Registro Nacional De Identificación Y Estado Civil (RENIEC) Escuela Registral (ER) Subgerencia De Investigación Académica (SGIA) Subgerencia De Públicaciones (SGPB)

Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) Escuela Registral (ER) Subgerencia de Investigación Académica (SGIA) Subgerencia de Públicaciones (SGPB)

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2014-10397

ISSN 2313-3465

Queda prohibida cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública y transformación de esta obra sin contar con la autorización de los titulares de la propiedad intelectual.

Cuidado de la edición: Álvaro Maurial MacKee Gerardo E. Burneo González

Ilustración de carátula: Petroglifo Miculla, departamento de Tacna

Impresión: Mediaprint S.A.C. Jr. Tarapoto 1077 - Breña, Lima

Impreso en el Perú Printed in Peru BERNARDO PACHAS SERRANO Jefe Nacional (i)

El presente texto ha sido elaborado por la Escuela Registral

JOSÉ ALFREDO PÉREZ DUHARTE Director de la Escuela Registral

DANNY SANTA MARÍA PINEDO Subgerente de Investigación Académica

VIOLETA AGUINAGA MORENO Subgerente de Publicaciones

MARÍA MARTINA CHICLOTE VALDIVIA Subgerente de Formación y Capacitación

Nombres, Revista Académica del Reniec es una publicación anual del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec). Fue fundada en el año 2013. Está dirigida a un público académico, servidores del Reniec, funcionarios de otras instituciones públicas y privadas, y todos los interesados en la temática registral y de identificación.

Los artículos presentados en la Revista son de responsabilidad exclusiva de los autores y no tienen por qué reflejar la opinión del Reniec. Cada artículo que se recibe es evaluado por el sistema peer review (arbitraje por pares).

DIRECTOR Bernardo Pachas Serrano

EDITOR José Alfredo Pérez Duharte

CONSEJO EDITORIAL Guillermo Nugent Herrera Facultad de Ciencias Sociales Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Fernando Tuesta Soldevilla Departamento de Ciencias Políticas Pontificia Universidad Católica del Perú

Antonio Zapata Velasco Departamento de Humanidades Pontificia Universidad Católica del Perú

Juan Carlos Godenzzi Departamento de Literatura y Lenguas Modernas Universidad de Montreal, Canadá

Cristóbal Aljovín de Losada Facultad de Ciencias Sociales Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú

NOMBRES, REVISTA ACADÉMICA DEL RENIEC ISSN 2313-3465 Volumen 5, Número 1: enero-junio 2019

CONTENIDO

Editorial 13

ESTUDIOS SOBRE INTERCULTURALIDAD, IDENTIFICACIÓN Y POBREZA EN EL PERÚ Ser indígena en un documento de identidad: valoración constitutiva y libertad cultural a través de los documentos de identidad en los pueblos indígenas achuar y wampis 17 Kelly Yolanda Chávez Saucedo

Gestión de la identificación civil en la comunidad nativa Kichwa Wayku, Lamas, San Martín, 2017 45 Jorge Antonio Grijalva Martínez

GESTIÓN DE LA CALIDAD Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos 67 Segundo Marcelo Vargas Granda

REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN EL SISTEMA ELECTORAL La representación política parlamentaria y la cuota de género en el sistema partidario, electoral y partidos políticos de Argentina, Chile y Perú 103 Itala G. Laurente

11 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) 127 Jacqueline Minaya Rodríguez

CIENCIA, TECNOLOGÍA Y SOCIEDAD Una sociología de los sistemas de información científica. Sobre la adopción de repositorios de acceso abierto en el Perú 161 Joaquín Yrivarren

RESEÑAS Ética para los tiempos. Trayectoria en la función pública: identidad, ciudadanía y tecnología 189 Augusto Rosas de la Cruz

Nombres (Lima) 5(1) 2019 12 Editorial

La Escuela Registral del Reniec se complace en presentar el quinto volumen anual de Nombres, Revista Académica del Reniec, el cual, a partir del presente número tendrá una periodicidad semestral, ello en la necesidad de lograr la indexación de nuestra publicación en la base de datos del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Asimismo –y como condición indispensable para la indexación– empezaremos la publicación electrónica de Nombres en la página web del Reniec, de modo que se pueda divulgar y enlazar con las diversas bases de datos que reúnen y catalogan las publicaciones científicas en América Latina.

