Familias, Criança E Adolescente, Idosos, Migrantes, População Em Situação De Rua E Pessoas Com Deficiência

ASSISTÊNCIA SOCIAL DE CARIACICA: FAMILIAS, CRIANÇA E ADOLESCENTE, IDOSOS, MIGRANTES, POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA E PESSOAS COM DEFICIÊNCIA.

DIAGNÓSTICO E CONSTRUÇÃO DE CENÁRIOS

CONSULTORAS: Jeane Andréia Ferraz Silva Andréa Monteiro Dalton

CARIACICA 2012

A ASSISTÊNCIA SOCIAL EM CARIACICA

AGRADECIMENTOS

Viva o povo brasileiro!

- gritou Zé Popó da tribuna,

- com o punho fechado e voltado para cima.

- Viva nós!

Viva o povo brasileiro, João Ubaldo Ribeiro

Viva o povo de Cariacica! Gritamos nós!

Sem a participação ativa de vários sujeitos vinculados à Política de Assistência Social de Cariacica este trabalho não seria possível. Por isso, queremos agradecer e dedicar este relatório às pessoas que contribuíram significativamente para um trabalho que pertence à esta Cidade. Portanto, a sua autoria é coletiva, apesar da sistematização de suas autoras.

Agradecemos a todos moradores desta cidade e, em especial aos usuários da Assistência Social de Cariacica. Sem a voz de vocês e o conhecimento dos vários territórios em que ocupam, não poderíamos sentir e ver de perto a luta pela sobrevivência desses trabalhadores que, mesmo com todas as destituições do mundo dos direitos, não se negam a lutar e a acreditar numa outra cidade.

Aos trabalhadores da SEMAS, em especial aqueles que vocalizaram suas condições e relações de trabalho, mas que também no mundo contraditório deste trabalho, conseguem a cada dia fazer com a Assistência Social seja acessada aos usuários, mesmo num quadro de precarização, pouca infraestrutura, recursos...A maior potência de vocês é o trabalho que realizam com todo comprometimento e paixão pelo que fazem.

Aos conselheiros dos cinco Conselhos Municipais da SEMAS, que apesar de todas as contradições dos espaços de controle social de uma política social e, particularmente de uma Política de Assistência Social, ainda continuam ocupando estes espaços e buscando a participação qualificada de uma Sociedade Civil comprometida com os interesses populares e democráticos.

Aos membros do Comitê Gestor da SEMAS, que entendendo o desafiador papel de uma gestão pública, não se furtam de discutir e encontrar coletivamente estratégias para a consecução de uma Política de Assistência Social para a Cidade. Quanto comprometimento há no trabalho de vocês! E isso tudo coordenado pela Secretária da SEMAS Nilda Sartório, que tem demonstrado a sua capacidade de uma gestora pública, balizada pela competência técnica e política.

Ainda agradecemos de forma bem particular ao Mário do Orçamento Participativo, que nos brindou com as visitas aos diversos bairros de Cariacica, bem como à Marilena da SEMAS que nos acompanhou em todo o trabalho de coleta de dados. Obrigada a vocês pela generosidade e atenção.

Lista de Siglas

ADRA – Agência de Desenvolvimento e Recursos Assistenciais

APAE – Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais

BPC – Benefício de Prestação Continuada

CadÚnico – Cadastro Único das Famílias

CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social

COFINS – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social

COMASC – Conselho Municipal da Assistência Social de Cariacica

Comdcac – Conselho Municipal da Criança e Adolescente

CRAS – Centro de Referência de Assistência Social

CREAS – Centro de Referência Especializado de Assistência Social

CST – Companhia Siderúrgica do Tubarão

CVRD – Companhia Vale do Rio Doce

FAS – Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social

FMAS – Fundo Municipal de Assistência Social

FMI – Fundo Monetário Internacional

FAMOC – Federação das Associações de Moradores de Cariacica

FNAS – Fundo Nacional da Assistência Social

IASES – Instituto de Atendimento Socioeducativo do Espírito Santo

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IDE – Índice de Desenvolvimento Econômico

IDH – Índice de Desenvolvimento Humano

IDH-M – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal

IDHM-E – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal - Educação

IDM-ES – Índice de Desenvolvimento dos Municípios do Espírito Santo

IDHM-L – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal - Longevidade

IDHM-R – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal - Renda

IDS – Índice de Desenvolvimento Social

IDU – Índice de Desenvolvimento Urbano

IFM – Índice de Finanças Municipais

IGME – Índice de Infra-estrutura para Grandes e Médios Empreendimentos

IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

IJSN – Instituto Jones dos Santos Neves

LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social

MDS – Ministério do Desenvolvimento Social

NOB/RH/SUAS – Norma Operacional Básica dos Recursos Humanos do SUAS

NOB/SUAS/2005 – Norma Operacional Básica do Sistema Único da Assistência Social de 2005

ONGs – Organizações Não-Governamentais

OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público

PBF – Programa Bolsa Família

PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil

PGRM – Programa de Garantia de Renda Mínima

PIB – Produto Interno Bruto

PNAS/2004 – Política Nacional de Assistência Social de 2004

PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

PO – Pessoal Ocupado

PPA – Plano Plurianual

RMGV – Região Metropolitana da Grande Vitória

SEMAS – Secretaria Municipal de Assistência Social

SEME – Secretaria Municipal de Educação

SUAS – Sistema Único da Assistência Social

SUS – Sistema Único de Saúde

UNIS – Unidade de Integração Social

VPB – Valor Bruto de Produção

Lista de Gráficos Gráfico 1 - Número absoluto de Pobres na RMGV – 2003...... 36 Gráfico 2 - Número de Famílias segundo faixa de rendimento mensal familiar per capita...... 39 Gráfico 3 - Pirâmide etária de 1970 - População de Cariacica...... 43 Gráfico 4 - Pirâmide etária de 2010 - População de Cariacica...... 45 Gráfico 5 - Regimes dos Contratos de Trabalho da SEMAS em %...... 88 Gráfico 6 - Escolaridade dos Trabalhadores da SEMAS...... 90 Gráfico 7 - Entidades, Programas e Projetos Registrados no COMASC e COMDICAC...... 105 Gráfico 8 - Situação do CADÚNICO e do PBF...... 108 Gráfico 9 - Percentual dos Recursos da Assistência Social por Nível de Proteção/Gestão...... 118 Lista de Tabelas Tabela 1 - Índice de Desenvolvimento Humano (2000)...... 32 Tabela 2 - Índice de Desenvolvimento Urbano (IDU), Índice de Desenvolvimento Social 34 (IDS), Índice de Finanças Municipais (IFM), Índice de Desenvolvimento Econômico (IDE), Índice de Infra-estrutura para Grandes e Médios Empreendimentos (IGME) e Índice de Desenvolvimento dos Municípios do Espírito Santo (IDM-ES) em 2000...... Tabela 3 - População de Cariacica e do ES de 1970 a 2010...... 35 Tabela 4 - População residente segundo o sexo em Cariacica 1970-2010 (%)...... 36 Tabela 5 - PIB a preços de 2009 (Mil Reais) de 2002 a 2009...... 37 Tabela 6 - Participação no total do PIB estadual de 2002 a 2009 (%)...... 37 Tabela 7 - Pessoal ocupado total em Cariacica de 1996 a 2009...... 38 Tabela 8 - Pessoal ocupado assalariado total em Cariacica de 1996 a 2009...... 38 Tabela 9 - Pessoas responsáveis pelos domicílios particulares permanentes por rendimento 40 nominal mensal, segundo regiões...... Tabela 10 - Nº de estabelecimentos rurais segundo a condição do produtor em 2006...... 42 Tabela 11 - Nº de estabelecimentos segundo tipo de agricultura em 2006...... 43 Tabela 12 - Área dos estabelecimentos agropecuários por tipo de agricultura e área média por 43 estabelecimento em 2006...... Tabela 13 - Pessoal ocupado em estabelecimentos agropecuários, por sexo em 2006...... 44 Tabela 14 - Quantidade de pessoas que dirigem o estabelecimento segundo nível de instrução 44 em 2006 (%)...... Tabela 15 - População residente de Cariacica segundo faixa etária de 1970-2010 (%)...... 47 Tabela 16 - Pessoas responsáveis pelos domicílios particulares permanentes por faixa etária, 49 segundo regiões......

Tabela 17 - Densidade demográfica da população urbana e rural de Cariacica em 2010...... 51 Tabela 18 - Proporção da população residente alfabetizada por faixa etária nos municípios da 52 Grande Vitória 2000-2010...... Tabela 19 - Percentual de alunos segundo situação educacional em Cariacica 52 2007...... Tabela 20 - Nº de escolas e alunos atendidos no Programa Bolsa Família em Cariacica 2005- 53 2010...... Tabela 21 - Número de Famílias Beneficiárias do PBF na Grande Vitória-ES Fevereiro/2011.... 55 Tabela 22 - Evolução de Famílias Inscritas no Cadastro Único em Cariacica – 2005 – 2010...... 56 Tabela 23 - Nº de Famílias Beneficiadas no PBF por Regiões de Cariacica...... 56 Tabela 24 - População do país por tipo de deficiência...... 61 Tabela 25 - Tipo de deficiência por sexo no município de 62 Cariacica...... Tabela 26 - Financiamento da Assistência Social em 117 2009...... Lista de Figuras Figura 1 - Regionalização do município de Cariacica (%) – 2010...... 30 Lista de Quadros QUADRO 1 - Condicionalidades do PBF referentes à educação...... 59 QUADRO 2 - Condicionalidades do PBF referentes à 60 saúde...... QUADRO 3 - Demandas para a Assistência Social...... 76 QUADRO 4 - Organograma da SEMAS...... 85 QUADRO 5 - Cargos Existentes na SEMAS...... 88 QUADRO 6 - Territorialização a partir dos CRAS em Cariacica...... 95 QUADRO 7 - Rede socioassistencial de Cariacica por nível de proteção – 2009...... 101 QUADRO 8 - Número de CRAS em Cariacica...... 103 QUADRO 9 - Ações Intersetoriais Estabelecidas pela SEMAS...... 110

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO...... 10 CAP. 1 CONHECENDO O TERRITÓRIO DE CARIACICA...... 15 1.1 Problematizando alguns conceitos teóricos...... 15 1.2 Cariacica: uma cidade em construção e com enormes desafios...... 26 1.2.1 Cariacica: sua história e sua inserção na Grande Vitória...... 26 O desafio de uma cidade convivendo com as gerações: idosos, crianças e 1.2.2 44 adolescentes e jovens...... 1.2.3 Alfabetização e Escolarização...... 51 1.2.4 A questão habitacional...... 53 1.2.5 Famílias Atendidas pelo Programa Bolsa Família...... 54 1.2.6 Pessoas com Deficiência...... 61 1.2.7 População em Situação de Rua...... 62 CAP. 2 A POLÍTICA DE ASSISTENCIA SOCIAL...... 65 2.1 A concepção da Assistência Social em Cariacica: entre o dever legal e o dever moral. 65 2.2 A gestão e organização da política de Assistência Social...... 77 2.2.1 Lócus Institucional da Política de Assistência Social...... 82 2.2.2 A Gestão do Trabalhador da PAS...... 87 2.2.3 A Territorialização da Assistência Social...... 93 2.2.4 Rede Socioassistencial de Cariacica...... 98 2.2.5 O CADÚNICO...... 107 A relação entre as demais políticas setoriais e o SUAS: o desafio da 2.2.6 108 intersetorialidade...... 2.2.7 Sistema de Informação, Monitoramento e Avaliação do SUAS...... 112 2.3 O financiamento da política de Assistência Social...... 113 CAP 3 OS CENÁRIOS...... 131 3.1 Cenários de ameaças...... 132 3.2 Cenário desejado...... 135 4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...... 139

INTRODUÇÃO

O primeiro Plano Estratégico da Cidade de Cariacica – Cariacica “Vale Mais”, foi elaborado em 2002 pela Prefeitura Municipal de Cariacica e pela Fundação Vale do Rio Doce, que contou com a participação da sociedade civil organizada, AGEPLAN, FAMOC, CDL e Câmara Municipal de Cariacica, em que foi estabelecido um conjunto de metas para o desenvolvimento da Cidade no período de 2003 – 2022.

A Gestão municipal de Cariacica1 inicia em 2009 o processo de atualização deste Plano de Desenvolvimento Sustentável – Agenda Cariacica. Destarte, trata-se de um esforço de construção do futuro de Cariacica, objetivando promover o estudo da realidade atual da cidade em seus diversos aspectos, bem como debater e oferecer um novo plano estratégico para os próximos vinte anos.

Esse planejamento estratégico apresenta como pressupostos: a) o município “como uma produção coletiva de interesses distintos, às vezes coincidentes, às vezes contraditórios”; b) a referida produção numa dimensão histórica, relacionando município, Estado e Federação, compreendendo que Cariacica hoje é o resultado dos processos históricos que definiram sua formação; c) a Cariacica do futuro trará os efeitos desse passado na construção que será realizada a partir dos dias de hoje. (CAMPOS JR & GOMES, 2010).

Neste sentido, a Agenda Cariacica será trabalhada a partir dos seguintes elementos: a) a formação econômica, política e social em Cariacica; b) os direitos pretendidos: direito à cidade, à vida no campo e à diferença; e c) os desafios políticos para uma nova divisão intermunicipal do trabalho na Metrópole. (CAMPOS JR & GOMES, 2010).

A cidade revela na sua dinâmica as características inerentes de uma produção que gera desigualdades em sua apropriação. Um dos principais desafios da cidade é o de conhecer e compreender as particularidades da manifestação da questão social e criar possibilidades e estratégias de enfrentamento da concentração de riquezas e bens produzidos

Mesmo compreendendo que historicamente eqüidade não combina com acumulação capitalista e que política social não acabará com a desigualdade, vale entender que as políticas públicas com primazia

1 Segundo Mandato do Prefeito Helder Salomão, do Partido dos Trabalhadores. 10

do Estado podem contribuir como espaço para a redução das distâncias existentes no presente e que ameaçam o futuro.

Este trabalho se detém particularmente na temática da Assistência Social que exibirá os resultados da primeira etapa da Agenda Cariacica, que se funda no diagnóstico da Política de Assistência Social em Cariacica.

Para isso, buscou-se compreender que a pesquisa “tem por suporte a categoria totalidade2, considerada de forma ontológica3 e não elaborada pelo pensamento, meramente reflexiva” (BRAVO apud NETTO, 2000 p. 39). A totalidade assim, não é a soma das partes, mas um grande complexo constituído de complexos menores.

Não existe no ser social o elemento simples, pois tudo é complexidade. Cada complexo ou totalidade articula-se em múltiplos níveis e através de múltiplos sistemas de mediações a outros, levando-nos a uma seqüência real e também lógica para entender a totalidade concreta (PONTES, 2000, p. 39).

Neste sentido, a pesquisa foi norteada de acordo com estes pressupostos:

 Comprometimento com a prática dos movimentos sociais, havendo uma preocupação de não focalizar a população, bem como os trabalhadores e conselheiros da política de assistência social como objeto a ser investigado, mas ressaltando sua posição de sujeito do processo histórico.  As conclusões finais do estudo devem ser de contribuição para repensar a política de Assistência Social na cidade de Cariacica.  O trabalho deve ser considerado como um processo em construção que se caracteriza pela unidade teórica-prática, entendida como uma totalidade contraditória, procurando através dos conceitos teóricos explicativos a compreensão do real e sua orientação na escolha das estratégias de ação.

2 “Categoria ontológica que representa o concreto, síntese de determinações. Lukács estabelece que totalidade é um complexo constituído de outros complexos subordinados, ou seja, toda parte é também um todo [...] um complexo de forças com relações diversas que agem em conjunto. Essa complexidade não elimina o caráter de elemento” (PONTES, 2000, p.39). 3 Ontologia é “a parte da filosofia que estuda as formas de existência dos seres. [...] Ontologia do Ser Social – concepção de Lukács sobre a teoria social de Marx, na qual reconhece ser Marx o autor de uma verdadeira ontologia materialista da sociedade capitalista, já que todas as suas análises e proposições se colocam em face de um determinado ser social (um ser real) e não de enunciados filosóficos e epistemológicos. E o centro dessa ontologia são as relações econômicas historicamente construídas pelos homens.” (op. cit., p. 38) 11

Os procedimentos metodológicos se deram por meio de revisão bibliográfica, pesquisa documental e pesquisa de campo.

A revisão bibliográfica ocorreu com tratamento rigoroso das categorias teóricas centrais que circundam o objeto de estudo (Assistência Social, pobreza, questão social, política social, exclusão social).

Para a pesquisa documental foram utilizados: relatórios de gestão de 2006, 2007 e 2009; Lei de criação dos conselhos e do fundo de Assistência Social e demais resoluções; diagnóstico da SEMAS 2009; relatórios dos eventos gerais da Agenda Cariacica.

A pesquisa de campo foi realizada por meio de grupos focais com:

1. O Comitê Gestor4 da SEMAS para discussão das questões: a) Como ocorre a gestão da Assistência Social na cidade de Cariacica?; b) Que dificuldades são sentidas no processo de gestão?; c) Que demandas e respostas estão sendo dadas frente à situação de pobreza da população?;

2. Os trabalhadores5 que atuam na Política de Assistência Social para discussão das questões: a) Como estão as condições e relações de trabalho na área?; b) Qual é o papel do trabalhador no fortalecimento da Política de Assistência Social e particularmente no fortalecimento do usuário?; c) Que propostas/desafios tem-se na construção do Sistema Único da Assistência Social (SUAS)?;

3. Usuários atendidos em Centro de Referência de Assistência Social (CRAS)6. As questões norteadoras foram: a) Qual o significado da assistência social (serviços/benefícios) para sua vida?; b) Que necessidades a Assistência Social não vem atendendo?; c) Que Assistência Social deseja ter em Cariacica?

4 Participaram de grupo focal no dia 03/2010 os membros do Comitê Gestor da SEMAS composto pela Secretária, Sub- Secretária, gerentes, assessores e coordenadores dos serviços, programas e projetos). 5 Participaram os trabalhadores da PSB e PSE. Estes foram divididos em dois grupos focais, sendo um da PSB e outro da PSE, totalizando 28 (vinte e oito) trabalhadores. 6 Foram realizados 5 grupos focais com os usuários dos diversos serviços prestados pelos CRAS de Novo Horizonte, Porto Novo, Padre Gabriel, Campo Novo e Nova Rosa da Penha, totalizando 62 (sessenta e dois) participantes. 12

4. Com os conselheiros7 dos seguintes conselhos: Conselho Municipal da Assistência Social; Conselho Municipal dos Direitos da Criança e Adolescente; Conselho Municipal do Idoso; Conselho Municipal da Pessoa com Deficiência; Conselho Municipal de Segurança Alimentar. As questões para debate foram: a) Qual é a visão que há hoje da Assistência Social na cidade de Cariacica? b) De que maneira os conselhos podem contribuir na construção dessa cidade? c) Os conselhos estão conseguindo dar voz às demandas da população e traduzi-las em políticas sociais? d) Os conselhos estão interferindo na agenda pública do governo municipal? e) Quais as possibilidades e desafios nesse processo de representação popular?

Além disso, realizamos visitas nos bairros das Regiões administrativas8 do município, visando um olhar sobre este território, que demonstrou o desafio para a gestão da cidade diante da falta de infraestrutura, precariedade das moradias e das condições de vida de sua gente.

O relatório da pesquisa está dividido em três capítulos que se complementam.

O primeiro capítulo procura problematizar, explicitando as contradições de alguns conceitos presentes na discussão da Assistência Social e, particularmente, na Política de Assistência Social como pobreza, exclusão social, questão social, política social e seguridade social. Apresenta ainda a discussão de Cariacica e suas múltiplas expressões da questão social no contexto da Região Metropolitana da Grande Vitória (RMGV), mostrando a cidade e seus territórios e a desigualdade social, o que a repõe em constante construção e com enormes desafios.

A Política de Assistência Social no Município é analisada no capítulo dois a partir de sua concepção, gestão e organização, financiamento e controle social. No item concepção discute-se como esta política ainda convive com o dever legal e moral na Cidade, em que ainda comparece como um não direito social. Na gestão e organização são traçados o lócus institucional desta política; a gestão do trabalhador; a territorialização; a intersetorialidade; a rede de serviços existente e a relação entre o órgão gestor e as entidades de Assistência Social; o monitoramento e a avaliação. Na esfera do

7 Foram realizados 2 grupos focais, sendo um com os conselheiros do Conselho de Assistência Social e do Conselho de Segurança Alimentar; outro com os conselheiros dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente; do Idoso e da Pessoa com Deficiência, totalizando 23 (vinte e três) participantes. 8 Realizamos visitas nas regiões 1, 2, 7, 8, 9 e 10, . Como foi fundamental estas visitas, principalmente porque teve a condução do Sr. Mário do Orçamento Participativo da PMC, que conhece cada bairro e suas particularidades, suas ligações e interligações. Nossa como este município é grande e desafiador! Agradecemos a este servidor público e morador de Cariacica! 13

financiamento demonstra-se como que ainda são incipientes os recursos alocados para a Assistência Social, frente à demanda de seus usuários, o que desafia a gestão municipal face à questão econômica, arrecadação de impostos nesta esfera. A participação popular e sua inserção nos espaços de controle social como os Conselhos de Direitos e de Políticas, é problematizada no item que discute o controle social na Assistência Social.

Finalizando este documento, o terceiro capítulo pondera os pontos críticos e de destaque do diagnóstico, traçando os cenários que ameaçam a consecução de uma Política de Assistência Social para atender a quem dela necessitar, bem como o cenário desejado na Cidade, que possa contribuir, em conjunto com as demais políticas setoriais para a radicalização da democracia e da cidadania de sua gente.

CAPITULO 1: CONHECENDO O TERRITÓRIO DE CARIACICA

Enigma...

da terra,

eco da vida,

entranha, despontar, ecoa o que uni versos.

José Elias – Grupo Moxuara

1.1- PROBLEMATIZANDO ALGUNS CONCEITOS TEÓRICOS

Enigma, a palavra perfeita para o objetivo deste capítulo: conhecer o território de Cariacica. Compreender a partir do conhecimento científico como as múltiplas expressões da questão social aqui se manifestam e que estão a exigir respostas qualificadas e substantivas da gestão da cidade.

Para pensarmos a cidade de Cariacica e sua inserção no estado do Espírito Santo e na Região Metropolitana da Grande Vitória, faz-se necessário discorrermos sobre alguns conceitos que emolduram as grandes cidades do nosso estado tais como pobreza e exclusão social9 que aparentemente são utilizados como sinônimo para caracterizar a desigualdade social existente nos marcos da dinâmica da produção e reprodução das relações da sociedade do capital. Não se trata apenas de uma questão de nomenclatura, mas de posicionamento teórico-político e de explicação do fenômeno da pauperização dos trabalhadores. Neste aspecto é importante mencionarmos que o Município de Cariacica traz na sua trajetória histórica, as profundas marcas da desigualdade onde é possível percebê-la por toda sua extensão.

Neste sentido, a tradição marxista, nos permite olhar o fenômeno da pauperização de hoje à luz de uma leitura da sociedade burguesa, do modo como ela se produz e reproduz e, dentro disso, como a desigualdade social é inerente a estas relações sociais.

9 Texto elaborado tendo como referência o trabalho intitulado “A categoria pobreza no SUAS”, apresentado no III Encontro Nacional de Política Social, do Mestrado em Política Social/UFES, em junho/2008, de autoria de Jeane Andréia Ferraz Silva. 15

No capítulo XXIII do “O Capital”, livro 1, volume 2 – A lei geral da acumulação capitalista – Marx teve por objetivo estudar a composição do capital10 e suas conseqüências para o trabalhador. Este texto de Marx auxilia-nos a compreender o fenômeno da pauperização como uma das conseqüências para o trabalhador inserido no processo de produção capitalista.

A produção capitalista é produção e reprodução de mercadorias e de mais-valia, mas também é produção e reprodução das relações sociais, produção e reprodução da própria relação: de um lado, o capitalista, do outro o trabalhador assalariado. Daí Marx afirmar que o capital é uma relação social, que produz e reproduz o seu contrário, o trabalho assalariado.

Conforme Netto & Braz (2006), a essência da produção capitalista está no trabalho assalariado e nas condições gerais que o possibilitam. Isto quer dizer que a produção capitalista supõe relações sociais no interior das quais existem sujeitos que podem comprar a mercadoria força de trabalho e sujeitos que são obrigados a vender esta força de trabalho, pois é o único bem que possuem.

Com a introdução da maquinaria e da produção mecanizada, outros métodos de produção são forçados a recorrer a formas extremas de exploração para continuarem competitivo. Bottomore (1988) afirma que a própria produção mecanizada cria um exército industrial de reserva e, com ele a Lei Geral da Acumulação Capitalista.

A lei geral da acumulação capitalista tem como caráter tendencial:

Quanto maiores a riqueza social, o capital em função, a dimensão e energia de seu crescimento e, conseqüentemente, a magnitude absoluta do proletariado e da força produtiva de seu trabalho, tanto maior o exército industrial de reserva. A magnitude relativa do exército industrial de reserva cresce, portanto, com as potências da riqueza, mas, quanto maior esse exército de reserva em relação ao exército ativo, tanto maior a massa da superpopulação consolidada, cuja miséria está na razão inversa do suplício de seu trabalho. E, ainda, quanto maiores essa camada de lázaros da classe

10 Conforme Marx (2003, p.715), “[...] a composição do capital tem que ser apreciada sob dois aspectos. Do ponto de vista do valor, é determinada pela proporção em que o capital se divide em constante, o valor dos meios de produção, e variável, o valor da força de trabalho, a soma global dos salários. Do ponto de vista da matéria que funciona no processo de produção, todo capital se decompõe em meios de produção e força de trabalho viva; essa composição é determinada pela relação entre massa dos meios de produção empregados e a quantidade de trabalho necessária para eles serem empregados. Chamo a primeira composição orgânica segundo o valor, e a segunda, de composição técnica [...]. Para expressá-la, chamo a composição do capital segundo o valor, na medida em que é determinada pela composição técnica e reflete as modificações desta, de composição orgânica do capital.” 16

trabalhadora e o exército industrial de reserva, tanto maior, usando-se a terminologia oficial, o pauperismo (MARX, 2003, p. 748).

O exército industrial de reserva, também denominado por Marx (2003) de superpopulação relativa11, pode existir sob os mais variados matizes. O autor destaca três formas que a superpopulação relativa pode assumir continuamente: flutuante, latente e estagnada.

A superpopulação assume a forma flutuante quando os trabalhadores (nos centros da indústria moderna, fábricas, manufaturas, usinas, minas, etc) “[...] são ora repelidos, ora extraídos em quantidade maior, de modo que, no seu conjunto, aumenta o número de empregados, embora em proporção que decresce com o aumento da escala da produção (Marx, op. cit.,.p. 744).”

A forma latente diz respeito à parte da população rural que encontra-se na iminência de transferir-se para as fileiras do proletariado urbano. São os migrantes que vieram do campo.

A superpopulação relativa estagnada “[...] constitui parte do exército dos trabalhadores em ação, mas com ocupação totalmente irregular. Ela proporciona ao capital um reservatório inesgotável de força de trabalho disponível. Sua condição de vida se situa abaixo do nível médio normal da classe trabalhadora [...] (Marx, op. cit..,p. 746).” Aqui o autor situa como configuração principal dessa população, o trabalho doméstico. Hoje podemos situar também nesta população o trabalho precarizado.

Marx (2003, p. 747) vai pontuar que há um sedimento da superpopulação relativa que “vegeta no inferno da indigência, do pauperismo, que ele vai dividir em três categorias”. Primeiro, os aptos para o trabalho. Segundo, os órfãos e filhos de indigentes, que podem também engrossar o exército industrial de reserva. Terceiro, os incapazes de trabalhar (crianças, deficientes, idosos, doentes, etc).

Diante desta rápida conceituação da superpopulação relativa, pode-se inferir que esta caracterização de Marx da classe trabalhadora fornece pistas para avançarmos na compreensão do usuário da Assistência Social que historicamente ficou restrito aos “inaptos” para o trabalho. Avançarmos no sentido da ampliação da compreensão do usuário para além de sua condição de pauperização absoluta, incluindo também como destinatário desta política, a pauperização relativa.

11 Segundo Marx (2003, p. 744), “todo trabalhador dela faz parte durante o tempo em que está desempregado ou parcialmente empregado.” 17

Os trabalhadores experimentam processos de pauperização (absoluta ou relativa) que decorrem necessariamente da essência exploradora da ordem do capital. A pauperização absoluta

[...] registra-se quando as condições de vida e trabalho dos proletários experimentam uma degradação geral: queda do salário real, aviltamento dos padrões de alimentação e moradia, intensificação do ritmo de trabalho, aumento do desemprego (NETTO & BRAZ, 2006, p. 135).

A pauperização relativa é distinta: “pode ocorrer mesmo quando as condições de vida dos trabalhadores melhoram, com padrões de alimentação e moradia mais elevados [...]” (NETTO & BRAZ, p. 135). Ela se caracteriza, então, segundo os mesmos autores, “pela redução da parte que lhes cabe dos valores criados, enquanto cresce a parte apropriada pelos capitalistas” (NETTO & BRAZ, p. 135).

Neste sentido, Netto & Braz (2006) pontuam que a análise dos processos de pauperização exige estudos apoiados em verificação empírica e deve considerar as particularidades das economias nacionais e a própria diferenciação existente no interior da classe trabalhadora, pois é freqüente a ocorrência da pauperização diferente conforme as diversas categorias de trabalhadores.

Esta discussão torna-se relevante principalmente no contexto desta Agenda. Conforme Campos Jr. e Gomes (2010, p. 2-3), Cariacica possui uma diversidade produtiva importante, reunindo,

[...] os segmentos moveleiro, de confecções, metalmecânico, siderúrgico e de bebidas; serviços de transporte e armazenamento de mercadorias, que são representativos na Região Metropolitana da Grande Vitória (RMGV), além de um expressivo subcentro metropolitano de comércio varejista. Cariacica já foi o mais importante centro industrial da aglomeração urbana da Grande Vitória. Atualmente o município está sendo redescoberto, e seu território tornou-se alvo de disputas de grandes interesses, cujos processos decisórios vão além do limite local e da fronteira estadual. A tendência é o estabelecimento de uma nova inserção metropolitana do município, que aponta para uma possível especialização produtiva e expansão imobiliária de empreendimentos habitacionais populares em seu território. Em termos

espaciais, essa tendência deve expandir-se em direção à área rural do município.

Alertam estes autores que o município vive um duplo desafio: lidar com essa possível tendência de seu crescimento, avaliando seus impactos, e cuidar de uma enorme dívida social histórica a ser resgatada, sob pena de comprometer o desenvolvimento futuro. Enfim, precisamos nesta Agenda discutir a produção de riqueza desta Cidade vinculada à produção e reprodução da pauperização de seus cidadãos. E um dos grandes desafios é a melhoria na vida de sua população, principalmente as que historicamente amargam na pobreza absoluta.

Netto & Braz (2006, p. 138-139) afirmam a vigência da formulação teórica de Marx em 1867 da lei geral da acumulação capitalista que traz consequências para a classe trabalhadora, dentre elas a pobreza. E mesmo considerando as grandes transformações experimentadas pelo capitalismo,

[...] o que permanece como fato e processo constitutivos e inelimináveis da acumulação capitalista são a perdularidade do exército industrial de reserva e a polarização – maior ou menor, mas sempre constatável – entre uma riqueza social que pode se expandir exponencialmente e uma pobreza social que não pára de produzir uma enorme massa de homens e mulheres cujo acesso aos bens necessários à vida é extremamente restrito (grifos dos autores).

