KOMMERSIALISERING AV FELLESGODENE Virkninger På Skatteinntekter, Lønn Og Samfunnsøkonomiske Kostnader

Bjarne Jensen • Stein Antonsen • Alexander Berg Erichsen Fanny Voldnes • Sidsel M. Schade • Geir Høin KOMMERSIALISERING AV FELLESGODENE Virkninger på skatteinntekter, lønn og samfunnsøkonomiske kostnader

Skriftserien nr. 2 – 2018 © Forfatter/ Høgskolen i Innlandet

ISBN trykt versjon: 978-82-8380-059-3 ISBN elektronisk versjon: 978-82-8380-060-9

ISSN trykt/elektronisk versjon: 2535-5678 Innhold

Sammendrag 3 kapittel 6 Summary 5 Gevinst ved salg av barnehager Av Stein Antonsen 102 Forord 7 kapittel 7 kapittel 1 Lønnsforskjeller mellom ansatte Problemstilling, viktige begreper i kommunale og private kommersielle og hovedkonklusjoner sykehjem og barnehager Av Bjarne Jensen 9 Av Alexander Berg Erichsen 117 kapittel 2 kapittel 8 Kommuners mulighet til å utføre Betydningen av skatt og pensjons egne tjenester utgifter ved fellesgoder i egenregi Av Fanny Voldnes og Geir Høin 18 sammenlignet med konkurranse utsetting kapittel 3 Av Bjarne Jensen 144 Barnehager og sykehjem – omfang, utvikling og organisasjonsformer kapittel 9 Av Sidsel M. Schade 34 Framtidas arbeidsmarked – mangel på arbeidskraft eller kapittel 4 på arbeidsplasser? Skatter og avgifter knyttet til arbeids Av Alexander Berg Erichsen 158 plasser og foretak Av Bjarne Jensen og Stein Antonsen 54 kapittel 10 Offentlig eller privat utbygging kapittel 5 og drift av fellesgoder Skatteplanlegging i velferdssektoren – hva lønner seg? Av Stein Antonsen 82 Av Bjarne Jensen 182

Sammendrag

Formålet med dette prosjektet er å avklare på 639 millioner kroner. Av dette ble 187,7 mil hvilke virkninger produksjon av fellesgoder har lioner kroner av salgsgevinstene utbetalt/avsatt i på skatteinntektene i Norge og om virkningene salgsåret og 182,7 millioner kroner ble beskattet er forskjellig avhengig av om fellesgodene ivare som utbytte. Resten er beholdt ubeskattet. tas i egenregi, gjennom konkurranseutsetting Hovedårsaken til at kommersiell barne og kommersielle selskaper med fast ansatte, hagedrift er så lønnsom er tilskuddsordningen bruk av enkeltpersonforetak, med utenlandsk for private barnehager. Den gir disse barne arbeidskraft eller i utlandet. hagene et minimum tilskudd i pensjon på Videre har vi analysert om bruk av kommer 13 prosent av kommunalt lønnsnivå, mens ut sielle aktører i stedet for egenregi i et helhetlig giftene de private har gjennomsnittlig ikke perspektiv gir lavere kostnader eller bedre felles utgjør mer enn fem-seks prosent. Systemet virker goder. Viktige funn i prosjektet er: slik at jo lavere pensjonsutgifter den kommersi elle aktøren har, dess bedre blir lønnsomheten. (1) Handlingsrommet for stat, kommuner og fylkeskommuner til å utføre sine egne tjenester (5) Lønnsnivå og pensjon i kommunale barne er stort. Egenregi eller bruk av kommersielle hager og sykehjem er høyere enn i kommersielle. løsninger er først og fremst et politisk spørsmål. Gjennomsnittlig er lønnsnivået vel fire prosent Det gjelder også bruk av ideelle aktører. høyere i egenregi, mens pensjonsutgiftene er be tydelig høyere i egenregi. Lønnsspredningen er (2) Eierformen private kommersielle aktører langt større i de kommersielle. i barnehager og sykehjem har økt sterkt på bekostning av private ideelle, mens omfanget av (6) Fellesgodene genererer betydelige skatte kommunal egenregi er mer stabilt. inntekter fordi den dominerende kostnadsarten (80 prosent) er lønnskostnader, og de gir igjen (3) Analysene fra barnehagesektoren indikerer grunnlag for størsteparten av skatteinntektene at det foregår skatteplanlegging, slik at over våre. Egenregi gir høyest skatteinntekter. skudd flyttes fra Norge til utlandet. I sykehjem I kommersielle foretak med fast ansatte er de sektoren er indikasjonen ikke så sterk. Analysen noe lavere. De blir vesentlig lavere for enkelt av konsernene viser at konsernbidrag og rente personforetak. Ivaretas fellesgodene ved bruk fradrag er benyttet aktivt for å flytte overskudd av arbeidskraft fra utlandet eller i utlandet blir fra Norge til utlandet. skatteinntektene redusert vesentlig eller blir helt borte. Kommersialisering og konkurranse (4) I alt ni selskaper som er kontrollert i forbin utsetting av fellesgodene svekker derfor inn delse med salg av barnehager fikk salgsgevinster tektsgrunnlaget for gode fellesgoder.

3 (7) Kommersialisering og konkurranseutsetting enn ved bruk av egenregi. Hovedkonklusjonen av fellesgodene bidrar til at de «billigste» løs er at det ikke er slike gevinster. Den viktigste ningene, som bruk av enkeltpersonforetak, økonomiske virkningen er økte inntekter til utenlandsk arbeidskraft og ivaretakelse i utlan eierne av de private foretakene og reduserte inn det, vinner fram. Når totalvirkninger beregnes, tekter og lavere pensjonssparing for de ansatte. og det tas hensyn til lavere skatteinntekter og Med andre ord bidrar kommersialiseringen til redusert pensjonssparing, er dette ikke sam mer ujevn inntektsfordeling. funnsøkonomisk lønnsomt når det er ledig Konsekvensen av å overføre fellesgodene til arbeidskraft i Norge. Det vil svekke skatteinn kommersielle aktører innenlands og utenlands tektene og redusere inntektsgrunnlaget for gode har virkninger på en rekke andre samfunns fellesgoder, og forsterke virkninger i retning av forhold. I all hovedsak er disse konsekvensene løsarbeidersamfunnet. negative for de samfunnsmålene vi har i Norge. Det er heller ikke dokumentert at kommersielle (8) Formålet med prosjektet har vært å belyse om aktører i dekningen av fellesgoder gir mer og bruk av kommersielle foretak til å ivareta felles bedre innovasjon. godene gir lavere kostnader og bedre fellesgoder Summary

The purpose of this project is to establish the (4) In all, nine companies controlled in connec effects of the production of collective benefits tion with the sale of kindergartens booked sales on Norway’s tax incomes and if these effects profits totalling NOK 639 million, of which 87.7 vary according to whether the collective goods million were paid out or allocated in the year of are managed in-house or, through tendering, the sales, whereas 182.7 million were taxed as by commercial companies with permanent income. The rest was kept by the companies, un employees, by sole proprietorships, or by the use taxed. of foreign manpower in Norway or abroad. The main reason that commercial kinder Further we have analysed whether using gartens are so profitable, is the public subsidy commercial players to manage collective bene of private kindergartens. Under this scheme, fits in an all over perspective leads to lower costs private companies receive a minimum pension than when services are provided inhouse. Impor subsidy of 13 per cent of the municipal wage tant project findings are: level, whereas the expenses these companies incur on average amount to no more than 5 – 6 (1) Central, county and local governments have per cent. The system is geared so that the private ample opportunities to produce public ser players’ pension costs are inversely proportional vices in-house. Producing services in-house or to their profitability. through the use of commercial services is mainly a matter of political choice. This also applies to (5) Wage levels and pension costs are higher in the use of not-for-profit entities. municipal kindergartens and nursing homes than in commercial institutions. On average, (2) The use of privately owned, commercial in-house production wage levels are well over 4 players in kindergartens and nursing homes has per cent higher than in the commercial sector, skyrocketed, at the expense of private, not-for and pension costs are considerably higher in profit organizations, while the extent of inhouse in-house production. The wage spread is also production is more stable. much greater than in the commercial sector.

(3) The analysis indicates that aggressive (6) Collective benefits generate substantial tax tax-planning and profit-shifting is taking place revenues because the dominating cost category in the kindergarten sector, while in the nursing (80 per cent) is labour costs, which make up home sector indicators are not as clear. The the bulk of our tax revenues. In-house produ analysis of groups of companies show that ction generates more tax revenue. Commercial group contributions and interest deductibility companies with permanent employees gene are actively used to shift profits out of Norway. rate slightly less, whereas sole proprietorships

5 represent a significant decrease in tax revenues. (8) The project aimed to ascertain whether using If collective benefits are managed by foreign commercial players to manage collective bene manpower in Norway or from abroad, the fits leads to lower costs and better benefits than tax basis is substantially reduced or eroded when services are provided in-house. The main altogether. Commercializing and tendering conclusion is that there are no such gains. The collective goods thus undermine the revenue most important economic effect is an increase in basis for financing quality public services. private owners’ revenues and reduced revenues and savings for employees. In other words, (7) Commercializing and tendering collective commercialization drives income inequality. goods favour the «cheapest» solutions, including The consequences of transferring collective the use of sole proprietorships, foreign man benefits to domestic and foreign commercial power and management from abroad. When players impact on a number of other societal the total impacts are factored in and lower tax conditions. These effects are mostly negative revenues and reduced pensions savings are inclu for the societal goals Norway is pursuing. Nor ded, these solutions do not economically benefit is there any evidence been documented that the country, provided there is domestic man commercial players foster more and better inno power available. They reduce tax benefits and vation. erode the tax basis needed to finance collective benefits and also reinforce the trend towards a more precarious world of work.

6 KOLUMNETITTEL ARTIKKELNAVN Forord

Provenyprosjektet var arbeidstittelen på forsk gang til data innenfor skatt, kostnader og lønn ningsprosjektet som er presentert i denne i barnehager og sykehjem organisert i aksjesel rapporten. Det er finansiert av LOs FOU-midler skaper som tidligere ikke har vært tilgjengelig. og ivaretatt av professor emeritus Bjarne Jensen, En del av prosjektets resultater ble presentert førstelektor Stein Antonsen og høgskolelektor i tidsskriftet Fagbladet Samfunn og økonomi Alexander Berg Erichsen, alle fra Høgskolen i nummer 2/2017 (fem artikler). I denne rapporten Innlandet. I tillegg har Fanny Voldnes og Geir er hele prosjektet presentert, herunder analysene Høin bidratt med et kapittel som drøfter for i tidsskriftet i 2017. Arbeidet med prosjektet holdet mellom egenregi og konkurranseutsetting har foregått i en samlet prosess. Bjarne Jensen sett i lys av EØS/EU-retten, og Sidsel M. Schade har vært prosjektleder. Arbeidet med de enkelte har skrevet et kapitel som belyser omfang og ut temaene har vært selvstendig. Derfor har vi sett vikling i barnehager og sykehjem som ivaretas i det som riktig at det blir angitt hvilke hoved egenregi og gjennom kommersielle virksomheter. forfattere hvert av kapitlene har. I tillegg til datamateriale som allerede er til Det er noen gjentakelser mellom kapitlene. gjengelig var hovedforutsetningen for prosjektet Det har sammenheng med at kapitlene bygger tilgang til skattemeldingene (selvangivelsene) til på hverandre og at vi ønsker at de skal kunne private aksjeselskaper som driver barnehager leses hver for seg. og sykehjem, og lønnsstatistikk for kommunalt Prosjektet har også hatt en referansegruppe ansatte og ansatte i private aksjeselskaper med hvor samfunnsøkonomene Ragnar Elgsaas, Knut barnehager og sykehjem. Det var tidkrevende å Thonstad og Roger Bjørnstad har gitt nyttige få tilgang til slikt materiale. Derfor ble hoved merknader, særlig av metodemessig karakter. arbeidet med prosjektet utsatt til tilgangen Mange takk til Skattedirektoratet og SSB for til skattemeldingene for årene 2009–2013 var datagrunnlaget de har stilt til disposisjon og ut etablert. Videre tok det også tid før vi fikk kjørt arbeidet. Takk til Kirsti Knudsen og Anne Vines ut nødvendige data fra SSBs lønnsstatistikk. for deres gode arbeid med bearbeiding og opp Lønnsforskjellen er basert på statistikk for legg for trykking/publisering av råmanusene. 34 272 heltidsansatte i kommunale barnehager Forfatterne har det fulle ansvaret for sine og sykehjem og 6939 heltidsansatte i barnehager kapitler. og sykehjem organisert som aksjeselskaper. Vi takker LO og Fagforbundet for et interes Dette materialet gjør at prosjektet har hatt til sant og spennende oppdrag.

OSLO/RENA 18.9 2018

Bjarne Jensen • Stein Antonsen • Alexander Berg Erichsen Geir Høin • Sidsel M. Schade • Fanny Voldnes

KOLUMNETITTEL ARTIKKELNAVN 7

kapittel 1 Problemstilling, viktige begreper og hovedkonklusjoner

Av Bjarne Jensen

I dette kapittelet er det redegjort for formålet aktører i frambringelsen av offentlige felles med prosjektet, det er satt inn i en større goder når en også tar hensyn til skatteinntek sammenheng, problemstillingen er presisert og tene. Et hovedmål har derfor vært å analysere viktige hovedbegrepene er definert. Vi har valgt hvilke skatteinntekter fellesgodene genererer å bruke betegnelsen fellesgoder for de godene og om de påvirkes av konkurranseutsetting og som det offentlige ivaretar. Detomfatter kommersialisering av fellesgodene. Konklu - kollektive goder, individuelle velferdsgoder sjonen er at fellesgodene generer store skatte og andre goder som ivaretas gjennom offentlig inntekter. Det har særlig sammenheng med at sektor. I avslutningen av kapittelet oppsumme lønnskostnadene er den dominerende kostna res prosjektets funn og hovedkonklusjonene. den i fellesgodene. Personinntekter, personers Formålet med prosjektet har vært å belyse forbruk og bruk av arbeidskraft genererer de samlede økonomiske konsekvensene av størsteparten av skatteinntektene. Analysene konkurranseutsetting og bruk av kommersielle viser at egenregi gir større skatteinntekter enn de kommersielle løsningene. Den viktigste økonomiske virkningen av å konkurranseutsette og kommersialisere felles Bjarne Jensen er utdannet som samfunnsøkonom fra godene er lavere lønnsnivå og pensjon for de Universitetet i Oslo og har erfaring fra både offentlig og privat sektor og fra forskning og undervisning. Han har arbeidet ansatte, og store overskudd til eierne av de i Finans- og Sosialdepartementet, vært rådmann i Kristiansand og Bergen, og administrerende direktør i Kommunekreditt kommersielle foretakene. I tillegg har det en Norge as. Hans forskning har særlig vært knyttet til finansiering, rekke indirekte virkninger for de samfunns styring og planlegging av kommunene og offentlige velferdstjenester. Han har vært professor i forvaltningsøkonomi ved målene vi har i Norge. Disse virkningene er i Høgskolen i Innlandet og førsteamanuensis ved Høgskolen i Agder (nå Universitetet i Agder). hovedsak negative.

9 Problemstilling og viktige begreper • Regulering, styring, planlegging av Produksjon av goder (varer og tjenester) i et samfunnsutviklingen. samfunn som Norge kan deles i to hovedgrup • Kollektive goder: Forsvar, rettsvesen, per. Den ene gruppa er varer og tjenester som samferdselsnett, parker mv. produseres, framskaffes og fordeles gjennom – Markedet fungerer ikke. markeder. Disse benevnes i det etterfølgen • Naturlige monopoler: Vann og avløp, de som markedsgoder. Slike goder betaler den forsyningsnett elektrisitet osv. enkelte forbruker for. Prisene som betales av – Markedet gir dårligere løsninger. gjøres i markeder eller ved direkte avtaler mel • Individuelle tjenester: Helse- og sosialomsorg, lom kjøper og selger. Det er den enkeltes inntekt utdanning, oppvekst og kultur som det eller formue som er avgjørende for hvor mye politiske flertallet tradisjonelt ikke har ønsket som kan kjøpes. Fordelingen vil derfor avgjøres at markedet skal ivareta. av den enkeltes økonomi og etterspørsel. I disse markedene er det kompliserte samspill mellom Hovedbegrunnelsen for at fellesgodene bør ivare deltakerne i markedene som bestemmer pro tas i offentlig regi er at de da løses mer effektivt duksjon, priser og fordeling. Markedene kan eller bedre enn om vi lar markedet ivareta dem. være svært ulike. De kan ha preg av monopol-, For fellesgodene er målet at de skal være tilgjen oligopol- og frikonkurransemarkeder, og kan da gelige for alle på mest mulig like vilkår, fordeles gi ulike resultater med hensyn til hvor gode løs etter behov og finansieres i felleskap. Fellesgode ninger de gir. ne har derfor avgjørende betydning for inntekts Den andre gruppa er goder som ivaretas gjen fordelingen i landet vårt. Skattene som brukes til nom offentlig sektor. De finansieres av skatter, å finansiere fellesgodene har også som mål å vir avgifter/gebyrer og andre inntekter offentlig ke inntektsutjevnende gjennom evneprinsippet. virksomhet kan ha. Omfanget av virksom Intensjonen er at jo høyere inntekt en har, dess hetene, fordeling av godene og hva som even større skal finansieringsbidraget være. Et viktig tuelt skal betales for dem, bestemmes gjennom mål for trygdesystemet er også at det skal være offentlige budsjetter. Det er valgte representan inntektsutjevnende. I artikkelen Inntektsulikhet ter for innbyggerne gjennom vedtak i Stortinget, i Norge i lys av Piketty-debatten (Aaberge, 2016) fylkesting og kommunestyrer som i siste instans drøftes inntektsulikheten i Norge og hvordan bestemmer. Vi har valgt å betegne disse godene den reduseres gjennom skattesystemet, trygde som fellesgoder. I Norge består fellesgodene av systemet, kontantoverføringer og fellesgoder1. følgende hovedgrupper: Hva som skal være fellesoppgaver, om fanget av fellesgodene og hvordan fellesgodene skal ivaretas og utvikles, er det politisk strid og uenighet om. Det er derfor variasjon fra land til land når det gjelder hva som ivaretas som fellesgoder og hva som overlates til det enkelte 1 Aaberge, R (2016): Inntektsulikhet i Norge i lys av individet og den enkelte husholdningen gjennom Piketty-debatten. Samfunnsspeilet, 1/2016. SSB. markeder. Det er også politisk uenighet om hvor

10 sterkt markedene skal reguleres. Noen har stor gjøres gjennom lavere bemanning, lavere lønns tro på at markedene skal være mest mulig fri, nivå og lavere pensjonsnivå. mens andre mener at markedene trenger sterke Sannsynligvis er det også eneste mulig reguleringer for å fungere godt. Det som ivaretas het fordi den andre hovedgruppa kostnader som fellesgoder har det offentlige ansvaret for. – kapitalkostnadene – er høyere for de private Hvordan det offentlige skal ivareta fellesgodene, kommersielle aktørene (Jensen, 2017). Her vil er det også politisk uenighet om. Hovedskille rentenivået og tilgang på kapital være de drivende linjene går mellom dem som mener det best faktorene for kostnadene. Det rentenivået staten ivaretas av det offentlige selv gjennom det som og kommunene står overfor når de skal fram i dag betegnes som egenregi, eller om det offent skaffe kapital er vesentlig lavere enn det kom lige også bør bruke kommersielle bedrifter for å mersielle foretak kan oppnå. Tilgang på lån og drifte og utbygge fellesgodene. kapital for et land med Norges økonomi er også De fleste vil være enig om at det som beteg langt bedre for det offentlige enn den tilgangen nes som kollektive goder, inkludert de elemen private kommersielle foretak har. De private tene som omfatter administrering av samfun kommersielle foretakene er avhengig av høyere net, skal være offentlige oppgaver. Det er størst egenkapital for å få tilgang på lån. Egenkapital uenighet om de individuelle velferdstjenestene. koster mest fordi den krever høyere avkastning Det gjelder særlig om en i frambringelsen av dem enn lånekapital. Årsaken er at den må bære høy skal bruke kommersielle selskaper som under ere risiko. Regjeringen satte til og med ned et ut leverandører eller drive dem i egenregi. Fra 1990 valg som blant annet skulle komme med forslag og utover ble det hevdet at det kunne oppnås sto for å unngå at offentlig virksomhet kan utnytte re kostnadsgevinster ved å konkurranseutsette denne kapitalfordelen til å framskaffe fellesgoder eller overføre driften av fellesgodene til private med lavere kostnader enn private kommersielle kommersielle foretak. Denne retningen blir ofte aktører kan (Hjelmeng m.fl., 2018)2. Det vises til kalt New Public Management (NPM). side 59–61 i Hjelmeng-rapporten hvor det også Den viktigste kostnaden i fellestjenestene er drøftes hvor stor fordelen knyttet til kapitalkost personalkostnadene. De består av lønn inklu nader er. Derfor er det ikke overraskende at den sive feriepenger, pensjonspåslag og arbeidsgiver klarest dokumenterte økonomiske virkningen av avgift. På de mest ressurskrevende områdene at drift og utvikling av fellestjenester overføres som skoler, barnehager og sykehjem utgjør til kommersielle aktører, i denne analysen er at personalkostnadene rundt 80 prosent av de lønn og pensjon blir lavere for arbeidstakerne. samlede kostnadene. I teknisk sektor, hvor En stor komponent knyttet til lønns kapitalkostnadene er større, kan andelen være kostnadene er skatter og avgifter. Det gjelder for noe lavere (50–60 prosent), mens i områder som det første arbeidsgiveravgiften. Videre betaler hjelpeordninger i hjemmene kan andelen være høyere. Det betyr at for å få lavere kostnader eller oppnå høyere overskudd i kommersiell drift 2 Like konkurransevilkår for offentlige og private av velferdstjenestene vil det lettest kunne opp aktører. Rapport til Nærings- og fiskeridepartementet, nås ved å redusere lønnskostnadene. Dette kan januar 2018.

11 arbeidstakerne skatt avhengig av inntekt. Når virkningene på skatteinntektene når tjenestene arbeidstakerne bruker sine disponible inntek drives i utlandet? Dette siste er en svært aktuell ter til å kjøpe varer og tjenester betaler de mer problemstilling knyttet til IKT-drift, jf. Helse verdiavgift og ekstra avgifter på drivstoff, biler, Sør-Østs forsøk på å konkurranseutsette deler alkohol, tobakk osv. Med andre ord, deler av av sine IKT-tjenester til utlandet (Aase og Barlo, arbeidstakernes lønnskostnader og pensjons 2017). Det har foreløpig endt med store ekstra inntekter kommer tilbake til det offentlige og kostnader og bøter. Eksempel på bruk av uten bidrar til å finansiere fellestjenestene. Derfor er landsk arbeidskraft er også Orange Helses kon det interessant å analysere hvor stor del av lønns trakter med et stort antall kommuner om vikarer kostnadene som kommer tilbake til det offent innenfor pleie- og omsorgstjenestene. I dette lige i form av skatteinntekter, og hvordan det tilfellet er konkurrentene til virksomheter med varierer for ordinære offentlige ansatte, ansatte norske arbeidstakere utenlandske arbeidstakere i kommersielle foretak og avhengig av hvordan med andre lønns- og arbeidsbetingelser og andre kommersielle aktører organiserer virksomheten. bestemmelser og skatteforhold (Aftenposten, Er virkningene forskjellig om virksomhetene 29.11.2017). Dette er velkjente ordninger innen drives av ansatte i private aksjeselskaper eller for privat næringsvirksomhet – særlig bygg- og som næringsdrivende gjennom enkeltperson anleggsbransjen – og har ført til svekkelse av foretak? Nav konkurranseutsetter for eksempel arbeidstakernes lønns- og arbeidsforhold og at en betydelig del av sin attføringsvirksomhet norske arbeidstakere skyves ut av virksomheten. (Leikvoll og Herning, 2017). TV 2 har avdekket Dette systemet er spredd til andre næringsområ at ett av selskapene, som har betydelige kontrak der som skipsbygging og hotell- og restaurant ter med Nav (Din Utvikling AS), har ivaretatt virksomhet. Særlig har bemanningsbransjen lagt virksomheten gjennom arbeidstakere som driver til rette for slike ordninger. næringsvirksomhet gjennom enkeltpersonfore Er det forskjell på om norskeide eller uten tak og ikke med egne ansatte (TV 2, 25.2.2018). landsk eide virksomheter ivaretar fellesgodene? Et annet eksempel er det kommersielle foretaket For eksempel er mange av de store private Aleris AS, som blant annet driver virksomhet foretakene som ivaretar barnehager og barne innenfor helsetjenester, sykehjem og barne- og vern, sykehjem og renovasjon, internasjonale ungdomsvern. De har benyttet seg av både fast konserner som har selskaper i skatteparadiser. ansatte og «konsulenter» organisert som enkelt Er det forskjeller i overskudd og skatt som beta personforetak for å ivareta konkurranseutsatte les av de internasjonale konserner sammenlignet virksomheter. Flere av disse konsulentene har med norskeide selskaper, og brukes det skatte nå gått til søksmål for å avklare om det er lovlig planlegging for å flytte overskudd til skatte å bruke enkeltpersonforetak i stedet for ordi paradiser? nære ansatte i slik virksomhet (Klassekampen, En vesentlig årsak til at offentlig egenregi 25.8.2018). har høyere lønnskostnader er at pensjonskost Hvordan er virkningene for virksomheter nadene er vesentlig høyere. Hvordan pensjon som bruker utenlandsk arbeidskraft sammen skal vurderes i denne sammenhengen er kom- lignet med norsk arbeidskraft, og hvordan er plisert. Utgiftene til avsetning av pensjon

12 framstår i første omgang som en kostnad. innenfor helsetjenester, pleie og omsorg, opp Realiteten er imidlertid at pensjonskostnade vekst og spesialskoler og på kulturområdet. De ne er ansattes sparing for å ha inntekter når har ikke hatt som mål å drive virksomheten lønnsinntektene faller bort. Når pensjon utbe med overskudd eller å ta ut utbytte. Slike ideelle tales, gir den igjen grunnlag for skatteinntekter. organisasjoner har brukt disse midlene til å Systemet er slik at jo større midler som avsettes utvikle tjenestene til innbyggernes og bruker til pensjon, dess høyere vil pensjonsinntektene nes beste. Driftsmessig er det derfor stor likhet være og dess mer skatt vil betales når arbeids mellom private ideelle organisasjoner og egen takerne blir pensjonister. Det er imidlertid regi i måten virksomheten ivaretas på. vanskelig og forbundet med større usikkerhet å Private kommersielle foretak som ivaretar beregne slike virkninger langt fram i tid. fellesgoder har som mål å oppnå økonomisk overskudd eller profitt. I Sverige benevnes de Egenregi, private ideelle og private som «vinstsyftande» virksomheter. Slike virk kommersielle somheter vil ha som mål å ha lavest mulig kost I denne rapporten skiller vi mellom tre grupper nader i virksomheten i forhold til inntektene, og når det gjelder ivaretakelse av fellesoppgave å oppnå størst mulig overskudd. Normalt vil en ne. De fleste fellesoppgaver ivaretas gjennom del av inntektene i slike virksomheter gå til over offentlig egenregi. Det betyr at staten, fylkes skudd for eierne eller avkastning på kapitalen. kommunene eller kommunene ivaretar dem Derfor er disse store ulikhetene på formålssiden gjennom sin ordinære virksomhet eller gjennom den viktigste forskjellen mellom kommersielle heleide offentlige foretak. Eksempel på fore foretak på den ene siden og private ideelle fore tak kan være kommunale eller fylkeskommu tak og offentlig egenregi på den andre. nale foretak som er en del av en kommune eller I praksis er det ikke alltid lett å klassifisere fylkeskommune som juridisk person. Det kan private foretak som kommersielle eller ideelle. også være foretak hvor to eller flere kommuner Vi må også kunne anta at skillelinjene ikke (fylkeskommuner) i samarbeid ivaretar felles er helt klare, og at det er en gråsone hvor det goder. I slike interkommunale selskaper kan ikke vil være mulig å klassifisere virksomheter bare kommuner (fylkeskommuner) delta og de som kommersielle eller ideelle uten å vurdere deltakende kommunene (fylkeskommunene) har hvert foretak helt konkret. Den organisasjons ansvaret for virksomheten. formen som er utviklet for å ivareta kommer Tradisjonelt har også private ideelle orga siell virksomhet er aksjeselskap. Det kan også nisasjoner deltatt i utvikling og drift av felles være private ansvarlige selskaper, men det er oppgavene. Ofte har ideelle organisasjoner vært ikke så vanlig her. I våre konkrete analyser pådrivere for, startet opp og utviklet fellesgoder har vi derfor valgt å definere private virksom i direkte samarbeid med offentlig virksomhet. heter organisert som aksjeselskaper som private Finansieringen har ofte det offentlige stått for, kommersielle foretak, mens de øvrige private eller det har skjedd gjennom spleiselag mel organisasjonsformene er definert som private lom offentlig sektor, ideelle organisasjoner og ideelle virksomheter. For de private barnehagene private bidragsytere. Det gjelder fellesgoder og sykehjemmene er det aksjeselskapene vi har

13 data for gjennom deres skattemeldinger. Vi har egenregi, norske kommersielle foretak med ikke skattemeldinger for private barnehager og egne ansatte, norske ansatte organisert som sykehjem organisert etter organisasjonsformer enkeltpersonforetak, bruk av utenlandsk som samvirke, forening, stiftelse eller andre arbeidskraft og virksomhet i utlandet. I dette ansvarlige selskaper. Når det gjelder datagrunn arbeidet belyses også virkningene ulike måter lag for lønn og pensjon, er det også private fore å organisere virksomheten på har på skatte tak organisert som aksjeselskap og kommunal inntektene til det offentlige og pensjonsutgif egenregi vi har data for. Det kan i denne defini tene, og dermed netto lønnskostnader for det sjonen være en feilkilde ved at også ulike former offentlige. for ansvarlige selskaper kan være kommersielle • Belyse de samlede økonomiske konsekvensene og at ideelle organisasjoner også driver virksom av konkurranseutsetting og bruk av heten gjennom aksjeselskaper. Vår vurdering er kommersielle aktører i frambringelsen av likevel at dette ikke vil være en stor feilkilde. offentlige fellesgoder når en også tar hensyn til skatteinntektene. Konkretisering av problemstillingene Helt konkret er problemstillingene i denne Hovedkonklusjoner r apporten: Kommuners mulighet til å utføre • Belyse det offentliges mulighet til å drive egne tjenester virksomheten i egenregi. (kapittel 2) • Belyse utviklingen av privat kommersielle drift sammenlignet med kommunal egenregi Tradisjonelt er offentlige tjenester i hovedsak og privat ideelle drift for sykehjem og barne blitt utført av det offentlige selv, såkalt egenregi. hager. Vi har sett på utviklingen etter barne De senere årene har dette endret seg, og flere hageforliket. tjenester utføres nå av kommersielle aktører. • Belyse lønnsnivå og pensjonskostnader, og Endringen har foregått over noe tid, men fra og forskjellen mellom dem, for offentlig virk med Solberg-regjeringen i 2013 har det skjedd somhet og kommersielle foretak for ansatte i vesentlige endringer. Målet med endringene er to tjenesteområder – barnehager og sykehjem. at private aktører skal kunne utføre flere av de • Belyse overskudd og skatt som betales av offentlige tjenestene. Et helt ferskt forslag som er norske kommersielle foretak og utenlandske til behandling i regjeringen innebærer at norske foretak innenfor tjenesteområdene barne kommuner kan få strengere krav til kommuners hager og sykehjem. muligheter til egenregi enn i noen av landene i • Belyse om kommersielle foretak innenfor EU. Forslaget har skapt stor strid. Handlings tjenesteområdene sykehjem og barnehager rommet for kommuner til å utføre sine egne driver systematisk flytting av overskudd til tjenester i egenregi er stort. Spørsmålet om egen utlandet. regi er først og fremst et politisk spørsmål, selv • Belyse hvordan konkurranseforholdene er om det også har både en økonomisk og en juri når det gjelder lønnskostnader for offentlig disk side. Temaet i dette kapittelet er hva som er

14 mulighetsrommet for kommuner som ønsker å på overskudd utgjør mellom fem og seks prosent, utføre de kommunale tjenestene selv. og petroleumsskattene utgjør mellom sju og åtte prosent. Barnehager og sykehjem – omfang, Fellesgodene genererer betydelige skatte utvikling og organisasjonsformer inntekter fordi en vesentlig del av utgiftene til (kapittel 3) fellesgodene nettopp er lønnskostnader. De gir igjen grunnlag for skatteinntekter. Disse skatte I dette kapittelet er det sett nærmere på hvordan inntektene er høyest for egenregi og noe lavere utviklingen har vært i forholdet mellom kommu ved konkurranseutsetting til kommersielle fore nale tjenester i egenregi, private ideelle aktører tak med fast ansatte. De blir vesentlig lavere og private kommersielle aktører. Eierformen dersom organisasjonsformen enkeltpersonfore private kommersielle aktører i barnehager og tak benyttes. Brukes utenlandsk arbeidskraft, sykehjem har økt sterkt på bekostning av private kan skatteinntektene bli nesten halvert i forhold ideelle aktører fra 2005 til i dag. Andelen kom til egenregi. De avhenger av den lønna uten munale har vært mer stabil. Det er særlig i de sto landske arbeidstakerne får. Blir virksomheten re kommunene de private kommersielle har økt konkurranseutsatt til utlandet, blir det ingen sin andel. Det er langt større omfang av private slike skatteinntekter. kommersielle i barnehagene enn i sykehjem mene. I de små kommunene er det relativt lite Skatteplanlegging i velferdssektoren innslag av private kommersielle aktører. Antall (kapittel 5) brukere per organisatorisk enhet er høyere for de private kommersielle enn for private ideelle I dette kapittelet er skatteplanlegging i velferds og kommunale. sektoren analysert for to sektorer – barnehager og sykehjem. Dataene er basert på analyse av Skatter og avgifter knyttet til skattemeldingene til norskeide og flernasjo arbeidsplasser og foretak nale aksjeselskaper i barnehage- og sykehjem (kapitttel 4) sektorene for årene 2009–2013. I tillegg er det analysert bruk av konsernbidrag og rentefradrag Fellesgodene finansieres i hovedsak av skatter i to tilfeldige internasjonale konserner. Analysen og avgifter. I dette kapittelet gis en oversikt over fra barnehagesektoren indikerer at det foregår skatter og avgifter knyttet til arbeidsplasser og skatteplanlegging, slik at overskudd flyttes fra virksomheter slik det norske systemet er i dag. Norge til utlandet. I sykehjemsektoren er denne Målet er å belyse og få oversikt over de inn indikasjonen ikke så sterk. Analysen av konser tektene som fellesgodene og offentlig virksomhet nene viser at konsernbidrag og rentefradrag er genererer, og hvordan de kan variere for ulike aktivt benyttet for å flytte overskudd fra Norge måter å organisere fellesgodene på. Størstedelen til utlandet. Etter at reglene om begrensning av (84 prosent) av skatteinntektene til staten er adgangen til bruk av rentefradrag kom i 2014, knyttet til den enkelte persons inntekt, personers ser bruk av rentefradrag ut til å ha falt bort. forbruk og lønnskostnader. Bedriftenes skatter

15 Gevinst ved salg av barnehager for barnehagelærere og sykepleiere. Forskjellen (kapittel 6) i gjennomsnittlig lønn er ca. fire prosent. Det er større variasjon i lønnsnivået i de private kom Kapittelet beskriver og dokumenterer hvor mersielle enn i de kommunale. Pensjonskostna dan holdingselskap og «fritaksmetoden» kan dene som andel av lønnskostnader er betydelig bli og blir brukt for å unngå eller utsette skatt høyere i kommunale barnehager og sykehjem på gevinster ved salg av barnehager. Hos de ni enn i de privat drevne. kontrollerte selgerne som er aksjeselskaper, var salgsgevinstene ca. 639 millioner kroner. 187,7 Betydningen av skatt og pensjonsutgifter ved millioner kroner av gevinsten ble utbetalt/avsatt fellesgoder i egenregi sammenlignet med i salgsåret og 182,7 millioner kroner ble beskat konkurranseutsetting tet som utbytte. Resten ble beholdt ubeskattet (kapittel 8) tilbake og beskattes først ved eventuelle senere utbytteuttak. De store gevinstene aktualiserer I kapittel 8 analyseres hvordan skatt og at kommunene ikke har tilstrekkelig kontroll pensjonsutgifter generert av arbeidsplasser på med at bruk av offentlige midler til barnehager virker fellesgodene, avhengig av om de ivare faktisk kommer barna til gode. tas i egenregi eller av private kommersielle foretak, enkeltpersonforetak, med utenlandsk Lønnsforskjeller mellom ansatte arbeidskraft eller i utlandet. Hovedårsaken til i kommunale og private kommersielle at lønnskostnadene i egenregi er høyere enn sykehjem og barnehager når kommersielle foretak driver fellesgode (kapittel 7) ne, er at pensjonsutgifter og skatteinntekter er høyere i offentlig egenregi. Kostnadene ved I dette kapittelet undersøkes og analyseres for bruk av enkeltpersonforetak er igjen vesent skjeller i lønnsnivå mellom kommunale og lig lavere enn i kommersielle foretak med fast private kommersielle barnehager og sykehjem. ansatte. Det skyldes lavere skatter og pensjons Det blir også sett kort på forskjeller i utgifter utgifter. Dersom utenlandsk arbeidskraft be til pensjon. Fire yrker er undersøkt: sykepleier, nyttes, eller virksomheten ivaretas i utlandet, barnehagelærer, pleiemedarbeider og barne blir disse virkningene forsterket samtidig som hageassistent. Analysen er basert på individ lønnsnivået blir vesentlig lavere. Dette åpner data anskaffet fra SSB, og gjelder for året 2014. for store overskudd ved kommersialisering og Videre ble det også gjennomført en undersøkelse konkurranseutsetting av fellesgodene. Årsaken av lønnsdifferansene i barnehager for årene er ikke mer effektive fellesgoder, men at lønns- 2007 og fram til 2014. og arbeidsvilkår og pensjonsordninger blir Lønna var høyere for kommunale barne dårligere for de ansatte. hager og sykehjem enn privat drevne, målt ved Hovedårsaken til at kommersielle barne både gjennomsnitt og median. Det er større for hager gir så store gevinster til eierne er til skjeller for barnehagene enn for sykehjemmene, skuddsordningen til barnehagene. Den gir de og for barnehageassister og pleieassistenter enn private barnehagene minimum 13 prosent av det

16 kommunale lønnsnivået i tilskudd til pensjon, Offentlig eller privat utbygging og drift av mens utgiftsnivået til pensjon er i størrelses fellesgoder – hva lønner seg? orden fire-fem prosent av disse utgiftene. (kapittel 10) Kommersialisering og konkurranseutsetting av fellesgodene bidrar til at de «billigste» løsnin I dette kapittelet drøftes og oppsummeres om gene, som bruk av enkeltpersonforetak, uten bruk av private kommersielle foretak til å ivare landsk arbeidskraft og ivaretakelse i utlandet, ta fellesgodene gir lavere kostnader og bedre vinner fram. Når totalvirkninger beregnes, er fellesgoder enn om det offentlige selv driver i dette ikke samfunnsøkonomisk lønnsomt når egen regi. Hovedkonklusjonen er at det ikke er det er ledig arbeidskraft i Norge. Det vil svekke slike gevinster. Den viktigste økonomiske virk skatteinntektene og redusere inntektsgrunnlaget ningen er økte inntekter til eierne av de private for gode fellesgoder, og forsterker virkninger i kommersielle foretakene og reduserte inntekter retning av løsarbeidersamfunnet. og dårligere pensjonsordninger for de ansatte. Med andre ord bidrar det til mer ujevn inntekts- Framtidas arbeidsmarked – mangel på fordeling. I en helhetlig analyse av samfunns arbeidskraft eller på arbeidsplasser? økonomiske konsekvenser må vi også ta (kapittel 9) hensyn til en rekke andre forhold, herunder transaksjonskostnader, omstillingskostnader, Kapittelet drøfter om framtidas arbeidsmarked samfunnets skatteinntekter, samfunnssikkerhet vil være preget av mangel på arbeidsplasser eller og trygghet og styringsmuligheter. Analysen av mangel på arbeidskraft. Ingen kan vite hvordan slike indirekte virkninger viser at det må være situasjonen blir i framtida, men vi må kunne betydelige direkte gevinster for at det i en sam anta at det også da føres en økonomisk politikk let økonomisk vurdering skal være lønnsomt. hvor målet er å utnytte den arbeidskraften sam Konsekvensene av å overføre fellesgodene til funnet har på en best mulig måte. kommersielle aktører innenlands og utenlands Vi må påregne at strukturendringene i har virkninger på en rekke viktige samfunnsfor arbeidslivet gjennom automatisering og digita hold og samfunnsmål. I all hovedsak er konse lisering blir sterkere enn det vi har opplevd før, kvensene av å overføre disse tjenestene til private og at det vil frigjøre arbeidskraft i de tjeneste kommersielle negative for de samfunnsmålene vi ytende virksomhetene. Dette taler for at behovet har for Norge. Det er heller ikke dokumentert for arbeidskraft blir mindre. Økningen i andelen at bruk av kommersielle aktører i dekningen av eldre øker behovet for arbeidskraft og reduse fellesgodene gir mer og bedre innovasjon. rer tilbudet av arbeidskraft. I en situasjon med mangel på arbeidsplasser vil derfor en økt andel eldre ikke være et problem for samfunnet, men virke positivt. kapittel 2 Kommuners mulighet til å utføre egne tjenester

Av Fanny Voldnes og Geir Høin

Tradisjonelt er offentlige tjenester i hovedsak få strengere krav til kommuners muligheter blitt utført av det offentlige selv, såkalt egen til egenregi enn noen av landene i EU. For regi. De senere årene har dette endret seg, og slaget har skapt stor strid. Handlingsrommet flere tjenester utføres nå av kommersielle for kommuner til å utføre sine egne tjenester aktører. Endringen har foregått over noe tid, i egenregi er stort. Spørsmålet om egenregi er men fra og med Solberg-regjeringen i 2013 har først og fremst politisk, selv om det også har det skjedd vesentlige endringer. Formålet med juridiske og økonomiske sider. Temaet i dette endringene er at private aktører skal kunne kapittelet er hva som er mulighetsrommet for utføre flere av de offentlige tjenestene. Et helt kommuner som ønsker å utføre de kommunale ferskt forslag som er til behandling nå i regje tjenestene selv. ringen, innebærer at norske kommuner kan

Fanny Voldnes er autorisert revisor fra BI, cand.philol Geir Høin er utdannet jurist fra juridisk fakultet ved UiO fra Universitetet i Oslo og spesialrådgiver i Fagforbundet. og advokat. Han har vært sensor og foreleser ved UiO, UiB Hennes hovedbeskjeftigelse har i mange år – også i de ti og UiT, høgskolelektor ved Høgskolen i Hedmark, og hatt årene hun jobbet i LO sentralt – vært reformene i offentlig studieopphold i Brussel. Han har arbeidet som advokat sektor og utfordringene de har ført med seg for styringen av fullmektig og senere som advokat ved LOs juridiske kontor offentlig sektor, for ansattes arbeidsforhold og for opprett- i om lag 14 år, og som forbundsadvokat i Fagforbundet i holdelse av gode offentlige tjenester til befolkningen. I tillegg 20 år. Han har prosedert en rekke saker for Høyesterett har hun blant annet seks års erfaring som revisor fra et av de og rundt 30 saker for den sentrale Arbeidsretten i Oslo. store, private revisjonsselskapene.

18 Innledning ikke er tilsvarende krav for medlemslandene i EU5. Både den første og nåværende Solberg-regjerin For mange kommuner, som har ansvar for gen har en uttalt tese om at det ikke er forskjell hovedtyngden av velferdsoppgavene i Norge, kan på offentlige og private tjenester. Med utsag rapporten by på utfordringer. Rapporten skaper net: «Regjeringen mener i utgangspunktet at unødvendig usikkerhet rundt mulighetene kom produksjon av velferdstjenester skiller seg lite fra muner faktisk har til å utføre sine egne tjenester, andre tjenester» 1 likestiller regjeringen produk i egenregi. Dette kommer på toppen av at regel sjon av tjenester for eksempel innenfor barne verket knyttet til egenregi allerede skaper usik vern og sykehus med private konsulenttjenester kerhet fordi det er komplisert. Flere forhold viser og hårpleie. Dette innebærer et brudd med en imidlertid at kommunene har et stort handlings lang politisk tradisjon etter Andre verdenskrig i rom for å utføre tjenestene sine i egenregi. Norge, hvor det har vært enighet om at noen opp gaver er så viktige for samfunnet at de skal holdes utenom markedet. Gjennom mange tiltak prøver «Like konkurransevilkår for offentlige regjeringen å innføre en helt ny politikk for å løse og private aktører» offentlige oppgaver, og spesielt de kommunale2. Rapporten Like konkurransevilkår for offent Unyanserte argumenter om stordriftsforde lige og private aktører kom i januar 2018 fra en ler ved kommunesammenslåing, innføringen av arbeidsgruppe nedsatt av Nærings- og fiskeri nytt inntektssystem for kommuner som favori departementet. Bakgrunnen var en henvendelse serer store kommuner og tvilsomme beregnin i 2015 om behov for tiltak fra ESA, EFTAs ger av såkalte gevinstpotensialer i kommuners drift av skole, barnehage og pleie og omsorg, er eksempler på svakt funderte påstander for gjen nomføring av regjeringens nye politikk. Det er 1 Politisk plattform, 7.10.2013, Sundvollen-erklæringen , reist flere vitenskapelige innvendinger motdenne s. 37. www.regjeringen.no/contentassets/ politikken som peker på vidtgående konsekven a93b067d9b604c5a82bd3b5590096f74/plattform.pdf 2 ser for samfunn og demokrati3. Fanny Voldnes: Solbergregjeringens velferdskommu ner i Fagbladet Samfunn og økonomi, 1/2017, s. 10–21: Det siste utspillet fra regjeringen gjelder EUs www.fagbladet2.com/fagbladet/PDF/ statsstøtteregelverk. I en fersk rapport foreslås samfunnogokonomi/Samfunn_og_okonomi-10.pdf tiltak for å likestille private og offentlige aktø 3 For eks: Alf-Inge Jansen og Bjarne Jensen (red.): rers rett til å utføre offentlige oppgaver4. I rap Folkestyre eller elitestyre? Res Publica 2016, Fagbladet Samfunn og økonomi, 2/2017. porten er «alt snudd på hodet» og vi kan stille 4 Like konkurransevilkår for offentlige og private spørsmål ved om man her helt har mistet av syne aktører, Rapport fra arbeidsgruppe, 23. januar 2018. hva en kommune egentlig er. Under dekke av å www.regjeringen.no/contentassets/0c36c9f9c1ca4ece fremme konkurransenøytralitet argumenteres becc7142b2420511/rapprt-like-konkurransevilkar-for- offentlige-og-private-aktorer.pdf det i rapporten for at Norge, som tross alt ikke 5 Like konkurransevilkår for offentlige og private er EU-medlem, skal gå i front for konkurranse aktører, s. 188, særmerknad fra Stein Reegård i arbeids utsetting begrunnet i EØS-avtalen, selv om det gruppa.

19 overvåkningsorgan 6. ESA hadde «…de siste ment å hindre nasjonale myndigheter i å gi sær årene behandlet flere klagesaker fra private som fordeler til eget privat næringsliv som forhindrer mener at offentlige aktører i markedet nyter godt samhandling mellom medlemslandene11. Man av ulike konkurransefordeler i kraft av å være datet kan bare forstås som at regjeringen mener offentlige», og henviser til brudd på EUs stats at statsstøtteregelverket også skal anvendes på støtteregelverk7. Henvisningen til «fleresaker» forvaltningen, med den konsekvensen at det da viser seg å være sju-åtte saker som er frem griper direkte inn i hvordan offentlig sektor kan met av privat næringsliv over en 20-årsperiode organisere sin virksomhet. Dette er oppsiktsvek innenfor områdene helse- og omsorg, utdanning, kende. avfallshåndtering og sport/trening8. Det viser Blant tiltakene som foreslås av flertallet bak seg imidlertid at både ESA og flertallet bak rap rapporten er at det skal være regnskapsplikt og porten feilaktig har lagt til grunn at kommunene skatteplikt for den delen av den offentlige virk driver utstrakt «økonomisk aktivitet»9. somheten som drives i konkurranse med private, Mandatet til arbeidsgruppa var å vurdere om såkalt «økonomisk aktivitet». Et mindretall fore kommuner og helseforetak skal ha skatteplikt for slår at slik virksomhet må skilles ut i egne retts deler av virksomheten sin og om de skal kunne subjekt utenfor kommunen. Videre foreslås det gå konkurs, som følge av statsstøtteregelverket. at Konkurransetilsynet skal overvåke at offent Målet synes å være at kommuner og helseforetak lige virksomheter etterlever regelverket og skal skal kunne konkurrere på like vilkår med private kunne kreve utskilling av deler av virksomhet aktører10. EUs statsstøtteregelverk er opprinnelig og ilegge bøter. Rapporten har vært på høring, med høringsfrist 8.5.2018 og er fortsatt «under behandling» i Nærings- og fiskeridepartementet.

6 Review of general tax exemption under Article 2-30 (1) of the Norwegian tax act and the public sector Hvem bestemmer? guarantees, 15. December 2015, Case no. 73703, Dok. nr. 777325 i rapporten Like konkurransevikår for Overordnet er det myndighetene i en stat som offentlige og private aktører, s. 258–285. bestemmer hvordan offentlig sektor og offentlig 7 Like konkurransevikår for offentlige og private aktører, s. 9. forvaltning skal innrettes gjennom nasjonale og 8 Per Andreas Bjørgan: Statsstøtterettslige prinsipper av lokale beslutninger. Bindende avtaler som myn betydning for saken om det kommunale skattefritaket dighetene inngår med andre stater har også be og konkursforbundet. Notat til LO fra 18. januar 2018, tydning. For Norges del vedtar Stortinget lover s. 2. som blir bestemmende, sammen med bindende 9 Se drøftingen i avsnittet EU-rettens «økonomisk aktivitet» og kommunal virksomhet. avtaler som myndighetene inngår med andre 10 Mandatet til arbeidsgruppa om likebehandling: lands myndigheter. Eksempler på dette er skatte www.regjeringen.no/contentassets/ avtaler med andre land og EØS-avtalen. 951cf2eca98f4fe594f6713641ee38b0/like-konkurranse EØS-avtalen har en viss påvirkning på hvor vilkar--mandat.pdf dan offentlig sektor i Norge må organiseres rent 11 Slik virker EU. EUs delegasjon til Norge, august 2012, s. 15. http://eeas.europa.eu/archives/delegations/norway/ juridisk for å kunne defineres som egenregi. Det documents/publikasjoner/slik_virker_eu_2012_nett.pdf er imidlertid en utfordring at EU-regelverket

20 knyttet til egenregi i seg selv er komplisert og skal gå lenger enn EU i å begrense kommuners dermed bidrar til forvirring og usikkerhet. handlingsrom, og få strengere regler enn det er Rapporten om likebehandling av offentlige og i EU. private aktører forsterker usikkerheten ytter «Hvis utvalgets innstilling blir regjeringens ligere. I rapporten legges hovedvekten på juridis politikk, betyr det en omfattende omorganise ke vurderinger, og det er ingen drøfting av det ring i offentlig sektor. Da får ESA gjennomslag faktum at dette dreier seg om å levere samfunns for noe ingen av EUs medlemsland har måttet nyttige tjenester på en hensiktsmessig måte for gjennomføre. Konkurransetilsynet vil få en samfunnet samlet sett. I en kommentar uttaler overmyndighet overfor kommunesektoren som professor Hans Petter Graver ved Universitetet kan bestemme hvordan de skal organisere seg. i Oslo: Dette er det stikk motsatte av å bruke handlings «Dersom man gjør kommunen til et retts rommet i EØS,» mener utvalgsmedlem Stein subjekt som skal ha markedsmessige betingelser, Reegård. «Rapporten innebærer at Norge skal med det det medfører av endrede lånevilkår, kon gå foran hele EU i å tilrettelegge for privatise kursgaranti og beskatning, snakker vi om store ring. Og den gir Konkurransemyndigheten ufor strukturelle endringer av offentlig sektor. Det er svarlig stor makt overfor hvordan kommunene en potensiell undergraving av måten vi organise skal organisere seg. Faktisk også over statlige rer offentlig sektor på og en kommersialisering av etater,» sier Reegård15. sosial- og velferdsmessig virksomhet.»12 Det interessante blir da ikke primært hvor Dette er altså politiske spørsmål snarere enn langt EU-retten og EØS går når det gjelder juridiske og økonomiske, og handler i realiteten kommuner, men om det er politisk vilje til å om demokratisk styring av fellestjenester, for bruke handlingsrommet som finnes i EØS- deling av verdiskapingen i samfunnet og ulikhet. avtalen. Under arbeidet i 2015 med NOU om I den sammenhengen er det verdt å merke seg at ny kommunelov var utvalget «…svært opptatt forskere nå har tallfestet den store betydningen kommunale tjenester har for reduksjon av ulik het i befolkningen13. 12 Hans Petter Graver, professor ved institutt for privatrett ved Universitetet i Oslo til ABC Nyheter Norge i front i EU for privatisering? 18.1.2018: www.abcnyheter.no/nyheter/politikk/ 2018/01/18/195364632/regjeringen- legger-seg-pa- I rapporten er det redegjort for hvordan situa rygg-esa 13 sjonen er i utvalgte EU-land. Det er svært ulike Rolf Aaberge, Manudeep Bhuller, Audun Langørgen, Magne Mogstad: The distributional impact of public tradisjoner i landene for hvordan det offentlige, services when needs differ, Journal of Public Economics både stat og kommune, løser sine oppgaver. Et 94, 2010, s. 549–562. land som Tyskland har for eksempel åpenbart 14 Like konkurransevikår for offentlige og private tjenester i sine kommunale porteføljer som ville aktører, s. 108. 15 blitt rammet av den tolkningen av EØS-regel Intervju med Stein Reegård i Dagsavisa 23.1.2018: https://frifagbevegelse.no/nyheter/lookonom-frykter- verket som ligger til grunn for rapporten om eosavtalen-blir-brukt-som-brekkstang-for-mer- likebehandling14. Spørsmålet er altså om Norge privatisering-6.158.525166.06310fcda5

21 av at kommunene i så stor grad som mulig får trykt det: «Opp gjennom historien har man sett beholde sin handlefrihet på dette området. Det at EØS-avtalen brukes som brekkstang for å er derfor viktig å ikke legge fram et lovforslag føre en politikk man ønsker.»19 som overoppfyller kravene i EØS-avtalen.»16 Da Stortinget i juni 2018 vedtok ny kommunelov, ble blant annet kommuners sjølstyre lovfestet. Juridiske argumenter for egenregi Om retten til sjølstyre, står det at den «…ikke I stedet for å vurdere hvordan EU-retten og bør begrenses mer enn det som er nødvendig for EØS-avtalen påvirker kommunene og deres å ivareta nasjonale mål.»17 muligheter til å ivareta sine oppgaver, kan det Ifølge professor Hans Petter Graver har være nyttig å se det fra motsatt ståsted: Hvilke spørsmål om organisering av offentlig sektor muligheter har kommunene til å ivareta opp vært opp til EU- og EØS-landene å bestemme gavene i egen regi? Professor Christoffer C. selv. Hvis politikken endres nå, er det derfor Eriksen ved Juridisk fakultet ved Universitetet i ikke på grunn av EU-reglene Norge er bundet av Oslo laget i 2015 en juridisk betenkning for Fag gjennom EØS-avtalen18. forbundet om dette. Hans konklusjon er at det Dette er hovedpoenget med å stille spørsmål står kommuner helt fritt å bruke egne ressurser ved rapporten og tiltakene som foreslås om like til å dekke egen etterspørsel, og at kommuner ut behandling av private aktører og det offentlige. fra anskaffelsesregelverket ikke har noen plikt til Det er spesielt viktig at disse spørsmålene reises å kjøpe varer eller tjenester i et marked. Regel fordi rapporten kan bli brukt for å legitimere en verket får dermed ingen betydning for kommu helt ny politikk for offentlige tjenester i Norge. nens egen adgang til å levere ytelser, goder eller For som professor Hans Petter Graver har ut tjenester i egenregi. Men også tjenester og oppgaver som kom munen løser utenfor kommunens egen organisa sjon, gjennom for eksempel et interkommunalt 16 NOU 2016:14 Ny kommunelov, s. 289. selskap, kan holdes utenom anskaffelsesregel 17 Ny kommunelov § 1-1 og kap. 2, Prop 88 S verket på bestemte vilkår, som såkalt utvidet (2017–2018) s. 24–31. egenregi20. Ifølge Eriksen omfatter dette vann- 18 Intervju med Hans Petter Graver, professor ved og energiforsyning, transport- og posttjenes institutt for privatrett ved Universitetet i Oslo, i ter, i tillegg til andre fellesgoder i kommunen21. Klassekampen 5.1.2018: www.klassekampen.no/ article/20180105/ARTICLE/180109982 Eriksen uttrykker helt klart at også ideelle 19 Intervju med Hans Petter Graver, professor ved aktører som utfører velferdstjenester kan om institutt for privatrett ved Universitetet i Oslo, i fattes av utvidet egenregi eller falle utenfor Klassekampen 5.1.2018: www.klassekampen.no/ statsstøtteregelverket. Det samme gjelder alle article/20180105/ARTICLE/180109982 aktiviteter som anses som utøvelse av offentlig 20 Se avsnittet Om utvidet egenregi. myndighetsutøvelse, som barnevern22. Eriksens 21 Christoffer C. Eriksen: Kommuner og egenregi, Fagforbundet 2015, s. 12. utredning tar også hensyn til endringene i 22 Christoffer C. Eriksen: Kommuner og egenregi, anskaffelsesregelverket som ble innført i 2016. Fagforbundet 2015, s. 7–10. Flere senere juridiske utredninger og flere av

22 høringssvarene til rapporten om likebehandling med ESA. Han mener at EU-reglene ikke krever bekrefter Eriksens utredning23. at Norge omorganiserer offentlig sektor, og at I et notat til LO fra januar 2018 stiller ESA går altfor langt i sin tolkning27. advokat Per Andreas Bjørgan24 seg uforstående Dette er sterke indikasjoner på at statsstøtte til ESAs henvendelse om statsstøtteregelverket, reglene ikke bør tillegges særlig vekt når kom og mener ESA feilaktig har lagt til grunn at muner diskuterer hvordan de skal organisere sin norske kommuner driver «økonomisk akti virksomhet28. Det betyr dermed at kommuner, vitet» i stor skala og heller ikke er a jour med når de skal organisere virksomheten sin, i hoved utviklingen i statsstøtteretten: «De senere års sak kan forholde seg til reglene om egenregi og utvikling av statsstøtteretten taler med styrke Lov om offentlige anskaffelser. Dette er i seg for at offentlig finansiering av slike aktiviteter selv et omfattende og komplisert regelverk. I den (kommunale idrettsanlegg, særlig svømmehal grad statsstøtteregelverket er relevant for kom ler, drift/organisering av kommunal parkering, munal virksomhet vil det sannsynligvis i praksis museer, kulturarrangementer mm.) inkludert dreie seg om innholdet i begrepet «økonomisk eventuelle skattefritak, helt og holdent faller aktivitet». utenfor statsstøttereglene.» Videre skriver Bjørgan at: «Dersom det mot formodning skulle påvises en konkret fordel i EU-rettens «økonomisk aktivitet» og ett konkret tilfelle, følger det av punktene oven kommunal virksomhet for at støtten i de fleste tilfeller likevel vil falle Når begrepet «økonomisk aktivitet» brukes i utenfor EØS-avtalens definisjon av statsstøtte, EU-retten, er det definert som det å tilby varer eller alternativt falle inn under gruppeunn taket.»25 23 Her er valgt ut høringssvarene fra Oslo og Bergen Kommuneadvokaten i Bergen kommune kommune, som er de største kommunene i Norge. skriver i sitt høringssvar til rapporten om like 24 Advokat Per Andreas Bjørgan er sannsynligvis Norges behandling av private og det offentlige at det fremste jurist på statsstøttereglene i EU, tidligere direk hører under det kommunale sjølstyret å avgjøre tør og leder av ESA. 25 om kommunalt finansierte tjenester skal produ Per Andreas Bjørgan: Statsstøtterettslige prinsipper av betydning for saken om det kommunale skattefrita seres i kommunal etat eller enhet, eller kjøpes ket og konkursforbudet. Notat til LO av 18.1.2018, s. 3 fra andre. Dette er helt avgjørende for kommu og 13. www.lo.no/Documents/Velferd/ESAs_ nens mulighet til forsvarlig politisk styring og paalegg_om_aa_omorganisere_sider_ved_offentlig_ sektor_Juridisk_notat.pdf økonomikontroll. Kommunen skriver videre om 26 www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing-av- statsstøtteregelverket at «…statsstøtteregelver rapport-fra-arbeidsgruppe-om-like-konkurranse ket berre gjeld for finansiering av økonomisk vilkar-for-offentlige-og-private-aktorer/id2588001/ aktivitet», og videre at «Statsstøtteretten set ?uid=987a3643-1f00-4445-b5c6-0f58ea7950d4 27 ikkje skrankar for korleis nasjonale styremakter Intervju med Hans Petter Graver, professor ved Institutt for privatrett ved Universitetet i Oslo, finansierer aktivitet som ikkje vert rekna som i Klassekampen 5.1.2018. 26 økonomisk.» 28 Se avsnittet EU-rettens «økonomisk aktivitet» og Professor Hans Petter Graver er også uenig kommunal virksomhet.

23 og tjenester i en markedsmessig sammenheng I denne sammenhengen er det verdt å merke med mål om økonomisk fortjeneste29. Det er seg begrepet «kommunal forretningsvirksom imidlertid fast rettspraksis at når det offent het», som har skapt noen misforståelser. Noen lige produserer varer og tjenester til seg selv og har feilaktig trodd at det her dreier seg om kom til egne innbyggere som sluttbrukere, så tilbyr mersiell virksomhet. Det er ikke rett. Kommu de ikke noe i et marked30. Tvert imot driver nal forretningsvirksomhet er ikke-kommersiell kommunen da «kommunal virksomhet», som er virksomhet32. Med «kommunal forretningsvirk det kommuner i hovedsak driver med. Som be somhet» menes kommunale oppgaver som er skrevet over understøtter dette kommuners rett selvfinansierende gjennom avgifter og gebyrer til å drive sine kommunale tjenester selv og uten som er vedtatt av kommunestyrene. Avgifter og å måtte forholde seg til at private aktører velger gebyrer skal baseres på selvkostprinsippet. Det å drive samme type virksomhet. betyr at inntektene kommunen har fra avgif I tillegg til den kommunale virksomheten tene og gebyrene for den enkelte tjenesten ikke har noen kommuner alltid drevet med noe for kan overstige hva det koster kommunen å yte retningsvirksomhet. Det kan for eksempel være tjenesten. Det innebærer dermed at det ikke er sagbruk, sandtak eller eiendom. Når kommuner noen «gevinst» eller overskudd for kommuner driver med slik forretningsvirksomhet, etableres knyttet til tjenester som drives ut fra selvkost virksomheten i dag som aksjeselskap utenfor prinsippet. kommunen som eget rettssubjekt31. I så måte Når det i rapporten om likebehandling leg kan det hevdes at kommunene allerede har inn ges til grunn at kommunen skal beregne en slags fridd tiltakene som foreslås i rapporten om like «avkastning» for å kunne likebehandles med en behandling, siden aksjeselskaper hvor kommu privat aktør33, virker det underlig i seg selv. For nen er hel- eller deleier fører separate regnskaper mange tjenester vil det dessuten bryte med den slik de skal ifølge aksjelovens bestemmelser, og nye kommuneloven, fordi prinsippet om selvkost selvsagt ikke er del av kommunen som retts nå er blitt lovfestet34. Vi må derfor kunne anta subjekt. at tjenester som drives ut fra selvkostprinsippet må ses som del av den kommunale virksomheten og er ikke-kommersiell virksomhet, typisk vann 29 Bjarne Jensen: Oppgaver i offentlig regi og tjeneste og avløp. direktivet, Høgskolen i Hedmark, mars 2008. Utfordringen med rapporten om likebehand 30 Bergen kommunes høringssvar til rapporten om like behandling, s. 8. ling er imidlertid at tiltakene som foreslås er 31 Kommuner er eier eller deleier i 1800 AS ifølge foreslått å gjelde også for kommunal virksom rapporten om likebehandling s. 286. het, og gitt at det altså drives «økonomisk aktivi 32 For eksempel Fagforbundet høringssvar til høring om tet» i EU-rettslig forstand og uavhengig av hvor endring i Lov om interkommunale selskaper: dan den kommunale virksomheten er organisert. www.regjeringen.no/contentassets/6a7d4b77f4a742e 28d9a2f00e20034af/fagforbundet.pdf Det er her ESA ser ut til å ha misoppfattet 33 Like konkurransevilkår for offentlige og private og lagt til grunn at norske kommuner driver om aktører, s. 228, jf. s. 46–48 og 60–62. fattende økonomisk aktivitet. For all virksomhet 34 Ny kommunelov, kap. 15. som kommunen driver er derfor skillet mellom

24 kommunal virksomhet og økonomisk aktivitet i bassenget ikke brukes, er ikke belyst i rapporten EU-rettens forstand sannsynligvis det viktigste. om likebehandling. Det er all grunn til å tro at Det mest aktuelle her er sannsynligvis de tilfel en slik analyse vil konkludere klart med at det lene hvor kommunen leverer restkapasitet til an er samfunnsøkonomisk lønnsomt og hensikts dre utenom kommunen. messig at kommunen bruker restkapasiteten sin på denne måten. Hvis det skulle bli krav om at et kommunalt «Økonomisk aktivitet» og samfunns- svømmebasseng må skilles ut i eget rettssubjekt økonomisk nytte for å kunne konkurrere med alternative private Mange kommunale virksomheter er «på tilbuds bad, er det liten tvil om at tjenesten «bruk av siden» overfor innbyggerne sine, siden de har svømmebasseng» blir dyrere, for innbyggere, som oppgave å fremme samfunnsnyttige formål. skoler og SFO-er38. Det innebærer at kommuner når de har rest Som flere andre av høringsinstansene er KS kapasitet velger å tilby tjenester overfor andre og Bedrift opptatt av at rapporten er helt uklar på ikke bare internt i kommunen. Ett eksempel er hvilke tjenester som eventuelt vil bli omfattet hvis kommunen leier ut lokaler til trim for eldre av forslagene om regnskaps- og skatteplikt39. i regi av en forening. Et annet eksempel er hvis et I rapporten gjennomgås «konkurranseflater» til kommunalt svømmebasseng leies ut til andre når private aktører, som det må kunne fastslås at bassenget ellers ikke er i bruk. Noen vil hevde er marginale40. Som eksempel på hva som klart at kommunen da driver «økonomisk aktivitet» faller utenfor en slik vurdering brukes en skole og hindrer konkurranse med private tilbydere av lignende tjenester, og dermed vil kunne rammes av de juridiske reglene om statsstøtte. Dette 35 Per Andreas Bjørgan i notat til LO og Bergen er som nevnt tilbakevist i flere høringssvar til kommunes høringssvar, s. 15. rapporten om likebehandling, hvor blant annet 36 Høringssvarene til rapporten om likebehandling «tjeneste av allmenn økonomisk betydning» er fra LO, Fagforbundet, KS, Oslo kommune og Bergen del av begrunnelsen35. kommune. 37 I tillegg har flere av høringsinstanse Per Andreas Bjørgan: Statsstøtterettslige prinsipper av betydning for saken om det kommunale skattene pekt på at en slik praksis vil få betydelige fritaket og konkursforbudet. Notat til LO av 18.1.2018, administrative konsekvenser for kommuner36. s. 14. Også Per Andreas Bjørgan er kritisk til problem 38 Herdis Helle: Like vilkår kan føre til dyrare tenester stillingen, og konkluderer i sitt notat med at «… og redusert tilbod. Samfunnsøkonomen, 3/2018, s. 28–32. det ikke har vært meningen med EØS-avtalen å 39 KS Bedrifts høringssvar til rapporten om like påføre offentlig sektor helt unødvendige kost behandling. KS Advokatene: www.regjeringen.no/no/ nader og byråkrati.»37 dokumenter/horing-av-rapport-fra-arbeidsgruppe- De samfunnsøkonomiske konsekvensene om-like- konkurransevilkar-for-offentlige-og- private-aktorer/id2588001/?uid=17c0dce2-ac0d- av bruk av restkapasitet og at det kommuna 459f-b5c2-6089253a69f7 le svømmebassenget er maksimalt i bruk for 40 Like konkurransevilkår for offentlige og private innbyggere i kommunen når alternativet er at aktører, s. 30–36 og vedlegg s. 286–303.

