Innst. 358 L – 2015–2016

Innst. 358 L (2015–2016) Innstilling til Stortinget fra næringskomiteen

Prop. 51 L (2015–2016)

Innstilling fra næringskomiteen om Lov om Et offentlig utvalg (Forenklingsutvalget) har hatt offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) som mandat å gjennomgå den særnorske delen av lov og forskrift om offentlige anskaffelser, altså klassisk sektor. Den særnorske delen av regelverket er den Til Stortinget delen som ikke springer ut av internasjonale forpliktelser. De senere årene har det vært økende kritikk av at anskaffelsesregelverket er blitt for detaljert, kom- 1. Sammendrag plisert og formalistisk. Hensikten med gjennomgan- gen var å avdekke et eventuelt behov for å endre det 1.1 Proposisjonens hovedinnhold eksisterende regelverket med sikte på forenkling og Nærings- og fiskeridepartementet legger med økt fleksibilitet. dette frem forslag til ny lov som vil erstatte lov Bakgrunnen for forslaget om endringer i håndhe- 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser velsesreglene er å styrke håndhevelsen av ulovlige (anskaffelsesloven). Lov om offentlige anskaffelser direkte anskaffelser fordi erfaringer viser at denne regulerer den fremgangsmåten det offentlige skal føl- ikke fungerer tilstrekkelig effektivt. ge når de foretar innkjøp av varer, tjenester og bygge- Ettersom revisjonsarbeidet skal ivareta til dels og anleggsarbeider. motstridende hensyn, har departementet i de innle- Bakgrunnen for forslaget til ny anskaffelseslov er dende delene av proposisjonen drøftet nærmere tredelt. For det første har EU vedtatt tre nye direkti- behovet for forenkling av regelverket og spørsmålet ver om offentlige anskaffelser som skal gjennomfø- om i hvilken grad regelverket bør benyttes til å regu- res i norsk rett. For det andre bygger forslaget på lere strategisk bruk av offentlige anskaffelser for å NOU 2014:4 Enklere regler – bedre anskaffelser, ivareta ulike samfunnshensyn. som inneholder forslag til endringer i den særnorske De viktigste endringene i forslaget til ny lov er: delen av anskaffelsesregelverket. For det tredje fore- slår departementet endringer i håndhevelsesreglene. – En ny og mer kortfattet formålsbestemmelse. EU vedtok 26. februar 2014 tre nye direktiver om – Utvidelse av lovens virkeområde til å omfatte tje- offentlige anskaffelser. nestekonsesjonskontrakter. Formålet med revisjonsprosessen har fra EUs – En ny og enklere bestemmelse om grunnleg- side vært å øke fleksibiliteten og redusere de admi- gende prinsipper som kun trekker frem hoved- nistrative byrdene for oppdragsgivere og leverandø- prinsippene. rer og å avklare rettsspørsmål. I tillegg har EU ønsket – En ny bestemmelse om å ivareta miljø, grunnleg- å utvide mulighetene til å ivareta andre samfunnshen- gende menneskerettigheter og andre samfunns- syn, slik som hensynene til miljø, sosiale forhold, hensyn i offentlige anskaffelser. Bestemmelsen innovasjon og lettere tilgang til offentlige kontrakter gir også departementet hjemmel til å fastsette for- for små og mellomstore bedrifter. Departementet skriftsregler om begrensninger i antallet ledd i støtter disse målsetningene, men hadde ønsket at EU leverandørkjeden og krav om universell utfor- hadde gått enda lengre i retning av forenkling av ming. Bestemmelsen avløser anskaffelsesloven anskaffelsesdirektivene. § 6 som pålegger offentlige oppdragsgivere å ta 2 Innst. 358 L – 2015–2016

hensyn til livssykluskostnader, universell utfor- forslagene og høringsinnspillene, og foreslår et sam- ming og miljømessige konsekvenser av anskaf- let, revidert regelverk om offentlige anskaffelser, her- felsen. under en ny anskaffelseslov. – En ny bestemmelse om krav om bruk av lærlin- ger. Tre nye EU-direktiver om offentlige anskaffelser – Å gjeninnføre Klagenemnda for offentlige – Nytt anskaffelsesdirektiv 2014/24/EU, som anskaffelser (KOFA) sin kompetanse til å ilegge erstatter direktiv 2004/18/EF som i Norge er overtredelsesgebyr ved ulovlige direkte anskaf- gjennomført i forskrift om offentlige anskaffelser felser. av 7. april 2006 nr. 402 (anskaffelsesforskriften). – Nytt forsyningsdirektiv 2014/25/EU, som erstat- Helt nye anskaffelsesforskrifter har også vært på ter direktiv 2004/17/EF som i Norge er gjennom- høring. Forslag til ny forskrift om offentlige anskaf- ført i forskrift om innkjøpsregler i forsyningssek- felser (anskaffelsesforskriften) er basert dels på For- torene av 7. april 2006 nr. 403 (forsynings- enklingsutvalgets forslag til nye særnorske regler, forskriften). dels på departementets forslag til gjennomføring av – Et helt nytt direktiv om konsesjonskontrakter, det nye anskaffelsesdirektivet. I tillegg kommer direktiv 2014/23/EU. Tjenestekonsesjonskon- departementets forslag til ny forskrift om innkjøpsre- trakter er unntatt fra anskaffelsesregelverket i gler i forsyningssektorene (forsyningsforskriften) og dag. ny forskrift om konsesjonskontrakter (konsesjons- kontraktforskriften) som ledd i gjennomføring av det EU-kommisjonen har uttalt at formålet med end- nye forsyningsdirektivet og det nye konsesjonskon- ringene er å gjøre reglene enklere og mer fleksible, traktdirektivet. redusere administrative byrder for både oppdragsgivere og leverandører, avklare rettsspørsmål, legge 1.2 Bakgrunnen for lovforslaget bedre til rette for at små og mellomstore bedrifter kan 1.2.1 Revisjon av både EØS-rettslige og konkurrere om offentlige kontrakter, og legge bedre nasjonale regler til rette for strategisk bruk av offentlige anskaffelser Den gjeldende anskaffelsesloven og tilhørende for å ivareta miljøhensyn, sosiale hensyn, innovasjon forskrifter inneholder noen grunnleggende prinsipper og andre samfunnshensyn. og krav til prosedyrer som må følges ved gjennomfø- I tillegg til de nye lovbestemmelsene som er ring av offentlige anskaffelser. Regelverket skal omtalt i denne proposisjonen, vil de tre direktivene fremme effektiv ressursbruk, samt gi allmennheten bli gjennomført i form av tre nye forskrifter. Det vil tillit til offentlig anskaffelsesvirksomhet. bli vedtatt en ny forskrift om offentlige anskaffelser Anskaffelsesregelverket inneholder både en som vil erstatte dagens anskaffelsesforskrift, en ny EØS-rettslig og en nasjonal regulering. Norge er forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene gjennom EØS-avtalen forpliktet til å regulere offent- som vil erstatte dagens forsyningsforskrift, og en helt lige anskaffelser over angitte EØS-terskelverdier. I ny forskrift om konsesjonskontrakter. tillegg har Norge valgt å oppstille et regelverk om De nye direktivene er foreløpig ikke innlemmet i offentlige anskaffelser under disse EØS-terskelverdi- EØS-avtalen. Forslaget til ny anskaffelseslov kan ene, samt for enkelte tjenester som er unntatt de imidlertid i all hovedsak gjennomføres også innenfor detaljerte prosedyrereglene i EU-direktivene (såkalte rammen av de gamle anskaffelsesdirektivene. En stor uprioriterte tjenester). del av forskriftsendringene som har vært på høring, Det har oppstått et behov for å revidere regelver- kan imidlertid ikke gjennomføres uten at de nye ket om offentlige anskaffelser. Det er flere årsaker til direktivene er innlemmet i EØS-avtalen. Departe- dette. For det første vedtok EU tre nye direktiver om mentets vurdering er at disse direktivene er EØS- offentlige anskaffelser 26. februar 2014 som skal relevante og akseptable. gjennomføres i norsk rett. Den EØS-rettslige delen av regelverket må derfor revideres. For det andre er DIREKTIV 2014/24/EU OM OFFENTLIGE det behov for forenklinger i den nasjonale delen av ANSKAFFELSER anskaffelsesregelverket, som oppfattes som kompli- Nytt anskaffelsesdirektiv, direktiv 2014/24/EU, sert og rigid. For det tredje har det vært nødvendig å ble vedtatt 26. februar 2014. Departementet vil gjen- gjennomgå sanksjonsreglene fordi håndhevelsen av nomføre direktivet i form av en ny anskaffelsesfor- anskaffelsesregelverket ikke fungerer effektivt nok, skrift, som skal avløse den gjeldende anskaffelsesfor- særlig når det gjelder ulovlige direkte anskaffelser. skriften. Forslag til lov- og forskriftsendringer har vært Kravene til dokumentasjon fra leverandørene sendt på tre ulike alminnelige høringer. Etter utløpet forenkles. Det innføres nye regler om elektronisk av høringsfristene har departementet gjennomgått kommunikasjon. Den økte satsingen på digitalisering Innst. 358 L – 2015–2016 3 utgjør betydelige forenklingsgrep som vil bidra til å at de nye lovbestemmelsene og forskriftene vil gi redusere transaksjonskostnadene for både oppdrags- større fleksibilitet og redusere de administrative byr- givere og leverandører. dene og således bidra til en reell forbedring. Samtidig Det åpnes for forhandlinger i større utstrekning er det enkeltelementer i forslagene som har møtt stør- enn i dag ved at adgangen til å velge anskaffelsespro- re motbør. Kapittel 7 i proposisjonen inneholder en sedyrene «konkurranse med forhandling» og «kon- mer detaljert redegjørelse for høringsinnspillene til kurransepreget dialog» utvides. Det åpnes også for at de nye lovbestemmelsene. En overordnet redegjørel- ikke-statlige myndigheter kan kunngjøre konkur- se for hovedtrekkene i forslaget til nye forskrifter er ranse ved hjelp av en forhåndskunngjøring. gitt i kapittel 8 i proposisjonen. Skillet mellom prioriterte tjenester og uprioriterte tjenester oppheves. De fleste av dagens uprioriterte 1.2.2 Forenklingsutvalgets forslag til nye tjenester, blant annet helse-, sosial-, kultur- og utdan- nasjonale regler ningstjenester, underlegges egne og mer fleksible Ved kongelig resolusjon 14. desember 2012 ble regler enn de tjenestene som fullt ut er omfattet av direktivet. det oppnevnt et utvalg (Forenklingsutvalget) som fikk i oppdrag å vurdere behovet for endringer i den Medlemslandene pålegges å treffe egnede tiltak særnorske delen av anskaffelsesregelverket innenfor for å sikre at leverandørene etterlever gjeldende nasjonale og internasjonale regelverk om miljø, klassisk sektor. Forenklingsutvalget la frem sin arbeidsforhold og sosiale forhold i forbindelse med utredning 10. juni 2014. Utredningen er trykket som gjennomføring av offentlige kontrakter. Handlings- NOU 2014:4 Enklere regler – bedre anskaffelser. rommet for å trekke inn slike hensyn på ulike steg i I utredningen la utvalget frem et samlet forslag til anskaffelsen utvides. ny og forenklet del II i anskaffelsesforskriften, det vil si reglene som gjelder for anskaffelser som overstiger DIREKTIV 2014/25/EU OM FORSYNINGSSEKTORENE den nasjonale terskelverdien på 500 000 kroner, men ikke EØS-terskelverdiene. I tillegg foreslo utvalget Nytt direktiv om innkjøpsregler i forsyningssek- enkelte endringer i de generelle reglene i anskaffel- torene (vann- og energiforsyning, transport og post- sesloven og i anskaffelsesforskriftens del I, som gjel- tjenester), direktiv 2014/25/EU, ble også vedtatt der for alle anskaffelser. 26. februar 2014. Departementet vil gjennomføre Videre la Forenklingsutvalget i henhold til man- direktivet i form av en ny forsyningsforskrift, som datet frem forslag til hvordan anskaffelsesdirektivets skal erstatte den gjeldende forsyningsforskriften. nye og svært fleksible regler om anskaffelser av Mange av reglene i forsyningsdirektivet er sam- helse- og sosialtjenester og en rekke andre særlige menfallende med anskaffelsesdirektivets regler for tjenester bør gjennomføres i norsk rett, jf. NOU klassisk sektor, og endringene som beskrevet i punkt 2014:4 kapittel 27. Utvalgets anbefaling var at disse 2.2.2 i proposisjonen gjelder langt på vei også for det anskaffelsene underlegges de samme reglene som nye forsyningsdirektivet. Bestemmelsene i forsy- utvalget har foreslått for anskaffelser under EØS-ter- ningsdirektivet er likevel gjennomgående mer fleksi- skelverdiene. ble, og prosedyrereglene er ikke like omfattende og detaljerte. I tillegg foreslo utvalget på uttrykkelig oppfor- dring i mandatet et alternativt regelsett for anskaffelser som ikke overstiger EØS-terskelverdiene – et DIREKTIV 2014/23/EU OM KONSESJONS- «minimumsregelverk» som ikke oppstiller flere krav KONTRAKTER og prosedyreregler enn dem som er nødvendige for å I tillegg til anskaffelsesdirektivet og forsynings- oppfylle kravene i EØS-avtalen og formålet med direktivet ble et direktiv om tildeling av konsesjons- anskaffelsesregelverket, jf. NOU 2014:4 kapittel 28. kontrakter, direktiv 2014/23/EU, vedtatt 26. februar Ved flere av forslagene delte utvalget seg i et fler- 2014. Departementet vil gjennomføre direktivet i tall og mindretall. Utvalgets flertall foreslo gjennom- form av en forskrift om konsesjonskontrakter. gående regler som går lenger i å gi oppdragsgiver fleksibilitet og skjønn ved gjennomføringen av kon- HØRING kurranser. Mindretallet fremhevet i sine dissenser Departementet sendte 17. mars 2015 forslag til særlig behovet for klare og forutsigbare regler for lov- og forskriftsendringer til gjennomføring av de leverandørene, og at forenkling ikke nødvendigvis tre nye EU-direktivene på alminnelig høring med innebærer å oppheve regler eller overlate mer skjønn høringsfrist 17. juni 2015. til oppdragsgiverne. I tillegg understreket mindretal- Høringssvarene viser at mange høringsinstanser i let behovet for å benytte anskaffelsesregelverket til å hovedtrekk er positive til forslaget til et revidert ivareta samfunnshensyn utover de rent anskaffelses- regelverk basert på de nye EU-direktivene. De mener faglige. 4 Innst. 358 L – 2015–2016