É neste sentido que a questão social, a pobreza é determinada por essa lei. A pobreza então vai ganhando novas dimensões e expressões à medida que avança a acumulação e as próprias mudanças experimentadas pelo capitalismo. Mas, partimos do pressuposto que a pobreza é insuprimível nos marcos da sociedade capitalista, o que requer dos estudiosos, gestores e executores das políticas sociais uma visão de que equidade não combina com acumulação. Isto posto, não estamos negando a generalização das políticas sociais, principalmente as universais e promotoras dos direitos de cidadania. Acreditamos que a nossa luta pela radicalização da democracia, da cidadania continua, embora saibamos que o seu alargamento não vai reduzir a desigualdade de classe. Mas urge tal radicalização num país periférico como o Brasil, que além de desigual é injusto. Urge assim esta radicalização em Cariacica, que historicamente recebeu de “braços abertos” a população migrante de outros estados e municípios do Espírito Santo.

Mas a questão social é mais do que pobreza e desigualdade. Ela expressa a banalização do humano, resultante de indiferença frente à esfera das necessidades das grandes maiorias e dos direitos a elas atinentes. Indiferença ante os destinos de enormes contingentes de homens e mulheres trabalhadores submetidos a uma pobreza produzidos historicamente (e, não, naturalmente produzida), universalmente subjugados, abandonados e desprezados, porquanto sobrantes para as necessidades médias do capital (IAMAMOTO, 2009, p. 31).

Iamamoto (2001) busca reconhecer a questão social e suas expressões históricas a partir dos princípios da economia política contidos no pensamento marxiano, que permite situar a radicalidade histórica da questão social que, longe de ser unicausal, é mediada por componentes históricos, políticos, culturais, etc.

A tese da autora é a de que a questão social é indissociável do processo de acumulação e dos efeitos que produz sobre a classe trabalhadora, o que se encontra na base da exigência de políticas sociais públicas, sendo expressão das relações entre as classes e seu enfrentamento pelo Estado e pela sociedade civil organizada, consubstanciado nas políticas sociais públicas e nas lutas pelos direitos. Ela é ainda indissociável das configurações assumidas pelo trabalho e encontra-se situada numa arena de disputas entre projetos societários, informados por distintos interesses de classe, acerca de concepções e propostas para a condução das políticas econômicas e sociais (2001, p. 10).

O reconhecimento da questão social, segundo a autora, vem sofrendo historicamente dois tipos de intervenção: um são as repressões diversas; outro, por meio do reconhecimento formal com um arcabouço jurídico-político, como direitos políticos e sociais dos trabalhadores. Estas concessões de direitos aos trabalhadores acontecem parametrados pela correlação de forças entre as classes sociais e, contraditoriamente, contribuem para a reprodução12 da vida do trabalhador e também para a reprodução/ampliação do capital.

12 Para Iamamoto (2002, p. 107), a produção é entendida como produção de coisas: é também a produção e reprodução das relações entre os homens, de valores, de cultura. É a reprodução de um tipo de sociabilidade social, de indivíduos sociais, cujo padrão é construído socialmente e tem história. Essa compreensão permite não estabelecer uma muralha entre a produção – aprisionada nos muros fabris – e a da reprodução, reduzida à reprodução de um dos elementos da produção, o seu componente subjetivo, a força de trabalho, pela via do consumo de bens e serviços. 20

Segundo Iamamoto (2003)13 não temos uma “nova questão social”, mas uma “velha”, que hoje apresenta particularidades históricas. Sua indagação é: “quais as mediações que atualizam a questão social hoje?”.

A autora destaca quatro aspectos centrais que atribuem novas mediações históricas à produção da questão social na cena contemporânea.

O capital financeiro é considerado pela autora como a mediação fundamental para compreender a questão social hoje e a dívida pública (que foi o principal instrumento para alimentar o capital financeiro). O “grande sujeito”, o capital financeiro, subordina o Estado, a sua política. Temos um Estado cada vez mais forte para o capital e enfraquecido para o trabalho. As consequências desta subordinação são visíveis: retirada dos direitos sociais já conquistados, flexibilização das relações de trabalho, autoritarismo disfarçado de democracia, aumento da pobreza e da barbárie.

Na esfera da produção, Iamamoto (2003) coloca que o padrão fordista-keynesiano cede a liderança à “acumulação flexível”. A exigência é a redução de custos, ampliação das taxas de lucratividade; verificam-se mudanças na forma de organizar a produção e consumir a força de trabalho, envolvendo amplo enxugamento dos postos de trabalho e a precarização das condições de trabalho. Nessa lógica, o rebaixamento dos custos do “fator trabalho” tem peso importante, envolvendo o embate contra a organização e as lutas sindicais, os cortes de salário e de direitos conquistados.

Outra mediação, apontada pela autora, são as radicais mudanças nas relações Estado/sociedade civil, orientadas pelo neoliberalismo, que propõe reduzir a ação do Estado no enfrentamento da questão social por meio da restrição dos gastos sociais, o que resulta num amplo processo de privatização da coisa pública. Um Estado cada vez mais submetido aos interesses econômicos do grande capital financeiro e de honrar os compromissos morais com as dívidas interna e externa.

Assim, as respostas à questão social passam a ser canalizadas para o mercado, para as ONG’s, cabendo ao Estado com uma gestão eficaz, descentralizar recursos e focalizar suas ações em programas de combate à pobreza. Segundo Iamamoto (2001, p. 17), atualmente a questão social sofre um violento processo de criminalização e naturalização, que é acompanhada da transformação de

13 IAMAMOTO, Marilda V. Anotações de aula; disciplina Relações Sociais, Processos de Trabalho e Serviço Social, 05/11/ 2003. Mestrado em Serviço Social/UERJ. 21

suas manifestações em objeto de programas assistenciais focalizados [...] ou em expressões da violência dos pobres, cuja resposta é a segurança e a repressão oficiais [...].

Tais processos afetam também as formas de sociabilidade. Vive-se uma “sociedade de mercado”, cujos critérios de racionalidade do mercado (eixo regulador da vida social) invadem diferentes esferas da vida social. Há um reforço ao individualismo; a naturalização da sociedade (não há como mudar nada); apelos morais à solidariedade; enfim, esse cenário conservador atinge as formas culturais, a subjetividade, a sociabilidade, as identidades coletivas, erodindo projetos e utopias [...]. Nesse cenário, a “velha questão social”, metamorfoseia-se, assumindo novas roupagens (IAMAMOTO, 2001, p. 21).

Uma das formas de enfrentamento da questão social na sociedade capitalista são as políticas sociais. Behring (2003) coloca que a política social se constitui num processo histórico e está inserida nas relações de classe, é síntese de múltiplas determinações e não um fenômeno monocausal e unilateral.

O significado da política social não pode ser apanhado nem exclusivamente pela sua inserção objetiva no mundo do capital, nem apenas pela luta de interesses dos sujeitos que se movem na definição de tal ou qual política, mas historicamente, na relação desses processos na totalidade (BEHRING, 1998, p. 174).

A autora em referência busca tematizar a política social no seio da totalidade complexa do capitalismo do pós-guerra até os dias atuais.

Segundo Behring (1998), as políticas sociais se multiplicam no final de um longo período depressivo, que se estende de 1914 a 1939 e se generalizam no início de um período de expansão capitalista, seguindo até fins da década de 1960. Nesse período, a política social aparece como direito social e como forma de redistribuição da riqueza socialmente produzida. A autora afirma que as políticas sociais se incluem nas medidas anticrise e anticíclica, constituindo-se no “patinho feio” da estratégia keynesiana, que atende às necessidades do capital e também do trabalho. Configura-se, no contexto da estagnação, como um terreno importante de luta de classes, pois do arsenal das técnicas keynesianas, a política social foi a menos utilizada, dependendo das opções políticas, econômicas e sociais de cada governo.

Com a crise do capital, a partir dos anos 1970, temos novas configurações para as políticas sociais, conforme o receituário neoliberal: a privatização dos serviços considerados rentáveis, como saúde, educação, previdência etc.; a descentralização, como forma de diminuir a ação estatal no bem estar, que se constitui muito mais como uma desconcentração das responsabilidades do poder central para o poder local, onde se repassam responsabilidades e não os meios/recursos para se exercer esse poder; a focalização, que prioriza os gastos sociais em grupos considerados mais vulneráveis/mais pauperizados.

Isso posto, concordamos com Behring (1998) de que os ciclos econômicos balizam as possibilidades e limites da política social. Concordamos ainda com a autora, que a política social como direito de cidadania e/ou como elemento redistributivo, é insuficiente para a análise e compreensão desse fenômeno, pois há uma incompatibilidade entre capitalismo e equidade. A política social não se fundou sob o capitalismo numa verdadeira redistribuição de riqueza, mesmo nos países em que o Estado efetivou o Welfare State. Com essa afirmação apropriada de Behring (1998), não estamos negando as políticas sociais como direito de cidadania e seu elemento redistributivo, principalmente num país desigual e injusto como o Brasil. Urge a radicalização da cidadania. Mas devemos ter clareza de que essa se constitui numa das ações estratégicas e não o final do túnel, haja vista que a desigualdade de classes é inerente ao capitalismo e a única forma de acabar com ela é a superação desse sistema. Boschetti (2007, p.13) adverte que “não devemos esquecer que as políticas sociais, mais do que simplesmente garantir acesso a bens e serviços, são importantes mecanismos de realização de direitos de cidadania”.

Diante do exposto, como podemos situar a Seguridade Social brasileira?

Historicamente, a seguridade social está relacionada com a emergência da questão social, tendo sua origem na Europa do século XIX, quando da ocorrência das grandes transformações sociais, políticas e econômicas em função da Revolução Industrial. Conforme Mota (1995), os sistemas de seguridade social estão diretamente relacionados com a dinâmica da acumulação capitalista, nela incluídos o processo de assalariamento, as necessidades de manutenção e reprodução do trabalhador e a reprodução ampliada do capital.

Mas o conceito de seguridade social tornou-se amplamente utilizado a partir do segundo pós-guerra para designar um conjunto de ações governamentais na esfera da proteção social, cujo paradigma foi

a experiência dos países desenvolvidos que, em meados do anos 1940, consolidaram um conjunto de políticas sociais, vindo a formar os chamados estados de bem estar social (MOTA, 1995).

No Brasil, o conceito de seguridade social, como política social e como um direito social, data da Constituição de 1988. Mota (1995, p.193) citando escritos de Aloízio Teixeira coloca que a seguridade social foi utilizada aqui como um neologismo: security dos ingleses. Sécurité dos franceses e seguridad dos espanhóis. O espírito do conceito [...], diz respeito à segurança, mas a melhor tradução seria “proteção social”.

Vianna (1998), em seu livro “A Americanização (perversa) da Seguridade Social no Brasil: estratégias de bem-estar e políticas públicas” procura demonstrar que o projeto modernizador implantado no país pós-64 (projeto de expansão do capitalismo brasileiro) implicou o desencadeamento de um processo de “americanização” da proteção social brasileira, significando que temos um sistema dual, ou seja, as provisões públicas ficam para os pobres e o mercado se encarrega da oferta de proteção. Temos um sistema de Seguridade Social universalista em sua concepção, mas substancialmente seletivo. Não há, assim, como reconstituir no Brasil o percurso do Welfare State europeu, afirma a autora.

Para se refletir mais densamente sobre essa tese de Vianna, tem-se que problematizar a situação atual da Seguridade Social brasileira, que vai além da perspectiva defendida por esta autora.

Com a Constituição de 1988, o tripé da Seguridade Social passa a ser composto pela política de saúde, previdência e assistência social. Enquanto marco legal e formal, essa lei máxima vem possibilitar a expansão e alcance das políticas; consolidar mecanismos mais sólidos e equânimes de financiamento; estabelecer um modelo de gestão capaz de dar conta das especificidades que cada área possui, mantendo o espírito em geral de uma proteção universal, democrática, distributiva e não- estigmatizadora. Entretanto, apesar desse caráter inovador, a seguridade social “acabou se caracterizando como um sistema híbrido, que conjuga direitos derivados e dependentes do trabalho (previdência) com direitos de caráter universal (saúde) e direitos seletivos (assistência)” (BOSCHETTI, 2004, p. 114).

Boschetti (2003) afirma que, embora esse sistema seja legalmente instituído pela Constituição (constituído num conjunto formado pelas políticas de previdência, assistência e saúde), raramente a seguridade é tratada e analisada na sua totalidade. A partir da década de 1990, cada política que

compõe a Seguridade Social continua seguindo sua lógica própria e diferenciada, não estabelecendo uma dinâmica de articulação e complementaridade entre o tripé, nem instituindo um sistema homogêneo.

Boschetti (2004, p. 113) afirma que a seguridade social brasileira instituída na Constituição de 1988, está imbricada e condicionada pelo acesso (ou exclusão) a um emprego, “que não é possível compreendê-la em sua totalidade sem estabelecer sua relação com a organização social do trabalho”, visto que apenas a saúde incorporou o princípio da universalidade, enquanto a previdência destina-se apenas aos contribuintes, e a assistência social é restrita aos pobres em situações de extrema vulnerabilidade. “A incorporação das clássicas medidas neoliberais estabelecidas nos acordos firmados pelo governo brasileiro com o Fundo Monetário Internacional (FMI) desde 1998 - juros altos, redução do aparato estatal, políticas focalizadas, privatização - constitui uma combinação explosiva, que mina a possibilidade de expansão das políticas sociais e sua capacidade de redistribuir renda e reduzir desigualdades sociais” (BOSCHETTI, 2007, p. 13).

O sistema de Seguridade Social brasileiro não chegou a se consolidar, pois após dezesseis anos de sucessivas políticas neoliberais e ajustes fiscais que priorizam o aspecto econômico em detrimento do social, temos uma Seguridade Social que pode ser assim caracterizada:

[...] institucionalmente fragmentada, com ministérios e secretarias específicas que disputam poder e recursos; financeiramente usurpada, com seus recursos sendo deslocados para outras áreas e utilizados para gerar o superávit primário; e politicamente fragilizada em seus mecanismos de participação e controle social, com a extinção do Conselho Nacional de Seguridade Social e dos conselhos locais de Previdência Social (recentemente restabelecidos), além da desarticulação dos Conselhos Nacionais da Assistência, Saúde e Previdência (BOSCHETTI, 2004, p. 117).

Na expressão de Vianna (2001, p. 175), a Seguridade Social continua inscrita na Constituição brasileira, não sendo alterado o art. 194 (que define a seguridade social). Nenhum tiro, enfim, foi disparado, [mas] a seguridade social se encontra estirada no chão. Foi abatida! Caracteriza-se aqui o silencioso desmonte da Seguridade Social no Brasil ou, como afirma Boschetti (2004), temos o desmantelamento da Seguridade Social não apenas devido à incompatibilidade entre o modelo

proposto na Constituição de 1988 e uma estrutura econômico-salarial que retira os não-contribuintes, mas porque esse desmantelamento resulta de processos e opções políticas de favorecimento do capital financeiro ou especulativo parasitário.

Apesar de todas as contradições presentes na constituição da Seguridade Social brasileira, tem-se que esta é, sobretudo, um campo de luta e de formação de consciências críticas em relação à desigualdade social no Brasil, de organização dos trabalhadores. Um terreno de embate que requer competência teórica, política e técnica. Que exige uma rigorosa análise crítica da correlação de forças entre classes e segmentos de classe, que interferem nas decisões em cada conjuntura. Que força a construção de proposições que se contraponham às reações das elites político-econômicas do país, difusoras de uma responsabilização dos pobres pela sua condição, ideologia que expressa uma verdadeira indisposição de abrir mão de suas taxas de lucro, de juros, de sua renda da terra (Carta de Maceió, CFESS, 2000).

Enfim, esta discussão de cunho teórico e, portanto, político, objetiva trazer para a reflexão a dificuldade de constituição no Brasil de um sistema de seguridade social universal e garantidor de direitos sociais à população. Cariacica em seu âmbito local herdou também esta particularidade histórica, aliada aos seus processos políticos, sociais, econômicos e culturais.

Neste sentido, esta reflexão deve servir para o “pessimismo da razão e o otimismo da ação”, parafraseando o filósofo italiano Antônio Gramsci. Servir para pensarmos a Política de Assistência Social, com todas as suas contradições, enquanto uma das estratégias de governo para, articulada com as demais políticas, promover o acesso aos direitos sociais dos trabalhadores e trabalhadores cariaciquenses. Passamos agora a demonstrar como se manifesta a questão social em Cariacica.

1.2 - CARIACICA: UMA CIDADE EM CONSTRUÇÃO E COM ENORMES DESAFIOS

1.2.1- Cariacica: sua história e sua inserção na Grande Vitória

Conforme Bezerra (1951) apud SEMAS (2009), ocupando a região central do Espírito Santo, Cariacica recebeu os primeiros imigrantes em 1830, quando chegou um grupo de aproximadamente 400 (quatrocentas) pessoas, de origem pomerana, em virtude de um contrato feito pelo governo que tinha a finalidade de empregar imigrantes na limpeza da estrada que deveria se comunicar com Minas Gerais. Mais tarde, esses imigrantes seriam aproveitados para a construção da Estrada de Ferro que ligaria Vitória a Minas Gerais, inaugurada somente em 1904.

O fato de o município servir como um grande pólo de atração dessa população imigrante deve-se à diminuição na produção de café, que provocou a erradicação dos cafezais, o que fez com que um quantitativo considerável de imigrantes viesse do interior do estado em busca de trabalho e melhores condições de vida. Como não tinham condições de morar na capital, se instalavam nos municípios próximos, formando o aglomerado urbano da Grande Vitória (IJSN apud SEMAS, 2009).

Após a segunda metade dos anos 1960, a intervenção da política econômica do governo federal em favor da desestabilização da comercialização do café impulsionou grandes transformações internas na agricultura. O êxodo rural desencadeado permitiu um acentuado desequilíbrio regional:

A periferia da Capital inchou-se com as grandes levas de colonos desempregados, as mazelas carenciais cresceram em ritmo acelerado no Espírito Santo [...], mais uma vez acenou-se a transformação de sua infraestrutura econômica sob o suporte industrial [...] (BITTENCOURT, 1985, apud CARLOS, 2003).

Desde o final dos anos 1970, a sociedade e economia capixabas já apresentavam um perfil tipicamente urbano-industrial, não sendo mais predominantemente rural e agrícola.

Os grandes projetos estaduais dos anos 1970/1980 foram viabilizados pela conjugação de capital estrangeiro e capital estatal, sendo implantados três complexos industriais: o siderúrgico, o pára- químico e o portuário. A fase de desenvolvimento industrial, segundo Carlos (2003), notabilizou-se pela implantação da Companhia Siderúrgica do Tubarão (CST), do Porto de Tubarão, das usinas de pelotização da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), da Aracruz Celulose, da Samarco Mineração, do complexo portuário ligado ao corredor de exportação e do Centro Industrial de Vitória I e II (CIVIT). Tais empreendimentos eram inacessíveis ao empresariado local, que se restringiu às atividades no setor imobiliário e na construção civil, sobretudo nas instalações industriais e de apoio na demanda habitacional da população atraída pelos novos investimentos.

Esse modelo de industrialização veio intensificar a concentração econômica e demográfica na área da Grande Vitória e agravar os desequilíbrios regionais do Estado. Nesse sentido, os grandes projetos não foram capazes de absorver toda a população migrante14, originária do interior do Estado, expulsa

14 A maioria desses trabalhadores se empregava na construção civil, no comércio, prestação de serviços e funcionalismo público. Os migrantes, ocupados ou não, se agrupavam ocupando terrenos, onde se fixavam em volta de favelas e 27

pela erradicação dos cafezais e pela implantação maciça de gado de corte, também proveniente do sul da Bahia, do norte do Rio de Janeiro, da Zona da Mata Mineira. Esse passou a ser o perfil do novo morador, no anel que contorna a Grande Vitória. Os migrantes ocuparam as zonas periféricas da Região Metropolitana (Terra Vermelha, Flexal, Itanhenga, São Pedro I, II, III, IV etc.), os morros, ampliando o número de favelas.

Diante desse quadro, a questão social no Espírito Santo ficou complexa: a urbanização desenfreada sem a devida intervenção do Estado, o aumento da violência, da pobreza, do desemprego e outros, o que repercutiu de modo significativo em Cariacica.

Bruce (2007) apud SEMAS (2009) destaca que a desordenada ocupação urbana que ocorreu nos anos 1960 e 1970 levou à diminuição da população no campo, mas não criou condições de infraestrutura necessárias para a moradia da população local, o que provocou uma precarização das condições de vida dos moradores de Cariacica, podendo citar a carência de meios de transporte para a circulação da população do interior do município; a deficiência nos atendimentos médicos à população; a ausência de água limpa para abastecimento; as escolas de difícil acesso para os moradores e a ausência de saneamento básico.

Disso resultou o processo de metropolização sem a consequente intervenção necessária do Estado para gerenciá-la, o que somente ocorreu a partir da Lei Complementar n° 58, publicada em 23 de fevereiro de 1995, que instituiu a RMGV, formada inicialmente pelos municípios de Cariacica, Serra, Viana, Vila Velha e Vitória. A inclusão do município de Guarapari na RMGV se deu por meio da Lei Complementar n° 159, de 9 de julho de 1999, e a do município de Fundão, através da Lei Complementar n° 204, de 21 de junho de 2001.

periferias, formando bairros populares, sem nenhuma infra-estrutura como rede de esgoto e de água, escolas, creches, postos de saúde (FERREIRA,1985). 28

O Município de Cariacica situa-se na Região Metropolitana da Grande Vitória15 (RMGV), no Espírito Santo, e possui uma área de 280,00 Km² de extensão contando com 100 bairros16. Atualmente está dividido em treze regiões, sendo a região 13 de caráter rural, de acordo com os quadros a seguir.

15 A Região Metropolitana da Grande Vitória é formada atualmente por sete municípios: Vitória, Vila Velha, Cariacica, Serra, Viana, Guarapari (incorporado no ano de 1999) e Fundão (incorporado no ano de 2001). 16 Antes do Plano de Organização Territorial (POT) havia 287 bairros/loteamentos no município. O POT foi um projeto de cunho participativo que discutiu, definiu critérios, e pactuou, com toda a sociedade municipal, uma efetiva e padronizada organização territorial do município. A delimitação dos bairros do Município foi aprovada pela Lei Municipal Nº 4.772/2010.

Figura 1 - Regionalização do município de Cariacica (%) – 2010

REGIÃO 1 REGIÃO 2 REGIÃO 3

Aparecida Vila Prudêncio Itaciba

Porto Novo Tabajara Itangua

Porto Santana Serra do Anil Tucum

Presidente Medice Santo Antônio Rio Branco

Retiro Saudoso Santana Oriente

Nova Canaa Planeta Nova Valverde

Flexal I Campo Verde Nova Brasília

Flexal II Cangaíba -

- Grauna -

- Bubú -

REGIÃO 4 REGIÃO 5 REGIÃO 6

Campo Grande Alto da Boa Vista Bandeirantes

Cruzeiro do Sul Alto Lage Bela Aurora

Dom Bosco Expedito Boa Sorte

Santa Cecilia Sotema Jardim América

São Conrado Itaquari Sotelandia

São Francisco - Vasco da Gama

São Geraldo I - Vale Esperança

Morada de Santa Fé - Vista Mar

Vera Cruz - -

Vila Capixaba - -

Vila Palestina - -

REGIÃO 7 REGIÃO 8 REGIÃO 9

Alzira Ramos Área não identificada 1/2 Alice Coutinho

Caçaroca Nova Esperança Antônio Ferreira Borges

Castelo Branco Nova Rosa da Penha Cariacica Sede

Chácaras União Pader Mathias/Pica-Pau Porto de Cariacica

Jardim Botanico Porto Engenho Prolar

Jardim de Alah Vila Cajueiro Santa Luzia

Rio Marinho Porto das Pedras São João Batista

Bela Vista/Santa Catarina - Vila Merlo

Santa Paula - -

Vista Linda - -

REGIÃO 10 REGIÃO 11 REGIÃO 12

Mucuri Campo Belo Formate

Nova Campo Grande Itapemirim Jardim Campo Grande

Novo Brasil Maracanã Padre Gabriel

Novo Horizonte Rosa da Penha Parque Gramado

Operário São Benedito Santa Barbara

Piranema São Geraldo II Santo André

São Gonçalo Vila Isabel Tiradentes

Vale dos Reis - Campina Grande

Vila Independência - -

Vista Dourada - -

REGIÃO RURAL 13

Biririca de Cima Munguba

Pau Amarelo Cariacica

Reserva Florestal de Duas Bocas Serra do Anil

Duas Bocas Sertão Velho

Maricará Roda D'água

Moxuara -

Examinando o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) da Grande Vitória, observa-se que, em termos de longevidade, os municípios mantêm praticamente o mesmo índice. Na educação, sobressaem-se Vitória e Vila Velha. O índice de renda evidencia Vitória, Vila Velha e Guarapari (Tabela 1).

Tabela 1 - Índice de Desenvolvimento Humano (2000)

Município Esperança de vida Taxa de alfabetização Taxa bruta de Renda per capita

ao nascer (em de adultos (%) frequência escolar (em R$/ 2000) anos) (%)

Cariacica 67,16 91,3 80,65 215,2

Fundão 69,03 87,47 77,74 229,92

Guarapari 72,02 91,08 79,58 277,93

Serra 67,32 91,68 85,52 233,94

Viana 67,05 90,43 81,27 175,43

Vila Velha 69,05 94,7 89,01 443,79

Índice de Índice de Índice de Renda Município longevidade Índice de educação Desenvolvimento (IDHM-R) (IDHM-L) Humano

Cariacica 0,703 0,878 0,669 0,75

Fundão 0,734 0,842 0,68 0,752

Guarapari 0,784 0,872 0,712 0,789

Serra 0,705 0,896 0,683 0,762

Viana 0,701 0,874 0,635 0,737

Vila Velha 0,734 0,928 0,79 0,817

Vitória 0,762 0,948 0,858 0,856

Fonte: PNUD/IPEA – Banco de Dados IJSN.

O IJSN elaborou o IDM-ES (Índice de Desenvolvimento dos Municípios do Espírito Santo), adotando a mesma metodologia utilizada pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento / Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (PNUD/IPEA) para cálculo do IDH, objetivando identificar o grau de desigualdades regionais e criar referências para elaboração de políticas de

desenvolvimento. Esse índice17 sintetiza variáveis e indicadores sobre as condições urbanas, a condição social, as finanças, a economia e a infra-estrutura dos municípios, em termos quantitativos. A Tabela 2 retrata quantitativamente esse índice na Grande Vitória.

Tabela 2 - Índice de Desenvolvimento Urbano (IDU), Índice de Desenvolvimento Social (IDS), Índice de Finanças Municipais (IFM), Índice de Desenvolvimento Econômico (IDE), Índice de Infra-estrutura para Grandes e Médios Empreendimentos (IGME) e Índice de Desenvolvimento dos Municípios do Espírito Santo (IDM-ES) em 2000

Posição Município IDU IDS IFM IDE IGME IDM-ES no ranking

Cariacica 0,4136 0,3822 0 0,081 0,6043 0,2962 8º

Fundão 0,3296 0,2735 0,1177 0,1127 0,2261 0,2119 15º

Guarapari 0,4058 0,3521 0,2075 0,1115 0,3077 0,2769 9º

Serra 0,4519 0,3485 0,126 0,605 0,4024 3º 0,4807

Viana 0,3758 0,2932 0,1083 0,2293 0,3764 0,2766 10º

Vila Velha 0,5604 0,6125 0,0673 0,1508 0,4875 0,3757 15º

Fonte: IJSN. Índice de Desenvolvimento dos Municípios do ES (2000).

Os sete municípios que compõem a Grande Vitória exibem graus de desenvolvimento muito diversos, formando basicamente três conjuntos. No primeiro, encontra-se sozinho o município de Vitória, com grande diferença em relação aos demais municípios. O segundo conjunto, composto por Serra e Vila Velha, com índices muito próximos entre si, e um terceiro conjunto, com índices já bem distanciados, é formado por Cariacica, Fundão, Guarapari e Viana. A questão a ser investigada é se esse retrato se traduz no cotidiano da população, na melhoria da qualidade de vida.

17 O IDM-ES foi construído pela síntese dos seguintes índices: IDU-ES (Índice de Desenvolvimento Urbano do Espírito Santo) – sintetiza a disponibilidade e a capacidade relativa de atendimento dos principais equipamentos e serviços urbanos; IDS-ES (Índice de Desenvolvimento Social do Espírito Santo) – mede as desigualdades relativas às condições de saúde, educação, renda pessoal e segurança; IFM-ES (Índice de Finanças Municipais do Espírito Santo) – mede as desigualdades relativas à gestão das finanças públicas; IDE-ES (Índice de Desenvolvimento Econômico do Espírito Santo) – mede a diferença entre os municípios no tocante ao tamanho per capita de sua economia; IGME-ES (Índice de Infra-Estrutura para Grandes e Médios Empreendimentos do Espírito Santo) – representa a capacidade que cada município possui de atender às necessidades de infra-estrutura para empreendimentos de médio e grande porte. 34

Os municípios de Cariacica e Serra destacam-se no Mapa da Violência da Grande Vitória como os locais onde a criminalidade traz uma elevada quantidade de homicídios nos últimos nove anos (PERRONE et al., apud ZANOTELLI, 2003).

Isso posto, o que são os melhores indicadores sociais? O que de fato eles proporcionam em termos da ampliação dos direitos e para a construção de uma cidade que seja de todos e para todos? Além desses dados, que outras manifestações da questão social se revelam na cidade de Cariacica, pensando principalmente nas suas particularidades?

Segundo o Censo do IBGE de 2010, o município de Cariacica contava com 348.738 habitantes, tendo assim a terceira maior população entre todos os municípios capixabas. As tabelas a seguir mostram o crescimento da população do município:

Tabela 3 - População de Cariacica e do ES de 1970 a 2010

Ano Cariacica ES 1940 15.228 750.107 1950 21.741 861.562 1960 39.608 1.298.242 1970 101.422 1.599.324 1980 189.099 2.023.338 1991 274.532 2.600.619 2000 324.285 3.097.497 2010 348.738 3.514.952

Fonte: IBGE Censos 1940/1950/1960/1970/1980/1991/2000 e 2010

A Tabela 1 mostra o crescimento constante e positivo da população de Cariacica, sendo que até 1980 as taxas de crescimento populacional foram também sempre superiores às taxas de crescimento estaduais e da Grande Vitória. Embora tenhamos este crescimento da população em Cariacica, a riqueza socialmente produzida no estado do Espírito Santo não é distribuída na mesma proporção, o que poderá ser verificado na tabela 7, em que Cariacica tem baixa participação no total do PIB do Estado do Espírito Santo, passando de 5,59% em 2002 para 5,77% em 2009. Isto vai contribuir para pensarmos como esta cidade poderá crescer economicamente e ao mesmo tempo distribuir sua riqueza entre as regiões administrativas.

Com relação ao sexo, o número de homens e mulheres se assemelha como pode ser visualizado na tabela 4.