En el presente número abordamos cuatro temáticas, todas ellas relacionadas con nuestro quehacer institucional. La primera, relacionada con los estudios sobre interculturalidad, identificación y pobreza en el Perú, expone una reflexión sobre las formas en que el documento de identidad es considerado un elemento valioso para las personas de los pueblos indígenas wampis y achuar, y plantea la tesis de que los documentos de identidad son la materialización de la libertad cultural para estos pueblos indígenas. De otro lado, la gestión de la identificación en una comunidad kichwa, en el departamento de San Martín, es analizada en cuanto a las barreras que enfrenta la relación entre el registrador civil y los ciudadanos en el acto de la identificación y los errores que se producen en el acta registral.

La segunda temática es una investigación sobre si, efectivamente, el Reniec está cumpliendo sus objetivos institucionales sobre sus políticas de calidad. En este caso, investigamos la relación entre el clima organizacional y la calidad en la atención a los ciudadanos.

Como tercera temática abordamos la representación política en el Sistema Electoral. Analizamos comparativamente la representación política parlamentaria y la cuota de género en el sistema partidario, electoral y

13 Nombres (Lima) 5(1) 2019 partidos políticos de Argentina, Chile y Perú; y, en un segundo artículo, el debate congresal sobre el sufragio femenino en el Congreso Constituyente de 1931.

Finalmente, en nuestra sección sobre ciencia, tecnología y sociedad, presentamos una investigación sociológica sobre la adopción de repositorios de acceso abierto en el Perú.

Esperamos que la lectura de Nombres sea de su agrado.

El editor

Nombres (Lima) 5(1) 2019 14 ESTUDIOS SOBRE INTERCULTURALIDAD, IDENTIFICACIÓN Y POBREZA EN EL PERÚ

Artículo original ISSN 2313-3465

Ser indígena en un documento de identidad: Valoración constitutiva y libertad cultural a través de los documentos de identidad en los pueblos indígenas achuar y wampis

Being indigenous on the identity document: constitutive valuation and cultural freedom through the identity documents of wampis and achuar indigenous people

Kelly Yolanda Chávez Saucedoo Resumen Este artículo busca conocer las formas en que un documento de identidad es considerado un elemento valioso para las personas de los pueblos indígenas wampis y achuar. Parte de la idea de que el desarrollo de una persona está entendido como la ampliación de libertades, siendo estas libertades la expresión de aquello que valoramos y tenemos razones para valorar. En dicho espectro se encontraría un tipo de valoración denominada constitutiva, o aquello que tiene valor en sí mismo por ser la materialización de algo valorado. Así, los documentos de identidad son la materialización de la libertad cultural y, por lo tanto, permiten una forma de desarrollo humano. Palabras clave Desarrollo humano, identidad étnica, documento de identidad, pueblos indígenas.

Abstract This article seeks to know the ways in which an identity document is considered a valuable element for the people of the wampis and achuar indigenous people. Begins with the idea that the development of a person is understood as the extension of freedoms, being these freedoms the expression of what we value and have reasons to value. In this spectrum, it would be a type of valuation that is called constitutive, or that which

17 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Kelly Yolanda Chávez Saucedo has value in itself because it is the materialization of something valued. Thus, identity documents are the materialization of cultural freedom and, therefore, allow a form of human development. Keywords Human development, ethnic identity, identification, ethnic groups.