Departementet sendte NOU 2014:4 på høring 2010. Disse tallene tilsier at en del ulovlige anskaf- 20. juni 2014 med høringsfrist 31. oktober 2014. felser verken finner veien til KOFA eller domstolene. Høringssvarene viser at nær sagt alle høringsinstan- Det ser derfor ut som om håndhevelsen av ulovlige sene er positive til en forenkling av de særnorske direkte anskaffelser rent faktisk er svekket. anskaffelsesreglene. Imidlertid spriker oppfatnin- For å effektivisere håndhevelsen av ulovlige gene om hvilke grep som faktisk innebærer forenk- direkte anskaffelser så departementet behov for end- ling. På overordnet nivå har de fleste oppdragsgivere ringer i håndhevelsesreglene, både i anskaffelseslo- gitt uttrykk for klar støtte til utvalgsflertallets forslag. ven, anskaffelsesforskriften, forsyningsforskriften og Etter deres oppfatning vil en reduksjon i antallet pro- forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser. sedyreregler og en utvidelse av oppdragsgivers flek- Departementet sendte derfor på høring forslag til lov- sibilitet gi bedre og mer effektive anskaffelser. På den endringer som gir nemnda kompetanse til å ilegge annen side har hovedvekten av leverandører gjen- overtredelsesgebyr og til å bringe saker inn for dom- nomgående sluttet seg til mindretallets dissenser. stolene ved søksmål. Ovennevnte forslag ble sendt på Disse høringsinstansene er opptatt av å sikre forutsig- høring 14. april 2015 med høringsfrist 14. august barheten til leverandørmarkedet og mener at et for- 2015. Høringsinnspillene viser at både leverandørsi- kortet regelverk ikke nødvendigvis innebærer for- den og oppdragsgiversiden i hovedtrekk er positive enkling. til forslaget om å gjeninnføre KOFAs kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr. Forslaget om å gi KOFA 1.2.3 Endringer i håndhevelsesreglene søksmålskompetanse har derimot vært mer kontro- Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) versielt. ble etablert 1. januar 2003. Formålet var å tilby en rask og rimelig klagemulighet på et lavere konfliktni- 1.2.4 Gjeldende regelverk om offentlige vå enn ved domstolene. KOFAs rolle var kun å gi råd- anskaffelser givende uttalelser, både i saker om ulovlige anskaf- Lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffel- felser og i saker om andre regelbrudd. Med ulovlig ser (anskaffelsesloven) er en overordnet rammelov direkte anskaffelse menes en anskaffelse hvor opp- som først og fremst inneholder bestemmelser om for- dragsgiver i strid med anskaffelsesregelverket ikke målet med anskaffelsesregelverket, virkeområdet, har kunngjort en konkurranse. For å sikre bedre etter- grunnleggende krav som gjelder for alle offentlige levelse av anskaffelsesregelverket fikk KOFA med anskaffelser, krav om ivaretakelse av ulike sam- virkning fra 1. januar 2007 myndighet til å ilegge funnshensyn og håndhevelse. Øvrig regulering skjer overtredelsesgebyr i saker om ulovlige direkte anskaffelser. Med dette ble KOFAs uttalelser i disse i forskrifter, blant annet en detaljert regulering av sakene rettslig bindende. hvilke prosedyrer som skal følges ved gjennomførin- gen av konkurranser om offentlige kontrakter. Dette Gjennomføringen av EUs siste håndhevelsesdi- betyr at det i realiteten er forskriftene som viser regu- rektiv om offentlige anskaffelser (direktiv 2007/66/ EF) medførte imidlertid grunnleggende endringer i leringen av området, og det er primært forskriftene håndhevelsessystemet i Norge. I tråd med anbefalin- brukerne av regelverket må forholde seg til. ger fra Håndhevelsesutvalget i NOU 2010:2 Håndhe- De sentrale forskriftene til anskaffelsesloven er velse av offentlige anskaffelser, besluttet lovgiver å opplistet i kap. 3 i proposisjonen. legge de nye sanksjonene til domstolene. Med virk- Det gjeldende anskaffelsesregelverket er en kom- ning fra 1. juli 2012 mistet KOFA kompetansen til å binasjon av EØS-rett og nasjonal rett. Norge er gjen- ilegge overtredelsesgebyr fordi ordningen ble ansett nom EØS-avtalen forpliktet til å regulere offentlige vanskelig å forene med de nye sanksjonene etter anskaffelser av varer, tjenester og bygge- og anleggs- direktivet. arbeider over angitte EØS-terskelverdier. Hoved- I perioden KOFA hadde kompetanse til å ilegge stammen i regelverket er dermed av EØS-rettslig overtredelsesgebyr (1. januar 2007 til 1. juli 2012), opprinnelse. kom det inn om lag 350 saker med påstand om ulov- I tillegg til å gjennomføre EØS-rett har lovgiver lige direkte anskaffelser. Nemnda ila gebyr i 81 saker, funnet det hensiktsmessig å vedta utfyllende særnor- med en samlet verdi på over 100 mill. kroner. ske regler. Dette gjelder særlig for klassisk sektor. I de tre årene som har gått siden KOFA mistet Den nasjonale kunngjøringsplikten gjelder for kon- gebyrkompetansen og domstolene overtok håndhe- trakter med verdi over 500 000 kroner. velsen, er departementet kjent med bare to rettssaker Sondringen mellom EØS-baserte regler og nasjo- hvor en leverandør har fremmet krav om sanksjoner nale regler er rettskildemessig viktig. EØS-baserte etter anskaffelsesloven. I samme periode har KOFA regler skal tolkes i tråd med EØS-retten og utviklin- mottatt 45 klager på ulovlige direkte anskaffelser, gen av denne, inkludert rettspraksis fra EFTA-dom- sammenlignet med 88 klager i 2011 og 113 klager i stolen og EU-domstolen. De har også en annen sta- Innst. 358 L – 2015–2016 5 tus, med krav på forrang fremfor annen norsk rett så å sikre en forutsigbar anskaffelsesprosess for både langt dette følger av EØS-loven § 2. oppdragsgivere og leverandører. På andre områder En og samme lov- eller forskriftsbestemmelse vil forenkling være å fjerne bestemmelser og gi opp- kan inneholde elementer av både EØS-rett og nasjo- dragsgiver større fleksibilitet. Regelverket bør base- nalt utformet rett. Når regelverket skal revideres, er res på tillit til at offentlige oppdragsgivere ønsker å det viktig å være oppmerksom på skillet for å vite foreta gode og samfunnstjenlige anskaffelser. Depar- hvilket handlingsrom norsk lovgiver har til selv å tementet legger til grunn at offentlige oppdragsgivere utvikle rettsområdet innenfor de rammer EØS-retten har en egeninteresse i å gjennomføre ryddige og setter. effektive anskaffelsesprosesser. Også i arbeidet med gjennomføringen av direk- 1.3 Forenkling av anskaffelsesregelverket tivbestemmelsene har departementet lagt stor vekt på Forenkling har vært et av de viktigste formålene hensynet til forenkling, brukervennlighet og fleksibi- med revisjonen av EUs anskaffelsesdirektiver, jf. litet. Direktivene setter likevel klare grenser for hvor punkt 2.2.1 i proposisjonen. langt det er mulig å gå i denne retningen. Direktivene inneholder noen bestemmelser som det er opp til I de senere årene har kritikken mot anskaffelses- medlemslandene å avgjøre om de vil innføre eller regelverket økt i Norge, jf. blant annet NOU 2012:2 ikke. Som hovedregel har departementet foreslått å Utenfor og innenfor: Norges avtaler med EU (Euro- innføre bestemmelser som gir oppdragsgivere økt pautredningen). Mange mener at regelverket er blitt fleksibilitet. Det innebærer at det innføres ekstra for detaljert, komplisert og formalistisk. I Europaut- verktøy som oppdragsgiverne kan velge blant når de redningen pekes det blant annet på at reglene er res- gjennomfører offentlige anskaffelser. Samtidig har surskrevende å forholde seg til, og at dette kan føre til departementet som hovedregel valgt ikke å foreslå at anskaffelsesprosessene trekker ut i tid. Blant annet innført bestemmelser som begrenser oppdragsgivers på bakgrunn av EUs revisjonsprosess og kritikken av handlefrihet. Etter departementets vurdering er dette anskaffelsesregelverket ble Forenklingsutvalget opp- best i samsvar med ønsket om forenkling av regelver- nevnt av regjeringen Stoltenberg II i desember 2012. ket. Ved høringen av NOU 2014:4 uttaler svært I arbeidet med nye lov- og forskriftstekster har mange høringsinstanser seg uttrykkelig om foren- departementet også generelt lagt stor vekt på å for- klingstemaet. På generelt grunnlag støtter samtlige enkle språk og struktur. av disse en forenkling av anskaffelsesregelverket. Samtidig viser høringssvarene et mangfold av oppfatninger om hvilke endringer som faktisk bør gjøres 1.4 Samfunnsansvar ved inngåelse av offentlige for å oppnå forenklinger, og hva effekten av de for- kontrakter skjellige forslagene vil være. Diskusjonen om hvordan forskjellige samfunns- I likhet med både Forenklingsutvalget og hensyn skal ivaretas i anskaffelsesregelverket, rom- høringsinstansene ser departementet et stort behov mer et bredt spekter av kompliserte og sammensatte for å forenkle anskaffelsesregelverket og redusere de problemstillinger. Temaet krever etter departemen- administrative byrdene for både oppdragsgivere og tets mening en nyansert tilnærming. leverandører. Det er uheldig at reglene oppleves som Departementet forutsetter at alle offentlige myn- kompliserte og rigide, og at frykten for å gjøre feil digheter og offentligrettslige organer har plikt til å fører til at offentlige oppdragsgivere blir mer opptatt opptre etisk forsvarlig i all sin virksomhet, også i sin av prosess enn av å gjøre gode innkjøp. anskaffelsespraksis. Det er viktig at ivaretakelse av Høringen av Forenklingsutvalgets utredning samfunnsansvar er godt forankret i virksomhetens viser at det ikke finnes noen klar oppskrift for hvor- ledelse, og dette bør fortrinnsvis også være forankret dan anskaffelsesregelverket skal forenkles. Det er et i en overordnet anskaffelsesstrategi. Et annet spørs- visst spenningsforhold mellom ønsket om mer fleksi- mål er om og eventuelt hvordan slike hensyn skal bilitet og rom for skjønn for oppdragsgiver på den reflekteres i anskaffelsesregelverket. ene siden og ønsket om mer detaljerte regler og for- Allerede i 1997 hadde Tronslin-utvalget en rela- utsigbarhet for brukerne av regelverket på den andre. tivt grundig diskusjon av disse spørsmålene, jf. Dessuten er det et spenningsforhold mellom ønsket omtale i proposisjonens punkt 6.2. Etter departemen- om forenklinger og ønsket om å legge til rette for tets vurdering er utvalgets generelle betraktninger strategisk bruk av anskaffelsesregelverket for å iva- relevante og aktuelle også ved utformingen av ny reta andre samfunnshensyn. anskaffelseslov. Samtidig har det skjedd en betydelig Etter departementets vurdering er det nødvendig samfunnsutvikling siden 1997. Anskaffelsesvirk- å finne en passende balanse mellom disse motstri- somheten i store deler av offentlig sektor er blitt mer dende hensynene. I noen tilfeller vil forenkling være profesjonell, og forventningene til utøvelse av sam- synonymt med mer utfyllende og detaljerte regler for funnsansvar ved gjennomføringen av offentlige 6 Innst. 358 L – 2015–2016 anskaffelser har vokst. Dette reflekteres også både i I forslaget til ny anskaffelseslov har departemen- det gjeldende særnorske anskaffelsesregelverket og tet søkt å veie ulike hensyn mot hverandre. Etter EUs tre nye anskaffelsesdirektiver. departementets vurdering er enkelte samfunnsutfor- Anskaffelsesregelverket favner imidlertid vidt og dringer så alvorlige at også anskaffelsesregelverket omfatter oppdragsgivere som i varierende grad har bør tas i bruk for å bidra til like konkurransevilkår, muligheter til å utøve en profesjonell og avansert seriøsitet i leverandørmarkedet og en generell utvik- anskaffelsespraksis. ling i ønsket retning. Departementet har i hovedsak Også organiseringen av innkjøp varierer, og vil prioritert arbeidet med å løse miljø- og klimautford- kunne ha betydning for hvordan regulering knyttet til ringene, kampen mot arbeidslivskriminalitet og iva- ulike samfunnshensyn blir fulgt opp i forskjellige retakelse av internasjonale menneskerettigheter. For- anskaffelser. målet med nye lovbestemmelser knyttet til disse sam- Riksrevisjonen har påpekt at manglende regelet- funnsområdene er å bidra til en positiv utvikling på terlevelse skyldes svak innkjøpskompetanse, util- en effektiv måte, uten å legge uforholdsmessig tyn- strekkelig ledelsesforankring, mangelfull intern kon- gende oppgaver på oppdragsgivere og leverandører. troll og lite formålstjenlig organisering av innkjøps- Selv om bare utvalgte samfunnshensyn er omfat- arbeidet. Direktoratet for forvaltning og IKT har en tet av de foreslåtte lovpåleggene, vil departementet viktig rolle i arbeidet med å heve kompetansen og understreke at anskaffelsesregelverket gir oppdrags- styrke styring og ledelse på anskaffelsesområdet giver handlingsrom til å trekke inn også andre sam- gjennom blant annet veiledning. Likevel gjenstår et funnshensyn på de ulike stadiene i en anskaffelses- betydelig arbeid med å løfte den grunnleggende inn- prosess. kjøpsfaglige kompetansen hos en del oppdragsgivere og få satt offentlige anskaffelser på ledelsens dagsor- 1.5 Ny lov om offentlige anskaffelser den. 1.5.1 Formål Departementet er opptatt av å finne en rimelig I likhet med Forenklingsutvalget ser departemen- balanse mellom behovet for forenkling og reduksjon tet et behov for å klargjøre anskaffelsesregelverkets av administrative byrder på den ene siden og behovet formål. Formålsbestemmelsen bør rendyrke det for å adressere aktuelle samfunnsutfordringer på den egentlige formålet med regelverket. Virkemidler som andre. Det kan være vanskelig å måle den positive skal benyttes for å realisere formålet, bør flyttes til effekten av reguleringen, det vil si gevinstene i form andre bestemmelser. av forbedringer knyttet til de underliggende sam- Etter departementets vurdering er det behov for å funnsutfordringene som søkes løst. Ivaretakelse av formulere formålet på en klar og tydelig måte, slik ulike samfunnsmessige hensyn ved offentlige flertallet har gjort. På den annen side kan departe- anskaffelser gjennom særskilt regulering har økono- mentet slutte seg til deler av mindretallets syn. På miske kostnader. I likhet med gevinstene er de van- denne bakgrunn foreslår departementet at effektiv skelige å måle. I tillegg er det krevende å beregne til- bruk av samfunnets ressurser og at det offentlige opp- takenes konkurransemessige effekt. Hver enkelt trer med integritet ved gjennomføringen av anskaf- regulering krever en vurdering av om alternative til- felser, angis som formålet med anskaffelsesregelver- tak kan ha en like god eller bedre effekt sett opp mot ket, jf. departementets lovforslag § 1. kostnadene. Økonomisk teori tilsier at direkte, mål- Departementet følger ikke opp flertallets forslag rettede virkemidler gir en mer effektiv ressursutnyt- om å angi konkurranse om offentlige kontrakter som telse enn indirekte virkemidler. Pålegg om å ivareta et formål med regelverket. På dette punktet slutter ulike samfunnshensyn i offentlige anskaffelser er departementet seg til høringsinstansene som har indirekte virkemidler. Det er imidlertid ikke gitt at fremholdt at konkurranse ikke er et formål i seg selv, det alltid finnes andre effektive tiltak. men et virkemiddel for å oppnå effektiv ressursbruk. Krav om å ivareta ulike samfunnshensyn kan gjø- re det vanskeligere for oppdragsgiver å anskaffe 1.5.2 Virkeområde varer og tjenester av riktig kvalitet til riktig pris. Jo flere hensyn en oppdragsgiver pålegges å ivareta i en DEPARTEMENTETS HØRINGSNOTAT anskaffelse, jo større er risikoen for at oppdragsgi- Departementet foreslo at lovens virkeområde vers oppmerksomhet om denne hovedoppgaven angis i § 2, mens hvilke oppdragsgivere som er svekkes. Dette tilsier at lovgiver bør utvise varsom- underlagt loven, presiseres nærmere i § 3. het med å legge inn krav som forfølger andre sam- I forslaget til ny § 2 gikk departementet inn for å funnsmessige hensyn, i anskaffelsesregelverket. Det tydeliggjøre hvilke anskaffelser loven gjelder for. er nødvendig å foreta en prioritering blant de tilta- Den gjelder ikke bare regulære vare-, tjeneste- og kene som det isolert sett hadde vært ønskelig å innfø- bygge- og anleggskontrakter, men også plan- og re. designkonkurranser og konsesjonskontrakter. Dette Innst. 358 L – 2015–2016 7 burde fremgå uttrykkelig av lovteksten. Forslaget var under EØS-terskelverdi, vil dette normalt være lite særlig ment å fjerne eventuell tvil om konsesjonskon- praktisk. I dag gjelder samme unntaksbestemmelser trakter er omfattet av loven ettersom tjenestekonse- over og under EØS-terskelverdi. sjonskontrakter ikke er omfattet av loven i dag. Gjen- nom det nye konsesjonskontraktdirektivet må konse- 1.5.3 Rettighetshavere sjonskontrakter fullt ut innlemmes i anskaffelsesre- Anskaffelsesloven § 4 angir hvilke leverandører gelverket. som har rettigheter etter loven og forskrifter gitt i Dernest ønsket departementet å klargjøre hvilke medhold av loven. Alle virksomheter som er gitt ret- kontrakter som er unntatt fra loven. Departementet tigheter etter internasjonale avtaler som Norge har på foreslo å gi departementet en hjemmel til å fastsette området, har rettigheter etter loven. Ved siden av unntak fra lovens virkeområde i forskrift. På denne EØS-avtalen og WTO-avtalen om offentlige innkjøp måten kan unntaksbestemmelsene samles i hver gjelder dette hovedsakelig EFTAs tredjelandsavtaler. enkelt forskrift. Av samme grunn foreslo departe- Departementet foreslår at gjeldende bestemmelse mentet at unntaket for anskaffelser som er omfattet videreføres uten materielle endringer. av EØS-avtalen artikkel 123, tas ut av loven og legges sammen med øvrige unntak i forskriftene. 1.5.4 Grunnleggende prinsipper Kontrakter som oppdragsgiver subsidierer med mer enn 50 prosent, foreslo departementet å regulere De nye anskaffelsesdirektivene inneholder egne nærmere i forskrift. bestemmelser om grunnleggende prinsipper. I henhold til det nye anskaffelsesdirektivet artikkel 18 nr. 1 om «udbudsprincipper» skal oppdragsgiver opptre DEPARTEMENTETS VURDERING i samsvar med krav om likebehandling, ikke-diskri- Departementet er i utgangspunktet enig med For- minering, gjennomsiktighet og forholdsmessighet i enklingsutvalget og høringsinstansene i at unntak fra anskaffelsesprosessen. Oppdragsgiver er pålagt de loven bør plasseres i loven. Etter departementets vur- samme pliktene i det nye forsyningsdirektivet artik- dering vil det likevel ikke være hensiktsmessig å gå kel 36 nr. 1 og det nye konsesjonskontraktdirektivet for en slik løsning, verken regelteknisk eller av hen- artikkel 3 nr. 1. I hovedsak er de tre direktivbestem- syn til brukervennligheten. Det er flere grunner til melsene en videreføring av tilsvarende bestemmelser dette. i de gamle anskaffelsesdirektivene, jf. direktiv 2004/ De tre nye anskaffelsesdirektivene inneholder 18/EF artikkel 2 og direktiv 2004/17/EF artikkel 10. svært mange unntak som skal gjennomføres i norsk Tilføyelsen av forholdsmessighetsprinsippet er rett. Unntaksbestemmelsene er imidlertid ikke fullt ut ny. Dette prinsippet er ikke nevnt uttrykkelig i de likelydende i de tre direktivene. I tillegg gjelder egne gamle anskaffelsesdirektivene. For øvrig gir direkti- unntaksregler i forsvars- og sikkerhetsanskaffelses- vene lite veiledning om det nærmere rettslige innhol- direktivet (direktiv 2009/81/EF), som i dag er gjen- det av prinsippene. nomført i forskrift om forsvars- og sikkerhetsanskaf- Departementet ser det som nødvendig å opprett- felser. Dersom samtlige unntak i disse fire direkti- holde en bestemmelse om grunnleggende prinsipper vene skulle gjennomføres som unntaksbestemmelser i regelverket. EU-direktivene har uttrykkelige i loven, ville mesteparten av loven bestått av unntaksbestemmelser om dette, og disse må gjennomføres i bestemmelser. I tillegg ville det vært behov for en norsk rett. Dessuten følger prinsippene langt på vei rekke særtilpasninger for henholdsvis forsyningssek- av EØS-avtalens alminnelige regler. Når prinsippene torene, konsesjonskontrakter og forsvars- og sikker- har et EØS-rettslig innhold, vil det ikke være tilstrek- hetsanskaffelser. Slik departementet ser det, ville kelig bare å omtale dem i veiledning. Noe reelt alter- ikke slike omfattende særtilpasninger gjøre det nativ til å innarbeide EU-direktivenes grunnleggende enkelt for brukerne å navigere i regelverket. prinsipper i det norske regelverket, foreligger etter På dette grunnlaget opprettholder departementet departementets vurdering derfor ikke. forslaget sitt om at departementet gis hjemmel til å Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å fastsette unntak fra loven i forskrift, jf. departemen- avgrense prinsippenes rekkevidde til anskaffelser tets lovforslag § 2 tredje ledd. Forskriftshjemmelen som er omfattet av EU-direktivene eller EØS-avta- er ganske vidt formulert. Hjemmelen skal imidlertid lens alminnelige regler. De grunnleggende prinsip- i all hovedsak brukes til å gjennomføre unntakene pene bør gjelde uavhengig av anskaffelsenes verdi. som følger av EUs anskaffelsesdirektiver i norsk rett. En annen sak er at forholdsmessighetsprinsippet får For anskaffelser over EØS-terskelverdi vil det ikke betydning for hvilke krav som kan utledes av de være mulig å vedta egne unntak nasjonalt, som ikke grunnleggende prinsippene i den enkelte anskaffelse. er i overenstemmelse med internasjonale avtaler som Alternativet til lovfesting er å fastsette bestem- Norge er forpliktet av. Selv om det er mulig å vedta melser om grunnleggende prinsipper i de enkelte for- egne unntak fra lovens virkeområde for anskaffelser skriftene. Etter departementets vurdering er det imid- 8 Innst. 358 L – 2015–2016 lertid hensiktsmessig å samle prinsippene i en felles «Stortinget ber regjeringen innføre krav om mini- lovbestemmelse. Prinsippene er så sentrale i regel- mum 30 pst. miljøvekting ved alle offentlig anbud verket at de bør forankres i loven. På denne bakgrunn der det er relevant.» foreslår departementet en ny lovbestemmelse som Det har ikke vært mulig for departementet å rea- pålegger oppdragsgiver å opptre i samsvar med litetsbehandle dette vedtaket i denne proposisjonen. grunnleggende prinsipper om likebehandling, forut- Det skyldes at utforming og konsekvenser av et slikt beregnelighet, etterprøvbarhet, konkurranse og for- krav må utredes nærmere, og et forslag må sendes på holdsmessighet, jf. departementets lovforslag § 4. alminnelig høring. Denne lovproposisjonen kan ikke Til forskjell fra de nye anskaffelsesdirektivene, utsettes i påvente av slike utredninger og høring jf. blant annet anskaffelsesdirektivet artikkel 18 nr. 1 siden de foreslåtte lovendringene i proposisjonen er annet ledd, foreslår departementet ikke å innta et et ledd i gjennomføringen av tre nye anskaffelsesdi- uttrykkelig forbud mot omgåelse av regelverket. rektiver i norsk rett. Departementet vil komme til- Etter departementets vurdering er dette såpass selv- bake til Stortinget med forslag til oppfølgning av sagt at det ikke er nødvendig å innarbeide forbudet i anmodningsvedtaket på en egnet måte. lovteksten. Grunnleggende menneskerettigheter 1.5.5 Miljø, grunnleggende menneskerettig- FN vedtok i 2011 veiledende prinsipper for heter og andre samfunnshensyn næringsliv og menneskerettigheter. Prinsippene DEPARTEMENTETS VURDERING omhandler medlemsstatenes ansvar for å beskytte individer mot brudd på menneskerettighetene – her- Miljø under krenkelser begått av tredjeparter, for eksempel Departementet merker seg at selv om enkelte aktører i næringslivet – og næringslivets ansvar for å høringsinstanser er skeptiske til lovpålagte krav om å respektere menneskerettighetene. I henhold til prin- ivareta miljøhensyn og andre samfunnshensyn, synes sipp 6 i FNs veiledende prinsipper bør staten fremme ikke forslaget til ny miljøbestemmelse å være spesielt respekt for menneskerettigheter hos selskapene de kontroversielt. Bestemmelsen er en videreføring og gjennomfører forretningstransaksjoner med. modernisering av eksisterende pålegg. Like konkurransevilkår skapes ved at oppdrags- Det er tverrpolitisk enighet om at Norge skal bli giverne stiller krav om at leverandørene og deres et lavutslippssamfunn. Regjeringen vil styrke klima- underleverandører følger grunnleggende internasjo- forliket og starte omstillingen til lavutslippssamfun- nale spilleregler ved fremstillingen av ytelsen. Leve- net og det «grønne skiftet». Offentlige anskaffelser er randører som presser produksjonsprisene gjennom brudd på grunnleggende menneskerettigheter, bør ett av flere virkemidler i denne omstillingen. Regje- ikke vinne konkurranser om offentlige kontrakter på ringen forventer at det offentliges forbruk og investe- bekostning av seriøse leverandører. Departementet ringer støtter opp om denne miljø- og klimapolitiske mener derfor det bør innføres et lovkrav som fastslår målsettingen. at offentlige oppdragsgivere skal ha egnede rutiner Departementet mener at gjeldende regel om mil- for å fremme respekt for grunnleggende menneske- jøkrav i anskaffelsesloven § 6 bør endres. Miljøkrav rettigheter i sine anskaffelser. bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning, samti- På samme måte som for miljø- og klimahensynet, dig som oppdragsgivere ved å etterspørre klimavenn- jf. lovforslaget § 5 første ledd første punktum, er lige løsninger kan bidra til nødvendig innovasjon for departementet opptatt av at plikten til å ha egnede å nå klimamålene. Dette er reflektert i lovforslaget rutiner for å fremme hensynet til grunnleggende § 5 første ledd første punktum. Bestemmelsen som menneskerettigheter skal fungere som et effektivt foreslås, retter seg mot oppdragsgiverne på virksom- virkemiddel. At oppdragsgiver har egnede rutiner, hetsnivå og stiller overordnede krav til deres samlede har liten verdi dersom de ikke følges opp i den anskaffelsespraksis. Departementet er opptatt av at enkelte anskaffelse. Dette må underlegges en grad av ny § 5 første ledd skal være et effektivt virkemiddel rettslig kontroll. Etter departementets vurdering vil for å realisere regjeringens miljø- og klimapolitiske god veiledning være viktig på dette området. målsettinger. Kravene til oppdragsgivers samlede anskaffelsespraksis må derfor reflekteres også i de Innovasjon enkelte anskaffelsene som oppdragsgiver gjennom- Et par høringsinstanser har foreslått at ny lovbe- fører, og underlegges en grad av rettslig kontroll. stemmelse også skal inneholde et pålegg om innova- Departementet har merket seg at Stortinget har sjon. Etter departementets vurdering vil imidlertid et fremmet følgende anmodningsvedtak i Nasjonalbud- slikt lovpålegg ikke være et egnet virkemiddel for å sjettet for 2016: oppnå mer innovasjon i offentlige sektor. Andre vir- Innst. 358 L – 2015–2016 9 kemidler er mer egnet. Blant annet har Direktoratet Universell utforming for forvaltning og IKT og Nasjonalt program for I henhold til FNs konvensjon om rettighetene til leverandørutvikling i oppdrag å øke kunnskapen om personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD) skal og gjennomføringen av innovative offentlige anskaf- medlemsstatene treffe hensiktsmessige tiltak for å felser. sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne tilgang til alle tilbud eller tjenester som er åpne for eller til- Handlingsrommet for ivaretakelse av miljø, arbeids- bys allmennheten. Dette har EU tatt hensyn til i de forhold og sosiale forhold nye anskaffelsesdirektivene. Det fremgår uttrykkelig Mange høringsinstanser mener det er viktig at av anskaffelsesdirektivet artikkel 42 og forsyningsdi- regelverket har bestemmelser som viser handlings- rektivet artikkel 60 at oppdragsgiver skal benytte rommet for å trekke inn ulike samfunnshensyn i kravspesifikasjoner som tar hensyn til universell anskaffelsesprosessen, slik at aktørene har trygghet utforming ved anskaffelser som skal brukes av for at dette faktisk er tillatt. Departementet ønsker å fysiske personer, enten av offentligheten eller ansatte komme dem i møte. Det er viktig å synliggjøre at hos oppdragsgiver, med mindre unntak kan begrun- regelverket ikke pålegger oppdragsgivere uteluk- nes særskilt. Departementet vil gjennomføre disse kende å legge vekt på pris og økonomiske hensyn i direktivbestemmelsene i de nye forskriftene. snever forstand, men gir et stort rom for å ta hensyn Departementet vurderer det slik at nye forskrifts- til samfunnsmessige konsekvenser i videre forstand, bestemmelser om krav om universell utforming kre- slik som konsekvenser for miljø, arbeidsforhold og ver en eksplisitt lovhjemmel, og har foreslått inntatt forskjellige sosiale forhold. en slik hjemmel, jf. lovforslaget § 5 fjerde ledd. De nye direktivene utvider adgangen til å trekke inn ulike samfunnshensyn på ulike trinn i en anskaf- 1.5.6 Lønns- og arbeidsvilkår felse. Departementets lovforslag § 5 første ledd Forskrift 8. februar 2008 nr. 112 om lønns- og pålegger offentlige oppdragsgivere å ta hensyn til arbeidsvilkår i offentlige kontrakter pålegger offent- miljø og grunnleggende menneskerettigheter i sin lige oppdragsgivere å stille krav om at ansatte hos anskaffelsespraksis, men sier ikke noe om hvordan leverandører og eventuelle underleverandører ikke dette skal gjøres. I tillegg er det behov for en klargjø- har dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn det som føl- ring av hvordan andre samfunnshensyn enn dem som ger av gjeldende allmenngjøringsforskrifter eller er omfattet av påbudet i første ledd, kan ivaretas i en landsomfattende tariffavtaler. Arbeids- og sosialde- anskaffelse. Departementets lovforslag § 5 annet partementet er ansvarlig for denne forskriften, som er ledd synliggjør handlingsrommet for å stille egnede hjemlet i anskaffelsesloven § 7. krav og kriterier knyttet til ulike trinn i anskaffelses- Etter departementets vurdering bør dagens lov- prosessen. hjemmel videreføres, med enkelte justeringer i ordly- Selv om handlingsrommet utvides, er det fortsatt den. klare rammer for hvordan slike hensyn kan ivaretas. Det fremgår uttrykkelig av lovbestemmelsen at kra- 1.5.7 Krav om bruk av lærlinger vene og kriteriene må ha en tilknytning til leveransen. I tillegg må oppdragsgiver respektere de grunn- Departementet har merket seg at et flertall av høringsinstansene støtter innføringen av en plikt for leggende prinsippene som er nedfelt i lovforslaget oppdragsgiver til å stille krav om bruk av lærlinger. §4. Departementet opprettholder derfor forslaget om å innføre en hjemmel til å vedta forskrift om dette, jf. Begrensninger i antallet ledd i leverandørkjeden lovforslaget § 7. Etter departementets vurdering vil Regjeringen la 13. januar 2015 frem en strategi de betenkeligheter som enkelte høringsinstanser har mot arbeidslivskriminalitet. Som en oppfølgning av pekt på, kunne avhjelpes ved utformingen av for- strategien foreslår departementet å åpne for en skriftsreglene. begrensning i anskaffelsesregelverket. Departemen- For at et pålegg om bruk av lærlinger skal ha den tet foreslår en forskriftshjemmel som gir departe- ønskede virkningen, er det etter departementets syn mentet adgang til å pålegge oppdragsgivere å stille ikke tilstrekkelig bare å stille krav om at leverandø- krav om begrensninger i antallet ledd i leverandør- ren er tilknyttet en lærlingordning. Det er nødvendig kjeden ved gjennomføringen av offentlige kontrak- at oppdragsgiver stiller krav om bruk av lærlinger ter, jf. lovforslaget § 5 tredje ledd. Kravet skal gjelde ved utførelsen av den konkrete kontrakten. Departe- i bransjer med særlige utfordringer knyttet til mentet viser også til anskaffelsesdirektivets artikkel arbeidslivskriminalitet. Departementet har sendt et 70 som slår fast at kontraktsvilkår som stilles i for- forslag til slike forskriftsbestemmelser på alminnelig bindelse med en anskaffelse, må ha tilknytning til høring. leveransen. 10 Innst. 358 L – 2015–2016