Tabela 4 - População residente segundo o sexo em Cariacica 1970-2010 (%)

Sexo Ano Homens Mulheres 1970 49,86 50,14 1980 50,07 49,93 1991 49,63 50,37 2000 49,16 50,84 2010 48,73 51,27

Fonte: IBGE/2010

No que tange à pauperização, Cariacica se destaca na Grande Vitória, sendo o município com o maior número de pessoas nesta situação, o que corresponde à 37,70% de sua população, conforme o gráfico 2.

Gráfico 1 - Número absoluto de Pobres na RMGV – 2003

140.000 122.260 120.000 109.023 100.000 77.853 80.000 60.000 33.290 40.000 30.918 18.614 20.000 4.578 0

Serra Viana Vitória Fundão Cariacica Vila Velha Guarapari

Fonte: Mapa da Pobreza e Desigualdade18, 2003, IBGE apud IJSN. Elaboração: Equipe Consultoria Agenda – Assistência Social

18 Estudos do Banco Mundial, desenvolvidos por Chris Elbers, Jean O. Lanjouw e Peter Lanjouw (ELL), adotam procedimentos estatísticos que combinam informações detalhadas coletadas em pesquisas domiciliares amostrais com a ampla cobertura geográfica do Censo Demográfico. Com base neste método, o objetivo deste trabalho foi construir o Mapa da Pobreza utilizando as informações da Pesquisa de Orçamentos Familiares – POF 2002-2003 para, com base no gasto per capita domiciliar, imputar informações equivalentes para os domicílios do Censo Demográfico 2000 para propiciar a estimação de medidas de pobreza e desigualdade. A utilização deste método permite calcular a pobreza e a desigualdade em pequenas áreas, bem como avaliar a precisão das estimativas. Neste trabalho são geradas estimativas de pobreza e desigualdade para os municípios brasileiros, em 2003 (IBGE,2008).

O movimento da economia permite também explicar este contingente de habitantes pobres em Cariacica, começando pelo seu PIB. Pode-se destacar que a participação do Produto Interno Bruto (PIB) do município no Estado sofreu redução entre os anos 2002 a 2006, opondo-se à realidade de municípios como Vitória e Serra que tiveram aumento em seus PIBs durante esses mesmos anos. Contudo, percebe-se que depois, até 2009, a participação voltou a aumentar, de acordo com as tabelas 5 e 6.

Tabela 5 - PIB a preços de 2009 (Mil Reais) de 2002 a 2009

Abrangência 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

ES 53.371.405 54.395.302 57.870.631 60.084.872 63.301.355 68.162.767 71.071.830 66.763.012

Cariacica 2.982.142 2.995.118 2.973.406 3.042.037 3.044.189 3.559.085 3.744.949 3.854.045

Serra 7.859.154 8.358.143 9.891.899 9.035.446 10.821.291 11.719.459 10.911.438 11.531.826

Viana 740.378 903.095 742.479 794.212 709.060 795.151 966.973 893.107

Vila Velha 5.220.843 5.475.529 5.493.982 4.757.938 4.977.467 5.496.020 5.714.821 6.041.447

Vitória 15.383.233 14.957.893 17.354.586 20.553.997 20.408.420 22.239.074 23.907.124 19.782.628

Grande Vitória 32.185.750 32.689.778 36.456.352 38.183.630 39.960.428 43.808.789 45.245.306 42.103.054

Demais municípios 21.185.655 21.705.524 21.414.279 21.901.242 23.340.927 24.353.978 25.826.525 24.659.959

Fonte: IJSN - 2011

Tabela 6 - Participação no total do PIB estadual de 2002 a 2009 (%)

Municípios 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Cariacica 5,59 5,51 5,14 5,06 4,81 5,22 5,27 5,77

Serra 14,73 15,37 17,09 15,04 17,09 17,19 15,35 17,27

Viana 1,39 1,66 1,28 1,32 1,12 1,17 1,36 1,34

Vila Velha 9,78 10,07 9,49 7,92 7,86 8,06 8,04 9,05

Vitória 28,82 27,5 29,99 34,21 32,24 32,63 33,64 29,63

Grande Vitória 60,31 60,1 63 63,55 63,13 64,27 63,66 63,06

Demais 39,69 39,9 37 36,45 36,87 35,73 36,34 36,94 municípios

Demais 21.185.655 21.705.524 21.414.279 21.901.242 23.340.927 24.353.978 25.826.525 24.659.959 municípios

Fonte: IJSN – 2011

Segundo dados do Cadastro Central de Empresas do IBGE (CEMPRE) de 2009, o pessoal ocupado total em Cariacica, que inclui o número de trabalhadores com e sem vínculo empregatício, aumentou entre os anos de 1996 e 2009. Já o número de pessoal ocupado assalariado, trabalhadores com vínculo empregatício, teve um crescimento superior ao do pessoal ocupado total, com uma taxa de 10,3% ao ano. Isso significa que houve aumento da formalidade no mercado de trabalho do município, sendo que em 1996 o número de empregos formais correspondia a cerca de 74,5% do total de empregos e em 2009 esse percentual subiu para 86,6%, o que não significa, necessariamente, uma ausência de flexibilização nas relações de trabalho, é o que podemos verificar nas tabelas 7 e 8.

Tabela 7 - Pessoal ocupado total em Cariacica de 1996 a 2009

Ano Pessoal ocupado 1996 23.350 1997 26.052 1998 22.375 1999 28.327 2000 33.629 2001 40.015 2002 39.467 2003 40.137 2004 39.938 2005 44.902 2006 43.836 2007 47.383 2008 48.927 2009 53.667 Taxa de crescimento anual 8,7%

Fonte: Cempre 2009/IBGE

Tabela 8

Pessoal ocupado assalariado total em Cariacica de 1996 a 2009

Pessoal Ano Ocupado Assalariado 1996 17.406 1997 20.163 1998 16.476 1999 22.070 2000 27.049 2001 32.957 2002 31.424 2003 31.775 2004 31.609 2005 36.282 2006 37.720 2007 40.524 2008 42.210 2009 46.476 Taxa de crescimento anual 10,3%

Fonte: Cempre 2009/IBGE

No que concerne à taxa de rendimento mensal familiar pode-se asseverar que esta expressa a dificuldade das famílias no provimento de suas necessidades básicas.

Gráfico 2 - Número de Famílias segundo faixa de rendimento mensal familiar per capita

FONTE: IBGE/Censo 2010

Observa-se que 4.350 famílias vivem na cidade sem rendimento algum e mais 25.288 com uma renda de até ½ salário mínimo, significando que 29.638 famílias estão numa situação de pauperização absoluta. Temos também 36.675 famílias com rendimento entre mais de ½ a 1 salário

mínimo. Assim, em Cariacica temos um total de 66.313 famílias com rendimento mensal per capita de até 1 (um) salário mínimo, significando que 61,45% das famílias sobrevivem com este rendimento.

Com mais de 1 a 2 salários mínimos tem-se um total de 28.764 famílias; mais de 2 a 3 salários mínimos tem-se 7.353; mais de 3 a 5 salários mínimos existem 4.000 famílias; e mais de 5 salários mínimos encontramos 1.488 famílias.

Os dados revelam que Cariacica é um município em que famílias apresentam um quadro de pauperização e de não acesso às condições dignas de vida, apesar de possuírem rendimentos. Isto desafia a gestão pública e, particularmente a Política de Assistência Social que não deve arcar sozinha com o atendimento da população.

Tabela 9 - Pessoas responsáveis pelos domicílios particulares permanentes por rendimento nominal mensal, segundo regiões

Rendimento nominal mensal

Regiões Até ½ salário ½ a 1 salário 1 a 2 salários 2 a 3 salários Sem rendimento mínimo mínimo mínimos mínimos

1 1.328 135 2.401 3.280 1.731

2 671 64 1.004 1.574 917

3 755 71 1.369 2.042 1.361

4 998 37 1.705 2.462 1.980

5 392 18 580 862 648

6 759 55 1.275 2.018 1.401

7 1.091 87 1.503 2.250 1.060

8 757 80 1.383 1.500 539

9 669 47 1.123 1.502 874

10 792 79 1.295 1.789 967

11 651 56 978 1.439 805

12 394 30 555 860 522

13 36 23 320 227 85

Total 9.293 782 15.491 21.805 12.890

Rendimento nominal mensal

Regiões 3 a 5 salários 5 a 10 salários 10 a 15 salários 15 a 20 salários Mais de 20 mínimos mínimos mínimos mínimos salários mínimos

1 1.310 743 106 34 16

2 956 626 95 45 35

3 1.607 1.258 201 93 66

4 2.958 3.046 730 344 300

5 966 1.032 233 112 52

6 1.741 1.480 355 132 98

Fonte: Prefeitura Municipal de Cariacica – Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Urbano (IBGE/2000)

Ao se analisar a tabela 9, que trata do rendimento nominal mensal das pessoas responsáveis pelos domicílios particulares conforme as regiões administrativas de Cariacica observa-se que:

a) os rendimentos que se destaca com 24,80% (21.805) é o da faixa de 1 a 2 salários mínimos, tendo a Região 1 com o maior número de pessoas (3.280); seguida respectivamente das Regiões 4 (2.462), 7 (2.250), 3 (2.042), 6 (2.018), 10 (1.789), 2 (1.574), 9 (1.502), 8 (1.500), 11 (1.439), 5 (862), 12 (860) e 13 (227).

b) 17,58% (15.491) tem rendimentos na faixa de ½ a 1 salário mínimo, tendo a Região 1 com o maior número de pessoas (2.401); seguida respectivamente das Regiões 4 (1.705), 7 (1.503), 8 (1.383), 3 (1.369), 10 (1.295), 6 (1.275), 2 (1.004), 11 (978), 5 (580), 12 (555) e 13 (320).

c) 15,80% apresenta rendimentos na faixa de 3 a 5 salários mínimos, tendo a Região 4 com o maior número de pessoas (2.958); seguida respectivamente as Regiões 6 (1.741), 3 (1.607), 1 (1.310), 5 (966), 2 (956), 7 (867), 10 (856), 9 (842), 11 (810), 12 (592), 8 (352) e 13 (65).

d) 14,63% apresenta rendimentos na faixa de 2 a 3 salários mínimos, tendo a Região 4 o maior número de pessoas (1.980); seguida respectivamente das Regiões 1 (1.731), 6 (1.401), 3 (1.361), 7 (1.060), 10 (967), 2 (917), 9 (874), 11 (805), 8 (539), 12 (522) e 13 (85).

e) 11,71% apresenta rendimentos na faixa de 5 a 10 salários mínimos, tendo a Região 4 o maior número de pessoas (3.046); seguida respectivamente das Regiões 6 (1.480), 3 (1.258), 5 (1.032), 1 (743), 2 (626), 9 (531), 11 (473), 10 (338), 7 (317), 12 (309) e 13 (44).

f) 10,54% não possui rendimentos, tendo a Região 1 o maior número de pessoas nesta situação (1.328); seguida respectivamente das Regiões 7 (1.091), 4 (998), 10 (792), 6 (759), 8 (757), 3 (755), 9 (669), 2 (671), 11 (651), 12 (394), 5 (392) e 13 (36).

g) 2,30% possuem rendimentos na faixa de 10 a 15 salários mínimos, tendo a Região 4 o maior número de pessoas (730); seguida respectivamente das Regiões 6 (355), 5 (233), 3 (201), 1 (106), 9 (97), 2 (95), 11 (68), 10 (52), 12 (44), 7 (35), 8 (11) e 13 (6).

h) 1,0 % apresenta rendimentos na faixa de 15 a 20 salários mínimos, tendo a Região 4 o maior número de pessoas (344); seguida respectivamente das Regiões 6 (132), 5 (112), 3 (93), 2 (45), 9 (41), 1 (34), 11 (30), 12 (23), 7 (11), 10 (14), 8 (2) e 13 (2).

i) 0,88% possui rendimentos de até ½ salário mínimo, tendo a Região 1 o maior número de pessoas (135); seguida respectivamente das Regiões 7 (87), 8 (80), 10 (79), 3 (71), 2 (64), 11, (56), 6 (55), 9 (47), 4 (37), 12 (30), 13 (23) e 5 (18).

j) 0,76 % apresenta rendimentos acima de 20 salários mínimos, tendo a Região 4 o maior número de pessoas (300); seguida respectivamente das Regiões 6 (98), 3 (66), 5 (52), 9 (44), 2, (35), 11 (17), 12 (16), 1 (16), 10 (15), 7 (6), 13 (3) e 8 (2).

No que tange às atividades agrícolas, segundo dados do Censo Agropecuário de 2006 realizado pelo IBGE, existiam em Cariacica 391 estabelecimentos rurais, sendo 371 propriedades do próprio produtor e 326 de agricultura familiar (tabelas 10 e 11).

Tabela 10 - Nº de estabelecimentos rurais segundo a condição do produtor em 2006

Condição do produtor Nº estabelecimentos Proprietário 373 Assentado sem titulação definitiva 1 Arrendatário 5 Parceiro 6 Ocupante 6 Produtor sem área - Total 391

Fonte: IBGE/2006

Tabela 11 - Nº de estabelecimentos segundo tipo de agricultura em 2006

Tipo de agricultura Nº estabelecimentos Não familiar 65 Agricultura familiar 326 Total 391

Fonte: IBGE/2006

Embora a maioria dos estabelecimentos rurais, em número de 326, seja de agricultura familiar, a superioridade das áreas dos estabelecimentos agropecuários concentra-se na agricultura não-familiar, com 53,38 hectares em oposição aos 6,98 da agricultura familiar, segundo dados do ano de 2006 do IBGE que podem ser visualizados na tabela a seguir:

Tabela 12 - Área dos estabelecimentos agropecuários por tipo de agricultura e área média por estabelecimento em 2006

Tipo de agricultura Área dos estabelecimentos Área/estabelecimento Não familiar 3.470 53,38 Agricultura familiar 2.274 6,98

Fonte: IBGE/2000; cálculo: SEMGE

Gráfico 3 - Representatividade do tipo de receita extra sobre a receita extra total em 2006

Fonte: IBGE/2000; Elaboração: SEMGE/PMC

As principais fontes de receita dos estabelecimentos rurais de agricultura familiar e não familiar provém dos produtos animais e vegetais e dos produtos destes. A receita extra obtida por alguns produtores além daquela proveniente dos estabelecimentos agropecuários advém de aposentadorias e pensões.

Tabela 13 - Pessoal ocupado em estabelecimentos agropecuários, por sexo em 2006.

Homens Mulheres Total 685 234 919

Fonte: Censo Agropecuário/IBGE/2006

Os homens ainda constituem a maioria de trabalhadores no setor agropecuário, totalizando em 2006 685 contra 234 mulheres.

Quanto ao nível de escolaridade das pessoas que dirigem os estabelecimentos agropecuários pode-se verificar que ele é baixo, pois 56, 01% delas possuem somente o ensino fundamental incompleto (tabela 14).

Tabela 14 - Quantidade de pessoas que dirigem o estabelecimento segundo nível de instrução em 2006 (%)

Nível de instrução da pessoa Quantidade de pessoas que dirige o estabelecimento Alfabetização de adultos 0,77 Ensino fundamental incompleto (1º grau) 56,01 Ensino fundamental completo (1º grau) 13,55 Ensino médio ou 2º grau completo (técnico agrícola) 1,02 Ensino médio ou 2º grau completo (outro) 10,74 Engenheiro agrônomo 0,26 Veterinário - Zootecnista 0,26 Engenheiro florestal - Outra formação superior 3,07 Nenhum, mas sabe ler e escrever 5,12 Não sabe ler e escrever 9,21

Fonte: Censo Agropecuário/IBGE/2006

1.2.2- O desafio de uma cidade convivendo com as gerações: idosos, crianças e adolescentes e jovens.

Analisando as pirâmides etárias de 1970 e de 2010, nota-se que a população de Cariacica converge para o envelhecimento, seguindo uma tendência nacional, em que a base da pirâmide em 1970, correspondente às faixas etárias que vão de 0 a 14 anos, é mais larga do que a base da pirâmide de 2010, conforme verifica-se nas Figuras 1 e 2.

Gráfico 4Pirâmide etária de 1970 - População de Cariacica

80 anos ou mais

60 a 69 anos

40 a 49 anos

20 a 29 anos

10 a 14 anos

0 a 4 anos

Masculino Feminino

Fonte: IBGE, 2000. Elaboração: SEMGE - Cariacica

Gráfico 5 - Pirâmide etária de 2010 - População de Cariacica

Fonte: IBGE, 2010. Elaboração: SEMGE - Cariacica

Esses dados revelam certo alargamento do topo da pirâmide populacional para o município. Ou seja, a população de Cariacica está em processo gradual de envelhecimento.

Ainda conforme dados do IBGE/2010, Cariacica tem 31.479 idosos, sendo 30.618 residentes na área urbana e 861 na zona rural. Apresenta 19.893 idosos responsáveis pelos domicílios, dos quais 9.983 (50,2%) são idosos homens e 9.910 (49,8%) são idosos mulheres.

Conforme dados do MDS (2010), Cariacica tinha 2.667 idosos atendidos pelo BPC (Benefício de Prestação Continuada) naquele ano, demonstrando que estas pessoas apresentam um renda de ¼ per capita do salário mínimo.

Uma manifestação contundente da questão social na contemporaneidade é a violência contra os idosos19. Observa-se que a violência apresenta um recorte de gênero muito forte. 62% das vítimas são do sexo feminino e 38% do sexo masculino. Quanto ao estado civil temos que 51% são viúvos; 17% são casados; 10% são solteiros e 7% separados.

A maioria das vítimas (32%) tem entre 71 a 80 anos 70 anos; 18% tem entre 61 a 70 anos; 14% tem entre 81 a 90 anos e 11% até 60 anos.

Outro elemento importante nesta análise da violência contra o idoso é o seu recorte de renda e a situação financeira da vítima. Observa-se que 57% tem renda de até 01 salário mínimo; 19% não possuem renda; 14% tem renda de 3 salários mínimos; 10% ganha 2 salários mínimos. Ressalta-se que estes rendimentos são provenientes de aposentadoria (44%), benefício assistencial (38%) e pensão (18%) (SEMAS, 2009)

As regiões que apresentam maior número de denúncias são as regiões 04 e 05.

Fato novo no município, é o crescimento das instituições asilares (5 asilos clandestinos) que vêm praticando a denominada violência financeira, caracterizada pela criação de espaços pagos com as aposentadorias e pensões de idosos (Grupo Focal de Gestores da SEMAS, 2010).

Quanto ao nível de participação dos idosos nos Grupos de Idosos do município, destaca-se como majoritária a inserção das mulheres, sendo um desafio envolver os homens nestes espaços, implementando atividades que despertem seus interesses, garantindo-lhes a convivência comunitária e de vida e sociedade (SEMAS, 2009).

19 Os dados apresentados são referentes ao perfil dos usuários atendidos pelo “Núcleo de Atendimento ao Idoso Vítima de Violência” registrados no ano de 2009. Estes dados foram obtidos através da sistematização que foi realizada via análise das fichas de denúncias (instrumento utilizado para registro de denúncia do usuário) (SEMAS, 2009). 46

Tabela 15 - População residente de Cariacica segundo faixa etária de 1970-2010 (%)

Ano Grupos de idade 1970 1980 1991 2000 2010

0 a 4 anos 15,12 14,46 11,6 9,75 7,52

5 a 9 anos 14,98 11,85 12,1 9,55 7,96

10 a 14 anos 13,83 11,73 11,95 10,22 8,87

15 a 19 anos 11,36 11,94 10,05 10,78 8,74

20 a 24 anos 8,8 11,14 9,83 10,15 9,39

25 a 29 anos 6,87 9,03 9,28 8,66 9,45

30 a 34 anos 6,1 6,68 8,28 8,16 8,74

35 a 39 anos 5,69 5,14 6,93 7,57 7,43

40 a 44 anos 4,56 4,43 5,17 6,59 6,91

45 a 49 anos 3,08 3,64 3,78 5,24 6,27

50 a 54 anos 2,66 2,91 3,06 3,79 5,43

55 a 59 anos 2,18 2,08 2,45 2,78 4,24

60 a 64 anos 1,69 1,66 2,04 2,27 3,02

65 a 69 anos 1,29 1,41 1,38 1,69 2,17

70 a 74 anos 0,75 0,85 0,92 1,35 1,59

75 a 79 anos 0,34 0,59 0,63 0,72 1,09

80 a 89 anos 0,36 0,38 0,56 0,68 1,16

100 anos ou mais - - - 0,02 0,01

Fonte: IBGE/2010

A tabela 15 também traz outros elementos importantes para a faixa etária da população. Um deles é que o percentual de crianças e adolescentes no ano 2010 com idade entre 0 a 19 anos é bastante significativo, totalizando 33,1% do total da população, ou seja, 115.432 pessoas.

No que se refere ao trabalho infantil, tem-se em Cariacica 1.239 crianças/adolescentes na faixa etária de 10 a 14 anos que trabalham em diversas atividades. Entre estas destacamos percentualmente as seguintes atividades: 30,37% no comércio, reparação de veículos automotores, objetos pessoais e domésticos; 15,79% com alojamento e alimentação; 15,49% na agricultura, pecuária; 12,63% com serviços domésticos; 9,27% na indústria de transformação (IBGE, 2000).

As ocorrências registradas pelos Conselhos Tutelares em Cariacica em 2008 (SEMAS, 2009), apontam a seguinte situação de violação de direitos de crianças e adolescentes, a saber:

 17,95% são conflitos familiares; 13,44% são relativos a maus tratos a crianças e adolescentes; 10,07% por motivo de falta à escola;  a Região 1 teve o maior número de ocorrências: 19,5% foram solicitações de vagas em creche; 18% vaga em escola e 16% relativo à maus tratos a criança e adolescentes;  na Região 2 as principais ocorrências foram: conflito familiar (18,38%), alunos faltosos (12,99%) e criança sem registro civil (8,63%);  na Região 3 o que mais ocorreu foi: conflito familiar (35,53%), alunos faltosos (12,72%) e pedidos de vaga em escola (10,09%);  na Região 4 tivemos conflitos familiares (15,76%), pedido de vaga em escola (12,71%) e maus tratos a criança e adolescente (10,33%).

Outro dado importante neste grupo etário são as crianças e adolescentes vítimas de abuso sexual. No levantamento do perfil dos usuários do Serviço Sentinela20, os quadros mostram que a grande maioria (74%) das crianças e adolescentes que sofrem a violência sexual são do sexo feminino, porém pode-se auferir também que há 26% de meninos que sofreram esse tipo de violência. Nesse sentido, percebe-se que há um crescimento do tipo de violência também contra os meninos.

Um dado que já é conhecido por aqueles que atuam nesse serviço é o fato de que o agressor em geral está dentro da própria casa ou tem algum parentesco com a criança: 36% são violentados pelo próprio pai ou padrasto; 17% por outros (extra-familiar); 14% outros familiares (intra-familiar); 13% por tios; 4% pelo avô e 3% pelo irmão (SEMAS, 2010).

20 Os dados foram coletados nos atendimentos realizados pela equipe a 156 crianças e adolescentes encaminhados e acompanhados pelo Serviço (SEMAS, 2009). 48

A faixa etária das crianças e adolescentes vítimas também variam conforme o gênero. No caso do sexo feminino, 58% têm entre 7 a 14 anos de idade; 28% têm entre 0 a 6 anos e 14% tem entre 15 a 18 anos. No caso do sexo masculino, 67% têm entre 7 a 14 anos; 26% de 0 a 6 anos e 7% de 15 a 18 anos.

Quanto ao tipo de violência sexual os dados revelam que 80% é abuso sexual; 11% suspeitam de abuso e 9% exploração sexual.

Continuando a discussão geracional, tem-se 18,84% da população de Cariacica tem entre 20 a 29 anos, demonstrando a necessidade de políticas voltadas para a juventude.

Os jovens vêm se constituindo nos últimos anos como público novo na política social, sobretudo aquele originalmente circunscrito aos grupos sociais sem vínculo com o mercado de trabalho. Nesse caso, a assistência social passa a ser fortemente pressionada pelos trabalhadores e suas famílias, afetados pelo desemprego já em idade ativa. É o caso, por exemplo, dos jovens em (busca do) primeiro emprego e outras situações de violação de direitos desse segmento.

A população lotada nas faixas etárias de 30 a 59 anos aumentou, passando de 24,27% em 1970 para 39,02% em 2010. O mesmo ocorreu com a população na faixa etária entre 60 a 100 anos ou mais, que passou de 4,43% em 1970 para 9,04% em 2010.

Tabela 16 - Pessoas responsáveis pelos domicílios particulares permanentes por faixa etária, segundo regiões.

Faixa etária

Regiões Total 10 a 19 20 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 59 60 a 69 70 a 79 Maior 80 anos anos anos anos anos anos anos anos

1 11.084 120 2.220 3.087 2.483 1.493 1.008 527 146

2 5.987 54 1.039 1.655 1.480 855 527 295 82

3 8.823 63 1.325 2.401 2.163 1.418 902 432 119

4 14.560 66 1.901 3.903 3.823 2.385 1.484 775 223

5 4.895 20 599 1.194 1.241 759 597 368 117

6 9.314 50 1.454 2.439 2.273 1.442 994 503 159

7 7.227 89 1.571 2.030 1.716 979 507 261 74

8 4.751 73 1.055 1.182 1.126 638 424 190 63

9 5.770 39 974 1.493 1.382 887 582 289 124

10 6.197 77 1.233 1.718 1.472 807 528 290 72

11 5.327 37 1.035 1.507 1.297 766 448 194 43

12 3.345 24 630 1.069 823 444 239 94 22

13 811 4 114 188 177 137 105 70 16

Total 88.091 716 15.150 23.866 21.456 13.010 8.345 4.288 1.260

Fonte: PMC – IBGE/2000

A tabela 16 apresenta a faixa etária da população de acordo com as regiões administrativas, revelando que há uma predominância da faixa entre 20 a 59 anos em todas elas. Percentualmente temos 83,39% desta população, o que demonstra um grupo em idade produtiva, que necessita de acesso ao trabalho, educação, saúde, esporte, lazer, cultura, etc.

Por outro lado, 15,8% da população, a partir dos 60 anos, demonstra a necessidade da gestão pública investir em políticas voltadas para a melhoria da qualidade de vida, saúde, previdência social, assistência social, cuidado em domicílio, dentre outras.

As faixas etárias aparecem percentualmente da seguinte forma: 30 a 39 anos com 27,09%; 40 a 49 anos com 24,35%; 20 a 29 anos com 17,19%; 50 a 59 anos com 14,76%; 60 a 69 anos com 9,47%; 70 a 79 anos com 4,9%; mais de 80 anos com 1,43% e 10 a 19 anos com 0,81%.

Com relação à densidade demográfica, a população cariaciquense encontra-se irregularmente distribuída ao longo do território, isto porque, segundo os dados do Censo de 2010, 96,8% da população estava situada na área urbana, que corresponde a cerca de 46% da área territorial. Já a área rural corresponde a 54% do território municipal e abarca cerca de 3% da população municipal. Isso reflete a elevada disparidade entre as densidades demográficas da população rural e urbana de Cariacica, conforme pode ser visto na tabela 17.

Tabela 17 - Densidade demográfica da população urbana e rural de Cariacica em 2010

Área Densidade demográfica (km²) Urbana 2.430 Rural 69

Fonte: IBGE; Elaboração: SEMGE/PMC

O fenômeno da urbanização passou a exigir dos poderes públicos medidas que visassem atenuar os impactos socais e urbanos decorrentes do crescimento desordenado e acelerado da cidade. Nesse momento, é relevante ressaltar que a ocupação acelerada no município: “[...] foi acompanhada da inexistência de planejamento, propiciando a formação de um complexo urbano com visíveis problemas de mobilidade urbana” (SILVA apud BONELLA; ALMEIDA, 2009, p.132).

Conforme Campos Jr e Gomes (2010) é preciso considerar que a maior parcela do território municipal é constituída por sítios e pequenas fazendas onde se produz a agropecuária local em regime familiar. O modo de existir dessa produção camponesa é muitas vezes conflitante com as normas mercantis dominantes e, se a proposta é sua preservação como patrimônio municipal, é preciso encará-la como parte integrante, que merece tratamento qualificado e específico.

Neste sentido, a população que vive no campo precisa ser incorporada na lógica coletiva da cidade de Cariacica e no usufruto dos bens e serviços a serem disponibilizados pela gestão pública.

1.2.3- Alfabetização e Escolarização:

No que se refere à educação, a população residente alfabetizada no município aumentou em quase todas as faixas etárias entre 2000 e 2010, período no qual o total de munícipes alfabetizados passou de 87,7% para 91,99%. No entanto, apesar da evolução vivenciada no número de pessoas alfabetizadas no município, Cariacica ainda segue, segundo dados de 2010 do IBGE, como um dos municípios com a menor parcela da população alfabetizada dentre todos os da Grande Vitória (tabela 18).

Tabela 18 - Proporção da população residente alfabetizada por faixa etária nos municípios da Grande Vitória 2000-2010

Cariacica Serra Viana Vila Velha Vitória Faixa Etária 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010

5 a 9 54,2 69,9 53,2 69,33 52,5 61,31 60,7 72,04 61,6 76,39

10 a 14 96,8 97,31 96,9 97,79 97 96,47 97,7 98,21 98,1 98,47

15 a 19 97,8 97,65 97,9 98,53 98 97,32 98,5 98,76 98,8 98,98

20 a 49 94,7 97,19 94,2 96,85 93,9 89,93 96,9 97,46 97,2 98,38

50 e + 72,2 82,83 72,9 83,72 67,2 78,6 85,1 91,18 88,1 92,63

Total 87,7 91,99 87,9 92,35 86,8 86,68 91,8 94,32 92,8 95,55

Fonte: IBGE/2000 e 2010

Segundo dados de analfabetismo por faixa etária de acordo com o IBGE/2010, houve melhora no quadro educacional do município entre os anos de 2000 e 2010, com visível queda nas taxas de analfabetismo principalmente nas faixas etárias de 5 a 9 anos, que passou de 45,8 para 30,1, e de 20 a 49, que era de 5,3 em 2000 e passou a ser de 2,81 em 2010.

No que se refere aos percentuais de abandono, aprovação e reprovação escolar, as escolas da rede municipal tiveram um maior percentual de abandono, 5,5%, em 2007 no ensino fundamental, se comparadas às das redes estadual e privada, 4,70% e 0,50% respectivamente. A aprovação foi maior na rede privada, 95,5% no ensino fundamental, frente a 84,6% da rede municipal e 78,1% da rede estadual. Com relação ao ensino médio, a rede privada também supera a estadual em termos de aprovação, 93,7% contra 67,8% da estadual; o abandono também foi menor na rede privada de ensino, 1% contra 18,20% na estadual. (tabela 19)

Tabela 19 - Percentual de alunos segundo situação educacional em Cariacica 2007

Ensino Fundamental Ensino Médio Item Estadual Municipal Privada Estadual Municipal Privada Abandono 996 4,70% 1.671 5,50% 38 0,50% 2.200 18,20% 0 20 1,00% Aprovado 16.483 78,10% 25.691 84,60% 7.252 95,50% 8.203 67,80% 0 1.945 93,70% Reprovado 3.639 17,20% 3.001 9,90% 300 4,00% 1.689 14,00% 0 110 5,30% Total 21.118 100,00% 30.363 100,00% 7.590 100,00% 12.092 100,00% 0 2.075 100,00% 52

Fonte: Censo Escolar – 2007 – SEDU/GEIA/SEE

O acompanhamento dos alunos do Programa Bolsa Família é feito em parceria com o Governo Federal e visa contribuir para a redução da baixa frequência e da evasão escolar. Atende a 178 escolas das redes estadual, municipal e particular (PMC/SEME, 2010). (tabela 20)

Tabela 20 - Nº de escolas e alunos atendidos no Programa Bolsa Família em Cariacica 2005-2010

Fonte: Revista Cariacica em Dados, 2011

1.2.4- A questão habitacional:

Com relação à questão urbana habitacional no município de Cariacica, pode-se asseverar que ela está diretamente relacionada ao processo econômico de industrialização do Espírito Santo que provocou um grande êxodo da população do interior para a cidade. Na década de 1960, Cariacica contava com cerca de 39 mil habitantes. A população se expandiu nas décadas de 70 e 80 chegando ao ano 2000 com aproximadamente 324.285 mil habitantes, segundo o Censo.

