonomischen Interessen dienen, ohne ein eigenständiges Profil herausgebildet zu haben. Die außenpolitischen Optionen der ökonomisch potenten Staaten Japan, Südkorea und Taiwan bezüglich Lateinamerika werden durch deren enge Bindungen an die USA relativiert. Im wirtschaftlichen Bereich musste Lateinamerika für die Diversifi- zierung des Außenhandels einen hohen Preis in Form von Handelsbilanzdefiziten zahlen. Die engsten Beziehungen zum pazifischen Asien unterhält Chile, wichtigster asiatischer Akteur in Lateinamerika ist nach wie vor Japan; der rasche Bedeutungszuwachs Chinas wird von Faust nur angedeutet. Gute Chancen für eine Intensivierung der Beziehungen zu Asien sieht er für Kolumbien, Peru und Ekuador. Dirk Messner referiert und diskutiert die Positionen lateinamerikanischer Sozialwissen- schaftler in der Debatte um Global Governance . Die von diesen perzipierten Barrieren zur Herbeiführung „einer kooperativen Global Governance-Architektur“ unterscheiden sich allerdings wohl kaum von den entsprechenden Diagnosen kritischer Kollegen aus dem OECD-Raum: die starke und zunehmende soziale Polarisierung in der Weltwirtschaft, die asymmetrische Machtverteilung in der Weltpolitik sowie die dem Globalisierungstrend zuwiderlaufende Verringerung des politischen Dialogs sowie der kultur- und entwick- lungspolitischen Zusammenarbeit mit Lateinamerika. Während eine Verständigung mit den USA durch die zahlreichen negativen Erfahrungen mit einer aggressiven Außenpolitik erschwert wird, sind die Chancen für eine partnerschaftliche Kooperation mit der EU ungleich günstiger. Für Lateinamerika diagnostiziert Messner eine „Unterentwicklung“ und Ökonomielastigkeit des dortigen Globalisierungsdiskurses. „Ein spezifisch lateinamerikani-

502 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

sches Projekt als Antwort auf die Globalisierung existiert derzeit nicht – weder mit Blick auf nationale Entwicklung, noch in Bezug auf die Neuordnung der Weltpolitik und Global Governance “ (S. 243 f.). Die Verbreitung, wirtschaftliche Bedeutung und entwicklungspolitische Relevanz der neuen Informations- und Kommunikationstechnologien in bzw. für Lateinamerika unter besonderer Berücksichtigung des Internets thematisiert der Beitrag von Roman Herzog . Die Ausführungen über eher technische Aspekte, internationale und nationale Regulierungs- initiativen sind ebenso trocken wie zum Verständnis des komplexen Themas wohl unver- zichtbar. Den verfügbaren Statistiken über die Verbreitung des Internet in der Region begegnet der Autor mit nachvollziehbarem Vorbehalt, auch wenn unbestritten – und nicht weiter verwunderlich – ist, dass Lateinamerika hier einen relativen Vorsprung gegenüber den anderen Entwicklungskontinenten vorweisen kann. Es sind freilich primär Teile der Eliten, deren Anschlüsse hier zu Buche schlagen. Differenziert und insgesamt sehr skep- tisch bewertet der Autor das entwicklungspolitische Potential des Internet. Nach dem Ende des Kalten Krieges bis zur Veränderung der Außen- und Sicherheitspolitik der USA im Gefolge der Terrorattacke in New York figurierte der illegale Import von Kokain und Heroin aus dem Andenraum und Mexiko als wichtigste issue auf der interamerikanischen Agenda Washingtons. Robert Lessmanns Beitrag zu dieser Problematik enthält zwar zahlreiche wichtige Informationen, die Ausführungen kommen aber reichlich unsys- tematisch daher. Die wesentlichen Veränderungen im Gefüge des lateinamerikanischen Drogenhandelskomplexes seit Beginn der 1990er Jahre und deren Triebkräfte werden nur bruchstückhaft erkennbar. Die Darstellung hinkt offensichtlich deutlich der Situation (bzw. dem potentiellen Kenntnisstand) zum Zeitpunkt des Redaktionsschlusses hinterher – dafür spricht das relativ veraltete Zahlenmaterial, die völlige Nichtberücksichtigung der Bush junior-Regierung (Jan. 2001 –) sowie der fehlende Hinweis auf die Aussetzung der certifi- cation -Praxis im Herbst 2001 (im Artikel von Birle erwähnt!). Zudem enthält der Text eine Reihe von Schludrigkeiten: Zahlenangaben ohne Jahresbezug, inkompatible Zahlen, Zitate ohne Angabe der Quelle, unpräzise Aussagen sowie schlicht unrichtige Behauptungen wie die vom Nichtvorhandensein eigener Drogenbekämpfungskonzepte in den Andenstaaten oder von „obligatorischen jährlichen Drogenabkommen“ zwischen diesen und den USA. Die negativen Implikationen des Drogengeschäfts bilden eine der Determinanten der mehr oder weniger brisanten Krisensituation in mehreren Andenländern, die der Beitrag von Sabine Kurtenbach thematisiert. Die Ausführungen behandeln neben der Gefährdung der z.T. recht fragilen demokratischen Regierungssysteme auch die regionalen Initiativen zur Verhinderung eines erneuten Rückfalls in den Autoritarismus. Kurtenbach erörtert das grenzüberschreitende Destabilisierungspotential der bürgerkriegsähnlichen Situation in Kolumbien, die fragwürdige Qualität des verstärkten Engagements der Regierungen Clin- ton und Bush sowie die Reaktionen der Nachbarstaaten auf die von Washington unter- stützte Militarisierungsstrategie. Die einzige Chance zur Entspannung des Konflikts in Kolumbien sieht die Autorin in einem verstärkten Einsatz der EU und/oder einer von Bra- silien und weiteren Staaten der Region lancierten Friedensinitiative.