1. Introducción Desde el año 2013 un grupo de pueblos indígenas ha presentado cartas al Registro Nacional de Identidad y Estado Civil - RENIEC, solicitando cambios en los datos y la estética de los documentos de identidad. Así, por ejemplo, los achuar en Loreto han solicitado que se incorpore en el Documento Nacional de Identidad - DNI un campo con información de su identidad étnica, que se cambie el color del DNI a verde, o la imagen que tiene de fondo por elementos amazónicos, como la palmera de aguaje. También han solicitado la implementación de un sistema de registro civil y DNI bilingüe español – achuar, el respeto de las instituciones familiares en el campo del estado civil del DNI colocando “nuwenau” a quienes tienen familia, el respeto de la vestimenta en las fotografías, entre otros.

De la misma forma, los wampis en Amazonas han solicitado la implementación de Oficinas de Registro de Estado Civil bilingüe en su territorio, campañas de atención a toda la población, así como la recuperación de los nombres originarios wampis. Como los achuar y wampis, también hay solicitudes de los grupos kakataibos, matsés, ashaninkas y awajún.

Tales demandas dejan entrever una vinculación entre el proceso de identificación y la identidad étnica. Para clarificar esta vinculación es preciso indagar sobre las razones que motivan las demandas, si estas tienen alguna vinculación con sus valoraciones personales y la forma en que estas potencian su desarrollo humano. Las demandas contenidas en las diversas cartas fueron analizadas y clasificadas en dos tipos: 1) sobre cobertura del servicio, y 2) de reconocimiento intercultural en torno

Nombres (Lima) 5(1) 2019 18 Ser indígena en un documento de identidad: valoración constitutiva y libertad cultural a través de los documentos de identidad en los pueblos indígenas achuar y wampis a la identificación. El presente artículo se ocupará del segundo tipo de demandas, en tanto está vinculado a formas distintas de valorar un documento de identidad y que motiva la pregunta, respecto a qué es o no importante en la vida de una persona achuar y wampis que vincule la identidad étnica con el proceso de identificación. Esta pregunta servirá para caracterizar las valoraciones y vincularlas al proceso de alcanzar las libertades reales que cada individuo valora y tiene razones para valorar.

En este escenario, la propuesta del economista Amartya Sen sobre el desarrollo humano se convierte en el marco conceptual más adecuado para responder a las preguntas presentadas, dado que se trata de un enfoque que privilegia las valoraciones personales para la construcción de métricas respecto al bienestar de las personas. Lo que propone el enfoque es entender el desarrollo como un proceso de expansión de las libertades reales que disfrutan los individuos (Sen, 2000: p. 19). Las libertades aludidas son aquellas que efectivamente se disfrutan y que deberán estar íntimamente vinculadas a las valoraciones de cada persona. En ese sentido, si la persona valora algunos elementos de algunas de sus formas identitarias y quiere potenciarla, esta será una forma de hacer efectiva sus libertades. Por lo tanto, según este enfoque, la evaluación del bienestar de las personas se debe hacer a partir de sus valoraciones y elecciones para alcanzar estas libertades que también pueden estar asociadas a identidades culturales, religiosas o étnicas (Nussbaum, 2012: p. 131). Así, las valoraciones sobre la identidad étnica vinculada a la identificación se convierten en parte del criterio evaluativo del bienestar de los achuar y los wampis, en tanto son dimensiones valoradas.

A partir de la clasificación de las demandas en los dos tipos antes mencionados, se pone en evidencia que las demandas no son únicamente para que la totalidad de sus miembros tengan DNI (demandas de cobertura del servicio o instrumental), sino que también denotan el interés en el reconocimiento de una identidad diferenciada, la identidad étnica.

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La presentación de las demandas al Estado peruano implica, también, que estos dos pueblos indígenas no se sienten totalmente representados en aquella identidad que el Documento Nacional de Identidad (DNI) o el Acta de Nacimiento resaltan frente al sistema burocrático estatal a través de los datos consignados. Por lo mismo, las demandas buscarían que los datos contenidos sean adecuados a sus necesidades de identificación, en virtud a su identidad étnica. La figura se complementa poniendo en relieve la capacidad de acción o agencia para alcanzar un ideal valorado, que en este contexto sería la revalorización de la identidad étnica.