Tal crescimento vinculou-se à instalação de grandes projetos industriais como CST (Companhia Siderúrgica de Tubarão) que funcionaram como um atrativo para a população que acabou por vir para a área urbana em busca de emprego e melhores condições de vida, em contraposição ao desemprego e ao subemprego presente nas regiões interioranas. Como consequência, ocorreu o inchaço das periferias e o surgimento de novos bairros, nascidos pelo processo de ocupação desordenada do solo urbano.

Já na década de 1980 as ocupações clandestinas, a formação de favelas e os loteamentos sem infraestrutura tomaram maiores proporções. Os loteamentos foram utilizados por políticos que solicitavam em troca do lote a transferência de títulos eleitorais da população migrante.

A história política do município também emperrou o desenvolvimento da política pública de desenvolvimento urbano. Grande parte dos bairros não possui serviços de infra-estrutura (esgotamento sanitário, pavimentação, e iluminação pública). Além disso, as ações desenvolvidas não são suficientes para atender a demanda existente.

A ausência de políticas públicas que respondessem às demandas sociais acumuladas ao longo dos anos no município se evidencia principalmente em relação à comprometida e desordenada forma de ocupação do solo urbano, com destaque para a proliferação de assentamentos informais sobre áreas públicas, áreas de preservação ambiental, áreas de risco, áreas particulares, além de loteamentos clandestinos e irregulares.

A partir do ano de 2005, iniciativas objetivando estruturar e implementar uma Política de Desenvolvimento Urbano que desse resposta às demandas emergentes da população, relacionadas às questões urbanas e habitacionais, começaram a ser desenvolvidas.

Conforme cadastramento realizado em 2009 o município tem um déficit habitacional de cerca de 11.170 (onze mil cento e setenta) novas unidades (PMC/SEMPLAN, 2010).

1.2.5- Famílias Atendidas pelo Programa Bolsa Família

Os programas de renda mínima surgem num quadro recessivo de emprego, de alta desigualdade social e extrema pobreza da população.

O Bolsa-Família21 caracteriza-se por ações de transferência de renda, com condicionalidades, devendo sua execução ocorrer de forma descentralizada, com a conjugação de esforços entre os

21 Conforme Silva et al (2004), a primeira discussão no Brasil sobre a introdução de um programa de renda mínima, compreendido pelos autores, como Programa de Transferência de Renda, data de 1975, quando Antônio Maria da Silveira publicou um artigo sob o título “Redistribuição de Renda”, na Revista Brasileira de Economia. Mas, o esforço de sistematizar o desenvolvimento do processo histórico de uma Política Pública Nacional de Transferência de Renda no Brasil, inicia em 1991, inaugurando o primeiro momento desse debate, quando foi aprovado, no Senado Federal, O Projeto de Lei nº 80/91, apresentado pelo Senador Eduardo Suplicy (PT/SP), que instituia o Programa de Garantia de Renda Mínima. Ainda em 1991, “Camargo (1991; 1993; 1995) passa a defender uma proposta de Renda Mínima que contemple uma articulação da renda familiar com a escolarização de filhos e dependentes em idade escolar” (SILVA et, 2004:89). No ano de 1995, o debate passa a ser impulsionado pelo desenvolvimento de experiências municipais em Campinas e em Ribeirão Preto (SP) e, em Brasília-DF, seguidas de outras experiências e propostas em vários outros municípios brasileiros. A partir de 2001, já no segundo mandato do governo Fernando Henrique Cardoso (1999-2002), 54

entes federados, considerando-se a intersetorialidade, a participação comunitária e o controle social (SILVA et, 2004, p. 136). Destina-se a famílias com baixa renda familiar por pessoa (limitada a R$ 140) e com filhos de determinada idade, sendo que o valor do benefício recebido pela família pode variar entre R$ 32,00 a R$ 306,00.

Nos setenta e oito municípios do estado do Espírito Santo tem-se 184.813 famílias beneficiárias do PBF (MDS/CEF, 2011). Na Região Metropolitana da Grande Vitória tem-se 59.246 famílias beneficiárias do PBF, assim distribuídas:

Tabela 21 - Número de Famílias Beneficiárias do PBF na Grande Vitória-ES – Fevereiro/201122

Município Nº Famílias %

Cariacica 14.662 24,76

Fundão 953 1,6

Guarapari 3.951 6,66

Serra 18.306 30,9

Viana 3.061 5,16

Vila Velha 8.644 14,6

Vitória 9.669 16,32

TOTAL 59.246 100

Fonte: CEF/2011

tem-se a transformação do Programa Nacional de Garantia de Renda Mínima – PGRM para toda criança na Escola, em Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à educação – Bolsa Escola, e a criação do Programa Bolsa-Alimentação, entre outros. Ainda nesse ano, tem-se a introdução no debate nacional, com a apresentação pelo Senador Eduardo Suplicy do Projeto de Lei nº 266/2001 ao Congresso Nacional, para instituição de uma Renda de Cidadania para todos os brasileiros. No governo Lula, com base no projeto de lei em referência, foi sancionada em 8 de janeiro de 2004, a Lei de Renda Básica de Cidadania. Trata-se de um programa nacional com proposta de implantação gradual, a partir de 2005, devendo iniciar com o atendimento dos mais pobres, (...), cujo benefício é a transferência de uma renda básica incondicional para todos, independente do trabalho ou de outra exigência qualquer (ibid: 94). Nesse contexto, foi lançado no dia 20 de outubro de 2003 e instituído na mesma data pela Medida Provisória nº 132, o Programa Bolsa- Família, com a unificação dos programas de transferência de renda, inicialmente restrita a unificação de quatro programas federais: Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, Vale-Gás e Cartão Alimentação.

22 Dados da Folha de Pagamento referente ao mês de fevereiro/2011 disponível em www.benefíciossociais.caixa.gov.br. 55

O município de Serra possui o maior número de famílias beneficiárias do PBF da RMGV, com 30,9%. Cariacica com o segundo lugar, apresenta 24,76% de famílias atendidas no PBF. Vitória com 16,32%, Vila Velha com 14,60%. Os dados desta tabela revelam que todos os municípios necessitam de maior investimento em estratégias de divulgação e difusão do CADÚNICO, bem como inserção das famílias já cadastradas no PBF. E para, além disso, acessar a estas famílias os demais direitos sociais e serviços das políticas setoriais, não se restringindo assim, a proteção social pela via apenas do PBF, sob pena privilegiar a focalização em detrimento da universalização das políticas sociais.

Tabela 22 - Evolução de Famílias Inscritas no Cadastro Único23 em Cariacica – 2005 – 2010

Ano Nº Famílias Inscritas

2005 18.325

2006 21.067

2007 24.530

2008 25.663

2009 26.967

2010 29.857

Fonte: SEMAS/2009

Na tabela 23 visualiza-se que houve um crescimento de famílias inscritas no Cadastro Único em Cariacica, evidenciando o quê os dados de rendimento deste estudo já apontam: o município tem 29.857 famílias vivendo numa situação de pauperização absoluta, que procuram os serviços da SEMAS, principalmente a inserção no Programa Bolsa Família.

Tabela 23 - Nº de Famílias Beneficiadas no PBF por Regiões de Cariacica

23 O CadÚnico é um instrumento de identificação e caracterização sócio-econômica das famílias brasileiras de baixa renda (aquelas com renda familiar per capita menor ou igual a meio salário mínimo). Dessa forma, o número de famílias cadastradas no CadÚnico é maior que a quantidade de famílias beneficiadas pelo PBF. 56

Regiões Famílias Beneficiárias

1 2.207 2 1.182

3 1.175

4 939 5 431

6 1.016

7 1.425

8 1.450

9 1.110

10 1.223

11 1.193

12 719

13 116

Bairro NI24 91

Total Geral 14.27725

Fonte: GEPS/IJSN/2010

Elaboração: Equipe de Consultoria da Agenda Cariacica – Assistência Social

As regiões administrativas de Cariacica demonstram a densidade da questão social em todo o território, conforme já apontado anteriormente. A região que concentra o maior número de beneficiários é a Região 1 com 2.207 famílias, o que corresponde a 15,45% do total dos atendimentos. Em segundo lugar tem-se a Região 8 com 1.450 famílias (10,15%), seguida das demais Regiões: Região 7 com 1425 famílias (9,98%); Região 10 com 1.223 famílias (8,56%); Região 11 com 1.193 famílias (8,35%); Região 2 com 1.182 famílias (8,27%); Região 3 com 1.175 famílias (8,23%); Região 9 com 1.110 famílias (7,74%); Região 6 com 1.016 famílias (7,11). As

24 Bairros não identificados na relação dos beneficiários do PBF de Cariacica, conforme GEPS/IJSN/2010. 25 Número encontrado a partir do levantamento na Relação por Bairro e número de Famílias Beneficiárias do PBF de Cariacica, conforme GEPS/IJSN/2010. A folha de pagamento do PBF da Caixa Econômica Federal referente ao mês de fevereiro/2011 apresenta o número de 14.662 famílias beneficiárias. Assim, estamos levando em consideração a estimativa de 14.000 famílias beneficiárias pelo programa em Cariacica. 57

demais regiões possuem cada uma menos de 1000 famílias atendidas, o que não significa que possuam menor importância.

Embora exista um maior número de beneficiários do PBF nas Regiões 1 e 8, verifica-se uma situação de pauperização absoluta que se pulveriza nas demais regiões, em todo o território. Isto significa que em Cariacica tem-se um enorme desafio de retirar estas famílias para um patamar de seguridade social e de dignidade, já que elas não tiveram acesso às demais políticas sociais e econômicas por décadas neste município.

Cabe destacar que o programa atribui grande ênfase em contrapartidas e condicionalidades que devem ser assumidas pelas famílias atendidas, como:

Na área de saúde, as famílias beneficiárias assumem o compromisso de acompanhar o cartão de vacinação e o crescimento e desenvolvimento das crianças menores de 7 anos. As mulheres na faixa de 14 a 44 anos também devem fazer o acompanhamento e, se gestantes ou nutrizes (lactantes), devem realizar o pré-natal e o acompanhamento da sua saúde e do bebê. Na educação, todas as crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos devem estar devidamente matriculados e com frequência escolar mensal mínima de 85% da carga horária. Já os estudantes entre 16 e 17 anos devem ter frequência de, no mínimo, 75%.

Na área de assistência social, crianças e adolescentes com até 15 anos em risco ou retiradas do trabalho infantil pelo Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti), devem participar dos Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV) do Peti e obter frequência mínima de 85% da carga horária mensal (MDS, 2010).

Nos grupos focais26 realizados com as famílias observamos uma parcela que vê as condicionalidades como instrumento positivo e a outra que as percebe como uma forma de controle.

Na parcela que apoia as condicionalidades, o que se destacou foi que as famílias diante da dificuldade de manter os filhos na escola e, sem questionar os reais motivos desse desinteresse,

26 SILVA, Jeane A. F. et al. O programa bolsa-família: contradição entre a lógica da focalização e do direito das famílias. Vitória, 2006 (mimeo). 58

acabam repassando ao programa a responsabilidade de manter a freqüência escolar e há ainda a visão moralista da assistência, pois se pensa que é uma forma de controlar o modo das famílias administrarem o beneficio.

E a outra parcela destacou a visão de que as condicionalidades são formas de controle e de pressão, pois se considera em plenas condições de educar seus filhos e que a freqüência deveria ser uma atribuição da escola.

Uma outra posição interessante é a que questiona o controle da freqüência escolar como uma condicionalidade do Programa, e não como uma política educacional. Se observarmos o Quadro 1, verificamos que aparecem questionamentos referentes ao Programa que vão no mesmo sentido de manifestar o interesse por políticas de educação, saúde, emprego, ou até mesmo, posições reconhecendo que o Programa é colocado com o “objetivo” de “resolver vários problemas”, que o mesmo não dá conta.

QUADRO 1 - Condicionalidades do PBF referentes à educação

Condicionalidades do programa referentes à Colocações dos pais em relação à escola educação

-Matricular as crianças e adolescentes de 6 a 15 anos em estabelecimento regular de ensino;

- Garantir a freqüência escolar de no mínimo 85 % da - Faltam incentivos para que os alunos freqüentem a escola; carga horária mensal do ano letivo, informando sempre a escola em caso de impossibilidade de - Ausência de projeto pedagógico na escola;

comparecimento do aluno á aula e apresentando a - A escola não reflete a realidade dos alunos; devida justificativa; - Faltam profissionais qualificados para trabalhar com os - Informar de imediato sempre que ocorrer mudanças alunos e com as famílias. de escola dos dependentes de 6 a 15 anos; para que seja viabilizado e garantido o efetivo acompanhamento da frequência escolar.

Fonte: Silva et al (2006)

A ausência de um posto de saúde no bairro reafirma a impossibilidade de cumprimento das condicionalidades tal como mostra o Quadro 2.

QUADRO 2 - Condicionalidades do PBF referentes à saúde

Condicionalidades do programa referentes à saúde Colocações das Famílias em relação á saúde

- Para as gestantes e nutrizes:

- Inscrever-se no pré-natal e comparecer às consultas na unidade de saúde mais próxima de sua residência, portando o cartão da gestante, de acordo com o calendário mínimo do Ministério da Saúde;

- Participar de atividades educativas ofertadas pelas - Alguns bairros não possuem posto de saúde; equipes de saúde sobre aleitamento materno e - Alguns Postos de saúde não conseguem atender a demanda de promoção da alimentação saudável. vacinação de dois bairros, portanto não conseguem manter o cartão de vacina atualizado; - Para os responsáveis pelas crianças menores de 7 anos:- Levar a criança às unidades de saúde ou aos - Os agentes comunitários de saúde desempenham um papel locais de vacinação e manter atualizado o calendário de importante levando informações sobre os programas às imunização, conforme diretrizes do Ministério da famílias. Saúde; e

- Levar a criança às unidades de saúde, portando o cartão de saúde da criança, para a realização do acompanhamento do estado nutricional e do desenvolvimento e outras ações, conforme o calendário mínimo do Ministério da Saúde.

Fonte: Silva et al (2006)

Um outro ponto analisado se refere à questão das condicionalidades que requerem o bom funcionamento de outras políticas sociais, mas que não levam em conta as reais condições dessas políticas no município, tais como: Política Educacional e de Saúde. O cumprimento das condicionalidades do programa na área de educação corresponde a 97%, enquanto que as condicionalidades da saúde representam 28% (SEMAS/2009). Isso significa que um programa como o BF não poder ser considerado como o único com o papel de proteção social, mas precisa estar articulado às demais políticas setoriais.

Há ainda que se analisar até que ponto esse programa garante direitos e o seu impacto na vida da população atendida. Esse programa se configura como a “nova” modalidade da proteção social brasileira, com a centralidade na família,

O que é a centralidade na família? A família é apresentada como o lugar do cuidado, ou o espaço a ser cuidado, face aos novos arranjos da família na contemporaneidade? Quais ações são desenvolvidas no programa para a família, além da fiscalização das condicionalidades ou contrapartidas? O acesso ao programa se constitui num direito? Mas, como falarmos em acesso ao direito, se o programa institui as condicionalidades? O direito não pode ter contrapartida, e nem a assistência social. Como fica então esse direito social?

Contudo, é preciso problematizar essa centralidade na família, pois ela pode nos trazer o perigo da culpabilização dessas famílias pelas situações em que vivem, e ainda a responsabilização para que essas encontrem os meios de solucionar essas dificuldades que decorrem não do modo como elas se relacionam, mas sim, do modo de sociabilidade capitalista.

1.2.6- Pessoas com Deficiência

No censo de 2000 foi incluído o segmento das pessoas com deficiência, em que se apurou que o Brasil tem 14,50% de sua população com deficiência. Até então o país utilizava os dados estimativos da OMS que apontavam um percentual de 10%. A Tabela 25, a seguir, demonstra um comparativo entre os dados da OMS e os do IBGE.

Tabela 24 - População do país por tipo de deficiência

N° DE HABITANTES TIPO DE DEFICIÊNCIA % DA OMS % DO IBGE (milhões)

Mental 5% 1,24% 2,09

Física 2% 0,59% 0,99

Auditiva 1,50% 2,42% 4,08

Visual 0,50% 6,97% 11,77

Múltipla 1% - -

Motora - 3,32% 5,6

TOTAL 10% 14,50% 24,5

Fonte: OMS e IBGE, Censo 2000.

Também de acordo com números do IBGE 2000, Cariacica tem cerca de 60.702 pessoas com algum tipo de deficiência, sendo que há preponderância do sexo masculino (Tabela 26).

Tabela 25 - Tipo de deficiência por sexo no município de Cariacica

TIPO DE DEFICIÊNCIA HOMENS MULHERES TOTAL

Deficiência mental permanente 3.282 2.336 5.618

Deficiência física – tetraplegia, paraplegia ou hemiplegia permanente. 1.145 1.028 2.173

Deficiência física – falta de membro ou de parte dele (perna, braço, mão, pé 708 239 947 ou dedo polegar)

Deficiência visual – incapaz, com alguma ou grande dificuldade permanente 13.025 18.349 31.374 de enxergar.

Deficiência auditiva – incapaz, com alguma ou grande dificuldade 5.867 5.027 10.894 permanente de ouvir.

Deficiência motora – incapaz, com alguma ou grande dificuldade 6.350 3.346 9.696 permanente de caminhar ou subir escadas.

TOTAL 30.377 30.325 60.702

Fonte: IBGE – Censo 2000.

Cariacica apresenta 2.527 pessoas com deficiência que recebem o BPC (MDS, 2010), o que significa que são oriundos de lares cuja renda familiar per capita é de até ¼ do salário mínimo e que não possuem condições para a vida independente.

Analisando o número de pessoas com deficiência em Cariacica (60.702) e o atendimento realizado pela cidade a este público, seja pela APAE ou pelo BPC, vemos que há ainda muito a se realizar a médio e longo prazo em políticas de acessibilidade e de inclusão. Também é importante destacar que esse atendimento não é de exclusividade e de responsabilidade única da Assistência Social, o que retoma mais uma vez a perspectiva intersetorial dessa política que solicita articulação com a educação inclusiva, com a saúde, com a mobilidade e habitabilidade urbana, com o trabalho e renda, com a cultura, lazer e esporte.

1.2.7- População em Situação de Rua

A origem do fenômeno população em situação de rua e sua reprodução contínua estão vinculadas ao processo de acumulação do capital. Surge em decorrência do aprofundamento das desigualdades sociais e da elevação dos níveis de pobreza produzidos pelo sistema capitalista.

As pessoas em situação de rua apresentam características diversas com relação ao tempo de permanência na rua e as causas de estarem nessa situação, contudo, existem outras características comuns que podem identificar esse grupo, tais como a pobreza extrema, vínculos familiares interrompidos ou fragilizados e inexistência de moradia convencional regular e a utilização da rua como espaço de moradia e sustento temporário ou permanentemente (SILVA, 2009).

Fatores relacionados à história de vida dos indivíduos conduzem à fragilização e ao rompimento dos vínculos familiares, tais como as desavenças afetivas, os preconceitos relacionados a orientação sexual, a intolerância às situações de uso, abuso e dependência de álcool e/ou outras drogas (SILVA, 2009).

A inexistência de moradia convencional regular associada às demais condições levam a ocupação de logradouros públicos como rua, praças, jardins, canteiros, marquises, baixos de viadutos e utilização da rua como espaço de moradia e sustento, por contingência temporária ou de forma permanente (SILVA, 2009).

Esta população em situação de rua compõe um grupo heterogêneo, são pessoas de origens, interesses, vinculações sociais e perfil sócio econômico diversificado.

A população em situação de rua do município de Cariacica27 apresenta um perfil que já é conhecido em muitos municípios brasileiros, inclusive os municípios da Região Metropolitana de Vitória, o que caracteriza uma necessidade de ampliação dos investimentos nesse público que, em geral não tem perspectivas de vida e que precisa ser conhecido e respeitado pela população da cidade.

Percebe-se que um total de 64% das pessoas estão na faixa etária entre 18 e 50 anos, sendo que, destes, 32% estão entre 18 e 30 anos, uma população jovem em idade produtiva.

Outra realidade que pode ser observada é a quantidade de pessoas que diz não possuir renda, uma realidade de 56% das pessoas abordadas. Questiona-se: como vivem estas pessoas?

27 O perfil da população em situação de rua do município de Cariacica foi analisado a partir dos dados coletados em pesquisa realizada pela equipe nos atendimentos e abrange todo o município, tendo como público as crianças, adolescentes e adultos em situação de rua (SEMAS, 2009).

Com relação à escolaridade 34% cursaram entre a 5ª e 8ª série do ensino fundamental; 26% tem entre 1ª a 4ª série; 18% não tem escolaridade e 11% possuem o ensino fundamental completo.

Dos entrevistados 78% se intitulam negros ou pardos, sendo apenas 22% branca. 80% são homens; 49% são solteiros; 30% são casados/amasiados, sendo que 58% afirmam ter filhos, revelando que esta população constituiu ou tem família.

Nota-se ainda que 47% são naturais do Espírito Santo, sendo que 73% residem em Cariacica; 12% em Vitória e 6% em Vila Velha. Apesar de possuírem família, apresentam como motivos por estar nas ruas: 29% devido à conflitos familiares; 26% às drogas; 14% desemprego e 4% ao alcoolismo.

A grande maioria usa drogas lícitas como o álcool (54,5%) e o fumo (36,6%), porém em torno de 30,7% usa o crack que tem se manifestado como o maior desafio para o Poder Público na atuação com essa população.

Constata-se uma aglomeração dessa população nas imediações da Região Campo Grande, em alguns pontos que se configuram como ponto de concentração do comércio e de pessoas com maior poder aquisitivo. Outra informação relevante que se pode auferir é a de que mais de 70% dos entrevistados já passaram pelo Abrigo Municipal (SEMAS, 2009).

Diante do quadro das múltiplas manifestações da questão social em Cariacica, cujos enfrentamentos ultrapassam a Política de Assistência Social, requerendo a intersetorialidade entre as demais políticas, como está configurada a Assistência Social hoje e que desafios e perspectivas têm-se com esta política tão particular, que tem que atender a quem dela necessitar?

CAPITULO 2: A POLÍTICA DE ASSISTENCIA SOCIAL

Então se fez a luz

E me pus a caminhar

Noutros caminhos...

Flavio Vezzoni – Grupo Moxuara

Neste capítulo trataremos da configuração da Política de Assistência Social de Cariacica, enfatizando-a nos seus eixos concepção, gestão, financiamento e controle social. Aqui se buscará apanhar as discussões teóricas de cada eixo, articulando com as mediações concretas desta política no chão do município, desenhando os cenários que possibilitam e dificultam a sua consecução na vida da população usuária.

2.1- A concepção da Assistência Social em Cariacica: entre o dever legal e o dever moral

No eixo concepção iremos traduzir como a Assistência Social convive com uma tensão entre a originalidade e o conservadorismo, parafraseando Boschetti (2003), ou seja, como esta política social ainda é vista e compreendida, principalmente por seus usuários, ora como direito e ora como favor, doação. Entretanto, o marco legal traz para a Assistência Social uma nova configuração para esta política.

A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO DIREITO UNIVERSAL:

Como Política Pública Instrumentos Legais 1. Concretização de direitos sociais 1. Artigos 203 e 204 da Constituição e coletivos garantidos em lei Federal de 1988

2. Responsabilidade do Poder 2. Lei nº 8.742 de 1993 – LOAS Público 3. Política Nacional de Assistência 3. Existência de mecanismos de Social – PNAS/2004 controle social através dos Conselhos 4. Norma Operacional Básica de Assistência Social NOB/AS – 4. Visibilidade social com 2005 transparência, publicização e fidedignidade 5. Norma Operacional Básica de Recursos Humanos – NOB/RH - 2006

A LOAS define em seu artigo 1º que a assistência social é política pública, integrante do sistema de seguridade social, não contributiva. Essa legislação para a política de Assistência Social,

[...] imprimiu-lhe princípios como seletividade e universalidade na garantia dos benefícios e serviços, gratuidade e não-contributividade no que tange à natureza dos direitos; redistributividade, no que se refere aos mecanismos de financiamento e descentralização e participação quanto à sua forma de organização político-institucional. (BOSCHETTI, 2000, p.139)

Segundo Boschetti (2000, p. 140), o reconhecimento da assistência social como direito social pela Constituição de 1988 e sua regulamentação pela LOAS, significou para a mesma, fim da travessia do deserto, pois esse reconhecimento, apresenta-se como a ocasião privilegiada para superar sua compreensão corrente como dever moral da ajuda e entendê-la como dever legal de garantia de benefícios e serviços sociais.

De acordo com Pereira (2001) falar de assistência social como política e não como ação guiada pela improvisação, pela intuição e pelo sentimentalismo, é falar de um processo complexo que é ao mesmo tempo racional, ético e cívico. É

[...] racional, porque toda política de intervenção na realidade, assumida pelos poderes públicos, com o aval e controle da sociedade, deve resultar de um conjunto articulado e discernido de decisões coletivas, que, por sua vez,

se baseia em indicadores científicos. [É ético] porque o combate às iniquidades, mais do que um ato de eficácia administrativa, constitui uma responsabilidade moral que nenhum governo sério deve abdicar (PEREIRA, 2001, p.220).

A política de assistência social é também um processo cívico, no sentido de que a mesma deve ter uma vinculação com os direitos de cidadania, objetivando a sua concretização.

Boschetti (2003) enfatiza que embora o reconhecimento legal da assistência social seja recente, a intervenção do Estado brasileiro institucionalmente organizada data da década de 1940 com a criação da Legião Brasileira de Assistência Social (LBA). Neste aspecto, a assistência social é um dos espaços de trabalho que não se inicia com a LOAS, mas que se amplia com ela.

Essa constatação torna inevitável questionar por que só tardiamente a assistência social se configurou como direito social e dever político, diferentemente de outros países, em que assumiu o caráter de política social instituinte do Estado de direito. (BOSCHETTI, 2003, p. 42)

O questionamento vem no sentido de compreender a particularidade da assistência social brasileira, que segundo Boschetti (2003, p. 42-44) entre

[...] as particularidades historicamente sinalizadas por diversos autores como inerentes à prática da assistência social brasileira, é possível destacar: a) sua subordinação aos interesses clientelistas dos governantes e de muitos parlamentares que fazem das verbas públicas e subvenções públicas um patrimônio privado; (...) b) em consonância e até decorrência desse uso clientelista da assistência, ela é freqüentemente implementada em função dos interesses político-econômicos do governo de plantão; (...) c) tratada como prática assistemática e descontínua (governamental ou não), a assistência enfrentou dificuldades até mesmo para receber a nomenclatura de política social; (...) d) a eterna (e muitas vezes intencional) confusão entre assistência e filantropia é reforçada pela opacidade das relações entre público e privado no Brasil; (...) trata-se, na verdade, de uma atitude orientada por uma intencionalidade de manutenção da assistência sob a ótica do dever moral e submetida a interesses clientelistas e paternalistas.

Segundo Pereira (1996), a AS é uma política com identidade própria, portadora das seguintes características:

1- é genérica na atenção e específica nos destinatários, ao contrário das políticas setoriais, que são genéricas nos destinatários e específicas na atenção.

2- é a única política que tem como destinatários exclusivos os segmentos pior situados na escala de distribuição de riqueza, bens e serviços e direitos sociais.

É comumente aceito que o seu destinatário típico seja o miserável (pobreza absoluta). Mas este é o seu destinatário atípico. O alvo de atenção é a pobreza relativa que tem como parâmetro a desigualdade e não a pobreza extrema.

Além destas particularidades, Boschetti (2003, p.44) afirma que a assistência social enfrentou muitas resistências para ser legalmente reconhecida como direito e continua sofrendo enormes resistências na sua implementação como tal, porque ela é uma política em constante conflito com as formas de organização social do trabalho.

Ao ser colocada no mesmo registro das demais políticas sociais e do trabalho, a assistência, apresenta como uma particularidade, que é sua qualificação própria, a assistência aos desamparados, logo, não é direito de todos e sim a esse grupo específico. Temos aqui um traço particular da assistência social, que também particulariza a profissão no âmbito desta área. O assistente social atua diretamente com aquela população que foi destituída dos demais direitos como o trabalho, a educação, a saúde, etc. Nesta ótica, a atuação profissional é contraditória com a perspectiva do direito, pois seu usuário típico é o sem direito. Como então a assistência social pode avançar no acesso ao direito?

O art. 2º da LOAS enfatiza os destinatários convencionais (os incapacitados física e mentalmente para o trabalho) como beneficiários principais (idosos, crianças e adolescentes e idosos). Sem falar dos critérios de elegibilidade como inaptidão para o trabalho, pertencimento comunitário, renda per capita não superior a ¼ do salário mínimo.

Segundo Boschetti (2003, p.47) trabalho e assistência mesmo quando reconhecidos como direitos sociais, vivem uma contraditória relação de tensão e atração.

Tensão porque aqueles que têm o dever de trabalhar, mesmo quando não conseguem trabalho, precisam da assistência, mas não tem direito a ela. O trabalho, assim, obsta a assistência social. E atração porque a ausência de um deles impele o indivíduo para o outro, mesmo que não possa, não deva, ou não tenha direito.

Pereira (1998, p. 70) coloca que a assistência social ao assumir o estatuto do direito assumiu caráter revolucionário, o que explica os ataques conservadores desferidos contra ele. O que mais causou polêmica “foi a inclusão dos cidadãos capacitados na categoria dos destinatários desta política, pois isso feria frontalmente a ética capitalista do trabalho que obriga o trabalhador (ativo ou de reserva) a considerar o salário (não importa qual) a única fonte de renda digna de sobrevivência.”

Exemplo contundente desta assertiva está no livro “Classes subalternas e assistência social” de Yazbek (1999, p. 99), que resgata o ponto de vista dos usuários sobre os serviços assistenciais. O salário para esses usuários é o caminho para melhorar a vida e ter alguns bens e alguma tranqüilidade. A busca da segurança na reprodução do trabalhador e de sua família tem nos ganhos obtidos com o trabalho um de seus fundamentos. Outra fala de usuários de CRAS que retrata bem esta tensão entre assistência social e trabalho é:

As pessoas têm que trabalhar e não depender apenas da assistência social. (GF/Usuários/CRAS, 2010).

Assim, temos o direito à assistência limitada e restritiva e o trabalho que apesar de direito, não é assegurado a todos, provocando ainda mais iniqüidades sociais.

Continuando a discussão sobre as particularidades da Assistência Social, Boschetti (2000, 2003) aponta as inovações jurídico-conceituais no âmbito dos direitos assistenciais, que submetem esta política a alguns imperativos e particularidades.

A primeira é a primazia da responsabilidade estatal na condução da política em cada esfera de governo, de modo que a obrigação de assegurar as condições financeiras, institucionais e políticas necessárias à sua materialização é do Estado.