Buchbesprechungen 503

Mit einem Epilog der Herausgeber endet der Sammelband, dessen Beiträge insgesamt einen profunden Überblick über die derzeitige Einbindung des Subkontinents in das internationale System sowie intraregionale Beziehungen, Probleme und Herausforderungen geben. Der Rezensent stieß auf einige auffällige falsche oder inkonsistente quantitative Angaben (u.a. S. 20, 133/134, 162), die bei einer sorgfältigeren Schlussredaktion hätten leicht aus- gemerzt werden können. Karl-Dieter Hoffmann , Eichstätt

Patrick Köllner (Hrsg.) Korea 2004 Politik, Wirtschaft, Gesellschaft Institut für Asienkunde, Hamburg, 2004, 307 S., € 28,00

Das zum neunten Male erscheinende Korea-Jahrbuch hat sich inzwischen als unverzicht- bare Informationsquelle etabliert. Wieder ist es dem Herausgeber Patrick Köllner gelungen, ein Team von 12 kompetenten Autoren zu versammeln, die mit zehn Beiträgen zu Süd- korea, drei zu Nordkorea und einer Kurzbibliografie zu Nordkoreas Wirtschaft für eine immer interessante, manchmal geradezu spannende Lektüre sorgen. Vorangestellt ist eine auf das Kalenderjahr 2003 beschränkte „Chronik der Ereignisse auf der koreanischen Halbinsel“. Den Textteil eröffnet wie in den letzten Jahren Manfred Pohl , Hamburg, mit „Südkoreas Innenpolitik 2003/2004: Schwerpunkte und Tendenzen“. Eindrücklich schildert er den hauptsächlich durch ungeschicktes Taktieren verursachten dramatischen Popularitätsverlust des Präsidenten ROH Moo-Hyun in seinem ersten Amtsjahr (von 84 % Zustimmung auf 27 %), der wohl den oppositionellen Mehrheitsparteien im Parlament die Hoffnung auf Erfolg und Akzeptanz der von ihnen am 12.03.2004 in der Nationalversammlung durchge- drückten Amtsenthebung gegeben hatte. Sie sollten sich gründlich täuschen: Die neu gegründete Partei mit dem aggressiven Namen „Uri-dang“ (unsere Partei) errang bei den Wahlen im April 2004 einen überwältigenden Sieg und bescherte dem – abgesetzten – Präsidenten eine wenn auch knappe absolute Mehrheit (152 von 299 Sitzen) in der Natio- nalversammlung. Hier endet Pohls Beitrag. Die Wiedereinsetzung des Präsidenten durch das Verfassungsgericht im Mai wird nicht erwähnt (wohl aber im Vorwort des Herausge- bers). Dass aber das Wahlergebnis weniger eine aktive Zustimmung zur Regierungspartei belegte als vielmehr, wie von Pohl vermutet, eine Abstrafung der bisherigen Mehrheit für ihr als unwürdig empfundenes Taktieren bei der Amtsenthebung, zeigte sich bei den Kom- munalwahlen im Juni, bei denen die Uri-Partei eine deutliche Niederlage einstecken musste.