A partir de este análisis, este artículo se propone resumir los hallazgos siguiendo la ruta analítica con base en el enfoque de desarrollo humano. La definición del problema de investigación es la primera parte y define la difícil relación entre los documentos de identidad o identificación y los pueblos indígenas. Se suma una sección dedicada a la explicación de la metodología utilizada en el estudio, como segunda parte. La tercera parte es la definición conceptual, a modo de espacio para discutir los conceptos alrededor de los cuales se mueve la investigación. La cuarta sección corresponde a la discusión de los hallazgos en virtud de los testimonios recogidos en campo y las demandas arriba mencionadas, utilizando dimensiones específicas de análisis. Para cerrar, se presenta una síntesis de las conclusiones del estudio, aportes o temas pendientes de debate alrededor de la valoración constitutiva.

2. La difícil relación entre la identificación y los pueblos indígenas Para explicar la relación entre los documentos de identidad y los pueblos indígenas, hay que precisar que una persona desempeña muchos roles en la sociedad y es influenciada de muchas formas por el contexto en el que vive. Una misma persona es mujer, deportista, madre, profesora de escuela primaria, líder comunal o miembro de una comunidad indígena. Se trata de las múltiples identidades que tenemos y vivimos en un determinado contexto social, y las personas deciden constantemente respecto a qué identidad resaltar sobre la otra en diferentes circunstancias (Sen, 2007: p. 44). Un ejemplo de esto sería el momento en que una persona desea presentarse como profesora de escuela primaria o como líder de un pueblo indígena.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 20 Ser indígena en un documento de identidad: valoración constitutiva y libertad cultural a través de los documentos de identidad en los pueblos indígenas achuar y wampis Los documentos de identidad (acta de nacimiento y DNI en el caso peruano) validan y materializan algunos elementos de nuestras múltiples identidades con fines de individualización. Como resultado del proceso de identificación o también entendida como la obtención del documento de identidad, se facilita la interacción de un individuo con cualquier otro o, incluso, con una institución. Además, facilita la diferenciación e individualización de las personas, lo cual tiene importancia indiscutible para el Estado, quien debe garantizar que los miembros de la sociedad accedan por igual a los derechos que les corresponden como ciudadanos1. Para ello ha establecido normativamente los elementos que conforman la identificación2, entre los que se encuentran el nombre, los apellidos, el lugar de nacimiento, la fecha de nacimiento, la dirección, el sexo, u otros elementos gráficos de la identidad como la fotografía y la huella digital.

El Reniec ha hecho esfuerzos por incorporar el enfoque intercultural, primero en las acciones para lograr la cobertura y luego en acciones para la adecuación del servicio a las necesidades culturales de la población, con acciones como el Registro Civil Bilingüe (Reniec, 2018), y los Tesoros de Nombres originarios para los recién nacidos (Reniec, 2015b, 2016d, 2017; Reniec y Terra Nuova 2012, 2016).

Pese a las iniciativas del Reniec, las demandas presentadas por los pueblos indígenas revelan que estos no han sido sujetos pasivos en el proceso pues, si bien como organización tenían una agenda principalmente vinculada a la defensa de su territorio y de sus recursos naturales (Espinoza, 2010), con el tiempo se incluyó el acceso a los documentos de identidad.

1 Artículo 26 de la Ley Nº 26497, Ley Orgánica del RENIEC – Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, que define al Documento Nacional de Identidad cómo única cédula de Identidad Personal para todos los actos civiles, comerciales, administrativos, judiciales y en general, para todos aquellos casos en que, por mandato legal, deba ser presentado. Constituye también el único título de derecho al sufragio de la persona a cuyo favor ha sido otorgado. 2 Artículo 32 de la Ley Nº 26497, Ley Orgánica del RENIEC – Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, que establece la información contenida en el Documento Nacional de Identidad.