A segunda é que a assistência social é concebida como direito gratuito e não contributivo, significando que sua natureza social a situa na esfera do atendimento às necessidades sociais, não podendo sujeitar-se às exigências da rentabilidade econômica. Não pode ser comprada e/ou vendida

como mercadoria e nem pode gerar lucro para quem a implementa, seja órgão governamental e não- governamental. Disto decorrem duas implicações: 1- o acesso do usuário ao direito assistencial não pode ser vinculado a nenhum tipo de contribuição direta; 2- as entidades assistenciais não- governamentais não podem obter lucro, devendo ser, por natureza, sem fins lucrativos.

Como terceira particularidade, os direitos previstos (programas, projetos, benefícios e serviços pela LOAS apresentam características diferenciadas: a) os benefícios caracterizam-se como um direito pessoal e intransferível com pagamento em espécie, condicionado à existência e comprovação da situação de necessidade e categorial (renda, idade, deficiência física e mental, natalidade, morte); b) os serviços, programas e projetos abrem a possibilidade de ampliação das ações assistenciais, pois podem assumir a perspectiva de bens coletivos e colocar à disposição de um número maior de pessoas oportunidades comuns de acesso a bens e serviços públicos, assumindo um caráter de política preventiva. Veremos mais a frente deste texto, que dentre os direitos assistenciais previstos na LOAS, os que foram progressivamente acessados foram os de caráter pessoal, intransferível, numa perspectiva individual.

A abrangência de direitos, como a quarta particularidade, coloca que a assistência social defronta-se permanentemente com o binômio seletividade versus universalidade.

A seletividade muitas vezes é orientada por uma perspectiva que alia assistência à pobreza absoluta. Isso permite pontuar que a assistência social nesta ótica nada mais é que reedição da Lei dos Pobres à brasileira. Para a assistência atuar na pobreza relativa, as demais políticas setoriais teriam que funcionar acessando os direitos. Não é o que acontece. Os usuários quando chegam à assistência social ou estão incluídos precariamente em alguma política social deficiente ou já foram colocados de fora de todas elas (pobreza absoluta). Nesse caso, é ilusão considerarmos o princípio da universalização na assistência social, principalmente se a seletividade for aliada da focalização (traço perverso da política social neoliberal), que centra os gastos públicos (bastante irrisórios) nos grupos considerados “mais pobres”.

Ampliou-se cada vez mais a seletividade do atendimento, fazendo com que a proclamada universalização (que indica que a assistência social deve ser entendida e implementada tendo como horizonte a redução das desigualdades sociais) dos direitos se torne letra morta. Mas, a universalidade que defendemos na assistência social assume dois sentidos: 1- garantir o acesso aos

direitos assistenciais a todo o universo demarcado pela LOAS; 2- articular a assistência às demais políticas sociais e econômicas, tendo como perspectiva a construção de um sistema de proteção social contínuo, sistemático, planejado, com recursos garantidos no orçamento público das três esferas governamentais, com ações complementares entre si. Aqui, a política de Assistência Social cumpre o seu papel de forma preventiva e não curativa, paliativa; atuando na pobreza relativa, avançando no patamar de direito.

Convivemos com uma relação tensionada entre o direito consagrado pela própria Constituição e a LOAS, e o direito que é negado àqueles que necessitam da assistência social. Concordamos com Pinheiro (2003) de que no Brasil convivem várias visões sobre a assistência social. Há aqueles que se comportam como se não existisse a CFB/88 e a LOAS, mantendo a política no patamar do clientelismo e barganha. Assistência Social é um instrumento para o assistencialismo. Tem uma grande corrente que se comporta nos padrões normais da LOAS, mas não alterando a concepção de que a assistência social é para os mais pobres, atuando na lógica apenas da focalização. Há a concepção que expressa direitos, determinação de padrões a alcançar, trabalhando as necessidades sociais.

Ressalta-se que ao questionarmos os usuários de CRAS (grupos focais), sobre a sua visão da Assistência Social, verifica-se que mesmo depois da LOAS e demais instrumentos legais, eles ainda a vêem como um não direito, como ajuda e algo a se agradecer:

Assistência é ajuda apoio. É tudo para nós.

Agradecemos a prefeitura por ela existir (GF/Usuários de CRAS, 2010).

A população traz uma concepção de assistência social vista como benefício para ganhar alguma coisa como bolsa família, leite, etc. (GF/Conselhos, 2010).

Assistência Social para o usuário ainda é doação. (GF/Comitê Gestor, 2010).

Precisamos desconstruir a idéia do assistencialismo. (GF/Trabalhadores PSB/PSE, 2010).

Esta concepção de usuários e da própria sociedade desafia o gestor da Assistência Social, que necessita mudar a forma histórica como o povo de Cariacica foi tratado: com paternalismo, clientelismo. A Assistência Social no município foi utilizada para reproduzir práticas assistencialistas, advindas das administrações com traços coronelistas que predominaram durante muitos anos no município. Isso desafia ainda mais com a nova estrutura da PNAS, principalmente com os CRAS que se localizam próximos à população.

Destaca-se que esta visão da Assistência Social como ajuda, mediada pela lógica da tutela e do favor, não é uma particularidade apenas do município de Cariacica, mas da formação sócio-histórica brasileira que precisa ser enfrentada a partir de uma nova visão da gestão pública, da coisa pública.

Ao mesmo tempo que percebemos esta visão, contraditoriamente, nos mesmos grupos focais apareceram concepção de Assistência Social como direito e como uma política que reclama pela intersetorialidade e pela realização de trabalho de mobilização e educação popular. Em um grupo focal realizado chamou a atenção à apresentação de usuárias que definiram sua visão da Assistência com a música “Comida” dos Titãs:

Bebida é água! Comida é pasto! Você tem sede de que? Você tem fome de que?...

A gente não quer só comida A gente quer comida Diversão e arte A gente não quer só comida A gente quer saída Para qualquer parte...

A gente não quer só comida A gente quer bebida Diversão, balé A gente não quer só comida

A gente quer a vida Como a vida quer...

Bebida é água! Comida é pasto! Você tem sede de que? Você tem fome de que?...

A gente não quer só comer A gente quer comer E quer fazer amor A gente não quer só comer A gente quer prazer Prá aliviar a dor...

A gente não quer Só dinheiro A gente quer dinheiro E felicidade A gente não quer Só dinheiro A gente quer inteiro E não pela metade...

Bebida é água! Comida é pasto! Você tem sede de que? Você tem fome de que?...

A gente não quer só comida A gente quer comida Diversão e arte A gente não quer só comida

A gente quer saída Para qualquer parte...

(...) Como a vida quer Desejo, necessidade, vontade Necessidade, desejo, eh! Necessidade, vontade, eh! Necessidade...

Além da concepção dos usuários sobre a Assistência Social, também destacamos a dos gestores, dos demais trabalhadores e conselheiros desta política.

Assistência Social é uma casa que está sendo reformada.

Foram mais de vinte anos de Assistência Social como caridade, assistencialismo. A Assistência Social foi base de sustentação para o modelo de política de Cariacica (clientelismo).

Trabalhamos o necessitado e não com as necessidades como um todo.

Falta atingir o usuário na ponta, ampliando sua concepção de direito. (GF/Comitê Gestor da SEMAS/2010)

Observamos ainda que um dos desafios à descentralização dos serviços é a percepção da necessidade de provocar mudança de comportamento nos próprios usuários que, outrora, foram tutelados e recebiam assistência pelo viés da troca de favores (SEMAS, 2009).

(...) desconstruir a idéia do assistencialismo.

(...) “acomodação” do usuário: como o usuário será educado para ser um “sujeito de direitos”?

(GF/Trabalhadoresda SEMAS/2010)

Assistência Social é também vista como informação social.

Há uma política de direito assistencial, mas faltam recursos e pessoas capacitadas para alcançar a quantidade de demanda existente no município. (GF/Conselhos, 2010).

A PNAS/2004 definiu como público alvo da assistência social a população designada como em “vulnerabilidade social” ou “risco social”. Mas o que é vulnerabilidade e risco nesta política? Partimos do pressuposto que a Assistência Social tem que atender a quem dela necessitar e não se restringir apenas àqueles grupos que já tiveram seus direitos violados. Neste caso, a Assistência Social atuará apenas na pobreza absoluta, mantendo de forma precária, pontual e focalizada a população na mesma situação inicial.

Percebemos que a definição dos usuários da assistência social como a população em vulnerabilidade e risco social não foge muito das definições anteriores, e a mantém voltada para os incapacitados para o trabalho, permanecendo a atenção aos segmentos populacionais: crianças, adolescentes, portadores de necessidades especiais, idosos. Neste aspecto, a assistência social passa a conviver com o binômio universalidade e focalização/seletividade, em que os selecionados para o acesso aos serviços são os comprovadamente mais pauperizados. A lógica da universalidade preconizada pela LOAS – atender a quem dela necessitar – fica muito distante da realidade da população. Isso foi discutido no grupo focal com gestores da SEMAS que possuem clareza desta questão:

Seríamos um pronto socorro em que as ações não tem continuidade?

Apesar de alguns avanços, nossa política prioriza a focalização.

(GF/Comitê Gestor da SEMAS, 2010)

Assim, propomos reaver o artigo 2º da LOAS que não se limita apenas aos usuários com pobreza absoluta, ampliando a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação de pessoas com deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária. Este artigo 2º da LOAS fornece pistas para melhor definirmos os usuários da assistência social, para além da pobreza absoluta constante na caracterização dos usuários na PNAS/2004. Segundo Silva (2008), temos uma conseqüência ao definirmos o usuário da assistência social considerado como o indivíduo em situação de risco ou à família em vulnerabilidade. O foco passa a ser o indivíduo e não a necessidade social e coletiva.

Neste aspecto, as demandas dos usuários da Assistência Social ultrapassam a sua situação imediata, pois segundo Trindade (2001) as demandas sociais são históricas e produzidas por necessidades sociais que derivam da prática histórica das classes sociais, nos atos de produzir e reproduzir seus meios de vida e de trabalho, de forma socialmente determinada.

Nos depoimentos dos usuários dos CRAS de Cariacica, bem como dos gestores aparecem diversas demandas que chegam para a Política de Assistência Social de acordo com o quadro a seguir:

QUADRO 3 - Demandas para a Assistência Social

- habitação (moradia; pessoas despejadas)

- atendimento ao usuário de substâncias psicoativas

- saúde mental

- saúde (medicamentos; leite; ambulância; passagens

- trabalho (orientação profissional; inserção)

- abrigamento de adolescente da classe média (pais não dão conta; ameaça de morte e envolvimento com o tráfico de drogas)

- violência doméstica

- assistente social nas escolas e creches

- creches em tempo integral

- política (formação política)

- projetos para atender jovens que são mães solteiras

- situação da chuva (providenciar casa para quem perdeu ou está na iminência de perdê-la)

- serviço de diálogo e escuta do usuário

- mobilidade

- segurança

- posto de saúde e médicos

- quadras de esportes, praças

- rede de esgoto

- apoio aos idosos e pessoas com deficiência e seus cuidadores

- organização popular para o controle social/fiscalização

Fonte: Grupos Focal com Usuários de CRAS e Comitê Gestor da SEMAS/2010

As demandas pontuadas são necessidades sociais bem abrangentes e muitas ultrapassam a esfera da Política de Assistência Social, revelando que dentre as políticas sociais particulares como saúde, educação, previdência, habitação e outras, a Assistência Social é a única que possui maior afinidade com o perfil interdisciplinar e intersetorial, porque na prática é a política pública mais afeita a estabelecer interfaces e vínculos orgânicos com as políticas sociais e econômicas, tendo em vista a universalização do atendimento das necessidades sociais no seu conjunto.

Daí que continuar trabalhando com a pobreza absoluta (apenas com PBF e demais programas focalizados) e não a partir das necessidades sociais coloca a Assistência Social sempre como medida residual, isolada das demais políticas sociais, contribuindo para não libertar o pobre do seu estado de privação, estigmatizando-o com os mecanismos controladores e rebaixando o seu status de cidadania.

Concordando com Bonella e Almeida (2009), vale salientar que embora a atual gestão tenha mostrado alguns avanços na história da administração do município, estes ainda não foram suficientes para mudar significativamente o contexto sócio-econômico e político de Cariacica, pois o mesmo ainda convive com elevado índice de analfabetismo e pobreza, falta de saneamento básico em vários bairros e baixa qualidade de vida.

A Política de Assistência Social é muito nova no Brasil e, particularmente em Cariacica, o que revela seus três pontos críticos:

1- as condições econômicas do município;

2- a história da Assistência Social no município permeada por práticas clientelistas, paternalistas;

3- as demandas postas para Assistência Social num município com grande pobreza e que não se deve pensar que esta política seja a única responsável pela proteção social dos seus cidadãos

2.2- A gestão e organização da política de Assistência Social

A gestão social é a gestão das ações sociais públicas. É, em realidade, a gestão das demandas e necessidades dos cidadãos. A política social, os programas sociais, os projetos são canais e respostas a estas necessidades e demandas (CARVALHO, 1999). Pode ser definida como a atividade, a responsabilidade de comandar, dirigir um sistema seja municipal, estadual e federal. É de competência exclusiva do poder público, implicando para o gestor o exercício de funções de coordenação, articulação, negociação, planejamento, acompanhamento, controle, avaliação e auditoria.

De acordo com Raichelis (2000), no Brasil, a década de 1980 se constitui no marco do debate das políticas sociais na perspectiva de sua democratização, quando emergem com vigor as lutas contra a ditadura militar e os esforços de construção democrática do Estado e Sociedade.

O movimento, segundo a mesma autora, põe em discussão o padrão histórico que tem caracterizado a realização das políticas sociais no Brasil – seletivo, excludente, setorizado, bem como a necessidade de democratização dos processos decisórios responsáveis pela definição de prioridades e modos de gestão de políticas e programas sociais.

Na organização do novo sistema de proteção social, Stein (2000) destaca que a Constituição de 1988, consagra a descentralização político-administrativa como um dos objetivos a serem alcançados e um dos princípios que demarca uma nova ordem política na sociedade brasileira, a partir do momento que à sociedade é garantido o direito de formular e controlar políticas, provocando um redirecionamento nas tradicionais relações entre Estado e sociedade.

Uma das maiores inovações aborda Boschetti (2000), foi à recomposição do campo assistencial com base nos princípios de descentralização e participação da sociedade na elaboração e controle da política de assistência social. Estes princípios estão na base de reordenamento dos dois grandes eixos de sustentação da estrutura organizacional da AS como política pública:

- a redefinição da relação entre o poder público central (Governo Federal) e os poderes públicos locais (Estados e Municípios);

- a recomposição da relação entre Estado e sociedade que envolve duas dimensões: o papel das entidades não-governamentais prestadoras de AS e o papel dos Conselhos, Conferênciais e Fóruns na gestão democrática da política.

Stein (1997, p. 81) apud Uga (1991) define a descentralização

[...] enquanto um processo de distribuição de poder que pressupõe, por um lado, a redistribuição dos espaços de exercício de poder – ou dos objetos de decisão – isto é, das atribuições inerentes a cada esfera de governo e, por outro, a redistribuição dos meios para exercitar o poder, ou seja, os recursos humanos, financeiros e físicos.

Entretanto, o termo descentralização tem um caráter contraditório. Pode expressar o exposto anteriormente, cuja proposta amplia a esfera pública envolvendo paritariamente Estado e sociedade, ou mesmo se constituir numa das estratégias idealizadas pelos governos neoliberais para diminuir a ação estatal na área do bem-estar social e com isso reduzir os gastos sociais nesse setor. (LAURELL, 1997)

O sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social é composto pelos órgãos gestores nos âmbitos nacional, estaduais, municipais e do Distrito Federal; pelas instâncias deliberativas que são os Conselhos nacional, estaduais, municipais e do Distrito Federal; pelos instrumentos de gestão que são os planos nacional, estaduais, municipais e do DF e pelas estruturas financeiras constituídas pelos fundos em cada esfera de governo, bem como, a rede de entidades assistenciais não- governamentais que executam ações com recurso público e devem estar inscritas nos conselhos municipais.

Stein (1997, p. 93) defende que o processo de descentralização pressupõe a existência da democracia, da autonomia e da participação, pois estas categorias são entendidas aqui como medidas políticas que passam pela redefinição das relações de poder. Neste sentido, a gestão pública supõe um Estado democrático que viabiliza direitos e a participação popular.

É INDISSOCIÁVEL NA GESTÃO PÚBLICA:

Gestão Pública Estado Democrático Democrática (portanto participativa)

Viabilizam direitos e admitem formas de participação popular na vida pública (institucionalizadas ou não)

A PNAS/2004 retoma os princípios da LOAS/93 e se caracteriza principalmente por trazer uma nova forma de organização e gestão para a assistência social, que se concretiza na criação do Sistema Único da Assistência Social (SUAS).

O Sistema Único de Assistência Social – SUAS trata da organização e gestão da Política de

Assistência Social e apresenta a seguinte estrutura:

TICA

ESTRUTURA DA POL DA ESTRUTURA ESTRUTURA DA POL DA ESTRUTURA

Assim, o SUAS enquanto um sistema descentralizado e participativo regula e organiza os elementos essenciais da PNAS (normatização dos padrões nos serviços, qualidade no atendimento, indicadores de avaliação e resultado, nomenclatura dos serviços e da rede socioassistencial e os eixos estruturantes e de subsistemas). E integram este sistema a União, Estados, Municípios e Organizações da Sociedade Civil que em geral possuem as competências, a saber:

Competências União – Coordenação e normas gerais. Estados e Municípios – Coordenação e execução em seus níveis = elaborar, implementar, monitorar, avaliar, capacitar, co-financiar, sistematizar informações. Estados – prestar serviços diretos como referência regional, bem como assessoramento técnico e financeiro para consórcios intermunicipais. Entidades prestadoras de assistência social – complementar serviços socioassistenciais.

Elementos fundamentais de gestão Conselhos, Fundos, Planos e Redes

O SUAS comporta quatro tipos de gestão: dos Municípios (inicial, básica e plena28), do Distrito Federal, dos Estados e da União.

Na perspectiva do SUAS o modelo de gestão que é descentralizado e participativo tem como eixos estruturantes:

1- matricialidade sociofamiliar; 2- descentralização político-administrativa e territorialização; 3- financiamento; 4- política de recursos humanos; 5- a informação, o monitoramento e a avaliação; 6- novas bases para a relação entre Estado e Sociedade; 7- controle social; 8- o desafio da participação popular/cidadão usuário

Cariacica, apesar de ser um município de grande porte, atualmente tem a gestão básica da Assistência Social e o que significa dizer que sua prioridade é a proteção social básica. Isto é desafiador principalmente diante da ampla demanda do município, bem como no não recebimento de recursos do governo federal para realizar a proteção social especial de alta complexidade, que é a

28 Conforme a NOB/SUAS/2005 a gestão inicial refere-se àqueles municípios habilitados em Gestão Municipal de acordo com a NOB/99, que foram automaticamente habilitados em Gestão Inicial (NOB/SUAS/2005). A gestão básica diz respeito à gestão parcial da Assistência Social, com foco prioritário na organização da proteção social básica. A plena é a gestão total das ações de Assistência Social, com foco em organizar a proteção social básica e especial. 81

mais cara do ponto de vista de sua consecução e manutenção, apesar da gestão manter o serviço em funcionamento.

Passamos a partir de então a discorrer como se organiza a gestão da Assistência Social em Cariacica, destacando o lócus institucional desta política; a gestão do trabalhador; a territorialização; a intersetorialidade; a rede de serviços existente e a relação entre o órgão gestor e as entidades de Assistência Social; o monitoramento e a avaliação.

2.2.1- Lócus Institucional da Política de Assistência Social29

A partir da implantação da Secretaria Municipal de Bem Estar Social na década de 1980, a assistência social no município de Cariacica passou a ter destaque (CARIACICA apud BONELLA; ALMEIDA, 2009).

No entanto, seguindo a tradição da política de Assistência Social, tal Secretaria era utilizada para a reprodução de práticas assistencialistas, reflexos do coronelismo que imperava no município, onde o poder político alternava entre importantes famílias locais (BONELLA; ALMEIDA, 2009). Assim, a assistência social era utilizada enquanto um favor em troca de votos, reafirmando um cariz coronelista e paternalista (BONELLA; ALMEIDA, 2009).

Também segundo Bonella e Almeida (2009, p.149) a referida Secretaria: “promovia a eleição de políticos da época, por meio da manipulação dos votos da população, que recebia doações e teria que retribuir [...]. Para tanto dependia-se da Secretaria de Educação, que era considerada forte financeiramente, como forma de garantir os recursos, para que essa prática permanecesse [...], neste período, diversas irregularidades foram encontradas [...]”.

Em decorrência de tais irregularidades Cariacica foi alvo de intervenção estadual e, antes que essa pudesse findar, ocorreu à inserção do profissional de Serviço Social no município, no ano de 1987, a contragosto dos gestores municipais que viam na entrada desse profissional um possível rompimento com as práticas assistencialistas até então efetivadas com o auxílio das primeiras-damas e que os mantinha no poder (BONELLA; ALMEIDA, 2009). Tudo isso porque o Serviço Social já iniciava uma nova compreensão acerca da Assistência Social enquanto uma política pública apta a garantia de direitos (BONELLA; ALMEIDA, 2009).

29 Para melhor compreender a trajetória da Assistência Social no município de Cariacica consultar o Trabalho de Conclusão de Curso/DSS/UFES intitulado “A trajetória da Política de Assistência Social no município de Cariacica: uma análise do passado e do presente”, das autoras Carla Cristina Silva Bonella e Werlany Dassiê Almeida, 2009. 82

Nesse período, a Assistência social era composta por ações residuais efetivadas a partir do Plantão Social e de projetos em parceria com o Governo Federal (BONELLA; AMEIDA, 2009).

[...] as práticas de assistência social desenvolviam-se por meio da distribuição de donativos oferecidos pela sociedade, reproduzindo a visão que se tinha do usuário, considerado carente, necessitado e desvalido, além do papel que se tinha por parte da população de prestar caridade, filantropia que predominava no Brasil desde a época colonial. Portanto, a prefeitura agia apenas como intermediador, distribuindo os donativos que eram arrecadados, predominando a continuidade do assistencialismo e paternalismo nas ações do Poder Público (BONELLA; AMEIDA, 2009, p.152).

Alia-se ao quadro enunciado a ausência de recursos humanos para trabalhar com os projetos da área assistencial, o que demonstra o descaso por parte do poder público, com o campo em questão, que objetivava perpetuar as práticas assistencialistas (BONELLA; ALMEIDA, 2009).

A partir da promulgação da Constituição Federal em 1988, a assistência social passa a ser concebida enquanto uma política pública de responsabilidade estatal e, juntamente com a saúde e a previdência social, forma a Seguridade Social brasileira, constituindo-se assim como um direito garantido em lei.

Em Cariacica, anteriormente à implantação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), as ações, ainda de cunho assistencialista e eleitoreiro mesmo após a promulgação da CF de 1988, se davam de acordo com a demanda (BONELLA; ALMEIDA, 2009). A população, diante da ausência de políticas públicas, ficava refém da política de troca de favores encabeçada pelo governo a fim de conseguir alguma melhora nas suas condições de existência (BONELLA; ALMEIDA, 2009).

Com relação à implantação da LOAS, vale ressaltar que Cariacica apresentou resistência na adesão a mesma, já que isso significaria a interrupção das práticas assistencialistas e de cunho eleitoreiro efetivadas até então no município (BONELLA; ALMEIDA, 2009).

Vale destacar também que a criação do Conselho Municipal de Assistência Social (COMASC) e do Fundo Municipal de Assistência Social (FMAS) de Cariacica vincula-se a realização da I Conferência Municipal de Assistência Social no município (BONELLA; ALMEIDA, 2009). Nesse processo destaca-se a figura do assistente social que se inseriu nos debates a fim de implementar a

LOAS em Cariacica (BONELLA; ALMEIDA, 2009). Contudo, as práticas assistencialistas ainda persistiam no município, apesar da existência da lei orgânica, já que a primeira-dama ainda ocupava o cargo de secretária de assistência social, barrando o desenvolvimento da política de assistência social no município (BONELLA; ALMEIDA, 2009).

Em seguida a criação do COMASC e do FMAS, Cariacica passou a desenvolver serviços por meio do processo de municipalização. Assim, o município passou a contar com programas advindos do Governo Federal como o Agente Jovem (hoje Pró-Jovem) e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) (BONELLA; ALMEIDA, 2009).

Nesse ínterim, cabe destacar mais uma vez a realização da IV Conferência Nacional de Assistência Social no ano de 2003, em Brasília/DF que decidiu pela implantação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) visando superar as práticas assistencialistas que permeavam a história da política e consolidar um sistema que materializasse as ações e serviços para que a PNAS pudesse finalmente se efetivar (BONELLA; ALMEIDA, 2009). Vale lembrar, tal sistema é descentralizado e participativo.

Assim, no ano de 2005 a Secretaria Municipal de assistência Social de Cariacica foi reorganizada a fim de efetivar as diretrizes postas pelo SUAS (BONELLA; ALMEIDA, 2009). Isso também envolveu um debate com profissionais da Secretaria para que esses entendessem como deveria se estruturar a assistência, o que era a política em si e suas diretrizes, o que resultou na criação do Fórum Interno de Assistência Social (BONELLA; ALMEIDA, 2009). Ainda segundo Bonella e Almeida (2009), desse processo de discussão resultou o direcionamento de todos os programas para a lógica da Proteção Social Básica e Especial no ano de 2007, assim como preconiza a PNAS.

Em Cariacica, apesar de todos os processos vivenciados em gestões anteriores pela Política de Assistência Social, esta tem como lócus específico de gestão a SEMAS, o que permite evitar a fragmentação e a pulverização institucional e a garantia do comando único desta política, conforme artigo 5°, inciso I da LOAS.

Destaca-se que a partir de 2009 a Secretaria passou uma reestruturação extremamente positiva, possibilitando a implantação do SUAS e recompondo os benefícios, serviços, programas e projetos, por meio da reforma administrativa da Prefeitura pela Lei nº 4.697 com a criação de Secretarias e redefinição de outras. A área do trabalho foi transferida da Secretaria Municipal de Assistência

Social e Trabalho – SEMAST para a recém criada Secretaria Municipal de Cidadania e Trabalho - SEMCIT. A Secretaria de Assistência Social passou a denominar-se SEMAS. Esta foi uma importante mudança na medida em que propiciou a Semas maior planejamento e investimento na Política da Assistência Social. Outro fator que deve ser considerado foi a organização da Secretaria por níveis de complexidade, conforme preconiza a PNAS / SUAS. (SEMAS/2009). A Secretaria ficou estruturada conforme o seguinte organograma:

QUADRO 4 - Organograma da SEMAS

Organograma Geral Secretário Conselhos Municipais Sub- Secretário

Assessor Assessor Técnico de Gabinete

Gerente Gerente Gerente Gerente Adm. Fin. de PSB de PSE De Gestão

Coordenador Coordenador Coordenador Coordenador Adm. Fin. dos CRAS do CREAS de Projetos

Gestor Coordenador Coordenador Coordenador do Fundo do Cadúnico de Abrigos da Rede

Coordenador Coordenador Nutricional Capacitação

Coordenador de Famílias

Coordenador de Idosos

Fonte: Relatório de Gestão da SEMAS/2009

Esta reforma administrativa, além de garantir o comando único da Assistência Social, está em consonância com o SUAS. Entretanto, conforme avaliação do Comitê Gestor (Grupo Focal realizado em 2010), esta estrutura ainda não comporta o atendimento às necessidades da população, principalmente no que se refere à infraestrutura da secretaria (informática, espaço físico); aos equipamentos sociais como os CRAS e as instituições de longa permanência, pois muitos são alugados e outros necessitam urgentemente de reformas, além da construção de novos espaços; ao número de trabalhadores, tanto da área administrativa como a área técnica e seus contratos temporários; poucos recursos dentre outros.

Visando aperfeiçoar a gestão da Assistência Social numa perspectiva democrática e participativa foi instituído o “Comitê Gestor” composto pelo Secretário, Subsecretário, Assessores, Gerentes e Coordenadores, com reuniões uma vez por semana para definição das diretrizes e avaliação da atuação e planejamento das ações (SEMAS, 2009).

A avaliação dos membros do Comitê Gestor é que este espaço foi apropriado pelo SEMAS e que vem propiciando realmente o planejamento e a avaliação das ações, participação dos técnicos, troca de experiências, além da motivação e diálogo permanente entre os diversos trabalhadores que atuam na gestão da Assistência Social.

Conforme avaliação no grupo focal realizado com o Comitê Gestor e trabalhadores em 2010 esta forma de gestão na SEMAS:

 é uma gestão participativa com relação aos técnicos/trabalhadores, mas falta avançar com os usuários (falta participação do usuário);  Secretária da SEMAS ampliou a participação dos trabalhadores e promove capacitação;  trabalhadores conseguem levar suas angústias para a SEMAS e serem ouvidas;  a gestão da Assistência Social num novo caminho, mas precisa avançar no financiamento;  as demais secretarias da PMC tem dificuldades em compreender o significado e o papel da Assistência Social. Compreendem que esta política deve dar o suporte para as demais políticas. Deve-se ter o cuidado com esta concepção das demais secretarias, pois exigem de uma política particular como é a Assistência Social o papel de única responsável pela proteção social à população. Se se mantiver esta concepção na cidade, a Assistência Social continuará atuando apenas quando o barraco já caiu, o adolescente já estiver envolvido no tráfico de drogas, enfim, continuará atuando na situação instalada e diante da expulsão da população das demais políticas. No caso aqui são as demais políticas setoriais é quem devem dar suporte para a Assistência Social, se quisermos avançar no patamar do acesso aos direitos sociais.  qual o papel da Assistência Social frente às demais políticas setoriais? Tudo cabe na Assistência Social? Cabe a Assistência Social apenas o suporte às demais políticas, principalmente as demandas emergenciais? A Assistência Social seria um grande “pronto- socorro” que não tem continuidade?

 um grande desafio na gestão é a intersetorialidade entre as demais políticas setoriais;

Além destas questões, a SEMAS precisa ser considerada uma secretaria estratégica para a cidade, pois gere uma política que lida diretamente com a população mais pauperizada e destituída do acesso aos direitos.

2.2.2- A Gestão do Trabalhador da PAS

Antes do SUAS inexistia um debate sobre os recursos humanos na área da Assistência Social, pois havia a cultura de que qualquer um, com boa vontade, faz Assistência Social.

A descentralização político-administrativa, a forma de gerir a política em consonância com a Constituição de 1988, LOAS e o SUAS, exigiu alterações no processo de trabalho de modo que o trabalho profissional esteja em sintonia com os avanços da legislação que regula a assistência social, assim como as demais políticas sociais.

A concepção da Assistência Social como direito impõe aos trabalhadores da política que superem a atuação na vertente de viabilizadores de programas para o de viabilizadores de direitos (COUTO, 1999). Exige dos trabalhadores o conhecimento profundo da legislação implantada a partir da Constituição. Exige também novas competências que a autonomia político-administrativa impõe, como a gestão, o controle social e o financiamento.