504 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Letztmalig zeichnet Joachim Bertele , Seoul (jetzt Berlin), für „Grundzüge und Tendenzen der südkoreanischen Außenpolitik 2003/2004“ verantwortlich. Vor allem das Verhältnis der Hauptverbündeten der USA erscheint z.Zt. sehr problematisch, und zwar wegen der Verhandlungen über die mit einem Teilabzug verbundene Umgruppierung der US-Truppen in Südkorea. So sehr die Verlegung des US-Hauptquartiers aus dem Zentrum von Seoul nach Osan allgemein begrüßt wird, so großen Bedenken begegnet der von der US-Regie- rung beabsichtigte Abzug von der Waffenstillstandslinie zu Nordkorea. Nicht zu Unrecht wird eine Lockerung der Beistandsverpflichtung befürchtet. Im Verhältnis zu Japan treten die geschichtlichen Belastungen zu Gunsten der heutigen Partnerschaft allmählich in den Hintergrund. Gegenüber China herrscht schon wegen dessen Größe Ambivalenz zwischen Chance und Risiko. Während die EU als Partner wichtiger ist als in der Öffentlichkeit wahrgenommen, wurde in Korea und Deutschland der 120-jährigen bilateralen Beziehun- gen gedacht. Schließlich schloss Südkorea sein erstes bilaterales Handelsabkommen über- haupt – mit Chile. In „Schlaglichter der Wirtschaft Südkoreas 2003/2004“ schildert Patrick Köllner , Ham- burg, eindrücklich, wie Südkorea 2003 nach zwei krisenhaft defizitären Quartalen doch noch ein BIP-Jahreswachstum von 3,1 % (2002: 7 %) erwirtschaftete. Ein besonders ehrgeiziges Projekt südkoreanischer Wirtschaftspolitik beleuchtet Bernhard Seliger , Seoul: „Südkorea als wirtschaftliche Drehscheibe Ostasiens? Kritische Anmerkungen zu einem aktuellen Konzept“. Bei aller Skepsis auf Grund eingehend dargelegter Schwierigkeiten hält er die Realisierung für nicht völlig ausgeschlossen. Demgegenüber stellt Heike Her- manns , Glasgow und Canberra, in: „Ambivalente Einstellungen zur wirtschaftlichen Öff- nung Südkoreas seit der Asienkrise“ eine – oft im Widerspruch zu den tatsächlichen Wirt- schaftsdaten stehende – weit verbreitete Skepsis hinsichtlich der eigenen Fortkommens- chancen in einer rauher gewordenen Umwelt fest. Ins Grenzgebiet zwischen Wirtschaft und Wissenschaft führt der Beitrag von Pillan Joung , Bochum: „Das koreanische ELSI-Programm: Das Humangenomprojekt und die Demokrati- sierung des bioethischen Diskurses“. Ganz offensichtlich verdankt das Programm seine Entstehung einem – wie in Deutschland – weit verbreiteten Unbehagen über die lange abseits der Öffentlichkeit betriebene Genveränderungsforschung und ihre als fragwürdig empfundenen Ergebnisse. Drei Beiträge beschäftigen sich mit der südkoreanischen Presse, wobei die beiden Aufsätze von Mascha Peters , Berlin, „Südkoreanische Pressepolitik 1945 bis 1987“ und „Südkorea- nische Pressepolitik nach 1987 – der lange Weg zur Demokratie“ eigentlich eine Einheit bilden. Die Trennung rechtfertigt sich allerdings nicht nur aus einer Fülle des Stoffs, sondern auch aus dem 1987 festzustellenden Paradigmenwechsel: An die Stelle einer in mehreren Wellen erfolgenden immer weiteren Einschränkung der verfassungsmäßig garantierten Pressefreiheit ist eine stufenweise Entwicklung hin zu mehr Liberalität und Demokratie getreten, auch wenn sie noch keineswegs abgeschlossen ist. Dagegen widmet sich Tobias Stern , Hamburg, in „Internationale Konflikte im Blickpunkt der südkoreanischen Presse – das Fallbeispiel des 11. September“ dem interessanten Einzelphänomen der Wahrnehmung

Buchbesprechungen 505

und Darstellung „fremder“ Konflikte in der Presse eines nicht unmittelbar betroffenen Landes. Er vergleicht dabei – abweichend vom Titel – die Darstellung und Wertung des „11. September“ in je einer konservativen und einer „linken“ deutschen und südkoreani- schen Zeitung – „Frankfurter Allgemeine“ und „Frankfurter Rundschau“ in Deutschland, „Chosun Ilbo“ und „Hankyoreh Shinmun“ in Südkorea. Viele Unterschiede ergeben sich offen daraus, dass sich in Deutschland Öffentlichkeit und Medien unmittelbar vom Terror bedroht fühlten, in Südkorea nicht. Hier fürchtete man eher, zum ungewollten Opfer einer amerikanischen (Über-)Reaktion zu werden. Im letzten Südkorea-Beitrag beschäftigt sich Thomas Kern , Hamburg, mit dem „Antiameri- kanismus als ‚Master Frame’ – Strukturelle Spannungen und Protest in Südkorea“. Zu Recht ortet er hier einen Generationenkonflikt zwischen der auf Grund ihrer amerikanisch dominierten Ausbildung US-freundlichen traditionellen Elite und der rein koreanisch ausgebildeten jüngeren Führungsgeneration. Dies am Übergewicht in den USA erworbener akademischer Grade bei den Professoren der Yonsei-Universität demonstrieren zu wollen, ist allerdings irreführend: An dieser von amerikanischen Missionaren gegründeten Institu- tion ist deren Anteil naturgemäß überproportional hoch. Den Klassiker „Politik und Wirtschaft Nordkoreas 2003/2004“ hat diesmal der Herausge- ber Patrick Köllner , Hamburg, selbst beigesteuert. Er konstatiert zwar auf Grund umfang- reicher Umbesetzungen 2004 eine deutliche Verjüngung der Führungsgremien um KIM Jong-il, aber keine Öffnung nach chinesischem Vorbild. In der Wirtschaft sind zwar einzelne zaghafte Liberalisierungsmaßnahmen festzustellen, insgesamt aber besteht nach wie vor eine zentral gesteuerte Mangelbewirtschaftung, die nur durch umfangreiche auslän- dische Hilfslieferungen überleben kann. Die beiden anderen Nordkorea-Beiträge beschäftigen sich mehr mit ausländischen Reaktio- nen auf Nordkorea als mit der Entwicklung im Lande selbst: „Nordkoreas großer Bruder – Chinas Interessen auf der koreanischen Halbinsel“ von Harald Maass , Frankfurt/Main, beschreibt schon im Titel Chinas Selbstverständnis als Protektor und Sachwalter des – wenn auch oft unbotmäßigen – jüngeren Bruders Nordkorea gegenüber fremden Einmi- schungsversuchen, und zwar jenseits einer nicht mehr gegebenen ideologischen Verbun- denheit aus staatspolitischem Interesse. Einzelne Flüchtigkeitsfehler („geografisch größter Nachbar Nordkoreas“ ist eben nicht China, sondern die Russische Föderation) vermögen den Wert der Darstellung nicht zu mindern. Heinrich Kreft , Berlin, schließlich bietet in „Die USA und die schwelende nordkoreanische Nuklearkrise“ eine Fortschreibung seiner vorjährigen fast gleichnamigen Analyse („Korea 2003“, S. 217 ff.): Washington hat noch immer keine Erfolg versprechende Antwort auf Pyongyangs nukleare Drohungen gefunden, sondern sucht weiter danach – allerdings im Rahmen der Beijinger Sechsergespräche, also im Gegensatz zu der sonst von Präsident Bush bevorzugten unilateralen Vorgehensweise zusammen mit Beijing, Tokyo, Seoul und Moskau. Korea-Interessierte sollten auch dieses Jahrbuch zur Hand nehmen. Karl Leuteritz , Königswinter