Etter departementets vurdering bør oppdragsgi- 1.5.8 Håndhevelse vers plikt være begrenset til å skulle stille krav om at Gjeldende håndhevelsesregler trådte i kraft 1. juli hovedleverandøren bruker lærlinger ved utførelsen 2012. Etter disse reglene er håndhevelsen av ulovlige av kontrakten. Anskaffelsesregelverket gjelder for direkte anskaffelser avhengig av at leverandørene oppdragsgivers kontraktsforhold med hovedleveran- reiser søksmål for domstolene. I henhold til tvistelo- døren, og oppdragsgiver inngår ikke kontrakt direkte vens alminnelige prosessregler må saksøkeren ha med eventuelle underleverandører. Hovedleverandø- rettslig interesse. I tillegg vil saksøkeren bære risi- ren bør imidlertid gis frihet til å avgjøre om han vil koen for å pådra seg ansvaret for sine egne og opp- oppfylle kravet til bruk av lærlinger selv, eller ved dragsgiverens sakskostnader hvis saken tapes. Også hjelp av underleverandører. KOFA behandler klager med påstand om ulovlige Krav om bruk av lærlinger vil kunne stille opp- direkte anskaffelser. Nemndas kompetanse er imid- dragsgivere og leverandører overfor betydelige prak- lertid begrenset til å avgi rådgivende uttalelser om tiske utfordringer. Departementet vil derfor vurdere hvorvidt oppdragsgiver har brutt regelverket. om forskriften skal åpne for at leverandører som kan Departementet sendte på høring et forslag til end- dokumentere forsøk på å rekruttere lærlinger, men ringer i loven med det formål å effektivisere håndhe- uten å lykkes, likestilles med bedrifter som har lær- velsen av ulovlige direkte anskaffelser. linger. Krav om bruk av lærlinger skal gjelde alle Formålet med forslagene om å gjeninnføre leverandører, ikke bare norske. KOFAs kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr Et krav om bruk av lærlinger i offentlige anskaf- og å gi KOFA søksmålskompetanse var å effektivi- felser vil – uavhengig av om det anses diskrimine- sere håndhevelsen av ulovlige direkte anskaffelser. rende – begrense den frie flyten av tjenester i EØS- Kort saksbehandlingstid i KOFA er en klar forutset- området. I henhold til EØS-retten må tiltak som ning for at nemnda skal bli oppfattet som det effek- begrenser den frie flyten av tjenester, være begrunnet tive tvisteløsningsalternativet nemnda er ment å i et legitimt formål. Tiltaket må i tillegg være for- være. Av hensyn til KOFAs legitimitet generelt og holdsmessig. partene spesielt må nemndas avgjørelser ikke bare Regjeringen har foreslått krav om bruk av lærlin- være av god kvalitet, men også produseres raskt. ger som en del av sin strategi mot arbeidslivskrimina- Mange høringsinstanser har uttrykt bekymring for at litet. Tiltaket skal bidra til å sikre et seriøst arbeidsliv nye arbeidsoppgaver for KOFA i saker om ulovlige og at reglene i arbeidslivet overholdes. I tillegg skal direkte anskaffelser vil kunne føre til at saksbehand- tiltaket bøte på den betydelige mangelen på læreplas- lingstiden i de rådgivende sakene øker. Departemen- ser man i dag ser innenfor flere lærefag. Det er i stor tet understreker at det ikke er ønskelig å gjennomføre utstrekning tillatt å stille krav som ivaretar sosiale tiltak som har slik effekt. Dette krever at departemen- hensyn, i forbindelse med offentlige anskaffelser. På tet tar hensyn til den aktuelle ressurssituasjonen i dette grunnlaget vil et krav om bruk av lærlinger etter KOFA og vurderer hvilke oppgaver det er tilrådelig å departementets vurdering ivareta et legitimt formål pålegge nemnda uten at det skal gå vesentlig ut over som kan begrunne innskrenkning av konkurransen i formålet med nemnda. tråd med EØS-retten. For at krav om bruk av lærlinger skal anses for- Overtredelsesgebyr holdsmessig, må kravet ikke begrense konkurransen i større utstrekning enn det som er nødvendig for å Departementet fastholder forslaget om å gjeninn- oppnå dets formål. Det er derfor sentralt at kravet om føre KOFAs kompetanse til å ilegge overtredelsesge- bruk av lærlinger begrenses til bransjer hvor det er byr i saker om ulovlige direkte anskaffelser. Departe- spesielle utfordringer med arbeidslivskriminalitet mentet registrerer at forslaget har fått bred støtte fra eller et særlig behov for læreplasser. Departementet både leverandørsiden og oppdragsgiversiden i hørin- foreslår at forskriftshjemmelen skal inkludere en gen. adgang for departementet til å fastsette at kravet om Departementet opprettholder videre forslaget om bruk av lærlinger bare skal stilles for kontrakter over at KOFA skal kunne ilegge overtredelsesgebyr uav- en viss verdi og varighet. På denne måten unngås at hengig av oppdragsgivers skyld. At det gjaldt et krav oppdragsgivere stiller krav om bruk av lærlinger når om grov uaktsomhet eller forsett i den nå opphevede kontraktens verdi ikke forsvarer de kostnader leve- anskaffelsesloven § 7b, ble begrunnet med at anskaf- randøren påtar seg ved å knytte til seg en lærling. felsesregelverket fremstår komplekst, og at det derfor Forskriften må angi hvilke kontraktstyper kravet om burde utvises en viss tilbakeholdenhet med hensyn til bruk av lærlinger skal gjelde for. hvor streng aktsomhetsnormen burde være. Dette hensynet gjør seg ikke gjeldende med samme styrke nå. Departementet foreslår at den aktsomme oppdragsgiver skal kunne unngå å bli ilagt overtredelsesgebyr ved å foreta en intensjonskunngjøring og tid- Innst. 358 L – 2015–2016 11 ligst inngå kontrakten ti dager etter kunngjøringen, På den annen side følger departementet ikke opp på samme måte som oppdragsgiver kan unngå å bli forslaget om at domstolene i slike saker skal ilegge idømt sanksjoner av retten, jf. anskaffelsesloven sanksjoner i henhold til anskaffelsesloven §§ 13 og §§ 13 og 14. I tillegg taler hensynet til effektiv hånd- 14 dersom vilkårene for dette er oppfylt. hevelse av ulovlige direkte anskaffelser for at KOFA skal kunne ilegge overtredelsesgebyr uavhengig av 1.5.9 Forskriftshjemmel oppdragsgivers skyld. GJELDENDE RETT Departementet ser at det etter omstendighetene vil kunne være rimelig å unnlate å ilegge gebyr, og Anskaffelsesloven § 16 inneholder en ganske vid foreslår derfor å innføre en slik adgang. hjemmel for Kongen til å gi forskrifter som gjennom- Når det gjelder utmålingen av overtredelsesgeby- fører og utfyller loven. Kongen er også gitt myndig- ret, har noen høringsinstanser foreslått at det innføres het til å gi oppdragsgivere pålegg som er nødvendige et maksimumsbeløp for gebyrets størrelse. Etter for å sikre at loven og tilhørende forskrifter oppfyl- departementets vurdering må nivået på overtredel- les. sesgebyret være av en viss størrelse for å oppnå den Bestemmelsen inneholder en begrensning for ønskede preventive effekten. Forslaget om et tak på forsyningssektorene. Forskrifter som retter seg mot 15 prosent av anskaffelsens verdi opprettholdes. andre enn offentlige myndigheter og offentligretts- Flere høringsinstanser mener at KOFA, med sin lige organer – det vil si at de retter seg mot offentlige skriftlige saksbehandling, er et organ som er lite foretak og private virksomheter som utøver forsy- egnet til å ilegge overtredelsesgebyr ut over de tilfel- ningsaktiviteter på grunnlag av en enerett eller sær- lene hvor oppdragsgiveren har utvist forsett eller rett – kan bare gis i det omfang det er nødvendig for grov uaktsomhet. Departementet er ikke enig i dette. å oppfylle Norges forpliktelser overfor fremmede Departementet anser saksbehandlingsformen i stater eller internasjonale organisasjoner. Dette inne- KOFA tilstrekkelig god til å vurdere denne typen bærer at man i forskrift ikke kan etablere plikter for saker. slike oppdragsgivere som går lenger enn det som føl- ger av EØS-avtalen, WTO-avtalen om offentlige inn- Søksmålskompetanse kjøp og øvrige internasjonale avtaler om offentlige Mange høringsinstanser ser både prinsipielle, anskaffelser. Det er imidlertid gjort unntak for for- strukturelle og prosessuelle betenkeligheter ved å gi skriftsregler om begrunnelse, som kan gå lenger enn KOFA søksmålskompetanse. I tillegg har høringen det som er nødvendig for å oppfylle internasjonale avdekket en utstrakt bekymring for at søksmålskom- forpliktelser. petansen vil kreve ressurser som ellers kunne vært brukt på å holde saksbehandlingstiden i de rådgiven- DEPARTEMENTETS VURDERING de sakene nede. Departementet har kommet til at for- Departementet foreslår å videreføre den relativt slaget om søksmålskompetanse ikke skal følges opp vide forskriftshjemmelen i anskaffelsesloven § 16. på nåværende tidspunkt. Som i dag skal hjemmelen brukes dels til å gjennom- Departementet viser også til at EU-kommisjonen føre de detaljerte prosedyrereglene og kravene som har satt i gang en evaluering av håndhevelsesdirekti- følger av EUs anskaffelsesdirektiver, dels til å innfø- vet, blant annet for å undersøke i hvilken grad sank- re nasjonale prosedyreregler og krav. sjonene «uten virkning» og avkortning av kontrakt, Departementet har registrert at ganske mange samt overtredelsesgebyret, faktisk blir brukt for å høringsinstanser er imot regulering av anskaffelser i bekjempe ulovlige direkte anskaffelser. Departemen- forsyningssektorene i videre omfang enn det som føl- tet ser det som ønskelig å avvente denne evalueringen ger av forsyningsdirektivet. Foreløpig har departe- før man i Norge innfører ytterligere tiltak. mentet ikke avgjort om det skal innføres en nasjonal Departementet opprettholder de to forslagene om kunngjøringsplikt under EØS-terskelverdiene i for- å gjøre tilpasninger i reglene om søksmålsfrister, jf. syningssektorene. Departementet har bestilt en sam- departementets lovforslag § 15. Selv om forslaget funnsøkonomisk analyse som skal styrke beslut- om å gi KOFA søksmålskompetanse ikke oppretthol- ningsgrunnlaget. des, er det like fullt behov for disse tilpasningene. Uavhengig av spørsmålet om innføring av nasjonale prosedyreregler under EØS-terskelverdiene, ser Domstolskontroll departementet det som ønskelig med en større grad Departementet opprettholder forslaget om at av harmonisering mellom anskaffelsesforskriften og domstolene i saker om overprøving av et vedtak om forsyningsforskriften. Mange av justeringene som overtredelsesgebyr skal kunne prøve alle sider av departementet har foreslått i utkastet til ny forsy- saken, også KOFAs skjønn, og treffe realitetsavgjø- ningsforskrift, er ukontroversielle og av mer teknisk relse. karakter. De vil imidlertid ikke kunne gjennomføres 12 Innst. 358 L – 2015–2016 hvis loven inneholder et absolutt forbud mot for- lets forslag om å innføre nye anskaffelsesprosedyrer skriftsregulering som går lenger enn Norges interna- hvor forhandlinger gjøres til en valgfri del av alle sjonale forpliktelser. Etter departementets vurdering konkurranser. Den nye forskriften skal således åpne er det derfor behov for en utvidet hjemmel til å regu- for at leverandører og oppdragsgivere kan gå i dialog lere anskaffelser i forsyningsvirkssektorene. når det er behov for det for å få til en god anskaffelse. Departementet opprettholder forslaget til hjem- Med de nye prosedyreformene vil det alltid være mel til å regulere oppdragsgivers adgang til å si opp adgang til å snakke om hvordan tilbud og løsninger kontrakten, jf. lovforslaget § 16 annet ledd. Hjemme- skal forstås, og til å få ryddet misforståelser og avvik len vil bli brukt til å gjennomføre de nye anskaffel- av veien uten risiko for å bryte et forhandlingsforbud. sesdirektivenes regler om oppsigelse i visse særlige Et helt sentralt poeng med de nye prosedyrene er at tilfeller. Hensikten er ikke å regulere oppdragsgivers oppdragsgivers valg om å forhandle tas etter at til- oppsigelsesadgang i offentlige kontrakter generelt. budsfristen har løpt ut. Det er først på dette tidspunktet oppdragsgiver kjenner tilbudenes innhold og har 1.5.10 Pålegg det fullstendige grunnlaget for å vurdere om det faktisk er behov for å forhandle. Dette vil gi oppdragsgi- Foruten en forskriftshjemmel inneholder anskaf- ver økt fleksibilitet og muligheten til å opptre mer felsesloven § 16 en hjemmel for Kongen til å gi opp- som en privat aktør. dragsgivere de pålegg som er nødvendige for å sikre De nye anskaffelsesprosedyrene vil redusere for- at loven og tilhørende forskrifter oppfylles. I forskrif- utberegneligheten for leverandørene sammenlignet tene er denne adgangen delegert til departementet. med det gjeldende regelverket. De vil måtte utar- Adgangen til å gi pålegg i forsyningssektorene er beide tilbud uten å vite med sikkerhet om de vil bli underlagt samme begrensning som forskriftshjem- innkalt til forhandlinger eller ei. Departementet melen. ønsker på den bakgrunn å gjøre noen justeringer i for- Etter departementets vurdering er det behov for slaget fra Forenklingsutvalgets flertall ved den ende- en bestemmelse om pålegg for sikre at Norge oppfyl- lige utformingen av nye forskriftsregler, for å sikre ler sine internasjonale forpliktelser. Som nevnt over likebehandling og tilstrekkelig grad av forutberegne- vil adgangen kunne benyttes i forbindelse med opp- lighet for leverandørene. følgning av avgjørelser fra EFTA-domstolen og opp- Når det gjelder adgangen til å reservere kontrak- lysningsplikter etter anskaffelsesdirektivene og ter om helse- og sosialtjenester til ideelle organisa- WTO-avtalen om offentlige innkjøp. Hensikten er sjoner, la Forenklingsutvalgets flertall til grunn at ikke at departementet generelt skal føre tilsyn med at denne unntaksregelen neppe kan videreføres over anskaffelsesregelverket overholdes, og gi pålegg for EØS-terskelverdiene når de nye anskaffelsesdirekti- å sikre dette. Adgangen til å gi pålegg innsnevres vene skal gjennomføres i norsk rett. Flertallet foreslo sammenlignet med gjeldende bestemmelse. derfor ikke å videreføre unntaket, heller ikke for Departementet legger til grunn at det kun i unn- anskaffelser under EØS-terskelverdiene. takstilfeller vil være aktuelt å gi pålegg og fastsette Professor dr. juris Fredrik Sejersted ved Univer- tvangsmulkt. Oppfølgning av klagesaker, innhenting sitet i Oslo har i en utredning 2. juni 2014 konkludert av opplysninger mv. vil normalt kunne bli håndtert med at adgangen til å reservere kontrakter om helse- uformelt. Adgangen til å gi pålegg og eventuelt fast- og sosialtjenester til ideelle organisasjoner ikke kan sette tvangsmulkt vil imidlertid kunne fungere som et videreføres under de nye anskaffelsesdirektivene. ris bak speilet. Departementet slutter seg til denne vurderingen. Utformingen av pålegg vil være avhengig av den Etter departementets syn vil et unntak for ideelle konkrete saken. Etter departementets vurdering er det organisasjoner være i strid med direktivene og der- ikke hensiktsmessig å innføre nærmere regler om hva med innebære et brudd på EØS-avtalen. Direktivene slags pålegg departementet kan gi, i lovteksten. regulerer anskaffelser av helse- og sosialtjenester, og det innebærer blant annet at direktivenes generelle 1.6 Hovedlinjene i nye forskrifter likebehandlingsprinsipp må respekteres. Dette prin- 1.6.1 Ny forskrift om offentlige anskaffelser sippet er til hinder for å favorisere enkelte leveran- dørgrupper på den måten unntaket i det gjeldende Forenklingsutvalget foreslo i NOU 2014:4 en anskaffelsesregelverket gjør. rekke endringer i den nasjonale delen av anskaffelsesforskriften. Utvalget foreslo også regler som skal gjelde for helse- og sosialtjenester og andre særlige 1.6.2 Ny forskrift om innkjøpsregler i tjenester både over og under EØS-terskelverdiene. Et forsyningssektorene av de sentrale forslagene i Forenklingsutvalgets I arbeidet med gjennomføringen av forsyningsdi- utredning er flertallets forslag om nye anskaffelses- rektivet i norsk rett har departementet foreslått å til- prosedyrer. Regjeringen har besluttet å følge flertal- passe ordlyden i flere av bestemmelsene i forsynings- Innst. 358 L – 2015–2016 13 forskriften til ordlyden i de tilsvarende bestemmel- verdi, når den eksterne samfunnsøkonomiske analy- sene i anskaffelsesforskriften når de er ment å ha sen foreligger, jf. punkt 8.2 i proposisjonen. samme materielle innhold. Samtidig har departementet vært opptatt av å beholde den fleksibiliteten som 1.7 Økonomiske og administrative konsekvenser forsyningsdirektivet gir. Loven foreslås utvidet til å omfatte tjenestekon- I 2005 valgte departementet å overføre offentlige sesjonskontrakter. Disse kontraktene underlegges myndigheter fra forsyningsforskriften til anskaffel- lovens grunnleggende krav samt mer detaljerte krav i sesforskriften. I sitt høringsnotat har imidlertid en ny konsesjonskontraktforskrift. departementet foreslått å tilbakeføre offentlige myn- Selv om forslaget til regulering av konsesjons- digheter til forsyningsforskriften. I det videre arbei- kontrakter er mindre detaljert enn reguleringen i de det med oppfølgningen av høringen vil departemen- andre forskriftene, vil regelverket etablere flere krav tet ta stilling til om dette forslaget skal opprettholdes. og begrensninger enn det som kan utledes av EØS- Sammen med forslaget om å føre offentlige myndig- rettens grunnleggende prinsipper. Ettersom disse heter som utøver forsyningsaktiviteter, tilbake til for- kontraktene ikke er underlagt en kunngjøringsplikt i syningsforskriften, har departementet foreslått å inn- dag, har departementet svært begrenset kunnskap om føre en nasjonal kunngjøringsplikt og enkelte prose- bruken av konsesjonskontrakter. Det er derfor ikke dyreregler for visse anskaffelser under EØS-terskel- mulig å si noe presist om hvilke økonomiske og verdiene i forsyningssektorene. Forslaget til nye administrative konsekvenser det nye regelverket vil regler gjelder for alle oppdragsgivere som er under- ha for disse kontraktene. lagt forsyningsforskriften. Som omtalt i kapittel 5 i proposisjonen har ønsket Forsyningsdirektivet har høye terskelverdier for om forenkling og reduksjon i administrative byrder bygge- og anleggskontrakter (39 mill. kroner) og stått sentralt i departementets arbeid med å revidere kontrakter om helse- og sosialtjenester og andre sær- anskaffelsesregelverket. Ettersom selve prosedyrere- lige tjenester (8 mill. kroner). I høringsnotatet har glene er inntatt i forskriftene, ikke i loven, gjenspei- departementet foreslått å innføre en nasjonal terskel- les imidlertid ikke disse endringene i forslaget til ny verdi på 3,1 mill. kroner for disse kontraktene. Denne lov, men i forslaget til nye forskrifter. Sentrale for- nasjonale terskelverdien tilsvarer EØS-terskelver- skriftsendringer som forventes å ha slike positive dien for vare- og tjenestekontrakter. besparelser, er blant annet en ny forenklet prosedyre Departementet har i dag ikke noe godt empirisk for anskaffelser under EØS-terskelverdiene, nye for- grunnlag for å slå fast det samfunnsøkonomisk opti- skriftsbestemmelser om digitalisering av anskaffel- male nivået på en nasjonal terskelverdi i forsynings- sesprosessene og forenkling av dokumentasjonskra- sektorene. En ekstern samfunnsøkonomisk analyse vene. av disse spørsmålene er under utarbeidelse. Når I kapittel 6 drøfter departementet i hvilken denne er ferdigstilt, vil departementet ta stilling til utstrekning anskaffelsesregelverket på en hensikts- om det skal innføres nasjonale prosedyreregler under messig måte kan benyttes til å ivareta ulike sam- EØS-terskelverdiene, og eventuelt fra hvilken kon- funnshensyn som ligger på siden av lovens formåls- traktsverdi. bestemmelse. Det er et visst spenningsforhold mellom ønsket om å forenkle regelverket og ønsket om å 1.6.3 Forskrift om konsesjonskontrakter innføre pålegg om å ivareta slike samfunnshensyn. Departementet har vært opptatt av å finne en rimelig I høringsnotatet har departementet foreslått å balanse mellom behovet for forenkling og reduksjon gjennomføre direktivet i en ny forskrift om konse- av administrative byrder på den ene siden og behovet sjonskontrakter. for å adressere viktige samfunnshensyn på den andre. Direktivet gjelder for konsesjonskontrakter som Departementets prioriteringer er nedfelt i lovforsla- overstiger en EØS-terskelverdi på 39 mill. kroner. get §§ 5 til 7. Departementet har imidlertid foreslått en nasjonal Departementets lovforslag § 5 første ledd gjelder terskelverdi på 6 mill. kroner. Konsesjonskontrakter både krav som skal bidra til reduksjon av miljøpå- som overstiger den nasjonale terskelverdien, har virkning og fremme av klimavennlige løsninger, og departementet foreslått å underlegge en kunngjø- krav som skal bidra til å ivareta grunnleggende men- ringsplikt og enkelte prosedyreregler som tilsvarer neskerettigheter. Tiltakene vil kunne ha en positiv den foreslåtte reguleringen av anskaffelser under effekt på miljø- og klimautfordringene nasjonalt og EØS-terskelverdiene i forsyningssektorene, jf. punkt internasjonalt, og på arbeidsforholdene under pro- 8.2 i proposisjonen. På samme måte som for forsy- duksjonen særlig i den tredje verden. Disse effektene ningssektorene vil departementet ta stilling til om det er vanskelige å måle. skal innføres nasjonale prosedyreregler under EØS- Bestemmelsen overlater i stor grad til oppdrags- terskelverdiene, og eventuelt fra hvilken kontrakts- giver å vurdere hvilke tiltak som skal iverksettes for 14 Innst. 358 L – 2015–2016