25 som driver kiosk 17. mai41. Eksemplet er litt enhver omstendighet kunne bruke 20-prosent underlig siden slik kioskdrift vel ofte drives av kravet til omsetning som et absolutt minimum foreldrene ved skolen (FAU). for å måtte vurdere kravet om «økonomisk akti Alvoret i forslagene i rapporten om like vitet». Dette 20-prosentkravet blir brukt for å bli behandling ligger sannsynligvis bak det at KS definert som «utvidet egenregi» når kommunal har varslet at de har igangsatt et forsknings- og virksomhet er skilt ut i eget rettssubjekt44. utredningsarbeid for å undersøke hvordan for slagene i rapporten vil innvirke på tjenestetil budet til innbyggerne og for kommunesektoren Hva er en kommune? samlet og sektorvis42. Alvoret uttrykkes slik i Kommuner skiller seg vesentlig fra annen ordi høringssvaret til rapporten fra Oslo Kommune: nær virksomhet i samfunnet. Kommunene har «Oslo Kommune frykter at de foreslåtte til et helhetlig samfunnsansvar som kommer til ut takene fra rapporten, hvis de blir gjennomført, trykk gjennom de mange rollene kommunen har. vil hindre kommuner i å kunne tilby samfunns Den norske kommunen er både tjenesteyter og nyttige tjenester til innbyggerne, og at rapporten samfunnsutvikler, en viktig lokaldemokratisk legger opp til at det offentlige Norge vil kunne arena og myndighetsutøver i et langstrakt geo bevege seg i retning av en slags minimumsstat grafisk land, og med ansvar for mange lovfestede eller minimumskommune dersom forslagene blir oppgaver. Hvordan kommuner skal ivareta alt gjennomført.»43 dette er nå befestet ved at det lokale selvstyret, Flere høringsinstanser og juridiske innspill som har vært ulovfestet lenge, nå er lovfestet i ny stiller så viktige spørsmål til dette at vi må kunne kommunelov. Det er dette som særpreger kom konkludere med at kommuner må kunne tilby muner i Norge. slik restkapasitet uten at det kommer i strid med De senere årene har det bredt seg en feil statsstøtteregelverket. Kommunen må under oppfatning om at kommuner er mer som van lige forretningsforetak enn som det folkevalgte organet kommunen er. Denne feilaktige forestil 41 Like konkurransevilkår for offentlige og private lingen ligger klart til grunn for rapporten om aktører, s. 116 likebehandling, men preger også flere av fram 42 Artikkel 23.1.2018 i Kommunal Rapport om vedtak i KS’ hovedstyre: www.ks.no/fagomrader/ks-advokatene/ stillingene i blant annet Produktivitetskommi nyheter/konkurranse-pa-like-vilkar/ sjonens rapporter, rapporter som er skrevet om 43 Oslo kommunes høringssvar til rapporten om like kommunereformen og i kommunenes lovpålagte behandling, s.5: www.regjeringen.no/no/dokumenter/ Kostra-rapportering. horing-av-rapport-fra-arbeidsgruppe-om.-like-kon kurransevilkar-for-offentlige-og-private-aktorer/ Kommuner finansieres i hovedsak gjennom id2588001/?uid=747eba41-66a6-4008-af57-c60d bevilgninger fra staten. Det betyr at kommu 0093d32e nenes aktiviteter drives av skattepenger mottatt 44 Se avsnittet Om utvidet egenregi. Merverdiavgifts fra innbyggere og næringsliv. Konkret kommer regelverket har den samme 20-prosentregelen. nesten 80 prosent av kommunenes inntekter fra 45 www.regjeringen.no/no/tema/kommuner-og- regioner/kommuneokonomi/inntektssystemet-for- bevilgninger, inklusive inntekter mottatt som kommuner-og-fylkeskommuner/id2353961/ momskompensasjon45. Denne måten å felles

26 finansiere mange av de kommunale tjenestene på har offentlig sektor politiske mål primært knyt skiller seg fra flere EU-land, hvor mange tjenes tet til befolkningens og samfunnets behov. Må ter finansieres gjennom ulike typer forsikrings ten privat og offentlig sektor har vært styrt og ordninger46. drevet på er tilpasset en slik oppgavefordeling. Mesteparten (76 prosent) av kommune Derfor gir det liten mening å hevde at slike felles nes inntekter brukes til oppgaver som skole og finansierte tjenester skal betraktes som «økono oppvekst, helse og omsorg, barnehage, sosial misk aktivitet» i EU-rettslig forstand. tjenester og barnevern, som er typiske velferds tjenester. I tillegg kommer utgifter til flere vik tige oppgaver som dreier seg om samfunnets Handlingsrommet for kommunal infrastruktur, som teknisk sektors vann og av virksomhet og «non-profit» løp, renovasjon, brannvern, bygningskontroll, For all kommunal virksomhet, uavhengig av styring og regulering av byggeaktiviteter, hvordan den er organisert, er tjenestene under offentlige havner og administrasjon47. Virksom lagt sterkere lokalpolitisk styring og bedre heten på mange av disse områdene er lovregulert. kontroll med hvordan bevilgningene brukes Dette innebærer at hovedtyngden av kommu enn om det er kommersielle aktører som ut nens aktivitet er finansiert av skatter. fører tjenesten48. Det har de siste årene vært Dette er aktiviteter og tjenester som dreier mange skandaler der kommersielle aktører seg om innbyggernes og samfunnets behov, og har tilegnet seg penger som var ment brukt til de har ikke økonomisk lønnsomhet som mål. tjenester, også uten at kommunen var klar over Denne måten å fellesfinansiere oppgaver på er dette49. en viktig del av den norske velferdsmodellen. Derfor er det viktig å kjenne grensene for Sammen med folkestyre og blandingsøkonomi hvordan kommuner kan bruke handlingsrommet er modellen basert på forutsetningen om sam for kommunal virksomhet når de organiserer arbeid mellom offentlig og privat sektor, men at sin virksomhet. Hvis kommunen velger å be de har ulike mål og oppgaver. Der privat sektor tale ideelle eller kommersielle aktører for at de har bedriftsøkonomisk lønnsomhet som mål, skal utføre oppgaven på vegne av kommunen, er dette utenfor handlingsrommet for kommunal virksomhet. Dersom kommuner velger å drive virksomhet i aksjeselskap, vil det sannsynligvis 46 Bergen kommunes høringssvar til rapporten om lettere kunne defineres som «økonomisk aktivi likebehandling, s. 18. tet» i EU-rettens forstand, selv om kommuner 47 www.ssb.no/offentlig-sektor/artikler-og- publikasjoner/nokkeltall-for-kostra--353174 kan drive kommunal virksomhet i aksjeselskap Se også Alexander Berg Erichsen, Sidsel M. Schade og med «non-profit»-formål. Fanny Voldnes: Offentlig ressursbruk. Hva sier tallene? Handlingsrommet for kommunal virk Fagforbundet, 2017. somhet og tjenester drevet ut fra prinsippet 48 Fanny Voldnes: Markedsretting av offentlig sektor. Virkemidler og alternativer. Fagforbundet, 2012. om non-profit er forsøkt illustrert i figuren på 49 For eksempel Linn Herning: Velferdsprofitørene. neste side. Ut fra EU-retten og EØS-regelverket Manifest Forlag, 2015. defineres det som egenregi når kommuner

27 «ØKONOMISK AKTIVITET» – KOMMUNAL VIRKSOMHET Illustrasjonen viser REN EGENREGI OG UTVIDET EGENREGI handlingsrommet for «ØKONOMISK kommunal virksomhet Aksje- AKTIVITET» og «non-profit og selskap » KOMMUNAL VIRKSOMHET avgrensningen mot «økonomisk aktivitet». Kommersielle Aksje- aktører Ny KL, kap 9 selskap eid Ny KL, Kommunalt *) Kommunalt oppgave av kommune kap 20 Verts- Kommune Foretak KF fellesskap kan organiseres som eget rettssubjekt Etater utenfor kommunen. Inter- kommunalt Selskap (IKS) Ny KL, § 19-1 Kommunal Oppgavefellesskap Adm. Ideelle aktører Ny KL § 19-1 *) Kommunalt oppgavefellesskap

driver tjenester innenfor kommunen som inn i alle former for non-profitproduksjon av rettssubjekt50. Utvidet egenregi omfatter i til tjenester. legg kommunal virksomhet som på bestemte I praksis har det vist seg at det et stort ju kriterier er organisert som egne rettssubjekt ridisk handlingsrom for å drive kommunale utenfor kommunen51. Ideelle kan også omfat tjenester «utenfor et marked», selv om det også tes av non-profitkriterier, og er underlagt egne har vært noen stridstemaer. De har særlig vært regler52. Den mørke pila indikerer trusselen knyttet til tjenester som er underlagt særlov som rapporten om likebehandling antyder givning, som renovasjon, barnevern og barne om hvordan «økonomisk aktivitet» kan gripe hager. Et godt eksempel som viser denne striden ser vi når det gjelder barnehager. Flere kom muner – Oslo, Tromsø og Trondheim – har 50 Se avsnittet Om egenregi. fattet politiske vedtak om at kommunen skal 51 Se avsnittet Om utvidet egenregi. drive alle nye barnehager selv, eller sammen 52 Se avsnittet Ideelle aktører. med ideelle. De kommersielle skal holdes bor 53 Tarjei Bekkedal: Juridisk vurdering av det rettslige te. Bakgrunnen var en egen juridisk betenkning handlingsrommet for ny barnehagepolitikk i Oslo, UiOl om at dette er innenfor regelverket53. Saken 2016, hvor det henvises til bestemmelser i forvaltnings loven, det kommunale selvstyret og det politiske hand ble påanket av organisasjonen Private barne lingsrommet til kommuner. hagers landsforbund (PBL), men Fylkesmannen

28 i Oslo og Akershus ga Oslo kommune medhold Imidlertid etterlyser nå flere partier på Stor i beslutningen i juni 201654. Kommunestyret i tinget muligheten til å begrense barnehageeieres Bodø gjorde i oktober 2017 et lignende vedtak muligheter til å ta ut store gevinster fra offentlige som Oslo, Trondheim og Tromsø. Imidlertid ble midler. Det ligger et representantforslag i Stor vedtaket i Bodø avvist av Fylkesmannen i Nord tinget som skal behandles i oktober 201858. Det land, som ga PBL medhold55. springende punktet ser ut til å være om det er Saken om barnehager har vært svært aktuell tilstrekkelig at kommersielle barnehager forhol våren 2018, ikke minst fordi Aftenposten over der seg til næringslivets regelverk, eller om det flere dobbeltsider har vist hvordan kommersielle også skal stilles krav fordi dette er bruk av felles aktører flytter offentlige midler til andre private skapets midler59. selskaper og seg selv, i stedet for å bruke midlene Her står barnehagesaken nå, som et uttrykk på barna og barnehagen56. Fagforbundet foreslo for motsetningen mellom næringslivets og felles i forbindelse med behandlingen av ny kommune skapets interesser, og er et klart uttrykk for pres lov at kommuner skulle få en egen lovhjemmel set fra private aktører for å få tilgang til å overta som sikrer at kommuner kan få innsyn i hvordan de kommunale oppgavene. tilskudd brukes når kommunen overlater til andre å utføre tjenesten på vegne av seg. For slaget fikk støtte fra opposisjonen, men ikke av Om egenregi regjeringspartiene og KrF, og fikk dermed ikke Tiltakene som er foreslått i rapporten om like flertall i Stortinget57. behandling ivaretar også tydelig næringslivs interessene. Når tiltakene i rapporten om like behandling er foreslått å gjelde helt uavhengig 54 Veiledning Oslo kommune: Tolking av barnehage av hvordan kommunen har valgt å organisere loven §§ 14 og 14a. Fylkesmannen i Oslo og Akershus, virksomheten sin, er det oppsiktsvekkende fordi 23.9.2016. det innebærer at all kommunal virksomhet må 55 17.10.2017: http://kommunal-rapport.no/sites/default/ vurderes konkret i den enkelte saken opp mot files/attachments/lovlighetskontroll_av_vedtak_i_ bodo_bystyre_-_tilskudd_til_private_barnehager_by «økonomisk aktivitet», jf. avsnittet Økonomisk styrets_vedtak_oppheves_pa_grunn_av_ugyldighet.pdf aktivitet og samfunnsøkonomisk nytte. 56 Artiklene Eierne har tatt ut nesten 1 milliard og Gjeldende praksis er at kommunene står helt Avviser at penger er «tatt ut» av barnehagevirksomhet fritt til å benytte egne ressurser til å dekke egen i Aftenposten 24. april, og Nesten ingen kontroll med private barnehager 28. april 2018. etterspørsel og avgjøre hvordan virksomheten 57 Innst.369 L (2017–2018) om ny kommunelov. skal organiseres. Denne praksisen er innenfor 58 Dokument 8:231 S (2017–2018): Representantforslag EU-retten og EØS-avtalens bestemmelser, og er om en mangfoldig barnehagesektor der pengene går til nylig befestet gjennom lovforarbeidene og lov barnas beste. festingen av kommuners sjølstyrerett i ny kom 59 Fanny Voldnes: Lovlig rik på barnehager? i Kampen munelov60. Oslo kommune skriver i tråd med om barndommen. Red. Tove Heggen Larsen, Res Publica, 2017. dette om rapporten om likebehandling at: 60 Ny kommunelov § 1-1 og kap. 2, Prop 88 S «Oslo kommune anser det som viktig at (2017–2018), s. 24–31. kommuner har rett til å bestemme hvilken

29 organisasjonsform som er mest hensiktsmessig om å ha egne regnskapstall for næringsavfalls ut ifra behovet for sektorpolitiske målsetninger, renovasjonen være ivaretatt. eierskapsstyring og kontroll, effektivitetsbetrak Kommunen kan altså velge å organisere sin tinger og hva som er samfunnsøkonomisk mest kommunale virksomhet i en etat eller enhet, lønnsomt.»61 som et kommunalt foretak (KF) eller sammen Når kommunen velger å utføre sin virksom med andre kommuner i et kommunalt oppgave het innenfor kommunen som rettssubjekt, kalles fellesskap62 eller i interkommunalt selskap63. det egenregi. Dette er den vanligste måten å Det innebærer at kommuner kan drive alle sine organisere mye av den kommunale virksom tjenester overfor innbyggerne i kommunens egne heten på i mange av kommunene. Når det gjelder enheter innenfor kommunen som rettssubjekt. renovasjonstjenesten har det skjedd endringer i Dette omfatter alle tjenester som utføres i etatene regelverket som gjør at flere kommuner organi og i kommunale foretak (KF) – også i samarbeid serer tjenesten i et interkommunalt selskap. Men med andre kommuner64, gitt at samarbeidet det finnes fortsatt kommuner som organiserer er del av kommunen som rettssubjekt. Denne hele renovasjonstjenesten sin innenfor kommu muligheten fastholdes i ny § 19-1 om kommu nen som rettssubjekt. Da skiller kommunene nalt oppgavefellesskap i ny kommunelov, som regnskapsmessig mellom næringsavfall og hus erstatter § 27 om interkommunalt samarbeid i holdningsavfall i den interne regnskapsføringen. gammel kommunelov. Dette er gjort for å hindre såkalt kryss-subsidi Kriteriene for kommunalt oppgavefellesskap ering, som i så fall ville bryte med statsstøtte skal ifølge § 19-4 presiseres i en samarbeids- reglene. Næringsavfall er underlagt EØS- avtale, og det er her det også skal framgå at sam reglene om konkurranse, mens husholdningsav arbeidet er del av kommunen som rettssubjekt. fall er underlagt et avgiftsregime hvor innbyg I så fall defineres det kommunale oppgavefelles gerne skal betale det det koster kommunen å skapet juridisk som egenregi. drive tjenesten, ut fra selvkostprinsippet. På den ne måten vil et eventuelt forslag fra regjeringen Om utvidet egenregi Hvis kommunen velger å drive virksomheten 61 LOs høringssvar til rapporten om likebehandling. sin utenfor kommunen som rettssubjekt, 62 Kommunale oppgavefellesskap i ny kommunelov, defineres det som «utvidet egenregi». Hvis kap. 19. kommunen velger å drive en tjeneste gjen 63 Det er 250 IKS-er totalt i dag. NOU 2016:4 Ny nom et interkommunalt selskap (IKS) eller kommunelov, s. 193. et kommunalt oppgavefellesskap som et eget 64 «Utvidet egenregi er et unntak både fra de europeiske anskaffelsesreglene som gjelder for virksomhet som om rettssubjekt, defineres dette som utvidet egen fatter vann- og energiforsyning, transport og posttjenes regi i anskaffelsesregelverket. Det kan også på ter («forsyningssektoren»), og fra de europeiske anskaf helt bestemte vilkår, som det redegjøres kort felsesreglene for annen virksomhet («klassisk sektor»). Christoffer C. Eriksen: Kommuner og egenregi, s. 14. for på neste side, defineres som utvidet egen 65 Christoffer C. Eriksen: Kommuner og egenregi, s. 12. regi dersom en kommune alene eller sammen Fagforbundet, 2015. med andre kommuner driver et aksjeselskap65.

30 Imidlertid kan andre reguleringer, som stats I noen tilfeller kan ideelle aktører komme støtteregelverket, påvirke muligheten kommu inn under definisjonen av utvidet egenregi. I så nen har til å holde oppgaven utenfor markedet. fall må kontroll- og aktivitetsvilkåret være opp Det er viktig å kjenne til innholdet i definisjo fylt. Det betyr at kommunen må ha bestemmen nene og regelverket, fordi det er offentlig kjent de innflytelse over den som utfører oppgaven, i at sterke næringslivskrefter og både NHO og betydningen bestemmende innflytelse på blant Virke ønsker at alle kommunale tjenester skal annet strategiske beslutninger i virksomheten. anbudsutsettes66. I hvilken grad disse bestemmelsene skal prak I utgangspunktet er alt som ikke kan tiseres er noe uklart, men handlingsrommet er defineres som egenregi eller utvidet egenregi, utvilsomt til stede. Dette er knyttet til tjenester underlagt Lov om offentlige anskaffelser. av allmenn økonomisk betydning eller der hvor Sakene som har vært brakt inn for EFTA-dom ideelle aktører i hovedsak bare får dekket sine stolen viser at det kan være relativt strenge krav egne kostnader for å drive tjenesten67. knyttet til hva som er utvidet egenregi. Det som I fortsettelsen av dette er det påvist et slikt viser seg å være viktig i slike saker, er at sentra handlingsrom for ideelle aktører når det gjelder le temaer knyttet til vilkårene om kontroll- og helse- og sosialtjenester68. I mars 2018 ble det aktivitet er tatt med i virksomhetens vedtekter fremmet et representantforslag i Stortinget også og stiftelsesdokumenter. I tillegg til eierskap om barnevern69. Hensikten bak forslaget er å få og omfanget av virksomheten kan dette gjelde på plass regler som sikrer at barnevernsinstitu forhold som virksomhetens oppgave, virksom sjonene drives av det offentlige eller ideelle, og hetsområde og rent geografisk hvor virksom at kommersielle fases ut. Mange av barneverns heten drives. institusjonene drives i dag av kommersielle Det avgjørende nye er sannsynligvis at virk aktører. somheten som drives av kommunen ikke må Nærings- og fiskeridepartementet send kunne omfattes av begrepet «økonomisk aktivi te 29.8.2018 på høring en forskrift som åpner tet» i EU-rettens forstand. Kommunen vil fort for at kommersielle aktører kan utelukkes i satt være på den sikre siden dersom de holder seg innfor regelen om 20 prosent av omsetningen.

Særregler for ideelle aktører 66 Anbud 365, 2016: NHO vil ha lovbestemt «anbuds plikt» for kommuner og fylkeskommuner, og hjemme Som beskrevet om barnehager, har det den siste sida til Virke. tiden pågått en politisk dragkamp om hvorvidt 67 Christoffer Eriksen: Kommuner og egenregi, ideelle aktører kan prioriteres framfor kommer s. 49 og 56. sielle. Dette gjelder flere av velferdstjenestene. 68 Karin Fløistad, advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig I den sammenhengen er det greit å kjenne til at AS: Utredning av handlingsrommet for bruk av ideelle leverandører av helse og sosialtjenester, 8. mars, 2017. det er noen særregler der kommune eller stat 69 Dok 8:161 S (2017-2018) https://www.stortinget.no/ samarbeider med ideelle aktører som utfører no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Representant velferdstjenester. forslag/2017-2018/dok8-201718-161s/?all=true

31 anbudsrunder, slik at de er reservert for ideel muners mulighet til å drive tjenester i egenregi le70. Denne forskriften vil også omfatte deler av enn det er i dag. Dette er helt i tråd med den barnevernet. Det spesielle med barnevern er at norske velferdsmodellen. det kan knyttes til offentlig myndighetsutøvelse, Hvis regjeringen i fortsettelsen velger å og dermed faller utenfor nedslagsfeltet for iverksette tiltakene som er foreslått i rapporten EØS-avtalen71. om likebehandling, trosse motforestillingene fra «tunge» jurister og viktige høringsinstanser og ikke bruke handlingsrommet som finnes i Oppsummering: Et ideologisk valg EØS-avtalen, vil det være et fundamentalt brudd Ut fra gjeldende regelverk, inklusive ny kom med den norske velferdsmodellen og få store munelov, EU-retten og EØS-regelverket, har konsekvenser. I så fall står vi i Norge overfor kommunene i dag fortsatt store muligheter til å et klart politisk og ideologisk veiskille som kan utføre kommunale tjenester i egenregi, utvidet true den demokratiske styringen av fellesfinansi egenregi og sammen med ideelle aktører. Det er erte tjenester. Det kan igjen føre til svakere om ikke nødvendig ut fra EU-retten og EØS-regel fordeling av verdiskapingen og øke forskjellene i verket å innføre strengere regler for norske kom samfunnet.

***

70 Forslag til forskrift om å reservere anskaffelser av helse og sosialtjenestenester til ideelle aktører, Nærings- og fiskeridepartementet 29.9.2018, www.regjeringen. no/contentassets/324724635bbb4e99b811887a83ca71b6/ horingsnotat.pdf 71 Oslo Byfogdembete 22.9.2017: Midlertidig forføyning i saken mellom flere Aleris-selskaper som barne vern – mot Oslo kommune som vil forbeholde ideelle i konkurransen.

32 EUs delegasjon til Norge: Slik virker KS Bedrifts høringssvar til Litteraturliste EU, august 2012. Hjemlengutvalgets rapport. Aaberge, Rolf, Manudeep Bhuller, Fagbladet Samfunn og økonomi, LOs høringssvar til Hjemleng Audun Langørgen, Magne Mogstad: 2/2017. utvalgets rapport. The distributional impact of public Fagforbundets høringssvar til Mandatet til arbeidsgruppa om like services when needs differ. Journal of Hjelmengutvalgets rapport. behandling. Public Economics 94, 2010. Fløistad, Karin: Utredning av NOU 2016:14 Ny kommunelov. Aftenposten: Artiklene Eierne har handlingsrommet for bruk av ideelle Oslo Byfogdembete 22.9.2017: tatt ut nesten 1 mrd og Avviser leverandører av helse- og sosial Midlertidig forføyning i saken at penger er «tatt ut» av barne tjenester, 8. mars 2017. mellom flere Aleris-selskaper som hagevirksomhet i Aftenposten 24. Forslag til forskrift om å reservere barnevern – mot Oslo kommune som april og Nesten ingen kontroll med anskaffelser av helse og sosial vil forbeholde ideelle i konkurransen. private barnehager 28. april 2018. tjenestenester til ideelle aktører, Oslo kommunes høringssvar til Bergen kommunes høringssvar til Nærings- og fiskeridepartementet Hjelmengutvalgets rapport. Hjelmengutvalgets rapport. 29.9.2018. Prop 88 S (2017–2018): Om ny Bekkedal, Tarjei: Juridisk vurdering Graver, Hans Petter: Intervju kommunelov. av det rettslige handlingsrommet for i Klassekampen 5.1.2018. ny barnehagepolitikk i Oslo. UiO, Reegård, Stein: Intervju i Dagsavisen Graver, Hans Petter: Intervju 23.1.2018. 2016. i ABC Nyheter 18.1.2018. Voldnes, Fanny: Markedsretting Bjørgan, Per Andreas: Statsstøtte Helle, Herdis; Like vilkår kan føre rettslige prinsipper av betydning for av offentlig sektor. Virkemidler og til dyrare tenester og redusert tilbod. alternativer . Fagforbundet, 2012. saken om det kommunale skatte Samfunnsøkonomen, 3/2018. fritaket og konkursforbudet. Notat Voldnes, Fanny: Solbergregjeringens til LO Herning, Linn: Velferdsprofittørene. velferdskommuner. Fagbladet av 18.1.2018. Manifest Forlag, 2015. Samfunn og økonomi, 1/2017. Dokument 8:231 S 2017–2018) Hjelmeng m.fl.: Like konkurranse Voldnes, Fanny: Lovlig rik på barne Representantforslag om en vilkår for offentlige og private hager? i Kampen om barndommen. mangfoldig barnehagesektor der aktører . Rapport fra arbeidsgruppe, Red. Tove Heggen Larsen, Res pengene går til barnas beste. 23. januar 2018. Publica, 2017. Dok 8:161 S (2017–2018) Innst.369 L (2017–2018) om ny Veiledning Oslo kommune: Tolking Representantforslag fra stortings kommunelov. av barnehageloven §§ 14 og 14a, representantene Anette Tretteberg Jansen, Alf-Inge og Bjarne Jensen Fylkesmannen i Oslo og Akershus, stuen, Kari Henriksen, Fredric Holen (red): Folkestyre eller elitestyre? 23.9.2016. Bjørdal, Jonas Gahr Støre og Hadia Res Publica, 2016. Tajik om et offentlig og ideelt drevet Jensen, Bjarne: Oppgaver i offentlig barnevern. regi og tjenestedirektivet. Høgskolen . Erichsen, Alexander Berg, Sidsel M. i Hedmark, mars 2008. Schade og Fanny Voldnes: Offentlig Kommunal Rapport, artikkel om ressursbruk. Hva sier tallene? vedtak i KS’ hovedstyre 23.1.2018. Fagforbundet, 2017. kapittel 3 Barnehager og sykehjem – omfang, utvikling og organisasjonsformer

Av Sidsel M. Schade

I dette kapittelet vises omfanget av to velferds sektoren ble organisert tidligere og fram til i områder i Norge – barnehagesektoren og helse - dag. Kapittelet danner grunnlaget for de andre og omsorgssektoren. Vi skal se på utviklingen kapitlene i rapporten hvor utvalgte forhold i omfanget når det gjelder økonomi, brukere, blir analysert og konsekvenser av funn blir hvem som utfører tjenestene og hvordan omtalt og diskutert.

Sidsel M. Schade er spesialrådgiver i Fagforbundet siden mars 2014 med hovedfokus på kommuneøkonomi, og representerer Fagforbundet i Kostra-samordningsrådet. Utdannet høyskolekandidat i økonomi og administrasjon ved Høgskolen i Østfold. Spesialisering i prosjektledelse fra Handelshøyskolen BI samt økonomistyring fra Høyskolen i Oslo. Erfaring som revisor og som regnskapssjef i kommune og fylkeskommune. Fast medlem av fagkomiteen GKRS fra 2005 til 2014, og NKK-godkjent regnskapsfører.

34 Barnehageområdet kan en barnehage eid av kirkelige fellesråd være registret som eierskap kirkelige fellesråd, men Innledning drives rent kommersielt. Utbygging av barnehager må sees i sammenheng Data på barnehageområdet som skiller mel med den generelle samfunnsutviklingen1. Fra lom private aktører som driver ideelt og kommer 1970-tallet og framover har kvinners deltakelse sielt er ikke offentlig tilgjengelig i SSB. Dette er i arbeidslivet vært jevnt økende, og behovet for beklagelig, og data på området ville gitt en ana barnehageplasser har i tråd med dette også økt. lyse uten forutsetninger gitt i forrige avsnitt. Fra denne perioden ble barnehagene bygget og Innledningsvis vises utviklingen etter en tre drevet av mange aktører. Organisasjons- og eier deling i eierform. Først etter antall barn i barne formene var også mange. De største aktørene var hage (figur 1), så i forhold til antall barnehager kommunene og private, ofte ideelle og frivillige (figur 2). organisasjoner, samt barnehager eid av foreldre. I 2005 gikk i overkant av 122 000 barn i Mange av de private barnehagene som startet kommunal barnehage, jf. figur 1. De resterende opp tidlig på 70-tallet var i regi av menigheter, barna var fordelt på nær 26 000 barn i privat Sanitetskvinnene, Røde Kors eller typisk kvinne kommersiell barnehage og noe over 75 000 barn i dominerte organisasjoner som fylke (sykehus var private barnehager som ikke er aksjeselskap. Går en del av fylkeskommunen fram til 2003) og stat. vi fram til 2017, ser vi den største endringen for Parallelt med at synet på og oppfatningen av de private. Da går langt flere barn i barnehage barns behov har endret seg, har også behovet for organisert som aksjeselskap, og andelen barn i antall barnehageplasser vokst, i tillegg til den private barnehager som ikke er aksjeselskap har generelle samfunnsutviklingen. blitt redusert til 56 000. De kommunale barne Med dette som bakteppe kom barnehage hagene har en mindre endring i antall barn. forliket på plass i 2003 med mål om utbygging Når vi ser vi på hvor mange barn som går i av 12 000 barnehageplasser i 2003 og 2004, og barnehage er det viktig å ta hensyn til hvor store det resterende for å oppnå full behovsdekning i barnekullene er det enkelte året. For hvert av åre 20052. Ulike økonomiske insitamenter ble benyt ne fra 2015 til 2017 er det en reduksjon i antall tet for å oppnå målet. Men hva har skjedd etter barn i aldersgruppa 0–5 år3. Dette vil da forsterke den tid, og hvordan har utviklingen vært i for veksten vist i figur 1 i den forstand at de private holdet mellom offentlige og private barnehager? kommersielle øker sin andel av barnehagebarna I denne artikkelen er eierformen aksje til tross for at det er færre barn i aktuell alder. selskap vurdert som en privat kommersiell form Ser vi videre på figur 2 og eierform i forhold for eierskap. Andre eierformer utgjør flere andre til antall barnehager, vises en utvikling hvor de typer eierskap. I innledningen er dette omtalt som «privat ikke aksjeselskap». Det er ikke gitt at et aksjeselskap er kommersielt, og at andre 1 Tove Heggen Larsen: Kampen om barndommen. eierformer ikke er kommersielle. Her vil det 2 www.regjeringen.no/no/dokumenter/ kunne være eierskap som er i grenseland mellom smeld-nr-24-2002-2003-/id135490/sec1. eierformer i begge grupperinger. Som eksempel 3 Tabell 1b.

35 FIGUR 1. Barn i barnehage etter barnehagens eierform4

Antall barn i barnehage etter barnehagenes eierform i perioden 2005–2017.

FIGUR 2. Barnehager etter eierform, antall barnehager5

Barnehager etter eierform i perioden 2005–2017.

kommunale barnehagene har en nedgang i antall barnehager på 120. Her framkommer også end ringen i forholdet mellom de private aktørene. 4 SSB, barnehager, bestilt rapport, 2018. Private kommersielle aksjeselskaper har økt med 5 SSB, barnehager, bestilt rapport, 2018. nesten 1000 barnehager i perioden 2005–2017,

36 FIGUR 3. Barnehager etter eierform, i prosent6 Barnehager etter eierform i perioden 2005–2017.

FIGUR 4. Endring i eierskap i prosent 2005–2017

Prosentvis utvikling i eierskap i perioden 2005–2017.

en økning på 168 prosent7. Tilsvarende reduk sjon har det vært for barnehager organisert som private utenom aksjeselskaper. Dette utgjør 1227 barnehager og en reduksjon på 43 prosent. 6 SSB, barnehager, bestilt rapport, 2018. Ser vi videre på figur 3 og eierform i forhold 7 Tabell 1.

37 til antall barnehager i prosent, vises en utvikling ningsgraden. Dette skyldes mindre barnekull9. hvor de kommunale barnehagene har en mar Dekningsgraden er gjennomgående økende med ginal økning i antall barnehager på én prosent. økende alder. Imidlertid er det stor variasjon Her er det også i forholdet mellom de private mellom de ulike landsdelene. For 2017 har Oslo aktørene endringen framkommer. Private kom lavest dekningsgrad med 88,2 prosent, og Troms mersielle aksjeselskaper har økt sin andel fra 8,9 fylke topper statistikken med 94,4 prosent. prosent i 2005 til 25,7 prosent i 2017, en økning Når dekningsgrad benyttes som et tegn på på 16,8 prosentpoeng. Det er en kraftig økning måloppnåelse er det viktig å ha med seg hvordan som tilsvarer en vekst på 224 prosent8. Tilsva beregningen blir foretatt. I dette tilfellet bereg rende reduksjon har det vært på barnehager nes dekningsgraden som antall barn i barne organisert som private som ikke er aksjeselska hage i forhold til alle barn i aldersgruppa. Som per. Den er på 13,8 prosentpoeng og tilsvarer en eksempel vil ønsket om å være mer hjemme med reduksjon på noe over 25 prosent. eget barn gi en redusert dekningsgrad, selv om Figur 4 viser den prosentvise endringen i kommunen har plasser til disposisjon som ikke barnehagers eierforhold, hvor det er en markant benyttes. Da kontantstøtten ble innført i 1998 økning i antall barnehager relativt sett som drives sank dekningsgraden i barnehagen i noen år som aksjeselskap framfor andre selskapsformer. fordi flere av ett- og toåringene var hjemme og En mer detaljert framstilling og analyse av de startet i barnehagen senere10. Dekningsgraden private aktørene kommer lenger ut i kapittelet. forteller derfor ikke automatisk om den enkelte Hva som kan være årsaken til endringer av kommunens prioritering av barnehageplasser. eierform vurderes senere i kapittelet, og belyses mer detaljert i andre kapitler. Hvor stor er egentlig barnehagesektoren? Dekningsgrad I 2017 var barnehagedekningen på 91,3 prosent Utviklingen i bruk av tjenesten barnehage om mot 80,4 prosent i 200611. Når det gjelder an tales som dekningsgrad, og denne beregnes som tall barnehager viser figur 5 at det har vært en andelen barn i barnehage i prosent av folke reduksjon, mens antall barn er økende. I 2006 mengden i tilsvarende aldersgruppe. Deknings var det gjennomsnittlig 36,5 barn i hver barne graden viser en økning fra 76 prosent i 2005 til hage. I 2016 har dette steget til gjennomsnittlig 91,3 prosent i 2017. Med en svak nedgang i an 47,3 barn. En større andel av barna går derfor tall barn i barnehage i 2017 økte allikevel dek i større barnehager. Utviklingen i barnehagenes størrelse viser en tilnærmet lik utvikling i private og offentlige barnehager på landsbasis. 8 Tabell 1a. 9 www.ssb.no/utdanning/artikler-og-publikasjoner/ Økonomi andel-barn-i-barnehage-oker-fortsatt Kommunene brukte totalt 42,7 milliarder kro 10 www.ssb.no/utdanning/artikler-og-publikasjoner/ barnehagedekning-for-og-na ner på barnehager i 2016, en økning på drøye én 11 www.ssb.no/utdanning/statistikker/barnehager/ prosent fra 2015 målt i løpende priser. Beløpet aar-endelige inkluderer kommunens utgifter til drift av egne

38 FIGUR 5. Utvikling antall barnehager12

Utvikling i antall barnehager i perioden 2005–201713.

barnehager og tilskudd til private barnehager. Figur 6 viser at fordelingen mellom kommu Foreldrebetaling kommer i tillegg14. Totale ut nale og private plasser er nær 50/50. Tabellen gifter til barnehager i 2016 er 49 milliarder kro ovenfor viser ut over dette at familiebarnehage ner. Dette er fordelt med 26 milliarder kroner i ne er redusert fra 3,4 prosent til 1,4 prosent av kommunale barnehager og 23 milliarder kroner det totale barnehagetilbudet fra 2008 til 2017. i ikke-kommunale barnehager. For 2017 er tota Det har også vært en reduksjon i antall barn le utgifter på 50 milliarder kroner. Den største med plass i åpen barnehage. Denne reduksjonen delen av utgiftene går til lønn. I forbindelse med er noe mindre, fra 2,7 prosent i 2008 til 1,5 pro ny bemanningsnorm i barnehager som er vedtatt sent i 2017. innført fra august 2018, har KS beregnet en mer Ser vi videre på i hvilke kommuner de private utgift til ordningen med en årlig effekt på ca. én aktørene velger å etablere seg, er det et tydelig milliard kroner15. Den økonomiske fordelingen skille i forhold til kommunestørrelse. Som vist av denne milliarden forventes å bli som de øvrige i figur 7 er de private barnehagene i overvekt i midlene til barnehagesektoren. Hvordan er plassene fordelt? 12 SSB, barnehager, 2018 – www.ssb.no/utdanning/ I perioden 2008–2017 er andelen plasser i kom statistikker/barnehager munale barnehager redusert fra 53,5 prosent til 13 www.ssb.no/utdanning/statistikker/barnehager/ 50,2 prosent med en tilsvarende vekst i private aar-endelige 14 plasser. I 2017 var det i overkant av 281 500 barn Utdanningsspeilet U.dir.: Tall og analyse av barne hager og grunnopplæringen i Norge 2017. som hadde barnehageplass av ulik størrelse. 15 www.ks.no/fagomrader/utdanning-og-oppvekst/ Figur 6 viser at det er en jevn dreining fra kom barnehage/kompetanse-i-barnehagen/ks-mener-barne munale til private barnehageplasser. hagenorm-er-underfinansiert/

39 FIGUR 6. Utvikling kommunale og private barnehageplasser16 Prosentvis fordeling kommunale og private barnehageplasser i perioden 2008–2017.

Barnehageplasser etter type barnehage17

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Barn med barnehageplass 261 759 270 041 277 021 282 600 286 008 287 063 286 296 283 501 282 553 281 539 totalt

Barn med barnehageplass 138 576 143 454 146 051 147 909 149 804 148 983 147 375 143 696 142 223 140 916 i kommunale barnehager

Barn med barnehageplass 120 257 124 995 129 841 133 778 135 376 137 307 138 688 139 039 139 553 139 871 i private barnehager

Barn med barnehageplass i fylkeskommunale og 2 926 1 592 1 129 913 828 773 233 766 777 752 statlige barnehager

Barn med barnehagetilbud 268 982 276 999 283 631 288 330 291 324 291 956 291 030 288 126 286 876 285 703 (inkl. åpen barnehage)

Barn med plass i familie 9 156 8 308 7 568 6 969 6 379 5 658 5 147 4 618 4 182 3 933 barnehage Barn med plass i åpen 7 223 6 958 6 610 5 730 5 316 4 893 4 734 4 625 4 323 4 164 barnehage

16 SSB, barnehager, 2018 – www.ssb.no/utdanning/ statistikker/barnehager 17 SSB, barnehager, 2018 – www.ssb.no/utdanning/ statistikker/barnehager

40 FIGUR 7. Barnehager etter eierskap gruppert etter kommunes innbyggertall18

Fordeling kommunal/privat barnehager i forhold til kommunens innbyggertall 2017.

kommuner med over 10 000 innbyggere. Mindre en klar og sterk økning i andelen aksjeselskap. kommuner har en vesentlig lavere andel private I 2005 gikk en firedel av barna i private barne barnehager. Jo mindre folketall, desto mindre hager organisert som aksjeselskap. I 2017 er andel private barnehageplasser. Endringen fra dette oppe i 60 prosent. Samvirke/andelslag har 2016 til 2017 er marginal. hatt en svak reduksjon, mens foreninger og ikke Det er store variasjoner i gjennomsnitts minst enkeltpersonforetak til sammen har hatt størrelse på barnehager i Norge. Der fylkene en reduksjon på noe over 15 prosentpoeng. Østfold, Vestfold, Hordaland og Rogaland har Flere selskapsformer har blitt valgt bort i gjennomsnittlig over 50 barn i hver barnehage, perioden til fordel for aksjeselskaper. Hvorfor har Nordland og Finnmark gjennomsnittlig 35 mange velger å endre selskapsform til aksje barn i hver barnehage. Dette er ikke unatur selskap kan blant annet vurderes ut fra risiko, lig da reiseavstanden er større i de nordligste at selskapsformen er godt regulert i aksjeloven, fylkene. Imidlertid går 81,5 prosent av alle barn aksjeloven er forenklet, økt fleksibilitet i ut i en barnehage med mer enn 40 barn. Her lar vi bytteuttak eller at selskapet er lettere å selge. spørsmålet om det er en ønsket utvikling for våre Det er imidlertid liten risiko for oppdragstørke barn å gå i stor eller liten barnehage stå åpent. i barnehagesektoren, ei heller mangel på finan siering med statlige og kommunale midler samt Hvordan har de private barnehagene foreldrebetaling. Så derfor vil vi kunne anta at valgt å organisere sin virksomhet? Utviklingen i eierskap i de private barnehagene, basert på antall barn, har som vist i figur 8 vært 18 SSB, barnehager og folkemengde, 2018.

41 FIGUR 8. Eierform private barnehager – barn – prosentvis fordelt19

Utvikling av eierform i private barnehager i perioden 2005–2017, basert på antall barn.

FIGUR 9. Eierform private barnehager – barnehager – prosentvis fordelt

Utvikling av eierform i private barnehager i perioden 2005–2017, basert på antall barnehager.

* Annet er her selskaper som er registrert i foretaksregisteret som: Annet foretak iflg. særskilt lov, ansvarlig selskap, bedrift, borettslag, enkeltpersonforetak eller kirkelige fellesråd. denne dreiningen i organisasjonsform vurderes senere salg. Imidlertid drives fortsatt 40 prosent ut ifra muligheter til å organisere virksomheten av de private barnehagene i andre eierformer. i organisasjonsstrukturer som gir muligheter for Ser vi videre på eierformen i de private barne uttak av utbytte eller «modning» av selskapet for hagene med utgangspunkt i antall barnehager, er bildet noe annerledes. For 2017 er 50 prosent av barnehagene aksjeselskaper. Samvirkeforetak 19 SSB, barnehager, bestilt rapport, 2018. og andelslag utgjør 20 prosent. Det samme gjør

42 summen av barnehager organisert som ansvarlig Det er totalt 75 500 årsverk i barnehagesektoren selskap, bedrift20, borettslag, enkeltpersonfore i 2017. tak eller kirkelige fellesråd. Foreninger og stiftel- Mange yrkesgrupper med ulik faglig bak ser utgjør hver for seg rundt ni prosent. grunn er representert i sektoren: Styrere, Ser vi figur 8 og 9 i sammenheng, har private pedagogiske ledere, personer som gir særskilt aktører organisert som aksjeselskap 60 prosent språkstimulering, merkantilt personale, vakt av barna og 50 prosent av barnehagene for 2017. mester og renholdspersonale, i tillegg til annen For de andre organisasjonsformene er det stør grunnbemanning. 34 prosent av disse er pedago re likhet mellom prosentvis andel barn og andel giske ledere i 2017. barnehager. Oppsummering barnehage Årsverk Kort oppsummert har barnehagesektoren i Veksten i antall ansatte i alle barnehager, uav perioden vi har sett på utviklet seg fra et område hengig av organisasjonsform og privat eller med drift i mange typer selskapsformer til færre offentlig eierskap, har i perioden 2008 til 2017 selskapsformer. Området har vært i vekst. Vek økt med 15 prosent. Det er gjennomsnittlig sten gjelder økning i kroner og ører, antall barne 1150 nye årsverk hvert av årene21. Den årlige hageplasser og antall ansatte. Dette til tross for gjennomsnittlige veksten har vært på henholds at antall barn som er i barnehage viser en svak vis 283 nye årsverk i kommunale barnehager og nedgang de siste årene23. I 2008 var kommuna 871 i private barnehager. Målt i prosent betyr le overføringer av midler til drift i private bar dette en økning på 7,0 prosent og 27 prosent i nehager på tre milliarder kroner. For 2017 har henholdsvis kommunale og private barnehager. overføring av midler til drift alene steget til nær

FIGUR 10. Årsverk fordelt på offentlig og privat sektor22

Antall årsverk i barnehageområdet fordelt på kommunal og privat sektor.

20 Betegnelse «bedrift» fra SSBs gruppering av selskapsformer. Barnehager i regi av en bedrift, for sine ansatte. 21 SSB, Årsverk i barnehager, etter barnehagens eierforhold og ansattes stillingstyper (K) 2000–2017. 22 SSB, Årsverk i barnehager, etter barnehagens eierforhold og ansattes stillingstyper (K) 2000–2017. 23 Tabell 1b.

43 20 milliarder kroner. Tildelte barnehageplasser Hvor stor er egentlig helse- og benyttes i større grad enn tidligere, og en sving omsorgssektoren? ning i antall barn som er i barnehage er naturlig For 2017 mottok i overkant av 282 000 personer og henger sammen med størrelsen på barnekul tjenester tilknyttet helse- og omsorgssektoren. lene det enkelte året. Det er 75 500 årsverk som Dette er en økning på 1,5 prosent fra året før, og ivaretar de 281 500 barna som har sin hverdag i en økning på 4,0 prosent fra 201324. en barnehage. Hvem utfører helse- og omsorgstjenestene? Helse- og omsorgstjenester Kommunen ivaretar de fleste innbyggeresbehov for helse- og omsorgtjenester. Kommunenes Innledning andel har i perioden 2009–2017 vært stabil på Når vi her omtaler helse- og omsorgssektoren noe under 90 prosent, med unntak av året 2012 gjelder det tjenestene praktisk bistand, helse hvor andelen var rett over 90 prosent. Imidlertid tjenester i hjemmet, tidsbegrenset opphold i ser vi en endring fra private ideelle leverandører institusjon, langtidsopphold i institusjon samt til private kommersielle aktører. Som figur 11 vi andre tjenester for hjemmeboende. Tjenestene ser har andelen helse- og omsorgstjenester som som leveres er hyppig i søkelyset når det gjelder utføres av private ideelle blitt redusert fra 6,0 krav om effektivisering, ivaretakelse av et øken prosent til 4,8 prosent i perioden 2009–2017, og de antall brukere på kort og lang sikt, utvikling de private kommersielle har hatt motsatt utvik av og utvidet bruk av velferdsteknologi og ikke ling, med en vekst til 6,0 prosentpoeng. Det var minst forsøkene på å standardisere tjenestene. i overkant av 40 400 institusjonsplasser totalt i Vi må anta at innbyggerne kommer i kontakt 2017. Av disse plassene var 10,7 prosent i privat med helse- og omsorgssektoren i løpet av livet, regi, som er en svak nedgang fra 2016. enten som bruker, pårørende eller ansatt. Hvor Det er viktig å merke seg at mange eldre dan oppgavene løses er viktig i dagens samfunn, mottar bistand og omsorg fra familie, venner og ikke mindre viktig med tanke på hvordan og frivillige organisasjoner. Denne typen hjelp innbyggere med behov for bistand skal ivaretas kommer gjerne før det søkes om bistand til å i framtida. dekke hjelpebehovet eller som et supplement til bevilgede tjenester. En beregning av den økono miske verdien av denne frivilligheten er vanske lig å gjøre, men den anslås å utgjøre en større andel enn den offentlige omsorgen25.

Økonomi 24 www.ssb.no/helse/statistikker/pleie/aar 25 Helse- og omsorgssektoren er en stor sektor. Hvordan påvirker økningen i andelen eldre 26 samfunnsøkonomien? Fagbladet Samfunn og økonomi. Hele helse- og omsorgssektoren benytter 30 26 www.ssb.no/offentlig-sektor/artikler-og- prosent av kommunenes netto driftsutgifter, publikasjoner/nokkeltall-for-kostra--353174 hvor 25 prosent går til helse- og omsorgstjenester

44 FIGUR 11. Utvikling private ideelle og kommersielle aktører27

Figuren viser endring i bruk av private aktører av helse- og omsorgstjenester i perioden 2009–2017.

i institusjon og for hjemmeboende. Totalt ble det Hvordan er plassene fordelt? brukt 113,5 milliarder kroner på helse- og om Ser vi videre på institusjonene, har det vært liten sorgstjenester i 2017, en økning på fem prosent endring i hvor mange som bor på kommunale fra 2016. En økning var det også i antall brukere institusjoner. Her har det vært stabilt med ca. 40 som mottok tjenester i eget hjem og en reduksjon plasser per institusjon. Figur 12 viser imidlertid i antall brukere som får bistand i institusjon. en endring i strukturen for de private kommersi Dette er et uttalt mål for de styrende politikere, elle fra 2012 til 2017. Her har antall plasser økt uttrykt blant annet i Stortingsmelding 15 med hele 15 per institusjon. Det er grunn til å (2017–2018): Leve hele livet, samt i den politiske tro at de private kommersielle aktørene har gjort plattformen til Regjeringen Solberg II – Jeløya- tilpasninger i driften for å optimalisere det øko plattformen. nomiske resultatet da det i perioden er kun tre En økning i privat kommersiell sektor med to nye institusjoner, mens økningen i antall plasser prosentpoeng fra 2009 til 2017 kan virke som en er på hele 660. Dette vil si nesten ti prosent flere marginal endring. Målt i kroner og ører utgjør pasienter per institusjon. imidlertid denne økningen hele 2,3 milliarder kroner årlig og må betegnes som et betydelig beløp. 27 SSB, Helse- og omsorgsinstitusjonar, etter eigarfor hold, statistikkvariabel og år.

45 FIGUR 12. Plasser per institusjon etter eierform28 Figuren viser antall plasser per institusjon i perioden 2009–2017 for organisasjonsformene kommunale, private ideelle og private kommersielle.

FIGUR 13. Utvikling årsverk helse og omsorgssektoren29

Figuren viser økning i antall årsverk i perioden 2009–2017 for ansatte i helse- og omsorgssektoren.

28 www.ssb.no/tabell/09929. 29 Rapport fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

46 Årsverk Ser vi på utviklingen i eierforholdet til dem Det er mange som har sitt daglige virke i helse - og som utfører oppgaver knyttet til helse- og om omsorgssektoren. Av dem som jobber i sektoren sorgssektoren har det i perioden 2009–2017 vært har langt fra alle full stilling, så når statistikken små endringer. Kommersiell sektor har økt på viser at det er i overkant av 143 000 årsverk som bekostning av privat ideell sektor. jobber innenfor området, er dette mange flere personer. I overkant av 74 prosent av årsverkene Oppsummering totalt nevnt ovenfor er i direkte brukerrettet tjeneste Noen fellestrekk gjelder både barnehagene og og er fagutdannet. Andelen som er fagutdannet helse- og omsorgssektoren. Begge områdene er har vært stigende de siste årene. Økningen i an viktige og vesentlige velferdsgoder avhengig av tall ansatte i perioden 2009–2017 er på noe over den livsfasen man befinner seg i. Tjenestene er 16 prosent, jf. figur 13. viktige fordi foreldre eller pårørende får god og trygg bistand til omsorg for sine nærmeste. Oppsummering helse og omsorg Tjenestene er vesentlige for den offentlige I perioden 2009–2017 mottok flere personer ressursbruken på området som utgjør betydelige tjenester innenfor området, og naturlig nok summer. Begge områdene er i hovedsak offentlig blir det da også flere årsverk. Imidlertid viser finansiert: 50 milliarder kroner til barnehage og utviklingen en reduksjon i antall brukere som nær 114 milliarder kroner til helse- og omsorgs har tidsbegrenset eller langtidsopphold i institu sektoren – totalt 164 milliarder kroner i 2017. sjon, samtidig som det er en reduksjon i gruppa I den totale kommuneøkonomien utgjør barne som kun får praktisk bistand i hjemmet. Tje hageområdet 12 prosent av alle utgifter og nestene utføres i økende grad i langt flere hjem helse og omsorg 25 prosent. Til sammenlig og til enkeltpersoner. Ser vi på tjenester i hjem ning benyttes 18 prosent til grunnskolen av de met, har dette hatt en økning på 21,3 prosent i totalt 434 milliarder kronene kommunene har av perioden 2013–201730. Denne utviklingen kan utgifter. være økonomisk effektiv, men den legger også Kommersielle private utfører større andel ansvar på pårørende. Det forventes at helse- av tjenestene som leveres av de private tjeneste og omsorgsområdet vil vokse, ny teknologi vil tilbyderne, og aksjeselskapsformen blir i økende i økende grad bli benyttet og derfor øker også grad benyttet som selskapsform. Private ideelle kravet til økt kompetanse, og da ikke bare på det aktører er på vikende front. helsefaglige.

30 www.ssb.no/helse/statistikker/pleie/aar

47 Tabeller

TABELL 1. Barn i barnehage etter barnehagens eierform Tabell 1 er grunnlag for figur 1. Tabellen viser fordeling barn i barnehage etter barnehagenes eierform.

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Private kommersielle 25 815 33 977 41 869 48 916 54 589 60 355 66 558 70 235 74 143 77 537 79 849 82 161 83 834 aksjeselskap

Private utenom aksje 75 231 73 719 73 570 71 468 70 539 69 604 67 357 65 141 63 164 61 151 59 272 57 392 56 037 selskap

Kommunale 122 455 127 252 134 376 141 502 145 046 147 180 148 822 150 777 149 870 147 726 144 645 143 096 141 751

TABELL 1a. Barn i barnehage etter barnehagens eierform, i prosent

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Private kommersielle - 11,6 14,5 16,8 18,7 20,2 21,8 23,5 24,5 25,8 27,1 28,1 29,1 29,8 aksjeselskap

Private ikke aksjeselskap 33,7 31,4 29,4 27,3 26,1 25,1 23,8 22,8 22,0 21,4 20,9 20,3 19,9

Offentlig 54,8 54,2 53,8 54,0 53,7 53,1 52,6 52,7 52,2 51,6 51,0 50,6 50,3

TABELL 1b. Folkemengde 1. januar, etter kjønn og alder

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Gutter 178 749 177 627 177 701 179 379 182 955 186 400 188 971 191 261 192 530 192 876 191 844 189 879 188 393 0-5 år

Jenter 170 877 170 188 170 348 171 785 174 496 177 197 179 605 181 177 182 484 182 868 182 110 180 242 178 379 0-5 år

Totalt 349 626 347 815 348 049 351 164 357 451 363 597 368 576 372 438 375 014 375 744 373 954 370 121 366 772

Endring fra år -1811 234 3115 6287 6146 4979 3862 2576 730 -1790 -3833 -3349 X-1

48 TABELL 2. Barnehager etter eierform, antall barnehager Tabell 2 er grunnlag for figur 2. Tabellen viser fordeling mellom eierformer for barnehager.

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Private kommersielle - 561 719 862 981 1 045 1 121 1 209 1 291 1 366 1 428 1 459 1 490 1 508 aksjeselskap

Private utenom aksje- 2 859 2 816 2 754 2 642 2 534 2 412 2 260 2 120 1 975 1 884 1 793 1 701 1 632 selskap

Kommunale 2 858 2 901 3 006 3 082 3 096 3 046 3 000 2 986 2 955 2 893 2 841 2 789 2 736

TABELL 3. Barnehager etter eierform, i prosent Tabell 3 er grunnlag for figur 3. Tabellen viser fordeling mellom eierformer for barnehager i prosent.

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Private kommersielle 8,9 11,2 13,0 14,6 15,7 17,0 18,7 20,2 21,7 23,0 23,9 24,9 25,7 aksjeselskap

Private utenom 45,5 43,8 41,6 39,4 38,0 36,7 34,9 33,1 31,4 30,4 29,4 28,4 27,8 aksjeselskap

Kommunale 45,5 45,1 45,4 46,0 46,4 46,3 46,4 46,7 46,9 46,6 46,6 46,6 46,6

TABELL 4. Endring i eierskap i prosent 2005–2017 Tabell 4 er grunnlag for figur 4. Tabellen viser endring i eierskap i prosent for perioden 2005–2017.

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Private kommersielle 0,0 % 31,6 % 62,2 % 89,5 % 111, 5 % 133,8 % 157,8 % 172,1 % 187,2 % 200,4 % 209,3 % 218,3 % 224,7 % aksjeselskap

Private utenom aksje 0,0 % -2,0 % -2,2 % -5,0 % -6,2 % -7,5 % -10,5 % -13,4 % -16,0 % -18,7 % -21,2 % -23,7 % -25,5 % selskap

Kommunal 0,0 % 3,9 % 9,7 % 15,6 % 18,4 % 20,2 % 21,5 % 23,1 % 22,4 % 20,6 % 18,1 % 16,9 % 15,8 %

49 Tabell 5. Utvikling antall barnehager Tabell 5 er grunnlag for figur 5. Tabellen viser utvikling i antall barnehager i perioden 2005–2017.

År Barnehager Private Offentlige 2005 3 420 2 858 2006 3 535 2 901 2007 3 616 3 006 2008 3 623 3 082 2009 3 579 3 096 2010 3 533 3 046 2011 3 469 3 000 2012 3 411 2 986 2013 3 341 2 955 2014 3 312 2 893 2015 3 251 2 836 2016 3 191 2 789 2017 3 140 2 736

TABELL 6. Utvikling kommunale og private barnehageplasser Tabell 6 er grunnlag for figur 6. Tabellen viser prosentvis fordeling kommunale og private barnehageplasser i perioden 2008–2017. Tabellen er en bearbeidet utgave av tabell 5 som er vist i teksten.

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Kommunale plasser 53,5 53,4 52,9 52,5 52,5 52,0 51,5 50,8 50,5 50,2 i prosent Private plasser 46,5 46,6 47,1 47,5 47,5 48,0 48,5 49,2 49,5 49,8 i prosent

50 TABELL 7. Barnehager etter eierskap gruppert etter kommunes innbyggertall Tabell 7 er grunnlag for figur 7 og viser fordeling offentlige/privat barnehager i forhold til kommunens innbyggertall for 2017.

Antall offentlige Antall private Antall Totalt barnehager barnehager kommuner 0–2000 170 12 182 94

2000–5000 422 137 559 131

5000–10 000 406 323 729 88

10 000–20 000 392 481 873 56

20 000–50 000 455 795 1 250 41

50 000–100 000 268 473 741 11

Mer enn 100 000 621 919 1 540 5 Sum 2 734 3 140 5 874 426

TABELL 8. Eierform private barnehager – barn – prosentvis fordelt Tabell 8 er grunnlag for figur 8 og viser utvikling av Årsmelding for barnehager per 15.12 som innrappor- eierformer i private barnehager i perioden 2005–2017, teres via Utdanningsdirektoratets database BASIL. basert på antall barn. Data er spesialbestilt fra SSB. Tall Rapportering på eierforhold avviker derfor noe i forhold fra 2015 var ikke korrekt i materiell mottatt fra SSB til SSBs sektorinndeling. SSB har utarbeidet en tabell som 30. april 2018. Det har ikke vært mulig å få nytt uttrekk. viser antall barnehager og antall barn i barnehage fordelt For 2015 er det derfor valgt å benytte gjennomsnitt av på eierforhold og eierform. Mottatt materiell er mottatt årene 2014 og 2016. Tall fra 2015 må derfor benyttes separat per år for alle årganger fra og med 2005. Dette med forsiktighet. SSB opplyser videre i sin oversendelse fordi eierformene og betegnelser av disse har endret seg at den offisielle barnehagestatistikken er basert på med tiden. På denne bakgrunnen er det gjort eget arbeid opplysninger gitt av den enkelte barnehagen i skjemaet for å sammenstille dataene som vises i rapporten.

Barn med plass i barnehage etter eierform 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Aksje 25,5 % 31,5 % 36,3 % 40,6 % 43,6 % 46,4 % 49,7 % 51,9 % 53,9 % 55,8 % 57,3 % 58,8 % 59,9 % selskap

Forening 10,3 % 9,7 % 8,5 % 8,1 % 7,7 % 7,3 % 7,3 % 4,7 % 5,0 % 4,6 % 4,3 % 4,0 % 3,7 %

Samvirke/ 23,4 % 21,8 % 20,6 % 19,9 % 13,3 % 12,4 % 12,1 % 20,7 % 22,2 % 21,5 % 21,2 % 20,9 % 20,5 % andelslag

Stiftelse 12,9 % 11,2 % 10,8 % 11,3 % 11,0 % 10,5 % 9,6 % 9,5 % 9,2 % 9,0 % 9,0 % 9,1 % 9,1 %

Annet * 27,9 % 25,9 % 23,8 % 20,1 % 24,4 % 23,3 % 21,3 % 13,3 % 9,7 % 9,1 % 8,2 % 7,2 % 6,9 %

100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 % 100,0 %

51 TABELL 9. Eierform private barnehager – barnehager – prosentvis fordelt Tabell 9 er grunnlag for figur 9 og viser utvikling av eierform i private barnehager i perioden 2005–2017, basert på antall barnehager.

Barnehager etter eierform

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Aksjeselskap 16,40 20,34 23,84 27,08 29,20 31,73 34,85 37,85 40,66 42,96 44,75 46,54

Forening 12,81 12 ,11 10,79 10,43 9,97 9,74 9,80 7,15 7,39 6,82 6,47 6,11

Samvirke/ 13,13 12,67 12,39 12,39 8,83 8,66 8,94 16,33 18,40 8,39 18,56 18,74 andelslag

Stiftelse 10,91 8,85 8,77 10,10 9,16 9,00 8,33 8,18 8,02 7,97 8,17 8,37

Annet * 46,75 46,03 44,22 39,99 42,83 40,87 38,08 30,49 25,52 23,85 22,05 20,24

100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Tabell 10. Årsverk fordelt på offentlig og privat sektor Tabell 10 er grunnlag for figur 10 og viser antall årsverk i barnehageområdet fordelt på kommunal og privat sektor.

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Kommune 36 104 37 314 37 934 38 353 39 187 39 421 39 279 38 523 38 549 38 648 Privat 29 051 30 782 32 279 33 235 34 047 34 952 35 719 36 124 36 482 36 886 65 155 68 096 70 213 71 588 73 234 74 373 74 998 74 647 75 031 75 534

TABELL 11. Utvikling private ideelle og kommersielle aktører Tabellen danner grunnlag for figur 11 og viser endring i bruk av private aktører av helse- og omsorgstjenester i perioden 2009–2017.

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Private ideelle 6,0 % 6,0 % 5,9 % 5,2 % 5,3 % 4,9 % 5,2 % 5,1 % 4,8 % aktører Private kommersielle 4,3 % 4,5 % 3,9 % 4,3 % 5,3 % 6,2 % 6,6 % 6,2 % 6,0 % aktører

52 TABELL 12. Plasser per institusjon etter eierform Tabell 12 danner grunnlag for figur 12 og viser antall plasser per institusjon i perioden 2009–2017 for organisasjonsformene kommunale, private ideelle og private kommersielle aktører.

Gjennomsnittlig antall plasser per institusjon 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Kommunale 40,1 40,4 40,8 41,1 40,8 41,0 40,3 40,4 40,9 Private ideelle 53,9 53,0 52,6 50,8 51,8 49,7 51,3 52,5 51,4 Private kommersielle 53,4 54,2 51,8 54,5 58,9 62,5 66,9 66,4 67,3

TABELL 13. Utvikling årsverk helse- og omsorgssektoren Tabell 13 er grunnlag for figur 13 og viser økning i antall årsverk i perioden 2009–2017 for ansatte i helse- og omsorgssektoren.

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Antall årsverk 123 500 126 200 128 900 131 200 132 700 134 000 135 400 138 000 143 000

Litteraturliste Statistisk sentralbyrå (19.6.18): Kildetabell 12212 – Utgifter til Kildetabell 07459 – Folkemengde, tjenesteområdene, etter funksjon Offentlig ressursbruk – hva sier etter kjønn og ettårig alder. og art (K) 2015–2017. tallene 2017? Fagforbundet. Kildetabell 09220 – Barnehager, Kildetabell 05065 – Kommune, Hvordan påvirker økningen i etter eierforhold (K). detaljerte regnskapstall, drifts andelen eldre samfunnsøkonomien? regnskapet funksjonsfordelt (K) Kildetabell 09169 – Barn i barne Fagbladet Samfunn og økonomi, 2003–2017. hager, etter alder, oppholdstid per 1/2018. uke og barnehagens eierforhold. Kildetabell – www.ssb.no/ Ildsjelene presses ut. Artikkel statbank/table/07459/ Kildetabell 09344 – Ansatte i Klassekampen. barnehager, etter barnehagens Statistisk sentralbyrå, Omsorgs Kommunal- og moderniserings eierforhold, ansattes stillingstyper tjenester – www.ssb.no/helse/ departementet: Rapport fra Det og kjønn (K) 2000–2017. statistikker/pleie/aar tekniske beregningsutvalg for Kildetabell 09339 – Årsverk i Statistisk sentralbyrå 30.4.18 – bestilt kommunal- og fylkeskommunal barnehager, etter barnehagens eier rapport – Barnehager og barn etter økonomi. forhold og ansattes stillingstyper barnehagens eierforhold og eierform. Meld. St. 15 (2017–2018): Leve hele (K) 2000–2017. For årene 2005–2017. livet – en kvalitetsreform for eldre. Kildetabell 09929 – Helse- og www.ssb.no/utdanning/ar Regjeringen Solberg II – Politisk omsorgsinstitusjoner, etter eier tikler-og-publikasjoner/barnehage plattform: www.regjeringen.no/ forhold, statistikkvariabel og år. dekning-for-og-na no/dokumenter/politisk-plattform/ Kildetabell 09928 – Plasser i helse- Utdanningsspeilet U.dir.: Tall og id2585544/ og omsorgsinstitusjoner. analyse av barnehager og grunn opplæringen i Norge 2017. Kildetabell 09339 – Årsverk i barnehager, etter barnehagens eierforhold og ansattes stillings typer (K).

53 kapittel 4 Skatter og avgifter knyttet til arbeidsplasser og foretak

Av Bjarne Jensen og Stein Antonsen

Fellestjenestene finansieres i hovedsak av ved bruk av tjenestene. Dette er også en del skatter og avgifter. I dette kapittelet gis en av finansieringen av fellestjenestene. I dette oversikt over skatter og avgifter som er knyt kapittelet er det primært barnehager som ana tet til arbeidsplasser og virksomheter slik det lyseres. Slike virksomheter har betydelige inn norske skattesystemet er i dag. Målet er å be tekter i form av egenandeler. Størstedelen av lyse og få oversikt over de offentlige inntektene skatteinntektene (84 prosent) er skatt på den som offentlige fellesgoder genererer, og om enkelte persons inntekt, personenes forbruk og hvordan de kan variere i forhold til ulike og bruk av arbeidskraft. Skatt på bedriftenes måter å organisere fellestjenestene på. I tillegg overskudd utgjør 5,6 prosent og petroleums til skattene kan offentlige tjenestereller ytelser skattene 7,6 prosent. være pålagt egne gebyrer eller ha egenandeler

Bjarne Jensen er utdannet som samfunnsøkonom fra Stein Antonsen Stein Antonsen er førstelektor ved Universitetet i Oslo og har erfaring fra både offentlig og privat Høgskolen i Innlandet og statsautorisert revisor. Han har sin sektor og fra forskning og undervisning. Han har arbeidet utdannelse fra Norges Handelshøyskole (NHH) med sivil i Finans- og Sosialdepartementet, vært rådmann i Kristiansand økonomeksamen fra 1983 og høyere revisoreksamen fra 1984. og Bergen, og administrerende direktør i Kommunekreditt I perioden 1984 til 2013 arbeidet Antonsen innenfor ekstern Norge as. Hans forskning har særlig vært knyttet til finansiering, revisjon. Fra mars 2013 er han ansatt på heltid ved Høgskolen styring og planlegging av kommunene og offentlige velferds- i Innlandet hvor han foreleser i skatte- og avgiftsrett og i regn- tjenester. Han har vært professor i forvaltningsøkonomi ved skaps- og revisjonsrelaterte emner. Han arbeider også med Høgskolen i Innlandet og førsteamanuensis ved Høgskolen i forskningsoppgaver innenfor skatt, regnskap og revisjon. Agder (nå Universitetet i Agder).

54 Skatter, skattegrunnlag og unndragelser som er ulovlige handlinger som er skattesatser straffbare og som kan gi urettmessige økonomiske fordeler (Fallan, 2011) og (Fallan, 2002). Med skatt forstås vanligvis de pengeytelsene For å bekjempe skatteunngåelser eller skatte som enkeltpersoner og upersonlige skattytere1 er unndragelser, er satsingen konsentrert om åpen pålagt å innbetale til det offentlige uten direkte het. Åpenhet er knyttet til at skattyterne og krav på motytelser. Man skiller gjerne mellom skattemyndighetene gjør tilgjengelig og utveks direkte og indirekte skatter. Direkte skatter skri ler informasjon om skattemessige forhold, og ves ut på bestemte enkeltpersoner eller uperson at det utarbeides standarder for hvordan infor lige skattytere. De vanligste direkte skattene er masjonsflyten skal gjennomføres. Selv om det i inntektsskatt og formuesskatt2. dag kan sies å være åpenhet om faktisk betalte Etter at de direkte skattene er betalt, sitter skattebeløp for personer3 og aksjeselskaper4 i skattyter igjen med den delen av inntekten som Norge, er ikke skattegrunnlagene tilgjengelig for kan disponeres til forbruk og kjøp av varer og allmennheten. tjenester. De fleste varer og tjenester er belagt Et viktig område i internasjonal utvikling med indirekte skatter og/eller særavgifter. In av skatteregler er reglene om internprising. direkte skatt er en «forbruksskatt» som er OECD5 er den ledende aktøren i utvikling innkalkulert i prisen på varen eller tjenesten. av internprisingsregler, og anbefalte i BEPS6 Eksempler på slike indirekte skatter er mer endringer i reglene for rapportering av intern verdiavgift og særavgifter på alkohol, tobakk, prising ved blant annet å innføre en omfattende sukker og biler. land-for-land-rapportering7. Rapportering på Når det skal beregnes skatt, er det to fakto legges konsern med samlet omsetning over 750 rer som er av interesse – skattegrunnlaget og skattesatsene. Skattegrunnlaget er gjenstand for politisk debatt, og det er gjennomført store 1 Aksjeselskap er ett eksempel på en upersonlig omlegginger av skattesystemet – spesielt ved skattyter. skattereformen i 1992 og 2006. Skattesatsene er 2 Eiendomsskatt er et annet eksempel på slik direkte gjenstand for årlige justeringer gjennom stats skatt. budsjettet. Disse begrepene kommenteres i det 3 Det kan søkes i skattelister for personlig skattytere. følgende for forskjellige typer av skattytere. 4 Aksjeselskapene skal blant annet oppgi betalbar skatt på årets resultat i sin balanseoppstilling. 5 OECD = Organisation for Economic Co-operation Åpenhet and Development. 6 Base Erosion & Profit Shifting (BEPS) refers to tax Siden lovgiver ofte mangler full oversikt over avoidance strategies that exploit gaps and mismatches virkninger som endringer i skatteloven kan ha, vil in tax rules to artificially shift profits to low or no-tax det kunne oppstå gråsoner som kan gi en annen locations (OECD). beskatning enn det som var lovgivers intensjon. 7 En oversikt over omsetning, overskudd, betalt skatt, investert kapital, antall ansatte og eiendeler per land, Tilpasninger i slike gråsoner er skatteomgåelse. samt en oversikt over juridiske enheter og deres hoved Dette begrepet må ikke forveksles med skatte virksomhet(er).

55 millioner euro8. Den gjøres kun tilgjengelig for med utgangspunkt i tilbud og etterspørsel etter skattemyndighetene og vil dermed ikke gi all varer og tjenester. Normalt er det lovregulert mennheten utvidet innsyn. hvilke fellesgoder som er gebyrbelagt og hvor dan gebyrer og egenandeler skal fastsettes, og Gebyrer og egenandeler de vedtas endelig av kommunestyrer, fylkesting Gebyrer og egenandeler skiller seg fra skattene og Stortinget. Gebyrer og egenandeler kan ikke ved at det er en form for finansiering av felles settes høyere enn hva det koster å produsere goder som er knyttet til bruken av godene. Har tjenestene. Noen gebyrer eller avgifter er basert man for eksempel bolig, må en som regel beta på full selvkost, mens alle egenandeler og geby le avgifter eller gebyrer knyttet til vann, avløp rer er begrenset oppad til selvkost for tjenesten. og renovasjon. Beboere i sykehjem betaler en Det kan imidlertid være relativt komplisert å egenandel avhengig av den inntekten de har fastsette hva som er selvkost, og det kan brukes (vederlagsforskriften). For sykehjem vil betalin ulike beregningsmåter. Det foreligger nå egne gen være høyere dess høyere beboerens inntek retningslinjer for beregning av selvkost9. For ter er. Har de høy nok inntekt, begrenses den av målet med retningslinjene er å bidra til en god og selvkost. I barnehagene betales det for bruk av ensartet praksis for beregning av selvkost på et plassen basert på regulativer den enkelte kommu tjenesteområde. Men det vil fortsatt være usik ne fastsetter. Ellers florerer det med slike gebyrer kerhet rundt slike beregninger. Retningslinjene og egenandeler på pass, byggesaksbehandling, gjelder heller ikke for private aktører som tilbyr oppmåling av tomter osv. I den senere tid har vi slike tjenester. fått et nytt gebyrområde: Bompenger knyttet til bruk av veier. Skatteinntektene fordelt på skattekilder Avgifter og gebyrer bidrar til finansierin I tabell 1 er det gitt oversikt over skatteinntek gen av fellesgodene og kan også bidra til en tene fordelt på skattetyper i 2017. Tabellen byg begrensning i bruken av dem ved at det koster ger på opplysninger fra Finansdepartementet10. noe å bruke dem. Slik betaling må ikke forveks Samlede skatter utgjør nærmere 1300 les med priser som fastsettes i markeder. Priser milliarder kroner. De tre viktigste skattekildene er noe som dannes i markeder og bestemmes er de direkte skattene på personers inntekter (38,3 prosent), skatter og avgift når vi kjøper varer og tjenester11 (30,4 prosent) og arbeids 8 Relativt få norske konsern vil rammes av disse reg giveravgift (13,9 prosent). Arbeidsgiveravgiften lene. Et søk i Bisnode ga 158 treff på norske konsern med konsernomsetning over 6,75 milliarder kroner i er knyttet til lønnskostnadene og betales inn 2016 (antatt euro-kurs 9,00 kr). Da er ikke eventuelle av arbeidsgiverne. Samlet utgjør disse skattene underkonsern tatt ut av oversikten. – som betales av den enkelte persons inntekt, 9 H-3/14: Retningslinjer for beregning av selvkost for personens forbruk av inntekter og lønnskostna kommunale betalingstjenester. der – vel 82 prosent av de samlede skattene. Tar 10 www.regjeringen.no/no/tema/okonomi-og-budsjett/ skatter-og-avgifter/hvem-betaler-og-hvem-mottar-skat vi også med pensjonspremiene (i hovedsak til tene/id439316/ (august 2018). Statens pensjonskasse), kommer vi opp i vel 84 11 Merverdiavgift og særavgifter/toll. prosent av skatteinntektene.

56 TABELL 1. Alminnelig inntekt skal fastsettes for alle enkelt Hvem betaler skattene (mrd. kr)1 personer og for upersonlige skattytere (selskaper mv.). SKATTEKILDE BELØP ANDEL Personinntekt er i hovedsak et brutto inn tektsbegrep og omfatter i utgangspunktet Personlig skattytere 488,0 38,3 % inntekt fra personlig arbeid og innsats eller Selskaper 71,0 5,6 % inntekter som erstatter inntekt av personlig Arbeidsgiveravgift 177,4 13,9 % arbeid. Som personinntekt regnes blant annet følgende: Merverdiavgift 279,8 22,0 %

Særavgifter og toll 107,9 8,4 % • Fordel vunnet ved arbeid utenfor virksom het (lønn mm.) og ytelser som trer i stedet Eiendomsskatt 12,6 1,0 % for arbeidsinntekt (sykepenger, arbeids Petroleumsskatt 96,5 7,6 % ledighetstrygd mm.) Godtgjørelse for arbeidsinnsats til deltaker Trygde- og pensjons • 26,7 2,1 % i selskap med deltakerfastsetting premier12 (arbeidsgodtgjørelse) Andre skatter og 14,8 1,1 % • Beregnet personinntekt fra enkeltperson avgifter foretak13 TOTALT 1274,7 100,0 % • Pensjoner Skattesatser Det er verdt å merke seg at skatter som Skattene som betales er: selskaper (utenom petroleumssektoren) beta ler av sine overskudd kun utgjør 5,6 prosent av • Alminnelig inntektsskatt skatteinntektene. I tillegg kommer skatter fra • Trygdeavgift selskaper i petroleumsvirksomheten som utgjør • Trinnskatt 7,6 prosent. • Merverdiavgift og andre avgifter på bruk av disponibel inntekt etter skatt til kjøp av varer Skatter og avgifter knyttet til og tjenester arbeidsinntekt I tillegg betaler arbeidsgiver skatt på arbeids Skattegrunnlaget takerne i form av arbeidsgiveravgift. Den Det er to beregningsgrunnlag for skattepliktig beregnes med utgangspunkt i arbeidstakers inntekt: Alminnelig inntekt og personinntekt. Med alminnelig inntekt menes den netto inntekten som framkommer på grunnlag av 12 Blant annet Statens pensjonskasse. skattelovgivningens regler om skattepliktige 13 Personinntekten beregnes som en sjablong etter inntekter, fradragsberettigede kostnader og tap. reglene i skattelovens §§ 12-11 og 12-12.