A implantação da PNAS/2004 e do SUAS sob o paradigma da constituição do direito socioassistencial incide em questões fundamentais para a área da gestão do trabalho. Disso procede a necessidade da instituição da Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS (NOB- RH/SUAS), que consolida os principais eixos a serem considerados para a gestão do trabalho na área da Assistência Social, a saber: princípios e diretrizes nacionais para o gestão do trabalho no âmbito do SUAS; princípios éticos para os trabalhadores da Assistência Social; equipes de referência; diretrizes para a política nacional de capacitação; diretrizes nacionais para os planos de carreira, cargos e salários; diretrizes para as entidades e organizações da Assistência Social; diretrizes para o co-financiamento da gestão do trabalho; responsabilidades e atribuições dos gestores para a administração do trabalho no SUAS; organização do cadastro nacional de trabalhadores do SUAS – módulo CADSUAS; controle social da gestão do trabalho no âmbito do SUAS e regras de transição.

Mas, como está a gestão do trabalho em Cariacica?

Em 2009, a SEMAS executou suas ações com 238 servidores, cujos regimes de trabalho demonstram a precarização do trabalho, a rotatividade da força de trabalho, apesar do grande compromisso e envolvimento dos trabalhadores da SEMAS para com a Política de Assistência Social. São 77% de trabalhadores com contratos temporários; 9% são comissionados; 8% são estagiários e 3% cada são estatutários e celetistas.

Gráfico 5 - Regimes dos Contratos de Trabalho da SEMAS em %

8% 3% 3% 9%

77%

Contratados Comissionados Estagiários Estatutários Celetistas

Fonte: Relatório de Gestão SEMAS/2009

O quadro 5 destaca os cargos existentes na SEMAS, demonstrando que frente à demanda da secretaria, não atende o volume de trabalho e particularidades dos serviços, programas e projetos. O maior número de cargos se concentra em atividades como auxiliar de serviços educacionais, auxiliar de serviços gerais, vigilância. Os cargos técnicos em que se exigem maior qualificação e nível de escolaridade são: assistente social (24), psicólogo (7) e nutricionista (1). O número dos profissionais com formação de nível superior também demonstra a necessidade de sua ampliação, bem como a incorporação de outros importantes para as ações que o SUAS está a exigir da gestão.

QUADRO 5 - Cargos Existentes na SEMAS

Cargo Quantitativo

Assistente Administrativo 09

Assistente Social 24

Auxiliar Administrativo 08

Auxiliar de Serviços Gerais 35

Auxiliar de Serviços Educacionais 43

Auxiliar de Serviços Limpeza 01

Digitador 08

Cozinheira 01

Motorista 12

Nutricionista 01

Pedagogo 0

Psicólogo 07

Auxiliar de Serviços Técnicos 01

Recepcionista 0

Vigia 31

Operador de Máquinas Pesadas 01

Braçal 01

Gari 01

Servente 03

Comissionados 21

Estagiários 20

TOTAL 238

Fonte: Relatório de Gestão da SEMAS/2009

Ao se analisar o Relatório de Informação Social do MDS (2009), tem-se a seguinte situação com relação à escolaridade dos trabalhadores da SEMAS em Cariacica: 49% possuem o ensino médio; 31% o ensino fundamental; 17% o ensino superior e 3% com pós-graduação. Ressalta-se que não há nenhum trabalhador sem instrução. Esses dados revelam que a SEMAS necessita ampliar o seu quadro de técnicos de nível superior, principalmente os que envolvem a coordenação, para o atendimento psicossocial, condução de grupos de usuários, dentre outras atividades que requerem uma maior qualificação, principalmente no que se refere à composição das equipes de referência, conforme prevê a NOB-RH/SUAS. Destaca-se que estas equipes “são aquelas constituídas por

servidores efetivos responsáveis pela organização e oferta de serviços, programas e projetos (...) levando-se em consideração o número de famílias e indivíduos referenciados, o tipo de atendimento e as aquisições que devem ser garantidas aos usuários.” (NOB-RH/SUAS, 2006, p. 19).

Gráfico 6 - Escolaridade dos Trabalhadores da SEMAS

Fonte: Relatório de Informação Social/MDS, 2009

Há ainda a diretriz de que todos os servidores da Assistência Social sejam concursados. Há a tentativa de adequar-se ao que prevê a normatização através de concurso público realizado neste primeiro trimestre de 2011. Em 2010 foi aprovado o concurso público que contemplará novos profissionais efetivos para a composição do quadro de servidores da SEMAS, apesar disso não resolver o problema do número de trabalhadores.

Sabe-se que o município nos últimos anos conseguiu alguns avanços na gestão dos trabalhadores, aprovando o Plano de Cargos, Carreiras e Vencimentos dos Servidores de Cariacica por meio da Lei nº 4.761/2010, o que abre possibilidades para que SEMAS possa buscar a instituição de um Plano de Carreira, Cargos e Salários para os trabalhadores do SUAS, tanto para a administração direta e indireta. Isto significa que também as entidades deverão se adequar às normas da NOB-RH/SUAS

Discutindo com os trabalhadores da SEMAS30 sobre suas condições e relações de trabalho; papel do trabalhador no fortalecimento da Política de Assistência Social e particularmente no fortalecimento do usuário: propostas e desafios na construção do SUAS, tivemos como considerações:

30 Grupos Focal realizados em 10.02.2010 que contou com a participação dos trabalhadores dos serviços da Proteção Social Básica e Proteção Especial média e alta complexidade da SEMAS. Participaram um total de 27 trabalhadores de diversos níveis de escolaridade: fundamental, médio e superior. 90

a) Condições e relações de trabalho na área:

 boa articulação e relação entre os profissionais  comprometimento dos trabalhadores da SEMAS  Secretária da SEMAS ampliou a participação dos trabalhadores e promove capacitação  Avanço: A Segurança Alimentar ser uma Coordenação  alta rotatividade dos trabalhadores. Cariacica prepara os trabalhadores para outros municípios (trabalhador não fica muito tempo no município devido aos atrativos de outros municípios como salários)  não gozam férias em função dos contratos temporários  baixos salários  sobrecarga de trabalho devido à rotatividade dos trabalhadores  computadores e ambiente precário no CAD-Único. O acolhimento neste serviço é precário. Ideal é o serviço 0800.  o trabalho do auxiliar de serviços gerais – insuficiência de material de limpeza; apenas uma funcionária para o serviço e acumula atividades de secretaria (principalmente no CRAS Padre Gabriel)  funcionários polivalentes – desvio de função – atribuições de várias atividades, como por exemplo de educador no Peti  pouco acesso ao serviço de transporte  Segurança Alimentar não tem uma estrutura. Localiza-se no Restaurante Popular  pouco material educativo para trabalhar com os usuários  inexistência de concurso público  núcleo de Atendimento ao Idoso tem hoje uma proposta de trabalho com 32 grupos de idosos no município. Mas as ações ainda são pontuais.  pouca comunicação entre os trabalhadores e gestores das políticas sociais do município  articulação com outras políticas sociais existentes em Cariacica  dificuldade na articulação com as demais secretarias da PMC  rede socioassistencial com muito mais contato  grande demanda no município pelo abrigamento

 tem muito há avanças: equipamentos; reforma dos abrigos e climatização dos mesmos (excessivo calor e mosquitos)  dependência química (Casa de Acolhida não está preparada para isso)  questão da insalubridade  não há transporte para os serviços  o tempo da atividade meio e atividade fim (burocracia interna da PMC) – tempo burocrático e o tempo das necessidades reais do usuário  fragilidade na garantia do sigilo no Sentinela  proteção ao trabalhador: qual a defesa deste sujeito?  famílias com filhos abrigados não são trabalhadas nos territórios pelos CRAS (o trauma das crianças e a reintegração)  relação com Judiciário e Executivo – profissionais do Judiciário x profissionais do Abrigo – dificuldades nesta relação, principalmente no que se refere na forma de encaminhamentos para o Abrigo. b) Papel do trabalhador no fortalecimento da Política de Assistência Social e particularmente no fortalecimento do usuário:

 ter capacidade para identificar as demandas e das respostas das mesmas aos usuários  buscar a articulação com as demais políticas  desenvolver boa escuta e acolhimento ao usuário  evitar a discriminação/preconceito do usuário  fazer funcionar a rede de atendimento articulando pelos CRAS para fortalecer o usuário  desenvolver trabalho sócioeducativo para o usuário conhecer seus direitos  como estamos trabalhando a família? c) Propostas e desafios na construção do SUAS:

 desconstruir a idéia do assistencialismo  “acomodação” do usuário (como o usuário será educado para ser um “sujeito de direitos”?)  Plano de Ação com a Família (como ir para além da cesta básica distribuída no CRAS?)  estruturar serviço de apoio à família  fortalecimento dos Conselhos, ampliando a participação popular, principalmente a do usuário

 realização de concurso público  construção do Centro de Convivência do Idoso  ampliar a capacitação dos trabalhadores da Assistência Social, com ênfase na intersetorialidade e dar continuidade ao SUAS em Debate – formação permanente  realizar trabalho de informações sobre os serviços da SEMAS tanto para trabalhadores, quanto para os usuários  aproximação dos serviços da própria SEMAS (relação mais estreita entre a PSB e a PSE).

Destaca-se que a SEMAS tem uma preocupação constante com o processo de capacitação continuada dos seus trabalhadores, seguindo definição da NOB-RH/SUAS (2006), entretanto não possui ainda uma Política Municipal de Capacitação.

2.2.3- A Territorialização da Assistência Social

Como princípio organizativo, a territorialização diz respeito ao redesenho do papel e da escala espacial dos serviços do Estado como um todo, facilitando grandemente uma transferência em blocos de competência para os territórios mais próximos da população e de suas necessidades, isto é, pelo recorte do território local como espaço privilegiado para a organização de um novo aparato governamental em termos de planejamento e execução das políticas sociais (PAIVA, 2003).

Os serviços passam ser distribuídos em territórios definidos com regiões de maior concentração de “vulnerabilidade social”, visando maior proximidade com os usuários dos serviços. A PNAS/2004 entende que as pessoas não se distribuem ao acaso, mas buscam se associar de modo a compartilhar características culturais e socioeconômicas, assim é preciso substituir órgãos segmentados por áreas de conhecimento com cortes regionais. Nesses territórios, definidos pelo índice de vulnerabilidade, recebem equipamentos CRAS (Centro de Referência da Assistência Social) ou CREAS (Centro de Referência Especializados de Assistência Social) de acordo com os níveis de complexidade (Proteção Básica e Proteção Especial) e com o porte e nível de gestão do município, conforme o quadro abaixo:

Níveis de Proteção Público Equipamentos

CRAS – Centro de Referência da População em situação de vulnerabilidade Assistência Social, de base PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA social decorrente da pobreza, privação e/ou territorial31 nas áreas de fragilidade de vínculos; vulnerabilidade social, atendendo até 1.000 famílias;

Famílias e indivíduos que tiveram seus CREAS – Centro de Referência Média direitos violados, mas que não perderam os Especializado de Assistência complexidade vínculos familiares; Social32

PROTEÇÃO Famílias e indivíduos que se encontram Casa Lar, Casa de Passagem, SOCIAL Alta sem referencia e, ou, em situação de Albergues, Abrigos, Atendimento ESPECIAL complexidade ameaça, necessitando ser retirado de seu domiciliar, e outros. núcleo familiar e/ou comunitário;

Fonte: PNAS/2004

A fixação de níveis de atendimento visa garantir a universalidade da assistência que passa a atender por níveis de complexidade como descrito acima, acabando, em tese, com o atendimento por segmentos populacionais (crianças, idosos, portadores de necessidades especiais, e outros). A lógica é que os serviços, benefícios, programas e projetos sejam organizados numa perspectiva de referência e contra-referência nos diversos territórios da cidade.

31 A NOB/SUAS/2005 define assim a quantidade equipamentos territoriais (CRAS) por municípios: Município de Pequeno Porte I: 01 CRAS para cada 2500 famílias referenciadas; Município de Pequeno Porte II: 01 CRAS para cada 3500 famílias referenciadas; Município Porte Médio: 02 CRAS para cada 5000 famílias referenciadas; Município Grande Porte: 04 CRAS para cada 5000 famílias referenciadas; Metrópoles: 08 CRAS para cada 5000 famílias referenciadas. 32 A quantidade de CREAS vai depender do porte e do tipo de gestão adotada pelo município, podendo ser executada através de ações regionais ou estaduais. 94

abrigos albergues

CENTRAIS DE ACOLHIMENTO

Casas de Passagem

Inst. Longa permanência

ALTA ALTA COMPLEXIDADE

Cuidado no Orientação e apoio domicílio Sócio-familiar

CENTROS ESPECIALIZADOS DE REFERÊNCIA DA FAMÍLIA

DIA COMPLEXIDADE DIA Liberdade É assistida

M Plantão Social

Território 1 Ações de socialização Unidades de Geração de $ C.R.A.S Atende a Família; Articula a rede; Desenvolve ações

SICO comunitárias

Á Ações de Transf. renda B

Território 3 C.R.A.S Território 2 C.R.A.S

A idéia central do fluxograma é que os diversos níveis se articulem entre si e que os CRAS espalhados nos diversos territórios sejam as grandes referências tanto para o usuário, quanto para a gestão.

Entretanto, o estabelecimento de territórios na Assistência Social nos desafia muito, pois não devemos permitir a formação de guetos de pobrezas, limites, regiões fechadas destinadas a essa população. Essa territorialização funciona como o chão da política de Assistência Social.

Cariacica apresenta 13 regiões administrativas, mas a SEMAS tem a configuração de sua territorialização que já se baseia na nova proposta de divisão do município que é o POT (Plano de Organização Territorial), que define 98 bairros na cidade. Esta nova forma de organização territorial irá contribuir muito para o mapeamento e conhecimentos dos diversos espaços existentes em Cariacica, facilitando o planejamento estratégico da SEMAS.

QUADRO 6 - Territorialização a partir dos CRAS em Cariacica

A territorialização da Assistência Social em Cariacica foi realizada a partir da localização dos CRAS,96

mas ainda está em fase de estruturação. Atualmente são cinco33 CRAS distribuídos nas Regiões 1, 2, 8, 10 e 11, com um total de 62 bairros contemplados pelo atendimento da Assistência Social.

Uma avaliação da SEMAS (2009) sobre a territorialização da política demonstra a visão da gestão sobre o seu desafio:

Trabalhar em rede, nessa concepção territorial significa ir além da simples adesão, pois há necessidade de se romper com velhos paradigmas, em que as práticas se construíram historicamente pautadas na segmentação, na fragmentação e na focalização. Devemos olhar para a realidade, considerando os novos desafios colocados pela dimensão do cotidiano, que se apresenta sob múltiplas formatações, exigindo enfrentamento de forma integrada e articulada. Assim, em Cariacica a operacionalização da política de Assistência Social em rede, com base no território, constitui-se um dos caminhos para superar a fragmentação na prática dessa política.

Sobre a descentralização dos serviços, percebe-se que a rede de proteção socioassistencial não alcança todas as regiões da cidade. As famílias que residem nas regiões que não são abrangidas pelos CRAS buscam o atendimento no Plantão Social, que funciona na sede da secretaria (SEMAS, 2009).

Há que tecer algumas considerações que precisam ser levadas em conta na proposição de uma nova formatação da territorialização para a área da Assistência Social:

a) a dinâmica populacional nestes territórios e as condições de vida das famílias; b) a área rural necessita de um tratamento específico face às suas particularidades. Cariacica tem hoje uma população dispersa e que apresenta uma situação de pauperização e de não acesso aos serviços sociais. Inexistem no município ações específicas para a população rural, o que está por requerer um mapeamento das particularidades territoriais existentes nesta área, articulada com a dinâmica urbana, que possibilite garantir a visibilidade das demandas da população do campo; c) a territorialização não deve se restringir às áreas de maior pauperização de sua população, evitando, assim, que a mesma circule por outros serviços, programas e projetos da

33 Em 2012 são 7 CRAS implantados, além do CREAS, portanto a análise modifica-se bastante. 97

Assistência Social. Deve-se evitar que a população fique confinada no seu respectivo território, reproduzindo os “guetos de pobreza” d) a territorialização também não deve ficar restrita à existência do CRAS, podendo-se incluir nos territórios que não necessitem deste equipamento, serviços, benefícios, programas e projetos articulados com as demandas e necessidades da população de forma intersetorial.

2.2.4- Rede Socioassistencial de Cariacica

A PNAS afirma que cabe a assistência social ações de prevenção34, proteção35, promoção36 e inserção37, e ainda um conjunto de garantias que cubram/reduzam ou previnam os riscos e as vulnerabilidades sociais, por meio do SUAS, que se caracteriza por ser um sistema “[...] público não-contributivo, descentralizado e participativo que tem por função a gestão do conteúdo específico da Assistência Social no campo da proteção social brasileira38 [...]” (NOB/SUAS/2005 p.15).

A proposta de ação do SUAS na perspectiva de redes se efetiva a partir de duas dimensões: a rede de proteção social básica e a rede de proteção social especial.

34 Prevenção: “criação de apoio nas situações circunstanciais de vulnerabilidade, evitando que o cidadão resvale do patamar de renda alcançado ou perca o acesso que já possui aos bens e serviços mantendo-o incluído no sistema social a despeito de estar acima da linha de pobreza , e ou, atendido pelas políticas socioeconômicas setoriais. Assim evita-se que as pessoas percam acesso aos direitos sociais”. (PNAS/2004 p. 6). 35 Proteção: “a atenção às populações excluídas e vulneráveis socialmente, operacionalizada por meios de ações de redistribuição de renda direta e indireta e pelos serviços que integram a rede de proteção social básica e especial. Inclue- se as populações em situação de risco pessoal e ou social e de eventos.” (PNAS/2004 p. 6) 36 Promoção: “a função de viabilizar o exercício da cidadania, eliminando relações clientelistas que não se pautam por direitos e que se submetem, fragmentam e desorganizam os destinatários da assistência social. Busca-se com essa atuação fomentar o protagonismo, a autonomia e a emancipação” (PNAS/2004 p. 06). 37 Inserção: “a forma de inclusão dos destinatários da assistência social nas políticas sócias básicas, propiciando-lhes o acesso a bens, serviços e direitos usufruídos pelos demais segmentos da população.” (PNAS/2004 p. 06) 38 “Por Proteção Social entendem-se as formas "às vezes mais, às vezes menos institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger parte ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes da vida natural ou social, tais como a velhice, a doença, o infortúnio, as privações. Incluo neste conceito, também, tanto as formas seletivas de distribuição e redistribuição de bens materiais (como a comida e o dinheiro), quanto os bens culturais (como os saberes), que permitirão a sobrevivência e a integração, sob várias formas na vida social. Incluo, ainda, os princípios reguladores e as normas que, com intuito de proteção, fazem parte da vida das coletividades" (DI GIOVANNI apud PNAS/2004, p. 05).

• SERVIÇOS - Programas CRAS - Projetos • BENEFÍCIOS a) Rede serviços socioassistenciais à família, grupos geracionais e intergeracionais, entre outros; b) Benefícios eventuais e BPC, TR; c) Serviços e projetos de capacitação e inserção produtiva.

A NOB/SUAS (2005, p. 94) define a rede socioassistencial como,

[...] um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, que ofertam e operam benefícios, serviços, programas e projetos, o que supõe a articulação entre todas essas unidades de provisão de proteção social, sob a hierarquia de básica e especial e ainda por níveis de complexidade.

Dentro desta perspectiva, consolidar o SUAS exige a conjugação da vontade política e do saber-fazer politicamente, teoricamente e tecnicamente. Nesta perspectiva são muitos os sujeitos envolvidos nesta consolidação do SUAS, que vai do usuário, passa pelos operadores da política de Assistência Social, pela sociedade civil, enquanto rede complementar e também sujeitos nos espaços de controle social como conselhos, fóruns, chegando até aos gestores públicos, chefes do poder executivo e outras instâncias como poder legislativo, ministério público e poder judiciário.

Assim, a Política de Assistência Social entende que:

 a constituição da rede pressupõe a presença do Estado como referência global para a sua consolidação como política pública;  ao invés de substituir a ação do Estado, a rede deve ser alavancada a partir das decisões políticas tomadas pelo poder público em consonância com a sociedade;  é condição necessária para o trabalho em rede que o Estado seja o coordenador do processo de articulação e integração entre as organizações governamentais e não governamentais;  trata-se de uma estratégia de articulação política que resulta na integralidade do atendimento;  cabe ao poder público conferir os esforços sociais a fim de compor uma rede de proteção social, rompendo com a prática de ajudas parciais e fragmentadas, caminhando para direitos a serem assegurados de forma integral, com padrões de qualidade passíveis de avaliação.

Em Cariacica a rede sociassistencial é composta por serviços, benefícios, programas e projetos, conforme quadro a seguir.

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QUADRO 7 - Rede socioassistencial de Cariacica por nível de proteção - 2009

Nº ATENDIDOS E NIVEL DE PROTEÇÃO QUANTIDADE GESTÃO ATENDIMENTOS

PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA

Centros Referência de Assistência Social - CRAS 05 42.932 Gov.

Restaurante Popular 02 76.010 Gov.

Banco de Alimentos 01 323 Gov.

Programa de Educação Seg. Alimentar 01 770

Bolsa Família –Transferência de Renda 17.460 Gov.

BPC - Idosos 2.570 Gov.

BPC - PD 2.417 Gov.

Auxílio Natalidade 169 Gov.

Auxílio Funeral 148 Gov.

Auxílio Saúde 26 Gov.

Cesta de Alimentos 284 Gov.

Doenças Congênitas 1 Gov

Grupos de Convivência da 3ª Idade 22 572 Gov./Conv.

APAE - Cariacica 01 187 Gov./Conv.

PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL MÉDIA COMPLEXIDADE

Abordagem de Rua 01 1.730 Gov.

Plantão Social 01 6.239 Gov.

Programa de Erradicação do Trabalho Infantil 01 276 Gov.

Serviço Sentinela 01 156 Gov.

Núcleo de Atendimento ao Idoso Vítima de 01 213 Gov. Violência

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PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL ALTA COMPLEXIDADE

Casa Acolhida I – “Abrindo Caminhos” 01 94

Casa Acolhida II – “Construindo Caminhos” 01 16

Casa de Passagem “Alice Coutinho dos Santos” 01 26

Montanha da Esperança 01 22 Gov./Conv.

Abrigo Municipal para População em Situação de 01 149 Gov. Rua

Casa de Acolhida 02

Casa de Passagem 01

Abrigo (ME) 01

Abrigo 01

Fonte: Relatório de Gestão SEMAS/2009

Tem-se um avanço na constituição dessa rede em Cariacica que, hoje, apesar de estar na gestão básica do SUAS, amplia seus serviços na média e alta complexidade. Entretanto, deve-se observar que o gestor tem um grande desafio em avançar na ampliação da rede em todos os territórios do município.

Outro elemento fundamental nesta análise é que Cariacica tem a gestão majoritária dos serviços, programas e projetos da Assistência Social, e que as entidades entram de forma complementar na política. Isso é um fator importante na gestão da Assistência Social no município, que vem gradativamente realizando convênios com entidades sem perder a direção desta política.

O trabalho da rede também se apresenta como muito disperso nos territórios e com certa precariedade nos espaços. Pensando em avançar o PMAS/2006 numa perspectiva intersetorial, caberia investimento na criação de espaços comuns com atendimentos da SEMAS (os CRAS e CREAS) e outro de acesso à cultura, cidadania e trabalho e renda, com envolvimento das demais secretarias afins. Isto requer uma decisão política de governo em articular estas secretarias numa visão mais ampla da Assistência Social que contemple também a pobreza relativa na cidade. Uma ação neste sentido é que na elaboração do Plano Plurianual - 2010/2013 foi planejada a implantação de 01 CRAS por ano, considerando as regiões menos contempladas com o serviço e que apresentam

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maior vulnerabilidade, visando o atendimento mais efetivo aos usuários da Assistência (SEMAS, 2009).

Os dados da rede socioassistencial ainda revelam que a maior parte da cobertura dos serviços é realizada através dos programas de transferência de renda como o Programa Bolsa Família, Família Cidadã e o BPC. Isso corrobora com que Sposati (2006) denomina de caráter massivo dos programas de transferência de renda, particularmente o Programa Bolsa Família. É preciso avançar nessa área, não com a extinção desses programas, uma vez que são necessários, mas articular as políticas de benefícios e as políticas sociais, o que exige introdução de novas formas de gerenciamento, mobilização de recursos locais, capacitação e exercício da intersetorialidade.

Outro aspecto nesta análise, que é um dado em todo o Brasil, é a pouca cobertura dos serviços da alta complexidade, que são os mais caros de toda a política.

Um dos equipamentos estratégicos para a proteção social básica é o CRAS, que “é uma unidade pública estatal de base territorial, localizado em áreas de vulnerabilidade social, que abrange um total de até 1000 famílias/ano” (NOB-SUAS/2005). Em Cariacica existem cinco CRAS que contemplam apenas as regiões 1, 2, 8, 10 e 11.

QUADRO 8 - Número de CRAS em Cariacica

Equipamento Localização Programa / Projeto / Serviços e Atividades

CRAS I – Rua São João, s/nº, Porto Novo, Cariacica / ES PAIF: Porto Novo TEL: 3346 6303 - Recepção e Acolhimento; Área de Abrangência: Regiões 1 e 2 - Orientação e encaminhamento de serviços Avenida Padre Gabriel, 317, Padre Gabriel, oferecidos pela rede socioassistencial; CRAS II – Cariacica / ES - Atendimento Benefício de Prestação Padre Gabriel TEL: 3346 6325 Continuada (BPC);

Área de Abrangência: Regiões 7 e11 - Realização do Cadastro Único;

Avenida Central, s/nº, Campo Verde, Cariacica - Cursos de qualificação profissional, através CRAS III - Campo / ES de parceria com a SEMCIT; Verde TEL: 3254 6355 - Oficinas Motivacionais de Inclusão

Produtiva; Área de Abrangência: Regiões 2 e 9

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Avenida São José, 511, Novo Horizonte, - Atendimento e acompanhamento psicossocial CRAS IV – Cariacica / ES e familiar; Novo Horizonte TEL: 3346 6302 - Visitas domiciliares e institucionais;

Área de Abrangência: Região 10 - Avaliação e encaminhamento de Benefícios eventuais (Cesta de Alimentos Emergencial, Auxílio Natalidade, Auxílio Funeral, Fornecimento de Leite e Fralda); CRAS V – Rua 22, s/nº, Nova Rosa da Penha I, Cariacica - Projeto Cesta Cidadã; / ES Nova Rosa da - PROJOVEM Adolescente; Penha TEL: 3284 3664 - Grupos Socioeducativos e de Convivência: Área de Abrangência: Região 8 Capoeira, Beneficiários do Programa Bolsa Família, Alfabetização, Mulheres, Crianças, Pais, Terceira Idade, entre outros.

O CRAS acolhe as famílias, analisa a situação sociofamiliar das mesmas, cria espaços de convivência e aprendizagem, faz atendimentos individuais, reuniões de famílias e interfamílias, dá orientações quanto aos direitos e à forma de acessá-los, presta serviços, orienta e preenche a documentação para acesso a benefícios assistenciais (eventuais e permanentes), pré-habilita idosos e pessoas com deficiência ao BPC, faz encaminhamentos à rede de serviços da cidade e acompanha os resultados desses encaminhamentos, na dinâmica da referência e contra-referência.

A proteção especial de média complexidade comporta majoritariamente serviços realizados pelo gestor municipal como: Abordagem de Rua, Plantão Social, PETI, Serviço Sentinela e Núcleo de Atendimento ao Idoso Vítima de Violência, além dos Conselhos Tutelares, que apesar de não comporem a rede de atendimento, contribuem com a fiscalização dos serviços. O Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente. Cariacica possui 04 Conselhos Tutelares que atendem a cidade com 20 conselheiros tutelares eleitos por meio de processo eleitoral como todos os conselhos do país, de acordo a legislação do CONANDA e legislações específicas. Os Conselhos Tutelares são autônomos, com apoio financeiro e administrativo do Poder Executivo Municipal e com acompanhamento do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de

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Cariacica. Os Conselhos Tutelares de Cariacica são localizados nas regiões 1, 4, 7 e 9 (SEMAS, 2009).

A proteção especial de alta complexidade comporta os serviços como abrigamento e acolhida que são realizados principalmente por meio de convênios com entidades de assistência social.

Além dessa rede de serviços, a SEMAS mantém uma Política de Segurança Alimentar e Nutricional, respeitando o disposto no artigo 2°, parágrafo 2°, da Lei n° 11.346, que estabelece que “é dever do poder público respeitar, proteger, promover, prover, informar, monitorar, fiscalizar e avaliar a realização do direito humano à alimentação adequada, bem como garantir os mecanismos para sua exigibilidade”.

Quanto aos serviços nesta área tem-se o Restaurante Popular que fornece 300 (trezentas) refeições/dia e o Banco de Alimentos que armazena e distribui alimentos utilizados pelos programas e projetos da SEMAS.

Entende-se que a Política de Segurança Alimentar e Nutricional precisa ser mantida e fortalecida, articulada às demais políticas sociais do município.

Na relação público-privado na Assistência Social tem-se em Cariacica uma colaboração vigiada neste processo, visando garantir a realização dos serviços, programas e projetos.

Nos Conselhos de Assistência Social e dos Direitos da Criança e do Adolescente existem 38 (trinta e oito) entidades que se encontram regularmente registradas no município, sendo 27 entidades que atuam na PSB; 8 na PSE-AC e 3 na PSE-MC.

Gráfico 7 - Entidades, Programas e Projetos Registrados no COMASC e COMDICAC

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Fonte: Relatório de Gestão da SEMAS/2009

Observa-se que 71% das entidades realizam atendimento na proteção social básica, 8% na média complexidade e 21% na alta complexidade, revelando que o município tem realmente o desafio em avançar na proteção social especial. Urge um estudo sobre o perfil destas entidades e sua capilaridade no que se refere ao atendimento de fato das demandas apresentadas pelos usuários.

Na relação público-privado, é cabível a idéia de Boschetti (2000) que a colaboração não pode ser entendida como transferência de responsabilidade do Estado para a sociedade, sobretudo num contexto de focalização, privatização e descentralização neoliberal das políticas sociais, combinado com a proliferação de ONGs, filantropia empresarial, trabalho voluntário e forte apelo ao princípio da solidariedade, que reforçam a lógica da sociedade em detrimento da lógica do Estado (MONTAÑO, 1999).

Nota-se também que a contra-reforma (BEHRING, 2002) do Estado abre ainda mais a participação das ONGs por meio das organizações sociais para a execução da Assistência Social. O “marco legal” do chamado “terceiro setor” institui as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), que atuarão nas denominadas atividades não exclusivas do Estado ou atividades que são repassadas para a sociedade civil executar com recursos públicos. Com isso, a “Reforma atropela o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), ao propor o credenciamento [dessas] entidades privadas com fins públicos (Terceiro Setor) no Ministério da Justiça (BEHRING, 2002, p. 288)”. Do mesmo modo, amplia a dificuldade de controle social da política de Assistência Social, colocando-a numa situação de vulnerabilidade enquanto direito social.

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2.2.5 – O CADÚNICO

O Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CADÚNICO) funciona como um instrumento de identificação e caracterização socioeconômica das famílias brasileiras de baixa renda. É utilizado, obrigatoriamente, para a seleção de beneficiários e para integração de programas sociais do governo federal.

Para apoiar os municípios nas ações de gestão do Programa Bolsa família e do Cadastro Único, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) criou o Índice de Gestão Descentralizada (IGD). O IGD mede a qualidade da gestão do Programa Bolsa Família e garante o repasse mensal de recursos financeiros aos municípios.