506 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Adriaan Bedner / Nicole Niessen (eds.) Towards Integrated Environmental Law in Indonesia? CNWS Publications, Vol. 127, Leiden 2003, 165 pp., EUR 20,--

As part of CNWS - Indonesia Studies this volume was made in the framework of the Indo- nesian-Netherlands Study of Environmental Law and Administration (INSELA) Project at the Research School of Asian, African, and Amerindian Studies CNWS at Leiden Univer- sity in 2001/2002. The collection of 10 essays provides both an introduction into and a thorough analysis of the basics environmental law and policymaking in Indonesia. The authors concern the current state of Indonesian environmental law, departing from the question of whether there is now a coherent and accessible framework for environmental management. The reader provides an overview of Indonesian environmental policymaking and the political context in which it has emerged. The authors analyse general features and principles of the Envi- ronmental Management Act of 1982, which was replaced 1997 by the Environmental Management Act still effective. The essays consider the frameworks for enforcement and dispute resolution and the relation with the vital areas of forestry law and spatial planning. Highly topical in the Indonesian legal environmental discourse, two more discussions contextualise the subject: first, the use and role of the vital concepts of integration, harmonisation and co-ordination of environmental law and policy country-wide; and second, the relation between enforcement and voluntary compliance mechanisms. Potential paths towards a better environmental law in Indonesia are also explored. Following the concise introduction by editor Adriaan Bedner ("Environment and Law in Indonesia"), Jan Michiel Otto looks at the issue of environmental law as a whole ("Inco- herence in Environmental Law and the Solutions of Co-ordination, Harmonisation and Integration"). Marius Aalders considers "Self-regulation and Compliance with Environ- mental Law from a Global Perspective". The following Chapters shift to the political aspects of the field with Robert Cribb "Environmentalism in Indonesian Politics" and Julia Arnscheidt "Towards Integrated Environmental Policy-making in Indonesia?". Environ- mental Management is focussed by Asep Warlan Yusuf "Spatial Planning and Environ- mental Management" and by co-editor Nicole Niessen "Indonesia's Environmental Management Act of 1997: Comprehensive and Integrated?". Editor Adriaan Bedner gives a comparative overview "From the Old to the new Environmental Management Act: Integra- tion or Disintegration of the Legal Potential for Enforcement?". The last two Chapters deal with "The Legal Framework for Environmental Public Interest Litigation in Indonesia" by David Nicholson and "Forestry Law and Policy in Relation to Environmental Management in Indonesia" by Takdir Rahmadi . The volume includes valuable appendices: The International Environmental Agreements to which Indonesia is Party (covering 1951-1994), the national Laws and Regulations, a very detailed Index, a bibliography of 234 titles and the notes of the foregoing Chapters.

Buchbesprechungen 507

This book, for those, who are interested in or dealing with environmental issues, will serve as a profound source of background information motivating simultaneously for further studies of the matter. Karl-Andreas Hernekamp , Hamburg

508

BIBLIOGRAPHIE / BIBLIOGRAPHY

Die nachfolgende Literaturauswahl ist erstellt in Zusammenarbeit mit der Übersee-Doku- mentation des Deutschen Übersee-Instituts Hamburg. * The following selected Bibliography has been compiled in cooperation with the Overseas Documentation of the German Overseas Institute, Hamburg. **

RECHT UND ENTWICKLUNG ALLGEMEIN / LAW AND DEVELOPMENT IN GENERAL

Annan, Kofi , Die Vereinten Nationen im 21. Jahrhundert. Reden und Beiträge 1997-2003.- Hrsg. von Manuel Fröhlich.- Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2004.- 298 S. Austin, Alex / Fischer, Martina / Ropers, Norbert (eds.), Transforming Ethnopolitical Conflict. The Berghof Handbook.- Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2004.- 473 S. Bercovitch, Jacob , Regional guide to international conflict and management from 1945 to 2003.- Washington, DC: CQ Press, 2004.- 400 S. Bersick, Sebastian , Auf dem Weg in eine neue Weltordnung? Zur Politik der interregionalen Bezie- hungen am Beispiel des ASEM-Prozesses.- Mit einem Vorwort von Hans-Dietrich Genscher.- Baden-Baden, 2004.- 273 S. Booth, Ken (ed.), Critical security studies and wolrd politics.- Boulder (CO): Lynne Rienner Publ., 2004.- 300 S. Hebenstreit, Johannes , Repressalien im humanitären Völkerrecht.- Baden-Baden, 2004.- 210 S. Hein, Wolfgang / Voegeli, Wolfgang (Hrsg.), GATS und globale Politik.-Hamburg: Deutsches Über- see-Institut, 2004.- 201 S. (Schriften des Deutschen Übersee-Instituts Hamburg, Nr. 62). Hocking, Jenny , Terror laws. ASIO, counter-terrorism and the threat to democracy.- Sydney: Univer- sity of New South Wales Press, 2003.- 240 S. Hyden, Goran et al. , Making sense of governance. Empirical evidence from sixteen developing countries.- Boulder (CO): Lynne Rienner Publishers, 2004.- 265 S.