57 lønn og pensjonspåslag. Nedenfor er det gitt For offentlige arbeidstakere med lønnsnivå en kort omtale og oversikt over skatter og på 500 000 kroner utgjør den alminnelige inn skattesatser. tektsskatten mellom 13 og 14 prosent av inntek ten. Marginal inntektsskatt (skatt av den siste Alminnelig inntektsskatt krona) er 23 prosent. Alminnelig inntektsskatt for 2018 er 23 prosent. (Aksjeinntekter har høyere effektiv skattesats Trygdeavgift – se kapittel 6.) Den beregnes av alminnelig Trygdeavgiften er 8,2 prosent for lønnsmottake inntekt. For å komme fram til denne nettoinn re, og beregnes av personinntekten. For eiere i tekten reduseres bruttoinntekten med et minste enkeltpersonforetak er den 11,4 prosent av per fradrag på maksimum 97 610 kroner (2018) og soninntekten15. For pensjonsinntekter er den 5,1 noen andre fradrag som må dokumenteres spe prosent, siden den inntekten ikke gir grunnlag sielt. Minstefradrag er et standardisert fradrag i for pensjon fra folketrygden. Gjennomsnittlig lønn, pensjon og likestilte inntekter. Det gis der og marginal trygdeavgift på lønnsinntekt er der med ikke minstefradrag i for eksempel beregnet med den samme for en lønnsinntekt på 500 000 personinntekt fra enkeltpersonforetak14. kroner – 8,2 prosent – mens den tilsvarende for Blant de viktigste fradragene som må doku personinntekt fra enkeltpersonforetak er på 11,4 menteres er renteutgifter, barnefradrag og fag prosent. foreningskontingent. Fagforeningskontingent er normalt ikke aktuelt for personlig nærings Trinnskatt drivende. Trinnskatten er en inntektsskatt til staten som Personlig skattyter gis personfradrag ved be bare blir beregnet for fysiske personer. Grunn regning av skatt på alminnelig inntekt. Person laget for trinnskatten er personinntekten. For fradraget er 54 750 kroner (2018). Personfradrag 2018 gjelder følgende satser: gis bare når skattyteren enten er bosatt i Norge, eller er utenlands boende med begrenset skatte TABELL 2. Trinnskatt 2018 plikt hit som lønnsmottaker for arbeid utført i GRUNNLAG SKATTE- tjeneste her eller ved arbeidskraftutleie. Personer PERSONINNTEKT SATS som ikke omfattes av de vilkårene som er nevnt ovenfor, gis personfradrag i klasse 0. For eksem < 169 000 0 % pel skal personlig næringsdrivende som er be grenset skattepliktig hit etter skatteloven og som 169 000–237 900 1,4 % har fast driftssted i Norge, som hovedregel ikke ha personfradrag. 237 900–598 050 3,3 %

598 050–962 050 12,4 % 14 Eller arbeidsgodtgjørelse til deltakere (eiere) i deltakerlignede selskaper. > 962 050 15,4 % 15 Det samme gjelder for arbeidsgodtgjørelse i deltakerlignede selskaper.

58 For en inntekt på 500 000 kroner er gjennom lag, fra 0 prosent til 10,6 prosent avhengig av snittlig trinnskatt 1,7 prosent, mens marginal hvor store utfordringer kommunen har, knyttet trinnskatt er 3,3 prosent. til arbeidsplasser. For personinntekt for eier i enkeltpersonforetak betales ikke arbeidsgiver Arbeidsgiveravgift avgift16. Arbeidsgiveravgiften beregnes av lønnsutgifter Se mer utfyllende om arbeidsgiveravgift pluss arbeidsgivers pensjonspåslag. Høyeste sats senere i kapittelet. er 14,1 prosent. Det gjelder for arbeidsplasse ne i storparten av Norge. Arbeidsgiveravgiften Oppsummering skatte- og avgiftssatser er imidlertid differensiert slik at den kan være arbeidsinntekt lavere i kommuner med svakere næringsgrunn Satsene kan oppsummeres i følgende tabell:

TABELL 3. Skatte- og avgiftssatser

ENKELTPERSON- UPERSONLIGE LØNNSMOTTAKERE FORETAK SKATTYTERE

Alminnelig inntektsskatt 23 % av nettoinntekt 23 % av nettoinntekt

Trinnskatt Det betales ikke trinnskatt for Samme som for lønns- personinntekter under 169 000 mottaker kroner 169 000–237 900: 1,4 % 237 900–598 050: 3,3 % 598 050–962 050: 12,4 % Inntekter over 962 050: 15,4 %

Trygdeavgift 8,2 % av personinntekt 11,4 % av personinntekt

0 % på personinntekt Arbeidsgiveravgift 14,1 % i sone med høyest sats for eier

Merverdiavgift og andre omsetningsavgifter på forbruk

Bedriftsskatt 23 % av alminnelig inntekt

16 Det samme gjelder for arbeidsgodtgjørelse i deltaker lignede selskaper.

59 Utland 183 dager i løpet av en 12-månedersperiode, eller mindre enn 270 dager i løpet av en Lønnsinntekter 36-månedersperiode, vil vedkommende være be grenset skattepliktig til Norge etter skatteloven Skatteplikt – bosatt i Norge § 2-3. Det samme gjelder personer som er Etter intern norsk rett er en person som er bosatt arbeidsutleid til norske selskaper. i Norge som hovedregel skattepliktig til Norge Som begrenset skattepliktig har personen for hele sin globale inntekt, jf. skattelovens kun skatteplikt til Norge for inntekt med kilde § 2-1, 9. ledd. Som globalskattepliktig til Norge i Norge. Dette utgjør i praksis hovedsakelig vil personen være skattepliktig til Norge for sin lønn fra norsk arbeidsgiver/lønn fra utenlandsk samlede inntekt og formue fra både Norge og arbeidsgiver som har fast driftssted i Norge og utlandet, også for lønnsinntekt fra arbeid utført inntekt fra fast eiendom. i utlandet. Skatteplikt til Norge etter skatteavtale Skattemessig bosatt For både globalskattepliktige arbeidstakere og Etter skatteloven § 2-1, 2. ledd vil en person som arbeidstakere som er begrenset skattepliktige til oppholder seg i Norge i en periode som overstiger Norge, vil Norge etter norsk intern rett ha rett 183 dager i løpet av en 12-månedersperiode eller til å beskatte inntekt opptjent ved arbeid utført i 270 dager i løpet av en 36-månedersperiode, Norge. Dersom Norge har inngått skatteavtale anses som skattemessig bosatt i Norge. Personen med arbeidstakers hjemland, vil retten til å be vil være globalskattepliktig til Norge fra og med skatte arbeidstakeren kunne være begrenset når 1. januar i det inntektsåret vedkommende over vedkommende oppholder seg i Norge under 183 stiger en av de nevnte grensene. dager enten i løpet av et inntektsår eller i løpet av en 12-månedersperiode avhengig av ordlyden i Skatteplikt – bosatt i utlandet skatteavtalen. For personer som oppholder seg midlertidig i Den utenlandske arbeidstakeren vil uansett Norge uten at de blir skattepliktige som bosatt bli skattepliktig til Norge også ved arbeidsopp her, er inntekt av lønnsarbeid skattepliktig til hold under 183 dager i riket, dersom: Norge etter skattelovens § 2-3, 1. ledd bokstav d dersom alle følgende fire vilkår er oppfylt: • Vedkommende er leid inn til et norsk selskap for å utføre arbeid i Norge. • Vedkommende oppebærer lønn eller annen • Kostnadene for arbeidstakeren belastes et fast godtgjørelse fra kilder i Norge. driftssted17 i Norge18. • Godtgjørelsen gjelder personlig arbeid. • Vedkommende arbeider for en norsk arbeids • Arbeidet er utført i Norge. giver i Norge. • Arbeidet er utført i privat eller offentlig tjeneste (annens tjeneste). Dette medfører at ved arbeidsinnleie er personen skattepliktig til Norge fra første dag etter skatte Oppholder personen seg i Norge i mindre enn loven § 2-3, 2. ledd og skatteavtalen.

60 Eksempel 1 Eksempel 2 Arbeidstaker bor i Sverige og arbeider Arbeidstaker bor i Sverige og arbeider i et annet nordisk land for en privat i et annet nordisk land for en offentlig arbeidsgiver19 arbeidsgiver20

Arbeidsgiver er fra arbeidslandet Definisjon av «offentlig arbeidsgiver» Arbeidstaker skal betale skatt på sin inntekt i Arbeidstaker har offentlig arbeidsgiver når hun det landet der hun arbeider. Når det skal betales er ansatt av staten, en region, en kommune eller skatt i arbeidslandet, skal det ikke betales skatt i en offentligrettslig institusjon. Statlige univer Sverige på den samme inntekten. siteter og høgskoler i andre land enn Finland21 anses som offentlige arbeidsgivere. Arbeidsgiver er fra et annet land enn arbeidslandet Offentlig arbeidsgiver som er hjemmehørende Arbeidstaker skal betale skatt på sin inntekt i i et annet nordisk land arbeidslandet hvis ett av følgende vilkår er opp Arbeider arbeidstaker i et annet nordisk land for fylt: en offentlig arbeidsgiver som er hjemmehørende i det landet arbeidstaker arbeider, skal lønna • Arbeidstaker oppholder seg i arbeidslandet beskattes der. Utføres derimot arbeidet helt eller i mer enn 183 dager i løpet av en delvis i Sverige, beskattes arbeidstaker vanligvis 12-månedersperiode. for denne delen i Sverige. Beskattes inntekten i • Arbeidsgiver har fast driftssted i arbeids det andre nordiske landet, unntas inntekten fra landet. beskatning i Sverige. • Arbeidstaker er utleid til en virksomhet i arbeidslandet. Grensegjengere En grensegjenger er en person som er skatte Arbeidstaker skal betale skatt i Sverige hvis pliktig som bosatt i en kommune som direkte ingen av vilkårene over er oppfylt. grenser til riksgrensen mellom Norge og Sverige eller riksgrensen mellom Norge og Finland og som opptjener lønn eller annen lignende godt gjørelse for personlig arbeid utført i en kommune

17 Betingelser for fast driftssted er at 1) det foreligger et 19 Gjelder bare beskatning av arbeidsinntekt. Gjelder fast forretningssted (krav om geografisk tilknytning), ikke arbeidstaker som har en offentlig arbeidsgiver, 2) det må være en viss varighet i tid knyttet til stedet, arbeider som sjømann eller flyvende personell, arbeider og 3) virksomheten må være drevet gjennom det faste på dansk eller norsk kontinentalsokkel, eller har inntekt forretningsstedet. Skatteavtalene har en spesiell bestem som artist eller idrettsutøver. melse som regulerer bygge- og installasjonsprosjekter. 20 Gjelder bare beskatningen av arbeidsinntekt. 18 Og/eller dersom kostnadene belastes via et 21 De finske universitetene anses som private arbeids management fee mellom hans arbeidsgiver i utlandet givere. og et norsk, fast driftssted.

61 som grenser direkte til den samme riksgrensen i dardfradrag uten begrensing oppad. Reglene ble det andre landet. opphevet i 2005 og erstattet med et ti prosent Det er et vilkår for å bli ansett som grense standardfradrag med en begrensning oppad på gjenger at vedkommende regelmessig oppholder 40 000 kroner. Fra og med 2019 opphører dette seg i sin faste bolig. Uttrykket «regelmessig opp fradraget. holder seg» betyr at skattyteren som hovedregel minst en gang i uka oppholder seg på sitt faste Virksomhetsinntekter bosted i det landet hvor han er skattemessig bo satt. For at skattyteren skal anses for å oppholde Skatteplikt – hjemmehørende i Norge seg i sin faste bolig, skal oppholdet i bosteds Selskaper mv. som er hjemmehørende i Norge staten omfatte minst to dager i uka. har alminnelig skatteplikt til Norge i henhold Grensegjengere som er skattemessig bosatt i til skatteloven § 2-2. Det betyr at selskapet er Finland eller Sverige skal ikke ilegges inntekts skattepliktig til Norge for hele sin inntekt, så skatt i Norge for lønn og lignende godtgjørelse kalt globalskattepliktig til Norge. Som regel er for personlig arbeid utført i grensekommune i et selskap hjemmehørende i det landet hvor det Norge, men skal allikevel vanligvis betale trygde er stiftet eller registrert. avgift i Norge av inntekt som grensegjenger. Skatteplikt – hjemmehørende i utlandet Ny kildeskatteordning fra 2019 – Skatteloven § 2-3 første ledd bokstav b bestem personer med midlertidig opphold mer at utlendinger som har næringsvirksomhet i Norge i Norge plikter å svare skatt av inntekt av virk somhet som vedkommende utøver eller deltar i Fra 2019 innføres det en kildeskatteordning for og som drives her eller bestyres herfra, herunder personer med midlertidig opphold i Norge. Ord virksomhet hvor arbeidstaker stilles til rådighet ningen omfatter personer med lønnsinntekt opp for andre innenfor riket. Det betyr at utlendinger tjent i Norge, hvor personen ikke er skattemessig som har økonomisk aktivitet i Norge, herunder bosatt etter internretten. Det er en forutsetning virksomhet som består i utleie av arbeidskraft og at inntekten ikke overstiger nivå tre i trinnskatten som drives for egen regning og risiko, er skatte (598 050 norske kroner i 2018). Sokkelarbeidere pliktige til Norge etter de interne skattereglene og sjøfolk inngår heller ikke i ordningen. her i landet for inntekt av denne virksomheten, For denne gruppen innføres det en PA YE (Pay såkalt begrenset skatteplikt. As You Earn)-ordning. Denne ordningen er en for enkling der skatten er ferdig oppgjort når trekk er Skatteplikt til Norge etter skatteavtale gjennomført, uten at den ansatte trenger å levere Retten til beskatning i Norge av virksomhets skattemelding. Skattesatsen er satt til 25 prosent. inntekter kan være begrenset av skatteavtaler Dette inkluderer trygdeavgiften. Samtidig er det Norge har inngått. Dette gjelder for både inn ikke mulig å kreve noen form for fradrag. tekter som skriver seg fra norske selskapers virk For disse skattyterne hadde man tidligere somhet i utlandet og fra utenlandske selskapers forenklede regler gjennom et 15 prosent stan virksomhet i Norge.

62 Hovedregelen i skatteavtalene er at inntek som skal illustrere hvordan det er i virkeligheten ter som skriver seg fra forretningsvirksomhet med det regelverket som gjelder for skattene i skal skattlegges i det landet virksomheten hører 2018. hjemme. Men dersom virksomheten drives gjen Forutsetninger for beregningene i eksempe nom et fast driftssted i et annet land enn der be let er følgende: driften hører hjemme, kan imidlertid det andre landet også skattlegge en forholdsmessig del av (1) Utgangspunktet for beregningene er at en an inntekten. satt i offentlig virksomhet har en samlet brutto Enkelte skatteavtaler har bestemmelser om lønn (personinntekt) inklusive feriepenger på beskatning av tjenester. Tjenester som et foretak 500 000 kroner. Det er omtrent gjennomsnitts i en avtalestat utfører i en annen avtalestat, anses lønn for en offentlig ansatt. Videre forutsettes for å være drevet gjennom et fast driftssted i den at tilsvarende lønn for en arbeidstaker i privat andre staten når tjenesteytingen skjer gjennom kommersielt foretak har et nivå som er fire pro en fysisk person som er til stede i den andre sta sent lavere. Det er omtrent i samsvar med bereg ten i ett eller flere tidsrom som til sammen over ningene av lønnsforskjeller mellom sykepleiere stiger 183 dager i en 12-månedersperiode. og pleiemedarbeidere og barnehagelærere og Personer som utøver fritt yrke i en annen stat barnehageassistenter i offentlige og private syke enn bostedsstaten vil bli skattepliktig i arbeids hjem og barnehager, jf. kapittel 7. staten når de oppholder seg der mer enn 183 dager i en 12-månedersperiode. (2) I sammenligningen med selvstendig næ ringsdrivende som er organisert i et enkelt Inntekter tilordnet faste driftssted personforetak22 er det lagt til grunn at den Et foretak hjemmehørende i ett land, men som næringsdrivende har samme inntekt som om driver virksomhet fra et fast driftssted i et annet vedkommende var ansatt i et privat foretak, land, vil altså etter skatteavtalene kunne skattleg det vil si 480 000 kroner23. For utenlandsk næ ges i det andre landet for fortjenesten som kan til ringsdrivende som jobber i Norge og er organi skrives det faste driftsstedet der. Det må være en sert i enkeltpersonforetak, er det lagt til grunn tilknytning mellom virksomheten ved driftsstedet en inntekt på 300 000 kroner (illustrerer bruk og den fortjenesten som skal tilordnes dit. av vikarer fra utlandet). Det samme er lagt til grunn for ansatt i utenlandsk foretak som også Eksempel gjør jobben i utlandet (illustrerer konkurranse utsetting av IKT til utlandet). Beregning av brutto lønnskostnader og skatter og avgifter knyttet til lønn Når vi skal gjøre slike beregninger av hvor sto re skatteinntekter de offentlige lønnsutgiftene 22 Det er forutsatt at dette er et enkeltpersonforetak uten ansatte, der kun eier er aktiv. genererer, må de baseres på bestemte forutset 23 Det er svært forenklet forutsatt at alminnelig inntekt ninger om inntekter og fradrag. Beregningene og beregnet personinntekt etter Foretaksmodellen er lik har derfor karakter av å være regneeksempler i enkeltpersonforetaket.

63 TABELL 4. Lønn, skatt og nettolønnskostnad ved alternative organisasjonsformer

ENKELT- ANSATT ENKELT- PERSON- UTEN- OFFENTLIG PRIVAT PERSON- FORETAK LANDSK EGENREGI FORETAK FORETAK24 UTEN- FORETAK LANDSK25 Lønn 500 000 480 000 480 000 300 000 300 000 Pensjon 60 000 19 200 Arbeidsgiveravgift 78 960 70 387

Sum lønnsutgift 638 960 569 587 480 000 300 000 300 000 Skatt på alminnelig inntekt 61 822 57 222 80 558 63 250 Trinnskatt 9 614 8 954 8 954 3 014 Trygdeavgift 41 000 39 360 54 720 34 200 Arbeidsgiveravgift 78 960 70 387 0 0 Merverdiavgift mv. 58 135 56 170 50 365 29 930

Sum skatt 249 531 232 092 194 597 130 394 0

Netto lønnsutgift 389 429 337 495 285 403 169 606 300 000 Gjennomsnittsskatt 49,9 48,4 40,5 43,5 0

(3) Arbeidstakers pensjonspåslag på lønn er satt (4) Fradrag ved beregning av skatt for ansatte til 12 prosent for offentlig ansatte og 4,0 prosent i offentlig virksomhet og private kommersielle for ansatte i private foretak. I virkeligheten er foretak: Lånerenter 50 000 kroner, ett barne påslaget i statlig virksomhet satt til åtte prosent fradrag på 25 000 kroner, fagforeningsfradrag (Statens pensjonskasse). I kommuner og fylkes 3850 kroner, ellers vanlig minstefradrag. Når det kommuner er påslaget betydelig høyere, og det gjelder utenlandsk enkeltpersonforetak er rente kan variere fra kommune til kommune. fradraget halvert til 25 000 kroner og barne fradrag er holdt utenfor. 24 Det er ikke minstefradrag i inntekt fra næringsvirk somhet. Det er dermed ikke gitt minstefradrag ved (5) Merverdiavgift og andre avgifter er satt til 25 beregningen av skatt for enkeltpersonforetakstilfellene. prosent av 60 prosent av disponibel inntekt etter 25 Det er i beregningene ikke gitt personfradrag ved skatt. 40 prosent av disponibel inntekt er antatt beregningen av skatt for utenlandsk næringsdrivende, jf. kommentarene om personfradrag under punktet om å gå til ikke-avgiftspålagte varer og tjenester. alminnelig inntektsskatt.

64 Beregningen i tabell 4 viser to viktige forhold. enn det som er innbetalt forskuddsvis, skal det For det første vil lønnskostnadene kunne variere manglende innbetales som restskatt. Dersom det svært mye, avhengig av organisatorisk løsning. er innbetalt for mye skatt, skal den overskytende De ulike organisatoriske løsningene gir svært delen betales tilbake til selskapet. ulike konkurransevilkår. Hverken egenregi Aksjeselskaper betaler kun inntektsskatt til eller ordinære norske foretak har mulighet til staten. Virksomhetens geografiske tilhørighet å konkurrere kostnadsmessig med virksomhet har derfor ingen betydning for beskatningen organisert som enkeltpersonforetak, utenlandsk av selskapet eller hvor skatteprovenyet skal arbeidskraft eller utenlandsk firma. Hovedår betales29. saken er det norske lønnsnivået og høye pensjonskostnader. Alminnelig inntekt For det andre varierer provenyvirkningene, Skattegrunnlaget i et aksjeselskap, eller den det vil si de skatteinntektene de ulike organisa skattepliktige inntekten, er selskapets «alminne toriske løsningene gir. Provenyvirkningen knyt lige inntekt». Denne inntekten beskattes med flat tet til arbeidskraft er klart høyest i egenregi. skattesats. Alminnelig inntekt er netto inntekt Provenyvirkningen til organisering som norsk fra virksomheten30 beregnet etter skattelovens foretak med norske ansatte er sju prosent lavere regler. enn egenregi. Organisert gjennom enkeltperson foretak er provenyvirkningen 22 prosent lavere 26Skattebetalingsloven § 6-2. enn egenregi. Er konkurrentene et utenlandsk 27Betaling av forskuddsskatt for upersonlig skattytere foretak som ivaretar oppgaven i utlandet, gir skal fordeles på to like store terminer med betalings ikke dette noen skatteinntekt til Norge. frister 15. februar og 15. april, jf. skattebetalingsloven § 10–20 tredje ledd. 28 Skattekontoret kan, etter krav fra selskapet, endre ut skrivningen dersom det er overveiende sannsynlig at det Selskapsskatt i virksomhet vil oppstå større avvik mellom utskrevet forskuddsskatt og fastsatt skatt, jf. skattebetalingsloven § 6-5. organisert som aksjeselskap 29 Dersom overskudd etter skatt i aksjeselskapet tas ut av aksjonærene som utbytte, regnes utbyttet i ut En del av skatteprovenyet fra virksomhet er gangspunktet som skattepliktig inntekt. For personlig skatt betalt av overskudd i virksomhetene. Der aksjonær vil utbytte alltid være skattepliktig ut over virksomheten er organisert som et aksjesel et skjermingsfradrag. Utbytte som overstiger skjer mingsfradraget oppjusteres med en faktor på 1,33 for skap, er det aksjeselskapet som betaler skatten. 2018, slik at den effektive skattesatsen for 2018 dermed Upersonlige skattytere, som for eksempel aksje blir 30,59 prosent. For selskapsaksjonærer vil imid selskaper, skal betale skatten i løpet av året etter lertid fritaksmetoden normalt komme til anvendelse. 26 Selskaper som kommer inn under fritaksmetoden slipper inntektsåret , og det skal innbetales forskudds i utgangspunktet å betale skatt av utbytte som i henhold skatt27. Forskuddsskatten fastsettes til det belø til aksjelovens bestemmelser er lovlig utdelt. Et beløp pet skatten utgjorde for selskapet ved siste fast tilsvarende tre prosent av utbyttebeløpet vil likevel 28 komme til beskatning. Utbytteskatt er ikke en del av setting . Når fastsettingen er gjennomført, skal dette kapittelet. utskrevet forskuddsskatt gå til fradrag i fast 30 Netto inntekt = brutto inntekter med fradrag for satt skatt. Utgjør fastsatt skatt et større beløp kostnader.

65 Utgangspunktet for beregning av alminne forskjeller34) for å beregne årets alminnelige lig inntekt er aksjeselskapets regnskapsmessige inntekt. Periodiseringsreglene gir, innenfor gitte resultat før skatt. I utgangspunktet beregnes rammer, noe rom for skatteplanlegging. Dette derfor skattekostnaden for aksjeselskapet som gjelder for eksempel avskrivningsreglene og regnskapsmessig resultat før skatt x skattesats. reglene om inntektsføring av gevinster ved salg Skatteloven har regler om kostnader som ikke av driftsmidler. er skattemessig fradragsberettigede og inntekter som ikke er skattepliktige – såkalte permanente FIGUR 1. Beregning av alminnelig inntekt forskjeller31. For å beregne skattekostnaden må regnskapsmessig resultat før skatt korrigeres for Regnskapsmessig resultat før skatt 32 slike permanente forskjeller . +/- Permanente forskjeller Periodiseringen av skattekostnaden (på hvil +/- Endring i midlertidige forskjeller ket tidspunkt skatten av korrigert regnskaps messig resultat skal betales), er avhengig av peri = Alminnelig inntekt odiseringsreglene i skatteloven. På flere områder avviker disse fra regnskapslovens periodiserings regler33. Dette betyr at det regnskapsmessige Underskudd resultatetet før skatt må korrigeres for slike Dersom den alminnelige inntekten i et aksje periodiseringsforskjeller (såkalte midlertidige selskap er negativ, kan underskuddet framføres til fradrag i senere års positive alminnelige inn tekt35. Underskuddet kan kun føres mot senere års positive alminnelige inntekt fra samme selskap. I motsetning til slik reglene var fram til 200536, 31 Permanente forskjeller: Forskjeller som ikke er det nå ingen tidsbegrensning for framføringen reverseres i en senere periode. av skattemessige underskudd. Framføringsret 32 Skattekostnad = (regnskapsmessig resultat før skatt ten påvirkes heller ikke av at virksomheten som +/- permanente forskjeller) x skattesats. underskuddet oppstod i opphører. I forbindelse 33 Eksempler på slike periodiseringsregler er avskriv ningsreglene, reglene for fradrag for framtidig tap på med fjerningen av tidsbegrensningen og kravet kundefordringer, periodisering av varekostnader osv. om fortsettelse av virksomheten er det antatt at 34 Midlertidige forskjeller er forskjeller mellom regn det vil være økt behov for å benytte den spesielle skapsmessig og skattemessig verdi på balanseposter avskjæringsregelen ved skattemotiverte transak grunnet forskjeller i periodiseringsregler i regnskaps 37 loven og skatteloven som reverseres i en senere periode. sjoner som involverer underskudd . I tillegg vil skatteposisjoner som gevinst- og tapskonto (GTK) være midlertidig forskjell. Bortfall av skatteposisjoner 35 Skattelovens § 14-6, 1. ledd: Det gis fradrag for Aksjeselskaper og likestilte selskaper og sam underskudd som omfattes av § 6-3 første ledd, som skattyter har hatt i et forutgående år. menslutninger kan etter skattelovens § 14-90 36 Fram til 2005 var framføring av underskudd tids bli nektet å gjøre seg nytte av skatteposisjo begrenset til ti års framføring. ner uten tilknytning til eiendel eller gjeldspost 37 Skattelovens § 14-90. etter omorganiseringer etter skattelovens

66 kapittel 11 (skattefrie fisjoner, fusjoner etc.) bidrag kan bare gis mellom norske selskaper. eller når de får endret eierforhold som følge av Selskapsrettslig er konsernbidrag underlagt slik omorganisering eller annen transaksjon de samme bestemmelsene som utbytte43. Dette (som for eksempel kjøp/salg av aksjer)38. Vilkå medfører blant annet at konsernbidraget er ret for at bestemmelsen skal komme til anven undergitt den samme beløpsrammen som gjelder delse er at den generelle skatteposisjonen er for utdeling av utbytte44. det overveiende motivet for transaksjonen. Da Det kan kreves skattemessig fradrag for ytet vil skatteposisjonen falle bort dersom den er konsernbidrag så langt dette ligger innenfor det en fordel (som framførbart underskudd), eller ytende selskapets alminnelige inntekt, og er lov inntektsføres uten rett til avregning mot under lig etter aksjelovens og allmennaksjelovens be skudd dersom den er en forpliktelse39. stemmelser. Fradraget for ytet konsernbidrag En bestemmelse om bortfall av skatteposisjo kreves for det året beslutningen gjelder, selv om ner vil kunne ha vesentlig betydning i forbindelse beslutningen normalt skjer på generalforsamlin med oppkjøp av selskaper eller omorganiserin gen hvor regnskapet blir behandlet. ger av selskapsstrukturer mv. der hovedmotivet Et konsernbidrag er skattepliktig for motta er å utnytte skatteposisjoner40. ker i samme år som det er fradragsberettiget for giver. Konsernbidraget kan benyttes til å dekke Konsernbidrag skattemessig underskudd oppstått i det året bidra I en konsernstruktur der et morselskap eier get ytes, eller for å dekke framført skattemessig ett (eller flere) datterselskap(er), kan negativ underskudd fra tidligere år45. Ytet konsernbidrag alminnelig inntekt i ett av selskapene i konser kan dog ikke i seg selv føre til framførbart under net dekkes med konsernbidrag fra et av de andre skudd hos giver. Eventuelle tidligere års framfør selskapene i det samme konsernet, forutsatt at bare underskudd hos giver må kreves framført i betingelsene for konsernbidrag er oppfylt41. På det første året det er mulighet for dette, og går til den måten kan skattemessige resultater utjevnes mellom selskaper i konsernet. Selskapene må altså tilhøre samme konsern for at det skal foreligge rett til fradrag for ytet 38 Ett eksempel på en slik skatteposisjon er framførbart underskudd. konsernbidrag. Dermed vil konsernbestem 39 For eksempel gevinst- og tapskonto med gevinstsaldo. 42 melsene i aksjeloven/allmennaksjeloven være 40 Høyesterettsdom av 20.12.2017: Høyesterett var enig utgangspunktet for det skatterettslige konsernet. med staten i at framførbart underskudd skulle avskjæres Det skatterettslige konsernet har dog strengere da en aksjonær kjøpte seg opp fra 16 til 100 prosent i krav til eierforhold, da morselskapet direkte selskapet. 41 De skatterettslige reglene om konsernbidrag finner eller indirekte må eie mer enn 90 prosent i datter vi i skattelovens §§ 10-2 til 10-4, mens § 10-1 regulerer selskapet og ha tilsvarende andel av stemmene hvilke selskaper som omfattes av bestemmelsene. på generalforsamlingen for at det skal kunne 42 Aksjeloven og allmennaksjelovens § 3-1. ytes/mottas konsernbidrag. 43 Aksjelovens og allmennaksjelovens § 8-5, 2. ledd. Reglene gjelder for aksjeselskap og allmenn 44 Aksjelovens og allmennaksjelovens § 8-1. aksjeselskap samt likestilt selskap, og konsern 45 Framført underskudd, jf. skattelovens § 14-6.

67 fradrag i årets alminnelige inntekt før fradrag for Skattesatser alminnelig inntekt avgitt konsernbidrag. Scheel-utvalget (NOU 2014:13) ble nedsatt Dersom giver ikke får skattemessig fradrag 15. mars 2013 med mandat å vurdere selskaps for hele eller deler av konsernbidraget fordi det beskatningen i lys av den internasjonale utvik overstiger den alminnelige inntekten, vil tilsva lingen på skatteområdet. Målet med utrednin rende del av konsernbidraget være skattefri for gen var å sikre Norge et skattesystem tilpasset mottaker. stor internasjonal mobilitet av skattegrunnlag Konsernbidrag kan, ifølge Gjems-Onstad og for å hindre at skattegrunnlag ble ført ut (2015), stå uoppgjort (i mellomregning) uten av Norge. Globalisering og stadig mer mobile nærmere tidsbegrensning, og det er ingen krav skattegrunnlag øker skattenes betydning for om til renteberegning av uoppgjort konsernbidrag. Norge vil være et attraktivt land å investere i. Giverselskapet påtar seg imidlertid en forpliktel Utvalget pekte på at forskjeller i bedriftsbeskat se til å gjøre opp konsernbidraget på et senere ningen mellom land skaper tilpasningsmulig tidspunkt. heter for multinasjonale selskaper som kan Både ytet og mottatt konsernbidrag vil der bruke internprising og fradrag til å flytte skatte med påvirke den endelige alminnelige inntekten grunnlag fra land med høy selskapsbeskatning til aksjeselskaper i skattekonsern, og være et til land med lav selskapsbeskatning. viktig redskap i skatteplanleggingen i konsernet. Utvalget identifiserte blant annet følgende hovedutfordringer med selskapsskatten i Norge: Endelig alminnelig inntekt Endelig alminnelig inntekt for et aksjeselskap i • Relativt høye effektive skattesatser i Norge et inntektsår framkommer da som vist i figur 2. gir et insentiv til å investere i andre land som har lavere skatt. FIGUR 2. Endelig alminnelig inntekt • En relativt høy formell skattesats gir insentiver for multinasjonale selskaper til Regnskapsmessig resultat før skatt å flytte overskudd ut av Norge. +/- Permanente forskjeller Ett av tiltakene utvalget foreslo for å mot +/- Endring i midlertidige forskjeller virke overskuddsflytting var å opprettholde = Alminnelig inntekt det eksisterende systemet for skattlegging av + Mottatt konsernbidrag selskaper, men å redusere skattesatsen (til 20 - Framførbart underskudd fra tidligere år prosent). Utvalget var dog klar på at en reduk sjon i selskapsskattesatsen måtte kombineres = Alminnelig inntekt før ytet konsernbidrag med andre tiltak for å motvirke uthuling av det - Ytet konsernbidrag norske skattegrunnlaget. = Endelig alminnelig inntekt Med denne bakgrunnen har det vært politisk enighet om å redusere selskapsskattesatsen som Konsernbidrag forutsetter at aksjeselskapet er i vist i tabell 5. et skattekonsern, jf. foran.

68 TABELL 5. Skattesatser alminnelig inntekt Analyser skattegrunnlag – 2015/ Inntektsår 2018 2017 2016 < 2013 alminnelig inntekt 2014

Skattesats 23 % 24 % 25 % 27 % 28 % Sammendrag Målet med analysene er å se på skatteprovenyet En slik reduksjon i selskapsskattesatsen, uten av den skattepliktige inntekten fra selskaper at skattegrunnlaget endres, reduserer skatte i barnehagesektoren. Gjennomgangen er provenyet fra selskaper med uendret inntjening. begrenset til driftsselskaper organisert som Det er ikke forventet ytterligere reduksjon i aksjeselskaper. Studien gjennomføres med ut selskapsskattesatsen i 2019. gangspunkt i skattegrunnlaget – den skatte pliktige inntekten. Data Et sammendrag av innrapporterte skatte Datagrunnlaget som benyttes i dette kapittelet opplysninger for aksjeselskaper innenfor bran er deler av dataene som ble benyttet i artikkelen sjen barnehager for årene 2009–2013 er gjen Skatteplanlegging i velferdssektoren (Antonsen, gitt i tabell 3. Denne viser alminnelig inntekt i 2017), nemlig innrapporterte skatteopplysnin barnehagesektoren beregnet som prosent av sum ger fra aksjeselskaper innenfor bransjen barne driftsinntekter for perioden 2009–2013. An hager46 for årene 2009–201347. Begrunnelsen del positiv og negativ alminnelig inntekt er ført for å velge aksjeselskaper er tilgjengeligheten av netto i sammendraget. Det er denne nettoen som data. endelig vil bli beskattet, siden negativ alminnelig inntekt (underskudd) vil redusere skattegrunn TABELL 6. Utvalg48 laget i senere år. Tallene viser at alminnelig inntekt totalt År BARNEHAGER for bransjen i perioden utgjør 2,38 prosent av Norskeide Flernasjonale omsetningen. Andelen er vesentlig større i de norske selskapene, med 2,56 prosent, enn i de 2009 738 63 flernasjonale hvor andelen er 0,96 prosent. De 2010 806 68 flernasjonale har lavere regnskapsmessig resultat før skatt (4,54 prosent) enn de norske selskapene 2011 842 67

2012 891 75

2013 984 80 46 Barnehager: NACE-kode 88911. RF-1167 næringsoppgaven (innrapporterte regn Antall treff 4 261 353 47 skapstall) og RF-1028 selvangivelsen som blant annet Andel antall treff 92,4 % 7,6 % angir endelig skattegrunnlag det enkelte året. 48 Et selskap er definert som flernasjonalt dersom det Andel total i inntektsåret direkte eller indirekte har vært eid av 88,4 % 11,6 % omsetning utenlandsk aksjonær. Ellers er selskapet definert som norskeid.

69 TABELL 7. Barnehager – alminnelig inntekt 2009–2013 totalt

FLER- NORSKE TOTALT NASJONALE Sum driftsinntekter (1000 kroner) 4 860 981 37 148 994 42 009 975

RM res. før skatt 4,54 % 5,72 % 5,58 % +/- Permanente og endring -0,49 % -2,18 % -1,98 % midlertidige forskjeller Mottatt konsernbidrag 1,23 % 0,78 % 0,83 % Framførbart underskudd benyttet -0,56 % -0,88 % -0,84 % Avgitt konsernbidrag -3,76 % -0,88 % -1,21 %

Alminnelig inntekt 0,96 % 2,56 % 2,38 %

Skattesats 28 % 28 % 28 %

Underskudd til framføring 9 004 304 824 akkumulert 31.12.2013

(5,72 prosent). Denne forskjellen er analysert Avgivelse av konsernbidrag med skattemessig nærmere i kapittel 5. En hovedforskjell er leie av fradrag benyttes i større grad av de flernasjonale lokaler som utgjør 11,8 prosent av driftsinntek selskapene. Andelen avgitt konsernbidrag er på tene for flernasjonale selskaper, mens andelen er 3,76 prosent i de flernasjonale selskapene mot 3,9 prosent for norske. Forskjellen indikerer ulik 0,88 prosent i de norske. En av konklusjonene i organisering av eierskapet til fast eiendom. Eier kapittel 5 er at dette kan ha sammenheng med at skap i egne eiendomsselskaper gir muligheter konsernbidrag blant annet benyttes til å dekke for å hente en større andel av driftsselskapenes konserninterne renter i flernasjonale konsern. resultater opp i eiendomsselskapene gjennom Utviklingen i alminnelig inntekt i perioden, leieforhold. fordelt på flernasjonale og norske selskaper, Korreksjon for skatteregler i form av perma vises i henholdsvis tabell 7.1 for flernasjonale og nente forskjeller og endring i midlertidige for tabell 7.2 for norske selskaper i bransjen. skjeller, vil variere. De midlertidige forskjellene De norske selskapene har hatt relativt sta vil reverseres over tid, og utslaget på den alminne bil alminnelig inntekt i perioden målt i forhold lige inntekten det enkelte året vil avhenge av sam til sum driftsinntekter. I 2012 var regnskaps mensetning, alder og typer av eiendeler og gjeld. messig resultat før skatt høyt. Dette skyldes

70 TABELL 7.1. Barnehager – alminnelig inntekt 2009–2013 flernasjonale

FLERNASJONALE 2013 2012 2011 2010 2009 Sum driftsinntekter (1000 kroner) 1 184 467 1 070 622 965 545 874 130 766 217

RM res. før skatt 7,01 % 2,78 % 1,34 % 5,04 % 6,61 % +/- Permanente og endring midler- -0,12 % -0,85 % 0,36 % -0,89 % -1,12 % tidige forskjeller Mottatt konsernbidrag 1,61 % 0,49 % 1,86 % 1,27 % 0,80 % Framførbart underskudd benyttet -1,98 % -0,23 % -0,05 % -0,02 % -0,08 % Avgitt konsernbidrag -4,83 % -2,19 % -3,29 % -4,21 % -4,35 %

Alminnelig inntekt 1,69 % 0 % 0,22 % 1,19 % 1,86 %

Skattesats 28 % 28 % 28 % 28 % 28 %

Underskudd til framføring 9 044 31 525 12 370 2 832 987 akkumulert 31.12. (1000 kroner)

TABELL 7.2. Barnehager – alminnelig inntekt 2009-2013 norske

NORSKE 2013 2012 2011 2010 2009 Sum driftsinntekter (1000 kroner) 9 411 285 8 454 706 7 488 635 6 354 000 5 440 368

RM res. før skatt 5,08 % 8,26 % 4,58 % 4,86 % 5,46 % +/- Permanente og endring -1,53 % -4,88 % -1,27 % -0,72 % -2,04 % midlertidige forskjeller Mottatt konsernbidrag 0,88 % 0,68 % 0,63 % 0,79 % 0,97 % Framførbart underskudd benyttet -0,80 % -0,94 % -0,86 % -0,92 % -0,91 % Avgitt konsernbidrag -1,04 % -0,75 % -0,70 % -0,97 % -0,92 %

Alminnelig inntekt 2,59 % 2,37 % 2,38 % 3,04 % 2,56 %

Skattesats 28 % 28 % 28 % 28 % 28 %

Underskudd til framføring 304 824 233 834 228 889 190 096 183 381 akkumulert 31.12. (1000 kroner)

71 formodentlig høye, skattefrie aksjeinntekter i et ten er 0. Det er tre hovedårsaker til rapportering fåtall selskaper som er korrigert gjennom end av 0-resultat: ring i permanente forskjeller. Alminnelig inntekt i de flernasjonale selska • Den ene er at selskapet har framførbart pene varierer noe mer, men er i alle årene i perio underskudd fra tidligere år. Dette under den vesentlig lavere enn for de norske selskapene skuddet framføres mot senere års positive målt i forhold til sum driftsinntekter. Både i 2011 alminnelige inntekt. Dersom det framførbare og i 2012 var netto alminnelig inntekt tilnærmet underskuddet er større enn årets positive 0 for de flernasjonale selskapene. alminnelige inntekt, vil endelig rapportert alminnelig inntekt være 0. Fordeling av alminnelig inntekt • Den andre er at konsernbidragsreglene benyt Andelen av enheter49 i utvalget som har positiv tes slik at et selskap med positiv alminnelig eller negativ alminnelig inntekt, eller som har inntekt yter skattemessig fradragsberettiget 0-resultat i perioden 2009–2013, er analysert i konsernbidrag til andre selskaper i skatte tabell 8. konsernet. Dersom det er mulig og ønskelig Tabellen viser at vel 50 prosent av enhetene kan positiv alminnelig inntekt på denne har hatt positiv alminnelig inntekt i perioden. måten i sin helhet overføres til andre konsern Tilsvarende har vel 30 prosent av enhetene hatt selskaper. negativ alminnelig inntekt, og dermed ikke bi • Til sist kan negativ alminnelig inntekt i ett dratt til skatteproveny det enkelte året. Det kan selskap i et skattekonsern dekkes av mottatt framstå overraskende at en så stor andel av en konsernbidrag fra andre konsernselskaper. hetene har negativ alminnelig inntekt. En slik Dersom det er mulig og ønskelig kan kon negativ alminnelig inntekt består av flere deler – sernbidrag ytes slik at underskuddet dekkes se figur 2 – men avgitt konsernbidrag eller bruk i sin helhet og alminnelig inntekt dermed av framførbart underskudd fra tidligere år kan blir 0. ikke gi negativ alminnelig inntekt. Dermed kan denne forklares med negativt årsresultat og/ Det er sett på om andelen av rapporterte resul eller vesentlige periodiseringsforskjeller. En tater er forskjellig avhengig av om selskapet er gjennomgang av dataene viser at en stor del av flernasjonalt eller norsk. Resultatene framgår av selskapene med negativ alminnelig inntekt også tabellene 9 og 10. har negativt årsresultat. I noen av tilfellene gir I begge kategorier ser vi at andelen med po korreksjon for permanente og/eller endring i sitiv alminnelig inntekt er omkring eller rett i midlertidige forskjeller negativ alminnelig inn overkant av 50 prosent. tekt selv om årsresultatene er positive. Andelen selskaper med 0-resultat er vesent En andel tilsvarende om lag 18 prosent av lig høyere for flernasjonale (28,9 prosent) enn enhetene rapporterer at den alminnelige inntek for norske (17,5 prosent) selskaper. Mens ande len norske selskaper med 0-resultat er relativt stabil de enkelte årene, viser de flernasjonale 49 En enhet i utvalget er ett selskap i ett regnskapsår. selskapene større variasjon fra 3,2 prosent i

72 TABELL 8. Andel alminnelig inntekt – samlet

ÅR/ALM. 2013 2012 2011 2010 2009 TOTALT INNTEKT

Positiv 48,0 % 53,0 % 49,1 % 52,6 % 52,7 % 51,0 %

O-resultat50 22,7 % 17,5 % 18,6 % 16,7 % 15,0 % 18,3 %

Negativ 29,3 % 29,5 % 32,3 % 30,7 % 32,3 % 30,7 %

TABELL 9. Andel alminnelig inntekt – flernasjonale

ÅR/ALM. 2013 2012 2011 2010 2009 TOTALT INNTEKT Positiv 32,5 % 44,0 % 44,8 % 55,9 % 74,6 % 49,6 % O-resultat 60,0 % 20,0 % 22,4 % 32,4 % 3,2 % 28,9 % Negativ 7,5 % 36,0 % 32,8 % 11,8 % 22,2 % 21,5 %

TABELL 10. Andel alminnelig inntekt – norske

ÅR/ALM. 2013 2012 2011 2010 2009 TOTALT INNTEKT

Positiv 49,3 % 53,7 % 49,4 % 52,3 % 50,8 % 51,1 %

O-resultat 19,7 % 17,3 % 18,3 % 15,4 % 16,0 % 17,5 %

Negativ 31,0 % 29,0 % 32,3 % 32,3 % 33,2 % 31,4 %

2009 til hele 60,0 prosent i 2013. En årsak til større andel ytes som konsernbidrag i flernasjo den høyere andelen antas å være organiserin nale selskaper enn i norske selskaper. gen av flernasjonale selskaper hvor eierselska Andelen med negativ alminnelig inntekt er pet i større grad enn for norske selskaper ligger dermed vesentlig høyere i norske (31,4 prosent) i en konsernstruktur med norsk holdingselskap enn i flernasjonale selskaper (21,5 prosent). (Antonsen, 2017). Det er derfor forventet at en større andel av alminnelig inntekt i drifts selskapene hentes opp i holdingselskapene ved bruk av konsernbidrag. Det vises til kom 50 0-resultat er alminnelig inntekt mellom +100 mentarene til tabell 3 som viser at en vesentlig kroner og -100 kroner.

73 TABELL 11. Alminnelig inntekt – positiv og negativ (hele 1000)

PROVENY GJENNOMSNITT TOTALT BRUTTO52

Årstall Eierskap Positiv Negativ Positiv Negativ Netto Sats 28%

2013 Norske 717 (343) 347 660 (104 660) 243 000 97 345

Flernasjonale 835 (284) 21 721 (1 701) 20 020 6 082

2012 Norske 668 (467) 320 199 (120 527) 199 672 89 656

Flernasjonale 620 (762) 20 470 (20 570) (100) 5 732

2011 Norske 673 (380) 280 080 (103 443) 176 637 78 422

Flernasjonale 426 (485) 12 771 (10 676) 2 095 3 576

2010 Norske 646 (305) 272 781 (79 289) 193 492 76 379

Flernasjonale 329 (348) 12 840 (2 438) 10 402 3 595

2009 Norske 633 (402) 237 280 (98 457) 138 823 66 438

Flernasjonale 307 (13) 14 426 (185) 14 241 4 039

Faktisk skatteproveny seg at de norske selskapene har et framførbart Faktisk skatteproveny51 fra aksjeselskaper det underskudd på 304,8 millioner kroner ved ut enkelte året framgår av tabell 11. gangen av 2013. Med en gjennomsnittlig skatte Provenyet er beregnet ut fra brutto posi sats på 25 prosent betyr dette redusert framtidig tiv alminnelig inntekt det enkelte året. Negativ skatteproveny i størrelsesorden 76 millioner alminnelig inntekt framføres for det enkelte sel kroner. Tilsvarende tall for de flernasjonale sel skapet og føres mot senere års positive almin skapene er framførbart underskudd ved utgan nelige inntekt. Underskuddet påvirker dermed gen av 2013 på 9 millioner kroner som gir redu senere års skatteproveny. Det er verdt å merke sert framtidig skatteproveny i størrelsesorden 2,2 millioner kroner. Skatteprovenyet øker jevnt i den kontrollerte 51 Faktisk skatteproveny er det som i årsregnskapene perioden, spesielt hos de norskeide selskapene. betegnes som betalbar skatt. Dette er den skatten som faktisk skal betales for resultatet i regnskapsåret. Økningen skyldes både en økning i antall selska 52 Total positiv alminnelig inntekt x skattesats (som i per med 33,3 prosent (økt fra 738 til 984 selskaper disse årene har vært 28 prosent). i perioden) og økt omsetning hvor analysetallene

74 viser en økning i totale driftsinntekter fra 5 650 i barnehagesektoren for de analyserte årene. millioner kroner i 2009 til 9 947 millioner kroner Sammensetningen av den alminnelige inntek i 2013. Dette er en økning på 76,1 prosent. Skatte ten er gjennomgått og analysert som grunnlag provenyet har i samme periode ifølge tabell 7 økt for beregning av skatteproveny. Analyser og fra 66,4 millioner kroner til 97,3 millioner kro konklusjoner er samlet i analysekapittelet. ner, som tilsvarer en økning på 46,5 prosent. At de flernasjonale selskapene har lavt totalt skatteproveny, henger selvsagt sammen med at Arbeidsgiveravgift antall selskaper i denne kategorien er lavt. Øk ningen i antall selskaper fra 63 i 2009 til 80 i Generelt om arbeidsgiveravgift 2013 tilsvarer en økning på 17,0 prosent. Totalt Arbeidsgiveravgiften i Norge skal bidra til å i perioden har de flernasjonale også lavere andel finansiere folketrygdens utgifter til pensjon, regnskapsmessig resultat før skatt enn de norske sykepenger, arbeidsledighetstrygd mv. Ifølge (4,54 prosent mot 5,72 prosent), og de utnytter folketrygdloven § 23-2 skal arbeidsgivere betale i større grad skatteplanlegging blant annet ved arbeidsgiveravgift av lønn og annen godtgjørelse bruk av konsernbidrag. Tabell 3 viser at andel for arbeid og oppdrag i og utenfor tjenestefor av inntekt som flyttes med konsernbidrag fra hold som skal innrapporteres når arbeidet eller driftsselskapene i flernasjonale selskaper er 3,76 oppdraget ikke er utført som ledd i selvstendig prosent, mens andelen i norske selskaper er 0,88 næringsvirksomhet. I enkeltpersonforetak er prosent. Tabell 6 viser også at en større andel av det ikke arbeidsgiveravgift på eiers uttak eller de flernasjonale selskapene rapporterer 0-resul beregnede personinntekt. Det samme er tilfellet tat blant annet som følge av dette. med eieres arbeidsgodtgjørelse fra deltakerlignet Tabell 7 viser at gjennomsnittlig positiv selskap. alminnelig inntekt i de flernasjonale selskapene Hovedregelen er at alle som har utbetalt har ligget vesentlig under de norske. Dette ser ut lønn eller ytet annen fordel til noen i eller uten til å endre seg i 2012 og 2013, noe som har økt for arbeidsforhold skal innrapportere fordelen53. brutto skatteproveny fra disse selskapene i disse Dette gjelder også i tilfeller der den som yter for årene. delen ikke driver virksomhet, og selv om det ikke er skattemessig fradrag for utbetalingen. Oppsummering Samme regelverk gjelder den som engasjerer noen til å utføre et oppdrag så lenge dette ikke Målet med denne analysen har vært å se på utføres som ledd i selvstendig næringsvirksom reglene for beskatningen av aksjeselskaper og het. Det er ikke avgjørende om den utbetalte skatteprovenyet av den skattepliktige inntek godtgjørelse er skattepliktig til Norge. ten fra selskaper i barnehagesektoren. Gjen Arbeidsgiveravgiften fastsettes i prosent av nomgangen er fordelt på norske og flernasjo det beløpet som skal innrapporteres. nale selskaper. Det faktiske skatteprovenyet framgår av tabell 7 og er beregnet basert på positiv alminnelig inntekt i driftsselskapene 53 Skatteforvaltningsloven § 7-2.

75 Arbeidsgiveravgift som lønnsbeskatning • Honorar Arbeidsgiveravgiften er en skatt på dispone • Sykepenger (dog ikke sykepenger som ring av arbeidskraft. Dette er en skatt som ar refunderes av Nav) beidsgiver betaler, men det antas (Zimmer, • Direkte pensjonsutbetalinger 2013) at denne skatten eller avgiften i vesent • Tilskudd til tjenestepensjonsordninger lig grad veltes over på arbeidstakerne i form • Trekkpliktige naturalytelser av lavere lønn enn de ellers ville fått. Når vi • Trekkpliktige utgiftsgodtgjørelser sammenligner skattesatser for for eksem pel lønn og kapitalbeskatning, er det blitt I tillegg omfattes en del ytelser hvor avgifts vanlig å se på arbeidsgiveravgiften som en del plikten etter folketrygdloven ikke er knyttet til av lønnstakerbeskatningen. Det forutsetter innrapporteringsplikten, blant annet fordi be at arbeidsgiveravgiften fullt ut veltes over fra løpene som er utbetalt til hver enkelt mottaker arbeidsgiver til lønnstaker (Gjems-Onstad et. ligger under de skattepliktige grensene. al., 2015). Selv om dette neppe er fullt ut kor rekt, er det vanlig i skatteanalyser og sammen Pensjon ligninger av beskatning å betrakte arbeidsgiver Løpende pensjon direkte betalt over driften avgiften som en lønnsbeskatning. I så fall kan inngår i arbeidsgiveravgiftsgrunnlaget, forut vi betrakte arbeidsgiveravgiften som er innbetalt satt at pensjonen begynte å løpe etter 1. januar av barnehagene som en skatt som i ikke uvesent 198854. lig grad er dekket av de ansatte gjennom deres Også engangsbeløp til avløsning av retten arbeidsinnsats. til pensjon i arbeidsforhold inngår i grunn laget55. Dette gjelder når pensjonen ikke er sikret Beregningsgrunnlaget ved innbetaling av premie og tilskudd til forsi kringsselskap, pensjonskasse o.l. Også her er Generelt forutsetningen at pensjonen begynte å løpe etter Det er fastsatt en rekke presiseringer og unntak 1. januar 1988. om hva som inngår i grunnlaget for å beregne Det skal videre svares arbeidsgiveravgift arbeidsgiveravgift. I tillegg til ordinær lønn, her av arbeidsgivers tilskudd til individuelle og under feriepenger, omfatter avgiftsplikten blant kollektive tjenestepensjonsordninger og visse annet: pensjoner56. Tilskudd til pensjonsordningens premiefond og innskuddsfond omfattes også av arbeidsgiveravgiftsplikten. Derimot skal det ikke svares arbeidsgiveravgift når midler fra pre miefondet/innskuddsfondet, herunder renter, 54 Folketrygdloven § 23-2 fjerde ledd annet punktum. benyttes til å betale årets premie. 55 Folketrygdloven § 23-2 fjerde ledd tredje punktum. 56 Folketrygdloven § 23-2 fjerde ledd første punktum. Naturalytelser 57 57 Eksempler på naturalytelser kan være fri bil, rimelige Naturalytelser skal inngå i grunnlaget for ar lån i arbeidsforhold osv. beidsgiveravgift i den utstrekningen ytelsene

76 TABELL 12. Arbeidsgiveravgiftssatser

SONE59 I Ia II III IV IVa V

Ordinære 14,1 % 14,1 % 10,6 % 6,4 % 5,1 % 7,9 % 0 % satser er trekkpliktige58. Naturalytelser som ikke er skal innbetale avgiften terminvis (to-månedlig) skattepliktige vil aldri være trekkpliktige, og til skatteoppkreveren ved forfall den 15. i måne vil dermed heller ikke inngå i grunnlaget for den etter utløpet av terminen. arbeidsgiveravgift. Grunnlag Avgiftssatser Det er lønna/feriepengene som arbeidsgiveren Arbeidsgiveravgiften er regionalt differensiert har utbetalt, og innbetaling til pensjonsordninger som et distriktspolitisk virkemiddel. Avgifts i kalendermåneden (inkl. eventuelle avgiftsplik satser og soner fastsettes hvert år av Stortinget. tige naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser som Det er virksomhetens lokalisering som avgjør er tatt med ved beregning av forskuddstrekk), hvilken sone som skal benyttes. Soneplasserin som skal tas med og som dermed danner grunn gen for juridiske enheter, og eventuelle under laget for beregning og betaling av arbeidsgiver- enheter, er knyttet opp mot den registrerte for avgiften. retningsadressen i Enhetsregisteret. Det er gjort unntak fra denne regelen for visse tilfeller av Fradrag i inntekten ambulerende virksomhet og arbeidsutleie. Satser Arbeidsgiveravgift er skattemessig fradrags framgår av tabell 12. berettiget kostnad på samme måte som lønn for Soneinndelingen skal revurderes i 2021. arbeidsgiver som driver virksomhet, jf. skatte Soneinndelingen er også gjenstand for forhand loven § 6-15. Dette betyr at den effektive arbeids linger med ESA60 og problemstillingen omkring giveravgiftssatsen korrigert for skattefradrag er subsidiering. arbeidsgiveravgiftssats * (1 – skattesats).

Rapporteringsplikt for arbeidsgiveravgift

Rapportering 58 Folketrygdloven § 23-2 tredje ledd. For hver kalendermåned skal arbeidsgiveren av 59 Soneinndelingen kan for eksempel ses her: eget tiltak beregne den arbeidsgiveravgiften hun https://distriktssenteret.no/soner-arbeidsgiveravgift/ plikter å betale. Opplysninger om beregnet av 60 EFTA Surveillance Authority (ESA) kontrollerer at EFTA-landene Norge, Island og Luxemburg gjennom gift og grunnlaget for beregning av arbeidsgiver fører og følger reglene i EØS-avtalen. avgift for hver kalendermåned skal leveres etter 61 Lov om arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- reglene i A-opplysningsloven61. Arbeidsgiver og lønnsforhold mv.

77 TABELL 13. Utvalg62

ÅR BARNEHAGER Norskeide Flernasjonale Totalt 2009 738 63 801 2010 806 68 874 2011 842 67 909 2012 891 75 966 2013 984 80 1 064 Antall treff 4 261 353 4 614 Andel antall treff 92,4 % 7,6 % Andel total omsetning 88,4 % 11,6 %

TABELL 14. Arbeidsgiveravgift

ARBEIDSGIVER- ANDEL AV ANDEL AV ANDEL AV ÅR AVGIFT LØNNS- DRIFTS- OMSETNING (1000 kr) KOSTNADER KOSTNADER

2013 845 132 11, 54 % 8,51 % 7,98 %

2012 758 592 11,48 % 8,41 % 7,96 %

2011 677 087 11,67 % 8,48 % 8,01 %

2010 581 673 11,72 % 8,62 % 8,05 %

2009 498 732 11,81 % 8,71 % 8,04 %

SUM 3 361 216 11,62 % 8,53 % 8,00 %

Data

62 Et selskap er definert som flernasjonalt dersom det Datagrunnlaget som benyttes i dette kapittelet i inntektsåret direkte eller indirekte har vært eid av er deler av dataene som ble benyttet i artikkelen utenlandsk aksjonær. Ellers er selskapet definert som Skatteplanlegging i velferdssektoren (Antonsen, norskeid. 2017), nemlig innrapporterte skatteopplysninger 63 Barnehager: NACE-kode 88911. fra aksjeselskaper innenfor bransjen barnehager63 64 RF-1167 næringsoppgaven (innrapporterte regn 64 skapstall) og RF-1028 selvangivelsen som blant annet for årene 2009–2013 . Begrunnelsen for å velge angir endelig skattegrunnlag det enkelte året. aksjeselskaper er tilgjengeligheten av data.

78 Resultater og oppsummering som brukes i barnehagevirksomheten. Med utgangspunkt i tilgjengelige data er det En konsekvens av dette er at merverdi sett på de totale kronestørrelsene av kostnads avgift på kjøp av varer og tjenester til bruk i ført arbeidsgiveravgift i de barnehageselskapene barnehagevirksomhet betales av virksomheten som dataene omfatter og hvor stor andel arbeids som oppfattes som «sluttbruker»67 av varen og giveravgiften utgjør av henholdsvis lønnskostna tjenesten. Merverdiavgiften er da en endelig der, sum driftskostnader og av samlede drifts kostnad for barnehagevirksomheten. inntekter. Analysen oppsummeres i tabell 14. Resultatene viser at arbeidsgiveravgiften Merverdiavgiftskompensasjon68 i kroner er økt jevnt i perioden med en økning fra 2009 til 2013 på 69,5 prosent. Dette skyldes Formål økning i antall selskaper og økt aktivitet målt Formålet med merverdiavgiftskompensasjon i total omsetning. Tabell 1 viser at antall sel er å redusere konkurransevridning mellom skaper er økt jevnt fra 801 selskaper i 2009 til offentlig og privat sektor som følge av merverdi 1 064 selskaper i 2013. Dette er en økning på 32,8 avgiftssystemet. I tillegg til virksomhet i kom prosent. Tallene i utvalget viser ellers at omset muner og fylkeskommuner er virkeområdet for ningen er økt jevnt fra 6 206 millioner kroner i kompensasjonsordningen utvidet til å gjelde visse 2009 til 10 595 millioner kroner i 2013. Dette er private virksomheter som utfører tilsvarende en økning på 70,7 prosent. oppgaver som er pålagt kommunene ved lov, Arbeidsgiveravgiftens andel av lønnskostna uavhengig av om virksomheten er offentlig finan der, totale driftskostnader og omsetning har en siert. Også enkelte andre virksomheter kan ha dret seg lite i den analyserte perioden. Bransjen rett til kompensasjon, som private barnehager. er arbeidsintensiv, og lønnskostnadene utgjør en Den generelle kompensasjonsordningen for vesentlig del av driftskostnadene. Analysen viser merverdiavgift har i prinsippet samme virkning at vekst gir seg utslag i tilsvarende vekst i lønns som fradragsrett for inngående merverdiavgift i kostnadene, herunder arbeidsgiveravgiften, og merverdiavgiftsloven. Det ytes dermed kompen at denne veksten er stabil i forhold til omset sasjon for merverdiavgift ved kjøp av varer og ningsvekst og vekst i øvrige driftskostnader. tjenester til virksomheter med pass av barn69. Barnehager og merverdiavgift 66 Unntatt omsetning er omsetning som ikke omfattes av merverdiavgiftsloven og som det dermed ikke skal Utgangspunkt beregnes utgående merverdiavgift av. Pass av barn er ansett som en sosial tjeneste, og i 67 Sluttbruker er den som endelig betaler merverdi den utstrekning det kreves vederlag for slik pass, avgiften. er dette unntatt omsetning66 etter merverdi 68 Lov av 12. desember 2003 nr. 18 om kompensasjon av avgiftsloven § 3-4. En barnehage har derfor merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. Til loven er gitt forskrift 12. desember 2003, nr. 1566 om heller ikke etter merverdiavgiftsloven rett til fra kompensasjon av merverdiavgift til kommuner, fylkes drag for inngående merverdiavgift på kostnader kommuner mv. til drift av barnehagen eller til oppføring av bygg 69 Merverdiavgiftskompensasjonsloven § 3, jf. § 4.

79 Barnehagers kompensasjonsberettigelse leietaker har rett til fradrag for merverdiavgift En privat barnehage kan dermed ha rett til som påløper ved oppføring av barnehagebygget. kompensasjon for merverdiavgiften på kost I den utstrekning den private barnehagen nader til drift av barnehagen. Merverdi selv dekker kostnader som gjelder påkostnin avgiftslovens begrensningsregler70 for fradrags ger, drift- og vedlikehold av bygningen, kan det rett til bruk i virksomheten gjelder også for foreligge rett til kompensasjon forutsatt at det er merverdiavgiftskompensasjon. For eksempel barnehagen som er oppdragsgiver og at faktura er bespisning i virksomheten på restaurant etc. ene blir stilet til den. generelt ikke kompensasjonsberettiget. Begrens ningen gjelder dog ikke barn, pasienter etc. i Justering av kompensert merverdiavgift egne institusjoner. Barnehagens innkjøp av mat/ Det skal justeres for kompensert merverdiavgift drikke o.l. er dermed kompensasjonsberettiget ved endringer i bruken av eller ved overdragelse selv om foreldrene betaler fullt eller delvis for av bygg, anlegg eller annen fast eiendom etter varene. Det samme gjelder utgifter i forbindelse anskaffelsen. Det pliktes ikke å foreta justerin med for eksempel turer i barnehagen. ger mer enn ti år regnet fra utløpet av anskaf En privat barnehage kan også ha rett til kom felsesåret72. pensasjon for merverdiavgiften på kostnadene En konsekvens av denne bestemmelsen er at som påløper i forbindelse med oppføring av bygg overføring av barnehagebygg som har gitt mer til bruk i barnehagevirksomheten. Kompensa verdiavgiftskompensasjon ved oppføring til egen sjon kan likevel ikke kreves før godkjennelse av barnehagedrift – for eksempel overføring til et barnehagen foreligger. eiendomsselskap – vil medføre delvis tilbake Det påløper ikke merverdiavgift ved utleie føring av kompensert merverdiavgift dersom av fast eiendom. Det er heller ikke anledning overdragelsen skjer innenfor justeringsperioden til å søke frivillig registrering for utleie av fast på ti år. Dette har betydning ved planlegging av eiendom til bruk i privat barnehagevirksom omorganisering av barnehagene i driftsselskaper het71. Ved leie av bygg til bruk i privat barne og eiendomsselskaper, og eventuelt i konsern hagevirksomhet vil derfor hverken utleier eller strukturer73.

***

70 Merverdiavgiftsloven §§ 8-3 og 8-4. 71 Merverdiavgiftsloven § 2-3 første ledd. 72 Kompensasjonsloven § 16. 73 Justeringsreglene gjennomgås ikke i detalj her.

80 Folkvord, B. & Furuseth, E. (2015): T. & Avlesen -Østli, E. (2018): Litteraturliste Norsk Bedriftsskatterett Årsregnskapet i teori og praksis 2017. (9. utgave). Oslo: Gyldendal. Oslo: Gyldendal. Antonsen, S. (2017): Skatte- Gjems-Onstad, O., Kildal, T.S., Skaar, A.Aa., Kristensen, R.K. planlegging i velferdssektoren. Dyrnes, C.Aa., Kristensen, R.K. & (2017): Lærebok i bedriftsskatterett. Fagbladet Samfunn og økonomi, Mikelsen A.B. (2016): Oslo: Gyldendal Juridisk. 2/2017 s. 46–63. MVA-kommentaren (5. utgave). STICOS oppslag: https:// Fallan, L. (2017): Innføring i Oslo: Gyldendal. oppslag.sticos.no/ (august 2018). skatterett 2017–2018 Naas, H., Brusgaard, C., Ilstad, K. Zimmer, F. (red.) i samarbeid med (35. utgave). Oslo: Gyldendal. & og Svensen, C. (Advokatfirmaet BAHR (2014): Bedrift, selskap Fallan, L. (2011): Økonomistyring, Thommessen AS) (2011): Norsk og skatt (6. utgave). skatter og verdsettelse. Et kon internasjonal skatterett. Oslo: Universitetsforlaget. traktsperspektiv. Oslo: Universitetsforlaget. Zimmer. F. (2013): Lærebok i skatte Oslo: Gyldendal. NOU 2014:13: Kapitalbeskatning i en rett (7. utgave). Gjems-Onstad, O. (2015): internasjonal økonomi Oslo: Universitetsforlaget. Norsk Bedriftsskatterett (Scheel-utvalget). (9. utgave). Oslo: Gyldendal. Schwencke, H.R., Haugen, Gjems-Onstad, O., Ferdowsi, S.O., D.O., Baksaas, K.M., Stenheim, kapittel 5 Skatteplanlegging i velferdssektoren

Av Stein Antonsen

I dette kapittelet er skatteplanlegging i vel denne indikasjonen ikke så sterk. Analysen av ferdssektoren analysert for to sektorer: barne konsernene viser at konsernbidrag og rente hager og sykehjem. Dataene som analysene er fradrag har vært aktivt benyttet for å flytte basert på er skattemeldingene til norskeide overskudd fra Norge til utlandet. Etter at og flernasjonale aksjeselskaper i barnehage- reglene om begrensning av adgangen til rente og sykehjemsektorene for årene 2009–2013. fradrag på interne renter kom i 2014, er bruk I tillegg er det analysert bruk av konsern av intern lånefinansiering redusert, noe som bidrag og rentefradrag på interne lån i to til har redusert slik overskuddsflytting. feldige flernasjonale konsern. Analysen fra barnehagesektoren indikerer at det foregår Temaet er, som et ledd i arbeidet med forsknings skatteplanlegging slik at overskudd flyttes prosjektet, tidligere drøftet og presentert i en fag fellevurdert artikkel i Fagbladet Samfunn og økonomi, fra Norge til utlandet1. I sykehjemsektoren er 2/2017.

Stein Antonsen er førstelektor ved Høgskolen i Innlandet og statsautorisert revisor. Han har sin utdannelse fra Norges Handelshøyskole (NHH) med siviløkonomeksamen fra 1983 og høyere revisoreksamen fra 1984. I perioden 1984 til 2013 arbeidet Antonsen innenfor ekstern revisjon. Fra mars 2013 er han ansatt på heltid ved Høgskolen i Innlandet hvor han foreleser i skatte- og avgiftsrett og i regnskaps- og revisjonsrelaterte emner. Han arbeider også med forskningsoppgaver innenfor skatt, regnskap og revisjon. 1 Selv om analyseresultatet ikke er entydig signifikant.

82 Innledning Skatteplanlegging

Mange norske kommuner konkurranseutsetter Aarbakke (2009) gir i Store norske leksikon pålagte oppgaver. Private aktører konkurre følgende definisjon av skatteplanlegging: rer om oppdragene. I flere konkurranseutsatte «Skatteplanlegging, tilpasning av organisa- sektorer opptrer internasjonale aktører gjen sjoner (selskaper m.m.) og transaksjoner med nom nyetableringer i Norge eller ved oppkjøp av sikte på at skatter og avgifter skal bli minst norske selskaper som driver virksomhet i aktuel mulig. Er i alminnelighet fullt lovlig og må ikke le sektorer og bransjer. forveksles med skatteunndragelse (skattesnyteri). Ønsket om å vinne offentlige anbud, I tilfelle hvor skattetilpasningen får mer preg kombinert med mål om fortjeneste, gjør at pri av form enn av realitet (skatteomgåelse), kan vate aktører søker å redusere kostnader. Ett av skattemyndighetene ‘skjære gjennom’ formen og kostnadselementene er skattekostnadene. I den bygge på realiteten.» ne analysen ønsker vi å belyse i hvilken grad Siden lovgiver ofte mangler full oversikt private aktører sparer skatt gjennom skatteplan over virkningene av endringer i skattelovgivnin legging ved hjelp av eier- og selskapsstrukturer. gen, vil det kunne oppstå gråsoner som kan gi Sektorene/bransjene vi ser spesielt på, og har en annen beskatning enn det som var lovgivers data fra, er barnehager og sykehjem. intensjon. Tilpasninger i slike gråsoner er skatte En måte å spare skatt på er å flytte skatte omgåelse – handlinger som kan ligge innenfor grunnlag fra en stat (les Norge) med en høy lovens rammer, men som åpenbart er i strid med skattesats, til en stat med lav(ere) skattesats. Det lovgivers intensjoner. Dette begrepet må ikke er derfor fokus på utenlandskeide flernasjonale forveksles med skatteunndragelser som er ulov konsern2 som etablererer seg i Norge. I dette lige handlinger som er straffbare og som kan gi kapittelet ser vi på flytting av skattegrunnlag ut urettmessige økonomiske fordeler (Fallan, 2011) av Norge uten å forfølge skattegrunnlaget dit (Fallan, 2002). endelig beskatning skjer. Dette skyldes at foku For å opptre lovlig må skattyter, i tillegg til å set er på sparte skattekostnader, og dermed tapt følge skattelovens bestemmelser, også følge prin skatteproveny, i Norge. sipper som følger av ulovfestet rett som fram Litteratur om overskuddsflytting er opptatt kommer ved domstolenes praksis. Den ulovfes av to undergrupper av problemstillingen. Den tede gjennomskjæringsregelen er utformet for å ene er manipulering av internpriser ved kjøp og ramme rent skattemotiverte disposisjoner som, salg mellom selskaper med interessefellesskap. selv om de er innenfor lovens bokstav, bryter Den andre er bruk av intern gjeld3 med flytting med lovens formål. Formålet er å trekke grensen av overskudd ved bruk av rentekostnader. mellom akseptabel skatteplanlegging og uaksep tabel skatteomgåelse (NOU 2016:5). 2 Konsern med selskaper i flere land. Utenlandskeide For å bekjempe skatteomgåelser eller skatte flernasjonale konsern er konsern med utenlandsk eier unndragelser, er satsingen konsentrert om åpen skap og med selskaper i Norge. het. Åpenhet er at skattyterne og skattemyndig 3 Intern gjeld oppstår for eksempel når långiver og låntaker er selskaper i samme konsern. hetene gjør tilgjengelig og utveksler informasjon

83 om skattemessige forhold og at det utarbeides vanskelig tilgjengelig da det sjelden er tilgang til standarder for hvordan informasjonsflyten skal egnede prisdata. De fleste studiene om intern gjennomføres. prising benytter derfor «Indirekte metoder». Noreng og Sanderud (2012) beskriver den Hypotese indirekte metoden som en metode der en ser på regnskapstall som påvirkes av internpriser i ste Det er en antakelse at sammenlignbare selska det for å se direkte på internprisene. Siden det per med virksomhet i Norge, og med samme skattbare overskuddet er den størrelsen selska karakteristika, vil ha samme lønnsomhet4 og pene har til hensikt å påvirke, er det gjerne den betale samme skatt. Dette gjelder også om noen ne størrelsen det tas utgangspunkt i. Framgangs av selskapene har norske eiere, mens andre har måten er å sammenligne skattbart overskudd utenlandske eiere og er organisert i flernasjonale mellom sammenlignbare norskeide og flernasjo konsern. Dersom det er forskjell i lønnsomhet og nale selskaper5 med virksomhet i Norge. Tanken skatt mellom norskeide og utenlandskeide sel er å sammenligne en gruppe selskaper som ikke skaper vil dette, i alle fall delvis, kunne henføres har insentiv til å manipulere internpriser med en til aktiviteter knyttet til overskuddsflytting for gruppe selskaper som har slikt insentiv. de utenlandskeide selskapene. Kritikken mot indirekte metoder er at en Hypotesen er at utenlandskeide selskaper, ikke med sikkerhet kan si at forskjellen i lønn også innenfor velferdssektoren, vil benytte seg somhet skyldes manipulerte internpriser og ikke av mulighetene til skattemotivert overskudds andre forhold som teknologi, markedsmakt, flytting, og at dette vil slå ut i lavere lønnsomhet kvalitet på ledelsen osv. Resultater ved bruk og lavere betalbar skatt for de norske selskapene av den indirekte metoden vil derfor være en i flernasjonale konsern. indikasjon på at det foregår manipulasjon av internpriser blant de flernasjonale selskapene i Metode utvalget. Metoden i denne analysen vil for det første være å gjennomgå norske empiriske studi Internpriser og indirekte metode er knyttet til overskuddsflytting. Konklusjonene Metodene i empiriske studier av overskudds fra de norske studiene legges til grunn for å teste flytting ved bruk av internpriser, kan deles i hypotesen om at det foregår overskuddsflytting «Direkte prissammenligninger» og «Indirekte fra flernasjonale selskaper i de sektorene/bran metoder». «Direkte prissammenligninger» er sjene som det er innhentet data for. Skatterap portering for barnehager og sykehjem benyttes for å foreta analyser etter den indirekte metoden for å bekrefte eller avkrefte hypotesen.