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Es así que los achuar, en Loreto, solicitaron en el año 2013 se incorpore en el DNI un campo con información de su identidad étnica, que se cambie el color del DNI a verde y la imagen que tiene de fondo por elementos amazónicos como la palmera de aguaje. Asimismo, demandaron la implementación de un sistema de registro civil y DNI bilingüe español – achuar, el respeto de las instituciones familiares en el campo del estado civil del DNI colocando “nuwenau” a quienes tienen familia, el respeto de la vestimenta en las fotografías, libros de nombres originarios, consignar NO en la donación de órganos. Los wampis, por su parte, están más centrados en elementos como el idioma, el grupo étnico, los nombres originarios y el que el DNI sea bilingüe, en el sentido de que la información esté consignada tanto en español como en wampis.

Estas demandas revelan que los achuar no se sienten totalmente representados en aquella identidad que se resalta frente al sistema burocrático estatal. Por lo mismo, buscan que los elementos contenidos en los documentos de identidad sean adecuados a sus necesidades de identificación basadas en elementos que se relacionarían con su identidad étnica.

Como consecuencia de la utilización del enfoque de desarrollo humano como marco teórico, la investigación propone que las personas de los pueblos indígenas achuar y wampis consideran a la identificación no solo como una herramienta para ejercer derechos y alcanzar funcionamientos valiosos, sino que también le reconocen un valor en sí mismo, que sería de carácter constitutivo, en tanto los documentos de identidad les permiten representar parte de sus múltiples identidades y ser reconocidos como tales. Esta posibilidad de representar parte de la identidad étnica representaría una libertad en sí misma, la libertad cultural.

3. Metodología Este artículo es consecuencia de la investigación que realicé para la tesis de maestría en desarrollo humano, la misma que comprende una mirada a los dos tipos de valoraciones, instrumental y constitutiva. En este caso, solo se dará cuenta de las valoraciones constitutivas, en tanto se maneja la

Nombres (Lima) 5(1) 2019 22 Ser indígena en un documento de identidad: valoración constitutiva y libertad cultural a través de los documentos de identidad en los pueblos indígenas achuar y wampis hipótesis de que estas valoraciones tienen la potencialidad de materializar la libertad cultural como aporte al desarrollo humano. Esta propuesta complementa las acciones de política pública que realiza el Reniec sobre la cobertura del servicio y las iniciativas que tiene de transversalización del enfoque intercultural.

La investigación buscó responder de qué forma la identificación es considerada por los pueblos indígenas achuar y wampis como un elemento valioso para potenciar su desarrollo humano. Esta pregunta es respondida mediante la caracterización de las valoraciones constitutivas, considerando los elementos de su identidad étnica recogidos en un levantamiento de información para, seguidamente, establecer una vinculación con el desarrollo humano. Además, se ha buscado establecer diferencias entre las valoraciones, a partir de variables como el género o el rol en la comunidad.

La investigación es cualitativa en términos de metodología, pues se basa en los testimonios de los propios sujetos de estudio para hacer la evaluación de lo constitutivo de las valoraciones. Según el nivel de profundidad es exploratoria, dado que la asociación entre la identificación con el enfoque del desarrollo humano, desde la perspectiva de miembros de pueblos indígenas, ha sido poco explorada en literatura académica. También es descriptiva, en tanto se busca dar cuenta de las valoraciones de los pueblos indígenas en torno a sus demandas sobre identidad.

Los casos de muestra son los pueblos wampis y achuar, con quienes se ha utilizado la entrevista semiestructurada como instrumento de recojo de información. Estos han sido seleccionados por tener un nivel mayor de interacción con Reniec, y porque como parte de la familia lingüística jíbaro se les reconoce la tradición de defensa de su autonomía, formas de vida y libertades. En la actualidad, ambos grupos étnicos se encuentran trabajando en la conformación y/o en el reconocimiento de sus pueblos como naciones territorialmente autónomas.

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Se entrevistó a 19 personas pertenecientes al pueblo indígena wampis y 11 en territorio achuar. Para la selección de los informantes se consideraron variables como el género, el grupo etario, el rol en la comunidad y la comunidad en la que viven. En las entrevistas se buscó indagar sobre tres ámbitos específicos: primero, perspectivas sobre la identidad étnica; segundo, la identificación (acceso al documento de identidad) y, tercero, sobre las demandas de cobertura o de reconocimiento intercultural presentadas en los documentos encontrados.