å ivareta miljøhensyn og grunnleggende menneske- viser til at offentlig sektor er en stor innkjøper. I 2014 rettigheter. Det er derfor ikke mulig å foreta en mer utgjorde det samlede innkjøpet av varer og tjenester presis beregning av økonomiske og administrative for offentlig sektor om lag 461 mrd. kroner. Dette konsekvenser forbundet med forslagene. utgjør om lag 14 pst. av BNP. Lov om offentlige Lovforslaget §§ 5 tredje og fjerde ledd og 7 er anskaffelser regulerer den fremgangsmåten det nye forskriftshjemler om henholdsvis begrensninger offentlige skal følge når de foretar innkjøp av varer, i antallet ledd i leverandørkjeden, krav om universell tjenester og bygge- og anleggsarbeider. K o m i t e e n utforming og krav om bruk av lærlinger. Konsekven- understreker betydningen av at lovverket om offent- sene, både de positive effektene og kostnadene, vil lige anskaffelser bidrar til effektiv ressursbruk, slik at avhenge av det nærmere omfanget av forpliktelsene offentlig sektor kan frigjøre ressurser som kan brukes som vil bli nedfelt i nye forskrifter. Dette må vurderes til mer velferd og økt verdiskapning til det beste for i forbindelse med utarbeidelsen av forskriftene. fellesskapet. K o m i t e e n ser det også som viktig at Lovforslaget § 6 gir hjemmel til å videreføre lovverket stimulerer til at varer, tjenester og bygge- dagens forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offent- og anleggsarbeider skal anskaffes til riktig kvalitet og lige kontrakter. riktig pris ut fra et samfunnsøkonomisk ståsted. Ulovlige direkte anskaffelser anses som særlig For å lykkes med effektiv ressursbruk mener alvorlige brudd på anskaffelsesregelverket. Gjeninn- k o m i t e e n at arbeidet med offentlige anskaffelser føring av overtredelsesgebyret til KOFA antas å ville først og fremst må underlegges god styring, planleg- ha en preventiv virkning. Dette vil kunne redusere ging og oppfølging, og det må være hensiktsmessig omfanget av ulovlige direkte anskaffelser og styrke organisert. Videre må det finnes tilstrekkelige ressur- konkurransen. Samtidig vil gjeninnføring av kompe- ser og fagkompetanse i offentlige organisasjoner til å tansen til å ilegge overtredelsesgebyr innebære økt ivareta oppgavene. Dette er avgjørende for å oppnå ressursbehov for KOFA. effektiv bruk av offentlige ressurser og for å kunne Departementet har foreslått en utvidet forskrifts- utnytte de muligheter markedet har til å bidra til gode hjemmel i forsyningssektorene, jf. lovforslaget § 16. og effektive offentlige varer og tjenester. Dersom departementet skulle bruke hjemmelen til å Derfor er det viktig at anskaffelser gjennomføres regulere forsyningssektorene ut over det som alle- planmessig etter en fastlagt prosess som omhandler rede følger av de generelle prinsippene eller Norges planlegging (behovsvurderinger), gjennomføring internasjonale forpliktelser, vil det kunne få økono- (konkurransegjennomføring) og oppfølging (og for- miske og administrative konsekvenser. Disse konse- bedringer). Prosessen skal sikre god styring og profe- kvensene vil være avhengig av de konkrete bestem- sjonell gjennomføring av anskaffelsesarbeidet. melsene som i så fall innføres. I denne forbindelse K o m i t e e n viser til at på grunn av det store viser departementet til at det har bestilt en samfunns- omfanget av offentlige anskaffelser, er offentlig sek- økonomisk analyse som skal utrede behovet for en tor en stor og viktig kunde for norsk næringsliv. Det nasjonal kunngjøringsplikt i forsyningssektorene, og offentlige kjøper for så store beløp at det får betyd- eventuelt hvilket nivå en nasjonal terskelverdi for ning for samfunnsøkonomien som helhet. K o m i - kunngjøring bør ligge på. t e e n viser til at samfunnet står overfor krevende Pålegg og eventuell tvangsmulkt etter lovforsla- omstillinger de neste tiårene, bl.a. knapphet på helse- get § 17 vil kunne få økonomiske og administrative og omsorgspersonell. Offentlig sektor må bruke sine konsekvenser for en oppdragsgiver. Konsekvensene ressurser på en mer effektiv måte enn i dag og samti- vil avhenge av påleggets nærmere innhold. dig tilby bedre og tryggere tjenester. Samtidig er offentlige innkjøp en viktig stimulator for markedet. K o m i t e e n er kjent med at hvordan det offentlige 2. Komiteens merknader foretar sine innkjøp og hvilke leveranser som velges, Komiteen, medlemmene fra Arbei- får konsekvenser for hva leverandørsiden kan tilby derpartiet, Else-May Botten, Ingrid på lang sikt. Det er viktig for næringslivet at regelver- Heggø, Odd Omland og Knut Storber- ket følges, og at bedriftene sikres rettferdig behand- get, fra Høyre, Frank Bakke-Jensen, ling og konkurranse på like vilkår. K o m i t e e n ser Ingunn Foss, Gunnar Gundersen og Ove det som viktig at regelverket bidrar til åpenhet Trellevik, fra Fremskrittspartiet, Sivert omkring innkjøpsprosesser og profesjonelle innkjøp. Bjørnstad, Oskar J. Grimstad og Morten K o m i t e e n understreker også betydningen av at Ørsal Johansen, fra Kristelig Folke- offentlige anskaffelser støtter opp om miljø- og parti, Line Henriette Hjemdal, fra Sen- klimapolitiske målsettinger. Det er viktig å innrette terpartiet, lederen Geir Pollestad, fra offentlige innkjøp slik at det kan stimuleres til inno- Venstre, Pål Farstad, og fra Sosialistisk vative løsninger, noe som vil kunne bidra til økt ver- Venstreparti, Torgeir Knag Fylkesnes, diskaping på flere måter – bedre tjenester til innbyg- Innst. 358 L – 2015–2016 15 gerne, en mer effektiv offentlig sektor og et mer lønn- særnorske delen av lov og forskrift om offentlige somt og omstillingsdyktig næringsliv. anskaffelser, for å avdekke et ev behov for å endre det K o m i t e e n har merket seg at bakgrunnen for eksisterende regelverket med sikte på forenkling og forslaget til ny anskaffelseslov er tredelt. For det før- økt fleksibilitet. Utvalget kom med sine forslag i ste har EU vedtatt tre nye direktiver om offentlige NOU 2014:4 Enklere regler – bedre anskaffelser. anskaffelser som skal gjennomføres i norsk rett. For K o m i t e e n merker seg at det er stor enighet om det andre bygger forslaget på NOU 2014:4 Enklere behovet for å forenkle anskaffelsesregelverket, men regler – bedre anskaffelser, som inneholder forslag til at det er ulike meninger om hvilke grep som bør tas. endringer i den særnorske delen av anskaffelsesregel- Det fremgår også av høringen om NOU 2014:4 at det verket. For det tredje foreslår regjeringen endringer i er mange ulike oppfatninger av hvilke endringer som håndhevelsesreglene. må gjøres for å oppnå forenklinger, og hva effekten K o m i t e e n merker seg videre at formålet med av de forskjellige forslagene vil være. K o m i t e e n revisjonsprosessen av anskaffelsesregelverket i EU ser det som viktig å forenkle regelverket og redusere har vært å øke fleksibiliteten og redusere de adminis- de administrative byrdene både for oppdragsgivere trative byrdene for oppdragsgivere og leverandører og for leverandører. Det er uheldig at reglene oppfat- og avklare rettsspørsmål. Samtidig har EU ønsket å tes som kompliserte og rigide, spesielt dersom fryk- utvide mulighetene til å ivareta andre samfunnshen- ten for å gjøre feil fører til at offentlige oppdragsgi- syn, slik som hensynet til miljø, sosiale forhold, inno- vere blir mer opptatt av prosess enn av å gjøre gode vasjon og lettere tilgang til offentlige kontrakter for innkjøp. små og mellomstore bedrifter. K o m i t e e n er imidlertid også opptatt av å legge K o m i t e e n merker seg at regjeringen i sitt for- til rette for strategisk bruk av anskaffelsesregelverket slag til lovendringer foreslår det samme også for det for å ivareta ulike samfunnshensyn, og viser til at norske lovverket, og støtter dette. enkelte samfunnsutfordringer er så alvorlige at også Komiteen viser til at næringslivet hver dag anskaffelsesregelverket må tas i bruk for å bidra til en kjemper om å vinne offentlige kontrakter til en sam- generell utvikling i ønsket retning. let verdi av om lag 461 mrd. kroner hvert år. Samfun- K o m i t e e n ser det derfor som viktig at man i net forventer at ressursene forvaltes best mulig, og at den nye loven finner en god balanse mellom behovet konkurransen om oppdragene er ryddig. K o m i t e e n for forenkling og reduksjon av administrative byrder mener det er et betydelig potensial for forbedringer på den ene siden, og behovet for å adressere aktuelle av offentlige anskaffelser. Innkjøpspraksis må bli samfunnsutfordringer på den andre siden, og regi- bedre og anskaffelsesregelverket enklere. K o m i - strerer at dette også har vært viktig for regjeringen i t e e n er opptatt av at offentlig sektor må ta ut det utformingen av det nye regelverket. K o m i t e e n har store innovasjonspotensialet som ligger i offentlige merket seg, og støtter, at regjeringen i denne forbin- innkjøp. Offentlig sektor må bruke innkjøpspolitik- delse har prioritert arbeidet med å løse miljø- og kli- ken aktivt som virkemiddel i det grønne skiftet. mautfordringer, kampen mot arbeidslivskriminalitet og ivaretagelse av internasjonale menneskerettighe- Komiteens medlemmer fra Senter- ter. K o m i t e e n støtter også at det i arbeidet med nye partiet og Sosialistisk Venstreparti lov- og forskriftstekster har vært lagt stor vekt på å mener offentlige anskaffelser er et virkemiddel for å forenkle både språk og struktur, noe som skal gjøre støtte opp under norsk og lokalt næringsliv. D i s s e det enklere for brukere å forholde seg til regelverket. m e d l e m m e r viser til at EØS-avtalen legger betydelige begrensninger til å foreta slike prioriteringer. 2.2 Formålsbestemmelsen Det er en viktig grunn for vår EØS-motstand. D i s s e K o m i t e e n viser til at det overordnede målet m e d l e m m e r mener det også innenfor rammen av med anskaffelsesregelverket er å bidra til at den sam- gjeldende regelverk er viktig å gjennomføre anskaf- lede verdiskapingen i samfunnet økes. Offentlig sek- felser på en måte som gjør norsk og lokalt næringsliv tor disponerer fellesskapets midler, en vesentlig del konkurransedyktig. av samfunnets ressurser. Det har stor betydning for samfunnsøkonomien at disse ressursene blir utnyttet 2.1 Forenkling best mulig. I tillegg skal anskaffelsesregelverket K o m i t e e n er kjent med at forenkling har vært sikre det offentliges integritet og således bidra til at et av de viktigste formålene med revisjonen av EUs allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser anskaffelsesdirektiver. Også i Norge er det mange skjer på en samfunnstjenlig måte. K o m i t e e n har som mener at regelverket er for detaljert, komplisert merket seg at forenklingsutvalget foreslo endringer i og formalistisk. K o m i t e e n viser til at regjeringen formålsparagrafen, men var delt i synet på hvordan Stoltenberg II i desember 2012 oppnevnte For- formålsbestemmelsen skal utformes. Høringsinstan- enklingsutvalget, som fikk i mandat å gjennomgå den sene har også vært delt i dette spørsmålet. 16 Innst. 358 L – 2015–2016

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet K o m i t e e n viser til at gjennom det nye konse- fra Sosialistisk Venstreparti, støtter regjeringens for- sjonskontraktsdirektivet i EØS må konsesjonskon- slag om å klargjøre anskaffelsesregelverkets formål, trakter fullt ut innlemmes i anskaffelsesregelverket. og rendyrke det egentlige formålet med regelverket. K o m i t e e n har merket seg at det under den Virkemidler som skal benyttes, bør flyttes til andre åpne høringen i komiteen ble gitt utrykk for bekym- bestemmelser. ring knyttet til norsk forsvarsindustris rammebetin- gelser, og at forsvarsindustriens unntak fra loven bør K o m i t e e n har merket seg at det i den åpne videreføres i lovs form. Det er i dag uttrykkelig pre- høringen i næringskomiteen var flere som tok til orde sisert at loven ikke gjelder for anskaffelser som kan for at formålsparagrafen må ses i en større samfunns- unntas etter EØS-avtalens artikkel 123, dvs. anskaf- messig sammenheng enn det regjeringen har fore- felser som på nærmere vilkår har tilknytning til for- slått, og at flere hensyn må inntas i formålsparagra- svarsformål eller vesentlige sikkerhetsinteresser. fen. Det ble bl.a. fra ulikt hold tatt til orde for at Dagens lov inneholder ingen øvrige unntak. K o m i - oppdragsgivers plikt og mulighet til å ta samfunnsan- t e e n merker seg at regjeringen foreslår at også unn- svar må fremgå tydeligere av regelverket. taket for anskaffelser som er omfattet av EØS-avta- Det var også flere som pekte på at formålspara- lens artikkel 123 tas ut av loven og legges sammen grafen vil være viktig i den praktiske forståelsen av med øvrige unntak i forskriftene. regelverket, og at samfunnsansvar må formuleres K o m i t e e n viser til at det er uttrykkelig presi- tydeligere. sert i dagens lov at loven ikke gjelder for anskaffelser K o m i t e e n støtter forslaget om at ordet «sam- som kan unntas etter EØS-avtalens artikkel 123, det funnstjenlig» tas inn i formålsparagrafen, noe som vil vil si anskaffelser som på nærmere vilkår har tilknyt- kunne ivareta hensyn til bl.a. konkurranse, arbeids- ning til forsvarsformål eller vesentlige sikkerhetsin- livskriminalitet, miljø, klima og sosiale forhold. teresser. K o m i t e e n mener at unntaket er viktig for å kunne videreføre og styrke en internasjonalt kon- Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet kurransedyktig norsk forsvarsindustri, og viser til at fra Sosialistisk Venstreparti, fremmer følgende for- dette også ble tatt opp i den åpne høringen i nærings- slag: komiteen. K o m i t e e n mener at denne unntaksbestemmelsen må videreføres i loven, og fremmer føl- gende forslag:

«§ 1 skal lyde: «§ 2 tredje ledd skal lyde: Loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets Loven gjelder ikke for anskaffelser som kan unn- ressurser. Den skal også bidra til at det offentlige tas etter EØS-avtalen artikkel 123. Departementet opptrer med integritet, slik at allmennheten har tillit kan i forskrift fastsette ytterligere unntak fra lovens til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjen- virkeområde.» lig måte.» K o m i t e e n viser til at i eksisterende lov om Komiteens medlem fra Sosialistisk offentlige anskaffelser gjelder lovens formål for V e n s t r e p a r t i fremmer følgende forslag: anskaffelser uavhengig av anskaffelsens verdi. I forslag til § 2 Virkeområde i ny lov unntas anskaffelser under kr 100 000 fra hele loven. «§ 1 skal lyde: Loven skal fremme en samfunnstjenlig og effek- Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet tiv bruk av samfunnets ressurser og bidra til at det fra Kristelig Folkeparti, viser til at forslaget om å offentlige opptrer med integritet ved offentlige unnta anskaffelser under 100 000 kroner fra anskaf- anskaffelser.» felsesregelverkets virkeområde innebærer at oppdragsgivere ved små anskaffelser slipper å bruke unødvendige ressurser på å avklare hvilke regler som 2.2.1 Virkeområde: Hvem omfattes og hvilke gjelder. F l e r t a l l e t understreker imidlertid at det er anskaffelser viktig at det offentlige opptrer i henhold til de grunn- K o m i t e e n har merket seg at regjeringen fore- leggende prinsipper også ved små anskaffelser. Det slår å regulere virkeområdet i en felles bestemmelse er viktig at all offentlig ressursbruk skal fremme det som omfatter både hva loven gjelder for og hvem den offentliges måloppnåelse. Man skal opptre ansvarlig, gjelder for. Videre foreslår regjeringen at departe- slik at alle har tillit til at det offentlige gjennomfører mentet skal gis hjemmel til å fastsette unntak fra alle anskaffelser på en hensiktsmessig måte, og sikrer loven i egne forskrifter. konkurranse og effektiv ressursutnyttelse. F l e r t a l - Innst. 358 L – 2015–2016 17 l e t forventer således at oppdragsgiverne ved anskaf- K o m i t e e n viser til at regjeringen i proposisjo- felser som er unntatt denne lov har rutiner som ivare- nen beskriver den danske modellen med såkalt tar dette, og mener at det som hovedregel vil være «underhåndsbud». Denne metoden gjelder for fornuftig for oppdragsgiver å hente inn tilbud fra to bygge- og anleggskontrakter med verdi under 3 mill. eller tre leverandører for å sikre effektiv ressursbruk DKK. Etter den danske lovgivningen er oppdragsgi- og motvirke korrupsjon. F l e r t a l l e t mener dette ver ikke forpliktet til å kunngjøre slike kontrakter, kan ivaretas gjennom gode internrutiner og god øko- men kan ta direkte kontakt med potensielle leveran- nomistyring i virksomhetene, og viser til at statens dører for å innhente tilbud. Oppdragsgiver må kon- økonomireglement mv. gjelder også for det offentli- takte minst to, maks tre eller fire leverandører for å ges disponering av mindre beløp. sikre en viss konkurranse om kontrakten. K o m i t e e n viser til at en dansk modell med Komiteens medlem fra Kristelig Fol- såkalt «underhåndsbud» ikke vil kunne innføres for k e p a r t i mener det er viktig at lovens formål para- kontrakter over EØS-terskelverdiene. EØS-terskel- graf 1 og paragraf 4 om konkurranse, likebehandling, verdien for bygge- og anleggskontrakter er på 44 forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmes- mill. kroner, og det følger direkte av direktivene at sighet skal gjelde fra første krone når det offentlige kontrakter med større verdi enn dette må kunngjøres anskaffer varer og tjenester. Dette kan ikke etter i hele EØS-området. K o m i t e e n viser imidlertid til risiko og vesentlighetsbetraktninger ansees som kre- at når det gjelder kontrakter under denne verdien, står vende hensyn å ivareta. Den enkelte innkjøper må til- vi friere til å fastsette nasjonal regulering. Dette gjel- passe ressursbruken på gjennomføringen av anskaf- der særlig for kontrakter som ikke antas å ha såkalt felsen basert på risiko, vesentlighet og tilpasse grenseoverskridende interesse, dvs. kontrakter som anskaffelsens størrelse også på anskaffelser over ikke antas å ha interesse for leverandører fra andre 100 000 kroner slik at det er ingen grunn til at offent- EØS-stater. lige innkjøpere ikke klarer dette også for anskaffelser K o m i t e e n viser til at vi i Norge i dag har valgt under 100 000 kroner. Dette sikrer god kost-nytte, til- å ha en nasjonal kunngjøringsplikt i anskaffelsesfor- passet den enkelte anskaffelse, uavhengig av størrel- skriften for kontrakter med en verdi fra 500 000 kro- se. ner. Denne terskelverdien gjelder både varer, tjenes- D e t t e m e d l e m mener at anskaffelser under ter og bygge- og anleggskontrakter. Regjeringen har 100 000 kroner ikke utgjør de store volumene enkelt- ennå ikke tatt stilling til om denne terskelverdien skal vis, men de forekommer i et svært stort antall som videreføres i den nye forskriften, eller om den skal samlet sett utgjør et betydelig beløp. Å unnta anskaf- endres. Kontrakter med en verdi under denne nasjo- felser under 100 000 kroner fra lovens formål om nale terskelverdien er kun underlagt de grunnleg- integritet og effektiv bruk av samfunnets ressurser vil gende prinsippene i loven. Det vil si at oppdragsgiver kunne ha motsatt effekt. Det vil medføre en økt risiko skal opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper for mindre effektivt ressursbruk og dermed tapte om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, muligheter for effektivisering og kostnadsreduksjo- etterprøvbarhet og forholdsmessighet, jf. lovforsla- ner. Videre vil det medføre økt risiko for mindre god get § 4. integritet i anskaffelsesarbeidet, som igjen øker risi- Komiteen viser til at praktiseringen av disse koen for tapt omdømme. prinsippene for kontrakter som ikke er underlagt D e t t e m e d l e m viser til at flertallet legger opp kunngjøringsplikt, har mye til felles med den danske til at det skal innhentes tilbud fra to eller tre leveran- ordningen med «underhåndsbud», selv om detaljene dører for å motvirke korrupsjon og sikre effektiv res- kan avvike noe. Kravet til konkurranse innebærer for sursbruk. Det er bra, men slik sett vil det å unnta inn- eksempel at oppdragsgiver bør kontakte to til fem kjøp opptil 100 000 kroner ikke kunne ses på som et leverandører, avhengig av kontraktens art og verdi. forenklingstiltak, noe regjeringen er opptatt av. K o m i t e e n vil i denne sammenheng vise til at mens D e t t e m e d l e m mener formålet må gjøres Forenklingsutvalgets flertall foreslo å videreføre gjeldende for alle anskaffelser uavhengig av volu- dagens terskelverdier, var det et mindretall som fore- met. D e t t e m e d l e m fremmer derfor følgende for- slo en egen terskelverdi for bygge- og anleggskon- slag til paragraf 2: trakter på 3 mill. kroner. Dette forslaget fikk støtte fra D e t t e m e d l e m foreslår derfor at følgende set- flere høringsinstanser som mener det er særlig kre- ning legges til avslutningsvis i forslag til § 2 første vende å gjennomføre bygge- og anleggskontrakter, ledd i ny lov om offentlige anskaffelser: og at en slik heving vil redusere transaksjonskostnadene. «§ 2 første ledd nytt andre punktum skal lyde: K o m i t e e n mener regjeringen i forskrift bør § 1 og § 4 gjelder også for anskaffelser under beløps- heve den nasjonale terskelverdien slik at flere kon- grensen i første punktum.» trakter blir unntatt fra kunngjøringsplikt, og at hevin- 18 Innst. 358 L – 2015–2016 gen av terskelverdien gjennomføres for alle kontrak- forsyningsaktiviteter tilbake til forsyningsforskrif- ter. ten, noe k o m i t e e n støtter.

Komiteens medlemmer fra Senter- 2.2.3 Nye anskaffelsesprosedyrer partiet og Sosialistisk Venstreparti K o m i t e e n merker seg at regjeringen foreslår å mener det er viktig at kommuner som ønsker det, i innføre nye anskaffelsesprosedyrer hvor forhandlin- størst mulig grad kan foreta innkjøp i sine lokalsam- ger gjøres til en valgfri del av alle konkurranser, i tråd funn. Regjeringen må derfor legge til rette for at med forslaget fra flertallet i Forenklingsutvalget. I kommunene kan foreta anskaffelser under EØS-ters- forslaget til ny forskrift åpnes det for at leverandører kelverdiene i sine nærmiljø. Disse anskaffelsene skal og oppdragsgivere kan gå i dialog når det er behov være basert på åpenhet og konkurranse. for det for å få til en god anskaffelse. K o m i t e e n har merket seg at det er flere som under den åpne hørin- 2.2.2 Ny forskrift om innkjøpsregler i gen ga uttrykk for at dette vil gi stor uforutsigbarhet forsyningssektorene for leverandørene om hva slags konkurranse de skal Komiteen viser til at EU har vedtatt et nytt delta i, noe som også vil kunne økte transaksjons- direktiv om innkjøpsregler i de såkalte forsynings- kostnadene. Næringslivets Hovedorganisasjon sektorene; vann- og energiforsyning, transport og (NHO) er blant de som ikke støtter forslaget til ny posttjenester. Bestemmelsene i forsyningsdirektivet prosedyre, da de mener dette vil undergrave gjen- er gjennomgående mer fleksible, og prosedyrereg- nomsiktigheten i konkurransen. K o m i t e e n merker lene er ikke like omfattende og detaljerte som i seg at det også var flere som tok til orde for at gjel- anskaffelsesforskriften for klassisk sektor. K o m i - dende anskaffelsesprosedyre bør bestå under EØS- t e e n merker seg at regjeringen foreslår å harmoni- terskelverdi. sere reglene i forsyningsforskriften og anskaffelses- K o m i t e e n viser til at formålet med forslaget til forskriften i større grad enn i dag. K o m i t e e n har ny prosedyre er å forenkle anskaffelsesprosessen, merket seg at det under den åpne høringen i komiteen særlig knyttet til dialogen mellom oppdragsgiver og var flere som uttrykte bekymring over at forslaget til tilbydere underveis i prosessen. Det blir med disse ny forsyningsforskrift vesentlig innskrenker handle- prosedyrene mulig for oppdragsgiver og tilbydere å friheten til forsyningssektoren. Dette gjelder både snakke sammen om hvordan tilbud og løsninger skal forslag om å redusere terskelverdien, men også at det forstås, slik at misforståelser og avvik kan oppklares. innføres en rekke ny formalkrav, prosedyrekrav og K o m i t e e n er av den oppfatning at dette vil føre til strengere krav til rammeavtaler. Under høringen ble færre avvisninger, færre avlysninger og færre tvister, det fremholdt at dette også vil innebære at forsy- og det vil bli mer attraktivt for små og mellomstore ningssektorene blir underlagt et strengere håndhe- bedrifter å delta i offentlige konkurranser. vingsregime. De nye prosedyrene innebærer at dialog og for- K o m i t e e n mener det er behov for ulike prose- handlinger blir en valgfri del av alle anskaffelser dyreregler mellom klassisk sektor og forsyningssek- under terskelverdiene. K o m i t e e n peker på at selv toren, og viser til at aktivitetene i forsyningsektorene om oppdragsgiver kan velge å vente med å beslutte er mer konkurranseorienterte enn i «klassisk» offent- om det skal forhandles med leverandørene til denne lig virksomhet. Dette innebærer at behovet for detal- har sett tilbudene, innebærer dette ikke et forbud mot jerte regler for å sikre effektive innkjøp er mindre, å bestemme seg for om forhandlinger skal gjennom- mens behovet for fleksibilitet er tilsvarende større. føres når konkurransen utlyses. Oppdragsgiver kan K o m i t e e n er opptatt av at dette behovet ivare- således fortsatt bestemme seg på forhånd om for- tas i forskriftene som skal utarbeides for forsynings- handlinger skal gjennomføres eller ikke. K o m i - sektorene, og at hensynet til like konkurranseforhold t e e n mener at oppdragsgiver i kunngjøringsteksten med aktører i andre EØS-land ivaretas. uansett bør angi hvorvidt denne har til hensikt å for- Komiteen viser til at hensynet til forenkling handle eller ikke. K o m i t e e n forventer at dette hen- tilsier også at det ikke innføres mer detaljerte bestem- syntas. melser for den norske forsyningssektoren enn det EU-direktivet tilsier. 2.2.4 Oppsplitting av kontrakter K o m i t e e n mener at det ikke skal innføres K o m i t e e n har merket seg at det i et nytt EU- kunngjøringsplikt for anskaffelser under EØS-ters- direktiv som skal gjennomføres i Norge, innføres en kelverdier. Forskriften bør gjøres mere forståelig og bestemmelse som gir oppdragsgiver plikt til å vur- brukervennlig enn i dag og tilpasses norske forhold. dere oppdeling av kontrakter, noe som skal gjøre det K o m i t e e n merker seg videre at regjeringen enklere for små og mellomstore bedrifter å delta i foreslår å føre alle offentlige myndigheter som utøver konkurranse om offentlige kontrakter. EU-direktivet Innst. 358 L – 2015–2016 19 innebærer at oppdragsgiver må gi begrunnelse der- K o m i t e e n ber regjeringen så raskt som mulig, som han velger å ikke dele opp kontrakten. parallelt med og i etterkant av forskriftsutforming og K o m i t e e n ser det som viktig at også det norske implementering av det nye regelverket, innhente en regelverket legger til rette for en oppsplitting av kon- ekstern juridisk vurdering av handlingsrommet for å trakter, slik at små og mellomstore bedrifter skal ivareta ideelle aktører innenfor helse- og sosialområ- kunne konkurrere om kontraktene også i forbindelse det, herunder utrede ulike former for samarbeidsmo- med store prosjekter. deller. K o m i t e e n ber også om at regjeringen har et særlig fokus på å påvirke rettsutviklingen i EU, blant 2.2.5 Helse- og sosialtjenesten – Forholdet til annet i forbindelse med den kommende evalueringen ideell sektor av anskaffelsesdirektivets artikkel 77 og gjennom innlegg i relevante prejudisielle saker for EU-dom- K o m i t e e n er kjent med at det i dagens regel- stolen. K o m i t e e n forutsetter også at en eventuell verk er mulig å forbeholde anskaffelser av helse- og rettsutvikling som utvider handlingsrommet for å sosiale tjenester til ideelle organisasjoner. K o m i - ivareta ideelle aktører i offentlige anskaffelser, blir t e e n viser til at regjeringen mener at en videreføring gjennomført i norsk rett. av dette unntaket kan være problematisk i forhold til K o m i t e e n viser også til den svenske Välfärds- EØS-regelverket, men merket seg at det under den utredningen, som blant annet skal foreslå tiltak for å åpne høringen i komiteen var flere som ga uttrykk for bedre forutsetningene for ideell sektor i velferdssek- at EU-direktivet gir et handlingsrom som bør utnyt- toren, innenfor rammene av anskaffelsesretten. tes. Det ble i den forbindelse vist bl.a. til EU-domsto- Denne delen av utredningen skal foreligge den lens avgjørelse i Spezzino-saken, som åpner for 1. november 2016. K o m i t e e n ber om at regjerin- reservasjon av kontrakter til fordel for ideelle organi- gen følger med på utviklingen i Sverige, Danmark og sasjoner innen helse- og sosialfeltet. K o m i t e e n andre land som det er nærliggende å sammenligne understreker den store betydning ideelle organisasjo- oss med. ner har som leverandører av helse- og sosialtjenester K o m i t e e n mener det er viktig å legge til rette i Norge, og ser det som viktig å utnytte det handlings- for en stor og sterk sivil sektor, herunder å sikre gode rommet som EØS-regelverket gir for å legge til rette rammevilkår for ideelle aktører som bidrar med vel- for at ideelle organisasjoner i så stor grad som mulig ferdstjenester. skal kunne tilby slike tjenester. K o m i t e e n viser til at en rekke helse- og sosial- K o m i t e e n viser til at regjeringen i omtalen av tjenester har egenskaper og ivaretar brukerbehov hovedlinjene i nye forskrifter (punkt 8.1 i proposisjo- som skiller seg fra mange andre varer og tjenester det nen) peker på at ideelle organisasjoner er viktige offentlige anskaffer. Hensynet til brukerens behov leverandører av helse- og sosialtjenester i Norge. Det må stå sentralt ved slike anskaffelser. K o m i t e e n er understrekes at mange ideelle aktører har høy kom- av den oppfatning at det derfor bør åpnes for at opp- petanse, stort engasjement og stor tillit i befolknin- dragsgiver kan vektlegge brukerens behov for kvali- gen, samtidig som de er viktige innovatører. tet, kontinuitet, universell utforming, akseptable pri- K o m i t e e n vil videre påpeke at Norge har en ser, tilgjengelighet, et helhetlig tjenestetilbud, bru- lang tradisjon for ideelle aktørers innslag i velferds- kermedvirkning og ivaretakelse av brukerens integri- tjenestene, og at ideelle organisasjoner har vært pio- tet, mestring og deltakelse i samfunnet i anskaffelsen nerer innen opprettelse og drift av utdannings-, helse-, av helse- og sosialtjenester. Blant annet har ideelle velferds- og omsorgstjenester, ofte i samarbeid med leverandører, med sin tilknytning til sivilsamfunnet, frivilligheten og som positiv bidragsyter i lokalsam- tradisjonelt vært dyktige til å ivareta brukerens integ- funnet. K o m i t e e n viser videre til at ideelle aktører ritet, mestring og deltakelse i samfunnet. Slik bruker- både har særlige fortrinn og spesielle egenskaper som medvirkning kan for enkelte tjenester være av stor er verdifulle for samfunnet, og annerledes vilkår enn betydning for behandlingens kvalitet. store kommersielle og offentlige aktører. Derfor mener k o m i t e e n at det er viktig gjen- K o m i t e e n viser til at regjeringen i proposisjo- nom forskrift å legge til rette for at oppdragsgivere nen uttrykker ønske om å utnytte handlingsrommet kan tillegge slike momenter vekt i sine anskaffelser. for å legge til rette for at de ideelle organisasjonene Forskriften bør etter k o m i t e e n s mening videre kan fortsette å tilby helse- og sosialtjenester av god åpne for at oppdragsgiver kan ta i betraktning sitt kvalitet til brukerne, samt sørge for at brukernes behov for mangfold, kontinuitet og innovasjon, og behov for langsiktige relasjoner og stabilitet over tid tilbudets innhold og sammensetning ved gjennomfø- kan ivaretas. K o m i t e e n støtter regjeringens inten- ringen av konkurransen. Et variert tjenestetilbud, sjoner og vil understreke behovet for at det norske med et mangfold av leverandører, er særlig viktig for regelverket fullt ut utnytter handlingsrommet som å sikre at brukernes ulike behov ivaretas innenfor EUs regelverk til enhver tid gir. helse- og sosialområdet. Oppdragsgiver vil i sine 20 Innst. 358 L – 2015–2016 anskaffelser kunne legge vekt på sitt behov for å opp- nester bør skje i forskrift og veileder. K o m i t e e n vil rettholde tilbud med ulik behandlingsform, institu- understreke behovet for gode og detaljerte veiledere sjonsform, organisering, livssynsgrunnlag osv. som beskriver handlingsrommet og de ulike mulige K o m i t e e n fremmer følgende forslag til § 7a i innkjøpsstrategiene på en måte som gir trygghet og ny lov om offentlige anskaffelser: fjerner dagens tvil om handlingsrom og muligheter. K o m i t e e n mener videre det bør legges til rette for at det norske regelverket fullt ut utnytter hand- «§ 7a skal lyde: lingsrommet «som EUs regelverk til enhver tid gir. § 7a Regler om anskaffelser av helse- og sosialtjenes- Derfor mener k o m i t e e n det er viktig å innføre et ter eget kapittel om anskaffelser av helse- og sosialtjenester i anskaffelsesforskriften, der det slås fast at Departementet skal ved forskrift gi særskilte oppdragsgiveren kan ta i betraktning særtrekkene regler om anskaffelser av helse- og sosialtjenester. ved ytelsene knyttet til særskilte behov brukerne av Departementet skal ved utformingen av forskrif- helse- og sosialtjenester har. Dette gjelder spesielt ten særlig legge vekt på særtrekkene ved helse- og brukerens behov for kvalitet, kontinuitet, universell sosialtjenester. Forskriften skal bidra til å fremme utforming, akseptable priser, tilgjengelighet, et hel- viktige hensyn som mangfold, kvalitet, kontinuitet og hetlig tjenestetilbud, brukermedvirkning og ivareta- brukermedvirkning innenfor dette tjenesteområdet.» kelse av brukerens integritet, mestring og deltakelse i samfunnet. Oppdragsgiveren kan også vektlegge Komiteens medlemmer fra Arbeider- evnen til å mobilisere ressurser i nærmiljøet, samt partiet, Kristelig Folkeparti, Senterpar- oppdragsgivers behov for mangfold, erfaring, lang- tiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer siktighet og spesialkompetanse, kontinuitet og inno- følgende forslag til et tredje ledd i § 7 a: vasjon og tilbudets innhold og sammensetning. Forskriften bør etter k o m i t e e n s mening åpne «§ 7 a tredje ledd skal lyde: for at oppdragsgiveren kan inngå langvarige kontrak- Departementet skal gi oppdragsgivere adgang til ter dersom det er nødvendig på grunn av brukernes på nærmere angitte vilkår å reservere kontrakter om behov, kontraktens formål, investeringskostnader helse- og sosialtjenester for ideelle organisasjoner.» eller andre relevante grunner. K o m i t e e n mener også det er viktig at oppdragsgiveren kan inngå K o m i t e e n understreker at formålet med løpende kontrakter med oppsigelsesadgang. bestemmelsen er å synliggjøre behovet for særskilt Videre mener k o m i t e e n at forskriften må sikre forskriftsregulering av anskaffelser av helse- og at kontrakter om kjøp av helse- og sosialtjenester sosialtjenester. hvor EØS-retten åpner for det, kan inngås etter kon- Første ledd pålegger departementet å vedta sær- kurranse reservert for ideelle leverandører. For kon- skilte regler om helse- og sosialtjenester. trakter som ikke overstiger EØS-terskelverdien kan Annet ledd pålegger departementet å ta særlig oppdragsgiver tildele kontrakt utelukkende basert på hensyn til særtrekkene ved helse- og sosialtjenester de grunnleggende prinsippene, og uten å følge prose- ved utformingen av forskriften. Ved anskaffelser av dyrereglene i forskriften. Kontrakter om tjenester til helse- og sosialtjenester er det behov for å fremme enkeltbrukere hvor det ikke er mulig å gjennomføre viktige hensyn innenfor dette tjenesteområdet, som en forsvarlig konkurranse uten å gi ut taushetsbelagte mangfold, kvalitet, kontinuitet og brukermedvirk- opplysninger og brukeren ikke samtykker i å gi ut ning. slike opplysninger, eller bare samtykker i å gi ut slike Bestemmelsen som sådan innebærer at offentlige opplysninger til en eller flere bestemte leverandører, innkjøperes adgang til å vektlegge særtrekkene ved vil kunne tildeles direkte til ideelle leverandører. helse- og sosialtjenesten skal tydeliggjøres i forskrift. Videre kan kontrakter tildeles direkte til ideelle leve- randører dersom kontrakten innebærer utøvelse av Komiteens medlemmer fra Arbeider- offentlig myndighet i henhold til EØS-avtalen. partiet, Kristelig Folkeparti, Senterpar- K o m i t e e n viser til at unntaket for slike kon- t i e t o g S o s i a l i s t i s k V e n s t r e p a r t i viser til at trakter har departementet foreslått å ta inn i forskrif- tredje ledd pålegger departementet ved utforming av tens alminnelige bestemmelser i del I, ettersom unn- forskriften å gi oppdragsgivere adgang til på nærme- taket gjelder for alle tjenester. Endelig må forskriften re angitte vilkår å reservere kontrakter om helse- og sikre at konkurranser kan reserveres for ideelle leve- sosialtjenester for ideelle organisasjoner. randører hvor dette er i tråd med direktiv 2014/24/EU artikkel 77. Dette unntaket har departementet fore- K o m i t e e n viser til at utfylling og gjennomfø- slått tatt inn i en egen del i forskriften, som skal ring av lovens bestemmelse om helse- og sosialtje- gjelde for anskaffelser av helse- og sosialtjenester. Innst. 358 L – 2015–2016 21