4 Skattbart overskudd som andel av inntekt. Intern gjeld og rentefradrag 5 Et selskap er definert som flernasjonalt dersom det Det er gjort få studier om bruk av intern gjeld med i inntektsåret direkte eller indirekte har vært eid av utenlandsk aksjonær. Ellers er selskapet definert som utgangspunkt i norske data. Nielsen og Nilsen norskeid. (2010) viser at flernasjonalepetroleumsselskaper

84 i høy grad tilpasser seg de skattemessige forskjel internprising er ansett som den viktigste meto lene mellom norsk og britisk sokkel. I Bakke den for overføring av skattegrunnlag fra ett land (2016) er det gjort en studie av tyske selskaper. til et annet (Berg-Rolness (2016)). I tillegg er det skrevet en del masteroppgaver med tema tynn kapitalisering. Resultatene synes FIGUR 1. Salg og kjøp av varer og tjenester noe sprikende, men peker i retning av økt andel

intern gjeld i flernasjonale konsern. Skatteverket (2012)6 konkluderer med at det Utenlandsk selger Salg vesentlige av skatteplanleggingen i velferds varer/tjenester sektoren i Sverige har skjedd gjennom intern Utland gjeld og rentefradrag. Interesse- Norge Bruk av intern gjeld undersøkes i denne ana fellesskap Kjøp av lysen ved å velge to flernasjonale konsern som Norsk varer og tjenester opererer innenfor de aktuelle sektorene/bransje kjøper ne. For de norske selskapene i konsernene hentes offentlige årsregnskaper fra Brønnøysund som Konsernintern gjeldsfinansiering datagrunnlag for å undersøke i hvilken grad Finansiering av selskaper skjer enten ved egen rentefradrag på intern gjeld har flyttet skatte kapital eller ved fremmedfinansiering. Frem grunnlag ut av Norge. medfinansieringen skjer ved låneopptak som kan være fra både eksterne og interne långivere. Norsk regelverk Fordelingen mellom gjeld og egenkapi tal henger sammen med ønsket om en kost Selv om vi her ikke vurderer om skatteplanleg nadseffektiv tilpasning til forretningsrisiko, gingen er lovlig, er det viktig med en kort kom og eiere og långivere vil normalt ikke være de mentar til selve regelverket. samme. I konserninterne forhold kan forskjel lige skatteregler i forskjellige land være insen Interessefellesskapsregelen tiv for skatteplanlegging. Ved å skreddersy (armlengdeprinsippet) finansieringsstrukturen kan skattegrunnlag Interessefelleskapsregelen i skattelovens § 13-1 gir Skatteetaten hjemmel til skjønnsmessig å fastsette inntekt (eller formue) når denne er 6 Den svenske Skatteetaten. redusert på grunn av interessefellesskapet7. 7 Begrepet interessefellesskap er ikke direkte definert i loven, ut over at partene må ha felles økonomiske in Konsernintern prising teresser og være parter i den aktuelle transaksjonen. En vanlig form for interessefellesskap er mellom selskaper Internprising er et sentralt rettsområde i inter i konsern. nasjonal skatterett8. Den skattemessige utfor 8 Betegnelsen brukes om fastsettelse av priser ved over dringen ligger i mulighetene til å flytte skatte føring av varer og tjenester, leie eller bruk av eiendeler, renter på interne lån og fordeling av felleskostnader grunnlag ut av Norge gjennom internprising mellom parter/selskaper som er i interessefellesskap med mellom selskaper i flernasjonale konsern. Slik hverandre.

85 flyttes fra ett land til et annet ved bruk av renter. FIGUR 2. Holdingstruktur Normalt vil rentekostnader være skattemessig Intern utenlandsk fradragsberettiget i Norge, mens utdelt utbytte långiver ikke gir fradrag. Det er opp til det enkelte selskapet å velge hen Utland siktsmessig finansieringsstruktur. Skattemyndig Norge hetene vil i utgangspunktet ikke kunne overprøve Lån Renter vurderingen. Men både i Norge og i andre land er Norsk Underskudd det skatteregler som setter grenser for hvor langt holdingselskap pga. renter man i konsernforhold kan gå i å bestemme finan sieringsstrukturen basert på skattemessige vurde Eier > 90 % Konsernbidrag ringer og med skattemessige formål. Norsk Skattepliktig Finansieringsmodell driftsselskap overskudd En modell flernasjonale konsern kan bruke når de etablerer seg i Norge, er å opprette norsk Rentekostnadene i det norske holdingselska holdingstruktur (se figur 2). Det typiske er at pet gjør at dette selskapet, forutsatt at eierskapet et utenlandsk eierselskap etablerer et norsk i driftsselskapet er eneste «virksomhet», går med holdingselskap 9 som benyttes til oppkjøp eller skattemessig underskudd. Underskuddet dekkes stiftelse av driftsselskaper som driver virksomhet ved konsernbidrag ytet av norske driftsselskaper10. i Norge. Dette finansieres (helt eller delvis) ved at Konsernbidragene fradragsføres skattemessig hos det norske holdingsselskapet tar opp lån hos mor norske driftsselskaper og inntektsføres samme selskap eller annet konsernselskap i utlandet. Det år i det norske holdingselskapet. På denne måten norske holdingselskapets rentekostnader på inter transporteres skattegrunnlag i norske driftssel ne lån er skattemessig fradragsberettigede i Norge. skaper ut av Norge via det norske holdingssel Liland (2010) mener at det må være uten betydning skapet som benytter konsernbidraget til å dekke for rentefradraget om lånefinansieringen skjer rentekostnadene på den interne finansieringen. eksternt eller internt så lenge renteutgiftene ligger innenfor armlengdeprinsippet. Tynn kapitalisering I Norge er det ingen egne spesifikke regler om «tynn kapitalisering»11. Det synes klart fra 9 Holdingselskap er her definert som et aksjeselskap som rettspraksis og teori at armlengdeprinsippet er eier aksjer i andre aksjeselskaper. hjemmel for å begrense rentefradrag på interne 10 Skattelovens § 10-4. lån dersom låntaker har en unaturlig høy gjelds 11 Det er de tilfellene et selskap i et konsern finansieres grad12 i forhold til det som ville vært avtalt mel med en uforholdsmessig stor andel lån i forhold til egen kapital, som refereres til som «tynn kapitalisering». lom uavhengige parter. Det ses da på låntakers 12 Forholdet mellom egenkapital og gjeld. finansielle evne til å ta opp og betjene lån, såkalt 13 13 Lånekapasiteten reflekterer muligheten låntaker har til lånekapasitet . å ta opp lån dersom det ses bort fra interessefellesskapet. Er den interne gjelden innenfor lånekapasite

86 ten, vil ikke armlengdeprinsippet hjemle adgang Balsvik m.fl. (2009) til å begrense rentefradraget med begrunnelse Balsvik m.fl. tar eksplisitt utgangspunkt i, opp tynn kapitalisering. Liland (2010) med flere har daterer og utvider Langli og Saudagarans analyse. tatt til orde for at en begrensning i rentefradraget Analysene til Balsvik m.fl. gir god dekning ut over reglene for tynn kapitalisering og armleng for å konkludere med at det potensielt unndras des rentesats bør komme i form av lovgivning14. skatteproveny gjennom overskuddsflytting fra flernasjonale selskaper i Norge og at forskjellen Tidligere forskning i lønnsomhet mellom norskeide og flernasjonale selskaper er større blant små enn store foretak. Scheel-utvalget (2014) påpeker at det er gjort lite empirisk forskning på flernasjonale selskaper Bakke (2016) og skatt i Norge. Forskere tilknyttet SNF ved Doktorgradsavhandlingen består av tre essay NHH15 har dog gjennomført flere studier som er om overskuddsflytting. Resultatene i alle sammenligner lønnsomheten til flernasjonale essayene er konsistente med at det forekommer og nasjonale selskaper. Det er allikevel gjort lite overskuddsflytting i flernasjonale selskaper. empirisk forskning på norske selskapers bruk av Resultatene er de samme om man ser på norsk intern gjeld16. Skatteverket (2012) har undersøkt eide flernasjonale selskaper eller utenlandskeide skatteplanlegging i velferdsforetak i Sverige, her flernasjonale selskaper, opprinnelseslandet til under ved bruk av intern gjeld og rentefradrag. selskapene17 (Norge eller Tyskland) og den tids perioden det ses på. Norske empiriske studier Aktuelle norske studier om overskuddsflytting Skatteverket (2012) er gjennomgått. Årsaken til at norske studier Skatteverket fikk i 2011 i oppdrag å studere vektlegges er sammensetningen av selskaper i skatteplanlegging i velferdssektoren i Sverige17. Norge som består av mange små og mellomstore Undersøkelsen tok for seg 23 flernasjonale kon foretak. I tillegg er ikke selskapsskattesatsen i sern (både store og små). Helsvenske konsern Norge ansett å være spesielt høy. ble ikke medtatt i studien da de ble antatt ikke

Langli og Saudagaran (2004) Langlig og Saudagaran finner at flernasjonale 14 Dette skjedde ved innføring av rentebegrensnings regelen i skattelovens § 6-41 fra 1.1.2014. selskaper har signifikant lavere lønnsomhet enn 15 Senter for næringslivsforskning ved Norges Handels norske selskaper. Dette er konsistent med hypo høyskole. tesen om at flernasjonale selskaper netto flytter 16 En rekke saker som Skatteetaten har arbeidet med overskudd ut av Norge. Studien viser at over tyder på at skatteplanlegging gjennom tynn kapitali skuddsflytting ikke bare er en problemstilling sering og manipulerte internpriser er utstrakt i Norge. 17 begrenset til store selskaper og selskaper i land Tyske data er benyttet i Essay 3. 18 med spesielt høy skattesats. Velferdssektoren omfatter apotek, utdanning inkl. høgskoler, helsevesen, tannhelse, medisinske laborato rier, ambulansetjeneste, fysioterapi, omsorgstjenester i ulike boformer, personlig assistanse og hjemmetjenester.

87 å kunne skatteplanlegge med rentefradrag siden • Offisielle årsregnskap hentet fra Brønnøy både renteinntekter og -kostnader tilligger sven sundregistrene for årene 2009–2016 for ske selskaper. selskaper i to utvalgte flernasjonale Av de 23 undersøkte konsernene betalte 17 konsern konsern ingen eller ubetydelig selskapsskatt, mens 6 av konsernene hadde lav betalbar skatt Populasjon og utvalg selv om flere av konsernene rapporterte om høye driftsresultater. Disse ble gjennom utdelinger Innrapporterte skatteopplysninger (som konsernbidrag) og rentebetalinger overført Populasjonen inkluderer aksjeselskaper innenfor til eierne i utlandet. bransjene barnehager og sykehjem20. Begrunnel sen for å velge aksjeselskaper er tilgjengeligheten av data samt at konsernbidragsreglene kun gjel Datainnsamling der for aksjeselskaper. Utvalget begrenses21 til Dataene analysen er basert på: mottatte data fra Skatteetaten.

• Innrapporterte skatteopplysninger for årene Konsern for kontroll av rentefradrag 2009–201319 Populasjonen inneholder to flernasjonale kon • Opplysninger om eierstruktur basert på sern som helt eller delvis har virksomhet innen aksjonærregisteret for bransjene barnehager og sykehjem i Norge.

TABELL 1: Antall selskap undersøkelsen baserer seg på

ÅR BARNEHAGER SYKEHJEM Fler Norskeide Norskeide Flernasjonale nasjonale 2009 738 63 28 9 2010 806 68 29 10 2011 842 67 33 5 2012 891 75 39 6 2013 984 80 38 7 Antall treff 4261 353 167 37 Andel antall treff 92,4 % 7,6 % 81,9 % 18,1 % Andel total omsetning 88,4 % 11,6 % 57,0 % 43,0 %

19 RF-1167 er næringsoppgaven (innrapporterte regn 20 Barnehager: NACE-kode 88911. Sykehjem: skapstall) og RF-1028 er selvangivelsen som blant annet NACE-kodene 87101–87102 og 87301–87305. angir endelig skattegrunnlag det enkelte år. 21 Dataene er mottatt i separate filer. Ved sammen kobling er kun selskaper som framkommer i alle filene med i det endelige utvalget.

88 Antall konsern begrenser utsagnskraften i kon ler i rapporterte resultater mellom norskeide og klusjonen. flernasjonale selskaper i utvalgte bransjer. Slike forskjeller gir en indikasjon på om det er foretatt Analyse overskuddsflytting i de flernasjonale selskapene. Siden analysene gjennomføres for to konkre Med utgangspunkt i hypotesen er det ikke grunn te bransjer med detaljerte regnskaps- og skatte til å anta at selskaper innenfor velferdssektoren opplysninger, er det gjennomført en deskriptiv opptrer annerledes enn i andre bransjer når det analyse av den enkelte bransjen. På denne måten kommer til ønsket om å redusere skattekost kan konklusjoner i de refererte studiene sam naden. Det ventes derfor at norske selskaper i menlignes med konkrete opplysninger i enkelt flernasjonale konsern vil benytte muligheter til bransjer. skattemotivert overskuddsflytting, og at dette Analysen er gjort på aggregerte tall for regn vil slå ut i lavere lønnsomhet sammenlignet med skapsårene 2009–2013. Dette gir større data norskeide selskaper. grunnlag og vil i større grad nøytralisere treff med uvanlige egenskaper eller resultater. Analyse av innrapporterte regnskapstall Regnskapsopplysningene i RF-1167 gir en detal Barnehager jert oversikt over innrapporterte regnskapstall for Det vises til Appendix som viser detaljerte ana skatteformål for det enkelte selskapet i det enkelte lyseresultater. Analysen viser følgende hoved inntektsåret. I tillegg gir RF-1028 detaljerte opp trekk (alle forholdstall i forhold til sum drifts lysninger om beregningen av skattepliktig inn inntekter): tekt. Dette gir mulighet for å analysere forskjel

TABELL 2: Analyse barnehager

FLER- NORSK- POST KOMMENTAR NASJONALE EIDE Avviket skyldes andel av totale driftskostnader. Driftskostnader 22 4,44 % 6,43 % 1. Driftsresultat med spesielt avvik er analysert i følgende poster: Barnehager har lave varekostnader, noe som henger sammen med type virksomhet. Årsaken til forskjellen synes å være at de 1.1 Vare-kostnader 1,92 % 2,96 % norskeide selskapene har ført en større andel fremmedytelser som varekostnader, mens de flernasjonale i sin helhet har ført slike kostnader som andre driftskostnader. Dette indikerer at lønnsnivået er lavere i de flernasjonale barnehagene. Selve lønnsandelen er 4,33 % lavere (53,44 % mot 1.2 Lønnsandel 65,92 % 69,22 % 57,77 %). Det er verdt å merke seg at andelen innberettede pensjonskostnader er 0,49 % høyere og andre personalkostnader er 1,03 % høyere i de flernasjonale barnehagene. 

22 Sum driftsinntekter – sum driftskostnader.

89 FLER- NORSK- POST KOMMENTAR NASJONALE EIDE Forskjellen antas å ha sammenheng med eierforholdet til fast 1.3 Av- og ned- 1,12 % 3,59 % eiendom. Høyere avskrivninger kan skyldes at flere av de norsk skrivninger eide selskapene eier egne bygg. Detaljanalysen viser at forskjellen i hovedsak gjelder leie av fast 1.2 Andre drifts eiendom og bruk av fremmede tjenester samt at det også er 26,59 % 17,80 % kostnader forskjeller når det gjelder leie av maskiner etc. og kostnader til verktøy og utstyr. 1.2.1 Fremmede Korrigeres bruk av fremmede tjenester mot kommentaren om 5,89 % 5,18 % tjenester varekostnad reduseres forskjellen. 1.2.2 Leie av Disse kostnadene kan sannsynligvis ses i sammenheng, for maskiner etc. 2,20 % 2,51 % eksempel ved at de flernasjonale i større grad leier utstyr mens og kostnader til de norskeide i noe større grad kjøper. verktøy og utstyr Forskjellen indikerer ulik organisering av eierskapet til fast eien 1.2.3 Leie av dom. Eierskap i egne eiendomsselskaper gir muligheter for å 11,81 % 3,93 % lokaler hente en større andel av driftsselskapenes resultater opp i eiendomsselskapene gjennom leieforhold. Dette er resultatet som, korrigert for permanente forskjeller23, utgjør skattegrunnlaget. Skattereglene vil påvirke på hvilket tidspunkt grunnlaget endelig beskattes. Forskjellen på 1,28 prosent 2. Ordinært poeng (22,4 %) indikerer at eierskapet påvirker kostnadsnivået 4,54 % 5,72 % resultat før skatt og dermed skattegrunnlaget. Både husleie og bruk av fremmede tjenester er kostnadstyper som kan ventes å bli påvirket gjennom konserntilknytning. Dette underbygger hypotesen om at forskjell i lønnsomhet i alle fall delvis kan forklares med overskuddsflytting i de flernasjonale selskapene. Finansnettoen indikerer at de flernasjonale konsernene ikke legger vesentlig intern lånefinansiering til driftsselskapene. 2.1 Finansnetto24 + 0,1 % - 0,70 % Finansnettoen kan også være påvirket av at de norske barne hagene i større grad eier fast eiendom med økte rentekostnader på eiendomslån. Resultat korrigert for permanente forskjeller, periodiserings- 3. Skattepliktig 4,72 % 3,44 % reglene i skatteloven, mottatte konsernbidrag og anvendelse av inntekt tidligere års framførbare underskudd. 3.1 Avgitt konsern- 3,76 % 0,88 % Konsernbidrag ytet til andre selskaper i konsern. bidrag De flernasjonale driftsselskapene flytter i stor grad de skatte 4. Endelig skattemessige resultatene til øvrige selskaper i konsernet. Dette 0,96 % 2,56 % pliktig inntekt indikerer at konsernbidrag benyttes bl.a. til å dekke konsern interne renter i en holdingstruktur, jf. figur 2.

23 Permanente forskjeller = ikke skattepliktige inntekter og ikke fradragsberettigede kostnader. 24 Finansinntekter – finanskostnader.

90 Sykehjem Det vises til Appendix som viser detaljerte ana trekk (alle forholdstall i forhold til sum drifts lyseresultater. Analysen viser følgende hoved inntekter):

TABELL 3: Analyse sykehjem

FLER- NORSK- POST KOMMENTAR NASJONALE EIDE Avviket skyldes marginalt høyere andel totale driftskostnader. 1.Driftsresultat25 4,31 % 4,67 % Driftskostnader med spesielt avvik er analysert i følgende poster: Sykehjem har relativt lave varekostnader, noe som henger sammen med type virksomhet. Andelen fremmedytelser ført 1.1 Varekostnader 9,07 % 6,80 % som varekostnad er tilnærmet den samme. Isolert sett er varekostnader en type kostnad hvor internprising kan ha betydning. Dette indikerer at lønnsnivået er høyere i de flernasjonale sykehjemmene. Selve lønnsandelen er 2,30 % høyere (58,03 % 1.2 Lønnsandel 72,00 % 66,49 % mot 55,73 %). Det er verdt å merke at andelen innberettede pensjonskostnader er 0,40 % høyere og andre personal kostnader er 1,45 % høyere i de flernasjonale sykehjemmene. 1.3 Av- og ned- Forskjellen kan ha sammenheng med eierforholdet til kapital 0,41 % 1,67 % skrivninger krevende driftsmidler. Detaljanalysen viser at forskjellen i hovedsak gjelder leie av 1.2 Andre drifts fast eiendom, utgiftsføring av verktøy og utstyr, vedlikehold av 14,21 % 20,36 % kostnader bygg og bruk av fremmede tjenester. På alle disse områdene er kostnadsandelen for de norske selskapene høyest. (For sammenheng mellom ordinært resultat og skattegrunnlaget vises til kommentaren om barnehager.) Ved at det ordinære 2. Ordinært 5,91 % 5,38 % resultatet før skatt for de flernasjonale selskapene er høyere resultat før skatt enn for de norskeide, underbygges ikke hypotesen for denne bransjen. Finansnettoen indikerer at de flernasjonale konsernene heller 2.1 Finansnetto26 + 1,60 % + 0,71 % ikke i denne bransjen legger vesentlig intern lånefinansiering til driftsselskapene. Resultat korrigert for permanente forskjeller, periodiserings- 3. Skattepliktig 6,12 % 3,89 % reglene i skatteloven, mottatte konsernbidrag og anvendelse av inntekt tidligere års framførbare underskudd. 4.1 Avgitt konsern- 4,93 % 2,36 % Konsernbidrag ytet til andre selskaper i konsern. bidrag De flernasjonale driftsselskapene flytter i stor grad de skatte- 5. Endelig skattemessige resultatene til øvrige selskaper i konsernet. Dette indi- 1,20 % 1,53 % pliktig inntekt kerer at konsernbidrag benyttes til bl.a. å dekke konserninterne renter i en holdingstruktur jf. figur 2 også i denne bransjen.

25 Sum driftsinntekter – sum driftskostnader. 26 Finansinntekter – finanskostnader.

91 FIGUR 3. Konsern med barnehagedrift 27 Holding utland Tom 2013 Equity Fond 65,6 % - 91,8 % Utland 100 %

Norge Drift Barnehage 1

100 %

Drift Barnehage 2

100 % 100 % 100 % 100 % Holding Barnehage 1 Holding Barnehage 2 Drift Barnehage 3 Drift Barnehage 4

Frittstående driftsselskaper

FIGUR 4: Konsern med (bl.a.) sykehjemsdrift 28

Holding Utland AB Holding Utland II AB

Utland 100 % fom 2010

Norge 100 % tom 2009 Holding Sykehjem 1

Holding Sykehjem 2

100 % 100 % 100 %

Drift sykehjem 1 Drift sykehjem 2 Drift sykehjem 3 AS

Konserngjeld med rentefradrag Vi har sett på to tilfeldig valgte konsern som 27 Konsernet driver barnehager, grunnskoler og voksen opplæring, i Sverige, Norge og Tyskland. opererer innenfor de bransjene som analyseres. 28 Konsernet er et privat helse- og omsorgsforetak med Konsern og selskaper er anonymisert. Konsern virksomhet i Sverige, Norge og Danmark. strukturene er vist i figurene 3 og 4.

92 Konsernstrukturer i figurene 3 og 4 var gjel Mottatte konsernbidrag er delvis benyttet til å dende ved utgangen av 2015. Det har i perioden dekke rentekostnadene på aksjonærlån. På den 2009–2016 vært endringer og omorganiseringer måten synes 45,0 millioner kroner i skattegrunn i konsernene som antas ikke å ha betydning for lag (tilsvarende en skatt på ca. 12,6 millioner undersøkelsene om rentefradrag på intern gjeld. kroner) å være ført ut av Norge ved rentefradrag Der eierforhold som kan ha betydning for låne i perioden 2009–2013. opptak og rentefradrag er endret i perioden, er dette angitt i konsernstrukturene over. Konsern med (bl.a.) sykehjemsdrift Ved gjennomgang av årsregnskapene for de I konsernet i figur 4 har det ligget aksjonærlån norske selskapene i konsernene er det undersøkt i selskapene Holding Sykehjem 1 og Holding om selskapene har lån til andre konsernselska Sykehjem 2 i perioden 2009–2013. Notene til per, eierselskaper eller andre eiere med tilholds årsregnskapene er informative og angir hvilke sted utenfor Norge, og hvilket rentefradrag dette konsernselskaper som har ytet lånene, hvilke sel har gitt. Videre er sett på størrelsen av mottatte skaper det er mottatt konsernbidrag fra og gitt konsernbidrag hos selskapene med rentefradrag. konsernbidrag til. Dette gir god informasjon om Mottatte konsernbidrag vil som hovedregel belåning og rentefradrag. I de øvrige selskapene være fradragsberettiget i ytende selskap, slik at viser ikke årsregnskapene tilsvarende finansier skattegrunnlag flyttes til konsernselskap med ing. I perioden 2009–2013 er følgende opplyst: rentefradrag. Mottatt Rente Konsern med barnehagedrift Selskap konsern- kostnader I konsernet i figur 3 har det ligget aksjonær bidrag aksjonærlån lån i selskapet Holding Barnehage 2 i perioden Holding Sykehjem 1 286,9 mill. kr 199,3 mill. kr 2009–2013. Opplysningene i notene til årsregn Holding Sykehjem 2 210,4 mill. kr 138,3 mill. kr skapet angir ikke hvilke aksjonærer som har Totalt 497,3 mill. kr 337,6 mill. kr ytet lånene. Med utgangspunkt i at selskapet i perioden har vært eid av forskjellige utenlandske Mottatte konsernbidrag er delvis benyttet til å Equity Fond med eierandeler mellom 65,6 pro dekke rentekostnadene på aksjonærlån. På den sent og 91,8 prosent, er det rimelig å anta at det måten synes 337,6 millioner kroner i skatte er en eller flere av disse aksjonærene som har grunnlag (tilsvarende en skatt på ca. 94,5 millio ytet lån29. I de øvrige selskapene viser ikke års ner kroner) å være ført ut av Norge ved rentefra regnskapene tilsvarende finansiering. I perioden drag i perioden 2009–2013. 2009–2013 er følgende opplyst:

Mottatt Rentekostnader Selskap konsernbidrag aksjonærlån Holding 29 92,8 mill. kr 45,0 mill. kr I årsregnskapene er brukt begrepet renter på eierlån Barnehage 2 og selgerkreditt. Renter på eierlån er beregnet ut fra lånebeløp og oppgitt rentesats.

93 TABELL 5: Pris interne lån ifølge årsberetninger og noter

HOLDING HOLDING ÅR HOLDING SYKEHJEM 1 HOLDING SYKEHJEM 2 BARNEHAGE 1 BARNEHAGE 2 2009 Ikke kommentert 9 % 2010 Markedsmessige vilkår Ikke kommentert 9 % 8,66 % Morselskapets rente 2011 9 % Markedsmessige vilkår til långiver + 1 % 8,66 % Morselskapets rente 2012 9 % Markedsmessige vilkår til långiver + 1 % Fast rentesats til morselskap Morselskapets rente 2013 9 % Markedsmessige vilkår til långiver + 1 % 5,00 % Gjeldskonvertering 2014 Lån avviklet Markedsmessige vilkår Lån avviklet 5,00 % 2015 Lån avviklet Lån avviklet Ikke kommentert Markedsmessige vilkår 5,00 % 2016 Lån avviklet Lån avviklet Ikke kommentert Markedsmessige vilkår

Konsernintern prising av renter Det er ikke kommentert om det er rentesatsen Prising av konserninterne renter er en del eller tynn kapitalisering som har vært tema. Fra av interessefellesskapsproblematikken. Jenssen 2014 er rentesatsen justert ned fra 8,66 prosent (2011) nevner at skattemyndighetenes inngripen til 5,00 prosent på konserninterne lån. Dette overfor finansieringsstrukturer tidligere i stor indikerer at rentesatsen har vært høy. grad har handlet om justering av rentesats, som Generelt er det vanskelig å påstå at rente er den tradisjonelle anvendelsen av armlengde satsene er vesentlig påvirket av interessefelles prinsippet. skapet. Skatteverket (2012) avdekket rentesatser I notene til Holding Sykehjem 1 opplyses at i størrelsesorden 9–15 prosent i de konsernene de skattemyndighetene har hatt bokettersyn for så på (i fire tilfeller lå rentene dog vesentlig lave årene 2010–2013 med fokus på lån gitt av mor re). De kommenterte dette som høye rentesatser. i utlandet og varslet endring som kan medføre vesentlig økning i resultat og skattekostnad30. Rentebegrensningsregelen Det er i senere regnskap ikke opplyst om utfal let av uenigheten eller korrigering for endringer. Det er påpekt at en eventuell begrensning i rentefradraget ut over armlengdeprinsip pet bør lovreguleres i Norge slik det er gjort i mange andre land. En slik lovregel kom i 30 Selskapet sier seg i noten uenig med Skatteetaten. Norge med virkning fra 1.1.2014 i form av

94 rentebegrensningsregelen i skattelovens § 6-41. Mottatt konsernbidrag øker alminnelig inn Formålet med rentebegrensningsregelen er å tekt og dermed også fradragsrammen. Konsern motvirke flernasjonale konserns mulighet til ut bidragsreglene gir dermed en viss mulighet for huling av det norske skattegrunnlaget gjennom samordning innenfor konsern. skatteplanlegging ved rentefradrag, samt å bi Norske studier som analyserer den skatte dra til likere konkurransevilkår mellom norsk messige virkningen av innføringen av rente eide og flernasjonale virksomheter (Prop. 1 LS begrensningsregelen er ikke gjennomgått. (2013–2014)). Skatteverket har utarbeidet to oppfølgings Rentebegrensningsregelen kommer ikke til rapporter om skatteplanlegging innenfor vel anvendelse for selskaper som har netto rente ferdssektoren i Sverige (Skatteverket, 2015, kostnader på fem millioner kroner eller lavere. 2016). Det konkluderes med at skatteplanleg Overstiges terskelbeløpet, gjelder rentebegrens ging med interne lån og rentefradrag tilnærmet ningsregelen fullt ut31 . er opphørt, og at interne lån for en stor del er Det skal beregnes en årlig rentefradrags erstattet av egenkapital. Årsaken tillegges de ramme basert på det enkelte selskapets skatte nye rentebegrensningsreglene som ble innført i messige resultatstørrelser32. Det enkelte selska Sverige fra 201335, sammen med den oppmerk pet gis rentefradrag med 25 prosent (før 2016: 30 somheten problemstillingen har fått i medier og prosent) av rentefradragsrammen. blant politikere. De to konsernene som er gjennomgått er FIGUR 5. Rentefradragsrammen fulgt opp for årene 2014–2016 for å se på rente begrensningsregelens påvirkning på finansier Alminnelig (skattepliktig) inntekt før ingsstruktur og interne rentefradrag. rentebegrensning + Skattemessige avskrivninger 31 Begrepet netto rentekostnader defineres som rentekost + Netto skattemessige rentekostnader nader med fradrag for renteinntekter. = Beregningsgrunnlag (EBITDA) 32 EBITDA = Earnings before interests, taxes, deprecia Rentefradragsrammen = 25 % av EBITDA tions and amortizations – det vil si inntjening før renter, skatt, avskrivninger og nedskrivninger. 33 Og i noen tilfeller også der giver ikke er nærstående. Det er rentekostnader til nærstående33 (interne 34 I et høringsnotat fra 4. mai 2017 foreslår Finansdepar renter) som begrenses, mens det er fullt fradrag tementet å utvide rentebegrensningsreglen ved at også eksterne rentekostnader omfattes av begrensningen. for eksterne rentekostnader. Siden alle rentene Samtidig foreslås at selskap kan kreve fullt fradrag for skal medtas ved oppfyllelsen av rentefradrags rentekostnader i inntektsåret dersom det godtgjør at rammen, kan interne renter begrenses selv om de egenkapitalandelen i selskapet, eller i den norske delen av konsernet, ikke er lavere enn egenkapitalandelen i ikke overstiger fradragsrammen. Fradragsram konsernregnskapet globalt (Finansdepartementet 2017). men begrenser rentefradraget og øker skatte 35 Reglene er noe annerledes innrettet enn de norske reg grunnlaget. Begrenset rentefradrag kan fram lene, men har samme formål – å begrense fradragsretten føres i de ti påfølgende inntektsårene34. for interne renter.

95 Konsern med barnehagedrift Oppsummerende Eierforholdene i konsernet endret seg fra 2013 kommentarer til 2014. Alle aksjer i Holding Barnehage 2 ble solgt til Holding Barnehage 1, et norsk holdings Hypotesen som er testet er at flernasjonale sel selskap 100 prosent eid fra utlandet. Kjøpet ble skaper, også innenfor velferdssektoren, vil finansiert med like deler egenkapital og ekstern benytte seg av mulighetene til skattemotivert lånefinansiering samt langsiktig konserngjeld på overskuddsflytting, og at dette vil slå ut i lave 20 millioner kroner. re lønnsomhet og lavere betalbar skatt for de I årsregnskapet for 2016 er langsiktig norske selskapene i flernasjonale konsern. konserngjeld uforandret. Ifølge skattenoten er Forskning som er gjort på norske data rentefradraget for 2016 begrenset etter rente underbygger hypotesen. De norske studiene er begrensningsregelen med 12,8 millioner kroner konsistente på at det foregår overskuddsflytting som øker den skattepliktige inntekten. i flernasjonale selskaper, og bekrefter at over I Holding Barnehage 2 ble aksjonærlånene i skuddsflytting ikke er en problemstilling som hovedsak avviklet fra 2014/2015. kun gjelder store selskaper i land med høy sel skapsbeskatning eller i spesielle bransjer. Skatte Konsern med (bl.a.) sykehjemsdrift verket (2012, 2015) bekrefter overskuddsflytting I Holding Sykehjem 2 er konserngjelden avviklet i velferdssektoren i Sverige, i hovedsak gjennom og konvertert til egenkapital i 2014. Holding bruk av interne lån og rentefradrag. Sykehjem 1 er fortsatt finansiert med gjeld til Gjennomgangen av spesifiserte regnskaps konsernselskap i utlandet. Konserngjelden har data for to bransjer innenfor velferdssektoren økt med ca. 30 prosent fra utgangen av 2013 til underbygger ikke entydig disse forsknings utgangen av 2016. Rentekostnadene på den in resultatene. I barnehagesektoren synes dataene å terne gjelden er dog redusert fra 2013/2014 til underbygge resultatene fra annen forskning ved 2015 og 2016. Årsaken er redusert rentesats. at de flernasjonale selskapene har lavere lønn Reduserte rentekostnader øker isolert sett den somhet enn de norskeide. Dette underbygger skattepliktige inntekten. hypotesen, men det kan ikke konkluderes med at Rentefradraget er begrenset av rentebegrens disse forskjellene er entydig signifikante. Innen ningsregelen. Ved utgangen av 2014 og 2015 var for sykehjemsektoren gir ikke dataene samme rentefradraget totalt begrenset med henholdsvis konklusjon. Her er lønnsomheten tilnærmet lik 40,2 millioner kroner og 43,7 millioner kroner. mellom norskeide og flernasjonale selskaper. Dette økte den skattepliktige inntekten i 2014 og Dog viser endelig skattepliktig inntekt i begge i 2015. sektorer at skattemessige resultater i flernasjo Ved utgangen av 2016 er rentebegrensningen nale driftsselskaper i større grad enn i norskeide redusert til 28,3 millioner kroner, det vil si at flyttes til andre selskaper i konsernet ved bruk av 15,4 millioner kroner av tidligere begrensning konsernbidrag. Dette kan ha sammenheng med er kommet til fradrag i 2016. Økt rentefradrag at konsernbidrag blant annet benyttes til å dekke oppnås ved å tilføre selskapet økt konsernbidrag konserninterne renter i flernasjonale konsern. for 2015 og 2016. En gjennomgang av to tilfeldig utvalgte

96 konsern viser at konserninterne lån med rente velferdssektoren. Dette samsvarer med konklu fradrag benyttes i velferdssektoren i Norge. sjonen til Skatteverket (2016). Men bruken av Skattegrunnlag i norske konsernselskaper blir konsernintern lånefinansiering er ikke bortfalt i ved konsernbidrag og rentebetalinger på intern Norge slik den svenske rapporten indikerer har gjeld overført til eier eller andre konsernselska vært tilfelle i Sverige. Rentebegrensningsregelen per utenfor Norge. Dette underbygger funne har allikevel, gjennom redusert bruk av intern ne gjort av Skatteverket i Sverige og også den lånefinansiering, reduserte rentesatser og be forskningen som er gjort av dette i Norge. grensninger i fradraget for interne renter, bidratt Rentebegrensningsregelen har redusert til å redusere overskuddsflytting. bruken av intern gjeld og interne rentefradrag i

***

Litteraturliste

Andresen, S.G. & Nyberg, P.A. Berg-Rolness, Gregar (2016): Skatte Huneide, J-E, Pedersen, (2011): Tynn kapitalisering – paradisene og den internasjonale K., Schwencke, H.R. & Haugen, grumsete farvann. Revisjon og selskapsskatteretten. Oslo: D.O. (2014): Årsregnskapet i teori og regnskap, 1/2011 s. 72–73. Gyldendal. praksis 2013. Oslo: Gyldendal. Andresen, S.G. & Nyberg, P.D. Evers, P. & Johnsen, T.E.: Skatte Jenssen, O. (2011): Korrigering av (2010): Tynn kapitalisering – skatte planlegging: Åpen, ærlig og umoralsk. konserninterne gjeldsstrukturer. jakt uten kart. Revisjon og regnskap, Revisjon og regnskap, 7/2016 Skatterett, 2/2011 [30] s. 139–154. 6/2010 s. 56–63. s. 50–52. Lange, F. & Flood, H. (2010): Tynn Bakke, J.T. (2016): Essays on Fallan, L. (2011): Økonomistyring, kapitalisering uten Safe Harbor- multinational firms and profit- skatter og verdsettelse. Et regel. Revisjon og regnskap, 8/2010 shifting. Bergen: PhD thesis no. kontraktsperspektiv. Oslo: s. 71. 2016/10 – Norges Handelshøyskole. Gyldendal. Langli J.C. og Saudagaran S.M. Balsvik, R., Jensen, S., Møen, J. og Fallan, L. (2002): Skatteplanlegging. (2004): Taxable income differen Tropina, J. (2009): SNF-rapport36, Oslo: Gyldendal. ces between foreign and domestic nr. 11/09: Kunnskapsstatus for hva Finansdepartementet (2017): Saksnr. controlled corporations in Norway. økonomisk forskning har avdek 17/1850 (4.5.2017). Høringsnotat European Accounting Review 13(4), ket om flernasjonale selskapers – Forslag til endringer i rente 713–741. internprising i Norge. (SNF-pros begrensningsreglene. Oslo: Finans Liland, A. (2010): Holdingselska jekt 1374: Kunnskapsstatus for hva departementet. Gjems-Onstad, O. & pers rentebetalinger til utlandet på økonomisk forskning har avdek og Furuset, E. (red.) (2013): Praktisk konserninterne lån grunnlag for ket om flernasjonale selskapers internasjonal skatterett og intern ulovfestet gjennomskjæring? internprising i Norge, som en del av prising. Oslo: Gyldendal. Skatterett, 1/2010 [29] s. 16–45. arbeidet for å forstå flernasjonale Gjems-Onstad, O. (2012): Norsk Nielsen B.K. og Nilsen Ø.V. (2010): selskapers adferd i utviklingsland og Bedriftsskatterett (8. utgave). Oslo: SNF-prosjekt 1761: Corporate and SNF-prosjekt nr. 1185: Profit-shift Gyldendal. Capital Taxation (Samfunns- og ing in Norway: A theoretical and Hernes, G. (1983): På gyngende næringslivsforskning AS). empirical analysis). grunn. Kontraktørvirksomhet i Banoun, B. & Kaarbø, T. (2014): byggebransjen. S. Aksnes og Hvor langt rentebegrensningsregelen H. Gundersen (red.). Oslo: Tiden 36 går. Revisjon og regnskap, 6/2014 Norsk Forlag. SNF = Norsk senter for skatte s. 34–42. forskning.

97 Nordeng, S.A. og Sanderud, A.R.H. Skattedirektoratets TP-rapport for Thorstad, H. & Heggernes, P.T. (2012): Overskuddsflytting ved 2014: Hentet 8. september 2017 (2013): Forslag til regler for lån internprismanipulasjon i norske fra: www.skatteetaten.no/globa mellom nærstående parter: Begrens- flernasjonale foretak. (Bergen: lassets/pdfer/uttalelser/arsrapport- ning av rentefradrag. Revisjon og Masteroppgave i finansiell økono tp-2014-offentlig-versjon.pdf regnskap, 3/2013 s. 70–73. mi og samfunnsøkonomi – Norges Skatteverket (2016): Rapport. Skatte Tropina J. (2010): Tax income Handelshøyskole.) planering i företag inom välfärds differences between multinatio Naas, H., Brusgaard, C., Ilstad, K. sektorn – del två 2015. Skatteverket. nal and domestic corporations in & og Svensen, C. (Advokatfirmaet Skatteverket (2015): Delrapport. Norway: A panel data approach. Thommessen AS) (2011): Norsk Skatteplanering i företag inom (Working paper no. 05/10. SNF internasjonal skatterett. Oslo: välfärdssektorn. Skatteverket. project no 1185: Profit-shifting Universitetsforlaget. in Norway: A Theoretical and Skatteverket (2012): Delrapport. Empirical Analysis.) NOU 2014:13: Kapitalbeskatning i Skatteplanering med ränteavdrag en internasjonal økonomi (Scheel- i företag inom välfärdssektorn. Zimmer, F. (red.) i samarbeid med utvalget). Skatt verket. BAHR (2014): Bedrift, selskap og NOU 2016:5: Omgåelsesregel i skatt (6. utgave). Oslo: Universitets Skatteverket (2012): Slutrapport. forlaget. skatteretten. Lovfesting av en Skatteplanering i företag inom generell omgåelsesregel i skatteretten välfärdssektorn. Skattverket. Zimmer. F. (2013): Lærebok i skatte (Fredrik Zimmer). rett (7. utgave). Oslo: Universitets Skatteverket (2012): Delrapport. forlaget. Pedersen, B.H. & Arvnes, F. (2010): Skatteplanering med renteavdrag. Tynn kapitalisering og gjeldsfinan Tilleggsuppdrag avseende svenska Aarbakke, Magnus. (2009, 14. feb sierte oppkjøp. Revisjon og regnskap, juridiska personer som i praktiken ruar). Skatteplanlegging. I Store 8/2010 s. 68–70. inte beskattas for renteinkomster. norske leksikon. Hentet 24. novem Prop. 1 (LS) 2013–2014: Skatter, Skatteverket. ber 2014 fra https://snl.no/ skatteplanlegging. avgifter og toll 2014. Sørdal, U. & Hjertholm, A. (2011): Schelderup G. (2014): Arbeidsnotat Kommentar til artikkel i RR, 8/2010: 05/14: Form og substans: Fler Tynn kapitalisering og Skatteetatens nasjonale selskaper og skatteplan- ønsketenkning. Revisjon og regn legging (SNF-prosjekt nr. 6568/6569). skap, 2/2011 s. 74–76.

98 Appendix

BARNEHAGER SYKEHJEM Næringsoppgave 2 s. 2-3 Flernasjonale Norske Flernasjonale Norske 9000 Sum driftsinntekter 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 %

4005 Varekostnad 1,92 % 1,57 % 6,85 % 4,68 % 4295 Beh.endring via og fv 0,01 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 4500 Fremmedytelser og under 0,00 % 1,40 % 2,23 % 2,12 % entrepriser 4995 Beh.endring egenutv. AM 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % Sum varekostnad 1,92 % 2,96 % 9,07 % 6,80 %

5000 Lønn, feriepenger mv. 53,44 % 57,77 % 58,03 % 55,73 % 5300 Annen oppgavepl. godtgjørelse 0,00 % 0,09 % 0,08 % 0,12 % 5400 Arbeidsgiveravgift 7,64 % 8,05 % 8,75 % 7,34 % 5420 Innber. pl. pensjonskostnad 2,52 % 2,03 % 2,92 % 2,52 % 5600 Arb.godtgj. til eiere i ANS mv. 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 5990 Annen personalkostnad 2,31 % 1,28 % 2,22 % 0,77 % Sum personalkostnad 65,92 % 69,22 % 72,00 % 66,49 %

6000 Avskrivning varige driftsmidler 1,12 % 3,57 % 0,41 % 1,59 % 6050 Nedskrivning varige driftsmidler 0,00 % 0,02 % 0,00 % 0,08 %

6100 Frakt og transport vedr. salg 0,00 % 0,02 % 0,00 % 0,02 % 6200 Energi, brensel vedr. 0,00 % 0,12 % 0,18 % 0,30 % produksjon 6300 Leie lokale 11,81 % 3,93 % 3,71 % 5,53 % 6340 Lys, varme 0,91 % 0,76 % 1,31 % 1,13 % 6395 Renovasjon, vann, avløp mv. 2,07 % 1,97 % 1,54 % 1,11 % 6400 Leie maskiner, inventar, 1,06 % 0,31 % 0,27 % 0,45 % transportmidler 6500 Verktøy som ikke aktiveres 1,14 % 2,10 % 0,79 % 1,38 % 6600 Rep. og vedlikehold bygg 0,61 % 0,95 % 0,11 % 0,64 % 6695 Rep. og vedlikehold annet 0,40 % 0,38 % 0,41 % 0,45 % 6700 Fremmed tjeneste 5,89 % 3,78 % 1,77 % 3,60 % 6995 Kontorkostnader, telefon mv. 0,71 % 1,17 % 0,56 % 0,93 % 7000 Drivstoff transportmidler 0,06 % 0,07 % 0,16 % 0,19 %

99 7020 Vedlikehold mv transportmidler 0,01 % 0,05 % 0,08 % 0,16 % 7040 Forsikringer transportmidler 0,02 % 0,03 % 0,04 % 0,08 % 7080 Bilkostnader privat bil i næring 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 7099 Privat bruk arbeidsgivers bil 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 7155 Oppgavepliktig reise/diett/ 0,21 % 0,08 % 0,07 % 0,24 % bilgodtgj. 7165 Ikke oppgavepliktig reise/diett 0,09 % 0,20 % 0,23 % 0,32 % 7295 Provisjonskostnad 0,08 % 0,02 % 0,01 % 0,00 % 7330 Salgs- og reklamekostnader 0,19 % 0,19 % 0,10 % 0,17 % 7370 Representasjonskostnader 0,00 % 0,01 % 0,01 % 0,01 % 7490 Kontingenter 0,06 % 0,14 % 0,34 % 0,11 % 7500 Forsikringspremier 0,10 % 0,25 % 0,05 % 0,21 % 7565 Garanti- og servicekostnad 0,00 % 0,00 % 0,01 % 0,01 % 7600 Lisens-, patentkostn. og royalty 0,02 % 0,01 % 0,11 % 0,13 % 7700 Annen kostnad 1,11 % 1,13 % 2,30 % 2,27 % 7800 Tap avgang AM 0,00 % 0,01 % 0,00 % 0,47 % 7830 Tap på fordringer 0,05 % 0,09 % 0,03 % 0,44 % 7880 Tap salg driftsmidler 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % 7885 Tap avgang finansielle AM 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % Sum andre driftskostnader 26,59 % 17,80 % 14,21 % 20,36 %

9010 Sum driftskostnader 95,56 % 93,57 % 95,69 % 95,33 %

9050 Driftsresultat 4,44 % 6,43 % 4,31 % 4,67 %

9060 Sum finansinntekter 1,13 % 2,38 % 2,68 % 2,86 % 9070 Sum finanskostnader 1,04 % 3,08 % 1,08 % 2,15 %

9100 Ordinært resultat før 4,54 % 5,72 % 5,91 % 5,38 % skattekostnad

9200 Årsresultat 3,21 % 4,38 % 4,27 % 4,18 %

Side 4 i næringsoppgave 2 0900 Sum tillegg i næringsinntekt 2,01 % 2,29 % 4,58 % 3,93 % 0910 Sum fradrag i næringsinntekt 1,17 % 3,13 % 5,38 % 4,88 %

0970 Sum næringsinntekt 4,05 % 3,54 % 3,48 % 3,22 %

100 Side 2 i selvangivelsen 201 Næringsinntekt overført 5,72 % 5,37 % 4,36 % 5,05 % (positiv) 207 Mottatt konsernbidrag 1,22 % 0,78 % 3,40 % 0,95 % 220 Sum inntekter 6,95 % 6,15 % 7,76 % 6,00 %

222 Underskudd overført (negativ 1,67 % 1,83 % 0,88 % 1,83 % næringsinntekt) 223 Fradrag korreksjonsinntekt 0,00 % 0,00 % 0,00 % 0,00 % tidl. år 230 Sum fradrag 1,67 % 1,83 % 0,88 % 1,84 %

231 Inntekt før anvendelse av 5,28 % 4,32 % 6,88 % 4,16 % framførbart underskudd 232 Anvendelse framførbart 0,56 % 0,88 % 0,76 % 0,27 % underskudd 240 Inntekt før ev. fradrag ytet 4,72 % 3,44 % 6,12 % 3,89 % konsernbidrag 252 Ytet konsernbidrag 3,76 % 0,88 % 4,93 % 2,36 %

260 Alminnelig inntekt 0,96 % 2,56 % 1,20 % 1,53 % (årets skattegrunnlag) kapittel 6 Gevinst ved salg av barnehager

Av Stein Antonsen

Kapittelet beskriver og dokumenterer hvor året og 182,7 millioner kroner ble beskattet dan holdingselskap og «fritaksmetoden» som utbytte. Resten ble holdt ubeskattet til kan bli og blir brukt for å unngå eller ut bake i det selgende selskapet og beskattes sette skatt på gevinster ved salg av barne først ved eventuelle senere utbytteuttak. De hager. Hos de ni kontrollerte selgerne som store gevinstene aktualiserer at kommunene er aksjeselskaper utgjorde salgsgevinstene ikke har tilstrekkelig kontroll med at bruk ca. 639 millioner kroner. 187,7 millioner av offentlige midler til barnehager faktisk kroner av gevinsten ble utbetalt/avsatt i salgs kommer barna til gode.

102 Innledning gjør det attraktivt å eie driftsselskaper gjen nom holdingselskaper5. I kapittel 5: Skatteplanlegging i velferdssektoren 2. Eie av aksjer i holdingselskap gir lavere risiko er det fokusert på skatteplanlegging gjennom enn direkte personlig eie6. flytting av skattegrunnlag i driftsselskaper i velferdssektoren ut av Norge. Bruk av holdingselskap gir ikke endelig skatte En annen del av skatteplanleggingen skjer fritak. Dersom gevinsten tas ut av holdingsel ved organisering av eierforhold til slike drifts skapet som utbytte til personlig aksjonær, vil selskaper. Organiseringen har betydning for utbyttet være skattepliktig for den personlige beskatning av uttak fra driftsselskapene i aksjonæren. Bruken av holdingselskap gir dog form av utbytte og for beskatning av gevinster mulighet til å utsette beskatning, og gevinst fra ved salg av aksjer i driftsselskaper med verdi salg av aksjer kan reinvesteres skattefritt i hol stigning. dingselskapet så lenge midlene beholdes i selska Skatteplanlegging, tilpasning av selskaper pet. Slik kan holdingselskapet benyttes som en mv. og transaksjoner med sikte på at skatter «skattefri sparebøsse». og avgifter skal bli minst mulig, er i alminne Skatteplanleggingen handler her om å legge lighet fullt lovlig. Noe annet er om store uttak til rette for at et framtidig aksjesalg skjer gjen av tidligere eller framtidig profitt fra selska nom et holdingselskap. Dette kan oppnås ved per i barnehagesektoren er lovlig eller ønskelig å stifte eller kjøpe driftsselskap(er) direkte inn ut fra kommunenes eller næringslivets øvrige i et eksisterende holdingselskap. I slike tilfeller kriterier. Fanny Voldnes (Heggen Larsen, 2018) stiftes holdingselskapet i forbindelse med an påpeker at det er nødvendig at kommunene kan skaffelse av driftsselskapet, eller det benyttes et kontrollere hvordan kommunale tilskudd til eksisterende selskap som holdingselskap. Der barnehager faktisk brukes for at kommunene som eierskapet til driftsselskapet er personlig, kan sikre at midler som bevilges til barnehager faktisk kommer barna til gode. 1 Personlig aksjonær vil også ha skattemessig fradrag for eventuelt tap ved salg av aksjer. 2 Selskapet kan være et aksjeselskap (eller likestilt Salg av aksjer selskap) eller et deltakerlignet selskap (for eksempel et ansvarlig selskap). Selges aksjer av en personlig skattyter, er gevinst 3 1 Holdingselskap er her definert som et aksjeselskap skattepliktig i realisasjonsåret , mens gevinst er som eier aksjer i andre aksjeselskaper. 2 skattefri dersom aksjer selges fra et selskap . Det 4 Dette gjelder kun for aksjer i selskaper som er antas derfor å være ønskelig å realisere aksjer via registrert innenfor EØS. holdingselskaper3. Det er to vesentlige fordeler 5 Eierskap gjennom holdingselskap er også attraktivt med holdingselskaper: pga. beskatning av utbytte. Utbytte som et selskap mot tar fra et aksjeselskap er også i hovedsak skattefritt. 6 Ett eksempel er ved konkurs i driftsselskapet. Alle 1. Holdingselskapet skal ikke betale skatt av verdier i holdingselskapet er beskyttet siden konkurs gevinst ved salg av aksjer4. Denne ordningen krav kun kan rettes mot driftsselskapet.

103 kan det legges til rette for en holdingstruktur Relevans uten at en slik omorganisering av eierforholdet i seg selv utløser beskatning. Det har vært stor oppmerksomhet om store over skudd og uttak av verdier fra selskaper i barne Hypotese hagesektoren. Aftenposten har i en artikkel serie i april 20188 fokusert på uttak av utbytte Skattereglene gjør aksjegevinster skattefrie der fra driftsselskaper organisert som egne aksje som aksjer realiseres fra et selskap. Aksjegevin selskaper til holdingselskap/eierselskap i Trygge ster hos selskapsaksjonærer kommer først til Barnehager. De har påvist at det er hentet ut beskatning dersom de tas ut fra selskapet som utbytter i størrelsesorden 900 millioner kroner utbytte til personlig aksjonær7. De personlige over flere år. Disse midlene er brukt til forskjel aksjeeierne kan ta ut gevinstene i form av skatte lige typer investeringer i eierselskap(er). pliktig utbytte fra det selgende holdingselskapet En annen måte å ta ut verdier fra drifts suksessivt over lengre tid og kan på den måten selskaper på er å selge disse enten som selv styre utbytteuttak og beskatning. stendige aksjeselskaper eller å selge dem via Det er forventet at skattereglene vil påvirke salg av eierselskaper. Opparbeidede verdier og organiseringen av aksjeeie. Aksjer som eies via forventet framtidig verdiskaping i driftsenhetene et holdingselskap vil gi mulighet for å bruke reflekteres i prisen på selskapene. En barnehage skattereglene om skattefrie gevinster. Hypote kan prises på grunnlag av teknisk verdi fastsatt sen er at personlige eiere av driftsselskaper med av en takstmann eller gjennom neddiskonterte forventet verdistigning vil ønske å eie disse gjen kontantstrømmer. Det er i hovedsak tre forhold nom et holdingselskap. Det forventes at det leg som prises inn i verdsettelsen (BDO 2018): ges til rette for et slikt eierskap i forkant av en realisasjon. • Eiendomsverdien på barnehagen. Videre forventes det at realiserte gevinster • Retten til å drive barnehage med sikre beholdes ubeskattet i holdingselskapet og tas inntektsstrømmer fra det offentlige. ut som utbytte til personlige eiere i holdingsel • Synergieffekter eller stordriftsfordeler som skapet suksessivt eller brukes som «sparebøsse». realiseres på kjøpers hånd gjennom for Besluttes det uttak av utbytte fra holdingselska eksempel felles tjenestesentre eller adminis pet, er det forventet at det ønskes lavest mulig trasjonsfunksjoner. beskatning. Dagens Næringsliv (DN) hadde 4. oktober 2017 et oppslag om gevinst ved salg av barnehager9. Artikkelen fokuserer på fem holdingselskapers 7 Gevinsten kan selvsagt også benyttes til å utbetale gevinster ved salg av barnehageselskaper til lønn eller styrehonorar til eier(ne). I slike tilfeller beskattes uttaket etter reglene for lønn. Læringsverkstedet AS. 8 For eksempel 23. april 2018: Eierne i barnehage konsern har tatt ut nesten 1 mrd. 9 Barnehagegevinst på en halv milliard.

104 Metode Før den siste skattereformen kan vi noe for enklet si at uttak fra aksjeselskaper ikke med I dette kapittelet er det tatt utgangspunkt i førte dobbeltbeskatning. Aksjeselskapet betalte Læringsverkstedet AS’ kjøp av barnehageselska skatt av sin alminnelige inntekt13. Dersom be per i 201610. Noen av disse er det vist til i artikkelen skattet overskudd ble tatt ut som utbytte, gjor i DN av 4. oktober 2017. De kjøpte selskapene føl de den såkalte godtgjørelsesmetoden14 utbyttet ges tilbake til selger11. Der selger er et selskap, inn skattefritt også for personlige aksjonærer. Videre hentes regnskapstall for selgende selskap for 2016 ble tilbakeholdt skattlagt kapital i aksjeselska som blant annet viser skattefri inntekt (gevinst) pet tillagt eiers skattemessige inngangsverdi på fra salg av aksjer og utbytteavsetning eller utbytte aksjen 15. Økning i aksjeverdien innenfor tilbake utdeling for regnskapsåret 2016. På den måten kan holdt skattlagt kapital ble dermed skattefri ved aksjegevinstene estimeres, og det vises hvor stor realisasjon av aksjen. del av aksjegevinstene som tas direkte ut som ut Fra 1.1.2006 endret skattereglene seg. Etter bytte av aksjonærene og hvor stor del av gevinstene dette tidspunktet skattlegges personlige aksjo som holdes skattefritt tilbake i selgende selskap. nærer for aksjeinntekter, det vil si at både ut Er aksjonæren i selgende selskap personlig bytte og aksjegevinster (med fradrag for skjer skattyter, er utbytte fra selskapet skatteplik ming16) er skattepliktig som kapitalavkastning tig som alminnelig inntekt. Er aksjonæren som med skattesats for alminnelig inntekt17. Tap ved mottar utbytte et selskap, er utbyttet tilnærmet realisasjon av aksjer er skattemessig fradrags skattefritt. berettiget (se figur 1). Gjennomgangen vil vise i hvilken grad aksjer i barnehageselskapene eies gjennom holdingselska per. Eierskapet forteller noe om bruken av skatte reglene og dermed skatteplanleggingen knyttet 10 Disse framgår av note 10 i årsregnskapet for Lærings til eierskap. Ved en gjennomgang av gevinster og verkstedet AS for 2016: Oppkjøp/fusjon 2016. 11 Årsregnskapet for solgt selskap for 2015 viser hvem utbytteuttak for 2016 analyseres i hvilken grad som er aksjonær før salget. skattefrie gevinster holdes tilbake i selgende sel 12 Aksjeinntekter som samlebegrep for utbytte og skap. Videre vil det framkomme i hvilken grad gevinster/tap ved realisasjon av aksjer. uttaket av skattepliktig utbytte periodiseres for 13 Alminnelig inntekt = skattepliktig overskudd. å oppnå lavest mulig skattesats der det er mulig. 14 Utbytte var generelt skattepliktig, men skatten på utbyttet ble «tilbakebetalt» (godtgjort) aksjonær, slik at utbyttet i realiteten var skattefritt. Norsk regelverk 15 Dette var den såkalte RISK-modellen (RISK = Regulering av Inngangsverdi med Skattlagt Kapital). 16 Skjerming er den delen av avkastningen på aksje Beskatning av aksjeinntekter investeringen som er skattefri. Skjermingen beregnes Beskatningen av aksjeinntekter12 har endret seg som skjermingsgrunnlag x skjermingsrente. Skjermings grunnlaget tilsvarer (noe forenklet) aksjonærens kost med tiden. Ved skattereformene 1.1.1992 og pris for aksjen, mens skjermingsrenten fastsettes årlig. 1.1.2016 fikk vi endrede skatteregler knyttet til 17 Se beregning av skattegrunnlag og skattesatser under slike inntekter. avsnittet Skattesatser på aksjeinntekter, s. 109.

105 For selskapsaksjonærer gjelder fritaksmeto Fritaksmetoden gir sterke insentiver til å legge den18. Denne metoden fritar i hovedsak selskaps eierskap til aksjer i driftsselskaper inn i et hol aksjonærer for utbytte- og gevinstbeskatning19 dingselskap. En enkel måte å gjøre dette på er å (se figur 2), mens tap ved realisasjon av aksjer stifte et (eller bruke et eksisterende) aksjeselskap ikke er fradragsberettiget. Metoden skal avverge som holdingselskap der de personlige eierne er kjedebeskatning. Fritaksmetoden gjelder der aksjonærer, og legge eierskapet til aksjer i drifts norske aksjeselskaper (og likestilte selskaper) er selskaper inn i holdingselskapet. eiere av aksjer i andre norske aksjeselskaper eller Videre vil det være sterke insentiver til å aksjeselskaper innenfor EØS20. flytte personlig eide aksjer inn i et aksjesel skap21, 22. En slik omorganisering av eierforhol FIGUR 1: Personlig eie av driftsselskap det vil dog være realisasjon av aksjer med full beskatning for den personlige aksjonæren basert på markedspris på aksjen. Dette betyr at det er • Utbytte er skattepliktig • Gevinst ved salg er skatte ønskelig å bruke aksepterte metoder for å oppnå pliktig en holdingstruktur uten å utløse slik beskatning. • Tap ved salg er skattemessig fradragsberettiget Etablering av holdingstruktur Det er spesielt to løsninger som er akseptert av Driftsselskap AS skattemyndighetene som skattefrie omorgani seringer.

FIGUR 2: Eie av driftsselskap gjennom holding 18 selskap Skattelovens § 2-38. Fritaksmetoden ble innført fra 26. mars 2004. 19 • Utbytte er skattepliktig Riktignok er tre prosent av utdelt utbytte skattepliktig • Gevinst ved salg er skatte for selskapsaksjonærer. Dette for å kompensere for at det gis fradrag for eierkostnader på skattefrie aksjeinntekter pliktig etter skattelovens § 6-24. Dersom eierselskapet eier mer • Tap ved salg er skattemessig enn 90 prosent av aksjene i det utdelende selskapet, gjelder fradragsberettiget ikke treprosentregelen. Da er utbyttet fullt ut skattefritt. 20 Fritaksmetoden har nyanser knyttet til eierskap og type selskap, men fokus her er aksjeselskapene. Holdingselskap AS 21 Den såkalte overgangsregel E anga fram til 1. januar 2006 en enkel måte å legge personlig eide aksjer skatte Fritaksmetoden: fritt inn i et holdingselskap med skattemessig kontinui • Utbytte er (hovedsakelig) tet såframt holdingselskapet ble eier av minst ti prosent skattefritt av aksjene i det underliggende selskapet. Etter 1. januar • Gevinst ved salg er skattefri 2006 er det ikke lenger anledning til å benytte denne • Tap ved salg er ikke fradrags- overgangsregelen. berettiget 22 Antall registrerte aksjeselskaper økte fra ca. 155 000 pr. 31.12.2004 til ca. 192 000 pr. 31.12.2006. Driftsselskap AS Brønnøysundregistrene skriver i årsmeldingen for 2006 at en av årsakene til den store økningen er nystiftede aksjeselskaper i forbindelse med overgangsregel E.

106 Vertikal fisjons-fusjon (drop-down) FIGUR 4: Tom holdingstruktur med trekantfusjon Såkalt drop-down har vært benyttet til å etablere en holdingstruktur. Dette skjer ved Aksjonær(er) Aksjonær(er) person å splitte opp selskaper vertikalt ved at eien person deler og virksomheter flyttes ned i et dattersel Trinn 1: Opprettelse skap («drop-down»). Dette kan gjennomføres av tom holdingstruktur som en skattefri fisjons-fusjon, og dermed unngår aksjonær realisasjonsbeskatning ved Trinn 2: Drift 1 Holding AS omdanningen. innfusjoneres i Drift 2 AS med vederlagsaksjer FIGUR 3: Vertikal fisjons-fusjon («drop-down») i Holding AS

Aksjonær(er) Drift 1 AS Drift 2 AS person

Steg 2: Fisjon Holding AS Nytt selskap AS med selskapene Holding AS, som så stifter Drift 2 AS. Deretter fusjoneres Drift 1 AS (overdragen de selskap) inn i Drift 2 AS (overtakende selskap) Steg 1: Nystiftelse som en skattefri trekantfusjon25 der aksjonær i Steg 3: Fusjon Drift 1 AS får vederlagsaksjer i Holding AS. På Drift denne måten etableres en holdingstruktur med Holding AS og Drift 2 AS. BFU 30/11 forutsetter at fusjon med tom holdingstruktur er mulig26. I dette tilfellet eier aksjonæren selskapet Hol Denne framgangsmåten utløser ingen beskat ding AS. Hun ønsker å flytte eiendeler og virk ning hverken hos aksjonær eller selskap så lenge somhet/drift ned i et nytt datterselskap Drift AS den gjennomføres med skattemessig kontinuitet. slik at Holding AS blir et rent eierselskap (hol dingselskap). I praksis er dette en metode som 23 BFU = Bindende forhåndsuttalelse. Skattedirektoratet ga sin tilslutning til i 2002 ved 24 En grunnleggende forutsetning for skattefrie omorga BFU 37/0223. Framgangsmåten utløser ingen be niseringer er at de skal gjennomføres skattemessig nøy skatning hverken hos aksjonær eller selskap så tralt. Skattyter skal hverken tape eller tjene skattemessig på transaksjonen. Dette oppnås ved at skatteposisjo lenge den gjennomføres med skattemessig konti nene (skattemessige verdier) videreføres i både det nye nuitet hos både selskap(ene) og aksjonær(ene)24. selskapet og i aksjonærens aksjer. 25 I en trekantfusjon må det overtakende selskapet til Tom holdingstruktur og trekantfusjon høre et konsern, og ett eller flere av konsernselskapene må samlet ha mer enn 90 prosent av aksjene og stemme Dette er et alternativ til drop-down-modellen ne på generalforsamlingen i det overtakende selskapet. som er mye benyttet i praksis. Først oppretter ak 26 I det tilfellet ble holdingselskapet også fisjonert etter sjonæren(e) i Drift 1 AS en tom holdingstruktur at holdingstrukturen var etablert.

107 Bruk av modeller styret fullmakt til å dele ut utbytte fram til neste Ved bruk av slike aksepterte modeller for ordinære generalforsamling basert på sist avlag skattefrie omdanninger oppnår personlig(e) te årsregnskap28. aksjonær(er) å etablere en holdingstruktur som Den tekniske beregningen av utbytteram gjør at fritaksmetoden kan utnyttes. Utbytte men29 framgår av § 8-1 første til tredje ledd, kan da hentes fra eller aksjer realiseres i drifts mens fjerde ledd har en skjønnsmessig vurdering selskaper uten beskatning i holdingselskapet. som overstyrer den tekniske beregningen. Der Holdingselskapet kan reinvestere bruttoinn heter det at det kun kan deles ut utbytte så langt tektene. Personlig(e) aksjonær(er) kan styre selskapet etter utdelingen har en forsvarlig egen beskatningen gjennom planlegging av sukses kapital og likviditet30. sivt utbytteuttak fra holdingselskapet. Bruk av modellene krever kostbare og omstendelige FIGUR 5: Utbytterammen prosesser. Den norske Revisorforening fore Netto eiendeler (sum egenkapital) slår derfor som ledd i forenklingsprosjektet til - Registrert aksjekapital (på beslutningstids 27 Finansdepartementet at «overgangsregel E» punktet) og bundne fond, jf. asl./asal. §§ 3-1, 3-2 (se fotnote 21) gjeninnføres som en permanent og 3-3 ordning. - Kreditt eller sikkerhetsstillelse til aksje eiere etc. etter asl./asal. §§ 8-7 til 8-10 (med Uttak av utbytte mindre disse er tilbakebetalt eller avviklet før beslutningstidspunktet eller i den grad kredit- Hovedregelen er at sist avlagte årsregnskap ten til en aksjeeier avvikles ved motregning av legges til grunn for beregning av hva som kan utbytte) deles ut som utbytte. Dette betyr for eksem - Andre disposisjoner etter balansedagen som pel at det kan deles ut utbytte i 2018 basert på etter loven skal ligge innenfor rammen av de midler som kan deles ut som utbytte eller som årsregnskapet for 2016 inntil årsregnskapet for omfattes av asl./asal. § 12-1. første ledd nr. 2 2017 er vedtatt. Det er styret som foreslår og - Den samlede pålydende verdien av egne aksjer generalforsamlingen som vedtar utbytte. Etter som selskapet har ervervet avtalepant i før endring i aksjeloven kan generalforsamlingen gi balansedagen, med et beløp som tilsvarer fordringen pantet skal sikre = Fri egenkapital

27 Forenklingsprosjektet ble igangsatt etter initiativ fra Stortinget i Innstilling fra finanskomiteen om Endringer i aksjeloven har gjort det mulig å be en skattereform for omstilling og vekst (Innst. 273 slutte uttak av utbytte basert på mellombalan S (2015–2016)) om hovedprinsippene for et effektivt se31. Uttaket blir på denne måten mer fleksibelt skattesystem. Prosjektet er gitt høy prioritet og skal ferdigstilles i løpet av 2019. for aksjonærene ved at det for eksempel kan 28 Slik fullmakt må registreres i Brønnøysundregistrene. tas ut utbytte basert på aksjegevinster allerede 29 Utbytterammen benevnes som Fri egenkapital. i salgsåret uten å måtte vente på at det offisielle 30 Jf. asl./asal. § 3-4. årsregnskapet er ferdig. Det kan derfor forventes 31 Aksjelovens § 8-2a. En mellombalanse må utarbeides at utbytte er utdelt i gevinståret i de tilfellene og revideres etter reglene for årsregnskap. aksjonærene ønsker å ta ut deler av gevinsten

108 som utbytte samtidig som det er kjent eller for • Ordinært utbytte er utbytte som foreslås ventet at skatt på aksjeinntekter vil øke. av styret, avsettes i årsregnskapet og vedtas Det var etter endringer i aksjeloven i 2014 på ordinær generalforsamling sammen med at den tekniske utbytterammen ble utvidet og godkjenning av årsregnskapet. Dette utbyttet mellombalanse kunne benyttes som grunnlag forfaller og kan utbetales etter vedtaket i den for utbytteuttak. Departementet påpekte at det ordinære generalforsamlingen. ikke var et mål med endringene å gi aksjeeierne • Tilleggsutbytte kan deles ut på ekstraordi større tilgang til selskapets midler på bekostning nær generalforsamling eller av styret etter av kreditorene. Dette innebærer at den skjønns fullmakt basert på fri egenkapital fra forrige messige vurderingen av kravene til forsvarlig vedtatte årsregnskap. Dette utbyttet forfaller egenkapital og likviditet har en sentral rolle. og kan utbetales etter at vedtak er gjort. Mellombalansene har vært revisjonsplikti • Ekstraordinært utbytte er basert på en ge, også for de aksjeselskapene som har fravalgt revidert mellombalanse. Dette utbyttet vedtas revisor. Det har dog vært et problem at mellom av ekstraordinær generalforsamling, og for balansene ikke har vært offentlig tilgjengelige og faller og kan utbetales etter at vedtak er gjort. at det dermed ikke har vært åpenhet omkring disse som grunnlag for utbytteuttak. Det er nå Skattesatser på aksjeinntekter foreslått ytterligere forenklinger i aksjeloven Skattesatsene på alminnelig inntekt er gradvis (Prop. 100 L (2017–2018)). Departementet fore redusert fra 27 prosent i 2015 via 25 prosent i slår at kravet om at mellombalanser skal revi 2016 og 24 prosent i 2017, til 23 prosent i 2018. deres oppheves for selskaper som har fravalgt Bakgrunnen for denne reduksjonen finner vi i revisjon. Det foreslås derimot at mellombalan Scheel-utvalgets32 innstilling som foreslo reduser ser som benyttes som grunnlag for utdeling av te skattesatser på alminnelig inntekt for virksom ekstraordinært utbytte og andre disposisjoner heter, men med høyere skattesats på eierinntekter. skal sendes inn til Regnskapsregisteret på sam Det omforente politiske målet har vært å me måte som årsregnskap. Innsendingsplikten komme ned i 23 prosent skatt på alminnelig skal gjelde uavhengig av om mellombalansen inntekt fra 2018. Samtidig har målet vært å øke er revidert eller ikke. Det foreslås videre at mel skattebelastningen på aksjeinntekter. I stedet for lombalanser som er registrert i Regnskapsregis å innføre en egen skattesats, har lovgiver valgt å teret skal være offentlig tilgjengelige. Formålet innføre en regel om at utbytte og aksjegevinster33 er blant annet å gi skattemyndighetene et bedre skal oppjusteres for å øke skattegrunnlaget som grunnlag til å kontrollere disposisjoner som er så skattlegges med den nominelle skattesatsen foretatt med grunnlag i en mellombalanse. Det for alminnelig inntekt. Resultatet blir at effektiv vil også gi andre interessenter bedre tilgang til skattesats på aksjeinntekter blir høyere enn på informasjon. andre kapitalinntekter.

Utbyttebegreper 32 Se NOU 2014:13 – Kapitalbeskatning i en Det opereres med tre forskjellige utbytte- internasjonal økonomi. begreper: 33 Aksjetap skal oppjusteres tilsvarende.