Com base nas informações do CADÚNICO, faz-se a seleção de beneficiários de alguns programas sociais do governo federal, a exemplo do Programa Bolsa Família. Dessa forma, todos os níveis do governo (união, estados e municípios) têm o CADÚNICO como ferramenta para planejar políticas públicas dos programas sociais. O cadastramento não significa a inclusão automática da família nos programas sociais: a seleção e o atendimento da família pelos programas ocorrem de acordo com os critérios e procedimentos de cada programa. Saiba mais sobre as responsabilidades e competências em relação ao CADÚNICO.

Podem participar as famílias com renda mensal de até meio salário mínimo por pessoa. Já as famílias com renda superior a esse critério poderão ser incluídas no CADÚNICO, desde que sua inclusão esteja vinculada à seleção ou ao acompanhamento de programas sociais implementados pela União, estados ou municípios.

Em Cariacica tem-se uma Central do Cadastro Único cujo papel é fazer a escuta da demanda espontânea apresentada e seu devido encaminhamento, além de manter atualizados dos cadastros, fazendo a inclusão ou exclusão do benefício. Ressalta-se que o cadastramento também pode ser realizado nos CRAS.

O GEPS é um software para “Gestão Estratégica de Políticas Sociais”, ou seja, trata-se de um sistema informatizado que reúne, trata, tabula, cruza, sintetiza e disponibiliza as informações constantes em determinada base de dados do cadúnico. Tal ferramenta foi desenvolvida pela empresa

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portulan (www.portulan.com.br), e serve como instrumento de gestão para os governos municipais, estaduais e federal (SEMAS, 2009).

Entretanto, observa-se que este instrumento precisa ser potencializado na SEMAS, assim como o próprio CADÚNICO que mesmo sendo uma base de dados primordial para se analisar a realidade socioeconômica de determinado espaço, o que verdadeiramente precisa ser analisado é o fato de que as informações deste instrumento necessitam de tratamento (SEMAS, 2009). No período de outubro a dezembro de 2009 a situação do CADÚNICO foi a seguinte:

Gráfico 8 - Situação do CADÚNICO e do PBF

Situação do Cadastro Único e do Programa Bolsa Família

30.000 26.263 25.000

20.000 17.460

15.000

10.000

5.000

0 Cadastrados Cadastrados e com Benefício do Programa Bolsa Família

Fonte: Relatório de Gestão SEMAS, 2009

Conforme Relatório de Gestão (2009), o desafio atual da equipe desta central é alcançar a meta de cadastrar as famílias pobres do município, e em parceria com os CRAS deve atingir principalmente as famílias com perfil para o programa Bolsa Família.

2.2.6- A relação entre as demais políticas setoriais e o SUAS: o desafio da intersetorialidade

De acordo com Junqueira (1998) apud Monnerat & Souza (2010), tendo por base a experiência de descentralização das políticas sociais, é possível supor que, num país com estrutura federativa como o nosso, a fragilidade de indução federal e estadual para a implantação da gestão intersetorial tende a contribuir para o insucesso da proposta que se quer implementar. Assim há dificuldades para o alcance da intersorialidade, já que o município reproduz a fragmentação na gestão de cada política setorial às condições de implementação em que cada uma se encontra.

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A tarefa é bastante audaciosa e a integração intersetorial desejada passa necessariamente pela construção criativa de um novo objeto de intervenção comum aos diferentes setores do Estado que lidam com as múltiplas expressões da questão social.

Enquanto política pública de seguridade social, a Assistência Social institui-se como política específica, com particularidades e características próprias, mas também é inegável sua capilaridade e sua elevada capacidade de interface com as demais políticas econômicas e sociais, o que lhe atribui a singularidade de estabelecer-se como política pública com ações e lugar institucional próprios, mas também de estar presente, alojar-se e fazer parte constitutiva das demais políticas sociais. Dessa maneira, sua articulação com outras políticas sociais é essencial na adequação entre especificidade e intersetorialidade, na perspectiva de não diluir e fragilizar a assistência social como política pública.

Assim no desafio de organizar os benefícios, serviços, programas e projetos nas diversas regiões de Cariacica, a intersetorialidade é pressuposto fundamental.

O parágrafo único do artigo 2° e inciso 12 do artigo 19° da LOAS, define que a prática da Assistência Social se dará de forma integrada às outras políticas setoriais. Esta definição permite situá-la de fato enquanto política universal, o que é encarado como uma necessidade pela população usuária da Assistência Social em Cariacica.

O quadro 3 já apresentado neste trabalho ao apresentar uma listagem das principais demandas apresentadas à Assistência Social pelos seus usuários e membros do Comitê Gestor, bem ilustra como a necessidade desta política é estar articulada às demais políticas setoriais.

Em Cariacica, temos algumas iniciativas que contribuem para promover ações intersetorias tanto internamente como externamente na SEMAS.

Em 2009 foi criado um importante instrumento de gestão envolvendo as várias secretarias municipais para interlocução das políticas de todas as áreas de atuação municipal. Para tanto, foram criados vários comitês da área fim e da área meio, entre eles o Comitê de Políticas Sociais, composto pelas Secretarias municipais de Educação, Saúde, Assistência Social, Cidadania e Trabalho, e Cultura, Esporte e Lazer (SEMAS, 2009).

Adotando a mesma perspectiva, a SEMAS criou o Comitê Gestor da Secretaria, composto pelo secretário, subsecretário, gerentes, coordenadores, assessores e secretários executivos da Casa dos Conselhos, para debater e definir a Política Municipal da Assistência Social. Foi uma experiência

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fundamental de troca de informações, de articulação entre os gestores e apropriação de conhecimento sobre as várias áreas de atuação da secretaria. O modelo também propiciou um sentimento de pertença e maior autonomia dos gestores na tomada de decisões necessárias na rotina do trabalho e com as equipes de trabalho dos vários programas, projetos e serviços da Secretaria (SEMAS, 2009).

Outras ações também foram estabelecidas pela SEMAS, objetivando a intersetorialidade, conforme quadro a seguir:

QUADRO 9 - Ações Intersetoriais Estabelecidas pela SEMAS

Nº Parceria Ação

 Debate sobre o decreto de “Benefício de Transferência de Renda para Pessoas 01 COMASC com Doença Congênita Degenerativa Grave”.

02 SEMAG  Parceria em projetos como “Hortas Comunitárias” e PAA.

 PROCAT - Cursos de geração de renda desenvolvidos nos CRAS;

03 SEMCIT  Assessoria da Mulher - Ações socioeducativas com Mulheres nos CRAS.

 Aulas de ginástica para o Grupo de Convivência da Terceira Idade;

04 SEMCEL  Casa da Cultura - Funcionamento de coletivo do PROJOVEM no CRAS III.

 Telecentro - Articulação para implantação em 2010 nos CRAS, já está certa a

implantação nos CRAS II e III e em negociação nos demais;

SEMDETUR  Economia Solidária – Articulação par formação de grupos e técnicos e 05 parceria na participação a Feira Arte Natal.

 Habitação – As equipes dos CRAS realizam visitas domiciliares e relatórios SEMDUR 06 sociais de casos acompanhados ou para encaminhamento.

 Projeto Povos e Mares - Ação conjunta com grupos de catadores de

07 SEMMAM caranguejo com os CRAS I e V.

 EJA (Educação de Jovens e Adultos) - Formação de turmas de alfabetização

nos CRAS I e III;

08 SEME  SEMEARTE - apoio ao PROJOVEM com oficineiros ;

 Reunião com a coordenadora do PBF desta secretaria.

 Parceria para ações educativas com unidades de saúde no CRAS I, IV e V;

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09 SEMUS  Reunião com a coordenadora do PBF na SEMUS.

 Defesa Civil – As equipes dos CRAS realizam visitas domiciliares e produzem

10 SEMSUT relatórios solicitados, atuando por ocasião de enchentes.

Fonte: Relatório de Gestão/SEMAS, 2009.

Pereira (2004), ao discutir a particularidade da Assistência Social, comenta que dentre as políticas sociais particulares como saúde, educação, previdência, habitação e outras, a Assistência Social é a única que possui maior afinidade com o perfil interdisciplinar e intersetorial, porquanto na prática é a política pública mais afeita a estabelecer interfaces e vínculos orgânicos com as políticas sociais e econômicas, tendo em vista a universalização do atendimento das necessidades sociais no seu conjunto.

Nesse sentido, a autora afirma que continuar trabalhando com a pobreza absoluta e não a partir das necessidades sociais coloca a Assistência Social sempre como medida residual, isolada das demais políticas sociais, contribuindo para não libertar o pobre do seu estado de privação, estigmatizando-o com os mecanismos controladores e rebaixando o seu status de cidadania.

Diante dessa particularidade da Assistência Social, apresenta-se como desafio a articulação intersetorial em dois campos: a intersetorialidade no conhecimento da realidade (produção de informações sobre as necessidades sociais) e a intersetorialidade na ação que supõe a criação de articulação para potenciar ações e resultados. Sendo assim, o ponto forte da proposta de intersetorialidade é a possibilidade de se construir uma visão de complexidade dos problemas como requisito e aporte de diferentes acúmulos setoriais. Trata-se de construir objeto e objetivos comuns, o que difere das propostas que se traduzem na mera sobreposição ou justaposição de ações setoriais (MONNERAT & SOUZA, 2010 apud ANDRADE, 2006).

Mas há que se ressaltar que a ação intersetorial não elimina a importância da existência de espaços específicos de gestão das políticas setoriais, pois a adoção da perspectiva intersetorial tende a favorecer que políticas e ações sejam contaminadas pela dinâmica de outros setores.

Para isso, o governo municipal precisa fortalecer a SEMAS como uma secretaria estratégica, um lugar institucional definidor e controlador da política de Assistência Social, assim como deve fortalecer as interfaces e vínculos orgânicos entre essa secretaria e outras políticas, órgãos públicos e

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instituições privadas, tendo em vista não só a prestação de benefícios e serviços, mas também a definição de normas e de estratégias políticas baseadas em estudos e pesquisas sistemáticas e contínuas.

Esse fortalecimento passa, necessariamente, por uma clara concepção da política pública da Assistência Social que não tenha como referência privilegiada a pobreza absoluta, tampouco a segmentação do campo da política social, que é um campo de atuação e estratégia de ação política de um governo democrático e popular para concretizar direitos de cidadania.

2.2.7 - Sistema de Informação, Monitoramento e Avaliação do SUAS

São ainda requisitos para a efetivação do SUAS o monitoramento e a avaliação, o que indica a necessidade de discussão dos resultados e de seus indicadores, bem como estabelece a vigilância socioassistencial, que segundo a NOB/SUAS/2005 tem por objetivos: coletar, sistematizar e divulgar informações sobre as vulnerabilidades e situações de risco nos territórios; coletar, sistematizar, analisar e divulgar dados sobre o desempenho dos programas e serviços; monitorar as ações por meio de visitas, coleta e análise de dados, avaliação de usuários e outros; realizar pesquisas de avaliação de impactos e efeitos de programas, projetos e ações desenvolvidas.

Conforme esclarece a NOB,

[...] o sistema de vigilância social de Assistência Social é responsável por detectar e informar as características e dimensões das situações de precarização, que vulnerabilizam e trazem riscos e danos aos cidadãos, à sua autonomia, à socialização e ao convívio familiar (NOB/SUAS, 2005, p. 93).

Esse sistema inclui também a vigilância sobre os padrões de serviços de Assistência Social e a organização de informações que visem construir o Sistema Público de Dados das Organizações de Assistência Social, “dando forma à responsabilidade do SUAS de instalar o Cadastro Nacional de Entidades Prestadoras de Serviços Socioassistenciais” (NOB/SUAS, 2005, p. 94).

É preciso ressaltar que avançou a tecnologia da informação para a política de assistência social com a denominação da Rede SUAS, que funda um sistema de informação organizado em três subsistemas: transações financeiras, gerencial e controle social39.

39 O subsistema transações financeiras exibe informações sobre o repasse fundo a fundo, acompanhamento orçamentário e gestão de convênios operados pelo FNAS. O subsistema gerencial informa sobre a assistência social, registra os planos 112

Na SEMAS foi implementada a Coordenação de Monitoramento da Rede Social em maio de 2009, cujo objetivo é desenvolver e manter um sistema contínuo de informações para monitoramento e avaliação de programas e projetos sociais desenvolvidos de forma direta pela secretaria e de forma indireta, por meio de convênios, contratos e parcerias.

Mas há ainda muito a avançar na PAS em Cariacica, principalmente com a implementação de um Sistema Municipal de Informação e Monitoramento do SUAS.

Historicamente, não existe no Brasil uma cultura de avaliação de políticas públicas. O desafio maior é exercitar uma cultura de avaliação considerando não somente o seu caráter técnico, o custo/benefício, isto é, a eficiência, mas também a sua efetividade (quais as condições da população- alvo antes e depois da política), a sua eficácia (o processo da política, se está sendo acessada) junto à democratização, ao controle social.

A avaliação, nessa perspectiva, será utilizada para o gestor melhorar/qualificar a política de Assistência Social, bem como para o exercício do controle social como mecanismo de democratização.

2.3- O financiamento da política de Assistência Social

As diretrizes constitucionais (artigos 195, 203 e 204), a LOAS e as legislações subseqüentes (PNAS, NOB, Decretos e outras), detalham dois grandes princípios que devem nortear o financiamento da política de assistência social: o co-financiamento40 pelos três níveis de governo e, progressividade, na lógica de definição das fontes orçamentárias. (BOSCHETTI, 2003).

Esses dois princípios são fundamentais para a realização da assistência social, pois as três esferas de governo deverão incluir em seus orçamentos próprios os recursos para a política, além do recebimento de recursos a serem repassados por outra esfera.

Boschetti (2003, p. 195) também apresenta como inovação jurídico-legal no orçamento da assistência social a criação do Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS. Essa lei rompeu com a histórica ausência de fundos específicos para a área e transformou o Fundo Nacional de Ação Comunitária de Estados e municípios e demonstrativos de execução físico-financeira, relatório de gestão, dados da rede socioassistencial, territorialização da informação. Já o subsistema controle social constitui um sistema de consultas sobre os repasses financeiros do FNAS. 40 O co-financiamento é a parcela do recurso financeiro próprio que o estado ou município aloca no seu orçamento visando complementar os recursos necessários para garantir a realização das ações previstas no Plano Plurianual de Assistência Social (SEAS – Cartilha do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social, 2002) 113

(Funac, existente desde 1985), em Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) (artigo 17), definindo que o financiamento de todas as ações assistenciais, previstas na LOAS, devem ser realizadas com recursos deste Fundo.

O artigo 27 da LOAS cria o FNAS, sendo que o Decreto nº 1.605, de 25 de agosto de 1995, o regulamenta. Essa instituição do FNAS criou um mecanismo de acompanhamento e controle da trajetória dos recursos previstos e aplicados na área, o que possibilita estabelecer uma gestão transparente dos recursos públicos (...) (BOSCHETTI & TEIXEIRA, 2003, p. 116).

A Norma Operacional Básica/97 (NOB/97)41 conceituava o sistema descentralizado e participativo; ampliava o âmbito das competências dos níveis de governo com gestão da política, sem contudo delimitá-las. Foram propostos dois níveis de gestões da assistência social: 1) a gestão estadual, pela qual o governo recebia recursos da instância federal advindos do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) para o Fundo Estadual de Assistência Social (FEAS); 2) a gestão municipal em que o município receberia diretamente os recursos do nível federal via repasse do FNAS ao Fundo Municipal de Assistência Social (FMAS).

A NOB-1998 foi um instrumento de transição entre a situação vigente até aquele momento e dentre sua determinações merecem destaque: melhor definição de competências de cada uma das três esferas de governo; maior autonomia para os municípios organizarem suas redes de assistência social, segundo a realidade e demandas locais entre outros. Especificamente em relação ao financiamento estabelecia: a) financiamento de serviços de prestação continuada em que os recursos correspondentes seriam transferidos de maneira regular e automática do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), aos fundos estaduais e municipais, segundo a série histórica do gasto42; b) financiamento de programas e projetos que deveriam estar previstos no plano municipal de assistência social. Os programas/projetos por seu caráter não continuado permaneceriam utilizando o modelo convenial.

41 Além da NOB/97, os procedimentos do financiamento da assistência social foram discriminados em documento próprio denominado “Sistemática de Financiamento da Assistência Social”, que reportava-se à Instrução Normativa nº 01/STN/97, para convênios voltados ao financiamento de projetos e à Instrução Normativa nº 03/STN/93, para convênios relativos a serviços assistenciais (Norma Operacional Básica/2005). 42 Significa a soma de todo o recurso que o Governo Federal aplicava no Estado ou no município específico, no financiamento de toda a rede de serviços de assistência social, considerando como referência o ano de 1998. (CUNHA, 2000). 114

Todo processo orçamentário para alocação de recursos para o fundo tem sua obrigatoriedade estabelecida na Constituição Federal, Artigo 165, que determina a necessidade do planejamento das ações do governo por meio dos seguintes:

 Plano Plurianual (PPA) – expressa o planejamento das ações governamentais de médio prazo e envolve quatro exercícios financeiros;  Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – definem as prioridades, metas e estabelece estimativas de receita e limites de despesa a cada ano, orientando a elaboração da LOA;  Lei Orçamentária Anual (LOA) – explicita as prioridades e as possibilidades de gastos por tipo de receitas e despesa para o ano respectivo.

A NOB-SUAS/2005 retoma as Normas Operacionais de 1997 e 1998 e constitui um novo instrumento de regulação e conteúdos e definições da Política Nacional de Assistência Social/2004. Com relação ao financiamento desta política vem trazer novas formatações como: condições gerais para as transferências de recursos (competências, responsabilidades e condicionalidades em relação ao co-financiamento); mecanismos de transferência (regularidade do repasse de forma continuada e conveniamento para programas/projetos com duração determinada); critérios de partilha e transferência de recursos (pisos de proteção conforme o nível básico e os níveis de média e alta complexidade); condições de gestão dos municípios (relação entre financiamento e gestão respeitando as diversidades regionais e definindo as responsabilidades de municípios, estados e governo federal).

Ressalta-se, conforme Cunha (2000), que a gestão de fundos43 na área social é uma experiência recente, se constituindo na figura dos fundos especiais como instrumentos de gestão financeira de toda a política.

O art. 30 da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS estabelece as condições para o repasse, aos municípios, estados e distrito federal, dos recursos federais, com a efetiva instituição e funcionamento dos seguintes:

 Conselho de Assistência Social;

43 A definição de fundo especial é encontrada no Art. 71 da Lei 4.320/64, que define os procedimentos para a gestão orçamentária, contábil e financeira na área pública. O fundo não é uma entidade jurídica, órgão ou unidade orçamentária, mas um conjunto de contas que identificam origens e as aplicações de recursos de um determinado objetivo, serviço ou política pública. (CUNHA, 2000, p. 100)

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 Fundo de Assistência Social;  Plano de Assistência Social;  Comprovação orçamentária dos recursos próprios alocados em seus respectivos Fundos de Assistência Social.

Os fundos de Assistência Social são instâncias de financiamento, estruturados como unidades orçamentárias, que mantêm relação direta com os planos plurianuais de Assistência Social e de co- financiamentos da união e estado, que não possuem personalidade jurídica própria, são vinculados ao órgão gestor da Assistência Social em cada esfera de governo. Em Cariacica o Fundo Municipal de Assistência Social foi instituído pela Lei nº 3.175/95 (SEMAS, 2009).

Ao se pesquisar os tipos de despesas realizadas para a Assistência Social no período de 2004 a 2009 tem-se a seguinte situação (PMC/Balanço Geral – 2004-2008 e Balancete, 2009): 83,4% foram despesas relativas ao pagamento de pessoal e encargos sociais e outras despesas correntes; contra 16,3% foram despesas de capital (obras e instalações - equipamentos e material permanente, aquisição de imóveis – equipamentos e material permanente).

Isto significa as despesas da Assistência Social estão infladas com gastos que são na realidade da área fiscal, que deveriam ser custeadas pelo orçamento fiscal. O que sobra para o atendimento de fato?

Para a assistência social em 2011 foi previsto um orçamento de R$10.595.200,00. Do tesouro municipal o orçamento foi de R$5.169.000,00, do governo federal foi de R$3.131.700,00 e do repasse estadual foi de R$ 2.294.500,00. Estes dados demonstram que o município vem arcando com a maior parte do orçamento à Política de Assistência Social, bem como vem mais uma vez reafirmar reduzida participação do governo estadual no financiamento desta política, principalmente no que se refere aos serviços da PSE.

Outro elemento importante na análise do financiamento é que os recursos do Programa Bolsa Família não são alocados nos FMAS, pois são depositados nas contas individuais dos seus beneficiários.

O co-financiamento estadual é efetuado por meio de convênios, o que implica numa descontinuidade das ações, considerando os trâmites legais e as documentações exigidas para operacionalização do modelo convenial. É importante destacar que há uma decisão política do Governo do Estado na

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mudança do modelo de repasse para 2010, o que facilitará o trabalho dos municípios (SEMAS, 2009).

Outra avaliação da SEMAS (2009) é que o recurso municipal alocado no fundo ainda é insatisfatório, considerando a demanda do município, porém há grande esforço para mudança da realidade, mesmo com a baixa arrecadação do município. O recurso desta fonte é utilizado em grande parte na gestão administrativa para pagamento de aluguéis dos equipamentos onde funcionam os serviços, e no pagamento do pró-labore dos conselheiros tutelares. Na Proteção Social Básica o recurso é prioritariamente utilizado para pagamento de benefícios assistenciais e na Proteção Social Especial para despesas de custeio dos abrigos de crianças e adolescentes.

Ao se analisar o percentual gasto com Assistência Social pelo Tesouro Municipal, tem-se 0,55% do orçamento total da prefeitura. Destaca-se que é deliberação de Conferência de Assistência Social o percentual de 5% do orçamento para esta política.

Tabela 26 - Financiamento da Assistência Social em 2009

Recurso Recurso Nível de proteção Recurso Estadual Total Municipal Federal

PSB 685.000,00 156.440,00 1.046.198,71 1.887.638.71

PSE - MC 28.000,00 67.000,00 303.936,72 398.936,72

PSE - AC 620.000,00 404.000,00 228.000,00 1.252.000,00

Gestão 743.000,00 - - 743.000,00 Administrativa Gestão da Política - - 355.166, 00 355.166, 00 de Assistência Total Por 2.076.000,00 627.440,00 1.933.301,43 4.636.741,43 Social Fonte: RelatórioFonte de Gestão da SEMAS/2009

Ainda analisando a tabela 27 e o gráfico 9 observa-se que 40% dos recursos são destinados à Proteção Social Básica; 36% à Proteção Social Especial, sendo 27% à Proteção Social Especial – Alta Complexidade e 9% à Proteção Social Especial – Média Complexidade; e 24% à gestão, sendo 16% à gestão administrativa da SEMAS e 8% à gestão da Política de Assistência Social. Os dados revelam que, apesar de certa predominância da Proteção Básica, há um aumento dos recursos para a PSE, que vem exigindo da gestão pública serviços altamente caros e com funcionamentos

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ininterruptos. Outro elemento é o recurso destinado à gestão da PAS, que apesar de sua importância não deve ser a prioridade da administração.

Gráfico 9 - Percentual dos Recursos da Assistência Social por Nível de Proteção/Gestão

Fonte: Relatório de Gestão SEMAS, 2009.

Elaboração: Equipe da Agenda Cariacica – Assistência Social

A execução orçamentária da SEMAS demonstra que a Secretaria vem enfrentando desafios na execução de seu orçamento. Antes de 2009 havia um superávit no valor de 10 milhões, o que revela a reduzida execução orçamentária. Em 2009 foi efetivamente autorizado o valor de R$ 7.666.794,00, sendo executado o valor de R$ 6.238.270, 24, revelando que houve uma execução orçamentária de 82% do orçamento no ano. Em 2010 foi previsto orçamentariamente R$ 9.507.684,00 e realizado R$ 9.331.634,01. Em 2011 foi previsto orçamentariamente R$10.595.200,00 e realizado R$ 9.832.823,49. Este fato é muito importante para a Política de Assistência Social, demonstrando a preocupação da gestão em concretizá-la na Cidade.

2.4- O controle social da política de Assistência Social

De acordo com Bravo (2002) o controle social é hoje um direito conquistado na Constituição de 1988, mais precisamente do princípio de “participação popular” no que se refere à garantia de duas instâncias formais, que são também espaço de luta: os Conselhos de Políticas de Direitos e as

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Conferências. Mas qual é então o significado dos conselhos para o fortalecimento da esfera pública no âmbito das políticas sociais no Brasil e, particularmente no município de Cariacica?

Os conselhos significam o desenho de uma nova institucionalidade nas ações públicas, que envolvem distintos sujeitos nos âmbitos estatal e societal, com competência de apreciar, controlar e fiscalizar políticas públicas setoriais ou de defesa de direitos de segmentos específicos. São canais importantes de participação coletiva e de criação de novas relações políticas entre governos e cidadãos, que pretendem modificar tanto o Estado quanto à sociedade em direção à construção de esferas públicas. Os conselhos são locais de disputas de propostas, projetos, embate político, confronto, além de negociação, articulação e construção de alianças, mediados pela correlação de forças. Todavia, ressalta-se que a participação popular não pode ser reduzida apenas ao espaço dos conselhos; essa é uma das formas que o movimento social conseguiu conquistar.

Vale crer nas potencialidades dos conselhos, mas convém ter clareza que, apesar dos avanços num país com pouca tradição democrática como o Brasil, existe uma tensão entre capitalismo e democracia que:

[...] com o advento do neoliberalismo e da mundialização, coloca constrangimentos ainda maiores para o controle social, e a tomada de decisões substantivas, já que os Estados-nação têm, ao mesmo tempo, sua autonomia limitada e sua soberania afetada por alguns processos que representam desafios para a democracia. O maior exemplo, entre nós, é corte de gastos sociais em função da imposição de um superávit primário imposto pelos acordos com o FMI [...]. Assim, vivemos num contexto histórico com fortes traços antidemocráticos, ou seja, de incertezas para a democracia e de avanço da barbárie [...] (BEHRING, 2001, p. 3).

Examina-se uma conjuntura desfavorável para as práticas democráticas, atingindo os conselhos, dificultando o pleno exercício do seu papel constitucional, legal e político (BEHRING, 2001, p. 5). Aliado a esse quadro, há aquilo que Behring denomina de:

[...] nossas marcas: o autoritarismo no Estado e na sociedade, a cultura senhorial, o patrimonialismo, clientelismo, a privatização do público, a tutela, o favor. E nessa reedição neoliberal dos anos 90, mais uma vez “a classe

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dominante brasileira é altamente eficaz para bloquear a esfera pública das ações sociais e da opinião como expressão dos interesses e direitos de grupos e classes sociais diferenciados e/ou antagônicos” (BEHRING, 2001, p. 4).

Diante dos significados e avanços dos conselhos e ainda do mencionado quadro desfavorável, questiona-se: os conselhos têm se constituído como espaços de participação e controle da política de Assistência Social?

Cabe entender o controle social na Assistência Social em sua ampla perspectiva que envolve os conselhos (cuja tarefa é acompanhar a política por meio da relação entre plano e fundo), as conferências (que tomam decisões estratégicas sobre diretrizes gerais), os fundos (mecanismo específico de financiamento que dá grande visibilidade à aplicação de recursos e facilita sua monitoria e avaliação, a partir da programação e contabilidade próprias, além de outorgar uma autonomia maior aos gestores, mas controlada pelo conselho) e os planos (em que está o diagnóstico e o conteúdo substantivo da Política de Assistência Social).

Mas como está o controle social da Politica de Assistência Social em Cariacica?

A casa dos conselhos de Cariacica é um equipamento público e lócus que propicia a participação popular no controle da política pública de Assistência Social. Durante o ano de 2009, funcionou na Casa dos Conselhos os seguintes Conselhos Municipais vinculados a SEMAS:

 Conselho Municipal de Assistência Social de Cariacica – COMASC

 Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Cariacica – COMDCAC;

 Conselho Municipal dos Direitos do Idoso de Cariacica – COMDIC

 Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa com Deficiência de Cariacica – COMDPED

 Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável de Cariacica – COMSEAS.

E como estão organizados estes conselhos? Iremos abordar suscintamente cada um deles, finalizando com o Conselho Municipal de Assistência Social, que é o foco de nossa discussão. a) Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Cariacica (COMDCAC)

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O Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Cariacica, aqui denominado Conselho de Direitos, sob a sigla COMDCAC, no uso das atribuições legais que lhe confere o Art. 8º, inciso XXIV da lei 4.544/2007, rege-se pelo regimento interno, aprovado em 13 de Fevereiro de 2008, seguindo as diretrizes traçadas pela referida Lei, pela Lei Federal nº 8.069/90 e pelas modificações previstas na Lei nº 8.242/91.

É atribuição do Conselho o acompanhamento à implantação e implementação de quaisquer programas, projetos e serviços governamental e não governamental que tenha como objetivo assegurar direitos e garantir proteção integral à criança e ao adolescente. Portanto, compete ao COMDCAC estabelecer critérios, formas e meios de fiscalização de tudo quanto se execute no âmbito do município que possa afetar suas deliberações.

O COMDCAC é composto de 12 (doze) membros titulares, sendo: 06 (seis) membros representando o município mediante indicação pelas Secretarias Municipais de Assistência Social, Educação, Saúde, Planejamento, Finanças e Procuradoria Geral do Município. E 06 (seis) membros indicados pelas Entidades da Sociedade Civil sem fins econômicos, representados pelas entidades: Fundação Fé e Alegria do Brasil, Montanha da Esperança, Associação Amor e Vida, APAE – Cariacica, Cáritas Arquidiocesana de Vitória, Obra Social Cristo Rei, escolhidas através de assembleia específica. (SEMAS, 2009) b) Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável (COMSEAS)

Criado pela Lei Municipal Nº. 4.346/2005 é um órgão colegiado que tem por objetivo deliberar sobre as diretrizes gerais da política de segurança alimentar e nutricional do município de Cariacica. O COMSEAS exerce seu papel de controle social acompanhando e fiscalizando a execução das ações voltadas para o enfrentamento das causas da miséria e da fome no âmbito do município consubstanciadas em eixos básicos de atuação tais como: a desnutrição materna e infanto-juvenil, o analfabetismo, apoio à moradia e às ações de saneamento e de proteção ao meio ambiente e os meios que garantam a capacidade produtiva e de gestão para melhoria da qualidade de vida e organização social.

O COMSEAS é composto por 24 membros titulares e suplentes, sendo 07 membros indicados pelo executivo garantindo a representatividade das secretarias municipais: de Assistência Social, Educação, Saúde, Planejamento, Agricultura, Meio Ambiente, Cultura, Esporte e Lazer e um

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representante da Câmara Municipal indicado pelo Legislativo e, 16 membros indicados pelas entidades da sociedade civil organizada, que são escolhidos através de assembleia específica. c) Conselho Municipal dos Direitos do Idoso de Cariacica (COMDIC)

Em 1999, através da Lei Municipal nº 3.760 foi criado o Conselho Municipal dos Direitos do Idoso de Cariacica - COMDIC, órgão colegiado, de caráter deliberativo, permanente e de composição paritária, tendo como competência, exercer a supervisão, acompanhamento, fiscalização e a avaliação da Política Municipal de atendimento e proteção dos direitos da pessoa idosa e de seu financiamento, em consonância com a Política Nacional do Idoso, e ainda, acompanhar, avaliar e fiscalizar os serviços prestados ao idoso pelos órgãos e entidades governamentais e não- governamentais.