* Diese Bibliographie dient ausschließlich der Information. Die angegebenen Titel können von VRÜ und der Übersee-Dokumentation nicht geliefert werden. ** This Bibliography serves information purposes only. Neither VRÜ nor the Overseas Documenta- tion can supply any of the titles listed.

Bibliographie 509

Karns, Margaret P. / Mingst, Karen A. , International Organizations. The politics and processes of global governance.- Boulder (CO): Lynne Rienner Publishers, 2004.- 528 S. Krasno, Jean E. (ed.), The United Nations. Confronting the challenges of a global society.- Boulder (CO): Lynne Rienner Publishers, 2004.- 430 S. Liebenthal, Andres / Picciotto, Roberto , Evaluation and development. The partnership dimension.- Somerset (NJ): Transaction Publishers, 2004.- 260 S. Malone, David M. (ed.), The U.N. Security Council. From the Cold War to the 21st Century.- Boulder (CO): Lynne Rienner Publishers, 2004.- 730 S. Marauhn, Thilo (Hrsg.), Streitbeilegung in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen. Völkerrecht- liche Einhegung ökonomischer Globalisierungsprozesse.- Tübingen, 2004.- Ca. 120 S. McGinn, John G. et al. , America’s role in nation-building. From Germany to Iraq.- RAND, 2003.- 290 S. Morris, Irwin L. et al. , Politics from anarchy to democracy. Rational choice in political science.- Stanford University Press, 2004.- 288 S. Scott, Shirley V. , International law in world politics. An introduction.- Boulder (CO): Lynne Rienner Publishers, 2004.- 325 S. Sriram, Chandra Lekha / Nielsen, Zoe (eds.), Exploring subregional conflict. Opportunities vor conflict prevention..-Boulder (CO): Lynne Rienner Publishers, 2004.- 220 S. Starck, Christian (Hrsg.), Fortschritte der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Welt – Teil I. Deutsch- Japanisches Kolloquium vom 20. bis 24. September 2002 in Tokio und Kioto.- Baden-Baden, 2004.- 248 S. Starck, Christian , Die Rolle der Verfassungsrechtswissenschaft im demokratischen Verfassungsstaat. Zweites deutsch-taiwanesisches Kolloqium vom 26. bis 28. September 2002 in Taipeh.- Baden- Baden, 2004.- 252 S. Suryadinata, Leo (ed.), Ethnic relations and nation-building in Southeast Asia.- Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2004.- 250 S. Transnationalisierung des Rechts. Eine Fachtagung aus Anlass des 20-jährigen Bestehens des ZERP.- Hrsg. v. Gert Brüggemeier, ZERP, Universität Bremen.- Baden-Baden, 2004.- 154 S. Uvin, Peter , Human rights and development.- Bloomfield, CT: Kumarian Press, 2004.- 256 S. Verfassung im Diskurs der Welt. Liber Amicorum für Peter Häberle zum siebzigsten Geburtstag. Hrsg. von Alexander Blankenagel, Ingolf Pernice und Helmuth Schulze-Fielitz in Verbindung mit Mar- kus Kotzur, Lothar Michael, Martin Morlok und Rupert Stettner.- Tübingen, 2004.- 914 S. Watson, Cynthia , Nation-Building. A Reference Handbook.- Santa Barbara (CA): ABC-CLIO, 2004.- 350 S. Wildavsky, Aaron , Cultural analysis. Politics, public law, and administration. Vol. 1.- Ed. and with an introduction by Brendon Swedlow.- Somerset (NJ): Transaction Publ., 2004.- 427 S. Ziai, Aram , Entwicklung als Ideologie? Das klassische Entwicklungsparadigma und die Post-Devel- opment-Kritik. Ein Beitrag zur Analyse des Entwicklungsdiskurses.- Hamburg: Deutsches Über- see-Institut, 2004.- 407 S. (Schriften des Deutschen Übersee-Instituts Hamburg, Nr. 61).