109 TABELL 1. Skattesatser Data Opp Effektiv Kildene til de dataene som benyttes i kapittelet er Inntekts- Nominell justering skattesats år skattesats aksje aksje- SmartCheck-funksjonen i Bisnode og offisielle års inntekter inntekter regnskaper fra Brønnøysundregistrene. Bisnode 2013 28 % - 28,00 % gir generelle opplysninger om selskaper som eier 2014/2015 27 % - 27,00 % skap, konserntilknytning og økonomi. De offisiel le årsregnskapene gir informasjon som selskapene 2016 25 % 1,15 28,75 % er pålagt å gi etter regnskapslovens regler. 2017 24 % 1,24 29,76 % Dataene i kapittelet er hentet på følgende 2018 23 % 1,33 30,59 % måte:

De økte effektive skattesatsene på aksjeinntekter • Note 10 i årsregnskapet for Læringsverk styrker insentivet til å legge aksjer i driftsselska stedet AS for 2016 som viser hvilke selskaper per inn i holdingselskaper med beskatning etter som er oppkjøpt i regnskapsåret. fritaksmetoden, og periodisere skattepliktig ut • Navn på oppkjøpte selskaper er brukt til bytteuttak til de personlige aksjonærene i hol å finne organisasjonsnummeret til disse dingselskapet. i Bisnode. Her kan det søkes på både I en periode med økte effektive skattesatser eksisterende og slettede selskap. Dette på aksjeinntekter vil aksjonærene vurdere om er viktig siden mange av de oppkjøpte skattepliktig utbytte skal tas ut i år som gir selskapene er slettet ved gjennomføring av lavest mulig skatt forutsatt at utbyttet allikevel fusjon med kjøpende selskap i 2017. er planlagt i nær framtid. Dette kan påvirke be • Årsregnskapet for de oppkjøpte selskapene slutningstidspunktet for uttak. for 2015 er hentet fra Brønnøysundregistrene. Ved vurdering av den reelle dobbeltbeskat Aksjonærnoten viser eierforholdet til det ningen av overskudd i aksjeselskaper og de per enkelte selskapet i 2015, og dermed hvilke sonlige aksjonærenes aksjeinntekt, må det tas aksjonærer som er selgere av selskapene. hensyn til at skattesatsen for selskapet reduse • I de tilfeller selger er et selskap, er nav res samtidig som skattesatsen på aksjeinntekter net på selgende selskap brukt til å finne øker. I realiteten er det totale skattenivået, når vi opplysninger om selger i Bisnode. Opplysnin ser aksjeselskapet og de personlige aksjonærene gene som er interessante er eierskapet i det samlet, tilnærmet uendret på 2014-nivå. I 2014 selgende selskapet og generelle opplysninger var den samlede skattesatsen på 27 prosent + som for eksempel stiftelsesdato34. (1-0,27) * 27 prosent = 46,71 prosent. I 2018 • Årsregnskap for selgende selskap er innhentet er den samlede skattesatsen på 23 prosent + for 2016. Dette viser blant annet resultat- og [(1-0,23)*1,33] * 23 prosent = 46,55 prosent. balansetall og noteopplysninger for selska pet. Ved å gjennomgå resultatoppstillingen 34 Stiftelsesdato kan eventuelt fortelle noe om opprettel finner man inntekter fra aksjeinvesteringer35 se av eierselskap som ledd i skatteplanlegging. og disponering til utbytte som framgår av 35 Inntekter fra aksjeinvesteringer inneholder gevinst ved salg av aksjer.

110 disponering av årsresultat og/eller egen Resultater kapitalnoten. Det framgår også om utbyttet er ekstraordinært og utbetalt i 2016, eller om Resultatene etter gjennomgangen av innhentede det er ordinært avsatt for utbetaling i 2017. data er oppsummert i tabell 2:

TABELL 2. Resultater etter gjennomgang av datagrunnlaget

Selger 2016 (hele 1000) Utbytte Selger Aksjonær i Eie solgt Selger Aksje- fra selger Type Selskap kjøpt Selger type Resultat selger selskap stiftet inntekt 2016 (hele utbytte selskap 2016 1000) Solkollen Barnehage AS Filadelfia 100 % 2008 Holding 90 438 87 404 0 Forening Kristiansand AS

EG Barnehagedrift AS Personlig(e) EF Consult AS 100 % 2008 Holding 29 655 29 481 2000 Avsatt 100 % 370 Tillegg

Kinder AS Personlig

Kuvågen Barnehage AS Ekstra- Personlig(e) Tambelamb AS 100 % 2005 Holding 82 668 77 198 25 000 ord. 80 % og AS Steinsvikkroken Tambelamb AS Barnehage AS Olsvika Barnehage AS Tambelamb AS Kvernabekken Tambelamb AS Barnehage AS Waldemars Tambelamb AS Barnehage AS Bratteberg Tambelamb AS Barnehage AS Skogheim Barnehage Tambelamb AS

Idrettsbarnehage AS Bevegelses Ekstra- Personlig(e) 100 % 2007 Holding 160 440 149 301 51 400 glede AS ord. 100 % Idrettsbarnehage Bevegelses 100 % 20 000 Avsatt Eiendom AS glede AS

111 Grenland Barnehage- Ekstra- Personlig(e) IKAB AS 70 % 1977 Holding 149 336 148 301 35 000 drift AS ord. A) 100 %

Østerlid AS 10 % 2009 Holding 21 021 20 758 0 Personlig(e) 100 % Personlig 20 % Bergen Personlig(e) Kanutten Barnehage AS Racketsenter 100 % 1994 Drift 20 654 24 001 0 40 % og AS AS

Knertitten AS Personlig(e) Soltun Barnehage AS Personlig(e) Kleppe Barnehage AS Personlig(e) Tornerose Barnehage AS Personlig(e) Nerenga Barnehage AS Personlig(e) Knerten Barnehage AS Personlig(e) Heimdalenga Personlig(e) Barnehage AS

Soria Moria Soria Moria Ekstra- Personlig(e) 100 % 2011 Holding 60 509 60 579 28 000 Barnehage 1 AS Holding AS ord. 100 % Soria Moria Soria Moria 100 % Barnehage Hisøy AS Holding AS Soria Moria Soria Moria 100 % Barnehage Arendal AS Holding AS

Du og Jeg Du og Jeg Ekstra- Personlig(e) 100 % 2000 Holding 24 590 25 032 25 886 Juvik AS Eiendom AS ord. 100 % Du og Jeg Du og Jeg 100 % Krokåsfeltet Nord AS Eiendom AS

Ekstra- SUM 639 311 622 055 165 286 ord. 370 Tillegg 22 000 Avsatt SUM 187 656

A) I noten benevnt «Tilleggsutbytte» men må være «Ekstraordinært utbytte» etter definisjonene.

112 Analyse av resultater i forbindelse med oppkjøp av ett eller flere aksjeselskaper. Organisering av eierskap Dersom det noe forenklet legges til grunn av Gjennomgangen bekrefter forventningen om at Læringsverkstedet AS har investert i under skattereglene påvirker organiseringen av aksje kant av 800 millioner kroner i aksjer i 201636 og eie og hypotesen om at personlige eiere av aksjer aksjeinntekten i selgende aksjeselskaper gir et med forventet verdistigning vil ønske å eie disse bilde av salgsverdien av aksjene37, er i underkant gjennom et holdingselskap. I noen grad tilrette av 80 prosent av aksjeverdiene kjøpt fra andre legges det også for et slikt eierskap rett i forkant aksjeselskaper. Dette viser at en vesentlig del av realisasjon av aksjer. av aksjene eies gjennom holdingselskaper eller Det må også bemerkes at i overkant av 20 pro andre aksjeselskaper. sent av antatt total salgssum er gått til personlige Datagrunnlaget dekker ni selgende aksjesel aksjonærer der gevinsten beskattes i sin helhet i skaper. Gjennomgangen viser at åtte av disse er realisasjonsåret. Også disse aksjonærene ville holdingselskaper med formål å eie aksjer, mens hatt mulighet til å omorganisere eierskapet for å ett også driver annen type virksomhet. oppnå den beskrevne utsettelsen av beskatningen Det er videre gjort en gjennomgang av selgen av gevinstene, men har valgt å ikke benytte seg av de selskaper for å se om disse har oppstått ved denne muligheten. Det kan være mange grunner en stiftelse/omorganisering for å oppnå ønsket til et slikt valg, men én årsak kan være at tilrette holdingstruktur. I dette tilfellet er bare selskaper leggingen krever gjennomføring av tidkrevende, stiftet i 2004 eller senere kontrollert, da det kun omstendelige og kostbare prosesser. har vært tilgjengelige årsregnskaper fra denne perioden. Gjennomgangen viser følgende: Aksjegevinster I de kontrollerte selgende aksjeselskapene utgjør • Ett aksjeselskapet synes stiftet som et såkalt aksjegevinstene i 2016 ca. 639 millioner kroner. E-selskap (fotnote 21) i desember 2005. På Disse tallene er hentet fra årsregnskapenes rap denne måten ble de personlige eide aksjene portering av finansinntekter38. Organiseringen skattefritt overført til et holdingselskap, av eierskapet og fritaksmetoden gjør at disse og det ble etablert en skattemessig gunstig inntektene ikke beskattes hos selgende selskap. holdingstruktur. Selskapene har et samlet årsresultat på ca. 622 • Ett av selskapene ble stiftet gjennom en millioner kroner i 2016. restrukturering med tom holdingstruktur 36 Tilsvarer økning i bokført verdi av Investeringer i med påfølgende trekantfusjon som vist i figur datterselskaper fra 2015 til 2016. 4. Dette er beskrevet i selskapets noteverk. På 37 Dette er sannsynligvis en undervurdering i og med at denne måten ble det etablert en skattemessig gevinsten = salgssum – inngangsverdi hos selger. Sam gunstig holdingstruktur uten at det utløste tidig kan aksjeinntekter i enkelte tilfeller også inneholde andre inntekter. beskatning. 38 Rapportert finansinntekt kan også inneholde andre • I de øvrige fire selskapene som er gjennom typer av inntekter, men er antatt i hovedsak å gjelde gått synes holdingselskapene å være etablert gevinster ved salg av aksjer.

113 Utbytte fra selgende selskap og 2018 dersom det er ønskelig å dele ut deler av Årsregnskapene viser at de selgende selskapene gevinsten fra 2016. totalt delte ut 187,656 millioner kroner i utbytte i 2016, i all hovedsak (182,656 millioner kroner) Annet uttak til personlige aksjonærer. Dette fordeler seg på Høyt lønnsnivå, godtgjørelse fra flere selska 165,656 millioner kroner (88,3 prosent) i ekstra per i konsernstrukturer, høye styrehonorarer ordinært utbytte basert på mellombalanse39 og etc. er andre måter å ta ut gevinster på. Slike 22,0 millioner kroner (11,7 prosent) i utbytte uttak vil beskattes som lønn hos mottaker, og avsatt 31.12. Ekstraordinært utbytte er utbetalt ytende selskap må svare arbeidsgiveravgift. Det aksjonærene og beskattet i 2016, mens avsatt ut kan nevnes at i ett av de selgende selskapene bytte er utbetalt aksjonærene og beskattet i 2017. ble det utbetalt et styrehonorar på ni millioner En grunn til å ta ut skattepliktig utbytte kroner i 2016. Det er rimelig å anta at dette var allerede i gevinståret 201640, er at skattesatsene en påskjønnelse for godt utført salgsarbeid og et på utbytte øker fra 2016 til 201741. Tabell 1 viser deluttak av oppnådd gevinst. at den effektive skattesatsen på utbytte er 28,75 prosent i 2016, mens den øker til 29,76 prosent i Oppsummering 2017. Ved å utbetale 160,656 millioner i skatte pliktig utbytte i 2016 i stedet for å vente til 2017, Det er økt oppmerksomhet rundt uttak av store spares det ca. 1,6 millioner kroner i skatt. verdier fra barnehagesektoren i form av utbytte Dataene viser at av totale gevinster ved salg eller ved realisasjon av verdier gjennom salg av av aksjer er ca. 29 prosent tatt ut eller avsatt som barnehageselskaper. Skatteregler gjør det mulig utbytte i 2016. Dette underbygger at vesentlige å organisere slike uttak gjennom eierselskaper deler av realiserte gevinster holdes ubeskattet til i holdingstrukturer slik at uttakene ikke blir bake i holdingselskapene. Disse midlene kan da direkte beskattet. Beskatningen vil først skje når reinvesteres og/eller tas ut som utbytte fra hol personlige eiere tar ut verdiene gjennom utbytte dingselskapet suksessivt. fra eierselskapene. På denne måten kan brutto Videre viser bruken av mellombalanse og gevinstene reinvesteres i nye prosjekter i eier utbetaling av utbytte i gevinståret at det plan selskaper (holdingselskaper) uten beskatning, legges for lavest mulig beskatning. I og med at og skattepliktige utbytteuttak kan planlegges og det har vært en forventning om økte skattesatser skje suksessivt. på utbytte i 2017 og 2018, er det skattemessig Hypotesen er at skattereglene vil påvirke gunstig å ta ut utbytte i 2016 i stedet for i 2017 organiseringen av aksjeeie, og at personlige eiere av driftsselskaper med forventet verdistig ning vil ønske å eie disse gjennom et eierselskap 39 Av dette er 0,37 millioner kroner benevnt tilleggs i en holdingstruktur. Gjennomgangen av opp utbytte. kjøp av barnehageselskaper gjort av Lærings 40 Det kan selvsagt også være andre årsaker til dette av ren økonomisk art. verkstedet AS i 2016 viser at ca. 80 prosent av 41 Fem millioner kroner er utbetalt til selskaps aksjene ble kjøpt fra andre aksjeselskaper som aksjonærer underlagt fritaksmetoden. var eierselskaper. En vesentlig del av eierfor

114 holdene var dermed organisert gjennom hol hagesektoren. De store verdiene som hentes ut dingselskaper42. fra driftsselskapene gjør slik skatteplanlegging Det er også forventet at det vil legges til rette og eierorganisering svært aktuell for aktørene for et slikt eierskap i forkant av realisasjon av i sektoren. Så lenge skatteplanleggingen skjer aksjer og at realiserte gevinster beholdes ube innenfor og ved bruk av eksisterende skatte skattet i eierselskapet. De gjennomgåtte opp regler, er dette fullt lovlig. Zimmer (NOU kjøpene viser at mange av eierselskapene er 2016:5) påpeker dog at skatteplanlegging som er opprettet i forkant av oppkjøp eller stiftelse av styrt vesentlig av ønsket om skattebesparelser og driftsselskaper. I ett tilfelle er overgangsregel E ikke av foretaks økonomiske overveielser, ikke benyttet, mens det i ett av tilfellene er benyttet vil bidra til økonomisk vekst. Det vil tvert om opprettelse av tom holdingstruktur med påføl lett lede til samfunnsøkonomisk uheldig alloke gende trekantfusjon for skattefritt å overføre ring av økonomiske ressurser. personlig eide aksjer til holdingselskap. Dette Verdiene i barnehagene skapes i hoved viser at det legges til rette for eierskap gjennom sak gjennom retten til å drive barnehage som holdingselskaper for å benytte skattereglene. gir sikre framtidige inntektsstrømmer fra det Uttak av utbytte fra holdingselskap til per offentlige, gjennom verdiøkning på eiendom sonlig aksjonærer er forventet å skje suksessivt, og ved at en kjøper ser synergieffekter som kan det vil si at en vesentlig del av gevinsten vil ligge realiseres ved oppkjøp. De store verdiene i sek igjen ubeskattet i eierselskapet og tas ut av de toren aktualiserer spørsmålet om kommunene personlige aksjonærene suksessivt over lengre har tilstrekkelig god kontroll med faktisk bruk tid. Besluttes det uttak av utbytte fra holdingsel av kommunale tilskudd til barnehager og om det skapet, er det forventet at det ønskes lavest mulig trengs ytterligere reguleringer som sikrer at mid beskatning. Datamaterialet viser at av total ge ler som bevilges til barnehager faktisk kommer vinst ved salg av aksjer er ca. 29 prosent tatt ut barna til gode. eller avsatt som utbytte i 2016. Dette underbyg ger at vesentlige deler av realiserte gevinster be holdes ubeskattet i eierselskapene og tas ut suk sessivt43. Videre viser bruken av mellombalanse og utbetaling av ekstraordinært utbytte i gevin ståret at det planlegges for lavest mulig beskat ning. Av utdelt utbytte fra de selgende selskape ne i 2016 er ca. 88 prosent ekstraordinært utbytte som er utdelt til og beskattet av aksjonærene i 2016. Dette er gunstig siden skattesatsene på 42 Men ca. 20 prosent av aksjeverdiene ble kjøpt fra utbytte var forventet å øke fra 2016 til 2017. På personlige aksjeeiere som ble beskattet for gevinsten i denne måten ble det spart anslagsvis 1,6 milli salgsåret. 43 oner kroner i skatt. Dataene i dette kapittelet Årsregnskapene for 2017 viser at selgende selskaper har delt ut ca. seks prosent av aksjegevinsten som ut viser at skatteplanleggingen skjer ved organi bytte i 2017. Dette underbygger ytterligere poenget med sering av eierforhold til driftsselskaper i barne tilbakeholdte ubeskattede gevinster.

115 Litteraturliste DnR (Den norske Revisorforening) NOU 2016:5: Omgåelsesregel i (2018): Brev til Skattedirektoratet: skatteretten. Lovfesting av en Aftenposten 23. april 2018: Eierne i Innspill til forenklingsprosjektet. generell omgåelsesregel i skatteretten barnehagekonsern har tatt ut nesten Fallan, L. (2002): Skatteplanlegging. (Fredrik Zimmer). 1 mrd. Oslo: Gyldendal. Skaar, A. Aa., Kristensen, R. K. Antonsen, S. (2017): Skatteplan Gjems-Onstad, O. (2015): Norsk (2017): Lærebok i bedriftsskatterett. legging i velferdssektoren. Fagbladet Bedriftsskatterett (9. utgave). Oslo: Gyldendal Juridisk. Samfunn og økonomi, 2/2017 Oslo: Gyldendal. Schwencke, H.R., Haugen, D.O., s. 46–63. Heggen Larsen, Tove (Red.) (2018): Baksaas, K.M., Stenheim, T. & BDO (2018): Rapport: Markedssvikt, Lovlig rik på barnehager? Avlesen-Østli, E. (2018): Årsregn lønnsomhet og gevinstrealisering i Oslo: Res Publica skapet i teori og praksis 2017. barnehagesektoren. Naas, H., Brusgaard, C., Ilstad, Oslo: Gyldendal. Bisnode: www.soliditet.no/online/cc/ K. & og Svensen, C. (Advokatfirmaet Zimmer, F. (red.) i samarbeid med company ReportSearch.sp Thommessen AS) (2011): Norsk BAHR (2014): B edrift, selskap og Brønnøysundregistrene: internasjonal skatterett. skatt (6. utgave). Oslo: Universitets www.brreg.no/ Oslo: Universitetsforlaget. forlaget. Dagens Næringsliv, 4. oktober 2017: NOU 2014:13: Kapitalbeskatning i en Zimmer. F. (2013): Lærebok i skatte Barnehagegevinst på en halv milliard. internasjonal økonomi (Scheel- rett (7. utgave). Oslo: Universitets utvalget). forlaget. kapittel 7 Lønnsforskjeller mellom ansatte i kommunale og private kommersielle sykehjem og barnehager Av Alexander Berg Erichsen

I dette kapittelet undersøkes og analyseres prosent lavere i de private kommersielle. Det forskjeller i lønnsnivå mellom kommunale er større variasjon i lønnsnivået i de private og private kommersielle barnehager og syke kommersielle enn i de kommunale. Det er hjem. Det blir også sett kort på forskjeller i større forskjeller for barnehagene enn for utgifter til pensjon. Fire yrker er undersøkt: sykehjemmene, og for barnehageassister sykepleier, barnehagelærer, pleiemedarbeider og pleieassistenter enn for barnehagelærere og barnehageassistent. Analysen er basert på og sykepleiere. Pensjonskostnadene som an innhentet individdata fra SSB, og gjelder for del av lønnskostnader er betydelig høyere i året 2014. Det er også innhentet tilsvarende kommunale barnehager og sykehjem enn i de data for perioden 2007–2013. privat drevne. Forskjellene mellom lønn for Gjennomsnittlig lønn var høyere for kommunale barnehager og kommunale syke kommunale barnehager og sykehjem enn hjem i forhold til private kommersielle er like privat drevne, gjennomgående ca. fire-fem i hele perioden 2007–2014.

Alexander Berg Erichsen, f. 1985. Master i samfunns økonomi (UiO). Arbeider som rådgiver i Fagforbundet, og er høgskolelektor i samfunnsøkonomi ved Høgskolen i Innlandet. Underviser i makroøkonomi og forvaltningsøkonomi, og har tidligere arbeidet med artikler og rapporter om offentlig økonomi, kommuner og spesialisthelsetjenesten.

117 Dette kapittelet er en videreutvikling av en tjenester: barnehager og sykehjem. De er valgt fagfellevurdert artikkel som sto i Fagbladet fordi begge tjenestene er lovpålagte oppgaver, og Samfunn og økonomi, 2/2017. de løses gjennom både private aktører og i egen regi av kommunene. Disse tjenestene står for en 1. Introduksjon stor andel av kommunenes nettodriftsutgifter – om lag halvparten av nettodriftsutgifter i 2016 I denne analysen undersøkes og analyseres for (SSB, Kommuneregnskap, 2017b)4. skjeller i lønnsnivået for ansatte i kommunale og Videre ses det på fire yrker innenfor disse tje privatedrevne barnehager og sykehjem. Målet er nestesektorene. Det gir også en viktig avgrensing å undersøke om konkurranseutsetting eller pri for å kunne sammenligne «pærer med pærer og vatisering kan føre til lavere eller høyere skatte epler med epler». inntekter til det offentlige1. Forskjeller i lønns- Strukturen på analysen er som følgende: og pensjonsvilkår påvirker skatteinntekter til I avsnitt 2 drøftes forklaringer og mulige årsaker det offentlige2. For eksempel vil lavere lønn til forskjeller i lønn. I avsnitt 3 gis en oversikt for arbeidstakerne gi lavere inntektsskatt og over tidligere studier på feltet. I avsnitt 4 drøftes arbeidsgiveravgift. En lavere disponibel inntekt kort pensjon. Avsnitt 5 drøfter datagrunnlag og til arbeidstakeren vil videre også føre til lavere metode. Analysen og resultater er presentert i av forbruk3. Med lavere forbruk vil også omfanget snitt 6. Til slutt er det oppsummerende bemerk av inntektene fra merverdiavgiften og andre av ninger i avsnitt 7. For de interesserte er det en sta gifter på forbruk bli lavere for det offentlige. Når tistisk analyse av lønnsdifferansene i vedlegget. vi skal sammenligne kostnadene til det offent lige ved drift av fellesgoder i offentlig eller privat regi, må vi også ta hensyn til hvordan forskjeller 2. Hvilke effekter kan føre til i lønn og pensjon påvirker skatteinntektene. Analysen er konsentrert om to kommunale forskjeller i lønns- og pensjonsvilkår?

Flere faktorer kan påvirke lønnsforskjellene mel 1 En kortere beskrivelse av endringer av skatteinntekter som følge av et politisk tiltak, er begrepet proveny lom kommunal og privat sektor. En sentral faktor effekt. En positiv provenyeffekt betyr økte skatteinn er avtalene mellom arbeidstaker- og arbeids tekter, mens en negativ provenyeffekt betyr reduserte giverorganisasjonene og mellom enkeltaktører skatteinntekter. som regulerer lønns- og arbeidsvilkår. Tariff 2 Avhengig av om konkurranseutsetting eller privatise ring gir høyere eller lavere lønns- og pensjonsvilkår for avtalene har stor påvirkning på lønnsdannelsen arbeidstakerne. i arbeidsmarkedet. Ut over forhold som avtaler 3 Hvor disponibel inntekt er lik differansen mellom lønn, og organisering i arbeidsmarkedet, vil også sær formuesinntekter og andre inntekter, offentlige stønader trekk og egenskaper ved arbeidstakeren eller på den ene siden, og skatter, formue- og andre utgifter på den andre siden (SSBa, 2017). arbeidsmarkedet være avgjørende for lønns 4 I 2016 sto de to sektorene for samlet sett 49,6 prosent. nivået. Dette kan være forhold som alder eller For året 2014 var tallet 51,8 prosent. erfaring, utdanning, kjønn, geografi og deltid.

118 Organisasjonsgrad, tariffavtaler i privat sektor (Nergaard, 2017)10. Deknings og avtaledekning graden er også høyere, ved at det er full avtale Hvordan lønns- og pensjonsvilkår blir fastsatt dekning i offentlig sektor, mens den er om lag 50 i arbeidsmarkedet, varierer. For arbeidstakere prosent for privat sektor (Norsk offentlig utred med tariffavtale blir lønns- og pensjonsvilkår ning (NOU), 2013:1311). Med høyere organisa fastsatt gjennom forhandlinger mellom arbeids sjonsgrad og avtaledekning i kommunal sektor taker- og arbeidsgiverorganisasjoner og/eller vil det også gi høyere lønnsnivå sammenlignet forhandlinger mellom ledelse og tillitsvalgte. med samme tjenesteområde i privat sektor. Dette forutsetter en tilstrekkelig høy organi Med høyere organisasjonsgrad økes forhand sasjonsgrad5. Tariffavtalen vil gjelde for alle i lingsstyrken på den faktiske arbeidsplassen, virksomheten, også for de uorganiserte arbeids men også gjennomslaget og styrken for hoved takerne. I virksomheter som ikke har tariff- sammenslutningene på arbeidstakersiden (LO, avtale, fastsettes lønna direkte gjennom en YS, Unio og Akademikerne). Forskjellige hoved avtale mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. sammenslutninger har forskjellige mål når det Tradisjonelt har målet med organisering gjelder: i arbeidstakerorganisasjoner vært å øke for handlingskraften og påvirkningsmuligheten for • Sentrale eller lokale forhandlinger arbeidstakerne, slik at lønns- og arbeidsvilkår • Kollektiv eller individuell lønnsfastsettelse forbedres. Effekten på lønn av å være medlem av • Graden av lønnssammenpressing mellom yrker en fagforening blir i faglitteraturen definert som union wage premium6. Den tilsier at arbeids 5 takere som er medlem av fagforeninger får høye Samtidig som lokale forhandlinger påvirker lønnsnivå et, men i forskjellig grad mellom offentlig/kommunal og re lønn enn dem som ikke er det. privat sektor. Samtidig kan avtaledekningen, det vil si an 6 Fritt oversatt til norsk: Lønnspremie ved medlemskap i delen som mottar tarifflønn uten å være medlem, fagforening. Vi vil også benytte begrepet lønnspremie i kunne påvirke nivået på union wage premium. denne sammenhengen. 7 Det vil si at selv om du ikke er medlem av en Definert som free riders av blant annet Budd og Na (2000), men hvor de henviser til tidligere forfatteres fagforening, får du gevinstene ved en sterk fag definering av begrepet (s. 803). Norsk begrep er gratis forening7, noe som isolert sett bidrar til at lønns passasjerer. premien ved medlemskap faller8. 8 Budd og Na (2000) finner at medlemskap i en fagfore I norsk sammenheng finner Bryson, Dale- ning bidrar til høyere lønn i USA. Men også høyere lønn for fagforeningsmedlemmer enn arbeidstakere som er Olsen og Nergaard (2016) at lønnsnivået øker dekket av avtaler, men som ikke er medlemmer. Forfat når flere er medlem av en fagforening: 18 prosent terne forklarer at dette kan komme av forskjellige for for menn og 23 prosent for kvinner hvis mellom mer for diskriminering fra fagforening og arbeidsgiver, eller kompetanse, uten at de har et klart svar. 74 og 99 prosent er organisert. Lønnspremien er 9 Antall arbeidstakere som er fagforeningsmedlem, som lavere når færre er medlem av en fagforening. andel av arbeidsstyrken. 9 Organisasjonsgraden påvirker derfor lønns 10 Med om lag 80 prosent i offentlig sektor, mot 38 pro nivået til den enkelte. For Norge er organisa sent i privat sektor i 2016 (Nergaard, 2017). sjonsgraden klart høyere i offentlig sektor enn 11 Holden III-utvalget.

119 Bakgrunnen for dette kan være ulikheter mellom lønn for dem med relativ høy inntekt, sammen hovedsammenslutningene med hensyn til hvilke lignet med privat sektor, hvor det er større avstan grupper de organiserer. Dette gjelder både sek der mellom nedre og øvre del av lønnsskalaen. tor, utdanningsnivå og kjønnsfordeling (NOU 2009:10). Samtidig kan de forskjellige arbeids Alder, erfaring og stilling giverorganisasjonene (NHO, KS, Spekter, Virke Økt alder bidrar som oftest til høyere lønn for og Staten) også ha forskjellig arbeidslivspolitikk. en arbeidstaker. Årsaken er at forhold som er Dette kan igjen påvirke lønns- og pensjonsvilkår. faring, ansiennitet og lojalitet til arbeidsplassen Omfanget og innordningen av tariffavtaler12 er bidrar til høyere lønn. Økt erfaring kan også gi også førende for lønnsnivået. Dette kan igjen arbeidstakere muligheten til å ta stillinger som være avledet av både forhandlingsstyrken og nettopp krever høyere grad av erfaring og som målene til aktørene i arbeidsmarkedet. ofte er lederstillinger. Slike stillinger fører også Jo mer sentralisert og koordinert lønns gjerne til økt lønn. fastsettelsen er, dess mer lik er lønnsfordelin I de aller fleste statistiske analyser som under gen (Barth, Moene og Wallerstein, 2003). Det søker effekter som påvirker lønnsnivået inngår sentrale bidraget i lønnsforhandlinger er større alder som en forklaringsvariabel, og økt alder gir i stat og kommune enn i privat sektor (NOU økt lønn14. Selv om de fleste analyser viser at økt 2013:13)13. Dette tilsier at det er mer lønnssam alder gir økt lønn, er det ikke like stor enighet om menpressing i offentlig sektor. hvor stor effekten15 er for hvert år; dette er også Konsekvensen av høyere grad av lønnssam avhengig av hvilke yrkes som undersøkes, og om menpressing i offentlig sektor er at det gir høyere vi ser på landet samlet eller på bransjer. lønn for dem med relativ lav inntekt og lavere Forskjellig alderssammensetning mellom kommunal og privat sektor kan påvirke lønns nivået og dermed bidra til lønnsforskjeller mellom sektorene, uten at det har bakgrunn i 12 Andel arbeidstakere med tariffavtale har falt fra om organisering av tjenesten eller tariffavtalene. lag 86 prosent i 2003, til 77 prosent i 2015 (McMahon, For eksempel kan et høyere samlet aldersnivå i 2016). kommunal sektor også bidra til høyre lønnsnivå. 13 For stat og kommune sto det sentrale lønnsbidraget for nesten 80 prosent i årsgjennomsnitt i perioden Schøne (2005) finner at erfaring (alder) er høyere 2003–2012. For arbeidstakere i privat sektor var det på i kommunal sektor enn i privat sektor. mellom 2,0 og 42 prosent i samme periode. Dette indike rer at lokale forhandlinger står for en større del i privat Utdanning sektor enn i offentlig sektor. 14 Ofte blir alder benyttet som en tilnærming eller Det er som oftest en klar sammenheng mellom approksimering for erfaring, som er grunnlaget for økt utdanning og lønn. Økt utdanning gir høyere lønn. Noen artikler og bøker som viser at økt alder gir lønn16. Selv om faglitteraturen har vært sam økt lønn: Mincer (1974) eller Schøne (2004). stemt om at økt utdanning gir høyere lønn, har 15 Se blant annet Hamlen og Hamlen (2012). det vært en lengre debatt om hvor stor effekten 16 Selv om Norge er et land hvor høyere utdanning gir 17 lavere avkastning enn andre OECD-land (hvor Barth er . Forskjellig sammensetting av arbeidstakere m.fl. 2003 viser til Barth og Røed, 2001). med differensiert utdanningsnivå er et element

120 som kan bidra til lønnsdifferanser mellom øker med størrelse på byområde og sentralitet19. kommunal og privat sektor. Det er viktig at vi I NOU (2013:13) konkluderes det med at det ser på konkrete tjenesteområder dersom vi skal er mer geografisk variasjon i lønn i privat enn i sammenligne. offentlig sektor, og at det er generelt høyere lønn desto mer sentralt området er. Med en høyere Kjønn konsentrasjon av private aktører i sentrale om Selv om kjønn i seg selv ikke er et lovlig grunn råder, kan det dermed også føre til høyere lønns lag for lønnsdifferanser, har kvinner lavere lønn nivå i privat sektor enn i offentlig sektor. enn menn. Det kan være flere årsaker til dette. I Fordelingsutvalget (NOU 2009:10) henvises det Deltid til Likelønnskommisjonen (NOU 2008: 6) som For deltidsansatte er lønna lavere enn for heltids forklarer at inntektsforskjellene i stor grad skyl ansatte, også om deltidsansatte hadde arbeidet des at kvinner arbeider kortere dager, arbeider i full tid. For ansatte i kommuner- og fylkeskom andre yrker og sektorer enn menn, og at menn i muner var lønna til deltidsansatte på 92 prosent større grad enn kvinner innehar lederstillinger. av heltidsansattes lønn hvis deltidsansatte hadde I Fordelingsutvalget (2009) blir det også vist til arbeidet full tid. For landet samlet var deltids at kvinner i større grad arbeider i offentlig sektor lønna på 81 prosent. Bakgrunnen for differansen enn i privat sektor. i lønn mellom heltids- og deltidsansatte er blant Samtidig er det større differanser mellom annet forhold som alder, utdanning, yrke og stil menns og kvinners lønn i privat sektor enn ling. Hvis det er slik at det er større bruk av del det er i offentlig sektor. For 2016 var kvinners tidsansatte i enten kommunal eller privat sektor, gjennomsnittslønn 87,6 prosent sammenlignet kan det være en kilde til lønnsdifferanser. med menns gjennomsnittslønn, med hensyn til heltidsansatte (NOU 2017:10). Det var mindre forskjell mellom lønningene når median ble benyttet som måleenhet (93,6 prosent). For skjellig kjønnssammensetningen mellom privat og kommunal sektor kan også gi utslag i lønns differansene. 17 Se blant annet Bhuller, Mogstad og Salvanes (2017), Geografi hvor de har benyttet et datagrunnlag til lønnsinntekten Arbeidsmarkedet i Norge er kjennetegnet av til norske menn som strekker seg helt fra 1967 til 2014. 18 stor grad av koordinering og sentraliserte lønns Her fins det noen grupper som er unntak: funk 18 sjonærgrupper med lang utdanning i privat sektor, oppgjør sammenlignet med andre land (Barth stillinger med kun lokal lønnsdannelse i kommunal m.fl., 2003). Dette bidrar til at det er relativ lav sektor, eller arbeidstakere i uorganiserte bedrifter inntektsulikhet i landet. Likevel kan det eksis (NOU 2013:13). 19 tere regionale forskjeller i lønn gjennom lokale Se blant annet Korpi (2007) eller Lee, Sissons og Jones (2015). Årsakene til dette kan være mange, for forhandlinger og ulik arbeidsgiverpolitikk. Tid eksempel plassering av bransjer og institusjoner, eller ligere forskning på området viser at inntektene mer differensiert næringsstruktur.

121 med at for en «normal arbeidstaker» vil privat 3. Oversikt over tidligere sektor være lønnsledende. Samtidig finner de at studier om lønnsdifferanser kommunene og staten er lønnsledere blant lavt lønnede, og det bidrar til sammenpressing av Her vil vi se på tidligere studier som gjelder lønnsstrukturen i Norge. Kommunal sektor var lønnsforskjeller mellom offentlig og privat sektoren med samlet lavest lønn, men blant annet sektor og kommunal og privat sektor, sammen lønnsledende for førskolelærere. Fevang m.fl. med privat virksomhet innenfor kommunale (2008) undersøkte tilstanden for året 200521. lovpålagte tjenester. Dale-Olsen og Nilsen (2009) undersøkte Det er blitt skrevet flere artikler og gjort flere perioden 1995–2006, og fant at det er høyest analyser hvor inntekt eller lønn mellom privat nivå og vekst i lønnsspredningen for privat sek sektor og offentlig forvaltning er sammenlignet. tor i perioden22. Grini og Lien (2011) finner at I denne rapporten er det mest relevant å under lønnsveksten fra 2000 til 2010 var høyest i privat søke hva tidligere forskning sier om forholdet sektor, sammen med en større lønnsspredning i mellom kommunal og privat sektor, og da helst sektoren23 enn for offentlig sektor samlet. i Norge. I NOU 2013:13 blir det også framhevet at det Schøne undersøkte lønnsforskjellene på var en sterkere lønnssammenpressing i offentlig generell basis mellom privat, statlig og kommu sektor enn i privat sektor. Privat sektor er lønns nal sektor for perioden 1997–2001. Der finner ledende for arbeidstakere med høy utdanning og Schøne (2004, s. 23–24) at nettolønn20 er høy lang yrkeserfaring. På den andre siden er stat og est i privat sektor og lavest i kommunal sektor. kommune lønnsledende for noen grupper med Videre at det er størst lønnsspredning i privat lav utdanning og lønn, samt kort yrkeserfaring. sektor, deretter kommunal sektor og lavest I en case-studie som omhandler sykehjem og lønnsspredning (ulikhet) i staten. hjemmetjenester rapporterer Gautun, Bogen og Fevang, Strøm og Sæther (2008) konkluderer Grødem (2013) at det er noe lavere lønn for an satte i kommersielle virksomheter enn i kommu nale (og ideelle). 20 Schøne forklarer begrepet og valget av nettolønn slik: Oslo Economics (2014) undersøkte på vegne «Nettolønnsforskjellen måler lønnsforskjellen mellom av Arbeids- og sosialdepartementet konse ansatte i sektorene etter at vi har kontrollert for kjønn, kvensene av konkurranseutsetting av offent yrkeserfaring, utdanning og ansiennitet». (2004, s. 23) lige tjenester. De studerte blant annet tjeneste 21 Samt for året 2003, i vedlegget til rapporten. områdene barnehager og sykehjem, og fant at 22 Lønnsspredningen er derimot større i årslønna enn timelønna. Dette er en indikasjon på at lønnssprednin lønnsnivået er høyere i kommunal sektor enn i gen har økt som følge av økt arbeidsinnsats, mer enn privat sektor24. økningen i timelønna (Dale-Olsen og Nilsen, 2009). For barnehagesektoren finner Lunder, Eika 23 Høyere vekst for de ti prosent høyest lønnede enn for og Kallager (2017) at personalkostnadene per de ti prosent lavest lønnede i privat sektor. Prosentvise differanse mellom de to gruppene var også større enn årsverk var høyere i kommunalt eide barnehager offentlig sektor. enn i privat eide (ordinære private og familie 24 De konkluderer derimot med at forskjellene er små. barnehager) i 2015. Personalkostnadene som

122 andel var om lag 84 prosent av totale kostnader FIGUR 1. Pensjonskostnader som andel for kommunale barnehager, mens for ikke-kom av lønnskostnader for barnehager munale barnehager var de om lag 77 prosent av 20.0 % totale kostnader. Samtidig var pensjonskostna 18.0 % dene klart høyere i kommunal sektor enn i priva 16.0 % 14.0 % te barnehager (Lunder, Eika og Kallager, 2017). 12.0 % En kort oppsummering av konklusjonene 10.0 % fra tidligere arbeid er at det på generell basis 8.0 % er høyere lønn samlet sett i privat sektor enn i 6.0 % kommunal sektor. Den viser også at det er stør 4.0 % 2.0 % re lønnssammenpressing i kommunal sektor, 00.0 % noe som kan føre til at lønna er høyere for lavt 2009 2010 2011 2012 2013 lønnede sammenlignet med lavt lønnede i privat Privat Kommuner sektor25. Ser vi på de spesifikke tjenesteområde FIGUR 2. Pensjonskostnader som andel ne hvor kommunal sektor har ansvaret, er det av personalkostnader for sykehjem indikasjoner på at det er høyere lønn i kommu 20.0 % nalt eide virksomheter enn i privat eide. 18.0 % 16.0 % 14.0 % 4. Kort om pensjon 12.0 % 10.0 % Selv om hovedfokuset i rapporten er å undersøke 8.0 % lønnsdifferanser mellom kommunal og privat 6.0 % sektor, må vi også kort innom pensjon. Pensjon 4.0 % er tross alt lønn etter at arbeidskarrieren er av 2.0 % 00.0 % sluttet, og som tidligere nevnt kan endringer 2009 2010 2011 2012 2013 i pensjonen også ha en provenyeffekt. Derfor Privat Kommuner blir målet her å undersøke om det er differan ser i pensjonskostnadene mellom kommunal og 25 Sclar (2000, s. 61) argumenterer for at det kan være privat sektor. samme situasjon i deler av USA, og det samme gjør For å kunne undersøke kostnadsforskjeller, Postel-Vinay (2015) for deler av Vest-Europa. 26 vil måleverktøyet her være pensjonskostnader Datagrunnlaget er sammenstilt av førstelektor Stein Antonsen (Høgskolen i Innlandet) og spesialrådgiver som andel av lønnskostnader (lønn og ferie Sidsel Schade (Fagforbundet). Antonsen har anskaffet penger). Datagrunnlaget som benyttes består av næringsoppgavene til private barnehager og sykehjem Kostra-tall for kommuner og næringsoppgaver26 fra Skatteetaten, som følge av arbeidet med denne rapporten og en fagfellevurdert artikkel i Fagbladet for private barnehager og sykehjem. I figur 1 og Samfunn og økonomi, 2/2017. Videre har Antonsen og 2 vises pensjonskostnadene som andel av lønn Sidsel Schade benyttet tall fra næringsoppgavene og skostnader for barnehager og sykehjem, fordelt Kostra-tall til å sammenstille kostnadene på tjeneste området for kommunal og privat sektor. Tallene som er mellom kommunal og privat sektor. benyttet i figur 1 og 2 har forfatteren (Berg Erichsen) fått aggregert fra Antonsen og Schade.

123 Figur 1 og 2 viser at pensjonskostnadene som nadene i barnehagesektoren er høyere i kommu andel av lønnskostnader er betydelig høyere nen enn i privat sektor (ikke-kommunale ordi i kommunal sektor enn i privat sektor for åre nære og familiedrevne)28. ne 2009–2013. Dette kan være et resultat av at det samlet sett er bedre pensjonsavtaler for ar 5. Datagrunnlag og metode beidstakerne i kommunal sektor enn i privat sektor27. Samtidig kan bildet være mer nyansert Her vil lønnsnivået bli undersøkt i to sentrale med hensyn til pensjonsavtalene, ved at det er yrker for hvert av tjenesteområdene sykehjem og variasjon mellom pensjonsavtalene hos de pri barnehager. Yrkene som blir undersøkt er: vate aktørene på disse tjenesteområdene. Noen av de private aktørene har gode pensjonsavtaler • Sykepleier og pleiemedarbeider for sine ansatte, mens andre ikke har like gode – • Barnehagelærer og barnehageassistent alt avhengig av hvilke tariffområder og sektorer som undersøkes (Veland og Hippe, 2013). Datagrunnlaget som benyttes er et datasett som Tidligere studier viser mye av det samme bil er bestilt fra SSB og gjelder for året 2014. Data det, at pensjonskostnadene er høyere i offentlig grunnlaget fra SSB er på individnivå, og inne sektor enn i privat sektor. I Oslo Economics’ holder informasjon om: (13:2013) rapport undersøkes endringer i pen sjonsordningene som følge av konkurranseutset • Årsinntekt fra lønn og avtalte arbeidstimer ting. I en spørreundersøkelse melder de ansatte i (i uka) barnehager og sykehjem at pensjonsordningene • Kjønn, alder, utdanningsnivå og yrke har blitt dårligere ved overgangen fra kommunal • Arbeidskommune, sektor (kommunal, ideell til privat arbeidsgiver. I eksempelberegningene eller privat/kommersiell) og næring fra samme rapport er bildet noe mer blandet. Lunder m.fl. (2017) viser også at pensjonskost Dette gir oss grunnlag for å undersøke flere in teressante elementer og å kunne gjøre viktige 27 En annen forklaring ut over pensjonsordningene kun avgrensinger. En spesiell interessant avgrensning ne være at det er høyere lønnskostnader eller lønninger er å skille mellom private kommersielle og ideel i privat sektor sammenlignet med kommunal sektor, og le. Her vil derfor datagrunnlaget kun inneholde derfor er pensjonskostnadene høyere i kommunal sektor. Dette ved at pensjonskostnadene blir en mindre del i pri arbeidstakere som arbeider i kommunal sektor vat sektor. Men dette avvises i avsnitt 6 i dette kapittelet. (IKS utelatt) og arbeidstakere ansatte i et privat 28 Selv om forfatterne påpeker at det har vært en utjevning eid aksjeselskap (AS). En forutsetning her er at av forskjellene, med lavere pensjonskostnader for kom private kommersielle er organisert som AS. munale barnehager og økte pensjonskostnader for private i 2015. Forfatterne påpeker derimot at det er usikkerhet Arbeidstakere som arbeider i virksomheter rundt presisjonen i målingen av pensjonskostnadene. som er definert som ideelle organisasjoner, er ute 29 For mer informasjon om de forskjellige organisasjons latt. Samtidig kan det være ideelle virksomheter formene, les Institusjonell sektorgruppering 2012 – ut som er organisert i andre former enn for eksempel dypende beskrivelse (SSB, 2012). Lenke til artikkel er i litteraturlista. Noen utvidelser av forkortelsene: Sam stiftelse eller forening, men som SA, DA, BA eller virkeforetak (SA), Delt ansvar (DA), andelslag (BA). enkeltpersonforetak29. For eksempel kan familie

124 TABELL 3. Oversikt over antall observasjoner barnehager være organisert slik. Derfor er også arbeidstakere som er ansatt i sistnevnte organi YRKE/SEKTOR PRIVAT KOMMUNAL sasjonsformer utelatt. Inndelingen er basert på Sykepleier 229 5163 Institusjonell sektorgruppering 2012 (SSB, 2012). For de fire yrkene er det et bruttoutvalg på Barnehagelærer 4222 9363 168 699 observasjoner i 2014, men det faktiske Pleiemedarbeider 522 7434 utvalget vil være lavere som følge av utelukking Barnehageassistent 6939 12 312 av feilkilder30 og ved at det sees kun på heltids ansatte. Årsaken til at kun heltidsansatte inklu Totalt for hver sektor 11 912 34 272 deres, er manglende opplysninger om hvorvidt arbeidstakerne arbeider i turnus eller ikke31. Tabell 3 er et utvalg, men viser at det er hoved I tabell 3 gis oversikt over antall observasjoner. sakelig i barnehagesektoren det er et stort inn Samlet sett er det 46 184 observasjoner. slag av private aktører. Dette stemmer overens med samlete nasjonale tall32. Boks 1 gir oversikt BOKS 1. Styrker og svakheter ved individ-datagrunnlaget

STYRKER SVAKHETER

• Gir mulighet til å skille de private i • Ser kun på heltidsansatte og ikke heltidsekvivalenter33. Pga. kommersielle og ideelle, gjennom sektor- manglende mulighet å konstruere heltidsekvivalenter34 ved inndeling. manglende opplysninger om turnusarbeid eller ikke. • Kan benyttes til å undersøke lønns • Stort datagrunnlag, med flere potensielle feilkilder. Derfor differanser gjennom statistisk analyse, benyttes et datagrunnlag som er begrenset av et intervall, hvor det justeres for andre faktorer. basert på arbeidstid og lønn. Hovedmålet med å lage inter • Klart skille mellom arbeidstaker som arbei- vallet er å kunne utelate feilregistreringer og dem som der i tjenesteområdene barnehage og syke- hovedsakelig arbeider deltid.35 Bruk av forskjellige inter- hjem og ikke andre områder (f.eks. skole). valler vil også gi forskjellige resultater, ved at uttrekket av • Årslønn og ikke månedslønn. Hvor sist- observasjoner blir forskjellig. nevnte kan være mer variabel enn selve • Kun for året 2014. Analysen vil bli utvidet med datagrunn- årslønna. lag for perioden 2005–2014.

30 Det kan være feilregistreringer. For eksempel innehar Månedslønn per heltidsekvivalent for de deltidsansatte kan datagrunnlaget observasjoner av arbeidstakere som arbei da slås sammen med månedslønn for de heltidsansatte slik der fem timer i uka og tjener 600 000 kroner i året. Sammen at man kan beregne en gjennomsnittlig månedsfortjeneste med arbeidstakere som arbeider 60 timer og tjener 10 000 for alle ansatte.» kroner i året. Dette må åpenbart være et resultat av feil 34 Årsaken til at det ikke har blitt benyttet heltidsekvi registringer, som ikke er uvanlig med et så stort datagrunn valenter er at datagrunnlaget ikke kan skille mellom om lag: 168 699 observasjoner totalt. arbeidstakerne arbeider turnus eller ikke. Hovedsakelig er 31 Ved kun bruk av heltidsansatte vil det ikke gis et full dette en utfordring innenfor sykehjem. Valget falt ned på å stendig bilde av lønnsdifferansene, på grunn av at deltids se på tilnærmet heltidsstillinger, det vil si arbeidstakere som arbeidende ikke er inkludert. arbeider opp imot 37,5 time i barnehage og mellom 32,5 og 37,5 timer i sykehjem. 32 I 2016 var litt over 50 prosent av barnehagene i privat regi, 35 mens det var kun 9,5 prosent av helse- og omsorgsinstitusjo Intervallene med hensyn til lønn og arbeidstid som har nene som hadde tilsvarende eierskap (SSB, 2017c). blitt benyttet i analysen stammer fra undersøkelser av 33 diverse tariffavtaler og hovedavtalen mellom arbeidsgiver- SSB (SSB.no, 01.02.2017b). forklarer begrepet og årsaken og arbeidstakerorganisasjoner, sammen med undersøkelser til bruk av heltidsekvivalenter slik: «For å kunne sammen av fordelingen av observasjonene gjennom forskjellige ligne lønn mellom hel- og deltidsansatte omregnes lønna til histogram. I vedleggetKOLUMNETITTEL gis en tabell over ARTIKKELNAVN intervallene for 125de de deltidsansatte til hva den ville vært hvis de jobbet heltid. forskjellige yrkene. over styrker og svakheter ved individ-data Samtidig kan det være andre faktorer som grunnlaget anskaffet fra SSB. er avgjørende for differanser i lønna, ut over at For å kunne undersøke om det eksisterer arbeidstakerne arbeider i kommunal eller privat lønnsdifferanser, er det avgjørende å klargjøre sektor. Dette er faktorer som er tidligere nevnt hvordan mulige lønnsdifferanser bør måles. Her under punkt 2, og kan være organisasjonsgrad, vil det bli benyttet to måleenheter: gjennom alder, kjønn, utdanning og geografi. snittlig lønn og median lønn. Median lønn er Derfor vil det også bli gjennomført en lønna i midten; det vil si at like mange har høy statistisk analyse38 som gjør det mulig å under ere lønn enn median og like mange har lavere søke differanser i lønn mellom sektorene når lønn. Årsaken til at begge brukes er at begge det justeres for de andre faktorene. Metoden måleenhetene har forskjellige egenskaper. Det som vil bli benyttet er multivariat regresjons skal vi gå nærmere inn på her. analyse. Denne blir brukt for å kunne undersøke Gjennomsnitt er et kjent måleverktøy, og om det er en lønnsdifferanse mellom kommunal som oftest det vi benytter når vi skal måle for og privat sektor når det justeres for forskjellige skjeller mellom grupper. Men gjennomsnitt kan faktorer som kan påvirke resultatet. være påvirket av ekstremverdier eller en skjev I den statistiske analysen vil privat sektor fordeling av datagrunnlaget36, noe som kan også inneholde arbeidstakere som er ansatt i være spesielt gjeldende for lønnsdata (SSB.no, organisasjonsformer som DA, SA, BA osv., men 01.02.2017a). Median tar i større grad hensyn ikke organisasjoner som er definert som ideelle. til ekstremverdier, men er ikke så godt kjent og Datagrunnlaget er derfor større i denne analy forstått som gjennomsnitt37. Løsningen vil være sen, og det er ikke skilt mellom kommersielle og å benytte både median og gjennomsnitt. ideelle. Men det gir en sammenligning mellom kommunal og privat sektor, samlet sett. For dem som er interessert i denne analysen, fins den i 36 I denne sammenhengen vil det si at det er noen få som tjener relativt veldig mye eller lite. vedlegget. Resultatene av analysen vil bli kort 37 Medianen er den verdien som deler en fordeling i to kommentert i slutten av punkt 6. like store deler, slik at halvparten av enhetene ligger over og halvparten under denne verdien. Median benyttes når fordelingen ikke er symmetrisk, men heller skjev som den 6. Analyse og resultat ofte er ved lønn eller inntekt. (Kristiansen, 2010). 38 Minstekvadratsmetode. Postestimeringen vil være I figur 3 og 4 vises gjennomsnittslønn og median tilgjengelig i vedlegget. lønn for de heltidsansatte og de fire yrkene når 39 Samme resultat fås ved å benytte lønns-heltids datagrunnlaget er på individnivå fra SSB. Videre ekvivalenter fra SSB for årene 2015–2016. Hvor det er viser figur 5 den prosentvise lønnsdifferansen. størst lønnsdifferanser når median benyttes i forhold til gjennomsnitt og hvor lønnsnivået er høyest i kommunal Samme resultat kan også leses i tabell 4. sektor, for alle yrkene (sykepleier, barnehagelærer, helse Figurene 3–5 og tabell 4 viser at lønnsnivået er fagarbeider/pleiemedarbeider og barnehage- og skole høyest i kommunal sektor. Dette gjelder for alle assistent). Unntaket er lønnsnivået til sykepleier når gjen nomsnitt benyttes som måleenhet, hvor det da er høyest yrkene. Lønnsdifferansen er størst når median i privat sektor. Benyttes median, er lønnsnivået høyest i blir benyttet som måleverktøy, unntaket her er kommunal sektor for sykepleiere (SSB, lønn for ansatte, sykepleier39. Størst lønnsdifferanse finner vi i etter yrke, sektor, kjønn og arbeidstid, 2017d).

126 FIGUR 3. Gjennomsnittsårslønn per yrke og FIGUR 4. Median årslønn per yrke og sektor for sektor for heltidsansatte i 2014 heltidsansatte i 2014

Gjennomsnittslønn 2014 Medianlønn 2014 500 000 500 000

475 000 475 000

450 000 450 000

425 000 425 000

400 000 400 000

375 000 375 000

350 000 350 000

325 000 325 000

Sykepleier Sykepleier Barnehagelærer Barnehagelærer PleiemedarbeiderBarnehageassistent PleiemedarbeiderBarnehageassistent

Privat Kommuner Privat Kommuner

FIGUR 5. Prosentvis lønnsdifferanse mellom barnehagesektoren, mens det er lavere differanse kommunal og privat sektor 2014 i sykehjemsektoren40. Et annet interessant resul 6,0 % tat er at det er lavere differanse i høgskoleyrkene

5,0 % når vi ser på tjenestesektorene, sammenlignet med pleiemedarbeider og barnehageassistenter. 4,0 % Hvis vi går videre og ser på lønnsspredningen 3,0 % i de forskjellige yrkene, får vi også et interessant

2,0 % innblikk i graden av lønnssammenpressingen i sektoren. Figurene 6–9 viser lønnsspredningen i 1,0 % yrkene. Tetthetskurven i figurene er en indika 0,0 % sjon på graden av sammenpressing. Desto høyere den kurven er (på den vertikale/y-aksen), desto Sykepleier Barnehagelærer PleiemedarbeiderBarnehageassistent mer lønnssammenpressing er det i sektoren. Prosentvis lønnsdifferanse gjennomsnittslønn Fra figurene 6–9 kan vi se at det er høyest KommunerProsentvis lønnsdifferanse medianlønn grad av lønnsammenpressing i kommunal sek tor for alle yrkene. Unntaket er barnehagelærer,

40 Hva som er årsaken til dette kan være vanskelig å si, høyere lønn for dem som er på nedre del av inntekts men ett element som muligens kan påvirke dette er an skalaen, samtidig som det presser opp lønna til samme delen private i et tjenesteområde. Av landets barnehager arbeidstakere i privat sektor (det kan ikke være for stor er om lag halvparten kommunalt drevne og halvparten differanse, for da vil ikke arbeidstakere arbeide i privat privat drevne. I sykehjemsektoren er det kun om lag sektor). Med mindre omfang av kommunalt drevne ti prosent som er privat drevne, resten er kommunale. barnehager (eller sykehjem), desto mindre del vil kom Mer lønnsammenpressing i kommunal sektor gir også munal sektors påvirkning på lønna i privat sektor være.

127 TABELL 4. Samlet resultat SYKEPLEIER Gjennomsnittlig lønn Median lønn Obs. Privat 483799.1 492000 229 Kommunal 488792 495000 5163 Prosentvis differanse, 1.0 % 0.6 % kommunal og privat BARNEHAGELÆRER Gjennomsnittlig lønn Median lønn Obs. Privat 428502.6 423000 4222 Kommunal 443830.2 445000 9363 Prosentvis differanse, 3.6 % 5.2 % kommunal og privat PLEIEMEDARBEIDER Gjennomsnittlig lønn Median lønn Obs. Privat 419107.3 419000 522 Kommunal 433070.1 438000 7434 Prosentvis differanse, 3.33 % 4.5 % kommunal og privat BARNEHAGEASSISTEN Gjennomsnittlig lønn Median lønn Obs. Privat 341165.3 346000 6939 Kommunal 356152.4 365000 12312 Prosentvis differanse, 4.4 % 5.5 % kommunal og privat

hvor det tilnærmet likt nivå. En annen metode for å undersøke lønnsammenpressingen er å se på standardavviket41 som andel av gjennomsnit tet. Jo høyere standardavviket er som andel av 41 Jf. blant annet Schøne (2004). gjennomsnittslønna, desto mindre er graden av 42 Datagrunnlaget er lavere i privat sektor, noe som muligens kan ha en vis effekt på spredningsmålene, selv lønnsammenpressing. I figur 10 kan vi se dette. om det er relativt stort for alle yrkene og sektorene. Ett Her har vi det samme resultatet som i figurene mulig unntak er sykepleiere i privat sektor. Samtidig ser 6–9, som tilsier at det er større grad av lønns vi at det er størst differanse mellom kommunal og privat sektor blant barnehageassistentene – et yrke hvor vi har sammenpressing i kommunal sektor enn i privat et stort datagrunnlag i begge sektorene. sektor42.

128 FIGUR 6. Lønnsspredning sykepleier43

43 Her er datagrunnlaget utvidet for syke pleier fra 340 000–570 000 til 340 000– 620 000 i årslønn. Jf. intervallet som har blitt benyttet i den statistiske analysen, og i figurene som gir lønnsdifferanser. Årsaken til utvidelsen er at det var relativt sett mange observasjoner, rundt 600 000, og en utvi delse ga en mer normalfordelt figur. Dette kan gi noe større usikkerhet med hensyn til feilkilder, men det endrer uansett ikke konklusjonen om at lønnsnivået er høyest i kommunal sektor (fortsatt høyest gjennom snitt og median).

FIGUR 7. Lønnsspredning barnehagelærer

FIGUR 8. Lønnsspredning pleiemedarbeider

FIGUR 9. Lønnsspredning barnehageassistent

129 FIGUR 10. Lønnsammenpressing målt gjennom standardavvik

16,0 %

14,0 %

12,0 %

10,0 %

8,0 %

6,0 %

4,0 %

2,0 % Privat Kommuner 0,0 % Sykepleier Barnehagelærer Helsefagarbeider Barnehageassistent

Videre viser den statistiske analysen i ved Utviklingen for heltidsansatte legget at lønnsnivået også er høyere i kommu i barnehagesektoren over lengre tid nal sektor enn i privat sektor (for alle yrker) når det justeres for alder, geografi, utdanning og Videre vil det bli sett på utviklingen av lønns kjønn44. Det vil si at selv om det er strukturelle nivået for barnehagelærere og -assistenter for åre forskjeller mellom kommunal og privat sektor, ne 2007–2014. Undersøkelsen omfatter kun dem som for eksempel alder og geografi, er det et som arbeider 37,5 timer i uka, samt ledere som høyere lønnsnivå i kommunal sektor. arbeider i barnehagesektoren. Dette vil bli vist Samlet sett betyr dette at datagrunnlagene gjennom forskjellige figurer. I vedlegg 2 finnes det viser at det er et høyere lønnsnivå i kommunal tabeller over samme størrelser, og som gir: sektor enn i privat sektor. Videre viser data grunnlaget er det er forskjeller mellom yrkene i • Lønnsnivåene for de forskjellige årene hvor stor differansen er. Det er størst forskjeller • Utvalget mellom barnehageassistenter i kommunal og • Hvilke lønnsintervaller som har blitt benyttet privat sektor, og lavest for sykepleiere. Årsaken til at det her kun sees på barnehage sektoren, er at heltid er avklart for arbeidstakerne og utvalget av heltidsansatte er stort. Heltid for barnehageansatte er fastsatt til 37,5 time i uka. Et annet interessant element er å undersøke forholdet mellom lønn og alder, fordelt på kom 44 Differansen er statistisk signifikant til under én pro munal og privat/kommersiell sektor. Dette gjøres sent signifikansnivå, men differansene er ikke store. En gjennom en metode som kalles lokal vektet av årsakene til dette kan være inkluderingen av arbeids 45 takere som egentlig arbeider i ideell sektor (med organi regresjon , og som kort fortalt gir sammenhen sasjonsformer som SA, DA, BA osv.). gen mellom hver observasjon og (i dette tilfellet)

130 80 prosent av de andre observasjonene. Metoden ønsket er å inkludere de aktuelle observasjonene gir mulighet til å undersøke trenden mellom to også over flere år. variabler, som i dette tilfellet er lønn og alder. Første figur er figur 11, som viser lønnsnivået Deretter har utvalget blitt delt i to: kommunale for barnehagelærer i kommunale og private kom og private kommersielle. Hensikten med sist mersielle målt gjennom median og gjennomsnitt nevnte metode er å undersøke om det er alder for årene 2007–2014. Her er årslønna gitt i den som er årsak til lønnsdifferanser eller ikke46. vertikale aksen, mens den horisontale aksen Som figurene 6–9 viser, er det en viss spred viser lønnsnivået per år for sektorene. ning av de forskjellige lønnsnivåene i yrkene. For Figur 11 viser at det er høyere lønnsnivå i både barnehagelærer og barnehageassistent viser kommunal sektor for alle årene, uavhengig av fordelingen av søylene en ikke helt jevn normal om lønnsforskjellene måles gjennom median fordeling. Derfor vil det bli benyttet et utvidet eller gjennomsnitt. I figur 12 vises den prosent lønnsintervall som uttrekk for resultatene når vise høyere lønna i kommunen, sammenlignet det gjelder de figurene. Samtidig, når det nå er med private kommersielle. Utviklingen fra 2007 utviklingen over lengre tid som skal undersøkes, til 2014 er ganske stabil, uavhengig av om median kan det være hensiktsmessig å benytte et bred eller gjennomsnitt benyttes. Her blir lønnsdiffe ere lønnsintervall. Dette kan føre til at det er ransen igjen størst når median benyttes. forskjeller mellom resultatet fra 2014, men hvor

FIGUR 11. Lønnsnivå for kommunal og private kommersielle barnehager. Barnehagelærer

45 Metoden lokal vektet regresjon (locally weighted scatterplott smoothing) har blitt benyttet til å belyse forholdet mellom alder og lønn. Denne røde grafen gir det minste avviket mellom observasjo nene når observasjoner med størst avstand fra gjennomsnittet har fått mindre vekt. Dette for at ikke gra fen skal være altfor mye påvirket av ekstremverdier. Svakheten ved å benytte kun denne metoden for å belyse en sammenheng er at man ikke justerer for andre mulige effek ter som kan påvirke resultatet. 46 For øvrig viste den statistiske analysen i vedlegget at når det blant annet ble justert for alder, er lønna fortsatt høyere i kommunale barne hager enn i private kommersielle.

131 FIGUR 12. Prosentvis høyere lønn i kommunale FIGUR 13. Lønnsnivå for kommunal og private barnehager. Barnehagelærer kommersielle barnehager. Barnehageassistent

FIGUR 14. Prosentvis høyere lønn i kommunale barnehager. Barnehageassistent inkludert i utvalget. Hvis vi går videre for å un dersøke barnehageassistentene, finner vi samme resultat som hos barnehagelærerne. For årene 2007–2014 er det høyere lønn i kommunal sektor sammenlignet med private kommersielle. Dette vises i figur 13. Her er derimot større variasjon i lønnsdiffe ransen, fra et relativt høyt nivå i 2007 og deretter fall mot 2012, og så en økning opp mot 2014. Den prosentvise utviklingen vises i figur 14. I individdatagrunnlaget fra SSB har det også vært mulig å trekke ut et utvalg av dem Fra figuren kan vi se at lønnsdifferansen har økt som blir definert som ledere i SSBs Standard i 2014, i forhold til figur 5. En årsak til dette er for yrkesklassifisering47. Her har det blitt valgt at lønnsintervallet har blitt utvidet fra 340 000– et utvalg av observasjoner som etter SSBs klas 570 000 til 250 000–570 000. Den økte differan sifisering blir definert som «Ledere av enheter sen kan skyldes at flere med relativt sett lavere for vareproduksjon og tjenesteyting» og som lønn i private kommersielle barnehager har blitt arbeider innenfor næringen barnehage. I figur 15 kan vi se lønnsnivået for arbeidstakere som blir klassifisert som ledere fra 2009 til 201448. Ved 47 www.ssb.no/a/publikasjoner/pdf/notat_201117/ notat_201117.pdf at ledere som oftest mottar høyere på grunn av 48 Her er det kun dem som har en avtalt arbeidstid lederansvar, vil det her bli benyttet et lønnsinter på 37,5 timer i uka. vall som er større enn for de spesifikke yrkene.

132 FIGUR 15. Lønnsnivå for ledere i private FIGUR 16. Prosentvis høyere lønn for ledere i kommersielle og kommunale barnehager private barnehager

FIGUR 17. Lønn og alder. Barnehageassistent 2014 FIGUR 18. Lønn og alder. Barnehagelærer 2014

Lønnsintervallet som har blitt benyttet strekker Lønnsnivå og alder i 2014 seg fra 350 000 til 850 000 i 2014. I figurene 17 og 18 vises sammenhengen mellom Her får vi derimot et annet resultat enn når årslønn og alder49 for de to yrkene og for året vi ser på de andre yrkesgruppene. I denne yrkes 2014. Sammenhengen belyses gjennom grafer klassifiseringen er det høyere lønn i private som viser hvordan årslønna øker som følge av kommersielle enn i kommunal sektor, det vil si et motsatt resultat enn tidligere. Figur 16 viser den prosentvise lønnsdifferansen i favør ledere 49 Aldersintervallet som benyttes er 19–65 år for barne som arbeider i private kommersielle barnehager. hageassistenter, og 22–65 år for barnehagelærere. År saken til det ulike intervallet er at stillingen som barne Differansen mellom ledere i kommunal og privat hagelærer krever høyere utdanning etter videregående sektor er dog relativ liten i 2014. skole. Dermed starter de derfor å arbeide senere.

133 arbeidstakers økte alder. Lønnsøkningen er dog • Mindre differanser mellom yrker som krever ikke jevn; den er sterkest de første tiårene og høyere utdanning, og større differanser flater deretter ut. I figur 17 vises sammenhengen i yrker som ikke krever høyere utdanning mellom alder og lønn for barnehageassistenter, i 2014. fordelt på om arbeidstaker arbeider i kommunal • Det er større grad av lønnssammenpressing eller privat kommersiell sektor. Figuren viser at i kommunal sektor enn i privat sektor i 2014. lønna øker når alderen øker, men at lønna er • Høyere lønn i alle aldre for barnehage høyere i kommunal sektor enn i privat kommer assistenter i 2014, i kommunal sektor. Høyere siell sektor, for alle aldre. lønn for barnehagelærere i kommunal sektor, For barnehagelærere er ikke bildet like klart fra om lag midten av 20-årene og eldre. med hensyn til lønnsnivået mellom kommunal • Høyere lønn for ledere i private kommersielle og privat kommersiell sektor. I de tidlige årene barnehager enn for ledere i kommunal sektor. for arbeidstakerne er det ikke stor differanse Differansen var fallende i tidsrommet. mellom sektorene. Dog utover aldersløpet er det høyere lønn i kommunal enn i privat kommer Den statistiske analysen viser at det er en signifi siell sektor. kant høyere lønn i kommunal sektor enn i privat sektor når det justeres for alder, kjønn, urbani tet/folketall og utdanning, men differansene er 7. Konkluderende ikke store. En av årsakene til dette kan være in bemerkninger kluderingen av arbeidstakere som egentlig arbei der i mer ideell sektor (med organisasjonsformer Denne analysen har hatt som hovedmål å under som SA, DA, BA osv.) og ikke kun i kommersiell søke om det er lønnsdifferanser mellom kommu privat sektor (AS og NUF). nal og privat sektor i to tjenesteområder – syke Pensjonskostnadene er høyere i kommunal hjem og barnehager – og til sammen fire yrker: sektor enn i privat sektor. Det kan skyldes at sykepleiere, pleiemedhjelpere, barnehagelærere pensjonsordningene er bedre i kommunal sektor, og barnehageassistenter. I tillegg er pensjons sammenlignet med samlet sett for privat sektor. kostnadene som andel av lønnskostnader også Resultatene fra kapittelet er hovedsakelig i undersøkt. tråd med tidligere forskning, som viser at det er mer lønnssammenpressing i kommunal sektor Resultatene fra analysen er: og dermed høyere lønnsnivå for (relativt sett) lavinntektsyrker. Dette er en indikasjon på at det • Gjennomgående høyere lønn for heltids kan eksistere en negativ provenyeffekt som følge ansatte i kommunal sektor enn i privat sektor av konkurranseutsetting, samtidig som det er en for tjenesteområdene barnehager og sykehjem negativ velferdseffekt for arbeidstakere som blir i 2014. berørt av omorganisering fra kommunal til pri • Høyere lønn i kommunal sektor enn hos private vat sektor. kommersielle for barnehageassistenter og barnehagelærere for tidsperioden 2007–2014.

134 Fevang, E., Strøm, S., Sæther, E. McMahon, L. (4.8.2016). Norden 8. Litteraturliste (2008). Er kommunesektoren og/eller fremdeles på topp i fagforening staten lønnsledende? En sammen smedlemskap. Hentet ned 9.10.17 fra: Andersen, H., Husabø, E., Walle, likning av lønnsnivå for arbeids www.ssb.no/arbeid-og-lonn/artikler- M. (2016). Hva påvirker hushold takere i kommunal, statlig og privat og-publikasjoner/norden-fremdeles- ningenes etterspørsel etter varer og sektor. Rapport 1/2008. pa-topp-i-fagforeningsmedlemskap tjenester? Norges Bank Staff Memo, Frischsenteret. 4/2016. Mincer, J. (1974). Schooling, earnings Gautun, H., Bogen, H., Grødem, and experience. New York: Columbia Angrist, J., Pischke, J. (2010). The A. (2013). Konsekvenser av University Press. Credibility Revolution in Empirical konkurranseutsetting. Kvalitet, Nergaard, K. (22.05.2017). Antall Economics: How Better Research effektivitet og arbeidsvilkår i Design Is Taking the Con out of fagorganiserte og organisasjonsgrad i sykehjem og hjemmetjenester. Norge. Hentet ned 9.10.17 fra: Econometrics, Journal of Economic Fafo -rapport 2013:24. Perspectives, 24(2), s. 3–30. www.arbeidslivet.no/Lonn/ Glaeser, E.L., Resseger, M. & Fagorganisering/Antall- Barth, E., Moene, K., Wallerstein, Tobio, K. (2009). INEQUALITY fagorganiserte-og-organisasjonsgrad - M. (2003). Likhet under press. IN CITIES*. Journal of Regional i-Norge/Norges offentlige utrednin Utfordringer for den skandinaviske Science, 49, s. 617–646. ger 2009:10. Fordelingsutvalget. fordelingsmodellen. Gyldendal Norsk Forlag, 1. utgave. Grini, K., Lien, H. (2011). Økende Norges offentlige utredninger 2013: lønnsforskjeller det siste tiåret. 13. Lønnsdannelsen og utfordringer Bhuller, M., Mogstad, M., Samfunnsspeilet, 2011/5–6. 25. for norsk økonomi. Salvanes, K. (2017). Life-Cycle Årgang, s. 53–57. Earnings, Education Premiums, and Norges offentlige utredninger Internal Rates of Return, Journal of Hamlen, S., Hamlen, W. (2012). 2017:10. Grunnlaget for inntekts Labor Economics 35, no. 4 (oktober The Inconsistency of the Quadratic oppgjørene 2017. Det tekniske 2017): s. 993–1030. Mincer Equation: A Proof. Theore beregningsutvalget for inntekt tical Economics Letters, 2012, 2, soppgjørene. Budd, J., Na, I. (2000). The Union 115–120. Membership Wage Premium for OECD (2015). In It Together: Why Employees Covered by Collective Korpi, M. (2007). Does size of local Less Inequality Benefits All. OECD Bargaining Agreements, Journal of labour markets affect wage inequal Publishing, Paris. Labor Economics 18, no. 4 (oktober ity? A rank-size rule of income Oslo Economics. (2013). 2000): s. 783–807. distribution. Journal of Economic Konkurranseutsetting av offentlige Geography 8 (2008), s. 211–237. Bryson, A., Dale-Olsen, H., Ner tjenester – Delrapport – Konsekven gaard, K. (2016). Gender Differences Kristiansen, J. (2010). Tall kan ser for de ansattes pensjonsordnin in the Union Wage Premium? A temmes! Mot normalt: Om gjennom ger. Rapport 2013-30. Comparative Case Study. Discussion snitt. Samfunnsspeilet, 2/2010 (SSB). Oslo Economics. (2014). Paper Series. Institute for the Study of 24. årgang. Konkurranseutsetting av offentlige Labor (IZA). Lee, N., Sissons, P. & Jones, K. tjenester. Sluttrapport Castelló-Climent, A. (2010). Inequal (2015). The Geography of Wage Ostry, J., Berg, A., Tsangarides, C. ity and growth in advanced econ Inequality in British Cities. Regional (2014). Redistribution, Inequality, omies: an empirical investigation. Studies, 50:10, s. 1714–1727. and Growth. IMF Staff discussion The Journal of Economic Inequality Lunder, T., Eika, B., Kallager, P. note SDN 14/02. (2010) 8: s. 293–321. (2017). TF-rapport 395: Kostnader Pickett, K. & Wilkinson, R. (2011). Dale-Olsen, H., Nilsen, K. (2009). i barnehager i 2015. Telemarks Ulikhetens pris. Hvorfor likere Lønnsulikhet i Norge 1995–2006. forsking, rapport 395, 2017. fordeling er bedre for alle. Søkelys på arbeidslivet. Årg. 26, McCharty, N., Poole, K., Rosen Res Publica. 2/2009, s. 207–221. thal, H. 2006. Polarized America. Postel-Vinay, F. (2015). Does it pay to Finseraas, H., Kotsadam, A. (2013). The dance of ideology and unequal be a public-sector employee? Hvordan identifisere årsakssammen riches. MIT Press. IZA World of Labor 2015. henger i ikke-eksperimentelle data? Royuela, V., Veneri, P., Ramos, R. – En ikke-teknisk introduksjon. (2014). Income Inequality, Urban Size Tidsskrift for samfunnsforskning, and Economic Growth in OECD 3/2013 (Volum 54). Regions. OECD Regional Develop ment Working Papers, 2014/10, OECD Publishing.