K o m i t e e n viser til at det i EU-direktiv 2014/ et betydelig handlingsrom innenfor helse- og sosial- 24/EU oppstilles en egen terskelverdi på 750 000 området, og at oppdragsgivere på visse nærmere vil- euro, jf. artikkel 74 og artikkel 4 litra d. K o m i t e e n kår kan tildele kontrakter direkte til frivillige organi- viser til at Sejersted-utredningen pekte på fravær av sasjoner. en nasjonal terskelverdi som en måte å ivareta ideelle aktører i anskaffelsesprosesser på, også under det nye Etter komiteens medlemmer fra direktivet. K o m i t e e n viser til at dette vil være i Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, tråd med regjeringens uttalte målsetting i proposisjo- Senterpartiet og Sosialistisk Venstre- nen (8.1) om å utnytte handlingsrommet den har for p a r t i sitt syn foreligger det fortsatt et handlingsrom å legge til rette for at de ideelle organisasjonene kan her, og disse medlemmer ønsker at dette hand- fortsette å tilby helse- og sosialtjenester av god kva- lingsrommet blir utnyttet i loven og forskriftene. litet til brukerne. En slik forskrift innebærer at opp- Disse medlemmer finner det riktig at en bestem- dragsgiver kan tildele kontrakt utelukkende basert på melse om reservasjonsadgang for ideelle organisa- de grunnleggende prinsippene, og uten å følge prose- sjoner inntas i et nytt kapittel om helse- og sosialtje- dyrereglene i forskriften ved innkjøp under terskel- nester, både i lov og forskrift. verdi. K o m i t e e n viser til at det følger av gjeldende Komiteens flertall, alle unntatt medlem- anskaffelsesforskrift § 2-1 (3) at oppdragsgiver ikke mene fra Høyre og Fremskrittspartiet, vil bemerke at er forpliktet til å følge reglene i forskriftens del II det følger av Spezzino-dommen at kontrakter for eller III for kontrakter om tjenester til enkeltbrukere, helse- og sosialtjenester bare kan reserveres for forutsatt at det ikke er mulig å gjennomføre en for- ideelle organisasjoner dersom dette etter en konkret svarlig konkurranse uten å gi ut taushetsbelagte opp- vurdering i det enkelte tilfellet bidrar til å realisere lysninger om brukeren og brukeren ikke samtykker i myndighetenes målsettinger innenfor helse- og å gi ut slike opplysninger, eller bare samtykker i å gi sosialsektoren, under hensyn til fellesskapets beste ut slike opplysninger til en eller flere bestemte leve- og økonomisk effektivitet. Dette må hensyntas ved randører. Unntaket fulgte av kgl. res. av 23. oktober utformingen av forskriftsbestemmelsen. 2015, og k o m i t e e n viser til at det er antatt at unntaksbestemmelsen også er i tråd med direktiv 2014/ K o m i t e e n viser til at det i dag er anledning til 24/EU. K o m i t e e n mener det er viktig at ny for- å reservere kontrakter til ideelle aktører innenfor skrift viderefører denne unntaksbestemmelsen. helse- og sosialområdet. K o m i t e e n viser imidler- K o m i t e e n viser til at det følger av EØS-avta- tid til at denne reservasjonsmuligheten i praksis ikke len artikkel 32, jf. artikkel 39, at reglene om fri etab- har vært benyttet på mange områder, og at det gjen- lering og fri bevegelighet av tjenester ikke kommer nom lang tradisjon i praksis er benyttet reservasjon til anvendelse på «virksomhet som for en avtalepart for et begrenset antall kontraktstyper. K o m i t e e n innebærer, om enn bare leilighetsvis, utøvelse av mener det vil være samfunnsmessig hensiktsmessig offentlig myndighet». Innenfor kontrakter om helse- at det åpnes for at reservasjonsmulighet videreføres, og sosialtjenester kan unntaket være aktuelt for og ber om at dette gjennomføres i anskaffelsesfor- eksempel innenfor tvungent barnevern. K o m i t e e n skriften innenfor EØS-avtalen. K o m i t e e n mener mener det er viktig at ny forskrift sikrer at det i disse samtidig at forskriften åpnes for at en oppdragsgiver tilfellene ytes oppdragsgiver valgfrihet i fremgangs- både utlyser åpne anbudsrunder, reserverer kontrak- måte ved kontraktsinngåelsen. ter for ideelle aktører på visse angitte vilkår og om ønskelig tar i bruk samarbeidsmodeller som også Komiteens flertall, alle unntatt medlem- benyttes i EU. K o m i t e e n ber videre om at forskrif- mene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at et ten vurderes på nytt når pensjonsspørsmålet for ideell mindretall i Forenklingsutvalget mente at adgangen sektor er løst. til å reservere kontrakter om helse- og sosialtjenester til ideelle organisasjoner er så viktig at det burde Komiteens flertall, alle unntatt medlem- videreføres både over og under EØS-terskelverdiene mene fra Høyre og Fremskrittspartiet, mener videre så lenge det hersker usikkerhet med hensyn til om at anskaffelsesforskriften må sikre at for kontrakter unntaksregelen vil kunne opprettholdes under de nye om utførelse av helse- og sosialtjenester velger opp- anskaffelsesdirektivene. F l e r t a l l e t har merket seg dragsgiver fremgangsmåte for kontraktsinngåelsen, Forenklingsutvalgets mindretall. F l e r t a l l e t vil i forutsatt at kontrakten inngås med en ideell organisa- denne sammenheng vise til den rettslige utviklingen sjon når det er til fellesskapets beste og bidrar til øko- innen EU, herunder EU-domstolens avgjørelser i sak nomisk effektivitet å reservere kontraktstypen. Med C-113/13, Spezzino og sak C-50, Consorzio Arti- dette menes at oppdragsgiver for disse tilfellene ikke giano. EU-domstolens avgjørelser viser at statene har vil være forpliktet til å følge slike regler som i gjel- 22 Innst. 358 L – 2015–2016 dende regelverk følger av gjeldende anskaffelsesfor- er omfattet av ordningen. Disse medlemmer ser skrift del II og III. det som viktig å utnytte det handlingsrommet EØS- F l e r t a l l e t viser til at Sejersted-rapporten som regelverket oppstiller knyttet til anskaffelse av helse- ble utført etter bestilling fra regjeringen, peker på og sosialtjenester, men på en slik måte at nevnte samarbeidsmodeller som benyttes i EU, og mener uklarhet ikke oppstår. disse også skal tas i aktiv bruk i Norge, i tillegg til anbudskonkurranser. Eksempler er driftsavtaler Komiteens flertall, alle unntatt medlem- innenfor reglene for «utvidet egenregi» og ideelt/ mene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser bl.a. til offentlig samarbeid/partnerskap basert på offentlige høringsuttalelsen fra Ideelt nettverk, og finner grunn tilskudd til helse- og sosialtjenester av allmenn til at det ses nærmere på om utvidet egenregi bør betydning. F l e r t a l l e t ber på denne bakgrunn om at være en av flere mulige former for samhandling mel- forskriftene blir utformet slik at de ulike samarbeids- lom det offentlige og ideell sektor også i Norge. Det modellene beskrives og tas i bruk i tråd med målset- overordnede regelverk for denne type samarbeid er tingen om en sterk sivilsektor i tiden som kommer. likt i EU/EØS-området, og det vil være relevant å F l e r t a l l e t viser til at «utvidet egenregi» er en arbeide videre med rammebetingelsene også i Norge. samarbeidsform som i stor grad ble praktisert i Norge før loven om offentlige anskaffelser ble iverksatt. Komiteens medlemmer fra Arbeider- F l e r t a l l e t er kjent med at Danmark har videreut- partiet, Kristelig Folkeparti og Senter- viklet modellen som gir mulighet for å inngå direkte p a r t i e t mener det bør være en målsetting at ideell og langsiktige driftsavtaler med «selvejende institu- sektors andel økes på sikt, og viser i denne sammen- tioner». Den er fortsatt en dominerende samarbeids- heng til behandlingen av Dokument 8:85 S (2015– form når det gjelder ideelle organisasjoners drift av 2016). f.eks. sykehjemstjenester og hospice i Danmark. K o m i t e e n viser til at Stortingets vedtak til lov Komiteens medlemmer fra Høyre og om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) og Fremskrittspartiet peker på at unntaket for Stortingets samtykke til godkjenning av EØS-komi- utvidet egenregi gjelder generelt for alle offentlige teens beslutning nr. 97/2016 av 29. april 2016 om anskaffelser, og at dette følgelig vil reguleres av for- innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2014/24/EU skriftens del I. Adgangen til å inngå kontrakter ved om offentlige innkjøp, direktiv 2014/25/EU om inn- utvidet egenregi er akkurat den samme for helse- og kjøpsregler for forsyningssektorene og direktiv 2014/ sosialtjenester som for andre kontrakter. D i s s e 23/EU om tildeling av konsesjonskontrakter, jf. Prop. m e d l e m m e r viser til at EU-domstolen i SUCH har 114 S (2015–2016), ikke påvirker rettsstillingen til uttalt at ideelle aktører ikke kan benyttes i utvidet leverandør- og kontraktsforhold som gjelder for alle- egenregi, fordi disse aktører ikke kan sidestilles med rede inngåtte avtaler og eksisterende støtteordninger. det offentliges egne interne ressurser. D i s s e m e d l e m m e r viser til at juridiske vur- Komiteens medlemmer fra Senter- deringer regjeringen har fått utført viser at det fore- partiet og Sosialistisk Venstreparti vil ligger en risiko for at staten kan bli erstatningspliktig subsidiært støtte forslag som bedrer ideelle aktørers dersom de ideelle organisasjonene får tildelt kontrak- muligheter og posisjon, men vil understreke at ter uten at dette skjer innenfor den EØS-rettslige ram- disse medlemmer primært mener dagens unntak men, med påfølgende økonomisk risiko også for de må opprettholdes. ideelle organisasjonene. Disse medlemmer peker på at å gå imot de faglige juridiske vurderin- 2.3 Grunnleggende prinsipper gene vil innebære at offentlige oppdragsgivere påtar Anskaffelsesregelverket er fundert på visse seg et stort ansvar, både overfor de ideelle organisa- grunnleggende prinsipper. K o m i t e e n merker seg sjonene og overfor skattebetalerne som sådan. Selv at regjeringen i proposisjonen innfører en ny og om et brudd på anskaffelsesreglene i første omgang enklere bestemmelse som trekker frem hovedprinsip- medfører at oppdragsgiver kan bli kjent erstatnings- pene, noe som også er i tråd med anbefalingene fra pliktig, kan det også innebære mulig statsstøtteretts- Forenklingsutvalget. K o m i t e e n har merket seg at lige vurderinger som kan komme til å ramme de høringsinstansene er generelt positive til en oppryd- ideelle organisasjonene som har fått tildelt en slik ding og klargjøring av anskaffelsesregelverkets kontrakt. Disse medlemmer viser til at erfarin- grunnleggende prinsipper, men merker seg at det er gene fra blant annet ordningen med kompensasjon delte meninger om hvilke prinsipper som bør fremhe- for merverdiavgift viser hvordan uklarhet knyttet til ves. Regjeringen fremmer i proposisjonen forslag om EØS-rettslig legalitet kan bringe med seg store kost- en ny lovbestemmelse som pålegger oppdragsgiver å nader og usikkerhet for både det offentlige og de som opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper om Innst. 358 L – 2015–2016 23 likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet, stilles til bedrifter, enten de er internasjonale eller konkurranse og forholdsmessighet. K o m i t e e n særnorske, er ofte omfattende og kompliserte. Å støtter dette. pålegge offentlige innkjøpere å stille samme miljø- krav til sine anskaffelser som det norske bedrifter er 2.3.1 Miljø, grunnleggende menneskerettig- pålagt gjennom annet regelverk, vil være svært kom- heter og andre samfunnshensyn plisert for en innkjøper som skal anskaffe en ferdig- I proposisjonen foreslår regjeringen en ny produsert vare. Disse medlemmer mener forsla- bestemmelse om å ivareta miljø, grunnleggende get til ny § 5 er et godt steg i riktig retning, men menneskerettigheter og andre samfunnshensyn i frykter at dersom offentlige innkjøpere skal pålegges offentlige anskaffelser. K o m i t e e n viser til at det er å ha oversikt over samtlige norske miljøkrav, og ev. tverrpolitisk enighet om at Norge skal bli et lavut- stille tilsvarende krav overfor varer som er lovlig pro- slippssamfunn, og ser på offentlige anskaffelser som dusert i utlandet, vil dette medføre en betydelig kom- ett av flere viktige virkemidler i omstillingen til lav- plisering av regelverket. Disse medlemmer stil- utslippssamfunnet. ler seg tvilende til at et slikt pålegg i det hele tatt lar K o m i t e e n ser det som viktig at offentlige inn- seg gjennomføre på en hensiktsmessig måte, og kjøp i større grad enn i dag blir en drivkraft for grønn peker for øvrig på at dette i visse tilfeller også kan teknologiutvikling og mer miljøvennlige løsninger, tenkes å være i strid med ikke-diskrimineringsforbu- og til å utvikle markedet for miljøteknologi. det i EØS-regelverket.