510 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

AFRIKA / AFRICA

Achara, R.A.C.E. , Can Nigeria local government councils autonomously impose rates?, in: Journal of African Law (Cambridge). 47 (October 2003) 2, S. 221-243. Adebajo, Adekeye / Rashid, Ismail (eds.), West Africa’s security challenges. Building peace in a troubled region.- Boulder (CO): Lynne Rienner Publ., 2004.- 375 S. Andreasson, Stefan , Economic reforms and “virtual democracy” in South Africa and Zimbabwe: The incompatbivility of liberalisation, inclusion and development, in: Journal of Contemporary African Studies (Grahamstown). 21 (september 2003) 3, S. 383-406. Basedau, Matthias , Erfolgsbedingungen von Demokratie im subsaharischen Afrika: ein systematischer Vergleich ausgewählter Länder.- Opladen, 2003.- 516 S. Bidaguren, Jokin Alberdi , Governability and forms of popular justice in the new South Africa and Mozambique: Community courts and vigilantism, aus: Journal of legal pluralism and unofficial law.- 47.- Buffalo/N.Y.: Heins, 2002, S. 113-135. Emminghaus, Christoph , Politische Parteien im Demokratisierungsprozess: Struktur und Funktion afrikanischer Parteiensysteme.- Opladen, 2003.- 295 S. Forrest, Joshua B., Subnationalism in Africa. Ethnicity, alliances and politics.- Boulder (CO): Lynne Rienner Publ., 2004.- 270 S. Hartmann, Christof , Local elections and local government in southern Africa, in: afrika spectrum. 39 (2004) 2, S. 223-248. Le Vine, Victor T. , Politics in francophone Africa.- Boulder(CO): Lynne Rienner Publ., 2004.- 425 S. Mbilampindo, Wilfrid , La nouvelle constitution de la République du Congo, in: Revue juridique et politique (Paris). 56 (septembre-décembre 2002) 3, S. 362-376. Mouelle Kombi, Narcisse , Les dispositions relatives aux conventions internationales dans les nouvelles constitutions des Etats d’Afrique francophone, in: Revue juridique et politique (Paris). 57 (janvier-mars 2003) 1, S. 5-38. Nach Nback, Charles , Démocratisation et décentralisation: Genèse et dynamiques comparés des processus de décentralisation en Afrique subsaharienne.- Paris, 2003.- 528 S. Ondo, Télesphore , Réflexion sur le contrôle parlementaire au Gabon, in: Revue juridique et politique (Paris). 57 (juillet-septembre 2003) 3, S. 303-350. Rapport de situation: Entre illusions et desillusions. Les victimes devant le Tribunal Pénal Inter- national pour le Rwanda (TPIR)./ Fédération International des Ligues des Droits de l’Homme.- Paris: FIDH, 2002.- 82 S. Sansito, Carlos / Loada, Augustin , Explaining the unexpected: Electoral reform and democratic governance in Burkina Faso, in: The Journal of Modern African Studies (Cambridge). 41 (Sep- tember 2003) 3, S. 395-419. Sharia and women’s human rights in Nigeria: Strategies for action./ ed. by Joy Ngozi Ezeilo u.a.- Publ. by Women Advocates Research and Documentation Center and Women’s Aid Collective.- Lagos: WARDC, 2003.- 140 S. Sierra Leone: The state of security and governance./ International Crisis Group.- Freetown u.a., 2003.- 42 S.

Bibliographie 511

Sihlongonyane, Mfaniseni Fana , The invisible hand of the royal family in the political dynamics of Swaziland, in: African and Asian Studies (Leiden). 2 (2003) 2, S. 155-187. The constitution of the Republic of Rwanda./ Republic of Rwanda.- Kigali, 2003.- 62 S. (Journal officiel de la République Rwandaise, 42 (4 juin 2003), No. spécial). The transition to democratic governance in Africa: The continuing struggle./ ed. by John Mukum Mbaku u.a.- Westport/Conn., 2003.- 456 S. Walraven, Klaas van , From “Union of tyrans” to “Power to the people”? The significance of the Pan- African Parliament for the African Union, in: afrika spectrum. 39 (2004) 2, S. 197-221. Williams, Hendrik , Demokratisierung mittels Nationalkonferenzen. Die Beispiele Benin und Zaire.- Fokus Afrika – IAK-Diskussionsbeiträge, Heft 23, 2004.- 95 S.

ASIEN / ASIA

A guide to government in Afghanistan.- Ed. by Anne Evans, Nick Manning, Yasin Osmani, Anne Tully and Andrew Wilder.- World Bank Publications, 2004.- 150 S. Bach, Jan-Michael , Dezentralisierung und Lokalregierungen in Indonesien seit 1998: der Fall Riau.- Münster, 2003.- 355 S. Bünte, Marco , Regionale Autonomie in Indonesien: Wege zur erfolgreichen Dezentralisierung.- Ham- burg: Institut für Asienkunde, 2003.- 306 S. China and the WTO. Accession, policy reform, and poverty reduction strategies.- Ed. by Deepak Phattasali, Shantong Li and Will Martin.- World Bank Publications, 2004.- 424 S. Eckert, Julia , Partizipation und die Politik der Gewalt. Hindunationalismus und Demokratie in Indien.- Baden-Baden, 2004.- 280 S. Effendy, Bahtiar , Islam and the state in Indonesia.- Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2003.- 216 S. Einführung in die politischen Systeme Ostasiens: VR China, Hongkong, Japan, Nordkorea, Südkorea, Taiwan./ Claudia Derichs u.a. (Hrsg.).- Opladen, 2003.- 371 S. Geffken, Rolf , Arbeit in China.- Baden-Baden, 2004.- 263 S. Global change and East Asian policy initiatives.- Ed. by Shahid Yusuf, M. Anjum Altaf and Kaoru Nabeshima.- World Bank Publications, 2004.- 625 S. Good governance: initiatives in India./ ed. by E. Vayunandan u.a.- New Delhi, 2003.- 145 S. Heijmans, Annelies et al. , Searching for peace in Asia Pacific. An overview of conflict preventions and peacebuilding activities.- Boulder (CO): Lynne Rienner Publishers, 2004.- 700 S. Hong Kong in transition: one country, two systems./ ed. by Robert Ash u.a. Centre for the Study of Globalisation and Regionalisation.- London, 2003.- 235 S. Hwang In-won , Personalized politics: the Malaysian state under Mahathir.- Singapore: ISEAS, 2003.- 399 S. International relations theory and the Asia-Pacific./ G. John Ikenberry u.a. (eds.).- New York /N.Y., 2003.- 450 S.