135 Schøne, P. (2004). Lønnsforskjeller SSB. (2017a). Variabeldefinisjoner. SSB. (1.2.2017a). Mean, median or i offentlig og privat sektor. Rapport Hentet ned 31.10.17 fra: quartiles? Hentet ned 29.9.17 fra: 2004:2. Institutt for samfunnsforsk www.ssb.no/a/metadata/ www.ssb.no/en/arbeid-og-lonn/ ning. conceptvariable/vardok/1746/nb mean-median-or-quartiles Sclar, E. (2000). You Don’t Always SSB. (2017b). Kommuneregnskap. (SSB.no, 1.2.2017b). Lønn, alle Get What You Pay For. The Econom Hentet ned 14.9.17 fra: www.ssb. ansatte, 2016. Hentet ned 14.11.17 ics of Privatization. Ithaca: Cornell no/offentlig-sektor/statistikker/ fra: www.ssb.no/arbeid-og-lonn/ University Press. kommregnko/aar/2017-03-15 statistikker/lonnansatt/ SSB. (2001). Norsk standard for SSB. (2017c). Barnehager. Hentet ned aar/2017-02-01?fane=om utdanningsgruppering. 11.10.17 fra: www.ssb.no/utdanning/ Veland, G. Hippe, J. (2013). SSB. (6.6.2012). Institusjonell statistikker/barnehager/ Utviklingstrekk og utfordringer i det sektorgruppering 2012 – utdypende aar-endelige/2017-03-21 norske pensjonssystemet. Fafo-notat beskrivelse. Hentet ned 5.11.17 fra: SSB. (2017c). Omsorgstenester. 2013:19. www.ssb.no/bank-og-finansmarked/ Hentet ned 11.10.17 fra: Wooldridge, J.M. (2009). Intro institusjonell-sektorgruppering/insti www.ssb.no/pleie/ ductory econometrics : a modern tusjonell-sektorgruppering-2012- SSB. (2017d). Lønn for ansatte, etter approach. Mason, Ohio: Thomson utdypende-beskrivelse yrke, sektor, kjønn og arbeidstid. South-Western. Hentet ned 9.11.17 fra: www.ssb.no/arbeid -og-lonn/ statistikker/lonnansatt

136 9. Vedlegg. Statistisk analyse lønnsnivå i tariffavtaler ift. heltidsansatte, og satt i et intervall for å kunne utelukke feil av lønnsdifferansen registreringer. Her gis kort en oversikt over datagrunnlag, • Arbeidstidene er satt slik at hovedsakelig hel metode og modell, sammen med resultatet fra tidsansatte er benyttet som observasjoner. På selve analysen og postestimering av forutsetnin grunn av usikkerhet om arbeidstakerne har gene ved analysen. turnusarbeid eller ikke, er arbeidstidintervallet større for sykepleiere og pleiemedarbeidere. Datagrunnlag og metode: Datagrunnlaget er, som tidligere nevnt, indi Metoden som benyttes er multivariat regresjons viddata om arbeidstakere i yrkene sykepleier, analyse gjennom minstekvadratsmetode50, som barnehagelærer, pleiemedarbeider og barne gir oss mulighet til å undersøke lønnsnivået i hageassistent for året 2014, men her med ar kommunal og privat sektor (organisering av beidstakere som også er ansatt i SA, DA og BA. tjenesten) når det justeres for andre faktorer som Det har blitt gjort utvalgsbegrensninger i analy kan påvirke lønnsnivået ut over organiseringen. sen for å utelukke feilkilder, og gjennom dette er det et intervall som blir benyttet for de forskjel Modeller lige yrkene. Intervallet er i tabell 5. De estimerte modellene som skal undersøkes er følgende: Kommentarer til tabell 5: β β Sykepleier: Årslønni = 0 + 1alderi + • Aldersbegrensningene er satt mht. tidligste år β alder 2 + βalder 3 + β kjønn + β folke for ferdig høyere utdannelse, hvor det kreves: 2 i 3 i 4 i 5 tall +β organisering + ε sykepleiere og barnehagelærere. i 6 i i Barnehagelærer: Årslønn = β + βalder + β • I analysen om sykepleiere er det satt krav om i 0 1 i 2 2 β 3 β β at de har minst en bachelorutdannelse. alderi + 3alderi + 4 kjønni + 5 urbani + β β ε • Lønnsbegrensingene er basert på å undersøke 6 utdanningi + 7 organiseringi + i

TABELL 5. Datagrunnlagsintervall

YRKE ALDER UTDANNING LØNN ARBEIDSTID Sykepleier 21–64 Minst bachelor 340 000–570 000 32–37.5 timer Barnehagelærer 21–64 Egen dummy-variabel i analysen 340 000–570 000 37–37.5 timer Pleiemedarbeider 18–64 Egen dummy-variabel i analysen 280 000–550 000 32–37.5 timer Barnehageassistent 18–64 Egen dummy-variabel i analysen 230 000–550 000 37–37.5 timer

50 For mer om metoden, les blant annet Wooldridge analyse. Se blant annet Finseraas og Kotsadam (2013) (2009). Det statistiske analyseverktøyet Stata 14 har for en forklaring av utfordringer med nevnte metode, blitt benyttet til å gjennomføre beregningene. Det er dog eller Angrist og Pischke (2010) for eksempler på tidligere noen utfordringer med å benytte mulitivariat regresjons feilslåtte analyser.

137 β β kvinne. Det er forventet at variabelen skal ha en Pleiemedarbeider: Årslønni = 0 + 1alderi + β 2 β 3 β negativ effekt på lønn, jf. punkt 2. 2 alderi + 3alderi + 4 kjønni + β urban + β utdanning +β organisering 5 i 6 i 7 i Folketall: Folketall i 1000, i den geografiske + ε i kommunen arbeidstaker arbeider i. Det er for Barnehageassistent: Årslønn = β + βalder + i 0 1 i ventet at variabelen skal ha en positiv effekt på β 2 β 3 β 2 alderi + 3alderi + 4 kjønni + lønn, jf. punkt 2. β β β 5 folketalli + 6 utdanningi + 7 organiseringi ε Urban: Dummy-variabel. Verdi 1 hvis arbeids + i taker er arbeidstaker i en kommune som er definert som de mest sentrale kommuneneifølge Beskrivelse av variabler og notasjon: SSB, og verdi 0 hvis arbeidstaker ikke er det. Det er forventet at variabelen skal ha en positiv Årslønn: Personinntekt lønn, som omfatter lønn effekt på lønn, jf. punkt 2. for utført arbeid i 2014. Variabelen er transfor mert til logaritmisk form i tråd med tidligere Utdanning: Dummy-variabel. Verdi 1 hvis studier og for at forklaringskraften til modellene arbeidstaker har minimum universitets- eller økte. høgskoleutdanning på lavere nivå, og verdi 0 hvis arbeidstaker ikke har det. Det er forventet Alder: Alder benyttes som approksimert vari at variabelen skal ha en positiv effekt på lønn, abel for erfaring, og strekker seg her fra 18–64 jf. punkt 252. eller 21–64. Alder er opphøyet i andre, tredje og fjerde for at variabelen skal være tilstrekkelig Organisering: Dummy-variabel. Verdi 1 hvis lineær51. Det er forventet at variabelen skal ha en arbeidstaker er ansatt i kommunal sektor og ver positiv effekt på lønn, jf. punkt 2. di 0 hvis arbeidstaker er ansatt i privat sektor.

Kjønn: Dummy-variabel. Verdi 1 hvis arbeids ε i: arbeiderstaker nr. i, i : restledd, taker er mann og verdi 0 hvis arbeidstaker er β 0: konstantledd Årsaken til at det er forskjellige variabler i de 51 Samt for teoretiske og empiriske årsaker, se blant forskjellige modellene, er linearitetsforutsetnin annet Hamlen og Hamlen (2012). gen. Det har vært en utprøving av de forskjel 52 For mer informasjon, les Norsk standard for utdan lige variablene for å sikre at forutsetningen er til ningsgruppering (SSB, 2001). Muligens burde variabelen stede. Selv om det er ulike variabler, er de tilnær vært i kontinuerlig form, og ikke diskret. Årsaken til at dette ikke er tilfelle er at da var ikke linearitetsforut met like med hensyn til faktorene de skal justeres setningen til stede. Dette gjennom Ramsey RESET-test. for. Valget av uavhengig variabler er basert på Mest sannsynlig er det høye antallet observasjoner en tidligere forskning og teoretiske argumentasjon av årsakene til at testen avviste linearitet når variabelen utdanning var i kontinuerlig form og transformert i (se punkt 2). På grunn av eksistensen av ekstrem forskjellige former. verdier, gjennomføres to analyser per yrke: En

138 med alle observasjonene, og en uten ekstrem Resultat av analysen verdiene (definert gjennom Cooks D). Unntaket I tabell 6 gis resultatet fra analysen. Under ta her er barnehageassistent, hvor linearitetsfor bellen vil det være kommentering av resultatet. utsetningen ikke holdt ved uttrekk av ekstrem Videre er også postestimeringen av forutsetnin verdiene53. gene i tabell 7 og 8.

TABELL 6. Resultat fra analyse gjennom minstekvadratsmetode (OLS)

BARNEHAGE YRKE SYKEPLEIER BARNEHAGELÆRER PLEIEMEDARBEIDER ASSISTENT Avhengig Årslønn (i logaritmisk form) variabel Uavhengig Regresjonskoeffisient variabler Modell Fullstendig Redusert Fullstendig Redusert Fullstendig Redusert Fullstendig Alder 0.0347*** 0.0370*** -0.1587*** -0.1981*** 0.0468*** 0.0576*** 0.0400*** (0.0057) (0.0046) (0.0171) (0.0165) (0.0056) (0.0046) (0.0027)

Alder2 -0.0006*** -0.0006*** 0.0067*** 0.0081*** -0.0008*** -0.0006*** -0.0011*** (0.0001) (0.0001) (0.0006) (0.0006) (0.0001) (0.0001) (0.0001)

Alder3 0.0000*** 0.0000*** -0.0001*** -0.0001*** 0.0000*** 0.0000*** 0.0000*** (0.0000) (0.0000) (0.0000) (0.0000) (0.0000) (0.0000) (0.0000)

Alder4 0.0000*** 0.0000*** (0.0000) (0.0000)

Kjønn 0.0176*** 0.0219*** 0.0046* 0.0033 0.0116* * 0.0164*** -0.0039 (Mann=1) (0.0045) (0.0031) (0.0024) (0.0023) (0.005) (0.0036) (0.0025)

53 Videre har homoskedastisitet i restleddet blitt avvist avvises og derfor var det ikke noen utfordringer med i alle yrkene. Dermed benyttes robuste standardfeil. den forutsetningen. Gjennom testing kunne ikke uavhengighet i restleddet

139 Urban 0.0228*** 0.0253*** 0.0022 0.0007 (Mest sentral (0.0015) (0.0013) (0.0027) (0.0036) kommune=1)

Folketall 0.0001*** 0.0001*** 0.0000*** (1000) (0.0000) (0.0000) (0.0000)

Høyere 0.0640*** 0.0646*** 0.0132** 0.0263*** 0.0085*** utdanning (Ja=1) (0.0028) (0.0030) (0.0059) (0.0041) (0.0024)

Organisering 0.0258*** 0.0272*** 0.0045*** 0.0029** 0.0214*** 0.0201*** 0.0165*** (Kommunal=1) (0.0077) (0.0043) (0.0014) (0.0013) (0.0062) (0.0045) (0.0016)

Konstantledd 5.4876*** 5.4563*** 7.1977*** 7.5682*** 5.1833*** 5.0523*** 5.0408*** (0.0764) (0.0612) (0.1652) (0.1588) (0.0768) (0.0623) (0.0353)

Obser 5399 5112 15887 15064 7978 7373 22936 vasjoner R-kvadrat 0.24 0.3 0.34 0.41 0.14 0.16 0.32 Justert 0.24 0.3 0.34 0.41 0.14 0.16 0.32 R-kvadrat *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Robuste standardfeil i parentesene

Kommentering av resultat Organisering: Variabelen Organisering, som logaritmisk form, gir regresjonskoeffisienten angir om arbeidstaker er ansatt i kommunal eller prosentvis lønnsdifferanse av å være tilsatt i privat sektor, er positiv og signifikant til under kommunal sektor, i forhold til privat sektor. Det fem prosent signifikansnivå i alle yrker. Faktisk viser seg at differansen ikke er særlig stor når det er den signifikant til under én prosent signifi justeres for forskjellige faktorer. Differansen er kansnivå i alle yrker, unntatt for barnehagelærer mellom 2,72 og 0,29 prosent, avhengig av yrke. i redusert modell. Ved at avhengig variabel er transformert til

140 Alder: Alder har som forventet en positiv signi Generell kommentar: Justert R-kvadrat kan gi fikant effekt på årslønna, og er den faktoren som indikasjoner om forklaringskraften til modellen. har størst betydning for årslønna. Men faktoren Den er relativ høy for barnehagelærer og lav for er ikke-lineær, noe som betyr at alder har for pleiemedarbeidere. Noe som kan tilsi at den ene skjellig effekt på lønn avhengig av forskjellig modellen forklarer forskjellene bedre enn den aldersnivå. For regresjonskoeffisientene som er andre. Muligens kan også andre faktorer inklu opphøyd i tredje og fjerde grad kan det tilsyne deres i modellene (som deltid, fagorganisering, latende se ut som at de ikke har en effekt, ved stilling osv.). at regresjonskoeffisienten er 0.0000. Men det er Med et høyt antall observasjoner som det er ikke tilfelle, og de har en effekt. Årsaken til at i denne analysen, er det flere utfordringer som koeffisientene er 0.0000 er at det er kun fire desi kan oppstå. For det første kan relativt små effek maltall, og variablene er veldig høye ved at de er ter ved regresjonskoeffisientene i analysene bli opphøyd i tredje/fjerde53. signifikante, og det er utfordringer med testing av regresjonsforutsetningene. En spesiell utfor Kjønn: Dummy-variabelen kjønn er signifikant dring her var linearitetsforutsetningen, men det og positiv for helse- og omsorgsyrkene til under ble løst gjennom variabel transformering og valg fem prosent signifikansnivå, men ikke signifi av variabelstruktur (dummy-variabler53). For kante i barnehagen. Dette tilsier at hvis alt annet variabelen som var hovedfokuset er det viktig å er likt, har menn en høyere lønn enn kvinner i ha med at i de aller fleste analysene var regre sykehjemmene. sjonskoeffisienten signifikant til under én pro sent signifikansnivå. Urbanitet og folketall: Variablene urban og folketall er positive og signifikante for yrkene Samlet kort konklusjon av analysen: Lønns sykepleier, barnehagelærer og barnehageassis nivået i kommunal sektor er høyere enn i privat tent. Dette tilsier at arbeidstakere som arbeider sektor for yrkene sykepleier, barnehagelærer, i mer sentrale områder har høyere lønn for de pleiemedarbeider og barnehageassistent når det nevnte yrkene. justeres for andre faktorer ut over organisering av tjenesten. Høyere utdanning: I yrkene barnehagelærer, pleiemedarbeider og barnehageassistent er høy ere utdanning med som en dummy-variabel, og den er positiv og signifikant til under én 53 prosent signifikansnivå, noe som tilsier at høyere For eksempel er regresjonskoeffisienten til alder3 i modellen for pleiemedarbeider lik 0.00000516. utdanning også er korrelert med høyere årslønn. Vi kunne løst problematikken ved å dele alder3 på Effekten er størst for barnehagelærere som mest 1000 eller hatt med flere desimaltall. Pga. at det er sannsynlig er knyttet opp til krav om relevant organisering som er hovedfokuset i dette kapittelet, har ikke det blitt gjort. utdanning i det yrket. 53 Valget av flere dummy-variabler kan også ha påvirket størrelsen på justert R-kvadrat (forklart varians).

141 Postestimering

TABELL 7. Alle observasjoner

Yrker= 1. Sykepleier 2. Barnehagelærer 3. Pleiemedarbeider 4. Barnehageassistent Forutsetning Test Resultat Resultat og løsning 1 Prob > chi2 = 0.0000 Breusch-Pagan/ Homoskedastisk 2 Prob > chi2 = 0.0001 Avviser homoskedastisk restledd Cook- restledd 3 Prob > chi2 = 0.0000 Benytter robuste standardfeil Weisberg-test 4 Prob > chi2 = 0.0000 1 Rho= 0.014 Estimering av Uavhengig 2 Rho= 0.020 Veldig lav intraklassekorrelasjon intraklassekorrelasjon restledd 3 Rho= 0.011 Ingen endring per fylke 4 Rho= 0.007 1 Prob>z=0.00 SW-test avviser norm, men Normalt 2 Prob>z=0.00 normalfordelt restledd ikke Shapiro-Wilks-test restledd 3 Prob>z=0.00 absolutt nødvendig ved stort 4 Prob>z=0.00 datagrunnlag Beregner Cooks D 1 287 observasjoner Flere obs. som ekstremverdier. Ekstremverdier Antall obs. som 2 823 observasjoner To modeller: med og uten er ekstremverdier 3 605 observasjoner ekstremverdier 1 Prob > F = 0.3070 2 Prob > F = 0.1971 Linearitet RESET test Kan ikke avvise linearitet 3 Prob > F = 0.2045 4 Prob > F = 0.1132 1 1.22 Ikke perfekt Høyeste vif Ingen verdi over 7 2 1.05 multi- Uten variabelen Ingen 3 1.07 kollinearitet alder Ingen endringer av variablene 4 1.06

142 TABELL 8. Uten ekstremverdiene

Forutsetning Test Resultat Løsning 1 Prob > chi2 = 0.0000 Avviser homoskedastisk Homoskedastisk Breusch-Pagan 2 Prob > chi2 = 0.0003 restledd restledd /Cook-Weisberg-test 3 Prob > chi2 = 0.0572 Benytter robuste standardfeil Estimering av intraklasse- 1 Rho= 0.025 Veldig lav Uavhengig intraklassekorrelasjon 2 Rho= 0.020 intraklassekorrelasjon restledd per fylke 3 Rho= 0.018 Ingen endring 1 Prob>z=0.00. Normalfordelt Shapiro-Wilks-test 2 Prob>z=0.00. SW-test avviser norm restledd 3 Prob>z=0.00. 1 Prob > F = 0.1242 Kan ikke avvise Linearitet RESET-test 2 Prob > F = 0.1456 linearitet 3 Prob > F = 0.2244 Høyeste variance inflation 1 1.21 Ikke perfekt multi- factor 2 1.05 Ingen endring kollinearitet Uten variabelen alder 3 1.05

kapittel 8 Betydningen av skatt og pensjonsutgifter ved fellesgoder i egenregi sammenlignet med konkurranseutsetting

Av Bjarne Jensen

I dette kapittelet analyseres hvordan skatt og økonomiske resultatene i disse barnehage pensjonsutgifter generert av arbeidsplasser på ne. Lønnskostnadene er per årsverk høyest i virker fellesgoder avhengig av om de ivaretas i egenregi. Den er lavere i kommersielle foretak egenregi eller av private kommersielle foretak. fordi pensjonsutgifter, arbeidsgiveravgift og Vi skal se nærmere på om det er forskjeller gjennomsnittslønn er lavere. Pensjonsutgiftene om en driver dette som tradisjonell egenregi i og arbeidsgiveravgiften er hovedårsaken. Bru kommuner, fylkeskommuner og stat eller om kes enkeltpersonforetak, blir forskjellen i for en driver dem gjennom kommersielle aktører. hold til egenregi større på grunn av at da betales Videre analyseres også de forskjellene dette gir hverken pensjonsutgifter eller arbeidsgiver mellom utenlandsk basert virksomhet og norsk avgift. Ved bruk av utenlandsk arbeidskraft basert virksomhet. Avslutningsvis drøfter vi eller ivaretakelse i utlandet blir regnestykkene spesielt hvordan lavere pensjonsutgifter i pri påvirket av at det er lavere lønn, og at skatt og vate kommersielle barnehager påvirker de pensjonssparing i Norge faller bort. Pensjons utgifter, som er sparing, og skatteinntekter, Bjarne Jensen er utdannet som samfunnsøkonom fra Universitetet i Oslo og har erfaring fra både offentlig og privat som finansierer fellesgodene, har så stor inn sektor og fra forskning og undervisning. Han har arbeidet virkning at de må vektlegges i en analyse hvor i Finans- og Sosialdepartementet, vært rådmann i Kristiansand og Bergen, og administrerende direktør i Kommunekreditt kommersialisering og konkurranseutsetting av Norge as. Hans forskning har særlig vært knyttet til finansiering, styring og planlegging av kommunene og offentlige velferds- fellesgoder vurderes. Det bør også tas hensyn til tjenester. Han har vært professor i forvaltningsøkonomi ved virkningene av at norsk arbeidskraft fortrenges Høgskolen i Innlandet og førsteamanuensis ved Høgskolen i Agder (nå Universitetet i Agder). av utenlandsk arbeidskraft.

144 Hva består skatteinntektene fra eller av kommersielle aktører, og hvilken betyd en arbeidsplass av? ning det kan ha for det offentliges reelle kostna I kapittel 4 er det gitt en nærmere oversikt over der til fellesgodene. skatteinntektene i Norge, herunder skatteinn Skattene vi betaler skal finansiere den tekter som arbeidstakere betaler eller som er offentlige virksomheten og gir oss samtidig direkte knyttet til arbeidsplassen. En arbeids rettigheter til tjenester og sosiale ytelser. Dette taker må betale skatt av den inntekten vedkom gjelder rettigheter direkte knyttet til arbeidsfor mende har. Det gjelder for det første direkte skatt holdet, som lønn under sykdom, ved arbeids av inntektene (alminnelig inntektsskatt, trinn ledighet, uføretrygd og alderspensjon. Disse skatt og trygdeavgift). I tillegg betales arbeids rettighetene er med på å gi trygghet i samfunnet giveravgift. Den beregnes med utgangspunkt i vårt og er en viktig del av vår samfunnsmodell. bruttoinntekt med tillegg av arbeidsgivers pen En vesentlig forskjell i kostnadene til felles sjonspåslag. Arbeidstakeren bruker størstedelen goder ved egen regi sammenlignet med kom av sine disponible inntekter til kjøp av varer og mersiell drift av dem, er pensjonskostnader. tjenester. De er pålagt merverdiavgift og andre Pensjonskostnadene betales av arbeidsgiver avgifter, for eksempel på alkoholholdige drikker, og arbeidstaker. For arbeidstakerne er ikke tobakk, biler mv. Summen av disse skatteinntek dette en inntekt som utbetales direkte. Det tene har vi definert som provenyeffekten av en er i prinsippet en form for sparing som skal gi arbeidsplass. Oversikten over skatteinntektene i pensjonsinntekter, vanligvis når de slutter å ha kapittel 4 viser at 84 prosent av de norske skatte arbeidsinntekt. Da utbetales pensjonsinntekter inntektene kommer fra disse kildene – enkeltper som igjen gir grunnlag for beskatning. Høyere soners inntekter, personers forbruk av inntekter pensjonskostnader vil gi høyere pensjoner og og lønnskostnader. Skatter fra selskapene utgjør dermed høyere skatteinntekter i et langsiktig 5,6 prosent. Da er ikke petroleumsskatter, som perspektiv. I kommunale og private tjeneste utgjør 7,6 prosent, tatt med. pensjonsordninger organiseres pensjonssparin Vi skal se nærmere på to forhold knyttet til gene gjennom selvstendige pensjonskasser og denne provenyeffekten. For det første hvor stor livselskaper. Pensjonsordningene er også en del provenyeffekten er av en arbeidsplass i forbin av tryggheten samfunnet gir. Det er komplisert delse med fellesgodene. Dermed kan vi beregne å avgjøre deres virkninger. Derfor bør også pen den andelen av offentlige utgifter til arbeids sjonsutgiftene skilles ut som egen komponent i takeren som kommer tilbake til det offentlige regneeksemplene. De er sparing og gir på lengre gjennom skatteinntektene som arbeidstakeren sikt større skatteinntekter. genererer. Differansen mellom lønnsutgiften og Ved konkurranseutsetting av offentlig virk det som mottas i skatter representerer i første somhet til private underleverandører vil de også omgang nettoutgiftene for det offentlige når vi måtte benytte seg av ansatte i virksomheten. Et ser dette i en total sammenheng. Dette er derfor viktig spørsmål blir da hva en tilsvarende ansatt en interessant størrelse. For det andre ønsker vi i det offentlige koster hos den private underleve å analysere om det er forskjeller i disse skatte randøren. Det avhenger av både lønnsutgiftene inntektene når fellesgodene drives i egenregi som betales og de skatteinntektene som denne

145 lønna bidrar til. Derfor må vi ha kunnskap om (Grimsby m.fl., 2016)1. De opererer med følgen lønnsnivået en offentlig arbeidstaker har sam de organisasjonsformer og betegnelser: menlignet med en tilsvarende ansatt i konkur ranseutsatt virksomhet. Det er i denne rapporten • Arbeidstakere: Personer som er i et fast undersøkt for to virksomhetsområder – syke eller midlertidig ansettelsesforhold med en hjem og barnehager. Det vises i den forbindelsen arbeidsgiver. til analysen i kapittel 7. Den viser at gjennom • Frilansere: Lønnsmottakere som arbeider for snittlig lønn i private kommersielle foretak som en arbeidsgiver på oppdragsbasis. ivaretar fellesgodene barnehager og sykehjem er • Enkeltpersonforetak: Selvstendig nærings vel fire prosent lavere enn i kommunal egenregi. drivende organisert gjennom enkeltperson Skatteregler og skattesatser for lønnsmottakere foretak. i offentlige og private virksomheter er de sam • Ansatt i eget AS: Selvstendig næringsdrivende me. Men når private driver fellestjenester for det organisert gjennom å være ansatt i eget AS. offentlige kan de også benytte seg av underleve randører som ikke er lønnsmottakere, men som Når det gjelder hvilken organisasjonsform opptrer som næringsdrivende gjennom enkelt som er best for arbeidstakerne, konkluderte personforetak. Disse har andre skatteregler og Menon-rapporten med følgende: «I økonomisk skattesatser enn lønnsmottakere. Når vi sam teori er det vanlig å anta at de fleste personer er menligner provenyeffekt må vi derfor se på virk risikoaverse i form av at de foretrekker en fast ninger for ulike organisasjonsformer. inntekt med sikkerhet fremfor en usikker inntekt Foretak med ansatte fra utlandet kan som i snitt er like høy. Tar man høyde for risiko også delta i konkurransen om fellesgodene. aversjon, fremstår det å være arbeidstaker som Tjenestene og deler av virksomhetene kan også det økonomisk klart beste alternativet.» ivaretas direkte fra utlandet. Det vil igjen gi Den vanligste alternative tilknytningsformen andre virkninger på kostnader og skatteinntek til ordinære ansettelsesforhold er å være selv ter enn om virksomheten drives av norske ansat stendig næringsdrivende organisert som enkelt te og norsk virksomhet. Denne forskjellen blir personforetak. Da fakturerer de oppdragsgiver derfor også viktig. for sine tjenester. Det er ikke noe ansettelsesfor hold og de har ikke de rettighetene som ansat Kort om alternative te har. Dette gir oppdragiver større fleksibilitet, organisasjonsformer og arbeidsforholdet kan lett avvikles når opp Menon Economics har på oppdrag for Akademi dragsgiver ikke har behov for arbeidskraften. kerne utredet forskjeller i skatt og tilgang på vel De som er organisert som selvstendige, betaler ferdsgoder for ulik organisering av arbeidslivet skatt av sine inntekter stort sett etter de samme regler som ansatte. Men det er viktige forskjeller. Det betales ikke arbeidsgiveravgift, de betaler trygdeavgift etter en høyere sats enn lønnsmotta 1 Grimsby, G.: Organisering av arbeidslivet. Forskjeller i skatt og tilgang på velferdsgoder. Menon Economics kere og det er andre regler for å beregne forskjell 2016. mellom bruttoinntekt og skattbar inntekt. Når

146 det gjelder omsetningsavgifter på forbruk står sykepleiere og pleiemedarbeidere og barne de overfor samme regelverk. I det videre arbeidet hagelærere og barnehageassistenter i offentlige har vi analysert to av disse organisasjonsforme og private sykehjem og barnehager (kapittel 7). ne; arbeidstakere som har faste ansettelsesfor hold hos en arbeidsgiver og enkeltpersonforetak; (3) I sammenligningen med arbeidstaker som er det vil si at virksomheten ivaretas av personer organisert som enkeltpersonforetak er lagt til som opererer som selvstendige næringsdrivende grunn at vedkommende har samme inntekt som Dersom konkurranseutsettingen skjer til om vedkommende var ansatt i privat foretak, det utenlandsk firma eller firma som benytter seg av vil si 480 000 kroner. For utenlandsk arbeids ansatte fra utlandet, kan både lønnsutgifter og taker som jobber i Norge og er organisert som skatteinntekter være helt andre. Dette har vi be enkeltpersonforetak, er lagt til grunn en inntekt lyst ved å se på ett alternativ hvor virksomheten på 300 000 kroner. Det samme lønnsnivået er drives av utenlandsk firma i Norge, men med lagt til grunn for ansatt i utenlandsk foretak som utenlandsk arbeidskraft, og ett alternativ hvor også gjør jobben i utlandet. virksomheten drives i utlandet. (4) For private kommersielle foretak regnes et Beregning og analyse av brutto lønns pensjonspåslag fra arbeidsgiver på fire prosent. kostnader og fordeling på nettolønn, Det tilsvarer omtrent gjennomsnittlig pensjons skatt og pensjonsutgifter påslag i skattemeldingene til kommersielle fore Når en skal gjøre slike beregninger må de baseres tak som driver sykehjem og barnehager. Gjen på bestemte forutsetninger. Beregningene har nomsnittlig påslag for pensjonsutgifter i offentlig da karakter av å være regneeksempler som skal egenregi er ut fra Kostra-tall satt til 12 prosent. illustrere hvordan det er i virkeligheten med det regelverket og de satsene som gjelder for skatte (5) Fradrag ved beregning av skatt for ansatte ne i 2018. Det vises også til kapittel 4 hvor det i offentlig virksomhet og private kommersielle er gjort nærmere rede for skatter, skattesatser og foretak: Lånerenter 50 000 kroner, ett barne skatteregler. fradrag på 25 000, fagforeningsfradrag 3850, Forutsetninger for vårt regneeksempel: ellers vanlig minstefradrag. Når det gjelder enkeltpersonforetak utenlandsk er gjeldsfradra (1) Utgangspunktet for beregningene er at en get halvert til 25 000. ansatt i offentlig virksomhet har en samlet brutto lønn inklusive feriepenger på 500 000 (6) Merverdiavgift og andre avgifter: 25 prosent kroner. Det er omtrent gjennomsnittslønn for en av 60 prosent av disponibel inntekt etter skatt. offentlig ansatt. 40 prosent av disponibel inntekt går til ikke-av giftspålagte varer og tjenester. (2) Videre forutsettes at tilsvarende lønn for en arbeidstaker i privat kommersielt foretak har et Basert på disse forutsetningene er det i tabell nivå som er fire prosent lavere. Det er i samsvar 1 beregnet brutto lønnskostnader per årsverk med beregningene av lønnsforskjeller mellom for offentlig egenregi, ordinært kommersielt

147 TABELL 1. Lønn, skatt og nettolønnskostnad per årsverk ved alternative organisasjonsformer. Kroner

Enkeltperson- Offentlig Ansatt privat Enkeltperson- Utenlandsk foretak egenregi foretak foretak2 foretak utenlandsk3 Lønn 500 000 480 000 480 000 300 000 300 000 Pensjon 60 000 19 200 Arbeidsgiveravgift 78 960 70 387 Sum lønnsutgift 638 960 569 587 480 000 300 000 300 000 Skatt på alminnelig inntekt 61 822 57 222 80 558 63250 Trinnskatt 9614 8954 8954 3014 Trygdeavgift 41 000 39 360 54 720 34 200 Arbeidsgiveravgift 78 960 70 387 0 0 Merverdiavgift mv 58 135 56 170 50 365 29 930 Sum skatt 249 531 232 092 194 597 130 394 0 Netto lønnsutgift 389 429 337 495 285 403 169 606 300 000 Gjennomsnittsskatt 49,9 48,4 40,5 43,5 0 foretak med fast ansatte, enkeltpersonfore I tabell 2 og 3 er det også trukket fra en tak, enkeltpersonforetak basert på utenlandsk kostnad dersom norsk arbeidskraft blir for arbeidskraft og virksomhet ivaretatt i utlandet. trengt av billigere arbeidskraft fra utlandet. Det Bruttolønnskostnad er brutt ned på skatter, pen er en særskilt aktuell problemstilling når det sjonsutgifter og et restbegrep som defineres som er arbeidsledighet. Vi har mange mål for stør netto lønnskostnader per årsverk. Hovedstørrel relsen på undersysselsetting og personer som sene nettolønn, skatt og pensjonsutgifter er også ønsker arbeid, men som ikke har det. Bruker sammenlignet i figur 1. I tabell 2 er disse stør vi tallene fra arbeidskraftundersøkelsen, er det relsen angitt i kroner, mens tabell 3 angir for mellom 160 000 og 170 000 som ønsker arbeid, skjellen i kroner mellom egenregi og alternative men som står utenfor arbeidslivet. I tillegg er en kommersielle løsninger for størrelsene brutto stor gruppe undersysselsatt. Ser vi på de yngre lønnskostnader per årsverk, skatt, pensjons aldersgruppene (15–29 år), er mellom 60 000 og utgifter og nettolønn. 70 000 hverken under utdanning eller i arbeids livet. Illustrasjonsmessig er denne kostnaden an gitt til 200 000 kroner per årsverk. 2 Det er ikke minstefradrag i inntekt fra næringsvirk Samlet er bruttolønnskostnader per årsverk somhet. Det er dermed ikke gitt minstefradrag ved beregningen av skatt for enkeltpersonforetakstilfellene. høyest i offentlig egenregi. Nest høyest er brutto 3 Det er i beregningene ikke gitt personfradrag ved lønnskostnader i kommersiell virksomhet orga beregningen av skatt for utenlandsk næringsdrivende. nisert som aksjeselskap med fast ansatte. I vårt

148 FIGUR 1. Bruttolønnskostnader fordelt på nettolønn, skatt og pensjonsutgifter

Nettolønn, skatt og pensjonsutgifter*

350 000 Netto etter pensjonskostnad

Skatt 300 000 Pensjon 250 000

200 000

150 000

100 000

50 000

0 Egenregi Vanlig Enkeltperson- Arbeidskraft Utlandet foretak foretak fra utlandet * Skatt består av et beregnet beløp i direkte skatter, mervediavgift og andre avgifter på forbruk og arbeidsgiveravgift

TABELL 2. Bruttokostnader fordelt på nettolønn, skatt og pensjonsutgifter. Kroner

Enkeltperson- Arbeids- Egenregi Vanlige foretak Utlandet foretak kraft fra utlandet Brutto lønnskost 638 960 569 587 480 000 300 000 300 000 - Skatt 249 531 232 092 194 597 130 394 0 = Netto lønn 389 429 337 495 285 403 169 493 300 000 - Pensjon 60 000 19 200 0 0 0 = Netto etter 329 429 318 295 285 403 169 493 300 000 pensjonskost - Nav 200 000 200 000 200 000 0 0 = Netto for 129 429 118 295 85 403 169 493 300 000 samfunnet

149 TABELL 3. Forskjeller i kostnader per årsverk mellom egenregi og alternative kommersielle løsninger. Kroner

Brutto Netto Netto etter Netto etter skatt, lønnskost etter skatt skatt og pensjon pensjon og Nav Egenregi/norsk foretak 69 373 51 934 11 134 11 134 Egenregi/ 158 960 104 026 44 026 44 026 enkeltpersonforetak Egenregi/utenlandsk 338 960 219 823 159 936 -40 064 arbeidskraft Egenregi/utlandet 338 960 89 429 29 429 -170 571

regneeksempel er brutto lønnskostnader elleve foretaket. Da blir kostnadene for ett årsverk 25 prosent høyere i egenregi. Selve lønnsforskjellen prosent lavere enn i egenregi og nærmere 16 pro er fire prosent basert på de lønnsforskjellene som sent lavere enn det et kommersielt foretak med er registrert mellom egenregi for barnehager fast ansatte vil ha. Årsaken til den store for og sykehjem og kommersielle aktører i samme skjellen er at et enkeltpersonforetak hverken har bransjer i kapittel 7. pensjonsutgifter eller betaler arbeidsgiveravgift. Den viktigste årsaken til at bruttolønn Ved å ta inn arbeidskraften gjennom enkeltper skostnadene er høyere i egenregi er høyere sonforetak er det derfor langt bedre muligheter pensjonsutgifter. Dette vil variere avhengig til å ta ut større overskudd for en kommersiell av kommunenes pensjonsutgifter og hva slags aktør. Samtidig vil et kommersielt foretak som pensjonsordninger de kommersielle foretakene har kontrakten avlaste seg for risiko og forplik har. Ut fra anslag i Kostra for kommunene og telser ved å ha fast ansatte og ha vesentlig større selvangivelsene til aksjeselskaper som driver bar fleksibilitet. Det er velkjent at dette er blitt en nehager og sykehjem, er nivået satt til 12 prosent svært vanlig organisasjonsform i byggebransjen. i kommunene og 4,0 prosent i aksjeselskapene. I den senere tid er det flere eksempler på at kom Pensjonsutgiftene forklarer da ca. 60 prosent mersielle foretak som ivaretar fellesgoder be av forskjellen i bruttokostnader per årsverk. nytter seg av enkeltpersonforetak. Eksempler er Arbeidsgiveravgiften slår også sterkere ut i pro Din Utvikling AS som har kontrakter om opp sent enn lønn fordi det beregnes arbeidsgiver gaver fra Nav, og Aleris, som er et av de største avgift også på pensjonsutgiftene. kommersielle velferdskonsernene i Norden. Dersom den kommersielle aktøren velger å Dersom det kommersielle foretaket benytter ta inn arbeidskraft gjennom enkeltpersonfore seg av utenlandsk arbeidskraft i gjennomførin tak blir bruttokostnadene for ett årsverk lavere gen av oppgaven og arbeidstakerne organiseres enn om en har fast ansatte. Forutsetningen er her gjennom enkeltpersonforetak, vil det kunne at inntektene til enkeltpersonforetaket settes til oppnås vesentlig større gevinster. Størrelsen på lønnsnivået for en fast ansatt i det kommersielle gevinsten vil være avhengig av hvor mye lavere

150 lønnsnivået vil være. I tillegg kommer de store Dersom en lar konkurranse om fellesgodene gevinstene ved at de slipper arbeidsgiveravgift og løpe fritt og kun legger vekt på bruttokost pensjonsutgifter. Da kan fort bruttolønnskost nader per årsverk, vil kommersielle foretak ut nadene kunne bli mer enn halvert i forhold til konkurrere egenregi og gi grunnlag for store egenregi. Eksempel på kommersielle foretak som overskudd for eierne. Enkeltpersonforetak vil har benyttet seg av dette er Orange Helse. De utkonkurrere private foretak med egne ansatte. hyrte inn arbeidskraft på denne måten og lever Årsaken er ikke at lønningene til offentlig an te billige vikartjenester til kommunene innenfor satte er bedre enn i private foretak, men at pleie og omsorg. Selskapet var organisert gjen trygghet for inntektsnivå når en ikke lenger kan nom en konsernstruktur som hadde selskaper i arbeide er dårligere i private foretak. En har skatteparadiser. Da ligger det også til rette for å ikke de samme ordninger for tjenestepensjon flytte overskudd til land med lav beskatning av som offentlige arbeidstakere. Private foretak og overskudd og utbytte. Hverken ordinære norske særlig enkeltpersonforetak vil i tillegg svekke kommersielle foretak eller offentlig egenregi kan skatteinntektene og dermed finansieringsgrunn konkurrere kostnadsmessig dersom denne meto laget for offentlige fellestjenester. Åpnes det i til den kan benyttes. Virksomheten i Orange Norge legg for at utenlandsk arbeidskraft kan brukes, opereres i dag under andre navn. eller virksomheten kan drives helt eller delvis Dersom det kommersielle foretaket er basert fra utlandet med vesentlig lavere lønnsnivå enn på at virksomheten kan drives fra utlandet, vil i Norge, vil slik virksomhet utkonkurrere norsk norsk virksomhet normalt ikke kunne konkurre virksomhet. Slike løsninger vil føre til at norske re kostnadsmessig. Det har sammenheng med at skatteinntekter blir dramatisk lavere. På lengre Norge er et høykostland med høy levestandard sikt vil det undergrave finansieringene av felles og relativ jevn inntektsfordeling. Bruttokost tjenestene og rett og slett bidra til at det blir nader vil avhenge av lønnsnivå utenfor Norge, mindre fellesgoder. og kostnader knyttet til pensjon og skatter er av Så lenge det er arbeidsledighet i Norge, og hengig av regler i det land foretaket er lokalisert. den utenlandske arbeidskraften eller virksom Illustrasjonsmessig er lønnsnivået også i dette het i utlandet fortrenger norsk arbeidskraft, tilfelle satt til 300 000 kroner. I dette tilfellet vil må vi i tillegg ta hensyn til kostnadene i Nav- aktiviteten ikke ha pensjonssparing i Norge og systemet for å gi dem som er arbeidsledige eller dermed heller ikke pensjonsutgifter her, og det ikke kommer inn på arbeidsmarkedet en viss vil ikke bli betalt skatt til Norge. Aktiviteter som inntekt. Setter vi dette til 200 000 kroner, vil kan bli utsatt for dette er IKT-virksomheter og det i et kostnadsmessig perspektiv være direkte systemer innenfor sikkerhet. Men det kan også ulønnsomt å ivareta fellesgoder med utenlandsk oppnås ved at hele eller deler av virksomhet i arbeidskraft eller i utlandet. Slike forhold blir det Norge drives av kommersielle virksomheter som ikke tatt hensyn til når vi konkurranseutsetter er lokalisert i nærliggende land. Ambulanse grunnleggende fellesgoder eller deler av dem til flygingen i Nord-Norge ble for eksempel utlandet. konkurranseutsatt til et selskap som hadde lignende aktivitet i Nord-Sverige.

151 Viktige konklusjoner Uten reguleringer og restriksjoner vil slike Noen viktige konklusjoner kan trekkes fra ana organisasjonsformer vinne fram der de er lysen og disse tallene: mulige. • Når en bruker utenlandsk arbeidskraft eller • Forskjellen i bruttolønnskostnader mellom ivaretar hele eller store deler av fellesgodene organisasjonsformene er betydelig. Dersom fra utlandet kan det fortrenger norsk arbeids det åpnes for konkurranseutsetting uten sær kraft. Dersom det bidrar til at flere norske lige reguleringer av lønnsforhold og pensjoner arbeidstakere blir avhengig av ytelser fra Nav kan en påregne betydelige svekkelse av de vil det snu fra kostnadsgevinster i et bedrifts ansattes betingelser i forhold til det de har i økonomisk regnestykke til merkostnader i et dag. Det åpner videre for store overskudd for samfunnsøkonomisk regnestykke. eierne av kommersielle foretak som overtar • Ved kommersialisering kan det bli betydelige fellesgoder. Det dreier seg ikke om effektivitet, negative provenyeffekter som kan ha betyd men dårligere betingelser for arbeidstakerne. ning for evnen til å opprettholde gode felles • Det er betydelige provenyvirkninger av goder. arbeidsplasser knyttet til fellesgodene. De er • Konkurranseutsetting innebærer at opp høyest i egenregi, noe lavere om kommersielle gavene med vanligvis fire-seks års mellomrom foretak med fast ansatte overtar og vesent må ut på anbud. Det medfører mindre jobb lig lavere om enkeltpersonforetak benyttes. trygghet og hyppige skifter i arbeidsoppgaver. Ivaretas virksomheten i utlandet blir det Løsere arbeidstilknytting gir økonomiske ingen provenyeffekt. fordeler for eierne av kommersielle selskaper • Pensjonsordningene i offentlig egenregi er det både økonomisk og med hensyn til risiko og første som svekkes når fellesgoder overføres fleksibilitet. Det bidrar derfor til at vi i større til kommersielle foretak. Det har skjedd stort grad får et løsarbeidersamfunn. sett for alle fellesgoder som er overført til kommersielle foretak eller konkurranseutsatt. Ett eksempel er overføring av veivedlikehold Nærmere om pensjonsutgifter og fra Statens Vegvesen til Mesta AS. Begrun overskudd/lønnsomhet i kommersielle nelsen var at det er nødvendig for å kunne barnehager4 konkurrere med andre private kommersielle eller for å drives med økonomisk overskudd. Utviklingen i kommersielle barnehager • Det vil være store økonomiske gevinster for etter barnehageforliket i 2005 eierne av konkurranseutsatt virksomhet/ Før barnehageforliket var det lite innslag av kommersielle virksomhet ved å organisere kommersielle barnehager i Norge. Etter barne arbeidstakerne i enkeltpersonforetak. hageforliket har det vært en nærmest eksplo sjonsartet vekst i de private kommersielle. De har utviklet barnehagekonsern og forsøker å 4 Barnehager organisert som aksjeselskaper kjøpe opp private ideelle og kommunale barne er regnet som kommersielle barnehager. hager.

152 TABELL 4. Antall barn i barnehagene. Fordelt på kommunale, private ideelle og private kommersielle5. 2005 og 2017

Vekst 2005 2017 2005 2017 2005–2017 Antall Antall Prosentandel Prosentandel Prosent Kommunale 122 455 141 751 54,7 50,3 15,8 Private ideelle 75 231 56 037 33,7 19,9 -25,5 Private 25 815 83 834 11,6 29,8 224,7 kommersielle Sum 223 501 281 622 100 100 26,0

TABELL 5. Antall barnehager fordelt på kommunale, private ideelle og private kommersielle. 2005 og 2017

Vekst 2005 2017 2005 2017 2005–2017 Antall Antall Prosentandel Prosentandel Prosent Kommunale 2858 2736 45,5 46,5 -4,3 Private ideelle 2859 1632 46,6 27,8 -42,9 Private 561 1508 8,9 25,7 168,9 kommersielle Sum 6278 5876 100 100 -6,4

I Norge har vi i dag tre hovedgrupper barne res. De drives ikke for å gi økonomisk overskudd hager etter eierform: til eierne. I tabell 4 er vist utviklingen i antall barn i • Kommunale barnehager barnehagene fordelt på kommunale barnehager, • Private ideelle barnehager (eid av foreldre, private ideelle barnehager og private kommersi frivillige og andre ideelle organisasjoner) elle barnehager, mens tilsvarende tall for antall • Private kommersielle barnehager barnehager er vist i tabell 5. Tallene er basert på grunnlagsmaterialet i kapittel 3. I disse bereg Det største skillet går mellom de kommunale ningene har vi definert barnehager organisert og private ideelle på den ene siden og de private som aksjeselskaper som private kommersielle, kommersielle på den andre. Sistnevnte gruppe mens de øvrige private barnehagene er definert driver barnehagene som næringsvirksomhet hvor målet er størst mulig overskudd eller pro fitt. De to andre formene har som mål å dekke 5 Private kommersielle er antall barn i barnehager behovet for barnehager på en best mulig måte organisert som aksjeselskaper og private ideelle er antall barn i barnehager med andre organisasjonsformer. Det med de bevilgningene/inntektene som dispone er en betydelig gråsone i den definisjonen som er valgt.

153 som private ideelle. Vi tror utviklingen for disse tilskudd som de kommunale selv om de ikke har organisasjonsformene gir en god indikasjon på de samme kostnadene. Nettopp dette er årsaken forholdet mellom private ideelle og private kom til at de private barnehagene er blitt så enormt mersielle, selv om det er en stor gråsone i disse lønnsomme. Sammen med subsidieringen av avgrensingene. private barnehager ved byggingen av nye barne Det har skjedd en betydelig økning i antall hager er dette også hovedårsaken til de store barn i barnehagene og omstrukturering i barne gevinstene ved salg av private barnehager. Det hagesektoren etter barnehageforliket. Den vik te har fristet mange private ideelle barnehager tigste endringen er den kraftige økningen i antall og mange eiere av private barnehager til å selge kommersielle barnehager og antall barn i disse barnehagene til de større kommersielle aktøre barnehagene på bekostning av ideelle barne ne. Dette illustrerer godt hva som kan skje når hager. Andelen barn i kommunale barnehager kommersielle foretak overtar driften av felles og antall barnehager har vært mer stabil. I til goder. legg er barnehagene blitt større. Det gjelder i særlig grad de kommersielle, men det gjelder Gevinster ved salg av barnehager også de kommunale og ideelle. Det kan ha sam De siste årene har det blitt et sterkt fokus på de menheng med at mange av de små barnehagene store gevinstene knyttet til salg av barnehager. er lagt ned. I kapittel 6 er disse gevinstene analysert Hovedårsaken til denne utviklingen er at nærmere. Kunnskapsdepartementet har bestilt barnehageforliket gjorde det fritt fram å etablere to utredninger for å finne årsaken til de store kommersielle barnehager. De kommersielle gevinstene ved salg av barnehager – den ene fra barnehagene fikk tilgang til samme gunstige Telemarkforskning6 og den andre fra BDO7. låne- og støtteordninger som kommunale og ide Konklusjonene og utgangspunktet for Tele elle barnehager hadde. At dette ville føre til en markforsknings analyse er dette må ha noe å stor overføring av offentlige midler til kommer gjøre med inntektene eller kostnadene til barne sielle aktører ble i liten grad drøftet. I tillegg ble hagene. De har basert sin analyse på regresjons det opprettet tilskuddsordninger til finansiering beregninger basert på overskuddene registrert av den løpende driften av de private barnehagene i regnskapene til private kommersielle barne som var meget gunstig. Ved senere revisjoner er hager. De har ikke konkludert med en klar år tilskuddsordningen til de private barnehagene – sak. Sannsynligvis skyldes det at det reelle over kommersielle og ideelle – blitt stadig forbedret. skuddet ikke framkommer i regnskapene og at De kommersielle barnehagene har en tilskudds de ikke har trukket inn de mest relevante fakto ordning som baserer seg på at de skal ha samme rene i regresjonsanalysen. BDOs analyse er mer interessant. I sammen draget har de oppsummert sine konklusjoner 6 Lunder, T.E.: Økonomiske resultater i private slik (BDO, 2018, s. 3): barnehager. Hvilken betydning har tilskuddsmodellen. Telemarkforskning, 2018. «Markedsverdien ved salg av barnehager 7 BDO: Markedssvikt, lønnsomhet og gevinstrealisering består av tre hoveddeler: Markedsverdien av i barnehagesektorene. eiendommene (som ofte ikke er reflektert i regn

154 skapet grunnet regnskapsreglene), verdien av ret sielle barnehager kan ha. Den viktigste årsaken ten til å drive en barnehage med offentligstøtte til høye overskudd – og dermed høye gevinster og verdien av synergier/stordriftsfordeler for ny som først realiseres ved salg – er at de private eier. På denne måten vil et salg realisere gevin kommersielle barnehagene mottar inntekter til ster langt ut over den regnskapsførte verdien og pensjonsutgifter fra det offentlige til utgifter de historiske kostnader for eiendommene. Etter vår ikke har. vurdering kan det observeres en markedssvikt i sektoren. Inngangsbarrierene for nyetablering Kommersielle barnehager får mange er høye, vesentlig høyere enn for få år siden, og millioner i tilskudd til utgifter de ikke har det er dyrt å måtte kjøpe opp barnehager for å Årsaken til at barnehagene er blitt så interes komme seg inn på markedet som ny aktør. Det sante for private investorer er at staten (Kunn er også vanskelig å konkurrere med de største skapsdepartementet/Utdanningsdirektoratet) aktørene i et oppkjøp på grunn av deres sterke har laget en finansieringsordning som gjør finansieringsevne. Bortfallet av fri etablerings kommersielle barnehager svært lønnsomme. rett sammen med en generell økning i eiendoms Ordningen er til og med utformet slik at de får verdien til de private barnehagene kan derfor store tilskudd til utgifter de ikke har. bidra til å forklare økte markedsandeler for de store aktørene. Økte markedsandeler har også Bedre lønn i de kommunale medført at seks av de ti største aktørenes sam Det viktigste prinsippet for tilskuddet fra kom lede andel av resultat før skatt for hele bransjen munene er at de private kommersielle skal få er på nær 60 prosent. Våre analyser av lønnsom samme tilskudd som gjennomsnittet av utgif het viser også at egenkapitalen i de større private tene kommunale barnehager har i den kommu aktørene jevnt over har gitt høyere avkastning nen de tilhører. Noen utgiftsposter behandles enn en alternativ investering som følger for særskilt. De private får et automatisk påslag til eksempel Oslo Børs’ hovedindeks. Analysene pensjon tilsvarende 13 prosent av brutto kom viser at lønnsomhet og oppbyggingen av egen munale lønnsutgifter selv om pensjonsutgiftene kapital i bransjen som helhet og blant de store i gjennomsnitt utgjør fire-fem prosent av disse aktørene har økt betydelig i perioden fra 2007 utgiftene. De får 4,3 prosent i administrasjon, til 2016.» og det er en særskilt ordning for kapitaltilskudd. BDOs konklusjon er følgelig at gevinstene Hvorvidt de to sistnevnte er fornuftige, skal vi særlig skyldes at barnehager ikke er et normalt ikke drøfte her. Vi skal vise at ordningen med marked. Det er markedssvikt særlig fordi det tilskudd til pensjon og det generelle prinsippet ikke er fri etableringsrett. Inngangsbarriere for ordningen fører til at deler av skattebeta ne for nyetableringer er høye. Derfor realiseres lernes penger går i lomma til eierne av de pri gevinster ved salg av barnehager langt over den vate kommersielle barnehagene. Lønnsnivået i regnskapsførte verdien. Det er ikke vanskelig private kommersielle barnehager er lavere enn å slutte seg til denne konklusjonen. Men ingen i de kommunale barnehagene. Sammenlignin av utredningene tar fatt i den konkrete årsa gen av lønnsnivået i kommunale barnehager og ken til de store overskuddene private kommer barnehager organisert som aksjeselskaper viser

155 for 2014 at lønnsnivået for barnehagelærere i munale barnehager er Kostra-tall fra SSB. Det de kommersielle gjennomsnittlig er 3,6 prosent betyr at det såkalte likhetsprinsippet har ført til lavere enn i de kommunale. For barnehage at beregningsgrunnlaget for tilskudd til private assistentene er det 4,4 prosent lavere. Det er kommersielle barnehager kan ha vært 3000 mil ca. 20 000 årsverk i barnehager organisert som lioner for høyt i forhold til hva de har hatt av aksjeselskaper (19 438 årsverk i 2014 i henhold pensjonskostnader i perioden 2009–2013. Det til statistikk fra SSB). Med fire prosent lavere hevdes at pensjonsordningene i de private kom lønnsnivå enn de kommunale, utgjør dette på mersielle er bedret de siste årene. La oss anta at årsbasis 320 millioner kroner. pensjonsutgiftene er økt til fem prosent som et gjennomsnitt. Ordningen med tilskudd til pen Pensjonsforskjeller sjonsutgifter er også endret slik at de private Det er imidlertid pensjonskostnadene som utgjør kommersielle bare får 13 prosent av de kom den største forskjellen. Pensjonskostnadene som munale utgiftene i tilskudd til pensjon. Da vil prosentandel av brutto lønnsutgifter for private de private kommersielle med 20 000 årsverk og kommersielle og kommunale barnehager for åre lønnsnivå på 400 000 kroner få ca. 640 millioner ne 2009–2013 er gjengitt i tabell 6. Tallene for kroner i tilskudd hvert år til pensjonsutgifter de aksjeselskapene er hentet fra næringsoppgaven ikke har. Tar vi også med at lønnsnivået er fire de sender til skattemyndighetene (Næringsopp prosent lavere, mottar eierne av de private kom gave 2 – RF-1167). Gjennomsnittlig for perioden mersielle barnehagene ut fra dette regnestykket 2009–2013 var pensjonskostnaden som andel av 960 millioner kroner i tilskudd til utgifter de rapportert lønn, feriepenger etc. over 13 prosent ikke har. De som betaler dette er skatteyterne. poeng lavere i de private kommersielle enn i de kommunale. Tallene for private kommersielle er Forskjellsbehandling hentet fra selvangivelsene til private barnehager Prinsippet for tilskuddsordningen sies å være organisert som aksjeselskaper. Tallene for kom likebehandling. Fordi det er store forskjeller mellom private kommersielle barnehager på TABELL 6. Pensjonskostnader som prosentandel den ene siden og kommunale og private ideel av lønnsutgifteri i barnehager.8 le på den andre, gir dette ikke likebehandling, men forskjellsbehandling. Forskjellsbehandlin Private År Kommunale kommersielle gen går i hovedsak ut på at eierne i de private kommersielle barnehagene kan ta ut beløp opp 2009 3,3 14,7 mot 1000 millioner kroner til eierne. Det finan 2010 3,7 17,2 sieres ved at de ansatte har lavere lønn og dårli 2011 3,4 18,3 gere pensjonsvilkår enn i de kommunale barne 2012 3,9 18,7 2013 4,1 17,6 8 Tallene for private kommersielle er hentet fra selv Gjennomsnitt 3,6 17,4 angivelsene til private barnehager organisert som aksje 2009–2013 selskaper. Tallene for kommunale barnehager er KOSTRA tall fra SSB.

156 hagene. Det ville ikke være vanskelig å etablere munale og ideelle barnehager. Det er imidlertid likebehandling. Det ville oppnås om de private ikke troverdig at jobben ikke kunne vært gjort barnehagene – slik som de kommunale – måtte av kommunene. De kommersielle barnehagene lage budsjettforslag som kommunen godkjenner er i stor grad finansiert med lån i den statlige og som i etterhånd ble kontrollert gjennom regn Husbanken. Kommunene har den beste til skap. gangen på tomter, og det ville selvsagt ikke være Begrunnelsen for tilskuddsordningen har noe problem for kommunene å leie inn private særlig vært at uten innsatsen fra de private kom aktører til å prosjektere og gjennomføre utbyg mersielle barnehagene ville det ikke være mulig gingen slik de gjør når kommunale barnehager å oppnå full barnehagedekning så raskt. Det bygges. Utbyggingen er i all hovedsak finansi er ingen tvil om at de private kommersielle har ert av statlige tilskudd, kommunale tilskudd og gjort en god jobb i utbyggingen av barnehager, lån fra Husbanken. De offentlige subsidiene til og det er heller ingen tvil om at de mange tusen byggingen av barnehagene er også en del av den ansatte i private kommersielle barnehager gjør gevinsten som tas ut når barnehager selges til en god jobb helt på linje med de ansatte i kom private kommersielle aktører.

***

Litteraturliste

BDO (2017): Markedssvikt, lønn Lunder, T.E.: Økonomiske resultater somhet og gevinstrealisering i barne i private barnehager. Hvilken hagesektorene. BDO. betydning har tilskuddsmodellen. Grimsby, G.: Organisering av Telemarkforskning, 2018. arbeidslivet. Forskjeller i skatt og Mønnesland, J. (2015): Nytt finansi tilgang på velferdsgoder. Menon eringssystem for private barnehager – Economics, 2016. kraftig motor for å presse fram billi Kunnskapsdepartementet (2017): gere pensjonsordninger. Notat 2015. Forskrift om tildeling av tilskudd Utdanningsdirektoratet (2017): til private barnehager. Kunnskaps Finansiering av private barnehager. departementet. Utdanningsdirektoratet. kapittel 9 Framtidas arbeidsmarked – mangel på arbeidskraft eller på arbeidsplasser?

Av Alexander Berg Erichsen

Dette kapittelet drøfter om framtidas arbeids arbeidskraft i de tjenesteytende virksomhete marked vil være preget av mangel på arbeids ne. Dette taler for at behovet for arbeidskraft plasser eller mangel på arbeidskraft. Ingen blir mindre. Økningen i andelen eldre øker kan vite hvordan situasjonen blir i framtida, behovet for arbeidskraft og reduserer tilbudet men vi må kunne anta at det også da føres en av arbeidskraft. I en situasjon med mangel på økonomisk politikk hvor målet er å utnytte arbeidsplasser vil derfor en økt andel eldre den arbeidskraften samfunnet har på en ikke være et problem for samfunnet, men best mulig måte. Vi må påregne at struktur virke positivt. endringene i arbeidslivet gjennom automa tisering og digitalisering blir sterkere enn Dette kapittelet er en bearbeidet versjon av en artikkel det vi har opplevd før, og at det vil frigjøre som sto i Fagbladet Samfunn og økonomi, 1/20181.

Alexander Berg Erichsen, f. 1985. Master i samfunns økonomi (UiO). Arbeider som rådgiver i Fagforbundet, og er høgskolelektor i samfunnsøkonomi ved Høgskolen i 1 Innlandet. Underviser i makroøkonomi og forvaltnings Link til Fagbladet Samfunn og økonomi, 1/2018: økonomi, og har tidligere arbeidet med artikler og rapporter www.fagbladet2.com/fagbladet/bladkiosken.php? om offentlig økonomi, kommuner og spesialisthelsetjenesten. mag=samf&year=0000

158 Innledning det og næringsstrukturen: primær- (jordbruk, skogbruk og fiske), sekundær- (industri, kraft, Målet for kapittelet er å drøfte faktorer som bygg og anlegg og utvinning av naturressurser) kan bidra til om det blir mangel på arbeidskraft og tjenesteytende næringer (hotell- og restau eller arbeidsplasser, og kort diskutere hvordan rant, transport, varehandel, offentlig og privat utfallet vil påvirke oss som samfunn. I kapit tjenesteyting). telet vil det bli sett nærmere på elementer som Figuren viser en tydelig og systematisk utvik «eldrebølgen» og andre utfall som kan gi mangel ling: Andelen årsverk i tjenesteytende næringer på arbeidskraft, og på automatisering og digita har økt vesentlig, mens andelen årsverk i lisering2 av oppgaver og gjennom det overskudd primær- og sekundærnæringene har hatt en til av arbeidskraft. Om vi faktisk vil få overskudd svarende nedgang. Sekundærnæringen har falt eller underskudd av arbeidskraft i framtida relativt lite, fra 23,3 prosent i 1900 til 19,2 pro kan vi ikke vite før vi nærmer oss tidsperio sent i 2015. Men andelen var betydelig større på den. Derfor blir kapittelet av mer prinsipiell art. 60- og 70-tallet. For å kunne svare på dette vil det bli benyttet Andelen årsverk i tjenesteytende sektor forskningsartikler og datagrunnlag som om har økt med 48 prosentpoeng siden 1900. For handler tematikken. Det er også et mål å vise primærnæringen er det en nedgang fra 47,0 usikkerheten ved framskrivingene. prosent i 1900 til 2,5 prosent i 2015. Tjeneste Før selve målet for kapittelet blir undersøkt, ytende sektor sysselsetter i dag klart flest. Hele vil den historiske utviklingen av arbeidsmarke 78,3 prosent av alle årsverk er innenfor tjeneste det i moderne tid bli belyst. Deretter vil det bli ytende næringer som varehandel, informasjon analysert forhold som taler for at det blir mangel og kommunikasjon, transport og finans, opp fra på arbeidskraft eller arbeidsplasser. 56 prosent i 19703. At flere er ansatt i tjenestesektorenbetyr imidlertid ikke at vi får tilgang på færre varer. Utviklingen av arbeids Figur 2 viser utviklingen i fordelingen av markedet og nærings strukturen 1900–2015 2 Andre begreper som omfattes av samme fenomen Norge har som de fleste andre land hatt en er robotisering. Hovedpoenget er at oppgaver som tidligere ble utført av mennesker blir gjennomført av kraftig endring av næringsstrukturen i løpet av ikke-menneskelige ressurser (maskiner, robot eller 1900-tallet og fram til nyere tid. Gjennom det IKT-løsninger). har også arbeidsmarkedet endret seg. Færre og 3 Samtidig har også konkurranseutsetting av interne færre av oss arbeider innenfor primærnærin støttetjenester i industribedrifter som regnskap, kan tinevirksomhet og renhold bidratt til å øke antallet gen og flere av oss arbeider innenfor tjeneste arbeidstakere i tjenestenæringen, gjennom at arbeids sektoren. takerne blir registrert som tjenesteytende istedenfor Figur 1 viser utviklingen for hvordan syssel innenfor sekundærsektoren. Videre kan omklassifi sering av næringer også ha bidratt til at antall arbeids settingen har fordelt seg i de tre hovedgruppene takere i industrien har falt, i forhold til arbeidstakere i av næringer som samlet utgjør arbeidsmarke tjenestenæringen (Skoglund, 2013).

159 Figurene fra artikkelen «Framtidens arbeidsmarked- Mangel på arbeidskraft eller Figurene fra artikkelen «Framtidensarbeidsplasser arbeidsmarked» - Mangel på arbeidskraft eller

arbeidsplasser» Figur tikling i ssselsatte årserk etter ednring sm andel a antall årserk ttalt - ilde asnalregnskapet Figur tikling i ssselsatte årserk etter ednring sm andel a antall årserk ttalt 100.0- % ilde asnalregnskapet 100.090.0 % FIGUR 1. Utvikling 80.090.0 % i sysselsatte årsverk etter hovednæring 70.0 % 80.0 % som andel av antall 60.070.0 % årsverk totalt, 1900–2015. 50.060.0 % Kilde: SSB, Nasjonalregnskapet 40.050.0 %

30.040.0 %

20.030.0 %

10.020.0 %

10.00.0 %

0.0 % 1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Primær næringen Sekundær næringen Tertiær næringen 1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

PrimærnæringenPrimær næringen SekundærSekundærnæringen næringen TertiærnæringenTertiær næringen Figur ruttprduksn i primr- sekundr- g tertirnringene sm andel a ttal bruttprduksn i nringene - ilde asnalregnskapet Figur ruttprduksn i primr- sekundr- g tertirnringene sm andel a ttal bruttprduksn100.0 % i nringene - ilde asnalregnskapet FIGUR 2. Brutto produksjon i primær-, 90.0 % 100.0 % sekundær- og ter- 80.090.0 % tiærnæringene som andel av total brutto 70.080.0 % produksjon i nær ingene, 1970–2015. 60.070.0 % Kilde: SSB Nasjonalregnskapet 50.060.0 %

40.050.0 %

30.040.0 %

20.030.0 %

10.020.0 %

10.00.0 % 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 0.0 % 1970PrimærPrimærnæringen1975 næringen1980 1985SekundærSekundærnæringen1990 næringen1995 2000 TertiærnæringenTertiær2005 næringen2010 2015

Primær næringen Sekundær næringen Tertiær næringen

160 bruttoproduksjonen på primær-, sekundær- og at denne trenden vil fortsette. To fundamentale tertiærnæringene i perioden 1970–2015. effekter av eldrebølgen er lavere arbeidstilbud Figuren viser at selv om andelen sysselsatte og økt behov for arbeidskraft innenfor helse- og årsverk i industrien har gått ned, står sekundær omsorgstjenestene. Årsaken til aldringen av sam næringene for en like stor andel av verdiskapingen. funnet er at vi lever lenger og har fallende frukt Produktivitetsutviklingen gjør at det produseres barhetstall6. I figur 3 vises også befolkningsutvik langt flere industrivarer per årsverk enn tidligere. lingen for arbeidsstyrken og pensjonistene, basert Men også innenfor primærnæringen produserer på SSBs befolkningsframskriving fra 20167. Inn vi mer per arbeidstaker. Summen av dette har fri delingen mellom gruppene er en grovkornet inn gjort arbeidskraft til tjenesteytende sektor. deling, som mest sannsynlig ikke vil være korrekt I tillegg kan vi bytte til oss stadig flere varer med hensyn til aldersjustering av pensjonsalderen fra utlandet for hvert årsverk i Norge som følge nå og framover. Dette fordi det eksisterer arbeids av at prisene på det vi importerer har sunket i takere som er eldre enn 67 år, pensjonister som er forhold til prisene på det vi eksporterer4. Når vi yngre enn 67 år, og arbeidstakere som er yngre kan få like mye varer til færre årsverk, er det fle enn 20 år8. Inndelingen har blitt benyttet for å re som kan produsere andre ting som vi ønsker illustrere mulig utvikling. For årene 1980–2010 eller har behov for. Det kan være kulturopplevel er det faktiske befolkningstall som er benyttet fra ser, utdanning eller helse og omsorg. Siden vi i SSB, ut over dette er det framskrivninger9. økende grad etterspør tjenester når vi blir rikere, Figuren viser at det er estimert at det blir fær innebærer det et skifte i sysselsettingen fra vare- re i arbeidsfør alder i forhold til pensjonistalder. til tjenesteproduksjon5. I 1980 var andelen over 67 år på 13 prosent, mens

Forhold som trekker i retning av at det blir mangel på 4 Størrelsen på «bytteforholdet» mellom hva vi eksporterer og hva importerer har variert. Fra midten av arbeidskraft 2000-tallet var bytteforholdet i sterk favør Norge, med høye olje- og gasspriser, samt lave priser på importvarer Nå skal vi ta for oss mulige virkninger eller tren fra blant annet Kina. der som kan gi oss mangel på arbeidskraft i fram 5 Figurer og deler av tekst er hentet fra notatet Offentlig tida. Her vil vi se på aldring av befolkningen, ressursbruk – hva sier tallene (Fagforbundet, 2017). 6 utvandring og endringer i sysselsettingen ut over Fra slutten av andre verdenskrig og til siste halvdel av 1960-tallet var samlede fruktbarhetstall over 2,5 barn, aldring. Først ser vi på den virkningen som kan mens i 2017 var fruktbarhetstallet for kvinner på 1,62 skje har fått mest oppmerksomhet: «eldrebølgen». ifølge SSB (6.3.2018). 7 Hovedalternativet er blitt benyttet, som viser hvordan «Eldrebølgen» utviklingen blir når det legges til grunn middels utvik ling i: fruktbarhet, levealder, innenlandske flyttinger og Kort fortalt er eldrebølgen et popularisert be innvandring. grep som benyttes for å forklare at befolkningen 8 I figuren vises de to aldersgruppene som andel av samlet samlet sett blir eldre. Det vil si at gjennomsnitts befolkning. De under 20 år er utelatt i selve figuren. alderen til innbyggerne i Norge har gått opp, og 9 Tallene gjelder for alle som er bosatt i Norge.

161 Figur Frldet mellm aldersgruppene - år g år eller eldre 70% FIGUR 3. Forholdet mellom aldersgruppene 60% 20–66 år og 67 år eller eldre

50%

40%

30%

20%

10%

0% 1980 1990 2000 2010 2018 2020 2030 2040 2050 2060

20-66 år 67 år eller eldre

i 2060 er det estimert at den er på 22 prosent. Det ter gjennom færre som arbeider, og økte kost Figurer en relativsselsettingsandelen kraftig økning. Andelen- år andelen i yrkesfør a beflkningsinteralletnader som følge av sm flere er i arbeidsom trenger bistand. alder var 57 prosent i 1980 og er faktisk estimert I Perspektivmeldingen 2017 (s. 207–208) blir det til å være på tilnærmet samme nivå i 2060 (men blant annet trukket fram at: 75.0som % er ned fra en topp i 2010). «I tiårene fremover vil andelen eldre i befolk Det som blir karakterisert som utfordringen ningen øke kraftig. Det vil isolert sett trekke opp med «eldrebølgen» er at den vil svekke vår fram utgifter til helse- og omsorgstjenester og pensjo 70.0tidige % velferd gjennom at andelen som arbeider ner og gi lavere sysselsetting og dermed svekke blir færre, samtidig som det vil være flere som skattegrunnlagene. Veksten i pensjonsutgifter vil trenge assistanse innenfor helseområdet10. har allerede skutt fart, mens veksten i utgiftene Kort kan dette beskrives som reduserte inntek til pleie- og omsorgstjenester først ventes å til 65.0 % ta etter 2030, når andelen av befolkningen over 10 At folk blir eldre, er jo et gode ved samfunnet og viser 80 år tar seg markert opp.» at samfunnet sikrer et sikkert liv på flere felt. Den viktigste årsaken til den sterke veksten 60.011 Samt % stor mengde realkapital per arbeidstaker i pensjonsutgiftene er endringene av pensjons (maskiner, IKT-utstyr, osv.) og humankapital (kunn systemet og mer konkret mulighet til å ta ut skap og ferdigheter til arbeidstakerne). Dette sammen med inkluderende institusjoner som legger forholdene alderspensjon fra fylte 62 år. Videre vil et fall i 55.0til rette % for økonomisk vekst. Institusjoner som rettstat antall som arbeider også føre til et fall i verdi (eiendomsrett og kontrakter), offentlig tjenester som skapingen (målt i markedspris). Land som har gir befolkningen like muligheter (utdanning, helse), og 11 en politikk som støtter opp under økonomisk aktivitet en høy andel i arbeid har også som oftest (Acemoglu og Robinson, 2012). høy verdiskaping. Arbeidsstyrken i et land blir 50.0 % 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017

162 Figur Frldet mellm aldersgruppene - år g år eller eldre 70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% 1980 1990 2000 2010 2018 2020 2030 2040 2050 2060

20-66 år 67 år eller eldre

Figur sselsettingsandelen - år andelen a beflkningsinterallet sm er i arbeid

75.0 % FIGUR 4. Syssel settingsandelen 15–74 år (andelen av befolk- ningsintervallet som 70.0 % er i arbeid)

65.0 %

60.0 %

55.0 %

50.0 % 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017

definert somsummen av dem som er i jobb økonomiske tider har det vært et fall, mens det (sysselsatte) og dem som ønsker å være i jobb har vært en økning i gode økonomiske tider13. (arbeidsledige). Dette viser konjunkturenes store betydning for Norge har over lengre tid hatt en høy syssel arbeidstilbudet. settingsandel og samtidig har vi også hatt lav I en artikkel fra von Brasch og Horgen (2018) arbeidsledighet. Dermed er en stor andel av undersøker de hvor stor effekt endring i alder har arbeidsfør befolkning i arbeid i Norge. Figur 4 på sysselsettingsgraden, opp imot andre effekter viser sysselsettingsandelen i Norge fra 1972 til (som blant annet konjunkturtilstanden). Deres 2017, som vil si prosentvis andel av befolkningen resultat kan leses i figur 5, hvor en positiv stør mellom 15 og 74 år som er i arbeid. Datagrunn relse på søylen tilsier en positiv effekt på syssel laget er hentet fra Arbeidskraftundersøkelsen settingsandelen. fra SSB. Antall personer som defineres som ar von Brasch og Horgen (2018) finner at alders beidsfør alder varierer, og her er det blitt benyt effekten har bidratt negativt fra om lag år 2003 og tet en vid definisjon med hensyn til alder. Figuren viser at det har vært en økning i sysselsettingsandelen fra 1970-tallet12 og til i 12 Som følge av blant annet kvinnenes inntog i betalt dag. Videre viser figuren at det har vært relativt arbeid og utbyggingen av velferdsstaten (Horgen, 2017). store variasjoner, som i stor grad er påvirket av 13 Eksempler på dårlige økonomiske tider er overgangen den økonomiske tilstanden i Norge. I dårlige fra 80-tallet til 90-tallet.