O conselho é composto por 05 representantes do poder público municipal, mediante indicação das Secretarias de Assistência Social, de Saúde, de Educação, de Planejamento, e de Cultura, Esporte e Lazer, e 05 representantes de entidades não governamentais que desenvolvem ações nas diversas áreas de atendimento ao idoso, eleitos em fórum especificamente convocado para este fim. Hoje a sociedade civil é representada no COMDIC pelas seguintes entidades: Associação de Idosos de Cariacica – AISA, Abrigo à Velhice Desamparada – AVEDALMA, Casa Aliança Cristo Vive – Amor e Amparo, Associação dos Aposentados e Pensionistas e Associação de Mulheres Unidas de Cariacica Buscando Libertação – AMUCABULI. d) Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa com Deficiência (COMDPED)

O Conselho Municipal dos Direitos da Pessoa com Deficiência de Cariacica - COMDPED, criado pela Lei Municipal nº. 4.403 de 16/06/2006, sob a sigla COMDPED, órgão colegiado, permanente, de composição paritária, de caráter consultivo, deliberativo e fiscalizador; ressaltando a necessidade de um conselho ativo para integrar as pessoas com deficiência à sociedade garantindo o direito à proteção especial e a plena participação nas ações políticas, econômicas, sociais e culturais do município.

O COMDPED é composto por 16 membros titulares e suplentes, sendo: 08 membros indicados pelo executivo garantindo a representatividade das Secretarias Municipais de Educação, Assistência Social, Desenvolvimento Econômico e Turismo, Planejamento, Saúde, Serviços Urbanos e Transporte e Secretaria de Obras. Além de 08 membros indicados pelas

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entidades da sociedade civil organizada, que são escolhidos através de assembleia específica de eleição. e) Conselho Municipal de Assistência Social de Cariacica (COMASC)

O COMASC e o Fundo Municipal de Assistência Social foram criados respectivamente por meio da Lei Nº 3.175, de 22 de dezembro de 1995, na gestão do prefeito Aloízio Santos (PDT). Tem como competências, dentre outras a deliberação da Política Municipal de Assistência Social; aprovação do Plano Anual e Plurianual de Assistência Social; acompanhar e controlar a execução da Política Municipal de Assistência Social; fiscalizar e avaliar a gestão dos recursos.

Agora, serão expostas algumas reflexões44 sobre a situação do controle social na Assistência Social.

O processo de implantação do COMASC

Conforme Silva (2005), o momento que antecedeu a implantação do Conselho foi de muita resistência por parte do gestor municipal, que não aceitava tal fato. Face à criação dos mecanismos do Estatuto da Criança e do Adolescente como o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, os conselhos Tutelares e o fundo, havia um movimento de enfrentamento político e um desgaste muito grande entre o gestor e a sociedade civil para a implantação do ECA. Logo depois deste movimento, iniciou o processo de descentralização a nível federal e estadual da Assistência Social, e também a extinção da LBA e a criação de uma Secretaria de Assistência Social (SAS). No ES, o escritório regional da SAS convidava os municípios para discutir a questão da descentralização político-administrativa da Assistência Social nos municípios.

Todo este movimento tinha muita resistência da administração de Aloísio Santos, que tinha como Secretária de Ação Social, a primeira dama, Alice Coutinho. Neste sentido, a prefeitura se recusava a participar das discussões. A alternativa encontrada pelo Serviço Social45 neste primeiro momento, foi participar das discussões promovidas pela SAS enquanto representante da sociedade civil, mais particularmente da Associação dos Idosos de Cariacica – AIC (SILVA, 2005).

44 Conforme dados da pesquisa “A participação da sociedade civil nos Conselhos Municipais de Assistência Social da Grande Vitória”, realizada em 2005, que se constituiu em Dissertação de Mestrado de Jeane Andréia Ferraz Silva, defendida na UERJ em 2005. Apesar da pesquisa ter focado a participação nos Conselhos de Assistência Social, optou-se por apresentar algumas dessas reflexões, generalizando, também, para os demais conselhos, devido à vivência e observação desses espaços. 45 A assistente Social Maria do Rosário Ferreira Barbosa teve um papel fundamental neste processo, buscando a articulação com a sociedade civil organizada e com outros técnicos e secretários municipais (Saúde e de Educação), para que o gestor municipal cumprisse o que determinava a LOAS. 123

A partir desta participação, iniciou-se um movimento de discussão que envolvia outros sujeitos políticos, como a FAMOC, Pastoral da Criança, do Menor, AMUCABULI e outros, com a promoção no município de seminários e encontros. Secretários municipais como os de Saúde e da Educação, por compreenderem a importância da descentralização, a implantação dos Conselhos, também participaram deste processo, sendo inclusive posteriormente exonerados. A estratégia aqui foi buscar os aliados que já participavam do Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, buscando fortalecer as entidades (SILVA, 2005).

Com a participação das secretarias de Educação e da Saúde, outros técnicos foram aderindo a este processo de organização e mobilização. Na SEMAS, a participação de outros funcionários não era contínua e permanente, principalmente por medo de retaliação, de repressão. Posteriormente, outro técnico do Serviço Social46 passou a assumir este processo.

Assim, um grupo composto por assistente social, pedagoga47 e sociedade civil organizada (AIC, AMUCABULI, FAMOC, Pastoral da Criança, Pastoral do Menor), formou uma Comissão cuja tarefa foi a elaboração do projeto de lei de criação do COMASC, para encaminhamento à Câmara Municipal. Esta Comissão se organizou realizando um planejamento que incluía a discussão, aprovação do projeto de lei, eleição/indicação/posse dos conselheiros. Este momento foi de muita discussão e articulação, não somente com a sociedade civil organizada, mas com o Executivo e o Legislativo, que culminou com a aprovação da Lei Nº 3.175, de 22 de dezembro de 1995, que cria o Conselho Municipal de Assistência Social e o Fundo Municipal de Assistência Social.

Como este processo foi marcado por muita resistência do gestor municipal, de muitas lutas e articulação da sociedade civil organizada, foi imediatamente criada uma Pró-Comissão para realizar a primeira eleição da sociedade civil. A principal preocupação era dar continuidade ao movimento em prol da criação do COMASC, ganhando força para a sua concretização de fato: o funcionamento do Conselho.

46 A Assistente Social Marileide Silva Rodrigues também contribuiu e continua até a presente data contribuindo com o COMASC. 47 A Pedagoga Lúcia Maria Godoy também é uma profissional que acompanhou todo o processo de implantação e ainda continua participando enquanto conselheira representando a SEMEC. 124

Destaca-se que nos outros municípios da Grande Vitória o processo de criação dos Conselhos de Assistência Social foi uma iniciativa conjunto entre gestor e sociedade civil, tendo a coordenação do gestor. Em Cariacica este processo foi iniciado e conduzido pela sociedade civil que pressionou para que o gestor assumisse a sua função neste processo (SILVA, 2005).

Processo eleitoral

O primeiro processo eleitoral da Sociedade Civil foi realizado pela Pró-comissão em janeiro de 1996, que elaborou o Regimento Eleitoral, divulgou no Jornal “O Correio Popular” e convocaram todas as associações de moradores, entidades. Este processo eleitoral foi realizado por meio de uma Assembléia Geral. A primeira posse foi em 31 de janeiro de 1996.

A primeira eleição contou com uma participação muito grande da sociedade civil organizada de Cariacica, apesar de sua resistência em estar lado a lado com o Poder Público, de “sentar na mesma mesa que o Poder Público”, de não ser manipulada. O maior desafio com a sociedade civil foi mostrar a ela a sua importância na participação deste processo e no controle da Política Municipal de Assistência Social. Ainda havia neste início um clima de muita desconfiança quanto à participação da sociedade civil nos espaços de controle social (SILVA, 2005).

Apesar da Lei de criação do COMASC normatizar a eleição da sociedade civil a cada dois anos, em 1997 foi realizada outra eleição devido ao fato de que houve dificuldade de mobilizar a participação do Poder Público, bem como o fato de que algumas entidades não continuaram o seu mandato. Houve certo esvaziamento do Conselho, que ainda estava em uma fase preliminar, de organização.

A partir de 1997 a eleição ocorreu a cada dois anos, não mais por meio de uma Assembléia Geral, mas com a realização de Assembléias por segmentos representados no Conselho (1997-1999; 2000- 2002). A eleição para a gestão 2002-2004, novamente ocorreu pela Assembléia unificada, realizada em 25 de setembro de 2002. Destaca-se que a FAMOC realiza uma assembléia própria para eleger o titular e o suplente, já que no município não há outra entidade que represente o segmento “movimentos populares organizados”.

Os Conselheiros

Quanto ao perfil dos conselheiros observa-se que no que se refere aos representantes do Poder Público, que estes são geralmente técnicos indicados pelo gestor de cada secretaria ou o próprio secretário como o caso da SEMAS.

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Os conselheiros representantes da Sociedade Civil apresentam o seguinte perfil: 66% têm uma faixa etária entre 41 a 70 anos; 66% são casados; 83% possuem entre o ensino fundamental incompleto e o médio completo; 49% tem renda mensal familiar entre 2 a 5 salários mínimos; 50% dos conselheiros não possuem experiência de participação em movimentos sociais; 32% atuam há mais de 10 anos na entidade que representa; 83% não participam de outro conselho de direito e/política pública.

Hoje a sociedade civil é representada no COMASC pelas seguintes entidades: Associação Mensageiros da Boa Nova, Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais – APAE, Abrigo à Velhice Desamparada – AVEDALMA, Casa de Apoio de Campo Grande, e Associação de Moradores do Núcleo Campo Grande – AMNCG, e por uma representante de usuários dos serviços de Assistência Social (SEMAS, 2009).

A sociedade civil apresenta-se bem mais heterogênea no que diz respeito à representatividade dos seus três segmentos (usuários, trabalhadores da área e entidades). Não há no COMASC a representação dos trabalhadores da área e as entidades assistenciais são as mais representadas no Conselho, indicando que há um comprometimento da paridade entre os segmentos, bem como a necessidade de investir na maior participação dos mesmos e a do usuário.

Quanto ao objetivo de inserção das entidades, há dois aspectos relevantes (SILVA, 2005):

 Uma visão mais ampla e coletiva da inserção, apontando a importância da formulação e fiscalização das políticas públicas, a construção de uma política de assistência social e a representação de interesses não apenas de um segmento, mas dos usuários dessa política. Essa visão contribui para a ampliação da esfera pública na Assistência Social, pois um de seus elementos constitutivos é a representação de interesses coletivos, que envolve a constituição de sujeitos políticos ativos, que se apresentam na cena pública a partir da qualificação de demandas coletivas em relação às quais exercem o papel de mediadores.  Uma visão relativa aos objetivos particulares da entidade e ao público alvo ou usuário da mesma.

Na relação representante-representado foi apurado que o processo de indicação do conselheiro ocorreu por meio de assembléia, considerada um importante momento de decisão e participação na entidade, uma vez que os “representados” se constituem principalmente dos usuários atendidos pela entidade.

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No que se refere à relação entre os conselheiros para a defesa da Política de Assistência Social, observou-se uma não articulação dos conselheiros da sociedade civil de forma estratégica e sistemática. Há a necessidade de superação do quadro de representação da sociedade civil, que está permeada ainda por uma certa desarticulação e a dificuldade de consenso em seus interesses. Um dos grandes desafios a serem enfrentados quando se trabalha com instâncias de representação, como os conselhos, consiste no enfrentamento das dificuldades de generalização das práticas de participação, representação e negociação que envolva indivíduos e grupos dispersos e pouco organizados.

Já na relação Estado e sociedade, tanto o governo quanto a sociedade precisam contribuir para alterar a tendência histórica conservadora e de subordinação da sociedade civil ao Estado, abrindo possibilidades de mudanças nessa relação.

Os conselheiros pesquisados apresentam duas compreensões quanto ao papel que lhes cabe no conselho. Por um lado, crêem que o mandato e representação não são de exclusividade da entidade que os elegeu. O papel deles enquanto conselheiros é a defesa, acompanhamento e fiscalização da Política de Assistência Social, não somente no que concerne aos recursos, mas também na defesa de projetos que realmente estejam voltados para a política. Por outro lado, entendem que têm a função de combater o assistencialismo e defender o direito de participação da sociedade civil (SILVA, 2005).

Alguns fatores têm interferido na atuação da sociedade civil no Conselho de Assistência Social, que apesar de lutas constantes, está fragilizada e com poucas possibilidades de vocalizar suas demandas e transformá-las em propostas políticas. Entre os fatores, compete grifar os aspectos de análise dos grandes processos históricos e aqueles da particularidade da participação da sociedade civil no conselho. Com relação aos grandes processos históricos, a sociedade civil, que vem defendendo os direitos, a participação e democratização das políticas públicas, está fragilizada devido às propostas do projeto neoliberal, o qual concentra na apologia do mercado e não da esfera pública a tarefa de regulamentar os conflitos de interesses e de satisfazer as demandas sociais. Esse modelo conservador pressupõe e estimula a baixa participação política e também aposta no enfraquecimento das instâncias da política e na proliferação de formas de representação puramente corporativas, setoriais e privatistas.

Destacam-se também outros fatores que interferem na participação da sociedade civil, a saber:

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 O risco de burocratização e rotinização do funcionamento do conselho.  Pouca clareza por parte dos conselheiros sobre o papel do conselho e do próprio conselheiro.  Reduzido acesso às informações necessárias para realização do controle social (fundo público, política e seus programas, legislações, dentre outras).  Inexistência de um programa de capacitação permanente para os conselheiros.  Não disponibilidade financeira e de tempo para a participação nas sessões plenárias, grupos de trabalho, reuniões e outras atividades.  Reduzida interlocução e articulação sistemática dos conselheiros da sociedade civil (tanto com os próprios representantes no conselho, quanto com os demais conselhos, que inclusive atuam na mesma secretaria). As entidades demonstram pouca força de mobilização, que, por sua vez, é reflexo da desmobilização da sociedade.  Pouca relação entre representantes e representados.

Conforme discussão nos grupos focais com os conselheiros de Conselhos de Políticas e de Direitos da SEMAS, existem outros elementos que avaliam a participação e o controle social realizado por essas instâncias, dentre os quais:

 Falta de capacitação permanente dos conselheiros. Essa capacitação carece ser ampliada para os pretensos conselheiros e também para os representantes do poder público.  Fragilidade no fluxo de comunicação entre os conselheiros (representantes) e a base (representados). Não se garante que a voz dos representados seja levada ao espaço de luta dos conselhos.  Não há nos conselhos poder de luta para que todas as deliberações sejam consolidadas.  O usuário “trabalhador” tem dificuldades para participar das reuniões, pelos horários e pelo cansaço diários. Há um esvaziamento nesse sentido. A participação deve ser estimulada e também instrumentalizada.  O conselho ainda é refém do poder público, não há autonomia e nem uma construção coletiva. Ainda falta o reconhecimento dos conselhos como espaço de deliberações e muitas vezes os conselheiros são coagidos a aprovar, incorporando as demandas do poder público.

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 Alguns conselheiros se repetem em cinco ou seis conselhos – não ocorre um rodízio de representação. É necessário elaborar estratégias para renovar o quadro de conselheiros.

Os conselhos, enquanto um dos instrumentos de controle social faz emergir a necessidade do estabelecimento de agendas sociais e pautas de prioridades a serem assumidas democraticamente e encaminhadas pelo Estado com subsidiariedade das organizações da sociedade civil. De acordo com Paiva e Gomes (1997), na área da Assistência Social tais conteúdos são agregados a outras particularidades dessa política. Uma delas é a constatação de que a Assistência Social não tem tradição de controle social, tendo a ausência de visibilidade e de publicização como obstáculo a esse exercício. Tem-se ainda a conhecida fragilidade de aglutinação da sociedade civil organizada, bem como dos usuários da Assistência Social, sobretudo em torno do debate, da militância e do controle social da área. Destaca-se também que os profissionais da Assistência Social ainda se apresentam como os “porta-vozes” dos usuários nos espaços públicos pela própria debilidade de organização destes.

Esses são limites que precisam ser superados, o que requer o reconhecimento da Assistência Social enquanto direito e política pública, bem como que os sujeitos a ela vinculados tenham a firmeza de princípios e convicções que fundamentam os compromissos de cultura política efetivamente pública e democrática.

Com o SUAS, um grande desafio é a organização dos usuários para a participação popular e, particularmente, para a representação nos conselhos. Uma proposta para avançar nisso é o trabalho realizado com os usuários na rede de serviços socioassistenciais que pode ocorrer a partir de uma metodologia de educação popular, resgatando o conhecimento popular, a sua diversidade e a capacidade dos sujeitos coletivos de se organizarem, se mobilizarem, tendo os trabalhadores dos CRAS, CREAS, grupos diversos, como assessores do processo. Também é possível, nesses espaços, capacitar os usuários para as conferências de assistência social, criança/adolescente, juventude, idosos, pessoas com deficiências, através da realização de pré-conferências, conferências lúdicas, em que eles possam planejar o evento, coordenar, executar e avaliar. Isso pode se estabelecer em temas a serem trabalhados no cotidiano dos grupos de mulheres, crianças, Bolsa Família, idosos e outros. Além disso, pode haver a realização de fóruns dos usuários, coordenados pelos mesmos com assessorias dos técnicos.

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Behring (2001) comenta uma estratégia a ser viabilizada, buscando fortalecer os conselhos e uma gestão democrática e participativa:

Visão do controle social como um processo, para além da arquitetura da política pública de assistência social, que envolve também o Ministério Público, os órgãos de defesa dos consumidores, os meios de comunicação oficiais e alternativos e também os conselhos profissionais, onde os usuários podem denunciar o atendimento profissional inadequado [...] (BEHRING, 2001, s/p).

Existem também outras táticas como:

 Democratização das informações relativas às diversas políticas sociais.  Realização de encontros populares e/ou pré-conferências.  Reforço da estratégia dos fóruns da sociedade civil e rearticulação dos diversos conselhos.  Mobilização das entidades dos profissionais para participarem dos conselhos.  Estímulo e viabilização de condições para uma maior participação dos usuários, bem como a promoção da articulação dos usuários conselheiros.  Qualificação e capacitação dos conselheiros nos três níveis de governo, assim como dos gestores na perspectiva crítico-propositiva.  Maior visibilidade e divulgação das ações realizadas pelos conselhos e pelos gestores.

Enquanto espaços de participação da sociedade civil, os conselhos, os fóruns e as conferências possuem uma potencialidade na área da Assistência Social. Entretanto, é preciso ocupá-los, tendo o entendimento de que o controle social não pode se limitar à existência deles.

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CAPÍTULO 3 – OS CENÁRIOS

(...) Não vá embora sem me dizer.

O homem novo quem realizará?

É preciso inflar corações.

Que o medo não impeça as mãos

E os caminhos das novas gerações.

Quem vai faze a semente brotar,

a terra seca regar com o suor,

a duvidar das verdades, verdades,

verdades eternas.

Vê! [Pouca coisa] mudou.

Ainda é preciso regar a semente,

Tornar o deserto fecundo.

Fecundar a terra.

Fecundar os sonhos.

Fecundar a semente.

Fecundar o homem.

Fecundar...

(Fim da História, Grupo Moxuara)

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A Política de Assistência Social em Cariacica avançou de 2005 até hoje, demonstrando que a semente brotou, mas que ainda é preciso regá-la, ainda é preciso inflar corações. É preciso fecundar os sonhos de homens e mulheres que fazem e re-fazem a história desta Cidade. A realização do homem novo dependerá da capacidade desta Cidade de se reinventar na luta cotidiana e da potencialidade desta gestão de fazer esta gente feliz. Este é o principal papel da política e o compromisso desta Agenda para daqui a vinte anos.

Nesse momento, serão analisados os pontos críticos e de destaque do diagnóstico, objetivando traçar os cenários.

3.1- Cenários de ameaças

Uma grande ameaça para a Cidade são as suas múltiplas expressões da questão social que se agudizam a cada ano, apesar dos avanços na atual gestão. Estes avanços ainda não foram suficientes para mudar significativamente o contexto sócio-econômico e político de Cariacica, pois o mesmo ainda convive com elevado índice de analfabetismo e pobreza, falta de saneamento básico em vários bairros, baixa qualidade de vida, violações dos direitos de crianças e adolescentes, jovens, idosos.

Cariacica se destaca na Grande Vitória como o município com o maior número de pessoas nesta situação de pauperização, o que corresponde à 28,8% de sua população. Observa-se que 4.350 famílias vivem na cidade sem rendimento algum e mais 25.288 com uma renda de até ½ salário mínimo, significando que 29.638 famílias estão numa situação de pauperização absoluta. Temos também 36.675 famílias com rendimento entre mais de ½ a 1 salário mínimo. Assim, em Cariacica temos um total de 66.313 famílias com rendimento mensal per capita de até 1 (um) salário mínimo significando que 61,45% das famílias sobrevivem com este rendimento.

A Política de Assistência Social é muito nova no Brasil e, particularmente em Cariacica. Podemos destacar três pontos críticos desta política na Cidade:

1- as condições econômicas do município;

2- a história da Assistência Social no município permeada por práticas clientelistas, paternalistas;

3- as demandas postas para Assistência Social num município com grande pobreza e que não se deve pensar que esta política seja a única responsável pela proteção social dos seus cidadãos.

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A Assistência Social no município foi utilizada para reproduzir práticas assistencialistas, advindas das administrações com traços coronelistas que predominaram durante muitos anos no município.

Se por um lado a sociedade carrega consigo uma concepção da Assistência Social como um não direito, tem-se também uma dificuldade das demais secretarias da PMC em compreender o significado e o papel da Assistência Social. Compreendem que esta política deve dar o suporte para as demais políticas. Deve-se ter o cuidado com esta concepção das demais secretarias, pois exigem de uma política particular como é a Assistência Social o papel de ser a única responsável pela proteção social à população.

Se se mantiver esta concepção na cidade, a Assistência Social continuará atuando apenas “quando o barraco já caiu”, “o adolescente já estiver envolvido no tráfico de drogas”, enfim, continuará atuando na situação instalada e diante da expulsão da população das demais políticas. No caso aqui são as demais políticas setoriais é quem devem dar suporte para a Assistência Social, se quisermos avançar no patamar do acesso aos direitos sociais. Qual o papel da Assistência Social frente às demais políticas setoriais? Tudo cabe na Assistência Social? Cabe à Assistência Social apenas o suporte às demais políticas, principalmente as demandas emergenciais? A Assistência Social seria um grande “pronto-socorro” que não tem continuidade?

No que se refere à gestão e organização da PAS tem-se também os seguintes pontos críticos:

 Município de grande porte e ainda na gestão básica da Assistência Social, o que equivale a dizer que a Cidade tem manifestações da questão social na proporção das grandes metrópoles, mas um atendimento que atua apenas na aparência destas questões.  Mesmo tendo uma rede de serviços no município, precisa-se avançar na construção de uma Política Municipal de Assistência Social, que irá balizar os Planos Municipais de Assistência Social.  O trabalho com usuário precisa avançar na sua participação efetiva na PAS e não como um mero receber de benefícios, programas e projetos.  A precarização e a rotatividade da força de trabalho em Cariacica, o que contribui para a não continuidade e melhoria no atendimento prestado aos usuários, apesar do comprometimento e seriedade de seus trabalhadores.

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 A territorialização da Assistência Social em Cariacica foi realizada a partir da localização dos CRAS, mas ainda está em fase de estruturação. Atualmente são cinco CRAS distribuídos nas Regiões 1, 2, 8, 10 e 11, com um total de 62 bairros contemplados pela atendimento da Assistência Social.  O trabalho da rede também se apresenta como muito disperso nos territórios e com precariedade e infraestrutura dos espaços.  A maior parte da cobertura dos serviços é realizada através dos programas de transferência de renda como o Bolsa Família e o BPC, demonstrando o caráter massivo dos mesmos. Há uma maior atenção à PSB em detrimento da PSE, que requer serviços continuados e articulados com as demais políticas setoriais.  Os CRAS absorvem grande demanda da população. A demanda não é totalmente resolvida face à insuficiência de uma rede de serviços articulada intersetorialmente.  Inexistem no município ações específicas para a população rural, o que está por requerer um mapeamento das particularidades territoriais existentes nesta área, articulada com a dinâmica urbana, que possibilite garantir a visibilidade das demandas da população do campo;

 Cultura de avaliação da política de assistência social ainda fragilizada face à própria cultura de não avaliação das políticas sociais, articulando eficácia, eficiência e efetividade com a democratização e o controle social.

 Há fragilidade na gestão da informação do SUAS quanto a democratizar sua base de cálculos, incrementar e agilizar as operações da administração, do financiamento e do controle social.

Quanto ao financiamento da PAS destaca-se as seguintes ameaças:

- As despesas da Assistência Social estão infladas com gastos que são na realidade da área fiscal, que deveriam ser custeadas pelo orçamento fiscal: 83,4% foram despesas relativas ao pagamento de pessoal e encargos sociais e outras despesas correntes; contra 16,3% foram despesas de capital (obras e instalações - equipamentos e material permanente, aquisição de imóveis – equipamentos e material permanente).

 O percentual de 0,55% do orçamento total da prefeitura gasto com Assistência Social, sendo que é deliberação de Conferência de Assistência Social o percentual de 5% do orçamento para esta política.

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 Incipiente participação do governo estadual na Assistência Social, principalmente no co- financiamento dos serviços da PSE.

No controle social da PAS observa-se alguns pontos críticos a saber:

 Apesar dos avanços na instituição dos conselhos, há um quadro desfavorável para as práticas democráticas (neoliberalismo), atingindo os conselhos, dificultando o pleno exercício do seu papel constitucional, legal e político. Esse modelo conservador pressupõe e estimula a baixa participação política e também aposta no enfraquecimento das instâncias da política e na proliferação de formas de representação puramente corporativas, setoriais e privatistas.  Algumas representações nos conselhos possuem uma visão relativa quanto aos objetivos particulares da entidade e ao público-alvo ou usuário da mesma, tendo dificuldade em respeitar o coletivo.  Não participação dos representantes dos trabalhadores da PAS nos Conselhos, ferindo a paridade nestes espaços.  Não há articulação dos conselheiros da sociedade civil de forma estratégica e sistemática.  Falta capacitação permanente para os conselheiros, para os pretensos conselheiros e também para os representantes do poder público. Os conselheiros demonstram grande dificuldade no entendimento do seu papel e do papel do conselho.  Existe fragilidade no fluxo de comunicação entre os conselheiros (representantes) e a base (representados). Não se garante que a voz dos representados seja levada ao espaço de luta dos conselhos.  Não existem disponibilidades financeiras e de tempo para a participação nas sessões plenárias, grupos de trabalhos, reuniões e outras atividades.  Há fragilidade de aglutinação para participação dos usuários da Assistência Social, sobretudo em torno do debate, da militância e do controle social da área.

3.2- Cenário desejado

A Cidade visualiza a melhoria de vida de sua população tanto urbana quanto rural, deixando para trás um lugar de omissões públicas, tendo como pressuposto fundamental a radicalização da democracia e da cidadania.

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Primordialmente esta Agenda deve fortalecer a SEMAS e o SUAS, aproveitando as várias potencialidades que a Assistência Social apresenta hoje na cidade. Precisa ainda construir uma Política de Assistência Social com a participação de seus trabalhadores, gestores, conselhos e entidades que constitui um poderoso instrumento de gestão para negociações, pactuações e concretização de uma rede de benefícios, serviços, programas e projetos, visando atender às necessidades sociais dos cidadãos de Cariacica.

Para isso a Cidade ao perspectivar o seu futuro e de sua gente, precisa:

 (Re) construir um conceito de Assistência Social que não estigmatize a população pobre, que não criminalize a pobreza e que não a use como moeda de troca de favores. A Assistência Social é um direito de todo morador que dela necessitar e um dever do Estado. A necessidade não deve ser medida apenas sob o ponto de vista da renda per capita e da região em que o indivíduo reside, mas do ponto de vista das necessidades humanas, compreendidas nos seus aspectos objetivos e subjetivos. Esse conceito de Assistência Social precisa ser compartilhado com toda a sociedade e, particularmente, compreendido pelos gestores públicos que planejam e operacionalizam o serviço para a população.  Insistir na primazia do Estado na condução da Assistência Social e das demais políticas setoriais num contexto de privatização e focalização do atendimento nos grupos ditos mais vulneráveis.  Articular a Assistência Social com as demais políticas setoriais. Sem a intersetorialidade, a Assistência Social é uma ação minimalista da pobreza, não garante o acesso à riqueza socialmente produzida em Cariacica e não retira a população usuária da condição de pobreza.  Quebrar a incompatibilidade entre Assistência Social e trabalho. A população atendida nessa área tem uma inserção de classe, da classe trabalhadora.

Compreender isso significa resgatar o papel do sujeito histórico, de um grupo enorme de moradores que fazem parte da cidade – eles não são apenas meros “merecedores” da Assistência Social ou os “inaptos para o trabalho”. Significa também atender às necessidades daqueles que vivem do trabalho formal, com carteira assinada, mas precário. Sem falar naqueles moradores, como crianças, adolescentes, jovens, idosos ou mulheres, que podem em certos momentos de suas vidas precisarem da Assistência Social, não por uma questão de renda, mas de necessidade, por exemplo, de convivência comunitária.

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 Provocar ações metropolitanas, sobretudo na proteção especial de média e alta complexidade, conforme preconiza o SUAS. Essas proteções são as de maior custo por causa do nível de complexidade no atendimento à população.  Estabelecer uma relação de efetiva co-responsabilidade com as ONGs, numa gestão compartilhada, em que o Estado continue com a centralidade na gestão social, mas, no modo de processar sua responsabilidade, outros sujeitos (fóruns, conselhos, entidades, etc.) pressionem e participem por decisões negociadas.  Ter uma gestão intersetorial, requerendo a conjugação, convergência e integração das políticas e programas setoriais.  Garantir que os serviços, programas e projetos sejam planejados nos diversos territórios.  Garantir condições financeiras e materiais para consolidação da municipalidade.  Adequar-se à NOB/RH/SUAS (2005) num contexto de contratos temporários.  Reavaliar o monitoramento da política, construir coletivamente e intersetorialmente os dados sobre a população assistida pela Assistência Social e pelas demais políticas.  Ampliar a transparência nas decisões, na ação pública, na negociação e na participação.  Conduzir a avaliação de políticas e programas sociais, considerando não somente o seu caráter técnico, o custo/benefício, isto é, a eficiência, mas também a sua efetividade (quais as condições da população-alvo antes e depois da política), a sua eficácia (o processo da política, se está sendo acessada) junto à democratização e ao controle social.  Fortalecer os conselhos numa perspectiva democrática e participativa. Esse é um grande desafio num contexto de fragilidade dos movimentos sociais, das organizações que defendem interesses coletivos, emancipatórios.  Democratizar as informações relativas às diversas políticas sociais.  Estimular e viabilizar as condições para a maior participação dos usuários, bem como articulação dos usuários conselheiros.  Qualificar e capacitar os conselheiros e os gestores na perspectiva crítico-propositiva.  Adequar o orçamento da SEMAS às reais demandas da população do município.  Garantir um percentual fixo do orçamento (5%) para o Fundo Municipal de Assistência Social (FMAS).  Criar mecanismos de estímulo para doações aos Fundos da Assistência Social.

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 Alocar todos os recursos destinados à assistência social no FMAS, evitando a fragmentação e a pulverização de recursos.

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4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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