512 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Japanese electoral politics: creating a new party system./ ed. by Steven R. Reed.- London, 2003.- 215 S. Jie Chen , Popular political support in urban China.- Stanford University Press, 2004.- 336 S. Kirby, William C. , Realms of freedom in modern China.- Stanford University Press, 2004.- 416 S. Kornberg, Judith / Faust, John R. , China in world politics.- 2. ed.- Boulder (CO): Lynne Rienner Publishers, 2004.- 300 S. Minorities and human rights in Bangladesh./ ed. by Dipankar Sengupta u.a.- Delhi, 2003.- 290 S. Noland, Marcus , Korea after Kim-Jong Il.- Washington, DC: The Institute for international Eco- nomics, 2004.- 100 S. Schwarz, Adam , Indonesia. The 2004 Election and beyond.- Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2004. Southeast Asian Affairs 2004.- Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2004. Subnational Administration in Afghanistan. Assessment and Recommendation for Action.- Anne Evans, Nick Manning and Anne Tully with Yasin Osmani and Andrew Wilder.- World Bank Publications, 2004.- 50 S. Suk Hi Kim , North Korea at a crossroads.- Jefferson (NC): McFarland, 2004.- 256 S. Taiwan agenda in the 21st century./ with foreword by the former president Lee Teng-hui.- “Taiwan Agenda in the 21st Century” Study Group.- Taipei: Taiwan Advocates, 2003.- 111 S. The Indian parliament: A comparative perspective./ ed. by Ajay K. Mehra u.a. Under the auspices of Centre for Public Affairs.- Delhi, 2003.- 459 S. Umbach, Frank , Die Volksrepublik China: Entwicklungsprozess und Außenpolitik, aus: Einführung in die internationale Politik./ Hrsg. von Manfred Knapp u.a.- Unter Mitarbeit vom Alexander Brand.- 4., überarb. und erw. Aufl.- München, 2004, S. 334-365. Wai-man Lam , Understanding the political culture of Hong Kong. The paradox of activism and depo- litization.- Armonk (NY): M.E. Sharpe, 2004.- 312 S. Young Whan Kihl , Transforming Korean politics. Democracy, reform, and culture.- Armonk (NY): M.E. Sharpe, 2004.- 384 S.

VORDERER UND MITTLERER ORIENT / NEAR AND MIDDLE EAST

Ambos, Kai u.a. (Hrsg.), Der Irak-Krieg und das Völkerrecht.- Berlin: BWV, 2004.- 530 S. Champion, Daryl , The paradoxical kingdom: Saudi-Arabia and the momentum of reform.- London, 2003.- 392 S. Enduring authoritarianism: lessons from the Middle East for comparative theory, in: Comparative Politics (New York/N.Y.). 36 (January 2004) 2, S, 127-252. Feldman, Noah , After jihad: America and the struggle for Islamic democracy.- New York/N.Y., 2003.- 260 S. Garon, Lise , Dangerous alliances: Civil society, the media and democratic transition in North Africa./ Foreword by Clovis Demers.- London, 2003.- 212 S. Gompert, David et al. , Building a successful palestinian state.- RAND, 2004.- 500 S.

Bibliographie 513

Gyimah-Boadi, E. (ed.). , Democratic reform in Africa. The quality of progress.- Boulder (CO): Lynne Rienner Publishers, 2004.- 275 S. Hafez, Mohammed M. , Why Muslims regel. Repre3ssions and resistance in the islamic world..- With a foreword by Fred Halliday.- Boulder (CO): Lynne Rienner Publishers, 2004.- 240 S. Hamdy, Iman , Elections in the Middle East. What do they mean?.- The American University in Cairo Press, 2004.- Cairo Papers, Vol 25, No. 1. Kassem, Maye , Egyptian politics. The dynamic of Authoritarian rule.- Boulder (CO): Lynne Rienner Publishers, 2004.- 210 S. Khamehi, Behzad , Die schiitischen doktrinären Grundlagen des politischen Systems der Islamischen Republik Iran.- Münster, 2003.- 230 S. Klein, Menachem , The Jerusalem Problem. The struggle for permanent status.- Translated by Haim Watzman.- Gainesville, FL: University Press of Florida, 2003.- 272 S. Law of administration for the state of Iraq for the transitional period./ Coalition Provisional Authority in Iraq.- o.O., 2004.- 18 S. (www.cpa-iraq.org/government/TAL.html) Lucas, Russell E. , Jordan: the death of normalization with Israel, in: The Middle East Journal (Wash- ington/D.C.). 58 (Winter 2004) 1, S. 94-111. Mani, Rama , Ending impunity and building justice in Afghanistan.- Kabul u.a.: Afghanistan Research and Evaluation Unit, 2003.- 46 S. Perthes, Volker (ed.), Arab elites. Negotiating the Politics of Change.- Boulder (CO): Lynne Rienner Publishers, 2004.- 320 S. Peterson, J.E. , Oman’s diverse society: Northern Oman, in: The Middle East Journal (Washing- ton/D.C.). 58 (Winter 2004) 1, S. 32-51. Rabasa, Angel M. et al. , The Muslim world after 9/11.- RAND, 2004.- 650 S. Turkish Islam and the secular state: the Gülen movement./ Ed. by M. Hakan Yavuz u.a.- Syra- cuse/N.Y.: Syracuse Univ. Press, 2003.- 280 S.