163 Figur ffekter sm ar påirket endringer i ssselsettingsandelen - år

2.0 % FIGUR 5. Effekter som har påvirket 1.5 % endringer i sysselsettingsandelen (20–74 år)14 1.0 %

0.5 %

0.0 %

-0.5 %

-1.0 %

-1.5 %

Alderseffekter Andre effekter

Figurutover, etti og bidrattnnandring til et fall til i sysselrgesettingsandelen - Samlet sett bidro en aldring av befolkningen til 15 medPersoner 2,7 prosentpoeng . Figur 5 viser også at ma en negativ effekt på sysselsettingsandelen, gjen kroøkonomiske forhold i stor grad påvirker sys nom at eldre arbeidstakere har en lavere syssel selsettingen,50000 spesielt i høy- og lavkonjunkturer. settingsandel enn yngre arbeidstakere. I samme periode har også sysselsettingsandelen falt hos

14 den aller yngste aldersgruppa (20–24 år). Totalt 40000 Datagrunnlag er hentet fra artikkel av von Brasch og Horgen (2018). Datagrunnlaget deres stammer fra sett har derimot alderseffekten en mindre effekt Arbeidskraftsundersøkelsen (SSB). enn det som blir definert som andre effekter. Det 15 Fram til 2003 bidro alderseffekten til en positiv vekst te viser hvor viktig den økonomiske utviklingen 30000 i sysselsettingsandelen. er for sysselsettingen. 16 For mer om forskjellige årsaker til inn- og utvandring Det er også andre elementer som kan bidra kan blant annet Lee (1966) leses. til at det blir mangel på arbeidskraft i framtida, 1720000 Datagrunnlaget er hentet fra SSB: Folkemengde og befolkningsendringar (2018). og det skal vi se på nærmere nå. 18 Hovedårsaken er gode makroøkonomiske forhold 16 i landet (høy økonomisk vekst og lønninger) og inn Nettoutvandring av landet 10000 lemmelsen av «nye EU-land» (østeuropeiske land) og Norge har over lang tid hatt en nettoinnvandring, tidligere arbeidsinnvandring. Dette har gitt både større 17 etterspørsel og tilbud av arbeidskraft. Nettoeffekten har som er illustrert i figur 6 . Hovedårsaken har 18 vært 0en stor innvandring av hovedsakelig arbeidstakere. vært arbeidsinnvandring de siste tiårene, men 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017 164 -10000

1 Datagrunnlag er hentet fra artikkel av von Brasch og Horgen (2018). Datagrunnlaget deres stammer fra Arbeidskraftsundersøkelsen (SSB). Figur ffekter sm ar påirket endringer i ssselsettingsandelen - år 2.0 %

1.5 %

1.0 %

0.5 %

0.0 %

-0.5 %

-1.0 %

-1.5 %

Alderseffekter Andre effekter

FIGURFigur 6. ettiNettoinnvandringnnandring til Norge til rge 1951–2017 - Personer

50000

40000

30000

20000

10000

0 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017

-10000 hvor innvandring gjennom andre forhold som det har vært nettoutvandring også. Det siste året bosetting av flyktninger og familiegjenforening var i 198919, som var en periode preget av øko (ved1 Datagrunnlag både flyktninger er hentet fraog artikkelarbeidsinnvandring) av von Brasch ognomiske Horgen (201nedgangstider.8). Datagrunnlaget Norge dereshar ogsåstammer vært fra tidligereArbeidskraftsundersøkelsen har vært den største (SSB). komponenten. Inn preget av lavkonjunktur de siste årene, og der vandringen til landet, har gitt flere arbeidstake med også lavere etterspørsel etter arbeidskraft. re. I figur 6 vises nettoinnvandringen per år fra Det har muligens vært årsaken til fallet i antall 1951 til 2017. arbeidsinnvandrere. Som figuren viser har Norge opplevd flere Hvis det i framtida blir relativt sett bed år med nettoinnvandring, og spesielt mye de re makroøkonomiske forhold i utlandet enn i tre siste tiårene. Dette indikerer at mangel på arbeidskraft kan løses gjennom økt arbeidsinn vandring. 19 Som figuren viser var det flere år på 1950- og 60-tallet Likevel er det (noen få) eksempler på år hvor hvor det også var nettoutvandring.

165 Figur sselsettingsandel - år urstat

90.0 % FIGUR 7. Syssel settingsandel 20–64 år 85.0 % (Eurostat, 2018)

80.0 %

75.0 %

70.0 %

65.0 %

60.0 %

Euro area (18 countries) Denmark Germany Sweden Norway

Figur ndring i g ssselsetting asnalregnskapet g sselsetting Norge,7.0 kan det føre til at vi får nettoutvandring har falt fra 2008 til 201620. Hvis denne trenden av6.0 arbeidstakere. Samtidig kan endringer i inn fortsetter for Norge, vil det være færre tilgjen vandringspolitikken i Norge (og i andre land) og gelige arbeidstakere i framtida. Selv om flere 5.0 geopolitiske forhold også påvirke antall arbeids av landene og euro-samarbeidet har økt sin takere4.0 gjennom en reduksjon i flyktninger og sysselsettingsandel de siste årene, kan det være familiegjenforeninger.3.0 et resultat av midlertidige og lavt betalte deltids jobber (Telle, 2017). OECD (2015) advarer mot Fall2.0 i sysselsettingsandelen og arbeids- styrken1.0 ut over aldring av befolkningen I figur0.0 7 vises sysselsettingsandel i Norge og an 20 Fra 2016 til 2017 falt den videre. Flere av landene dre europeiske land (samt euro-samarbeidet). opplevde et fall i sysselsettingsandelen under første del -1.0 av finanskrisen (2008–2009), men hvor trenden har vært Aldersgruppa som benyttes her er 20–64 år. positiv de siste årene. Tyskland har så å si hatt vekst i -2.0 Hensikten er i hovedsak å utelukke i stor grad alle årene i figuren. For Norges del falt ikke sysselset arbeidstakere-3.0 som kan gå av ved ordinær pen tingsandelen så kraftig. Dog har det vært et fall i Norge de siste årene som mest sannsynlig er knyttet til lavere sjonsalder. Tanken bak er å se på andre årsaker 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 oljepris2003 2005 og2007 dermed2009 2011 mindre2013 2015 aktivitet2017 og investeringer ut over aldring som kan påvirke sysselsettings innenfor det markedet. Dette sammen med en lite aktiv BNP-F (markedsverdi), Prosentvis volumendring graden, og dermed tilbudet av arbeidskraft. finanspolitikk for å møte den fallende etterspørselen Sysselsatte personer. Lønnstakere. Endring fra åreti økonomien. før (prosent) Oljeinvesteringer har lenge vært en av I 1997 hadde Norge en høy sysselsettings de viktigste konjunkturdriverne i Norge, som følge av andel i forhold til de andre landene, men andelen volatiliteten og størrelsen på investeringene.

166

2 Her er aldersintervallet 15-74 år fra 2006, mens den var 16-74 år før 2006. Intervallet ble endret som følge av endringer i internasjonale retningslinjer. Figur sselsettingsandel - år urstat

90.0 %

85.0 %

80.0 %

75.0 %

70.0 %

65.0 %

60.0 %

Euro area (18 countries) Denmark Germany Sweden Norway

Figur ndring i g ssselsetting asnalregnskapet g sselsetting FIGUR 8. Endring 7.0 i BNP og syssel 21 6.0 setting (SSB, Nasjonalregnskapet 5.0 og Sysselsetting 2017) 4.0

3.0

2.0

1.0

0.0

-1.0

-2.0

-3.0 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

BNP-F (markedsverdi), Prosentvis volumendring Sysselsatte personer. Lønnstakere. Endring fra året før (prosent)

at økt omfang av midlertidige og ustabile stillin 8 vises sammenhengen mellom volumendring i ger kan svekke den økonomiske veksten. BNP (Fastlands-Norge) og sysselsetting av lønn Antall arbeidstakere som er arbeidsledige er stakere. Grafene i figuren følger hverandre gan sterkt påvirket av den økonomiske utviklingen i ske tett, og er en indikasjon på en sammenheng. 2 Her er aldersintervallet 15-74 år fra 2006, mens den var 16-74 år før 2006. Intervallet ble endret som følge av landet.endringer Hvis i internasjonale det er sterk retningslinjer. vekst i bruttonasjonal Selv om arbeidsledigheten går opp og produkt (BNP)22, er det som oftest lav arbeids ned avhengig av utviklingen i etterspørselen i ledighet. Årsaken til dette er at bedrifter ønsker å ansette arbeidstakere for å kunne produsere mer varer og tjenester når etterspørselen i øko 21 Her er aldersintervallet 15–74 år fra 2006, mens den nomien er høyere. På samme måte som det oftest var 16–74 år før 2006. Intervallet ble endret som følge av er høyere arbeidsledighet hvis det er lav eller endringer i internasjonale retningslinjer. negativ vekst i bruttonasjonalprodukt, gjennom 22 Den totale verdien av varer og tjenester produsert i lavere etterspørsel i økonomien. I figur 6 vises et land gjennom et år. Det er tre metoder for å beregne og definere bruttonasjonalprodukt, og her har det blitt det også at det er oftest «andre effekter» som har benyttet én metode. størst effekt på sysselsettingsandelen, i forhold 23 Etter samfunnsøkonomen Arthur Okun. «Loven» sier til alderseffekten. at en økning i BNP fører til en økning i etterspørselen I faglitteraturen defineres sammenhengen etter arbeidskraft og dermed et fall i arbeidsledigheten. Styrkeforholdet i sammenhengen mellom BNP og mellom vekst i BNP og endringer i arbeidsledig arbeidsledigheten kan være forskjellig mellom land heten som Okun’s lov23 (Holden, 2016). I figur og tidsperioder.

167 økonomien, er det særlig ett fenomen som også økonomisk aktivitet gjøre det vanskeligere for kan føre til færre tilgjengelige arbeidstakere. yngre arbeidstakere eller arbeidstakere med lite Tider med høy og lang arbeidsledighet kan også relevant arbeidserfaring å komme inn i arbeids påvirke størrelsen på arbeidsstyrken24. Dette markedet. Nedgangen i sysselsettingsandelen skyldes at arbeidstakere som er arbeidsledige var også størst blant de yngre arbeidstakerne fra over lengre tid ikke kommer tilbake til arbeids 2008 og utover (Horgen, 2017). I figur 9vises styrken og faller utenfor. En mulig årsak til dette samme effekter som i figur 6, men her med et er at langtidsledighet kan føre til: annet aldersintervall (20–64 år). Her ser vi at alderseffekten kun har vært gjel • Arbeidsgivere mener at langtidsledige er dende til slutten av første tiår på 2000-tallet27, mindre relevante arbeidstakere, enn kort mens det som er definert som andre effekter har tidsledige. bidratt til lavere sysselsettingsandel fra 2012. • Svekket kvalifikasjoner og pågangsmot for Hvis Norge opplever en lengre tid med lav eller langtidsledige, som igjen svekker muligheten negativ økonomisk vekst, som ikke blir møtt for å få jobb. med en ekspansiv finans- og pengepolitikk som øker samlet etterspørsel i økonomien eller et Hvor de langtidsledige arbeidstakerne for positivt etterspørselssjokk fra utlandet, kan ut svinner kan være forskjellig25, men det som fallet være et fall i arbeidsstyrken i framtida. er hovedpoenget her er å vise at langsiktig Nå har vi gjennomgått forskjellige effekter arbeidsledighet også kan ha følger for størrelsen som kan gi en reduksjon i antall arbeidstakere på arbeidsstyrken 26 (Holden, 2016). For eksem i framtida. Hvis alle disse faktorene i stor grad pel var en av årsakene til at arbeidsledigheten realiseres, vil utfallet bli at det vil være mangel falt i 2017 at nettopp arbeidsledige forsvant ut på arbeidskraft, gjennom: av arbeidsmarkedet og ikke at flere arbeids ledige fikk jobb. Samtidig kan tider med lav • Aldring av befolkningen • Nettoutvandring fra landet • Lavere sysselsettingsandel og fall i arbeids 24 I økonomisk litteratur blir denne effekten ofte definert styrken gjennom lav økonomisk vekst som «hysterese». For mer informasjon om begrepet, les blant annet Holden (s. 217, 2016). • Behov for arbeidskraft i helse- og 25 Mulige utfall er utdanning, uføretrygd eller sosial omsorgstjenesten stønad. Prosentvis andel i uføretrygd har vært stabil det siste tiåret og har ikke beveget seg langt unna 9,5 pro sent fra 2008 til 2017. Men den har økt blant de yngre og Forhold som trekker i retning falt blant de eldre aldersgruppene (Nav, 2018). 26 I en tid med høy og lang arbeidsledighet er det derfor av at det blir overskudd av nødvendig med ekspansiv finanspolitikk som gir høyere etterspørsel i økonomien, og dermed fall i arbeidsledig arbeidskraft heten. Her vil vi se på trender eller utfall som kan 27 Dette blir forklart gjennom at de store etterkrigskul lene kom i slutten av 50-årene på dette tidspunktet, og gi oss overskudd av arbeidskraft i framtida. som er i en tid hvor noen arbeidstakere blir pensjonister. Det første elementet vi skal se nærmere på er

168 Figur ffekter sm påirker ssselsettingsandel i gruppen - år Prosentpoeng FIGUR 9. 2.00 Effekter som påvirker syssel- 1.50 settingsandel i gruppa 20–64 år (SSB, AKU 2017)28 1.00

0.50

0.00

-0.50

-1.00

-1.50

automatisering eller digitaliseringAlderseffekter av oppgaver.Andre effekterbidra til en nedgang i velferden til arbeidstakere Digitalisering og automatisering har vært mye i som i mindre grad vil bli etterspurt på grunn av Figurmedienes Frentetfokus de siste leealder årene, fr og har-åringer forårsaket innføring av ny teknologi og nye produksjons både frykt og begeistring for framtida. former. Her er det både gevinster og kostander, Forventet levealder ant. år De86.00 som ser negativt på framtida frykter at og det kan være andre aktører som må bære menneskers mulighet til å delta i arbeidsmarke kostandene enn dem som høster gevinstene. det vil bli sterkt svekket. Frykten er også at det 84.00 kan bli større inntektsulikhet mellom dem som Automatisering eller digitalisering deltar og dem som ikke deltar i det framtidige av oppgaver 82.00 arbeidsmarkedet 29. På den andre siden er det Som figur 1 viser har det vært en stor endring mange som ser positivt på framtida, ved at auto i hvilke næringssektorer arbeidstakere har vært 80.00 matisering og digitalisering av oppgaver kan en del av de siste 115 årene. Det store antallet gi en reduksjon i pris på tjenester og varer, økt arbeidstakere har gått fra å arbeide innen 78.00 kvalitet og nye funksjoner. Dette sammen med for jord- og skogbruk til tjenestenæringene. frigjøring av ressurser som kan ha en alternativ 76.00 bruk. 28 Datagrunnlag er hentet fra artikkel av von Brasch Økt grad av automatisering eller digitali og Horgen (2018). Datagrunnlaget deres stammer fra 74.00 sering av oppgaver vil være en kilde til økt Arbeidskraftsundersøkelsen (SSB). 29 produktivitetsvekst for samfunnet, og vekst Sammen med dem som kan og dem som ikke kan 72.00 bruke de nye løsningene. Norges befolkning (16–74 år) i produktiviteten er avgjørende for langsiktig har dog samlet sett gode digitale ferdigheter i forhold til økonomisk vekst (Weil, 2005). Samtidig kan det andre land i Europa (Fjørtoft, 2017). 70.00

Begge kjønn Menn Kvinner 169

3 Datagrunnlag er hentet fra artikkel av von Brasch og Horgen (2018). Datagrunnlaget deres stammer fra Arbeidskraftsundersøkelsen (SSB). Års aken til dette er hovedsakelig en kraftig pro endringene i økonomien/næringsstrukturen som duktivitetsvekst innenfor fiske, skog- og jord følge av innføring av ny teknologi (Weil, 2005). bruk og industrien som har frigjort arbeidskraft Likevel er det flere som mener at vi står til tjenestesekoren30. overfor en særegen utvikling31 som vil endre En av egenskapene ved det moderne sam arbeidsmarkedet totalt. Årsaken er utsikten til funnet er at vi har hatt en voldsom endring av en storstilt automatisering av oppgaver også næringsstruktur og arbeidsoppgaver til arbeids innenfor tjenestenæringen, som er den mest takere. Det er en pågående endring, som også arbeidsintensive næringen. Det som muligens har pågått over lengre tid. Blant annet har det er mer spesielt nå i forhold til tidligere, er at vært en kraftig digitalisering innenfor tjeneste det ikke er en «ny» næring arbeidstakere kan sektorer som finans- og logistikktjenester gjen forflyttes til. For der arbeidstakere tidligere har nom bruk av IKT-teknologi. Dette skjer sammen blitt forflyttet fra primær- og sekundærnærin med automatisering av større deler av arbeids gen til tjenestenæringen, vil en automatisering oppgavene innenfor primær- og sekundær og digitalisering av oppgaver i tjenestenæringen næringen. Økonomen Joseph Schumpeter bruk føre til enten høyere arbeidsledighet eller om te begrepet «kreativ destruksjon» til å beskrive plassering internt i tertiærnæringen. Samtidig kan økt automatisering eller digitalisering også føre til enda færre arbeidsoppgaver (eller nye) for 30 Her kan det også trekkes inn at innføringen av inn tekter fra olje- og gassnæringen har bidratt til et høyere arbeidstakere i primær- og sekundærnæringen. kostnadsnivå (alt annet likt) og en økning i prisen på Innføring av ny teknologi kan derfor også norske kroner (appresiering av valutaen) fra slutten av føre til arbeidsledighet. Forfatterne Brynjolfsson 1970-tallet. Dette har svekket konkurransekraften for deler av innenlandsk konkurranseutsatt sektor (konkur og McAfee (2011) argumenterer for at økt tekno rerer på verdensmarkedet), samtidig som det har bidratt logisk vekst gjennom digitalisering og automati til at vi også etterspør mer tjenester fra skjermet sektor sering har bidratt til å holde arbeidsledigheten (konkurrer kun innenlands) gjennom at vi har blitt rike re. Samlet konsekvens er en overføring av arbeidskraft høy i USA. I en artikkel fra Jaimovich og Siu fra konkurranseutsatt til skjermet sektor (Holden, 2016). (2012) undersøkes utviklingen av det amerikan 31 Frey og Osborne (2013) beskriver utviklingen som ske arbeidsmarkedet32 og interaksjonen med kon «den teknologiske revolusjonen i det 21. århundre». junkturene. Det vil si hvordan sysselsettingen i 32 Selv om det amerikanske og norske arbeidsmarkedet er forskjellige yrkesgrupper blir påvirket av den øko ulikt på mange felt, kan det likevel være nyttig å trekke med seg noen erfaringer fra det amerikanske arbeids nomiske utviklingen, noe vi delvis så på foran. markedet, spesielt med tanke på all forskningen fra USA. Yrkesgruppene de ser på er aggregerte stør 33 Hvis en oppgave kan bli oppsummert i et sett av spesi relser, og inndelingen er basert både på formen fikke aktiviteter og løst gjennom å følge veldefinerte på arbeidsoppgavene og ferdighetsnivået. Først instruksjoner eller prosedyrer, defineres den som rutine basert. Hvis oppgaven krever kreativitet, problemløsing og fremst ser de på formen på arbeidsoppgave eller menneskelig interaksjonsferdigheter, defineres den ne, og her deler de inn i to: rutinebaserte og som ikke-rutine basert (Jaimovich og Siu (2012); Autor ikke-rutinebasert33, samt om yrkene består av m.fl., (2003)). kognitiv (mental) eller manuell (fysisk) aktivitet. 34 Rutinebaserte. Mentale: salgsjobber, administrative støttefunksjoner, reiseagenter. Manuelle: maskinopera De finner at det har vært et fall i antall rutine tører, mekanikere og kjøttbehandlingsarbeidere. baserte jobber34, mens antall ikke-rutinebaserte

170 jobber35 har økt. Både kognitive og manuelle som følger en bestemt regel og som kan utføres ikke-rutinebaserte jobber har økt, mens rutine av en form for maskin. Med de nye teknologis baserte jobber har falt de siste tiårene i USA. ke framskrittene har også digitaliseringen eller Denne trenden med fall i rutinebaserte job automatiseringen kommet på områder som ikke ber og økning i ikke-rutinebaserte jobber defi er rutinebasert41 (Frey og Osborne, 2013). Dette neres som en økt jobb-polarisering36 i USA. Økt åpner opp for at oppgaver som tidligere har blitt jobb-polarisering forklares ved at det har vært en gjennomført av mennesker nå kan gjennomføres vridning mot flere antall jobber i nedre og øvre av ikke-menneskelige ressurser. sjikt med hensyn til ferdigheter37. Her er øvre og nedre ferdighetsnivå i stor grad ikke-rutinebaserte 35 Ikke-rutinebaserte. Mentale: ledelsesjobber, program jobber, mens mellom-ferdighetsjobbene er merere, samfunnsøkonomer. Manuelle; vaktmestere, bar rutinebasert. Fallet i rutinebaserte jobber tendere, hjemmehjelper og personlig omsorgsarbeidere. forklares med at disse arbeidsoppgavene kan 36 Her henviser de til flere andre forfattere som har digitaliseres eller automatiseres gjennom nye dokumentert utviklingen: Acemoglu (1999), Autor m.fl. (2006), Goos og Manning (2007), og Goos m.fl. (2009). teknologiske løsninger (Jaimovich og Siu (2012); 37 Her brukes begrepet «skill» på engelsk. Autor m.fl., 2003)). 38 Denne effekten har ofte blitt definert som «Moore’s Selve reduksjonene i rutinebaserte jobber er law» etter Gorden Moore, en av grunnleggerne av Intel sterkt korrelert med de siste årenes lavkonjunktu (produsent av mikroprosessorer, som kan forklares rer. Jaimovich og Siu (2012) finner at sysselsettin som «hjernen til datamaskiner»). I 1965 uttalte Moore at kraften til mikroprosessorer ville dobles hver 18. gen i alle yrkesgruppene har blitt negativt påvir måned. Selv om uttalelsen virket fantasifull da den ket av lavkonjunkturer. Men der det har vært en ble uttalt, har den i stor grad stemt overens med den økning i ikke-rutinebaserte jobber i etterkant av faktiske utviklingen (Weil, 2005). Fra 1945 til 1980 falt datakraftkostnadene i gjennomsnittlig med 37 prosent lavkonjunkturen, har dette ikke skjedd i de rutine årlig, mens på 80- og 90-tallet falt datakraftkostnaden baserte jobbene. Fallet i de rutinebaserte jobbene med 64 prosent årlig. Sammen med økt ytelse. (Frey og har også eskalert gjennom de siste tiårenes lav Osborne, 2013; Nordhaus, 2007). 39 konjunkturer i USA, og spesielt var reduksjonen I produksjonen av varer og tjenester benyttes (for enklet) to innsatsfaktorer i produksjonen: arbeid og stor under finanskrisen (2008–2010). realkapital (produksjonsmaskiner, fabrikk- eller restau Bakgrunnen for den økte graden av digita rantlokaler, transport, infrastruktur, IKT-ressurser, lisering og automatisering forklares blant annet osv.). Realkapital-begrepet er stort. En profitt-maksi merende produsent vil velge den sammensetningen av av lave og fallende kostnader ved IKT-ressurser/ innsatsfaktorer som er tilnærmet kostnadsminimerende datakraft38. Dette gir arbeidsgivere et sterkt (lavest utlegg av innsatsfaktorer per produserte varer/ insentiv til å bytte ut arbeidskraft med IKT- tjenester). Når prisen på en av innsatsfaktorene faller, 39 vil produsenten velge å bruke mer av den innsatsfakto ressurser i produksjonen av varer og tjenester . ren og gjennom det øke profitten. Dette avhenger av om Elementer som maskinlæring40 og stor tilgang det er substitusjonsmuligheter mellom innsatsfaktorene. på datagrunnlag forsterker ytterligere prosessen 40 Teknologi som gjør at datamaskiner selv kan lære med å ta i bruk ny teknologi. gjennom bruk av data, uten at de er programmert til å lære den spesifikke nye kunnskapen. En form for Som nevnt har tidligere former for automati kunstig intelligens. sering eller digitalisering vært innenfor opp 41 Kjøring av bil, diagnostisering av sykdommer, gaver som er rutinebaserte. Det vil si oppgaver ansiktsgjenkjenning (Frey og Osborne, 2013).

171 Pajarinen, Rouvinen og Ekeland (2015) neste 20 årene. Det var innenfor lavtlønnsyrker og trekker fram tre forklaringsfaktorer relatert til yrker hvor det var bruk av ufaglært45 arbeidskraft den nye utviklingen42: de fant størst sannsynlighet for at jobbene skulle forsvinne. Men også yrker som samfunnsøkonom • Menneskehetens mulighet til å produsere, og historiker hadde over 40 prosent sannsynlighet lagre, bruke, og overføre informasjon har for å bli automatisert eller digitalisert. vokst eksponentielt de siste årene. De trakk også fram mulige flaskehalser ved • Teknologiske nyvinninger som skytjenester, arbeidsoppgaver som kunne begrense graden av mobilinternett og sosiale medier, som gir økt digitalisering og automatisering. Dette gjaldt for tilgang på ressurser. arbeidersoppgaver som var kjennetegnet av stor • Økt kvalitet og lavere kostnader innenfor grad av46: robotikk. • Fingerferdighet Frey og Osborne (2013) utviklet en metode43 for • Sosial kompetanse å anslå sannsynlighet for at arbeidsoppgaver i • Kreativitet og originalitet det amerikanske arbeidsmarkedet blir digitali • Oppgaver gjennomført i trange omgivelser sert44 eller automatisert. De finner at det er stor • Oppgaver innenfor pleie- og omsorg sannsynlighet for at 47 prosent av amerikanske arbeidsoppgaver/jobber forsvinner i løpet av de Resultatene og metoden til Frey og Osborne (2013) har også blitt benyttet til å estimere utvik lingen i Norden. Blant annet benyttet Stiftelsen för strategisk forskning (SSF, 2014)47 metoden til 42 Som i en viss grad er overlappende med Freys og Os å analysere virkningene i Sverige. Virkningen for bornes (2013) forklaring, og som Pajarinen m.fl. (2015) bygger sin artikkel på, men som gir en utfyllende forkla Sverige var sterkere enn i USA. Det ble estimert ring til et komplekst og uavklart fenomen. at om lag 53 prosent av jobbene ville forsvinne 43 Mer om den faktiske metoden kan leses i Frey og som følge av økt grad av digitalisering og auto Osborne (2013). matisering. En av forklaringene på at effekten 44 Forfatterne Frey og Osborne bruker ordet «compu terisation». De forklarer betydningen av begrepet som: var så stor i Sverige er den svenske næringsstruk «We refer to computerisation as job automation by turen med det store antallet arbeidstakere innen means of computer-controlled equipment» (Frey og for industrisektoren. Det er en sektor hvor økt Osborne, 2013, s.255). automatisering kan bidra til en slik reduksjon i 45 I artikkelen blir begrepet «low skill» benyttet. Muligens er ikke begrepet «ufaglært» dekkende her. oppgaver som er utført av mennesker. 46 Selv om disse arbeidsoppgavene er vanskelige å auto I en studie fra Pajarinen m.fl. (2015) benyttet matisere helt bort ifølge Frey og Osborne (2013), vil det de resultatene fra Frey og Osborne (2013) til å være sannsynlig at også yrker med nevnte særtrekk vil estimere konsekvensene i Finland og Norge, ba kunne benytte seg av nye teknologiske løsninger i fram tida for å øke produktiviteten. sert på arbeidsmarkedet i de respektive landene 47 Om SSF: https://strategiska.se/om-ssf/ for årene 2012 og 2013. Pajarinen m.fl. (2015) 48 Her blir høy sannsynlighet definert som 70 prosent fant at 35 prosent av de finske jobbene hadde høy eller høyere. sannsynlighet48 for å forsvinne, mens tallet var

172 33 prosent i Norge. Bakgrunnen for de forskjel flere årsaker til at automatisering ikke reduserer lige prosentvise effektene mellom landene (USA/ samlet sysselsetting: Sverige og Finland/Norge) forklares ved at landene har forskjellig næringsstruktur49. • Arbeidstakere kan dra nytte av automati For Norges del omhandlet dette om lag 1,1 sering hvis arbeidstakerne leverer oppgaver millioner jobber som har 70 prosent sannsynlig som suppleres av automatiseringen, men ikke for å forsvinne50. Videre ser de på hvor stor andel om de primært leverer oppgaver som har blitt av jobbene innenfor forskjellige arbeidstaker- og erstattet av automatiseringen. arbeidsgivergrupper som har stor sannsynlighet • Økt produktivitet gir også økt inntekt for for å forsvinne. Her ser de på faktorer som lønn, samfunnet. Det kan igjen bidra til økt etter utdanning, næringssektor, arbeidsgiver og kjønn. spørsel etter varer og tjenester. Dette igjen De finner at jobber som er karakterisert kan bidra til økt etterspørsel etter arbeids som høyt lønnede og som krever høy utdan kraft innenfor forskjellige sektorer52. ning, og er innenfor tjenestesektoren/offentlig • Samtidig som økt inntektsnivå kan føre til at sektor, er mer sikret mot å bli digitalisert eller lavere arbeidstilbud samlet sett, gjennom økt automatisert. Samtidig trekker de fram at jobber etterspørsel etter fritid53. med lav lønn og lavt utdanningsnivå i industri en har større sannsynlighet for å forsvinne enn 49 Hvorfor er det slik at Norge har et mulig lavt fall i antall jobber? En hypotese er at vi allerede i større grad førstnevnte grupper. har digitalisert og automatisert enn de andre landene. Selv om industrien ble trukket fram som et Her kan den norske lønnsfastsettelsen med sentraliserte arbeidsmarked hvor det var stor andel (51 pro og koordinerte lønnsforhandlinger ha bidratt. Dette gjennom grunnlaget for en høyproduktiv økonomi, hvor sent) med høy sannsynlighet for at jobbene for lavproduktive arbeidsplasser forsvinner og høypro svinner, har også tjenestesektoren en høy andel duktive arbeidsplasser styrkes som følge av den koor (47 prosent). I Norge er tjenestesektoren den dinerte lønnssammenpressingen. En form for «kreativ destruksjon» (Barth, Moene og Wallerstein (2004); sektoren med høyest sysselsetting, og derfor vil Rehn (1952)). I et arbeidsmarked hvor prisen på arbeids automatiseringen og digitaliseringen ha større ef kraft er relativ høy, gir det også insentiv for å investere i fekt der med hensyn til sysselsetting. Hvis utvik teknologi som kan substituere arbeidskraft. 50 lingen av arbeidsmarkedet i Norge blir kjenne Til sammen var det om lag 1,5 millioner jobber med 50 prosent sannsynlighet for å forsvinne. tegnet av estimatene fra Pajarinen m.fl. (2015), 51 Dette gjennom at de baserer sitt resultat på analysen fra kan det føre et stort overskudd av arbeidskraft. Frey og Osborne (2013), og hvor sistnevnte analyse kan Analysen kan sies å være noe for statisk og være åpen for samme kritikk (Næsheim og Bye, 2016). ensidig med hensyn til endelig utfall; det vil si at 52 Både innenfor sektorer som har opplevd økt grad av de kun ser på sannsynligheten for at jobber for automatisering eller digitalisering, men også innenfor andre sektorer/yrker som opplever økt etterspørsel etter svinner, men ikke på sannsynligheten for at nye arbeidskraft gjennom høyrere inntekt. jobber skapes som følge av automatisering eller 53 Tanken her er at arbeidstakerne kan velge å ta ut deler digitalisering51. Økt omfang av automatisering av inntektsveksten i mer fritid (færre arbeidstimer eller eller digitalisering er en kilde til produktivtets tidligere pensjonering). For mange arbeidstakere vil det ikke være mulig å ta dette valget, men for andre kan det vekst, og produktivitetsvekst kan også påvirke være det. Autor (2015) viser til at i høyinntektsland har samlet sysselsetting. I Autor (2015) vises det til arbeidsmengden falt de siste tiårene.

173 I Næsheim og Bye (2016) poengteres det også at mange nye jobber som følge av økt automati det er andre forhold som påvirker framtidig yrkes sering, eller om det faktisk blir en reduksjon i struktur og etterspørsel etter arbeidskraft. Blant antall jobber. Et annet viktig spørsmål er om det annet viser de til at elementer som internasjonal er «match» mellom kompetansen til dem som handel/konkurranse54 og politiske prioriteringer55 mister jobbene sine og den kompetansen som påvirker sysselsettingen i forskjellige yrker. kreves i de nye jobbene56. Utfallet av automatisering eller digitalisering vil være usikkert. Det vil være effekter som gir Mindre konsekvenser av «eldrebølgen» lavere eller høyere etterspørsel etter forskjellige Hva som blir de endelige konsekvensene av eldre former for arbeidskraft. Det store spørsmålet er bølgen med hensyn til arbeidskraft, er usikkert. om vi kommer til å være i en «ny situasjon» ved at Dette handler jo om framtida. Et annet element det er tjenestesektoren som vil oppleve den store er hvordan konsekvensene blir beregnet i dag, og trykket på automatisering og digitalisering. Det usikkerheten rundt beregningene. Det er derfor te er en sektor som ikke har opplevd samme grad viktig å få fram usikkerhetsmomenter, sammen av automatisering som de andre sektorene, og med forståelsen om at forskjellige metoder kan som også er arbeidsintensiv. Videre kan det også gi forskjellige resultater. forekomme økt grad av automatisering av også Figur 3 er som nevnt basert på SSBs befolk ikke-rutinebaserte jobber, sammen med auto ningsframskrivninger. Størrelser som omhand matisering av ikke-rutinebaserte jobber. ler framtida er det alltid usikkerhet om, og dette Hvis flere arbeidsoppgaver forsvinner, kan gjelder også SSBs befolkningsframskrivninger. det gi økt arbeidsledighet eller fall i sysselset I en artikkel fra Gregersen og Rand-Hendrik tingsandelen. Spørsmålet er om det skapes like sen (2014) sammenligner de predikert og faktisk befolkningsvekst fra SSB. Her finner de at det har vært et stort (positivt) avvik mellom faktisk 54 De viser til historien om utviklingen av tekstilsektoren og predikert befolkningsvekst, og at avviket øker i Norge. Industrialiseringen av sektoren førte til et stort fall i antall skreddere og økning i antall fabrikkarbeide desto lenger tidshorisonten er. Hovedårsaken til re som produserte tekstil gjennom å være operatører av avviket har vært en høy, uventet innvandring. maskiner. Videre førte økt internasjonal konkurranse og Selv om vi med relativ stor sikkerhet kan import til at norske produsenter ble utkonkurrert. Dette sammen med innenlandsk konkurranse om arbeids fastslå at gjennomsnittsalderen til befolkningen takerne. vil øke, er det også knyttet usikkerhet til hva 55 Med et godt eksempel på endret arbeidsoppgaver for kostnadene blir i framtida. bibliotekarer: Fra å tilby klassiske bibliotekoppgaver til Det er også flere metoder for å beregne å i større grad være tilretteleggere for en kulturell/sam funnsmessig møteplass. framtidige helsekostnader, og de forskjellige 56 Næsheim og Bye (2016) viser til at Norge over lengre metodene kan også gi ganske store utslag i tid har klart omstillinger i arbeidsmarkedet. Spørsmålet resultatet. I en artikkel fra Gregersen og Melberg nå er om endringene vil skje raskere og dermed gi større (2014) forklarer de tre metoder57 for å beregne utfordringer med å klare omstillingen. framtidige sykehuskostnader, og de viser også 57 Naiv metode, DRU og sunn aldring. Det ble estimert 48 prosentpoeng lavere sykehuskostnader med bruk av det de ulike resultatene som gis gjennom meto sunn aldring-metoden, i forhold til naiv-metoden. dene. De oppsummerer artikkelen med å si:

174 Figur ffekter sm påirker ssselsettingsandel i gruppen - år Prosentpoeng 2.00

1.50

1.00

0.50

0.00

-0.50

-1.00

-1.50

Alderseffekter Andre effekter

Figur Frentet leealder fr -åringer FIGUR 10. Forventet levealder ant. år 86.00 Forventet levealder for 0-åringer 84.00

82.00

80.00

78.00

76.00

74.00

72.00

70.00

Begge kjønn Menn Kvinner

«Oppsummert viser våre hovedfunn at på for framtidsbildet. Dette viser at det er store kort sikt er det relativt små forskjeller mellom de forskjeller mellom resultatene fra de forskjellige 3 Datagrunnlag er hentet fra artikkel av von Brasch og Horgen (2018). Datagrunnlaget deres stammer fra ulikeArbeidskraftsundersøkelsen framskrivningsmetodene (SSB). presentert i den metodene og at noen metoder kan tegne et gan ne artikkelen: den naive -, DRU – og sunn ald ske dystert bilde av framtida, mens andre meto ringsmetoden. På lang sikt blir forskjellene mel der gir et annet bilde. Historien viser at vi lever lom de ulike metodene betydelige når man ser på lenger og at forventet levealder har økt. Dette framskrivning av sykehusutgifter. 100 år fram i viser figur 10, hvor data også er hentet fra SSB tid er forskjellen nesten 50 %, mellom den naive- (12.3.18). Figuren viser forventet levealder i an og sunn aldringsmetoden. Implementering av tall år for 0-åringer på den vertikale aksen, mens sunn aldring viser altså at eldrebølgen har min den horisontale aksen viser utviklingen per år. dre betydning enn tidligere antatt. Dette betyr Fra 1998 og til 2017 har gapet mellom ikke at helsekostnadene vil falle i fremtiden, men kvinner og menn minsket, og samlet forventet at aldring i seg selv har mindre betydning enn levealder har økt. Selv om den store veksten man tidligere har trodd.» i forventet levealder skjedde fra siste halvdel Avsnittet fra Gregersen og Melberg (2014) av 1800-tallet og utover 1900-tallet, har også viser at valg av metode kan få stor betydning forventet levealder økt de siste tjue årene. Dette

175 er en indikasjon på at vi som nasjon blir sunne andre ord er en større andel av eldre i arbeid nå, re og lever lenger58. I en analyse av framtidige enn tidligere59. Hvis denne trenden fortsetter, helsekostnader er det derfor nødvending å ta kan effektene av eldrebølgen bli mindre. med seg elementet om at vi blir sunnere som Samme forfattere undersøker også hvilken nasjon. Hvis framtida gir lavere helseutfordrin effekt tidligere og framtidig alderseffekt vil ha ger (og helsekostnader) vil det også være behov på sysselsettingen. Dette gjør de gjennom å be for færre arbeidstakere innenfor helsesektoren. nytte seg av befolkningsframskrivingene fra SSB Men for at denne trenden skal fortsette er vi som (grønne søyler). Beregningene fra von Brasch og samfunn avhengig av at det er god fordeling av Horgen (2018) kan leses i figur 11. velstanden i samfunnet, og dermed lav ulikhet. Konklusjonen fra von Brasch og Horgen Tidligere studier har vist at samfunn med større (2018) er at alderseffekten framover vil avta og ulikheter har større grad av sosiale problemer, være mindre enn tidligere, gitt at SSBs befolk kriminalitet, mindre samhold og dårligere helse ningsframskrivinger er lik den faktiske utvik tilstand (Pickett og Wilkinson, 2011). Samtidig lingen. Med en mindre alderseffekt på syssel er det viktig at alle innbyggere kan motta helse settingsandelen vil «eldrebølgens» størrelse eller tjenester og andre offentlig tjenester som bidrar konsekvens også være mindre. til økt helsetilstand også i framtida. Effekten I en artikkel fra Farstad (2018) undersøkes av offentlige tjenester bidrar også til å redusere det hvordan utviklingen av antall «eldre»60 vil ulikheten i samfunnet (Aaberge, 2016). være når det også justeres for økningen i for Et annet element som kan redusere mulige ventede leveår. Farstad (2018) finner at hvis konsekvenser av eldrebølgen er at arbeidstil antall eldre også justeres med økningen i for budet øker også for de eldre. Det vil si at eldre ventet levealder, vil Norge ha en mindre andel arbeidstakere i større grad er i arbeid, eller at «eldre» i 2060 enn det Sverige har i dag. Samti arbeidstakere blir senere pensjonister. I artik dig finner forfatteren at det er indikasjoner på at kelen fra von Brasch og Horgen (2018) viser de forventede friske leveår øker mer enn forventet også at arbeidstilbudet blant arbeidstakere fra levealder. Da er det sannsynlig at økt levealder 60 år og eldre har økt fra 2003 til 2017. Med vil også føre til at vi arbeider lenger, men også at helsekostnadene blir mindre for de eldre. Et siste viktig aspekt fra artikkelen til Farstad (2018), er 58 Sammen med lavere dødelighet blant spedbarn og at «forsørgelsesbyrden»61 kommer til å være på barn, SSB (11.6.2014). om lag samme nivå i 2060 som i 2015, gjennom 59 Men på grunn av at denne aldersgruppa har lavere at Norge kommer til å oppleve en økning i an sysselsetting, førte en aldring av befolkningen til et fall i sysselsettingsandelen i tidsperioden. tall eldre, men også en reduksjon i andelen barn 60 Eldre blir i Farstad (2018) definert som 65 år. og unge. Reduksjonen i andelen barn og unge 61 Hvor «forsørgelsesbyrden» blir definert som antall vil redusere den totale «forsørgelsesbyrden» for sysselsatte (25–65 år), delt på antall barn og unge befolkningen som er i yrkesaktiv alder. Samlet (0–24 år) og «pensjonister» (65 år og eldre). Datagrunn sett konkluderer Farstad (2018) med at Norge laget i beregningene er hentet fra SSBs befolknings framskrivinger. Her justeres det ikke for at forventet ikke står overfor en eldrebølge som vil true våre levealder kan føre til at vi arbeider lenger. velferdsordninger.

176 FigurFIGUR 11. lAlderseffektenderseffekten påvirkning påirkning på påsysselsettingsandelen ssselsettingsandelen (20–74 år)- år 1.50% 1.11% 1.00%

0.50%

0.00%

-0.18% -0.50% -0.46%

-1.00% -1.01%

-1.50%

-1.69% -2.00% 1996-2003 2003-2010 2010-2017 2017-2024 2024-2031

Et siste element som tidligere har blitt • Økt grad av automatisering og digitalisering nevnt, er innvandring. Med fortsatt nettoinn av jobber vandring til Norge vil også betydningen av • Mindre konsekvenser av «eldrebølgen» «eldrebølgen» kunne bli mindre. Men effekten • Fortsatt nettoinnvandring av innvandring kan slå begge veier, avhengig om økt innvandring bidrar til økt sysselsetting eller ikke. Forskjellige former for innvandring påvirker også sysselsettingsandelen62. De siste årene har innvandringen samlet sett påvirket sysselsettingen positivt, men hvor det er arbeids 62 Det er forskjeller mellom arbeidsinnvandring og innvandring som følge av flukt fra krig, katastrofe eller innvandringen som trekker opp sysselsettings former for forfølgelse (gjennom politisk retning, tros andelen (Horgen, 2017). retning eller seksualitet). Arbeidsinnvandrere har høyere Hvis effektene som har blitt beskrevet her sysselsettingsandel enn flyktninger. Sistnevnte form for innvandring begrunnes dog av etiske årsaker; det vil si blir realisert, vil utfallet i framtida være at vi vil at det er riktig å støtte og hjelpe mennesker på flukt fra ha et overskudd av arbeidskraft gjennom: en krise.

177 Et annet element er at det er stor forskjell Hvordan vil overskudd eller mellom metodene som har blitt benyttet for underskudd av arbeidskraft å beregne framtidige helsekostnader. Den påvirke vår felles velferd? metoden (DRU-metoden) som blant annet ble benyttet i Perspektivmeldingen 2013, gir høyere Her vil det kort bli oppsummert mulige effek helsekostnader enn metoden som også forven ter som kan påvirke utviklingen av framtidas ter sunn aldring. Sannsynligheten for at vi vil arbeidsmarked. Det er plausibelt at flere av være sunnere i framtida er stor, med tanke på ny effektene kan skje samtidig, noe som vil si at vi kunnskap og fokus på folkehelse og forebygging. kan få en aldring av befolkningen sammen med Datagrunnlaget viser også at forventet levealder økt digitalisering eller innvandring. Her vil det har økt i Norge de siste 20 årene. Det er en trend derfor presenteres en oppsummering av alle som trolig vil fortsette. For at hele befolkningen effektene, sammen med noen tanker om hvordan skal fortsette å bli sunnere og friskere, er det av framtidas samfunn vil være. gjørende at blant annet inntektsulikheten i sam Som nasjon kommer vi til å bli eldre i fram funnet ikke øker for mye. tida, men «eldrebølgens» effekter vil trolig være Videre vil økt grad av digitalisering eller lavere i nær framtid enn de har vært de siste åre automatisering kunne bidra til at flere og flere ne. Utfordringene med eldrebølgen har samtidig rutinebaserte arbeidsoppgaver forsvinner. Den mest sannsynlig vært estimert større enn det de ne prosessen har pågått over lang tid, men nå faktisk er. er det også mulig at flere ikke-rutinebaserte Bakgrunnen for å komme med en slik argu arbeidsoppgaver vil forsvinne. Ensidig sett vil mentasjon er blant annet at estimert alderseffekt samfunnet ha mindre etterspørsel etter arbeids på sysselsettingen vil være lavere framover enn kraft, og høyere arbeidsledighet, men samlet sett det den har vært til nå. Dessuten viser analyser vil dette også være en stor kilde til økt velstand. av sysselsettingen at andre effekter som økono Økt velstand, som også vil føre til etterspørsel misk vekst har større påvirkning på sysselsettin etter arbeidsoppgaver som i mindre grad kan gen enn aldring av befolkningen. Videre har også digitaliseres eller automatiseres. Dette kan være sysselsettingsandelen blant eldre økt, og flere arbeidsoppgaver innenfor helse og omsorg som eldre arbeider lenger. Det som derimot er noe det er vanskelig å digitalisere eller automatisere. urovekkende er at sysselsettingsandelen blant de Økt produktivitet gjennom innføring av ny tek yngre har falt. Her kan en mulig årsak være den nologi vil også gi økt produksjon og dermed økt lave økonomiske veksten landet har opplevd de ressursgrunnlag i samfunnet. Det økte ressurs siste årene. Dette viser også viktigheten av å ha grunnlaget kan åpne opp for at vi kan velge å en aktivt og ekspansiv finanspolitikk for å sikre arbeide mindre og ta ut mer fritid. Det vil være høy sysselsettingsandel i hele befolkningen63. en videreføring av den trenden vi har sett i man ge i-land, at hver arbeidstaker arbeider mindre. Utformingen og finansieringen av velferds 63 Samt aktiv pengepolitikk, selv om mulighetsrommet der har vært noe redusert som følge av foliorenten har staten vil også bli påvirket av utviklingstrek vært på et meget lavt nivå over lengre tid. kene, men også av den politikken som ligger

178 til grunn i framtida. I en tilstand hvor det er helse, kriminalitet, ulikhet, rus osv. Med et mangel på arbeidskraft kan man tenke seg at overskudd av arbeidskraft kunne det offentlige det er høy etterspørsel etter arbeidskraft og der løst flere samfunnsoppgaver enn tilfellet er når med lav arbeidsledighet og forhåpentligvis høy mange går arbeidsledig, og samtidig styrket sysselsettingsandel. For det offentlig bidrar dette offentlige finanser. til skatteinntekter gjennom skatt på lønn, samt Det er trolig at befolkningen også i fram skatteinntekter ved merverdiavgiften som følge tida ønsker et spekter av forskjellige varer og av at arbeidstakerne bruker deler av sin dispo tjenester, og det ville være naturlig at vi organi nible inntekt til konsum, og gjennom arbeids serer oss slik at innbyggerne vil få økt tilgang til giveravgiften. Om arbeidstakerne er ansatt i både offentlige lovpålagte tjenester og varer og privat eller offentlig sektor vil ikke gi veldig stor tjenester fra privat sektor. For Norge som sam differanse i skatteinntektene64. På utgiftssiden vil funn blir det da avgjørende at vi organiserer oss det offentlige ha utgifter til direkte produksjon velferdsoptimalt og sikrer en fornuftig fordeling av fellesgoder, forskjellige stønadsoverføringer mellom forskjellige varer og tjenester, og mellom til befolkningen og kjøp av varer og tjenester. arbeid og fritid. Hvis det derimot er overskudd av arbeids kraft vil vi også få en provenyeffekt65 gjennom at Konkluderende bemerkninger vi har en stor andel som ikke er i arbeid. Dette vil føre til økte kostnader for det offentlige gjen Kapittelet viser at det er usikkerhetsmomenter i nom forskjellige støtteordninger66, sammen med de ulike estimerte framskrivningene. I tillegg er lavere skatteinntekter fra lønn, arbeidsgiverav det store forskjeller mellom ulike metoder som gift og merverdiavgift. Alternativt i en slik til benyttes, sammen med forskjellige hypoteser for stand kunne man tenke seg at det offentlige heller ansatte arbeidsledige arbeidstakere. Det ville føre 64 Men det kan være noen negative provenyeffekter til økte kostnader i lønn, men samtidig også lav på inntektssiden (lønn og pensjon) dersom en større ere utbetalinger av forskjellige støtteordninger. andel av arbeidstakere innenfor tjenesteområder som barnehage og sykehjem arbeider i privat sektor isteden Med den verdiskapingen som hadde blitt for kommunal sektor. Dette skyldes at kommunalt skapt av arbeidstakere i jobb, kunne vi for ek ansatte innenfor området har høyere lønn og pensjon sempel tatt et kraftig løft i kvaliteten på og enn ansatte i privat sektor (Berg Erichsen, 2017). Dette sammen med skatteflytting innenfor privat tilbudte omfanget av offentlige tjenester. Tenk hvilken fellesgoder som barnehager, helse og omsorg effekt det ville hatt for samfunnet hvis vi had (Antonsen, 2017). de hatt enda flere lærere, barnehagepedagoger, 65 Skatteeffekt: Endringer i skatten som følge av leger, sykepleiere, hjemmehjelpere, barneverns endringer i samfunnet. arbeidere og helsefagarbeidere per bruker. Dette 66 En ekstrem form for dette er «borgerlønn», hvor tanken er at det offentlig utbetaler stønad til innbyg ville gitt et løft i humankapitalen per innbygger gerne som følge av at det ikke er noe tilgjengelig arbeid. og frigjort pleiearbeid for familiemedlemmer. Dette har midlertidig en høy alternativ kostnad, ved at Samtidig kunne vi ha satset mer på forskning og de potensielle arbeidstakerne kunne løst samfunnsopp gaver innenfor utdanning, helse eller kultur. Finland har utvikling. Summen av dette kan bidra til økt vel hatt et prøveprosjekt med nettopp borgerlønn, men har stand og løse flere samfunnsproblemer innenfor valgt å avslutte dette.

179 hva som kommer til å skje med det framtidige ved rasjonaliseringen i primærnæringene og arbeidsmarkedet. industrien. Det er nå også indikasjoner på økt Å se inn i framtida har aldri vært enkelt67, men digitalisering og automatisering av ikke-rutine det er avgjørende at spesielt beslutningstakere baserte arbeidsoppgaver. Her vil det nok fortsatt er oppmerksom på usikkerhetsmomentene ved være åpenbare flaskehalser som fører til at noen framskrivninger. Det er viktig at politikkutfor arbeidsoppgaver vanskelig kan automatiseres mingen blir lagt på best mulig grunnlag. «Eldre bort på en tilfredsstillende og kostnadseffektiv bølgen» som begrep har hengt ved det norske måte. Dette er arbeidsoppgaver som krever stor samfunnet over lengre tid, men det er kanskje grad av fingerferdighet, originalitet, kreativitet på tide å nedskalere de negative effektene ved at og samhandling med mennesker. folk lever lenger. For det første er det jo et gode Det er mange faktorer som vil påvirke vår ved samfunnet. For det andre viser utviklingen framtidige utnyttelse av arbeidskraft. Dette at mennesker er meget tilpasningsdyktige og at kapittelet viser at den økonomiske veksten i stor vi tilpasser oss hele tiden. Samtidig er det indi grad påvirker sysselsettingen og etterspørselen kasjoner på at alderseffektene blir mindre fram etter arbeidskraft. Ingen kan si hva som skjer over. Videre vil elementer som innvandring og i 2060, men vi må anta at det føres en økono andre effekter på sysselsettingen også påvirke misk politikk som utnytter arbeidskraften på en det framtidige arbeidsmarkedet. god måte. Mer strukturelt vil nok arbeidsmar Automatisering og digitalisering har også kedet endre seg i større grad fram til 2060 enn vært en yndet tema. Også her er det motsetnin fra 1970-tallet og fram til nå. Det mest sannsyn ger mellom dem som ser positivt og dem som ser lige utfallet er at det vil bli mangel på arbeids negativt på utviklingen. Samtidig kan det også plasser, og spørsmålet er hva arbeidstakerne da stilles spørsmål ved om dette er en «ny utvikling» skal gjøre. Dette tatt i betraktning, kan «eldre eller om det er en del av den teknologiprosessen bølgen» bidra til at det blir færre arbeidstakere, vi som samfunn har opplevd de siste par hundre men også behov for flere arbeidsplasser innenfor årene. Det som er nytt med automatiseringen helse og omsorg. I en framtidig situasjon hvor ut og digitaliseringen er at arbeidstakerne ikke fordringen er mangel på arbeidsplasser, kan en har en «ny næringssektor» å forflyttes til, slik økt andel eldre bidra til å løse noen av utfordrin som var tilfellet tidligere. Økt automatisering gene vi vil stå overfor. At eldrebølgen øker be innenfor tjenestesektoren, som er den mest ar hovet for arbeidsplasser og reduserer tilbudet av beidsintensive, kan gi kraftigere reduksjon i be arbeidskraft i årene som kommer, trenger derfor hovet for arbeidsplasser enn det vi har opplevd ikke bli noe problem.

***

67 I filmen Tilbake til fremtiden II fra 1989 viser de at i 2015 ville vi ha videosamtaler, øye- og fingerskanning, stor grad av automatisering, selvgående droner, men samtidig operative telefonkiosker og ingen mobil telefoner (The Guardian, 20.10.2015).

180 Litteraturliste Fjørtoft, T. (2017). Norge i Europa Statistisk sentralbyrå (20.12.2017) toppen på digitale ferdigheter. Folkemengde og befolknings Aaberge, R. (2016). Inntektsulikhet Hentet ned 22.4.18 fra www.ssb. endringar. Hentet ned 12.4.18 fra i Norge i lys av Piketty-debatten. no/teknologi-og-innovasjon/artikler- www.ssb.no/innvandring-og-innvan Samfunnsspeilet, 1/2016. SSB. og-publikasjoner/norge-i-europa drere/faktaside/innvandring Acemoglu, D., Robinson, J. (2012). toppen-pa-digitale-ferdigheter Statistisk sentralbyrå (25.1.18). Why nations fail: the origins of Lee, E. (1966). A theory of migration. Arbeidskraftundersøkelsen . Hentet power, prosperity, and poverty. Demography, Vol. 3, No. 1 (1966), fra www.ssb.no/arbeid-og-lonn/ Random House, Inc., New York. s. 47–57. statistikker/aku Antonsen, S. (2017). Skatteplanleg Gregersen, F., Rand-Hendriksen, K. Statistisk sentralbyrå (9.2.2018). ging i velferdssektoren. Fagbladet (2014). Befolkningsframskrivinger Nasjonalregnskap. Hentet ned 4.4.18 Samfunn og økonomi, 2/2017. fra Statistisk sentralbyrå. Samfunns fra www.ssb.no/nasjonalregnskap- Autor, D. (2015). Why Are There økonomen, 3/2014. og-konjunkturer/statistikker/knr Still So Many Jobs? The History and Gregersen, F. Melberg, H. (2014). Statistisk sentralbyrå. (23.2.2018.) Future of Workplace Automation. I hvor stor grad vil eldrebølgen bidra Folkemengde og befolknings The Journal of Economic Perspecti til økte helsekostnader? Samfunns endringar. Hentet ned 3.3.18 fra ves, Vol. 29, No. 3, s. 3–30. økonomen, 7/2014. www.ssb.no/folkemengde/ Barth, E., Moene, K., Wallerstein, M. Holden, S. (2016). Makroøkonomi. Statistisk sentralbyrå (8.3.2018.) (2004). Likhet under press. Gylden Cappelen Damm AS. Sysselsetting, registerbasert . Hentet dal Norsk Forlag, 2. opplag, 2004. Horgen, E. (2017). Åtte år med ned 4.4.18 fra www.ssb.no/arbeid-og- Berg Erichsen, A., Schade, S., Vold nedgang i sysselsettingsprosenten. lonn/statistikker/regsys nes, F. (2017). Offentlig ressursbruk Hentet ned 22.4.18 fra www.ssb.no/ Statistisk sentralbyrå (12.3.2018). – hva sier tallene? Fagforbundet. arbeid-og-lonn/artikler-og-publika Døde. Tabell 05375: Forventet gjen Berg Erichsen, A. (2017). Lønns sjoner/atte-ar-med-nedgang-i-syssel stående levetid, etter kjønn og alder differanser mellom kommunal og settingsprosenten 1986–2017. Hentet ned 30.4.18 fra privat sektor. Fagbladet Samfunn og Nav.no (26.2.2018). Uføretrygd. www.ssb.no/befolkning/statistikker/ økonomi, 2/2017. Hentet ned 17.4.18 fra www. dode/aar Brynjolfsson, E., McAfee, A. (2011). nav.no/no/NAV+og+samfunn/ Stiftelsen för strategisk forskning Race against the machine: how the Statistikk/ AAP+nedsatt+arbeids (SSF, 2014). Vartannat jobb auto digital revolution is accelerating evne+og+uforetrygd+-+statistikk/ matiseras inom 20 år –utmaningar innovation, driving productivity, Uforetrygd för Sverige. Hentet ned fra http:// and irreversibly transforming em OECD (2015). In It Together: Why stratresearch.se/wp-content/uploads/ ployment and the economy. Digital Less Inequality Benefits All. OECD varannat-jobbautomatiseras.pdf Frontier Press, Lexington, MA. Publishing, Paris. Telle, K. (2017). Arbeidsledigheten. Bye, T., Næsheim, H. (2016). Driv Pajarinen, M., Rouvinen, P., Økonomiske analyser, 2/2017. SSB. krefter bak endringer i yrkesstruk Ekeland, A. (2015). Computerization The Guardian. (20.10.2015). Back to turen. Økonomiske analyser, 4/2016. Threatens One-Third of Finnish and the Future Day: what Part II got right SSB. Norwegian Employment. ETLA and wrong about 2015 – an A-Z. Eurostat (2018). Employment and Brief No 34. Hentet ned 16.4.18 fra unemployment (LFS). Employment Pickett, K. & Wilkinson, R. (2011). www.theguardian.com/film/ rate by sex, age group 20-64. Hentet Ulikhetens pris. Hvorfor likere for filmblog/2015/jan/02/what-back- ned 18.4.17 fra http://ec.europa.eu/ deling er bedre for alle. Res Publica. to-the-future-part-ii-got-right-and- eurostat/web/lfs/data/main-tables Skoglund, T. (2013). Fra jordbruk wrong-about-2015-an-a-z Farstad, S. (2018). Eldrebølgen til tjenester. Økonomiske analyser, Von Brasch, T., Horgen, E. (2018). – storm i et vannglass. Fagbladet 5/2013, SSB. Nedgang i sysselsettingsandelen på Samfunn og økonomi, 1/2018. Statistisk sentralbyrå (11.6.2014). grunn av flere eldre? SSB analyse Finansdepartementet (2017). Meld. Forventet levealder ved fødselen. 2018/02: Sysselsetting og eldrebølgen. St. 29 (2016–2017). Perspektiv Hentet ned 24.4.18 fra www.ssb.no/ Weil, D. (2005). Economic growth. meldingen 2017. natur-og-miljo/barekraft/ Pearson Education, Inc. Addison Frey, C.B. Osborne, M.A. (2013). forventet-levealder-ved-fodselen Wesley. The Future of Employment: How Statistisk sentralbyrå (2016) Susceptible are Jobs to Compute Befolkningsframskrivinger 2016– risation? OMS Working Papers, 2100. Hentet ned 14.3.18 fra www. September 18. ssb.no/befolkning/statistikker/ folkfram/aar/2016-06-21

kapittel 10 Offentlig eller privat utbygging og drift av fellesgoder – hva lønner seg?

Av Bjarne Jensen

I dette kapittelet drøftes og oppsummeres samfunnets skatteinntekter, samfunnssikker om bruk av private kommersielle foretak til het og trygghet, inntektsfordeling og styrings å ivareta fellesgodene gir lavere kostnader og muligheter. Analysen av slike indirekte virk bedre fellesgoder enn om det offentlige selv ninger viser at det må være betydelige direkte driver i egen regi. Hovedkonklusjonen er at det gevinster for at det i en samlet økonomisk vur ikke er slike gevinster. Den viktigste økono dering skal være lønnsomt. Konsekvensene av miske virkningen er økte inntekter til eierne av å overføre fellesgodene til kommersielle aktø de private kommersielle foretakene og redu rer innenlands og utenlandsk har virkninger serte inntekter og dårligere pensjonsordninger på en rekke viktige samfunnsforhold og sam for de ansatte. I en helhetlig analyse av sam funnsmål. I all hovedsak er konsekvensene av funnsøkonomiske konsekvenser må en også å overføre disse tjenestene til private kommer ta hensyn til en rekke andre forhold, herunder sielle negative for de samfunnsmålene vi har transaksjonskostnader, omstillingskostnader, for Norge. Det er heller ikke dokumentert at bruk av kommersielle aktører i dekningen av

Bjarne Jensen er utdannet som samfunnsøkonom fra fellesgodene gir mer og bedre innovasjon. Universitetet i Oslo og har erfaring fra både offentlig og privat sektor og fra forskning og undervisning. Han har arbeidet Dette er en utvidet versjon av analyser som tidligere er i Finans- og Sosialdepartementet, vært rådmann i Kristiansand presentert i Fagbladet Samfunn og økonomi, 2/2017. og Bergen, og administrerende direktør i Kommunekreditt Norge as. Hans forskning har særlig vært knyttet til finansiering, styring og planlegging av kommunene og offentlige velferdstjenester. Han har vært professor i forvaltningsøkonomi ved Høgskolen i Innlandet og førsteamanuensis ved Høgskolen i Agder (nå Universitetet i Agder).

182 Generelt konkurranse? (NOU 2000:1) konkluderte med at anbudskonkurranser ga kostnadsbesparel Tradisjonelt er offentlig virksomhet i Norge dre ser i størrelsesorden 10–30 prosent2. I dag er vet i egenregi gjennom kommunenes, fylkeskom forskerne mer nøkterne, og senere tids analyser munenes og statens virksomhet. Rundt 1990 fikk er usikre på om det overhodet er noen gevinst. en ideologi betegnet som New Public Manage I dette kapittelet er problemstillingen om det ment større fotfeste i Norge. Den går ut på at er grunn til å forvente lavere kostnader og bedre styringsprinsipper for kommersiell virksom offentlige tjenester ved konkurranseutsetting og het1, konkurranseutsetting av hele virksomhets markedsløsninger i første omgang drøftet ut fra områder, privatisering og innføring av markeds tre metoder: lignende organisering bidrar til mer effektiv drift av offentlige fellesgodene. Norman-utredningen 1. Økonomisk-teoretiske vurderinger. Mot bedre vitende (NOU 1991:28) konkluder 2. Hva viser forskning hvor privat kommersiell te med eventyrlige gevinster ved å gjennomføre drift og egenregi er sammenlignet? omorganiseringer av denne typen. I sin oppsum 3. Analyse av forskjeller i kostnads mering skrev utrederne: komponentene for å frambringe tjenester «Analysene viser at samfunnet kan oppnå og tiltak gjennom offentlig egenregi og gevinster på mellom 115 og 130 milliarder kroner kommersiell drift. pr. år; at det kan frigjøres rundt 500 000 årsverk for andre oppgaver, og at effektivisering kan gi Problemstillingen om det lønner seg å overføre budsjettgevinster for det offentlige tilsvarende fellesgodene til kommersielle aktører kan i til 25–30 prosent av alle skatter og avgifter. Tar vi legg til direkte virkninger påvirke en rekke andre hensyn til at lavere skatter vil gi bedre effektivitet forhold, og virkningene kan være ulike på kort også i privat sektor, kommer en tilleggsgevinst og lang sikt. Slike indirekte forhold må også tas av størrelsesorden på 40–50 milliarder. Alt i alt hensyn til i en analyse av hva som er samfunns kan det derfor være et effektiviseringspotensial økonomisk lønnsomt. Dette er forhold som på rundt 170 milliarder kroner.» transaksjonskostnader, omstillingskostnader, For å illustrere: 500 000 årsverk i 1990 ut virkninger på inntektsfordeling, virkninger på gjorde mer enn 25 prosent av samlet syssel skatteinntekter, samfunnssikkerhet og trygghet, setting i Norge, og 170 milliarder kroner mer arbeidsmarkedet og organisering av arbeids enn 25 prosent av bruttonasjonalprodukt. markedet, innovasjon og mulighetene til å I ettertid kan vi trygt si at beregningene hadde mer med fantasi enn virkelighet å gjøre. Det er komplisert å analysere hvordan kostnadene 1 Kommersiell virksomhet har som hovedmål å skape knyttet til velferdstjenester og andre fellesgoder økonomisk overskudd for eierne, mens offentlig virk somhet som drives i egenregi har som hovedmål dekke vil være ved offentlig drift i egenregi i forhold behovet for slike tjenester på best mulig måte innenfor til konkurranseutsetting og markedsløsnin inntektsrammer bestemt politisk. ger. Mange har forsøkt. Flertallet i Sandbekk 2 Mindretallet som mente at det ikke var noen sikre utvalget: Bør offentlig sektor eksponeres for gevinster ble i liten grad trukket fram.

183 utvikle og styre samfunnet vårt. Disse forholdene Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78, er trukket inn avslutningsvis i denne analysen. s. 307–318). Konklusjonene fra slike drøftinger Det må understrekes at vi her drøfter utbyg bekrefter ikke dette fordi markeder for felles ging og drift av offentlige fellesgoder (jf. drøft goder ikke oppfyller noen av de helt grunn ingene i kapittel 1). Fellesgoder kan defineres leggende forutsetninger for at markeder skal på forskjellige måter. Her er det brukt som fungere effektivt. De viktigste er: betegnelse på goder som ivaretas gjennom offentlig virksomhet, og som styres og fordeles • Etterspørselen bestemmes ikke av markeds ut fra samfunnsmessige mål underlagt folkevalgt deltakernes inntekter, men av offentlige styring og ikke markedsstyring. Det gjelder i budsjetter. tillegg til rene kollektive goder3 også naturlige • Prisene bestemmes ikke i markedet, men av monopoler og våre offentlige velferdstjenester i offentlige myndigheter. helse- og sosialsektoren, undervisning og opp • Det er ikke fri adgang for å etablere seg vekst og kultur. Rundt 30 prosent av syssel i disse markedene. settingen i Norge er knyttet til slike tjenester. Om lag 70 prosent av sysselsettingene er knyt Når fellesgoder ivaretas gjennom offentlig tet til næringsvirksomhet som ivaretas gjennom sektor, finansieres av felles skatter og avgifter kommersielle foretak. Det er betydelig samvirke og søkes fordelt etter behov, er den viktigste og samarbeid mellom offentlig og privat sektor. økonomiske begrunnelsen at markedsløsninger Det er viktig for utvikling og drift av vårt sam på disse områder ikke fungerer eller ikke gir de funn, men er ikke tema her. resultatene vi ønsker. Derfor er det nærmest litt selvmotsigende å etablere kunstige markeds Teoretisk/økonomisk løsninger for slik virksomhet. Slike kunstige markeder blir ofte kalt kvasimarkeder. vurdering Den vanligste begrunnelsen for at konkur Det foreligger mange teoretiske drøftinger om ranse og markedsløsninger gir gevinster i form innføring av marked og konkurranse bidrar til av mer effektive fellesgoder, er at konkurranse lavere kostnader og mer effektive fellesgoder. i markeder gir insentiver som i seg selv utløser Se for eksempel utredningen Konkurransens bedre og mer effektive løsninger. Et så sentralt konsekvenser (Hartmann 2011, s. 13–14) eller utvalg som Produktivitetskommisjonen skriver for eksempel i sin rapport under hovedpunkter (NOU 2015:1, s. 39): «Offentlig sektor har ikke samme insentiver til effektiv ressursbruk som 3 Rene kollektive goder er goder som er allment tilgjen i næringslivet, og er derfor avhengig av et vel gelige. De kan ikke deles opp og selges i et marked slik individuelle goder kan. Eksempler er forsvar, rettsvesen, fungerende politisk styringssystem.» parker og mye av vår infrastruktur. Det er krevende å Offentlig og privat sektor har ulike insentiv lage et presist skille mellom kollektive goder, naturlige systemer, men er det sannsynlig at insentivene i monopoler og noen av de offentlige velferdstjenestene. I denne sammenhengen er det heller ikke hensikts privat sektor stimulerer til bedre fellesgoder enn messig. insentivene i offentlig virksomhet?

184 FIGUR 1. Insentiver/styringsmetoder – konkurranseutsetting versus offentlig produksjon

Offentlig produksjon Konkurranseutsetting

Drivkraften: Å få mest mulig gjort for Drivkraften: Å ha minst mulig utgifter på bevilgningen. Produktmaksimerende atferd. oppgaven. Kostnadsminimerende atferd.

Virkemidlene: Virkemidlene: - Budsjettbevilgning - Utvikling av anbudskriterier - Organisering - Anbudskonkurranse mellom flere - Rekruttering og bemanning leverandører - Driftsanlegg og utstyr - Utvikling av konkurransemarked - Driftsopplegg - Opplegg for kontroll av anbudskrav

Avgjørende for effektivitet: Avgjørende for effektivitet: Hvor «flink» en er til å utvikle prosesser At konkurransemarkedet fungerer. og gjennomføre virksomheten.

Figur 1 illustrerer insentiver og virkemidler med videre. Avgjørende for effektivitet er hvor når det offentlige ivaretar virksomheten i egen flink en er til å utvikle prosesser og gjennom regi, sammenlignet med å bruke konkurranse føre virksomheten. Viktigst er forhold knyttet utsetting, Ved konkurranseutsetting er drivkraf til personale og personalutvikling. God organi ten knyttet til at deltakerne konkurrerer om å sasjonskultur og arbeidsmiljø, engasjerte med levere den beste løsningen. Det viktigste konkur arbeidere og medarbeidere som får medinn ransekriteriet er at kostnadene blir lavest mulig, flytelse og kan bruke og utvikle sin kompetanse, men det kan også legges inn kvalitetskriterier i er nøkkelfaktorer. Det offentlige har med andre en slik prosess. Virkemidlene det offentlige har ord et større register av virkemidler å spille på er utvikling av anbudskriterier, sikre mange del ved egenregi enn ved konkurranseutsetting. Om takere i konkurransen og etterfølgende kontroll insentivene ved markedsløsninger og konkur av at anbudskrav følges opp. Avgjørende for ranseutsetting gir bedre offentlige tjenester enn effektiviteten er at konkurransemarkedet funge offentlig egenregi, er høyst tvilsomt. rer godt. I artikkelen Det koster å fragmentere og Når offentlig sektor ivaretar fellesgoder privatisere offentlige tjenester (Guldbrandsen, i egenregi, er hoveddrivkraften å sørge for å 2017) er slike insentiver og virkninger belyst få størst mulig velferd fra de ressursene som nærmere. Skal et marked fungere godt, bør det disponeres. Virkemidlene er budsjettbevilg være mange markedsdeltakere. Ved konkur ninger, organisering og ledelse, bedriftskultur, ranseutsetting av offentlige tjenester synes en rekruttering, bemanning og personalutvik hovedvirkning å være at det blir konsentra ling, driftsanlegg og utstyr og driftsopplegg, sjon om noen få aktører på leveransesiden.