Komiteens flertall, alle unntatt medlem- Komiteens medlemmer fra Arbeider- mene fra Høyre og Fremskrittspartiet, mener at partiet, Senterpartiet og Sosialistisk offentlige anskaffelser er et viktig verktøy med hen- V e n s t r e p a r t i fremmer følgende forslag: syn til å nå klima- og miljøpolitiske målsettinger. Stortinget har bedt regjeringen innføre krav om mini- «Stortinget ber regjeringen sikre at krav stilt ved mum 30 pst. miljøvekting ved alle offentlige anbud, offentlige anskaffelser speiler særnorske miljøkrav der det er relevant. til produkter eller produksjon, slik at norske bedrifter F l e r t a l l e t viser til at norske industribedrifter i ikke straffes for å innfri norske miljøstandarder.» ulike sammenhenger kan møte særnorske miljøkrav. Dette kan handle om miljøkrav ved produksjon og K o m i t e e n mener det offentliges innkjøpsmakt miljøkrav til produkter og ferdigvarer, som f.eks. kan bidra til å påvirke utviklingen av – og etterspør- møbler og tekstiler. selen etter – klimavennlige løsninger. Krevende kun- F l e r t a l l e t mener at i tilfeller der norske leve- der er viktige drivere av innovasjon. Å skape et hjem- randører er pålagt særlige miljøkrav til produkter memarked kan være et viktig bidrag for å utvikle eller produksjonen bør disse også speiles i miljøkra- miljøteknologiske spydspisser innen industri og vene til anskaffelsen, så ikke norske bedrifter påføres næringsliv. Utvikling av gode løsninger hjemme en konkurranseulempe grunnet særnorske krav. innenfor viktige næringsområder som energi, industri, transport og skipsfart, kan også gjøre en stor for- Komiteens medlemmer fra Arbeider- skjell for klima og miljø globalt. Forslag til ny lov om partiet, Senterpartiet, Venstre og offentlige anskaffelser (Prop. 51 L (2015–2016)) Sosia listisk Venstreparti understreker inneholder en svært viktig skjerping av miljøbestem- betydningen av at dette legges som føringer i for- melsene. K o m i t e e n er av den oppfatning at ny § 5 skriftene. Dette er både god næringspolitikk og god er en klar innstramming sammenliknet med dagens miljøpolitikk. formulering. Der man i henhold til dagens lovpara- graf skal ta hensyn til miljømessige konsekvenser K o m i t e e n viser til at forslag til ny anskaffel- under planleggingen av en anskaffelse, skal man nå seslov § 5 medfører at det offentlige må innrette sin innrette anskaffelsespraksisen slik at den bidrar til å anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere redusere miljøpåvirkning og fremme klimavennlige skadelig miljøpåvirkning og fremmer klimavennlige løsninger der det er relevant. Her ligger det altså en løsninger der dette er relevant. Offentlige oppdrags- føring om at man i alle deler av anskaffelsesproses- givere vil som en følge av dette ha større oppmerk- sen skal ivareta miljø- og klimahensyn. K o m i t e e n somhet på å gjøre miljøvennlige innkjøp, noe som vil mener det er en viktig presisering som bidrar til å kunne gjøre det enklere for leverandører å vinne frem tydeliggjøre oppdragsgivers miljøansvar, samt med miljøvennlige produkter og løsninger. mulighetsrommet som finnes for å gjennomføre grønne innovative anskaffelser. Komiteens medlemmer fra Høyre og K o m i t e e n mener livsløpskostnader er et ele- F r e m s k r i t t s p a r t i e t viser til at miljøkrav som mentært verktøy for å gjennomføre gode anskaffel- 24 Innst. 358 L – 2015–2016 ser, og er i tillegg viktig for at anskaffelser, særlig «§ 5 fjerde ledd skal lyde: innenfor bygg- og anleggsindustrien, skal fremme Oppdragsgiveren skal stille krav til universell miljø- og klimahensyn. utforming i offentlige kontrakter i samsvar med K o m i t e e n er opptatt av at livssykluskostnader regler som fastsettes i forskrift.» hensyntas der hvor det er relevant. K o m i t e e n fremmer derfor følgende forslag til alternativ formulering av § 5 første ledd: K o m i t e e n merker seg at regjeringen har sendt på høring forslag til forskrifter som begrenser antall ledd i leverandørkjeden til tre. K o m i t e e n under- «§ 5 første ledd skal lyde: streker at det må være mulig å stille strengere krav til Statlige, fylkeskommunale og kommunale myn- antall ledd enn det forskriften tilsier, noe som vil digheter og offentligrettslige organer skal innrette sin være aktuelt i bransjer som blir utsatt for arbeidskri- anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere minalitet. skadelig miljøpåvirkning, og fremme klimavennlige K o m i t e e n har merket seg at Fellesforbundet, løsninger der dette er relevant. Dette skal blant annet Byggenæringens landsforening (BNL), Kommune- skje ved at oppdragsgiveren tar hensyn til livssyklus- sektorens organisasjon (KS) og Direktoratet for for- kostnader. Disse oppdragsgiverne skal også ha valtning og IKT (Difi) i november 2015 ble enige om egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleg- en rekke felles «seriøsitetskrav» og krav til lærlinger gende menneskerettigheter ved offentlige anskaffel- knyttet til bygge- og anleggsanskaffelser. ser der det er en risiko for brudd på slike rettigheter. Departementet kan gi forskrift om det nærmere inn- Komiteens medlemmer fra Arbeider- holdet av bestemmelsen.» partiet, Kristelig Folkeparti, Senterpar- tiet og Sosialistisk Venstreparti forventer Komiteens medlemmer fra Kristelig at dette hensyntas. Folkeparti, Venstre og Sosialistisk V e n s t r e p a r t i er opptatt av at sekundærråvarer er viktige ressurser som er utvunnet av avfall og en vik- Komiteens flertall, medlemmene fra tig forutsetning på veien til en sirkulær økonomi. Det Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, er viktig at statlige, fylkeskommunale og kommunale peker på at seriøsitetskravene en rekke nærings- og myndigheter og offentligrettslige organer innretter myndighetsorganisasjoner har blitt enige om, er sin anskaffelsespraksis slik at den prioriterer sekun- utformet som kontraktskrav som oppdragsgiver kan dærråvarer fremfor jomfruelige råvarer der dette er benytte i bygge- og anleggskontrakter. Disse kon- relevant. traktskravene er svært detaljerte, og de kan tilpasses den konkrete anskaffelsen som skal gjennomføres. K o m i t e e n merker seg at bestemmelsen også F l e r t a l l e t mener at disse kravene har en form og et gir departementet hjemmel til å fastsette forskrifts- omfang som gjør dem uegnet for forskriftsregulering. regler om begrensninger i antallet ledd i leverandør- Det vil være det motsatte av ønske om forenkling av kjeden og krav til universell utforming. anskaffelsesregelverket. K o m i t e e n er opptatt av å sikre at offentlige oppdragsgivere stiller krav om universell utforming i Komiteens medlemmer fra Senter- sine anskaffelser, og viser til at det i høringen har partiet og Sosialistisk Venstreparti viser vært noe usikkerhet om hvorvidt dette er tilstrekkelig til at det offentlige er en viktig kunde for norsk ivaretatt i forslaget til ny § 5. næringsliv. Det er viktig at anbud kan utformes på en K o m i t e e n viser til at det nye EU-direktivet, måte som gjør norsk og lokalt næringsliv konkurran- som nå også skal implementeres i norsk rett, slår klart sedyktig. Så lenge hensynet til likebehandling følges, fast at slike hensyn skal tas, og oppstiller nye obliga- er det etter disse medlemmers syn legitimt å toriske krav knyttet til universell utforming. utforme anbud på en måte som er særlig tilpasset K o m i t e e n viser til at disse kravene har et nasjonalt og lokalt næringsliv. detaljeringsnivå som egner seg bedre i forskrift enn i lov, noe regjeringens forslag om lovhjemmel til å for- Komiteens medlemmer fra Senter- skriftsfeste krav om universell utforming er ment å partiet og Sosialistisk Venstreparti viser sikre. til at begrensninger i antall ledd i leverandørkjeden K o m i t e e n vil likevel fremheve viktigheten av kan gjøre det vanskeligere for mindre bedrifter å få at kravet til universell utforming i offentlige anskaf- oppdrag. Det må være helt legitimt å splitte opp kon- felser fremheves tydelig i loven. K o m i t e e n frem- trakter for å gjøre det enklere for små selskap å delta mer derfor følgende forslag til omformulering av § 5 i anbudsrunder, enten som hovedleverandør eller fjerde ledd: underleverandør. Innst. 358 L – 2015–2016 25

Disse medlemmer viser til at det må kunne ha etablert egnede rutiner for å fremme respekt for tas hensyn til at det på enkelte områder gjelder sær- grunnleggende menneskerettigheter ved offentlige norske krav for eksempel til miljø. Det må i slike anskaffelser, der det er en risiko for brudd på slike situasjoner være mulig å spesifisere at det skal gjelde rettigheter. K o m i t e e n er av den oppfatning at dette tilsvarende krav for alle som deltar i konkurransen vil bidra til ansvarlige produksjonsforhold nedover i eller på andre måter sikre at særkrav ikke svekker produksjonsrekken. K o m i t e e n ser også at økt norskproduserte varer. fokus på ivaretagelse av miljø- og sosiale hensyn i Disse medlemmer fremmer følgende for- anskaffelsesregelverket er nødvendig ut fra konkur- slag: ransehensyn. Det bryter med prinsippet om likebehandling når en leverandør, som ikke respekterer «Stortinget ber regjeringen sikre at norsk og grunnleggende menneskerettigheter eller skader mil- lokalt næringsliv har mulighet til å delta i anbudskon- jøet, kan konkurrere om et offentlig anbud på lik linje kurranser på like vilkår som utenlandske leverandø- med seriøse leverandører. rer.» 2.4 Innovasjon i offentlige anskaffelser Komiteens medlemmer fra Arbeider- For at Norge skal være blant verdens beste land å partiet, Kristelig Folkeparti, Senterpar- bo i, også for våre barn og barnebarn, må vi lykkes tiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at med å skape nytt gjennom utvikling av ny teknologi, for hvert ledd vil det bli vanskeligere å holde oversikt nye produkter og nye løsninger. Globaliseringen øker over grunnleggende forhold hos leverandørene. konkurransen i næringslivet. Balansen mellom D i s s e m e d l e m m e r understreker at antallet ledd av underleverandører også må innbefatte beman- omsorgstrengende og arbeidsdyktige endres og vil ningsbyråer, slik at ikke krav om begrensning av sette velferdssystemet under press. Samfunnet står leverandørledd kan undergraves gjennom bruk av overfor mange og krevende omstillinger de neste tiå- bemanningsbyrå. rene, og k o m i t e e n understreker betydningen av at offentlig sektor bruker sine ressurser på en mer effek- Komiteens medlemmer fra Arbeider- tiv måte enn i dag. partiet, Senterpartiet og Sosialistisk K o m i t e e n viser til at hovedformålet med V e n s t r e p a r t i fremmer derfor følgende tillegg til anskaffelsesregelverket er å bidra til en effektiv lovforslaget § 5 tredje ledd, etter siste punktum: utnyttelse av samfunnets resurser. Offentlige anskaffelser er svært viktige for næringslivet, og regelver- «§ 5 nytt femte punktum skal lyde: ket er ikke til hinder verken for innovasjon eller små og mellomstore bedrifter-vennlige anskaffelser. Flere ledd i leverandørkjeden kan aksepteres når K o m i t e e n ser det som viktig at både offentlig og særlig kompetanse eller et fåtall leverandører gjør privat sektor kjenner mulighetene og handlingsrom- det nødvendig. Dette må i så fall begrunnes og god- met i regelverket, så disse kan utnyttes. K o m i t e e n kjennes før kontrakt inngås. Innleie omfattes av ser det som viktig at vi gjennom regelverket bidrar til bestemmelsen.» å fremme innovasjon gjennom offentlige anskaffelser siden anskaffelser fungerer innovasjonsfrem- K o m i t e e n er opptatt av at det offentliges inn- mende ved at nye løsninger etterspørres. Utviklingen kjøpsmakt skal brukes til å sikre etiske leverandør- av teknologi for olje- og gass-sektoren i Norge, og kjeder og viser til at i Norge og internasjonalt er det utviklingen av Internett for USAs forsvar, er gode stigende forventninger til at offentlige og private eksempler på dette. virksomheter ivaretar samfunnsansvar og respekt for K o m i t e e n har merket seg at Menon i en ny menneskerettigheter i egne leverandørkjeder. rapport på vegne av Nærings- og fiskeridepartemen- K o m i t e e n viser til at Norge har formulert slike forventninger i St.meld. nr. 10 (2008–2009) Næringsli- tet og Klima- og miljødepartementet viser at offentlig vets samfunnsansvar i en global økonomi. Leve- sektor blir stadig viktigere for innovasjon i årene som randørkjedeansvar står også på internasjonale kommer, og at følgende tre mål kan nås ved innova- organisasjoners dagsorden, for eksempel gjennom tive offentlige anskaffelser: FNs Global Compact. K o m i t e e n viser til at det føl- ger av FNs veiledende prinsipper for næringsliv og 1. Bedre offentlige tjenester og mer effektiv tjenes- menneskerettigheter at staten bør fremme respekt for teproduksjon menneskerettigheter hos selskapene de gjennomfører 2. Løse store samfunnsutfordringer, f.eks overgan- forretningstransaksjoner med. K o m i t e e n støtter gen til lavutslippsamfunn, gjennom innovasjon derfor forslaget til ny § 5 første ledd annet punktum, 3. Påvirke utviklingen i næringslivet: skape jf. Prop. 51 L, som slår fast at oppdragsgiverne skal arbeidsplasser, eksport og verdiskaping. 26 Innst. 358 L – 2015–2016

K o m i t e e n mener rapporten bekrefter hvor vik- fremmer hensyn til miljø, innovasjon, arbeidsforhold tige offentlige anskaffelser er for samfunnet og for og sosiale forhold, forutsatt at kravene og kriteriene næringslivet, og at vi legger til rette for å oppnå en har tilknytning til leveransen.» større grad av innovasjon knyttet til anskaffelsene. Menon-rapporten viser også at det største hinder for Komiteens flertall, alle unntatt medlem- innovasjon gjennom anskaffelser er innkjøpers opp- mene fra Høyre og Fremskrittspartiet, mener innova- levde risiko. K o m i t e e n har merket seg innspill om tive anskaffelser leder til høyere risiko fordi partene at det bør etableres en ordning for risikoavlastning ikke kan ha full kontroll på prosess eller resultat, slik for å imøtekomme denne frykten. Tiltak som bidrar man i større grad har når oppdragsgiver kjøper hylle- til økt kompetanse blant innkjøpere vil også være vare eller bestiller det samme som sist. Risiko er et viktig. resultat av sannsynlighet og konsekvens, og selv om K o m i t e e n har merket seg at Nasjonalt pro- oppdragsgiver og leverandør i fellesskap kan mini- gram for leverandørutvikling er et viktig virkemiddel mere sannsynligheten for at noe går galt, vil det ofte for å øke innovasjonseffekten av offentlige anskaffel- være en resterende risiko. Av den grunn mener f l e r - ser. Programmet har også en pådriverrolle for å t a l l e t at det er behov for en type risikoavlastning modernisere stat/kommune og utvikle næringslivet. når målet med anskaffelsen bare delvis oppnås. Det Samarbeidet mellom NHO, KS og Difi gir positive er rimelig at staten stiller med en garanti i særlig risi- effekter, og k o m i t e e n merket seg at det under den koutsatte prosjekter. Uten slike ordninger vil man åpne høringen i komiteen ble vist til flere gode ikke få sikret tilstrekkelig utbredelse av innovative eksempler på dette. K o m i t e e n ser det som viktig å løsninger, men kun ende opp med pilotprosjekter hos videreføre denne satsingen. de største offentlige oppdragsgiverne. Derfor mener K o m i t e e n vil understreke at det er av stor f l e r t a l l e t at det bør etableres en risikoordning for betydning å sikre god kompetanse blant offentlige offentlige anskaffelser. innkjøpere, og viser til at Difi spiller en svært viktig F l e r t a l l e t fremmer følgende forslag: rolle i denne forbindelse. K o m i t e e n viser også til at Offentlige forsk- «Stortinget ber regjeringen utrede hvordan en nings- og utviklingskontrakter (OFU) er viktige for å risikoordning for offentlige anskaffelser kan utfor- styrke samarbeidet mellom offentlig sektor og opp- mes og komme tilbake til Stortinget med en sak på dragsgivere, og for å bidra til innovasjon i både egnet måte.» næringslivet og hos offentlige oppdragsgivere. K o m i t e e n mener innovasjon er viktig for øko- K o m i t e e n mener at skal det offentlige kunne nomisk vekst og helt sentralt for å løse samfunnsopp- utnytte anskaffelsesområdet aktivt for å bidra til mer gaver. innovasjon generelt, kreves det at ulike anskaffelses- K o m i t e e n legger til grunn regjeringens og faglige virkemidler tas i bruk. Ikke alle offentlige Innovasjon Norges egen definisjon for innovasjon, virksomheter har nødvendig styring, kompetanse, slik det fremgår av St.meld. nr. 7 (2008–2009): «Et ressurser eller kan bære den risiko større innovasjo- nyskapende og bærekraftig Norge»: «en ny vare, en ner krever. Men de fleste offentlige virksomheter har ny tjeneste, en ny produksjonsprosess, anvendelse anledning til å stimulere til innovasjon i markedet eller organisasjonsform som er lansert i markedet gjennom å utnytte virkemidler som gjør dem innova- eller tatt i bruk i produksjonen for å skape økonomis- sjonsvennlige. Et eksempel på dette er å åpne opp ke verdier». kravspesifikasjonene og i større grad beskrive behov- Komiteen ser næringslivet som en viktig sam- skrav og funksjonskrav, i stedet for detaljerte spesifi- arbeidspartner for å realisere ambisjonen om en mer kasjoner. Dette er for å la markedet i større grad innovativ offentlig sektor, samtidig som offentlig komme opp med den beste løsning for å dekke beho- sektor også kan være en viktig pådriver for mer inno- vet. Slike typer anskaffelser innebærer normalt vasjon i næringslivet. Størrelsen på det offentlige lavere risiko enn anskaffelse av rene innovasjoner. markedet gjør det nødvendig å utnytte innovasjons- K o m i t e e n mener at for effektivt å kunne bidra kraften som ligger her, og k o m i t e e n mener offent- til innovasjon kreves det derfor en helhetlig tilnær- lige anskaffelser i større grad skal bidra til innovasjon ming til anskaffelsesarbeidet med fokus både på og innovative løsninger. anskaffelser av innovasjoner og innovasjonsvennlige K o m i t e e n fremmer derfor følgende forslag: anskaffelser. Gode risikovurderinger og risikostyring er i denne sammenheng helt sentralt. «§ 5 annet ledd skal lyde: Oppdragsgiveren kan stille egnede krav og krite- Likestilling rier knyttet til ulike trinn i anskaffelsesprosessen, slik K o m i t e e n er opptatt av å styrke likestillingsar- at offentlige kontrakter gjennomføres på en måte som beidet i næringslivet, og ser at offentlig sektor gjen- Innst. 358 L – 2015–2016 27 nom sine innkjøp kan bidra til dette. K o m i t e e n er sig riktig og forretningsmessig godt valg av vinnere i derfor opptatt av at anskaffelsesregelverket legger til offentlige anbudskonkurranser. Øvrige tilbydere som rette for dette. ikke nådde frem i konkurransen kan ha åpenbar saklig interesse av å be om innsyn, i den av forvaltnin- 2.5 Lærlinger gens valgte vinner av en anbudskonkurranse. K o m i t e e n merker seg, og støtter, at det i loven For det offentlige er behandling av innsynsbe- kommer krav om bruk av lærlinger. Ved å stille krav gjæringer, der det forekommer, en naturlig del av en om bruk av lærlinger i forbindelse med offentlige anskaffelsesprosess. Det er samtidig en del av kost- anskaffelser mener k o m i t e e n det gis et viktig sig- naden og tidsbruken knyttet til konkurransegjennom- nal om at offentlige virksomheter ønsker å støtte opp føringen. At det gis innsyn etter begjæring i det tilbu- om bedrifter som satser på langsiktig utvikling av det som er best og som tildeles kontrakt er naturlig og fagarbeidere og fagkompetanse. K o m i t e e n mener viktig, men det er grunn til å spørre om det er riktig å at dette også kan bidra til økt rekruttering til fag- og gi innsyn i tilbud som ikke nådde frem, uten å ha en yrkesopplæringen, og kompetanseutviklingen for saklig interesse i disse. fagarbeidere og bedrifter. K o m i t e e n mener det er grunnlag for en vurde- K o m i t e e n ser det som viktig at det stilles krav ring av dette for å sikre effektiv ressursbruk og for å om at bedrifter som deltar i anbud ved offentlige inn- sikre at innsynsreglene nyttes i tråd med det formålet kjøp må være aktive lærebedrifter og inkludere lær- reglene tjener. Dette bør følges opp av en presisering linger i det aktuelle prosjektet. Kravet som stilles må eller endring av praksis i retning av at det uten saklig gjelde både for norske og utenlandske bedrifter. interesse kun gis innsyn i tilbudet til den beste tilby- K o m i t e e n viser til at det under den åpne hørin- der. Dette ville spare betydelig saksbehandlingstid og gen i komiteen ble uttrykt bekymring for at det legges bidra til effektivt ressursbruk uten at dette går på opp til for mange unntak, noe som innebærer at lær- bekostning av åpenhet og tillit til forvaltningen. Det lingklausulen blir uthulet. K o m i t e e n viser til at det er i utgangspunktet først og fremst dette tilbudet som mangler læreplasser over hele landet, og at det som et står i veien for øvrige tilbydere. utgangspunkt bør stilles krav om læreplasser i alle K o m i t e e n er av den oppfatning at det er viktig offentlige anbud og virksomheter, der det foreligger å beholde KOFAs klagegebyr på om lag dagens nivå, et behov. dels for å forhindre en økt klagestrøm for KOFA som vil gjøre dette til et ineffektivt klageorgan og dels for 2.6 Håndhevelse å opprettholde den grad av risiko det innebærer for For å sikre etterlevelse av regelverket er det vik- klager å betale dagens gebyr. tig med gode og effektive håndhevelsesregler. For å K o m i t e e n vil understreke at ileggelse av over- effektivisere håndhevelsen av ulovlige direkte tredelsesgebyr er riktig når det foreligger grov uakt- anskaffelser, både i KOFA og i domstolene, foreslår somhet eller forsett, slik reglene var i den nå opphe- regjeringen å gjeninnføre KOFAs myndighet til å vede anskaffelsesloven § 7b. K o m i t e e n viser til at ilegge overtredelsesgebyr. K o m i t e e n har merket det nå legges til grunn en strengere praksis enn tidli- seg at forslaget har fått bred støtte i høringen. gere ved at det foreslås at unnlatelse av å ilegge gebyr K o m i t e e n har videre merket seg at forslaget om å bare skal skje i unntakstilfeller. Det legges videre opp gi KOFA kompetanse til å reise søksmål for domsto- til at gebyret kan unngås ved å inngå intensjonskunn- lene har fått liten støtte, og at regjeringen derfor ikke gjøring. foreslår dette i proposisjonen. K o m i t e e n mener at den oppdragsgiver som K o m i t e e n har merket seg at regjeringens for- gjør det som er nødvendig for å unngå eller avverge slag om å gjeninnføre KOFAs myndighet til å ilegge tap, ulempe, skade eller feil, ikke automatisk skal overtredelsesgebyr, har fått bred støtte i høringen. ilegges overtredelsesgebyr, og at det vil være unød- K o m i t e e n støtter forslaget. vendig komplisert at denne aktsomme oppdragsgiver K o m i t e e n vil understreke betydningen av at må publisere en intensjonskunngjøring for å være det praktiseres åpenhet i forvaltningen generelt, men sikker på å unngå overtredelsesgebyr. En slik praksis også når det gjelder offentlige anskaffelser spesielt. vil kunne føre til at det går inflasjon i unødvendige Det er et avgjørende demokratisk prinsipp som bidrar intensjonskunngjøringer. K o m i t e e n mener KOFA til tillit til forvaltningen. Innsynsreglene knyttet til bør utvise skjønn i den konkrete sak, herunder vur- offentlige anskaffelser er grunnleggende for å sikre at dere oppdragsgivers aktsomhet, knyttet til ileggelsen det er åpenhet knyttet til de arbeidsprosesser forvalt- av et eventuelt overtredelsesgebyr. K o m i t e e n ber ningen gjennomfører, og spesielt for å sikre og even- regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag tuelt etterprøve om forvaltningen har gjort et lovmes- til lovtekst tilpasset dette. 28 Innst. 358 L – 2015–2016