LATEINAMERIKA / LATIN AMERICA

Bill Chavez, Rebecca , The rule of law in nascent democracies. Judicial politics in Argentina.- Stanford University Press, 2004.- 288 S. Bowman, Kirk S. , Militarization, democracy, and development. The perils of praetorianism in Latin America.- Penn State University Press, 2004.- 304 S. Cleary, Matthew R. , Competencia electoral, influencia ciudadana y desempeño del gobierno en los municipios mexicanos, in: Política y Gobierno (México/D.F.). 10 (1. semestre 2003) 1, S. 183- 217. Colomer, Josep M. / Negretto, Gabriel L. , Gobernanza con poderes divididos en América Latina, in: Política y Gobierno (México/D.F.). 10 (1. semestre 2003) 1, S. 13-61. Constituição da República federativa do Brasil: texto constitucional promulgado em 5 de octubre de 1988, com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais de Revisão no. 1a 6/94 / Senado Federal, Subsecretaria de Edicoes Tecnicas.- Brasília: Senado Federal, 2003.- 386 S.

514 Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 37 (2004 )

Cooper, Andrew F., The making of the Inter-American Democratic Charter: a case of complex multi- lateralism, in: International Studies Perspectives (Malden/Mass.). 5 (February 2004) 1, S. 92-113. Crandall, Russel et al. (eds.), Mexico’s democracy at work. Political and economic dynamics.- Boul- der (CO): Lynne Rienner Publishers, 2004.- 200 S. Die Andenregion: Neuer Krisenbogen in Lateinamerika./ Sabine Kurtenbach u.a. (Hrsg.): Institut für Iberoamerika-Kunde.- Frankfurt/M., 2004.- 434 S. Freeman, Michael , Freedom or security: The consequences for democracies using emergency powers to fight terror.- Westport/Conn., 2003.- 218 S. Goedeking, Ulrich , Politische Eliten und demokratische Entwicklung in Bolivien, 1985-1996./ Münster, 2003.- 227 S. Kühn, Werner Miguel , Die Andengemeinschaft: Juristische Aspekte der internationalen Beziehungen zwischen der Europäischen Union und lateinamerikanischen Integrationssystemen im Zeitalter des neuen Regionalismus.- Aachen, 2003.- 292 S. La duración del proceso penal en la República Argentina: a diez años de la implementación del juicio oral y público en el sistema federal argentino./ Adrián Marchisio (coord.). Konrad-Adenauer- Stiftung.- Montevideo: KAS, 2004.- 226 S. Ladutke, Lawrence Michael , Freedom of expression in El Salvador. The struggle vor human rights and democracy.- Jefferson (NC): McFarland, 2004.- 280 S. Llanos, Mariana / Nolte, Detlef , Starker Bikameralismus? Zur Verfassungslage lateinamerikanischer Zweikammersysteme, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen. 35 (2004) 1, S. 113-131. Losada, Rodrigo / Giraldo, Fernando / Muñoz, Patricia , Atlas sobre las elecciones presidenciales de Colombia 1974-2002.- Bogotá, 2004.- 158 S. Organizações instituições e poder no Brasil./ Marcelo Milano Falcão Vieira u.a. (coord.).- Rio de Janeiro, 2003.- 321 S. Rojo Torrealba, Andrés , Los legados institucionales del autoritarismo en América Latina: el caso chileno, in: Política y Gobierno (México/D.F.). 11 (1. semestre 2004) 1, S. 137-156.

515

The Authors

Haschemi, Aron Mir, was trained as a lawyer in France and Germany and has a Master’s degree in International Humanitarian Assistance. He worked as a delegate of the International Committee of the Red Cross and is currently serving as a German diplomat. E-mail: Aron. [email protected].

Kramer, Andrea , M.A. in Development Management, Bochum, scholar in the DFG- financed Ph.D. school at the Institute of Development Research and Development Policy of the Ruhr-University Bochum. She is currently completing her doctoral dissertation in law, which focuses on the legal configuration of decentralized service provision in the water sector in Peru, Bolivia and Ecuador, E-mail: [email protected].

Mouiche, Ibrahim, Dr., lecturer at the faculty of political science, University of Yaoundé II; research fellow at CNWS-School Asian, African and Amerindian Studies, University of Leiden. E-mail: [email protected].

Vergau, Hans-Joachim , Dr. jur., 1995-2000 German Ambassador to Ankara; 2003/04 Special Envoyee to Afghanistan, reads International Law at Free University Berlin and the University of Potsdam, Germany. E-mail: [email protected].