185 I rutebilbransjen er det nå for eksempel på lands av samlede kostnader. For tekniske tjenester basis fem-seks leverandører som fullstendig er andelen lavere, mens den for tjenester som dominerer markedet. I renovasjonssektoren hjemmehjelp og hjemmesykepleie er høyere. var det én dominerende aktør – RenoNorden – Skal kostnadene bli lavere, som er det viktigste hvor 133 kommuner var kunder. Da den gikk målet med konkurranseutsetting, ligger mulig konkurs, viste det seg hvor sårbare disse kom hetene primært i lavere bemanning eller redu munene var. De måtte i all hast improvisere sert lønn og dårligere pensjonsordninger for de nye kostnadskrevende løsninger. Vedlikeholdet ansatte. Målet for eierne av private selskaper er av riksveiene ble i 2003 omstrukturert fra å bli størst mulig overskudd til eierne. Den største ivaretatt av produksjonsavdelinger i Statens Veg muligheten til å oppnå større overskudd ligger i vesen til å bli konkurranseutsatt gjennom fem å redusere lønnskostnadene, det vil si lavere be årige driftsavtaler. Da Riksrevisjonen evaluerte manning, lavere lønn og/eller dårligere pensjons ordningene i 2011, påviste de for eksempel at ytelser. Derfor vil det ved konkurranseutsetting kostnadene økte med 87 prosent for kontrakter være sterke insentiver til lavere bemanning og inngått i 2004 og fornyet i 2009. Ved over halv lavere lønnskostnader, og vi må anta at det blir parten av fornyelsene var det bare en eller to resultatet (jf. kapittel 7 hvor forskjellen i lønn og anbydere. Dette viser to forhold: For det første pensjon mellom kommunale og private kommer er det vanskelig å få konkurransemarkedet til sielle barnehager og sykehjem er sammenlignet). å fungere. For det andre er det stor forskjell på Pro et contra-argumenter som brukes for virkninger på kort og lang sikt ved konkurranse og imot kommersialisering og konkurranse utsetting. Det indikerer på kort sikt strategisk utsetting er oppsummert i boksene på neste prising eller undervurdering av kostnader, og på side. lang sikt betydelige merkostnader. Selv om en tror at private kommersielle fir Ved offentlig individtilpassede tjenester er maer som er underleverandører til offentlig virk den tiden tjenesteutøverne bruker per tjeneste somhet er sterkere motivert for kostnadseffek mottaker et viktig kvalitetskriterium. Dette tivisering, kan treffe raskere beslutninger osv., gjenspeiles i politikernes ønsker om å styrke så betyr ikke det at frambringelsen av offentlige kvaliteten på tjenestene ved å øke bemanningen. fellestjenester blir mer kostnadseffektiv. Trans Eksempler er innføring av bemanningsnormer aksjonskostnadene, det vil si kostnadene til selve og opplegg for å øke bemanningen i for eksem konkurranseutsettingsprosessen og kontroll pel sykehjem, barnehager og skoler. Det vises med gjennomføringen av virksomheten, vil være til at Stortinget vedtok bemanningsnormer for forholdsvis betydelige (Pwc: Public procurement både barnehager og grunnskolen i 2017 og 2018. in Europe. Cost and effectiveness, 2011). Videre Ved arbeidsintensiv produksjon er det også be gir konkurranseutsetting større omstillingskost grensede muligheter for kostnadseffektivisering. nader på grunn av hyppige skifter av tjeneste Dette blir en utfordring når offentlige tjenester leverandør. konkurranseutsettes. Kostnadene til personale Det betyr at det ut fra en teoretisk/økonomisk er den dominerende kostnaden. For barnehager, analyse ikke kan konkluderes med at en privat sykehjem og skoler utgjør den rundt 80 prosent leverandør er mer kostnadseffektiv enn offentlig

186 Vanlige argumenter for Vanlige argumenter mot konkurranseutsetting konkurranseutsetting • Tjenestene egner seg ikke for konkurranseutsetting. • Konkurranse og profittmotiv Markedet for slike tjenester fungerer ikke godt. stimulerer til økt produktivitet/ • Valgfrihet kan like gjerne ivaretas ved egenregi som ved effektivitet – reduserte kostnader konkurranseutsetting. og høyere kvalitet. • Bedre samhandling mellom tjenester i offentlig egenregi • Stimulerer til mangfold og (som barnehager, skoler, helsestasjoner og barnevern) gir innovasjon – gir bedre utvikling av mer helhetlige og bedre løsninger. tjenestene og produksjonen av dem. • Egenregi legger bedre til rette for innovasjon ved at det er • De som er best egnet til å drive mer samarbeid og systematisk utveksling av erfaringer og virksomhetene overlever, mens de prestisje knyttet til å dele gode erfaringer med andre. mindre egnede taper i konkurransen Gode løsninger er ikke forretningshemmeligheter, og det er og blir avviklet. ikke forbud mot samarbeid som begrenser konkurransen. • Offentlig monopol reduserer • Ansattes motiv er interesse for virksomheten og effektivitet – konkurranse stimulerer å gjøre en best mulig jobb ut fra målet med virksomheten. offentlig virksomhet til høyere • Effektivitet er knyttet til arbeidsinnsats – offentlig virksomhet effektivitet. yter tjenester som ikke lar seg effektivisere på samme måte • Større valgfrihet. som vareproduksjon. • Kommersialisering bidrar til lavere lønn og høyere overskudd. Omfordeling av inntekter fra arbeidstakerne til eiere og lavere skatteinntekter. • Svekker muligheten til politisk styring. • Kommersialisering øker kapitalkostnadene vesentlig.

ivaretakelse av fellesgodene. Svært mange av sielle aktører skal konkurrere bedre om å drive analysene som konkluderer med at kommersielle fellesgodene. løsninger vil gi bedre løsninger baserer seg bare Problemet med det enkle resonnementet i på at konkurranse i markeder gir mer effektive disse utredningene er at de sammenligner egen løsninger enn egenregi. Det gjelder for eksem regi med et monopolmarked med én kommersiell pel Normanutvalget (1991), Sandbekkutvalget aktør. Det er imidlertid flere forskjeller mellom (2000) og Produktivitetskommisjonen (2015). et slikt monopolmarked og offentlig egneregi. I rapporten fra arbeidsgruppa for Like Den viktigste er at fellesgodene styres av inn konkurransevilkår for offentlige og private byggerne i fellesskap gjennom representanter aktører baserer også flertallet seg på det svært innbyggerne velger. Målet er å skape best mulig enkle postulatet at konkurranse alene bidrar til tjenester og utvikling for de samme innbyggerne mer effektive fellesgoder (Hjelmeng m.fl. 2018, ut fra de inntektene en har til disposisjon. Dette s. 68–69). Arbeidsgruppa ble oppnevnt av er noe helt annet enn et kommersielt monopol. Solberg-regjeringen i 2016. Dette flertallet går til Det har som mål å sikre eierne av monopolet og med så langt at de foreslår å påføre offentlig størst mulig overskudd eller profitt. egenregi økte kapitalkostnader for at kommer

187 basert oss på de viktigste analysene i nordiske Sammenligninger basert på land fra senere tid. Internasjonale studier viser empiriske undersøkelser samme resultater. I tillegg er gjengitt hovedkon klusjoner fra noen rapporter som belyser andre Systematisk bruk av konkurranseutsetting, virkninger ved bruk av markedsløsninger enn markedsløsninger og kundevalgmodeller har kostnadene. Det gjelder blant annet omfanget av vært vanlig i mange land i de siste 20–30 årene. markedsløsninger, årsakene til at de brukes og Det foreligger derfor mange analyser av virknin hvilke typer aktører som deltar i dem. gene ved bruk av disse metodene sammenlignet med offentlig virksomhet drevet i egenregi. Svært (1) Pettersen m.fl.:Effekter ved mange av analysene eller evalueringene har nett udlicitering af offentlige oppgaver. opp hatt som mål å vise om konkurranseutsetting AKF, 2011 gir lavere kostnader og mer effektive offentlige Dette er en dansk undersøkelse som er en tjenester enn egenregi. Slike sammenligninger er forskningsbasert gjennomgang av danske og ikke enkle å gjennomføre. Det skyldes særlig tre internasjonale undersøkelser med dette tema hovedforhold: et fra perioden 2000–2011. Undersøkelsen er basert på resultatene fra 80 studier av konkur 1. Vanskelig å vurdere kvalitet/standard på ranseutsetting av offentlige oppgaver utvalgt fra tjenestetilbudet hele 3893 studier. 2. Transaksjons- og omstillingskostnader regnes ikke med 1. Rapporten konkluderer for det første med 3. Virkninger på kort og lang sikt er ulike at evalueringene som er gjennomgått er av varierende kvalitet. Det er særlig vanskelig Dessuten er det klart at virkningene av disse to å ivareta kvalitative aspekter. I mange av hovedmåtene å utvikle drift og styring av offent studiene er kostnadene til kontroll og admi lig virksomhet på kan være svært ulik for: nistrative og juridiske transaksjonskostnader i utilstrekkelig grad medregnet. • Eiere/ledelse 2. Blant de evalueringene som er gjennomgått • Ansatte som utfører tjenestene viser noen kostnadsgevinster, andre viser • Innbyggerne og brukere av tjenestene merkostnader og en del viser blandede eller uendrede effekter. Det kan således ikke I de siste årene er det kommet flere og grun- konkluderes med at markedsløsninger og digere undersøkelser som sammenligner kom konkurranseutsetting gir innsparinger eller mersiell og offentlig drift av fellestjenestene og effektivitetsgevinster. som er gjennomført av uavhengige forsknings 3. Ifølge rapporten er det registrert noen flere institusjoner. Dersom det kan oppnås klare kost evalueringer som gir lavere direkte kostnader nadsgevinster og bedre tjenester sammenlignet ved konkurranseutsetting. Det er særlig med løsninger i egenregi, burde det gjenspeiles innenfor det danskene benevner som «hårde» i disse evalueringene. I dette kapittelet har vi sektor (teknisk sektor) det er registrert lavere

188 kostnader, mens det i mindre grad har gjort blant annet hvordan bruk av markedsløsninger seg gjeldende i de «bløte» sektorene. De på disse områdene har utviklet seg i Sverige. konkluderer imidlertid også med at flere av Konklusjonen er at det i Sverige har vært en sterk analysene ikke tar fullt hensyn til transak vekst i bruken av markedsløsninger. Veksten sjonskostnader, at virkningene på kort sikt er er sterkere når det gjelder bruk av kundevalg mer positive enn på lang sikt, og at kvaliteten modeller enn tradisjonell konkurranseutsetting ikke er målt. Virkningene kan blant annet gjennom anbud. Når det gjelder de tjenestene skyldes strategisk prising i innledende faser som kommunene yter, er det en klar sammen og/eller at konkurransen i første runde av heng som er slik at store kommuner i langt ster konkurranseutsettingen er sterkere enn i kere grad bruker markedsløsninger enn de min senere runder. Det kan for eksempel skyldes dre og små kommunene. at det lett utvikler seg private monopoler og Rapporten gjennomgår også teoretiske samarbeid mellom leverandørene om priser aspekter knyttet til bruk av markedsløsnin og anbud for å øke fortjenesten. ger. For å kunne bruke markedsløsninger må det konstrueres markeder på områder hvor (2) Hartmann m.fl.:Konkurrensens det tidligere ikke har vært markeder, såkalte konsekvenser. Vad händer med svensk kvasimarkeder. Spørsmålet blir så om slike välfärd? SNS, 2011 markeder oppfyller de kriteriene som er nødven Denne analysen ser på virkninger på offentlige dig for at markedet skal gi effektive løsninger. tjenesters kvalitet, kostnader og effektivitet Det vil de stort sett ikke gjøre. Etterspørselen ved bruk av konkurranseutsetting og kunde vil fortsatt bestemmes av offentlige budsjet valgmodeller i Sverige. De områdene som er ana ter. Prisene fastsettes ikke i markedene. Valget lysert er tjenester forbundet med arbeidsmarked, gjøres heller ikke entydig av konsumenten, men eldre og funksjonshemmede, helse og sykehus, av andre som innhenter tjenester på vegne av individ og familieomsorg, skoler og barnehager. konsumenten. Utgangspunktet for prosjektet var å analysere om følgende påstand var riktig4: «Den offent (3) Deloitte: Omfanget av konkurranse liga sektorns produktionsmonopol på många utsetting av kjernetjenester personliga tjenster som sjukvård, eldringsvård, i kommunesektoren. KS, 2011 utbilding och barnomsorg legger en død hand Dette er en undersøkelse gjennomført av Deloitte øver effektivitet och fornyelse i dessa sektorer.» på oppdrag fra KS. Rapporten gir en oversikt Hovedkonklusjonen er at det så langt ikke er på over omfanget av konkurranseutsetting i norske vist store kvalitets- og effektivitetsgevinster ved kommuner på kjerneområdene pleie og omsorg, bruk av konkurranseutsetting og kundevalg grunnskoleopplæring, barnehager, rusomsorg modeller. Rapporten konkluderer også med at og barnevern. Bare to prosent av kommune kunnskapen når det gjelder disse spørsmålene er ne hadde konkurranseutsatt tilbudet innenfor begrenset, og at det er behov for mer forskning for å få sikre konklusjoner. Rapporten belyser også andre spørsmål, 4 Powerpoint-foredrag av L. Hartman, 12. jan 2012.

189 grunnskolen, 22 prosent hadde konkurranse (4) Houlberg m.fl.:Effekter ved utsatt deler av pleie- og omsorgstilbudet, mens konkurranseutsettelse.

29 prosent hadde konkurranseutsatt barne AKF-rapport, 2012 hagetilbudet. 26 prosent av kommunene har Problemstillingen i denne rapporten er å belyse konkurranseutsatt deler av rusomsorgen, mens sammenhengen mellom omfanget av private 21 prosent har konkurranseutsatt barnevernet. leverandører og utgiftsnivået på tre kommunale Store kommuner konkurranseutsetter sin virk virksomhetsområder – barnehager, eldre/funk somhet i langt større grad enn små kommuner. sjonshemmede og administrasjon. Det gjelder i særlig grad innenfor området pleie Når det gjelder barnehagetilbudet er konklu og omsorg. Begrunnelsene for ikke å konkur sjonen at det er sammenheng mellom bruk av ranseutsette tjenester er av rådmennene oppgitt private leverandører og kommunenes kostnader som: til barnehager. Sammenhengen er slik at kost nadene blir høyere jo større bruken av private • Ikke ønske om konkurranseutsetting fra leverandører er. politisk hold På området eldre og funksjonshemmede er • Ikke-eksisterende marked også konklusjonen at det er en sammenheng • Tilstrekkelig kapasitet/kompetanse i egen mellom utgiftsnivået på området og omfanget organisasjon av konkurranseutsetting. Jo større omfanget av • Effektiv tjenesteproduksjon i egen konkurranseutsetting er, desto høyere er utgifts organisasjon/lite å spare på å sette ut nivået. Sammenhengen er signifikant i de statis til private tiske testene. På administrasjonsområdet er sammenhengen Rådmennene oppgir som hyppigste årsaker til at motsatt. Når det gjelder utgiftsnivået i ett gitt år og pleie- og omsorgstjenester er konkurranseutsatt omfanget av konkurranseutsetting ett og to år før, i deres kommune: er utgiftsnivået til administrasjon lavere jo større omfanget av konkurranseutsettingen har vært. • Politisk ideologi På alle disse områdene er det primært sam • Manglende kapasitet/kompetanse i egen variasjon som er påvist og ikke nødvendigvis år organisasjon sakssammenhenger. På administrasjonsområdet • Pris/kvalitet er et hovedproblem at output, det vil si hva som ytes på administrasjonsområdet, ikke har latt Rapporten viser også at det er mindre konkur seg registrere. Dermed har det heller ikke vært ranseutsetting og færre planer om det i kommu mulig å korrigere for denne faktoren slik det er ner med ordførere fra Arbeiderpartiet, SV og gjort på de to andre områdene. Senterpartiet enn med ordførere fra Høyre, Frp og Venstre. (5) Herning: Konkurranseutsatte syke hjem i Norge. For velferdsstaten, 2012 Denne rapporten gir en oversikt over anbuds runder knyttet til konkurranseutsetting av

190 sykehjem i Norge i perioden 1997–2012. I alt fagorganisering og samarbeidsklima, ansettelses er det registrert 47 anbudsrunder. Av disse er former og arbeidsstokk, tariffavtaler og lønn, 38 vunnet av kommersielle private aktører, det arbeidsvilkår og arbeidstid, framtidsutsikter og vil si aktører som driver sykehjemmene med trygghet, og pensjon. På alle disse områdene er kon profittformål. Etter anbudsrunden er hele 33 av klusjonene i rapporten at enten er forholdene blitt disse selskapene omstrukturert. I 2012 er det fem dårligere etter konkurranseutsettingen (gjelder konsern som driver de kommersielle selskapene. rundt 50 prosent av de forholdene som er vurdert), Med ett unntak er dette utenlandske selskaper. eller at det ikke er konstatert signifikante forskjel Ett av disse, Adecco, har etter skandalen knyt ler (gjelder knapt 50 prosent av de vurderte forhol tet til Ammerudlunden sykehjem trukket seg dene). Det er derfor en manglende sammenheng ut av sykehjemsmarkedet (FriFagbevegelse, mellom hovedkonklusjonen at det er vanskelig å 16.12.2013). Alle selskapene har kompliserte si noe om arbeidsvilkårene er dårligere eller bedre selskapsstrukturer, og det er vanskelig å få over og konklusjonene knyttet til de enkelte kriteriene. sikt over eierskapet til dem. De fleste har tilknyt For halvparten av de forholdene som er vurdert er ting til skatteparadiser. vanskelig å finne forskjeller, mens for den andre Ideelle organisasjoner har vunnet kun én av halvparten er konklusjonene at arbeidsforhol- de 47 anbudsprosessene som er gjennomgått. Da dene er blitt dårligere etter konkurranseutsetting. var et av konkurransens premisser at de ansatte skulle beholde gjeldende pensjonsordning. Da (7) Thonstad, Knut: Mer konkurranse dette sykehjemmet på nytt ble konkurranse utsetting – en god idé i dagens Norge? utsatt, ble kriteriet om pensjonsordning fjernet. Agenda, 2015 Det førte til at den ideelle organisasjonen tapte Thonstad gjør en bred sveip over internasjo konkurransen på pris til et kommersielt selskap. nale og nordiske studier av konkurranseutset Resultatene fra anbudsrundene indikerer at ting. Store kommersielle aktører er vinnerne ideelle organisasjoner blir tapere i slike anbuds i konkurranseutsetting av offentlige tjenester. prosesser. Han viser at omfanget av konkurranseutset ting i pleie og omsorg i Norge økte noe fram (6) Asp m.fl.: Konkurranseutsetting til 2005, men at det deretter var stabilt fram til av offentlige tjenester. Sluttrapport 2011. De store byene (Oslo, Bergen, Trondheim Arbeids – og sosialdepartementet, 2014 og Stavanger) har et vesentlig større omfang av Dette er en undersøkelse av hvordan konkurranse konkurranseutsetting innefor pleie og omsorg utsetting påvirker lønns – og arbeidstidsord enn resten av landet. I alle de nevnte byene utgjør ninger i bransjene rutebuss, barnevern, barne kommunenes kjøp av tjenester fra private rundt hager og sykehjem. Den er utført av Actecan, 25 prosent av driftsutgiftene, mens det for landet Arbeidsforskningsinstituttet og Oslo Economics. for øvrig er under 6,0 prosent. I oppsummeringen konkluderes det med at det Thonstad konkluderer blant annet med at er vanskelig å si om arbeidsvilkårene er bedre det er godt dokumentert at mye av de umid eller verre som følge av konkurranseutsettingen. delbare kostnadsinnsparingene ved konkur De konkrete undersøkelsene gjelder forholdene ranseutsetting er lavere lønn og dårligere

191 pensjonsvilkår for de ansatte. Dette viser at det resultater fra sammenligninger av kostnader primært ikke medvirker til effektivisering av tje og kvalitet på velferdstjenester drevet i privat nestene, men til en omfordeling av inntektene fra regi gjennom «vinstsyftende» organisasjoner ansatte til eierne av private kommersielle virk og i offentlig egenregi. Områder som drøftes er somheter. skolesektoren, helsesektoren og sosialsektoren, Thonstad er opptatt av helhetsvirkningene ved herunder pleie og omsorg. Det er naturligvis at offentlige tjenester overføres til private kom ikke mulig å gi en fullstendig gjennomgang av mersielle aktører. Han analyserer virkningene konklusjonene fra en så omfattende utredning på arbeidsmarkedet. Konkurranseutsettingen i en kortere artikkel. Men hovedkonklusjonen medvirker til en forverret sysselsettingssituasjon er at de ikke kan dokumentere at bruk av mar ved at sårbare grupper fortrenges fra arbeids ked og markedslignende aktører systematisk gir markedet. Mye av det som sees som en umiddel bedre tjenester eller lavere kostnader når det bar gevinst, er en omfordeling i arbeidstakernes gjelder velferdstjenestene. De mener imidlertid disfavør og kan også gi redusert sysselsettingsrate at tilstedeværelsen av konkurranse for offentlig i Norge. Han drøfter også forholdet til skatteinn egenregi kan stimulere offentlige virksomheter tekter og offentlige finanser. Lavere lønnsnivå gir til bedre løsninger. lavere skatteinntekter og bidrar til svekkelse av offentlige finanser. Han drøfter også virkninger (9) Rasmussen m. fl.:Anbud i buss for beredskap og samfunnssikkerhet. markedet – samfunnsøkonomiske Thonstads analyser er ikke veldig omfatten konsekvenser. Vista analyse, 2018 de, men er konsentrert om helhetsvirkninger. Analysen er gjennomført på oppdrag fra NHH I de fleste analysene om temaet er det mangelvare. Transport, det vil si organisasjonen for eierne av Han anbefaler at bredere konsekvensanalyser av de private foretakene i rutebilanalysen. Problem viktige virkninger bør gjennomføres før konkur stillingen er å analysere om anbudsutsetting av ranseutsetting og markedsløsninger iverksettes. offentlige rutebusstilbud, som ble tillatt i 1994, har gitt mer effektive og samfunnsøkonomisk (8) Ordning och reda i välfärden – lønnsomme rutebusstilbud. I oppsummeringen SOU2016:18 (Statens Offentliga har Vista analyse konkludert på følgende måte Utredningar) (Rasmussen, 2018, s. 7): Dette er en svært omfattende svensk offentlig «Vår vurdering er at mekanismer som utredning hvor gjennomgang av effektivitet og følger av anbudskonkurranser har bidratt til kvalitet i offentlige velferdstjenester stårsentralt. effektiviseringsgevinster på mellom 10 og 15 Utredningen tar for seg hele problematikken om prosent. Transaksjonskostnadene er lavere enn kring offentlig egenregi og bruk av det de kaller effektiviseringsgevinstene, Anbudsutsetting i «vinstsyftande» aktører i produksjon av offent dette markedet gir høyere samfunnsøkonomisk lige velferdstjenester. Dette er kanskje den mest lønnsomhet enn det som kan forventes oppnådd omfattende utredningen av problematikken, gjennom fylkeskommunal egenproduksjon.» på vel 850 sider. I et eget kapittel – Effektivitet Dette er en svært klar konklusjon. Den och kvalitet inom välfärden – drøftes spesielt fikk hovedoppslag i NRKs nyhetssending om

192 morgenen 27. juli 2018. Analysen er hverken med insentiver i et stort antall kontrakter presser dyptpløyende eller spesielt interessant når det operatørene til å effektivisere og til å utvikle gjelder det saklige innhold. Konklusjonen byg spisskompetanse på drift, kjøreplaner, personale ger på tre forhold: og materiell.» (1) Henvisninger til tidligere analyser på om De fleste skjønner at en ikke kan ta de kom rådet. mersielle aktørenes vurderinger av slike forhold (2) Analyser av kostnadsutviklingen innen som den rene sannhet. Konklusjonen er derfor at for rutebiltransport i perioden 2010–2017, denne analysen hverken dyptpløyende eller spesielt basert på data fra SSBs rutebilstatistikk og SSBs interessant når det gjelder det saklige innholdet. busskostnadsindekser. Tallene viser at kostna Men den er relativt typisk med hensyn til hvor om dene ved å drive buss har økt med 31 prosent trentlig og overfladisk analyser av konkurranse i perioden 2012–2017. De kombinerer denne utsetting kan være, og hvor bastante konklusjoner utviklingen med data for passasjerkilometer, som har karakter av spekulasjon kan være. antall passasjerer, billettinntekter per reise, Rapporten inneholder også en oversikt over offentlig kjøp per kilometer og utviklingen i aktørene i bussmarkedet. Markedet er dominert konsumprisindeksen, og konkluderer med at av seks store aktører som dekker vel 90 prosent kostnadene har vært relativt stabile. De presen av markedet. To er offentlig eid (Nettbuss og terer ikke konkrete tall, men kun figurer. Det er Unibuss), mens fire er private. Det viktigste ikke lett å kontrollere beregningene eller å si noe resultatet av konkurranseutsettingen er derfor om hva disse beregningene reelt viser. De har en konsentrasjon av aktørene i rutebibransjen. ingen dataer hvor egenregi og konkurranseutsatt rutebiltransport er sammenlignet. Hvordan de Oppsummering empiriske da kan konkludere med 10–15 prosent gevinster undersøkelser av anbud er vanskelig å forstå. De har i hvert fall Gjennomgangen av empiriske undersøkel ingen tall i sin analyse som understøtter dette. ser viser at det ikke kan dokumenteres at (3) I tillegg baserer de seg på intervju konkurranseutsetting gir lavere kostnader eller er med selskapene som har vunnet anbudene bedre kvalitet på offentlige fellestjenester og og oppdragsgiverne for rapporten (kapittel 5: velferdstjenester. Det finnes analyser som viser Aktørenes vurdering). Konklusjonene fra disse gevinster, analyser som viser liten eller ingen for intervjuene er: skjell og analyser som indikerer merkostnader. «Økte kostnader skyldes volumvekst og Resultatene kan ha ulike forklaringer. Men det kvalitetsheving. Miljø- og andre materialkrav, synes å være relativt åpenbart at virkninger på samt økt tilbud i rushtid og i tidsrom med kort og lang sikt kan være ulike. ulempetillegg for sjåfører, er identifisert som Enkeltstående analyser tar i liten grad hensyn klare kostnadsdrivere. Det er en felles oppfat til transaksjonskostnader og omstillingskostna ning at kvaliteten har økt, mens kostnadsnivået der. Helhetsvirkninger, der det også tas hensyn har vært stabilt (eventuelt falt). Konkurransen i til virkninger på skatteinntekter, fordelings markedet oppfattes som tøff, noe som bekreftes virkninger, virkninger for ansatte og samfunns fra tilbuds- og innkjøpssiden. Hard konkurranse forhold mer generelt, er mangelvare.

193 Sammenligning av kostnads gjelder lønnsnivået for ansatte knyttet til offent lige fellesgoder, er det imidlertid motsatt. Analy komponentene ved egenregi sen nevnt foran viser at lønnsnivået for ansatte og hos private kommersielle i private kommersielle virksomheter, som driver aktører fellesgoder etter avtaler med kommunene, har lavere lønnsnivå enn i kommunal egenregi. Ved å sammenligne de enkelte utgifts-/kostnads Lønnsforskjellene er undersøkt for sykepleie komponentene knyttet til frambringelsen av re, pleiemedhjelpere, barnehagelærere og barne fellestjenester i offentlig og privat regi kan vi hageassistenter for 2014. For barnehagene har en også vurdere om det er grunn til å vente ulik også tallene for perioden 2007–2013. Forskjellen heter i utgifts-/kostnadsnivå. Det er tre hoved er minst for sykepleiere. Her er lønnsnivået i de grupper direkte kostnader: private kommersielle sykehjemmene bare 1,0 prosent lavere i gjennomsnitt og 0,6 i median5. • Kostnader til arbeidsinnsats og personale For pleiemedarbeidere er lønnsnivået gjennom • Vareinnsats snittlig 3,6 prosent lavere og i median 4,5 pro • Kostnader til kapital, herunder overskudd/ sent lavere i de private kommersielle. Mellom avkastning på egenkapital private kommersielle barnehager og barnehager i kommunal egenregi er forskjellene større. I tillegg er det mer indirekte kostnader: For barnehagelærere er gjennomsnittlig lønns • Transaksjonskostnader nivå 3,6 prosent lavere i de private kommersi • Omstillingskostnader elle, mens de i median er 5,2 prosent lavere. For barnehageassistenter er tilsvarende tall 4,4 og Når vi skal foreta en økonomisk helhets 5,5 prosent lavere i de private kommersielle. For virkning for det offentlige må vi også ta hensyn skjellene i barnehagesektoren er stabil i perioden til at organiseringen kan ha ulik virkning på det 2007–2014. Årsakene til at lønnsnivået er høyere offentliges skatteinntekter. i offentlig egenregi enn i private kommersielle, er flere. I tillegg til forskjeller mellom disse to eier Kostnader arbeidsinnsats og personale formene synes årsakene å være høyere gjennom Lønnsforskjeller for ansatte i kommunale og snittsalder, lengre ansiennitet og større organi private kommersielle foretak som ivaretar sasjonsgrad i fagforeninger i offentlig egenregi. fellesgoder er presentert og drøftet i kapittel 7. Det er også en annen viktig forskjell i lønns Generelt er lønnsnivået i privat sektor høyere nivået mellom ansatte i private kommersielle og enn i offentlig sektor. Privat sektor er med andre i kommunal egenregi. Lønnsnivået for de ansat ord lønnsledende (Fevang & al., 2008). Når det te i kommunal egenregi er mer sammenpresset enn i private kommersielle. Det gjør seg gjelden de for alle personalgrupper ved at forskjellene i lønnsnivået er større i private kommersielle 5 Median er lønnsnivået for den gruppa ansatte som har like mange med lavere lønnsnivå og like mange ansatte enn i kommunal egenregi. Derfor er en viktig med høyere lønn. konklusjon at privat, kommersiell drift gir større

194 forskjeller eller skjevere fordeling i inntekter enn barnehager og sykehjem er det sannsynligvis kommunal egenregi. variasjoner i størrelsen fra sektor til sektor og for Pensjonsutgiftene er en viktig del av per personalgruppene innenfor sektorene. Hoved sonalkostnadene. Her er forskjellene mellom konklusjonen er at det viktigste bidraget til at offentlig egenregi og privat kommersielle vesent utgiftene til private kommersielle virksomheter lig større enn for lønnsnivået. Det vises også til kan bli lavere enn i offentlig egenregi, er at lønns kapittel 8 hvor det er dokumentert at kommer- nivået og pensjonskostnadene er lavere. Derved sielle barnehager får flere hundre millioner til ut er også inntektsnivået for de ansatte lavere og gifter de ikke har. For årene 2009–2013 utgjor pensjonsordningen dårligere. Dersom vi legger de pensjonskostnadene for de private kommer gjennomsnittet for forskjellene i sykehjem og sielle barnehagene gjennomsnittlig 3,6 prosent barnehager til grunn, vil lavere lønnsnivå og pen av lønnsutgiftene. For kommunale barnehager sjonskostnader bidra til om lag 12 prosent lavere utgjorde pensjonsutgiftene gjennomsnittlig 17,4 utgifter for private kommersielle virksomheter i prosent for årene 2009–2013. offentlige fellestjenester enn offentlig egenregi. For sykehjemmene var forskjellen noe Personalkostnadene vil også bestemmes av mindre. I gjennomsnitt utgjorde pensjons bemanning og arbeidsinnsats. Her har vi imid kostnadene 4,7 prosent for private kommersi lertid ikke samme datagrunnlag som for lønns elle i perioden 2009–2013. For de kommunale nivå. Det er indikasjoner på at arbeidsinnsats utgjorde pensjonskostnadene 15,5 prosent i og bemanning kan være noe høyere ved egen gjennomsnitt for samme periode. En viktig år regi sammenlignet med private kommersielle. sak til at forskjellene mellom private kommersi Det gjelder i særlig grad for velferdstjenestene. elle og kommunale er mindre i sykehjemsekto Dette har ofte sammenheng med at offentlig eide ren er at alle sykepleiere har en felles lovfestet virksomhetene ivaretar mer krevende brukere pensjonsordning som også gjelder sykepleierne i og tjenester enn kommersielle aktører på sam private sykehjem. Slik ordning har ikke helsefag me virksomhetsområde. Det er for eksempel arbeidere, som er den største personalgruppa i registrert ved sammenligninger av kommunale sykehjemmene. Tallene for både barnehager og og private kommersielle barnehager, og statlige sykehjem er basert på pensjonskostnader opp og privat kommersielle sykehustjenester. Feno gitt i selvangivelsene/skattemeldingene for alle menet blir også benevnt som «fløteskumming». barnehager og sykehjem organisert som aksje Vi må heller ikke glemme at ved individrettede selskaper, mens tallene for kommunal egenregi tjenester i skoler, barnehager og pleie og omsorg er hentet fra Kostra. er personalinnsats, som tidligere nevnt, en viktig Vi må naturligvis stille spørsmål om vi kan kvalitetsindikator. generalisere lønns- og pensjonskostnader basert på tall fra sykehjems- og barnehagesektoren til Vareinnsats andre sektorer. Min vurdering er at det absolutt Vareinnsats kjøpes inn i samme markeder for er grunn til å tro at dette også gjelder for andre både private og offentlige virksomheter. Mange offentlige fellesgoder som drives av private kom mener at offentlige virksomheter, gjennom felles mersielle og i offentlig egenregi. Men som for innkjøp og innkjøpsavtaler basert på større

195 volum i innkjøp, kan oppnå lavere priser. Der Derfor er det nesten alltid mer kostnadskrevende som det er slike stordriftsfordeler, vil kostnadene for offentlig virksomhet å leie kapitalobjekter til vareinnsats kunne bli lavere for offentlig egen fra private selskaper enn å eie dem selv. Dette regi enn private virksomheter. Det foreligger konkurransefortrinnet for offentlige virksom imidlertid ikke data som underbygger dette. heter er så sterkt at de av konkurransemes sige hensyn ikke kan delta i markeder som har Kapitalkostnader/overskudd-profitt, karakter av næringsvirksomhet. Det området hvor offentlig virksomhet har Det finnes unntak fra dette. Ved bygging av vesentlig lavere kostnader enn privat forret nye barnehager kan private kommersielle virk ningsvirksomhet, er knyttet til kapitalen. År somheter få lån i den statlige Husbanken, og da saken er for det første at den lånerenten stat blir lånekostnadene den samme som for kommu og kommuner står overfor ved finansiering av nal egenregi. Men dette betyr at konkurranse investeringer er vesentlig lavere enn den det utsettingsmetoder som OPS og langsiktige private eide selskaper må betale. Det skyldes at leiekontrakter til nye bygg er svært ulønnsomt risikoen knyttet til utlån til offentlig virksomhet for det offentlige. OPS er en spesiell form for vurderes å være vesentlig lavere enn til private konkurranseutsetting av offentlig virksom virksomheter. Reglene er også slik at banker og het hvor bygging, langsiktig drift og langsiktig andre finansinstitusjoner må sette av vesentlig finansiering av store investeringer konkurran større egenkapital ved lån til privat forretnings seutsettes i en felles prosess. Det gjelder vanlig virksomhet enn til stat eller kommuner. I det vis offentlig infrastruktur og bygg. Eksempler internasjonale og nasjonale regelverket for lån er er store veiprosjekter, skoler og sykehus (Bakke, det ikke krav til egenkapital ved lån til staten, 2011). Eksempler på leiekontrakter er de mange mens ved lån til kommuner er nødvendig avset politi- og rettsbygningene hvor staten har latt ning til egenkapital 20 prosent av lån med vanlig private bygge og eie, mens de selv betaler leie. kommersiell risiko. Dermed blir kostnadene ved Det verste eksempelet er imidlertid knyttet til å gi lån til privat forretningsvirksomhet høyere Entra AS. I 2000 etablerte staten selskapet Entra enn til kommuner og stat. som et heleid statsaksjeselskap og overførte en Den lånerenten statlige og kommunale virk stor del av viktige statlige bygg i de store byene til somheter i Norge må betale er mellom én og selskapet. I 2014 valgte regjeringen å børsnotere tre prosent lavere (noe avhengig av markeds selskapet og har siden solgt seg ned til en eier situasjon og sektorer) enn det selv de mest andel på 33,3 prosent. I realiteten betyr disse litt solide private virksomhetene må betale. I tillegg finurlige disposisjonene at den steinrikenorske vil kreditorer og finansinstitusjoner kreve en staten solgte en stor del av de byggene staten bru høyere egenkapitalandel for utlån til private ker og eide for så å leie dem tilbake fra private virksomheter. Mer risikoutsatt egenkapital aktører i stor grad utenlandske. Det er åpenbart krever stort sett vesentlig høyere avkastning i at på lang sikt vil dette være lite lønnsomt for den prosent enn renten på lån. Til sammen fører norske staten. Her er renten den dominerende dette til at kapitalkostnadene i privat virksomhet kostnadsfaktoren, og staten har påført seg selv er vesentlig høyere enn i offentlig virksomhet. milliarder i ekstrakostnader gjennom OPS-kon

196 trakter og leiekontrakter. Her er det valgt løsnin blir overskudd målt som avkastning på egen ger som har transportert milliardbeløp fra nor kapitalen svært høy. ske skattebetalere til eierne bak OPS- kontrakter Det er også velkjent at «overskudd» kan tas og nye bygg som staten leier. Dette er tidligere ut på andre måter. Eksempler er styrehonorarer, drøftet i artikkelen OPS – sløsing med offentlige ekstraordinært høye lederlønninger, konsulent- midler i milliardklassen (Fagbladet Samfunn og og rådgivingstjenester og leieinntekter på byg økonomi, 2/2013, Jensen, 2013). ninger. I mange tilfeller vil overskudd også bli I utredningen fra arbeidsgruppa for Like bundet eller skjult i virksomhetene og tas ut i konkurransevilkår for offentlige og private forbindelse med omstruktureringer (fisjoner og aktører dokumenteres, som tidligere nevnt, at fusjoner) eller som gevinster ved salg. Det vises offentlig egenregi har lavere kapitalkostnader til kapittel 6 hvor de store gevinstene som fram enn kommersielle aktører (Hjelmeng, 2018, kommer når barnehager selges til kommersielle s. 58–60). Dette utvalget går så langt at de fore virksomheter, er belyst og drøftet. slår at denne fordelen, som gir offentlig egen Overskudd til eierne og kapitalkostnader bi regi lavere kostnader, skal fjernes slik at det blir drar til at utgiftene til private kommersielle virk like konkurransevilkår for kommersielle aktø somheter som driver offentlig velferdstjenester rer som ivaretar fellesgoder og offentlig egen og andre fellesgoder er vesentlig høyere enn ved regi. Flertallet i dette utvalget er så opptatt av offentlig egenregi. De er med andre ord motsat konkurranse at de vil påføre offentlig egenregi sen til lønns- og pensjonskostnader, og bidrar til høyere kostnader til fellesgodene for at private at utgiftene ved private kommersielle eiere blir kommersielle aktører skal kunne delta i konkur høyere enn for offentlig egenregi. Den viktigste ranse med egenregi (Hjelmeng, 2018, s. 68–69). økonomiske virkningen ved å overføre driften av Forretningsvirksomhet må for å overleve på fellesgoder fra egenregi til private kommersielle lengre sikt drives med økonomisk overskudd er økte inntekter til eierne av virksomhetene og eller profitt. Dette er en kostnadskomponent vi reduserte inntekter og dårligere pensjonsord ikke vil ha når virksomheten drives i egenregi, ninger for de ansatte. I de to sektorene som er og følgelig en tilleggskostnad som vi ikke har i analysert, gjelder det ansatte både med og uten ordinær offentlig virksomhet. I kapittel 5: Skatte høgskoleutdannelse. Men ansatte uten høgskole planlegging i velferdssektoren er overskuddene utdannelse kommer dårligst ut. i selvangivelsene for kommersielle barnehager og sykehjem registrert. For sykehjemmene var driftsoverskuddet i perioden 2009–2013 gjen Transaksjons- og nomsnittlig ca. 4,5 prosent av samlede drifts omstillingskostnader kostnader. For barnehagene var lønnsomheten høyere. Der var driftsoverskuddet for perioden Transaksjonskostnader 2009–2013 i gjennomsnitt vel seks prosent av Transaksjonskostnader er, som tidligere nevnt, driftskostnadene. Siden egenkapitalen knyttet kostnadene omkring utførelsen av selve tjenes til aksjeselskaper som driver sykehjem og barne tene som anbudskostnader, kontraktsinngåelser, hager er relativ liten fordi risikoen også er lav, juridisk rådgiving, administrativ oppfølging og

197 omstillingskostnader. De fleste undersøkelser er at de mister eller får vesentlig svekkede pen viser at transaksjonskostnadene er høyere ved sjonsrettigheter som de har opparbeidet. Perso bruk av markedsløsninger enn i egenregi. Det ner som har få år igjen før pensjonsalder kan har sammenheng med at det offentlige vil ha rammes svært hardt. betydelig kostnader ved å gjennomføre konkur ranseutsettingen og å følge opp og kontrollere at tjenestene blir levert i henhold til de spesifikasjo Fellesgoder og skatteinntekter nene som anbudet forutsetter. Dette er kostnader knyttet til arbeid og pensjons en ikke har på samme måten ved egenregi. Det utgifter vises også tydelig ved bestiller-utførerorganise ring. Da får vi to enheter med en rekke parallelle Hovedårsaken til at private kommersielle aktører funksjoner som gir betydelige ekstrakostnader kan ta ut store overskudd ved drift av fellesgoder og byråkratisering. er at pensjonsutgifter, skatter og lønnsnivå er høy De private deltakerne i anbudsrundene har ere ved egenregi enn hos kommersielle aktører. også transaksjonskostnader. Både den som vin Skatteinntekter bidrar til å finansiere fellesgodene. ner anbudet og alle andre som deltar, men ikke Når egenregi gir høyere skatteinntekter burde me vinner, vil ha kostnader knyttet til utformingen rinntektene, i stedet for å regnes som en kostnad, av anbud. Jo flere deltakere og jo mer krevende representere en inntekt som reduserer kostnadene og spesifisert anbudet må være, desto høyere blir ved egenregi. Pensjonsutgiftene kan heller ikke disse kostnadene. Det er vanlig å anta at transak håndteres som en vanlig utgift eller kostnad. De sjonskostnadene som påløper hos de private be er i realiteten sparing for å finansiere inntekter driftene som deltar i konkurransen er større enn når arbeidstakeren ikke lenger er yrkesaktiv. Da dem som påløper hos det offentlige (Pwc, 2011). bidrar denne sparingen til pensjonsinntekter som igjen gir grunnlag for skatter. I det etterfølgende Omstillingskostnader skal drøftes nærmere hva dette betyr når offentlig Konkurranseutsetting vil medføre hyppige egenregi sammenlignes med kommersiell drift av skifter av de organisasjonene som skal ivareta fellesgodene. Det er redegjort nærmere for analy tjenestene. Det medfører at ansatte kan miste ser og forutsetninger i kapittel 8. jobben, bidrar til utrygghet, mer bruk av tidlig pensjonering, skifte av kapitalutstyr o.l. Dette Fordeling av brutto lønnskostnader på fører til ekstraordinære omstillingskostnader. nettolønn, skatt og pensjonsutgifter I noen grad kan de ansattes jobbtrygghet sikres I figur 2 er vist hvordan bruttokostnader knyttet ved at skiftet av leverandør regnes som virksom til arbeidsplasser ved fellesgoder fordeler seg på: hetsoverdragelse. De som tidligere var ansatt hos den leverandøren som taper en kontrakt har • Netto lønn da rett til stilling hos den nye kontraktøren. Ut • Skatter fordringene med slike løsninger har særlig vært • Pensjonsutgifter knyttet til dårligere lønns- og arbeidsvilkår i de nye virksomhetene. Et stort problem for ansatte

198 FIGUR 2. Bruttolønnskostnader for fellesgoder ved egenregi sammenlignet med kommersiell drift. Kroner

Nettolønn, skatt og pensjonsutgifter* 700 000

600 000

500 000

400 000

300 000

200 000

Pensjon 100 000 Skatt 0 Netto etter pensjonskonstnader Egenregi Vanlig Enkeltperson- Arbeidskraft Utlandet foretak foretak fra utlandet

* Skatt består av et beregnet beløp i direkte skatter, merverdiavgift og andre avgifter på forbruk og arbeidsgiveravgift

De er beregnet og sammenlignet for: høyest i offentlig egenregi. Nest høyest er brut • Offentlig egenregi to lønnskostnader i kommersiell virksomhet • Kommersielle foretak med fast ansatte organisert som aksjeselskap med fast ansatte. • Enkeltpersonforetak I vårt regneeksempel er brutto lønnskostnader • Bruk av utenlandsk arbeidskraft i Norge elleve prosent høyere i egneregi. Selve lønnsfor • Ivaretakelse i utlandet. skjellen er fire prosent, basert på de lønnsfor skjellene som er registrert mellom egenregi for Tallene figuren bygger på har karakter av å være barnehager og sykehjem og kommersielle aktø et regneeksempel. I kapittel 8 er det redegjort for rer i samme bransjer i kapittel 7. Den viktigste forutsetningene i regneeksemplet. Det sentrale årsaken til at bruttolønnskostnadene er høyere er at regneeksemplet illustrerer disse forhol i egenregi er høyere pensjonsutgifter. Dette vil dene. Regnestykket vil naturligvis kunne variere variere, avhengig av kommunenes pensjonsutgif fra tilfelle til tilfelle. Det som illustreres her er ter og hva slags pensjonsordninger de kommer hovedsammenhenger mellom disse størrelsene sielle foretakene har. Ut fra anslag i Kostra for for ulike måter å ivareta fellesgodene på, slik kommunene og selvangivelsene til aksjeselska lønnsnivå, pensjonsutgifter og skatt er i dag. per som driver barnehager og sykehjem, er nivå Samlet er bruttolønnskostnader per årsverk et satt til 12 prosent i kommunene og 4,0 prosent

199 i aksjeselskapene. Pensjonsutgiftene forklarer da gevinstene ved at de slipper arbeidsgiveravgift ca. 60 prosent av forskjellen i bruttokostnader og pensjonsutgifter. Da kan fort bruttolønn per årsverk. Arbeidsgiveravgiften slår også ster skostnadene kunne bli mer enn halvert i forhold kere ut i prosent enn lønn fordi det beregnes til egenregi. arbeidsgiveravgift også på pensjonsutgiftene. Et eksempel på kommersielle foretak som Dersom den kommersielle aktøren velger har benyttet seg av dette er Orange Helse. De å ta inn arbeidskraft gjennom enkeltperson hyrte inn arbeidskraft på denne måten og leverte foretak, blir bruttokostnadene for et årsverk billige vikartjenester til kommunene innenfor lavere enn om en har fast ansatte. Forutsetnin pleie og omsorg. Selskapet var organisert gjen gen er her at inntektene til enkeltpersonforeta nom en konsernstruktur som hadde selskaper i ket settes til lønnsnivået for en fast ansatt i det skatteparadiser. Da ligger det også til rette for å kommersielle foretaket. Da blir kostnadene for flytte overskudd til land med lav beskatning av et årsverk 25 prosent lavere enn i egenregi og overskudd og utbytte. Hverken ordinære norske nærmere 16 prosent lavere enn det et kommer kommersielle foretak eller offentlig egenregi kan sielt foretak med fast ansatte vil ha. Årsaken til konkurrere kostnadsmessig dersom denne meto den store forskjellen er at et enkeltpersonfore den kan benyttes. Virksomheten i Orange Norge tak hverken har pensjonsutgifter eller betaler opereres i dag under andre navn. arbeidsgiveravgift. Ved å ta inn arbeidskraften Dersom det kommersielle foretaket er ba gjennom enkeltpersonforetak har en kommer sert på at virksomheten kan drives fra utlan siell aktør derfor langt bedre muligheter til å det, vil norsk virksomhet normalt ikke kunne ta ut større overskudd. Samtidig vil et kommer konkurrere kostnadsmessig. Det har sammen sielt foretak som har kontrakten avlaste seg for heng med at Norge er et høykostland med høy risiko og forpliktelser forbundet med å ha fast levestandard og relativ jevn inntektsfordeling. ansatte, og ha vesentlig større fleksibilitet. Det Bruttokostnadene vil avhenge av lønnsnivåer er velkjent at dette er blitt en svært vanlig orga utenfor Norge, og kostnader knyttet til pensjon nisasjonsform i byggebransjen. I den senere tid og skatter er avhengig av regler i det landet fore er det flereeksempler på at kommersielle foretak taket er lokalisert. Illustrasjonsmessig er lønns som ivaretar fellesgoder benytter seg av enkelt nivået også i dette tilfelle satt til 300 000 kroner. personforetak. Eksempler er Din Utvikling AS I dette tilfellet vil aktiviteten ikke ha pensjons som har kontrakter om oppgaver fra Nav, og sparing i Norge og dermed heller ikke pensjons Aleris, som er et av de største kommersielle vel utgifter her, og det vil ikke bli betalt skatt til ferdskonsernene i Norden. Norge. Aktiviteter som kan bli utsatt for dette er Dersom det kommersielle foretaket benytter IKT-virksomheter og systemer innenfor sikker seg av utenlandsk arbeidskraft i gjennomførin het. Men det kan også oppnås ved at hele eller gen av oppgaven, og arbeidstakerne organise deler av virksomhet i Norge drives av kommer res gjennom enkeltpersonforetak, vil det kunne sielle virksomheter som er lokalisert i nærlig oppnås vesentlig større gevinster. Størrelsen på gende land. Ambulanseflygingen i Nord-Norge gevinsten vil være avhengig av hvor mye lavere ble for eksempel konkurranseutsatt til et selskap lønnsnivået vil være. I tillegg kommer de store som hadde lignende aktivitet i Nord-Sverige.

200 Hvor mye lavere må kostnadene ved Innovasjon, entreprenørskap kommersialisering av fellesgodene være om det skal være lønnsomt i et samlet og IKT regnestykke? En vanlig påstand er at konkurranse og markeds Siden de viktigste årsakene til at kommersia løsninger gir mer innovasjon og bedre utvikling liseringen av fellesgoder er reduksjon i skatte enn om offentlig virksomhet drives i egenregi. inntektene og pensjonsutgifter, kan en stille Egenregi beskrives ofte som et offentlig pro spørsmål om hvor store kostnadsgevinstene må duksjonsmonopol med liten evne til fornying være for at dette også skal være lønnsomt når og nyskaping. Det foreligger imidlertid ikke vi tar hensyn til disse virkningene. Svaret vil forskning som dokumenterer dette. Dette er, avhenge av hvor mye lavere skatteinntektene som for NPM-ideologien, mer generelt, basert og hvor stor reduksjonen i pensjonssparingen på antakelser om at det kan være slik. blir. Det kan gjøres konkrete beregninger av Det er selvsagt vanskelig å sammenligne det. Svaret vil også avhenge av hvordan den evnen til innovasjon i offentlig virksomhet og kommersielle aktøren organiserer bruken av private foretak. En omfattende studie som blant arbeidskraft og om det trekkes inn arbeidskraft annet også sammenlignet innovasjon i kommu fra utlandet eller ivaretas fra utlandet. Videre nene og private foretak, ble gjennomført i 20106. har det betydning hvor stor andel lønnskostna Denne studien kombinerte data fra Statistisk dene utgjør av samlede kostnader. Med utgangs sentralbyrås undersøkelse av omfanget av inn punkt i det regneeksempel som er lagt til grunn ovasjon i private foretak og kommuner med en i figur 2 og en lønnskostnadsandel på 80 prosent grundigere studie av innovasjonsarbeid i noen vil det dreie seg om en kostnadsgevinst på rundt utvalgte kommuner. Hovedkonklusjonen var: 7,0 prosent om arbeidskraften er organisert som «Studien viser at kommunane truleg innoverer fast ansatte i foretaket som ivaretar fellesgodet. meir enn føretaka i privat sektor når vi brukar Organiseres arbeidskraften som enkeltperson den mest samanliknbare målestokken.» foretak, vil det øke til 14–15 prosent. Brukes Selv om denne konklusjonen vil overraske utenlandsk arbeidskraft eller ivaretas dette fra mange, er det forhold som tilsier at dette kunne utlandet, vil dette tallet bli vesentlig større. vi forvente. I kommunesektoren stimuleres det Svaret vil også avhenge av hvordan den øko til samarbeid, og det er prestisje knyttet til ut nomiske situasjonen er i Norge. Er det ledig veksling av informasjon, kompetanse og løsning arbeidskraft i Norge, og alternativet til å ivareta av oppgaver mellom kommunene. I bedrifter fellesgodene gjennom norsk arbeidskraft er økt som driver forretningsvirksomhet i markeder arbeidsledighet eller lavere sysselsetting, vil er det strenge begrensninger på samarbeid som disse virkninger forsterkes ved bruk av uten hindrer konkurransen i markedene. Har en be landsk arbeidskraft eller ivaretakelse av felles drift funnet bedre måter å drive virksomheten goder i utlandet.

6 Teigen, H., Skjeggedal, T. og Skålholt, A.: Kommune sektorens innovasjonsarbeid. Østlandsforskning, 2010.

201 på eller utviklet nye produkter, vil det gjerne har det faktiske ansvaret og kontrollen med sees på som en forretningshemmelighet som ikke produksjonssystemer og prioriteringer. Konklu skal formidles til konkurrentene. Samarbeid og sjonene i blant annet flere utredninger fra OECD utveksling av informasjon og kompetanse kan (Western, 2015) er at NPM med oppsplitting av derfor betraktes som et av kommunesektorens ansvar gjør det vanskeligere å ta i bruk IKT i konkurransefortrinn i forhold til markedsløs utvikling av offentlig virksomhet. ninger. For kommunene er samarbeid og utveks ling av erfaringer og kompetanse viktige bidrag Andre forhold til å øke effektiviteten og kvaliteten i virksom heten. At omfanget av innovasjon er mer omfat Overføring av offentlige fellesgoder fra egen tende i kommunene er derfor ikke overraskende. regi til private kommersielle aktører har også SSBs undersøkelse fra 2011 om omfang av konsekvenser for flere andre viktige samfunns innovasjon viste at 82 prosent av offentlige virk forhold. Disse vurderes vanligvis ikke når felles somheter hadde gjennomført innovasjon de sis goder konkurranseutsettes eller overføres til te to årene, mens bare 45 prosent av de private private kommersielle aktører på andre måter. bedriftene hadde gjort det samme7. Det kan Svært mange av de empiriske undersøkelser som også stilles spørsmål ved om innovasjonstakten sammenligner egenregi med private kommersi i offentlig sektor kan være for stor. Det vises for elle aktører tar heller ikke hensyn til annet enn eksempel til problemer og store kostnader knyt direkte kostnader. I en helhetsvurdering av om tet til de store omstillingene i forbindelse med det er lønnsomt å gjennomføre slike overførin Nav-reformen og sykehusreformen. ger må disse forholdene vektlegges. Her er slike En stor del av effektivisering og innovasjon forhold drøftet kort. er knyttet til bedre bruk av og ny informasjons teknologi. Derfor er det viktig å legge til rette Virkninger på kort og lang sikt for organisasjonsformer som best mulig kan ta Det er også forskjeller i virkninger på kort og i bruk informasjonsteknologien. I artikkelen lang sikt. Noe lavere kostnader etter overgang Styring av informasjonsteknologi i offentlig til markedsløsninger har endt med større kost sektor (Western, Fagbladet Samfunn og øko nadsvekst på lengre sikt. Hovedårsaken synes nomi, 1/2015) drøftes forutsetningene for vel å være strategisk prising for å få kontraktene lykket bruk av IKT i offentlige virksomheter. i startfasen, mens det ved senere anbudsrun De viktigste utviklingsmulighetene ligger særlig der er mindre konkurranse. Derfor ser vi store i større og mer effektiv informasjonstilgang og kostnadsøkninger når kontrakter skal refor informasjonsutveksling. For å lykkes med det, handles. Et eksempel på dette er, som tidligere kreves helhetlig tenking og at offentlig sektor nevnt, konkurranseutsettingen av det norske veivedlikeholdet. Det er også en viktig konklu sjon i undersøkelsen Effekter ved udlicitering af offentlige oppgaver (Pettersen, 2011). 7 Økonomisk rapport, 29.9.2012: Det offentlige best på nyskaping.

202 Virkninger for hvem – fordelingsvirkninger Et særdeles viktig poeng er at konkurranse Fordelingsvirkninger kan være forskjellige for utsetting bidrar til å skape utrygghet om hvor brukerne av tjenestene, eierne/ledelsen og med «faste» stillingene er ved konkurranseutsetting. arbeiderne som utfører oppgavene. For bruker Det vil kunne bli hyppigere skifte i hvem som har ne eller dem som mottar tjenestene er det vanlig kontraktene. Det vil åpne for hyppigere stillings å trekke fram at valgmulighetene blir større skifter, og ansettelsesforholdene blir midler ved markedsløsninger enn ved egenregi. Valg tidige. Det er også klart dokumentert at bruk mulighetene, så lenge tjenestene finansieres i av enkeltpersonforetak og bruk av utenlandsk fellesskap, vil ha de samme begrensningene i arbeidskraft gir muligheter for lavere lønnskost omfang og standard som følge av finansierings nader og dermed større økonomisk overskudd begrensningen. Valgmulighetene knyttet til valg for de kommersielle selskapene som har kon av tjenesteyter eller institusjon kan også inklude traktene. Derfor vil overføring av fellesgoder til res i opplegg basert på egneregi, jf. pasientenes kommersielle aktører stimulere til flere løsarbei valgfrihet for spesialisthelsetjenester. På man dere og redusert jobbsikkerhet. ge områder vil forhold som kommunikasjoner, befolkningstetthet og kapasitet mer reelt begren Samfunnssikkerhet og risiko se valgmulighetene. Dette er en side ved konkurranseutsetting og Det er også sannsynlig at valg av eierform bruk av private kommersielle leverandører som kan ha fordelingsvirkninger knyttet til bruker ikke har vært tillagt særlig vekt tidligere. I en nes egen evne til å ivareta sine interesser. Brukere del tilfeller hvor det er påvist at bruk av for med svakere evner til å ivareta sine interesser vil eksempel OPS og private leiekontrakter har vært stå svakere ved markedsløsninger enn brukere klart dyrere enn egenregi, har det vært begrun med sterkere evner. net med at kostnader knyttet til risiko ikke blir For eiere og ledelse i de private virksomhetene tatt hensyn til ved egenregi. Private kommersi er det isolert sett økonomisk fordelaktig med elle må ta hensyn til kostnader knyttet til risiko markedsløsninger. For eierne åpner det seg nye ved slike kontrakter, derfor blir kostnadene ved områder for forretningsvirksomhet og investe risiko synliggjort. Påstanden har vært at det kan ringer med muligheter for økonomisk fortjeneste. forsvares at det bli dyrere for det offentlige fordi Når det gjelder ledelsens godtgjørelse, er lønns de private kommersielle tar over risiko som det nivået i privat virksomhet gjennomgående høye offentlige ellers må bære selv. Problemet er at det re enn for lederne i offentlig virksomhet. Flertal offentlige ikke tar seg betalt for risiko. let av ansatte vil imidlertid ikke ha økonomiske Det som overses er for det første at når fordeler. Særlig i kvinnedominerte virksomheter private kommersielle overtar virksomheten innenfor renhold, pleie/omsorg og barnehager blir risikoen for det offentlige større enn om de kan – som tidligere nevnt – lønnsnivå inklusive driver i egenregi. For det andre har de private pensjonsutgifter være ca. 20 prosent lavere i de kommersielle selv større risiko i drift og utbyg kommersielle løsningene. De ansatte vil i tillegg ging enn egenregi har. Dette er blitt synliggjort oppleve større usikkerhet i sin arbeidssituasjon på en klarere måte i den senere tiden. Det gjel gjennom konkurranseutsetting. der de store konkursene i private kommersielle

203 selskaper i renovasjonsbransjen. Konkursen i Avgjørende for effektiviteten er hvor godt de Veireno rammet renovasjonstømmingen i Oslo, klarer å ivareta og utnytte tiltakene og prosesse mens konkursen i RenoNord rammet renova ne i de offentlige organisasjonene. sjonsløsningene i 122 andre kommuner. Det Tiltakene i forbindelse med konkurranse andre eksempelområdet er outsourcing av IKT- utsetting og markedsløsninger er knyttet til løsninger til utlandet: Det har reist store spørs anbudsgrunnlag, anbudsprosesser og konkur mål om sårbarheten ved beredskapsløsninger og ransemarked. Hvorvidt vi får effektive løsninger personvern i Norge. Det vises i den forbindelsen avhenger av hvor «flink» en er til å lage anbuds til artikkelen Konkurranseutsetting av IKT- prosesser og om en klarer å få til et fungeren tjenester i Helse Sør-Øst i Fagbladet Samfunn de konkurransemarked med tilstrekkelig antall og økonomi, 2/2017 (Aase m.fl., 2017). deltakere. Når anbudene er gjennomført vil det Ett viktig forhold er at dersom det i ettertid offentlige, avhengig av lengden på perioden som skulle vise seg at overføringen til private kom avtales, ha gitt fra seg muligheten til å tilpasse og mersielle blir mislykket, kreve mer kostnader utvikle virksomhetene til endringer i behov, nye og gi for dårlige løsninger, kan det bli kompli teknologiske muligheter eller økonomisk grunn sert og gi ekstrakostnader å komme tilbake til lag. Dersom endringer må og bør gjennomføres egenregi. Det har sammenheng med at kompe før avtaleperioden er gått ut, må en forhandle tanse og infrastruktur (for eksempel utstyr og med en «monopolist». Dette kan innebære store IKT) det offentlige hadde er borte, og de private merkostnader særlig dersom avtaleperioden er kommersielle har liten interesse av å delta i slike lang slik den er ved OPS-kontrakter (20–40 år) prosesser. Det kan også være vanskelig og kost og leiekontrakter for bygg (vanligvis ti år eller nadskrevende rent juridisk å oppheve inngåtte mer). Det kan føre til at ønskede endringer ikke kontrakter som ikke svarer til forventningene. blir gjort eller at det blir svært dyrt å gjennom Men vi ser etter hvert også flere eksempler på føre dem (Jensen, 2013, s. 24). at det har vært vellykket å ta tjenestene tilbake i egenregi. For velferdsstaten har laget et eget opplegg for dette (Bank, 2011). Oppsummering og hovedkonklusjoner Styringsmuligheter Dette er også drøftet tidligere i kapittelet. De til 1. Den teoretiske analysen, resultatene fra empi takene offentlige myndigheter har til disposisjon riske undersøkelser fra de siste årene og direkte for å styre og utvikle velferdstjenestene er ulike analyse av kostnadskomponentene i fellesgodene om en driver i egenregi eller bruker markedsløs viser at det ikke kan dokumenteres eller forven ninger og konkurranseutsetting. Ved egenregi tes at overføring av offentlige velferdstjenester har det offentlige et omfattende og bredt register og andre fellestjenester til private kommersielle å spille på: Finansierings- og budsjettsystemer, foretak gir lavere kostnader eller høyere kvalitet målstyring, driftsplaner, opplæring og rekrut på fellesgodene. Dette er en robust konklusjon. tering, ledelses- og organisasjonsutvikling, bruk av utstyr og driftsopplegg, lønnssystemer osv.

204 2. I kapitalkrevende virksomheter, hvor renten Dersom kontraktøren bruker personell som er er en viktig kostnadsfaktor, vil det klart gi høy organisert som enkeltpersonforetak blir imid ere kostnader for det offentlige å leie bygninger lertid tapet vesentlig større. Brukes utenlandsk eller bruke OPS. Overføring av kapitalkrevende arbeidskraft eller løses oppgavene i utlandet blir fellesgoder til kommersielle aktører innebærer skattetapet vesentlig høyere, og da er det vanske systematisk transport av milliardbeløp i skatt lig å forstå at konkurranseutsetting overhodet fra skattebetalerne til eierne av slike kapital kan bli lønnsom i et samfunnsøkonomisk regne objekter. Eksempler er offentlige bygninger for stykke. Det vil i tilfelle gjelde bare tilfeller hvor politi og rettsvesen og administrasjon og veier kompetanse eller løsninger ikke finnes i Norge. ivaretatt gjennom OPS kontrakter. Slike regnestykker er avhengig av om det er ledig arbeidskraft i Norge eller ikke. Så lenge det er 3. Egenregi gir høyere skatteinntekter til det ledig kapasitet i Norge er det vanskelig å se at offentlige enn om private kommersielle foretak konkurranseutsatt virksomhet som innebærer driver virksomheten. Redusert lønn og dårli overføring av løsningen til utenlandske kom gere pensjonsordninger reduserer de ansattes mersielle aktører kan være samfunnsøkonomisk inntekter og dermed også skattene som betales. lønnsomt. «Nettovirkningen» for det offentlige ved redu sert lønn er derfor bare halvparten av inntekts 4. Sammenligning av kostnadskomponente reduksjonen. Samlet betyr det at en eventuell ut ne i offentlig egenregi og private kommersielle giftsreduksjon knyttet til konkurranseutsetting foretak dokumenter at de ansattes lønnsnivå er av en offentlig fellestjeneste må kompensere for lavere i private kommersielle virksomheter enn i økte transaksjonskostnader, omstillingskostna offentlig egenregi. Det gjelder både ansatte med der, tapte skatteinntekter og redusert pensjons høyere utdanning og lavere utdanning. Men sparing før konkurranseutsettingen gir en netto forskjellene er størst for personer uten høyere gevinst for det offentlige. utdanning. Pensjonsordningene er klart dårli Et viktig spørsmål er hvor stor den direkte gere i private kommersielle enn i offentlig egen gevinsten i form av lavere kostnader ved kon regi. Motsatsen til dette er overskudd til eierne kurranseutsetting må være for at det også skal i private kommersielle foretak. Ved offentlig gi en nettogevinst for det offentlige i et helhet egenregi er ikke dette aktuelt. Inntektene går lig perspektiv. Empiriske analyser indikerer at direkte til de tjenestene som ytes. Private kom merutgifter i form av transaksjons- og omstil mersielle virksomheter drives med overskudd. lingskostnader kan utgjøre ca. fem prosent av Den viktigste økonomiske virkningen av å over kontraktskostnadene knyttet til konkurranse føre fellesgoder fra offentlig egenregi til private utsatte fellesgoder. Tar vi også med virkingene kommersielle foretak er økte inntekter for eierne på skatteinntektene og redusert pensjonssparing, av foretakene på bekostning av lavere inntekter må den direkte utgiftsreduksjonen ved konkur og dårligere pensjonsordninger for de ansatte. ranseutsetting være minimum i størrelsesorden 12–13 prosent av kontraktssummen før det fører 5. Når vi skal vurdere om det er lønnsomt å til en netto kostnadsgevinst for det offentlige. overføre fellesgoder fra egenregi til private

205 kommersielle foretak må vi ta hensyn til at det prising eller underprising for å vinne anbud kan har en rekke konsekvenser for andre viktige gi lavere kostnader, mens vi ved reforhandling samfunnsmål og -forhold. I en helhetlig vurde av kontrakter og nye anbud ser en sterk kost ring må slike forhold også tas med. Gjennom nadsøkning og få deltakere i anbudsrundene. gående taler disse forholdene for at egenregi er mer fordelaktig enn å overføre fellesgodene til Styringsmuligheter: Det offentlige har et bre private kommersielle aktører. Slike forhold er: dere spekter av virkemidler til disposisjon når virksomheten drives i egenregi sammenlignet Innovasjon og IKT: Det er ikke dokumentert at med at den er konkurranseutsatt til private kom private kommersielle aktører gir bedre innova mersielle. Ved konkurranseutsetting er virke sjon og bedre muligheter til å utnytte IKT for å midlene knyttet til å utvikle et godt og funge utvikle og effektivisere. Det er mer sannsynlig at rende konkurransemarked og utvikling av selve slike muligheter blir svekket. anbuds- eller innkjøpssystemet. Ved egenregi har det offentlige direkte kontroll over virksom Fordelingsvirkninger: Dersom utjevning av inn hetene og kan styre og utvikle dem ut fra måle tekter er målet, er det relativt klart dokumentert ne for virksomheten gjennom ledelse, personell at overgang til private kommersielle bidrar til og personellutvikling, investeringer og drifts økte forskjeller. opplegg osv.

Samfunnssikkerhet og risiko: De store konkur 6. Valget mellom egenregi og markedsløsninger sene i renovasjonsbransjen og skandalene når gjennom private kommersielle foretak for felles det gjelder sikkerhet ved beredskap og person godene dreier seg mer om hva slags samfunn vern knyttet til outsourcing av IKT, indikerer at og offentlig sektor vi ønsker å utvikle. Dersom offentlig egenregi gir bedre samfunnssikkerhet vi bygger opp systemer i offentlig sektor hvor enn private kommersielle aktører. konkurranse og egeninteresser skal være driv kreftene, vil det også føre til at slike drivkrefter Virkninger på lang og kort sikt: Vi ser flere kan bli styrende for virksomhetene og vil prege eksempler på at økonomiske virkninger på kort dem. Derfor vil fellesgoder styrt av konkurranse og lang sikt endres ved å overføre offentlige utsetting og markedsløsninger gi oss en annen tjenester til private kommersielle foretak. På offentlig sektor og et annet samfunn enn det vi kort sikt er det mange eksempler på at strategisk vil få om de drives i egneregi.

***

206 Litteraturliste Herning, L. (2012): Konkurranse Pollitt, C., Bouckaert, G. (2011): utsatte sykehjem i Norge. For vel Public Management Reform. Oxford Aftenposten (2017): Orange Helse. ferdsstaten. University Press. Aftenposten 28.11. Hjelmeng, E. m.fl. (2018): Like Pwc (2011): Public procurement in Antonsen, S. (2017): Skatteplan konkurransevilkår for private og Europe. Cost and effectivness. legging i velferdssektoren. Fagbladet offentlige aktører. Nærings – og Samfunn og økonomi, 2/2017. Rasmussen m. fl.: Anbud i buss fiskeridepartementet. markedet – samfunnsøkonomiske Asp, R.S., Bergene, A.C., Steen, A.H. Houlberg, K., Petersen. O.H. (2012): konsekvenser. Vista analyse, 2018. og Hansen, P.B. (2014): Konkurran Effekter ved konkurranceudsættelse. Riksrevisjonen (2011): Kostnads seutsetting av offentlige tjenester. AKF Rapport. Arbeids- og sosialdepartementet. økning og konkurranseutsetting ved Høin, G. og Voldnes, F. (2017): fornyelse av driftskontrakter. Oslo. Bakke, H. (2011): Offentlig- Handlingsrommet for kommunal SOU 2016:78: Ordning och reda privat samarbeid. Dyrt og dumt. egenregi. Fagbladet Samfunn og Fagforbundet. i välfärden. Statens offentliga økonomi, 2/2017. utredningar. Bank, H. (2011): Ta tjenestene Jensen, B. (2007): Offentlige velferds tilbake. For velferdsstaten. Teigen, H., Skjeggedal, T. og goder. Økonomistyring, regnskaps Skålholt, A. (2010). Kommune Baumol, W.J. & W.G. Bowen (1966): prinsipper og New Public Manage sektorens innovasjonsarbeid. Performing Arts: the Economic ment. Høgskolen i Hedmark. Østlandsforskning. Dilemma. Cambridge. Jensen, B. (2013): OPS – sløsing med Thonstad, K. (2015): Mer konkur Dovre (2010): Evaluering av offentlige midler i milliardklassen. ranseutsetting – en god idé i dagens konkurranseutsetting av drift og Fagbladet Samfunn og økonomi, Norge? Agenda. velikehold i Starens Vegvesen. Oslo. 2/2013. Økonomisk rapport 29.9.2012: Deloitte (2011): Omfanget av NOU 1991:28: Mot bedre viten Det offentlige best på nyskaping. konkurranseutsetting i kommune de. Arbeids- og administrasjons sektoren. KS. departementet. Oslo. Western, K.I. (2015): Styring av velferdsteknologi i offentlig sektor. Erichsen, A.B. (2017): Lønns NOU 2000:19: Bør offentlig sek Fagbladet Samfunn og økonomi, differanser mellom kommunal og tor eksponeres for konkurranse? 1/2015. privat sektor. Fagbladet Samfunn og Arbeids- og administrasjons økonomi, 2/2017. departementet. Oslo. Aase, H.M. og Barlo, R.S. (2016): Konkurranseutsetting av IKT- Guldbrandsen, S. (2017): NOU 2015:1: Produktivitet – grunn tjenester i Helse Sør-Øst. Fagbladet Konkurranseutsetting av rutebil lag for vekst og velstand. Finans Samfunn og økonomi, 2/2016. transport. Fagbladet Samfunn og departementet. økonomi, 2/2017. Aase, H.M. og Barlo, R.S. (2016): Petersen, O.H., Hjelmar, U., Konkurranseutsetting av IKT- Hartmann, L. (2011): Konkurren Vranglebæk, K. og Cour, L. (2011): tjenester i Helse Sør-Øst – verre sens konsekvenser. Vad händer med Effekter ved udlicitering af offentlige enn fryktet. Fagbladet Samfunn og svensk välfärd? SNS. oppgaver. AKF. økonomi, 2/2017.