2.7 Ny stortingsmelding om offentlige Forslag fra Kristelig Folkeparti: anskaffelser Forslag 5 K o m i t e e n har registrert at flere av høringsin- § 2 første ledd nytt andre punktum skal lyde: stansene har tatt til orde for at det bør utarbeides en ny stortingsmelding om offentlige anskaffelser. Stor- § 1 og § 4 gjelder også for anskaffelser under beløps- tingsmeldingen «Det gode innkjøp» ble fremlagt av grensen i første punktum. regjeringen Stoltenberg II i 2009, jf. St. meld. nr. 36 (2008–2009). Stortingsmeldingen ble i den åpne Forslag fra Sosialistisk Venstreparti: høringen i komiteen omtalt som en god handlings- Forslag 6 plan for offentlige anskaffelser, og det ble fra flere § 1 skal lyde: etterlyst en ny melding. K o m i t e e n viser til at det i den forrige stortingsmeldingen ble gjort en helhetlig Loven skal fremme en samfunnstjenlig og effek- tilnærming til offentlige innkjøp, og det ble foreslått tiv bruk av samfunnets ressurser og bidra til at det en rekke tiltak som skulle føre til bedre offentlige offentlige opptrer med integritet ved offentlige innkjøp. anskaffelser. K o m i t e e n støtter forslaget om at det må utarbeides en ny stortingsmelding om offentlige innkjøp. 4. Komiteens tilråding Komiteens tilråding II fremmes av komiteens 3. Forslag fra mindretall medlemmer fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti. Forslag fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti: K o m i t e e n har for øvrig ingen merknader, viser Forslag 1 til proposisjonen og rår Stortinget til å gjøre slike § 7a tredje ledd skal lyde: vedtak: Departementet skal gi oppdragsgivere adgang til A på nærmere angitte vilkår å reservere kontrakter om helse- og sosialtjenester for ideelle organisasjoner. vedtak til lov

Forslag fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) Sosialistisk Venstreparti: Forslag 2 §1 Formål § 5 nytt femte punktum skal lyde: Loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets Flere ledd i leverandørkjeden kan aksepteres når ressurser. Den skal også bidra til at det offentlige særlig kompetanse eller et fåtall leverandører gjør opptrer med integritet, slik at allmennheten har tillit det nødvendig. Dette må i så fall begrunnes og god- til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunns- kjennes før kontrakt inngås. Innleie omfattes av tjenlig måte. bestemmelsen. §2 Virkeområde Forslag 3 Loven gjelder når oppdragsgivere som nevnt i Stortinget ber regjeringen sikre at krav stilt ved annet ledd inngår vare-, tjeneste- eller bygge- og an- offentlige anskaffelser speiler særnorske miljøkrav leggskontrakter, herunder konsesjonskontrakter, el- til produkter eller produksjon, slik at norske bedrifter ler gjennomfører plan- og designkonkurranser, med ikke straffes for å innfri norske miljøstandarder. en anslått verdi som er lik eller overstiger 100 000 kroner ekskl. merverdiavgift. Forslag fra Senterpartiet og Sosialistisk Loven gjelder for følgende oppdragsgivere: Venstreparti: a) statlige myndigheter, Forslag 4 b) fylkeskommunale og kommunale myndigheter c) offentligrettslige organer, Stortinget ber regjeringen sikre at norsk og lokalt d) sammenslutninger med en eller flere oppdrags- næringsliv har mulighet til å delta i anbudskonkur- givere som nevnt i bokstav a til c, ranser på like vilkår som utenlandske leverandører. e) offentlige foretak som utøver forsyningsaktivitet som definert i internasjonale avtaler som Norge er forpliktet av og f) andre virksomheter som utøver forsyningsaktivi- Innst. 358 L – 2015–2016 29

tet på grunnlag av enerett eller særrett som defi- av offentlige kontrakter i bransjer med særlige utfor- nert i internasjonale avtaler som Norge er forplik- dringer knyttet til arbeidslivskriminalitet. tet av. Oppdragsgiveren skal stille krav til universell ut- Loven gjelder ikke for anskaffelser som kan unn- forming i offentlige kontrakter i samsvar med regler tas etter EØS-avtalen artikkel 123. Departementet som fastsettes i forskrift. kan i forskrift fastsette ytterligere unntak fra lovens Departementet kan i forskrift pålegge oppdrags- virkeområde. givere å stille krav om universell utforming i offent- Departementet kan i forskrift fastsette at loven lige kontrakter. skal gjelde for bygge- og anleggskontrakter og til- knyttede tjenestekontrakter som oppdragsgivere som §6 Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige nevnt i annet ledd bokstav a til d ikke selv inngår, kontrakter men yter direkte tilskudd til med mer enn 50 prosent. Departementet kan i forskrift fastsette at loven Departementet kan i forskrift pålegge statlige, skal gjelde for Svalbard, og fastsette særlige regler av fylkeskommunale og kommunale myndigheter og of- hensyn til de stedlige forholdene. fentligrettslige organer å ta inn klausuler i tjeneste- og bygge- og anleggskontrakter som skal sikre lønns- §3 Rettighetshavere og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende forskrifter om allmenngjorte ta- Rettighetshavere etter loven er virksomheter som riffavtaler eller landsomfattende tariffavtaler for de er opprettet i samsvar med lovgivningen i en EØS- stat og har sitt sete, hovedadministrasjon eller hoved- aktuelle bransjene. foretak i en slik stat. Det samme gjelder virksomheter Departementet kan i forskrift pålegge oppdrags- som er gitt rettigheter etter WTO-avtalen om offent- givere å føre tilsyn med at klausulene blir overholdt, lige innkjøp eller andre internasjonale avtaler som og å iverksette tiltak overfor leverandøren ved mang- Norge er forpliktet av, i det omfang som følger av sli- lende overholdelse av klausulene. ke avtaler. §7 Krav om bruk av lærlinger §4 Grunnleggende prinsipper Statlige, fylkeskommunale og kommunale myn- Oppdragsgiveren skal opptre i samsvar med digheter og offentligrettslige organer skal stille krav grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebe- om at leverandører er tilknyttet en lærlingordning, og handling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og for- at en eller flere lærlinger deltar i arbeidet med gjen- holdsmessighet. nomføringen av kontrakten. Kravet gjelder i bransjer hvor departementet i forskrift har definert at det er §5 Miljø, menneskerettigheter og andre samfunns- særlig behov for læreplasser. Departementet kan i hensyn forskrift fastsette nærmere regler om krav om bruk av Statlige, fylkeskommunale og kommunale myn- lærlinger, herunder bestemme at kravet bare skal digheter og offentligrettslige organer skal innrette sin gjelde for kontrakter over en bestemt verdi og varig- anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere het. skadelig miljøpåvirkning, og fremme klimavennlige I den enkelte anskaffelsen må krav etter første løsninger der dette er relevant. Dette skal blant annet ledd stå i forhold til kontraktens art og omfang. skje ved at oppdragsgiveren tar hensyn til livssykluskostnader. Disse oppdragsgiverne skal også ha egne- §7a Regler om anskaffelser av helse- og sosialde rutiner for å fremme respekt for grunnleggende tjenester menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser der Departementet skal ved forskrift gi særskilte reg- det er en risiko for brudd på slike rettigheter. Depar- ler om anskaffelser av helse- og sosialtjenester. tementet kan gi forskrift om det nærmere innholdet Departementet skal ved utformingen av forskrif- av bestemmelsen. ten særlig legge vekt på særtrekkene ved helse- og Oppdragsgiveren kan stille egnede krav og krite- sosialtjenester. Forskriften skal bidra til å fremme rier knyttet til ulike trinn i anskaffelsesprosessen, slik viktige hensyn som mangfold, kvalitet, kontinuitet at offentlige kontrakter gjennomføres på en måte som og brukermedvirkning innenfor dette tjenesteområ- fremmer hensyn til miljø, innovasjon, arbeidsforhold og sosiale forhold, forutsatt at kravene og kriteriene det. har tilknytning til leveransen. §8 Søksmål Departementet kan i forskrift pålegge statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og of- Søksmål om brudd på loven eller forskrift gitt i fentligrettslige organer å stille krav om begrensnin- medhold av loven reises for tingretten uten forliks- ger i antallet ledd i leverandørkjeden ved utførelsen mekling. 30 Innst. 358 L – 2015–2016

Inntil kontrakt er inngått, kan retten sette til side foretatt gjentatte ulovlige direkte anskaffelser, og den beslutninger som oppdragsgiveren har truffet i strid preventive virkningen. Gebyret kan ikke settes høye- med loven eller forskrift gitt i medhold av loven. re enn 15 prosent av anskaffelsens verdi. Departementet kan gi forskrift om tvungent ver- Vedtak om å ilegge overtredelsesgebyr kan ikke neting. påklages. Gebyret forfaller til betaling to måneder etter at vedtaket er fattet. Adgangen til å ilegge gebyr §9 Midlertidig forføyning bortfaller to år etter at kontrakten er inngått. Fristen Tvisteloven gjelder for behandlingen av begjæ- avbrytes ved at tvisteløsningsorganet sender opp- ringer om midlertidig forføyning med mindre annet dragsgiveren en meddelelse om at det har mottatt en er bestemt i denne loven eller forskrift gitt i medhold klage med påstand om ulovlig direkte anskaffelse. av loven. Etter at kontrakt er inngått, kan retten ikke Vedtak om å ilegge overtredelsesgebyr er tvangs- beslutte midlertidig forføyning mot oppdragsgiveren grunnlag for utlegg med de begrensninger som følger for brudd på loven eller forskrift gitt i medhold av av tvangsfullbyrdelsesloven § 1-2. loven. Søksmål om organets vedtak må reises innen to Departementet kan gi forskrift om at oppdragsgi- måneder etter at partene mottok vedtaket. Retten kan verens adgang til å inngå kontrakt suspenderes der- prøve alle sider av saken. Adgangen til å reise søks- som begjæring om midlertidig forføyning fremsettes mål gjelder også for statlige myndigheter og organer. i en fastsatt karensperiode. Dersom tvisteløsningsorganet treffer vedtak om å Departementet kan gi forskrift om begjæringer ilegge overtredelsesgebyr, og retten senere avsier om midlertidige forføyninger, herunder fastsette at dom om den samme kontrakten etter §§ 13 og 14, oppdragsgiveren kan sette en frist for fremsettelse av skal organet oppheve vedtaket og tilbakebetale geby- begjæring om midlertidig forføyning mot beslutnin- ret. ger om å avvise eller forkaste en forespørsel om å delta i konkurransen. § 13 Søksmål om å kjenne en kontrakt uten virkning Retten skal kjenne en kontrakt med en verdi som §10 Erstatning er lik eller overstiger EØS-terskelverdiene, uten virk- Leverandøren har krav på erstatning for tap han ning har lidt som følge av brudd på loven eller forskrift gitt a) når oppdragsgiveren har foretatt en ulovlig direk- i medhold av loven. te anskaffelse, b) når kontrakten tildeles under en rammeavtale §11 Tvisteløsningsorgan med flere leverandører i strid med regler om gjenåpning av konkurransen fastsatt i forskrift el- Kongen kan opprette et organ for løsning av tvis- ler tildeles under en dynamisk innkjøpsordning i ter om rettigheter og plikter etter loven og forskrifter strid med forskrift, eller gitt i medhold av loven. Oppdragsgivere som er om- c) når oppdragsgiveren har brutt lov eller forskrift fattet av loven, har plikt til å delta i prosessen for or- som har påvirket leverandørens mulighet til å bli ganet. tildelt kontrakten, og samtidig foretatt brudd på Departementet kan gi forskrift om saksbehand- regler om karensperiode eller suspensjon fastsatt lingen i organet. i forskrift som har fratatt leverandøren mulighe- Offentleglova gjelder for tvisteløsningsorganets ten til å iverksette rettslige skritt før kontraktsinn- virksomhet. gåelsen. Retten kan ikke kjenne en kontrakt uten virkning §12 Overtredelsesgebyr etter første ledd bokstav a dersom oppdragsgiveren Dersom tvisteløsningsorganet etter § 11 kommer har publisert en intensjonskunngjøring etter regler til at det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse, fastsatt i forskrift og tidligst inngått kontrakten etter skal organet ilegge oppdragsgiveren et overtredelses- utløpet av ti dager regnet fra dagen etter datoen for gebyr. Organet kan unnlate å ilegge overtredelsesge- kunngjøringen. byr i saker hvor det vil være åpenbart urimelig. Retten kan ikke kjenne en kontrakt uten virkning Overtredelsesgebyr etter første ledd kan ikke etter første ledd bokstav b dersom oppdragsgiveren ilegges dersom oppdragsgiveren har publisert en in- har sendt meddelelse om valget av leverandør til be- tensjonskunngjøring etter regler fastsatt i forskrift, og rørte leverandører etter regler i forskrift og tidligst tidligst inngått kontrakten etter utløpet av ti dager inngått kontrakten etter utløpet av en frivillig karens- regnet fra dagen etter datoen for kunngjøringen. periode i samsvar med regler om karensperiode fast- Ved fastsettelse av overtredelsesgebyrets størrel- satt i forskrift. se skal det særlig legges vekt på bruddets grovhet, Dersom vesentlige hensyn til allmennhetens in- størrelsen på anskaffelsen, om oppdragsgiveren har teresser gjør det nødvendig å opprettholde kontrak- Innst. 358 L – 2015–2016 31 ten, kan retten unnlate å kjenne kontrakten uten virk- sjonene. Overtredelsesgebyret kan ikke settes høyere ning. Dersom konsekvensen av å kjenne en kontrakt enn 15 prosent av anskaffelsens verdi. uten virkning i alvorlig grad vil kunne true et større forsvars- eller sikkerhetsprogram som er avgjørende §15 Prosessuelle særregler og tidsfrister ved søks- for Norges sikkerhetsinteresser, kan retten ikke kjen- mål etter §§ 13 og 14 ne kontrakten uten virkning. I slike tilfeller skal Ved søksmål om brudd som omfattet av §§ 13 og retten fastsette sanksjoner etter § 14 første ledd bok- 14 plikter saksøkeren å varsle oppdragsgivers med- stav a nr. 1. kontrahent om søksmålet. Varslet gis ved oversen- En kontrakt kan kjennes uten virkning for fremti- delse av kopi av stevningen. dig kontraktsoppfyllelse. Dersom kontraktsytelsen Retten skal, uavhengig av partenes påstander, kan tilbakeføres i vesentlig samme stand og mengde, idømme sanksjoner etter §§ 13 og 14 dersom vilkå- kan kontrakten kjennes uten virkning fra tidspunktet rene for det er oppfylt. for kontraktsinngåelsen. Dersom kontrakten kjennes En rettskraftig dom som går ut på at en kontrakt uten virkning for fremtidig kontraktsoppfyllelse, skal kjennes uten virkning, eller at en kontrakts varighet retten i tillegg idømme oppdragsgiver et overtredel- avkortes, er bindende for alle og enhver og skal leg- sesgebyr etter § 14 annet ledd. ges til grunn i alle forhold. Sanksjoner etter §§ 13 og 14 kan bare idømmes §14 Søksmål om å avkorte en kontrakts varighet når søksmål reises innen to år etter at kontrakt er inn- eller idømme oppdragsgiver overtredelsesgebyr gått. Dersom tvisteløsningsorganet mottar en klage Retten skal avkorte en kontrakts varighet eller med påstand om ulovlig direkte anskaffelse, avbrytes idømme oppdragsgiveren et overtredelsesgebyr fristen. a) når kontraktens verdi er lik eller overstiger EØS- Dersom oppdragsgiveren har inngått en kontrakt terskelverdiene og uten kunngjøring av konkurransen, men kunngjort 1. retten unnlater å kjenne en kontrakt uten virk- kontraktsinngåelsen etter regler fastsatt i forskrift, ning etter § 13 fjerde ledd, eller kan sanksjoner etter § 13 første ledd bokstav a eller 2. oppdragsgiveren har foretatt andre brudd på § 14 første ledd bokstav b bare idømmes når søksmål reglene om karensperiode eller suspensjon reises innen 30 dager regnet fra dagen etter datoen for enn dem som er omfattet av § 13 første ledd kunngjøringen. Dersom tvisteløsningsorganet mottar bokstav c, eller en klage med påstand om ulovlig direkte anskaffelse, b) når kontraktens verdi er lik eller overstiger en avbrytes fristen. nasjonal terskelverdi fastsatt i forskrift, men ikke Dersom oppdragsgiveren har kunngjort konkur- EØS-terskelverdiene, og oppdragsgiveren har ransen og gitt berørte leverandører en meddelelse om foretatt en ulovlig direkte anskaffelse. at kontrakt er inngått, kan sanksjoner etter § 13 første Retten skal idømme oppdragsgiveren et overtre- ledd bokstav b og c, § 14 første ledd bokstav a nr. 2 delsesgebyr når kontrakten kjennes uten virkning for og § 14 tredje ledd bare idømmes når søksmål reises fremtidig kontraktsoppfyllelse etter § 13. innen 30 dager regnet fra dagen etter at meddelelsen Retten kan idømme sanksjoner som nevnt i første er sendt. ledd for kontrakter med en verdi som er lik eller over- Når tvisteløsningsorganet treffer avgjørelse i en stiger en nasjonal terskelverdi fastsatt i forskrift, men sak om en ulovlig direkte anskaffelse og søksmåls- ikke EØS-terskelverdiene, når oppdragsgiveren har fristen i fjerde eller femte ledd løper ut innen 30 da- foretatt brudd på lov eller forskrift som har påvirket ger fra avgjørelsen, gjelder en ny frist på 30 dager leverandørens mulighet til å bli tildelt kontrakten. regnet fra dagen etter datoen for tvisteløsningsorga- Dette forutsetter at oppdragsgiveren samtidig har nets avgjørelse. foretatt brudd på regler om karensperiode i forskrift §16 Forskrifter som har fratatt leverandøren muligheten til å iverksette rettslige skritt før kontraktsinngåelse. Departementet kan gi forskrift til utfylling og Retten kan ikke idømme sanksjoner etter første gjennomføring av loven. ledd bokstav b dersom oppdragsgiveren har publisert Departementet kan gi forskrift om oppdragsgive- en intensjonskunngjøring etter regler i forskrift og rens adgang til å si opp en kontrakt. tidligst inngått kontrakten etter utløpet av ti dager Departementet kan gi forskrift om bruk av elek- regnet fra dagen etter datoen for kunngjøringen. tronisk faktura i offentlige anskaffelser. Ved fastsettelse av sanksjoner skal det særlig legges vekt på bruddets grovhet, størrelsen på anskaffel- §17 Pålegg sen, om oppdragsgiveren har foretatt gjentatte brudd, Departementet kan gi oppdragsgiveren pålegg muligheten for å gjenopprette konkurransen og den som er nødvendige for å sikre oppfyllelse av Norges preventive virkningen. Retten kan kombinere sank- forpliktelser etter EØS-avtalen, WTO-avtalen om of- 32 Innst. 358 L – 2015–2016

fentlige innkjøp eller andre internasjonale avtaler Departementet kan gi forskrift om overgangs- som Norge er forpliktet av. For å sikre at plikten etter regler. et slikt pålegg blir oppfylt, kan departementet ilegge oppdragsgiveren en løpende tvangsmulkt etter utlø- B pet av den frist som er satt for oppfylling av pålegget, Stortinget ber regjeringen utrede hvordan en risi- inntil pålegget er oppfylt. Departementet kan gi for- koordning for offentlige anskaffelser kan utformes skrift om tvangsmulkt. og komme tilbake til Stortinget med en sak på egnet måte. §18 Ikrafttredelse og overgangsregler Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Fra samme tid oppheves lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser.

Oslo, i næringskomiteen, den 2. juni 2016

Geir Pollestad Odd Omland leder ordfører 07 Media.– 07.no www.stortinget.no www.stortinget.no