Los resultados del esfuerzo para documentar a todos los peruanos son un ejemplo para otros países de la región, pues el Perú ha pasado de tener 59,3% de documentación en el año 2005 a 95,4% en el 2011, y 99,2% en el 2016 (INEI, 2017). Sin embargo, los niveles de indocumentación en comunidades nativas son siempre más altos. Al respecto, tanto el Reniec como las organizaciones indígenas han iniciado acciones de atención con enfoque intercultural. Esta experiencia de incorporación del reconocimiento intercultural se convierte en la primera motivación para abordar el tema, en tanto resalta entre las experiencias de documentación en Latinoamérica.

En segundo lugar, y como ya se ha mencionado, el aporte de la relación entre la identificación y la identidad étnica al desarrollo humano es importante, por haber sido poco estudiada. Específicamente interesa conocer su vinculación con el espacio evaluativo del bienestar de las personas pertenecientes a pueblos indígenas. En tercer lugar, como aporte a las políticas públicas, contribuirá a ser el punto de partida de otras discusiones en torno al reconocimiento de la identidad étnica o las visiones desde las cuales se evalúa la pertinencia o no de algunas de las solicitudes.

4. De la identificación al desarrollo humano: discusión conceptual 4.1 Identidad, identidad étnica e identificación La identidad ya no está ligada únicamente a un Estado-Nación (Castells, 2001; Bauman, 2005; Touraine, 2006) o es consecuencia de la asignación

Nombres (Lima) 5(1) 2019 24 Ser indígena en un documento de identidad: valoración constitutiva y libertad cultural a través de los documentos de identidad en los pueblos indígenas achuar y wampis de una nacionalidad. En un mundo globalizado, esta se define como múltiple, la cual pasa por un proceso de construcción individual con influencia de instituciones dominantes y que, por lo mismo, se encuentra en constante cambio (Dubar, 2002; Berger y Luckmann, 2003; Castells 2001). En todo este proceso, la elección individual es fundamental, aun en contextos de desigualdad, como el de los pueblos indígenas (Sen, 2007). Las personas deberán elegir entre las formas identitarias que manejan y aquellas que quieren resaltar (profesor de escuela secundaria, agricultor, padre de familia, líder comunal, líder indígena, líder religioso) y determinar qué identidad resaltarán, así como qué elementos de sus identidades irán modificando (Sen, 2007; Brah, 2011).

Una de esas formas identitarias es la denominada identidad étnica, la cual está vinculada a elementos comunes de un grupo de personas relacionados con la cultura, y que son definidos por el mismo colectivo. La vinculación entre la cultura y las identidades es indefectible, pues “solo puede consistir en la apropiación distintiva de ciertos repertorios culturales que se encuentran en nuestro entorno social, en nuestro grupo o en nuestra sociedad” (Giménez, 2005: 1). Siendo la cultura, según Ralph Linton, “la configuración de la conducta aprendida y de los resultados de la conducta, cuyos elementos comparten y transmiten los miembros de una sociedad” (1960: p. 45), se fortalece la idea de las identidades como resultado de interacción entre lo que individuo recibe y su propia interpretación. Esta relación entre identidad y cultura es reconocida en escenarios de sociedades de consumo de masas, donde las tecnologías de la información han ocupado un lugar preponderante. También en estos escenarios hay “reafirmación de la tradición local estética, política y étnica, que exigen que se reconozca su heterogeneidad y su diferencia cultural” (Avtar, 2011: p. 183).

Entonces, se trata de formas identitarias por elección de los individuos que la conforman, que han perdurado en el tiempo y han sido transformadas a partir de la interacción con otros elementos (Gutmann, 2008). Los pueblos

25 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Kelly Yolanda Chávez Saucedo indígenas, que se encuentran en proceso de lucha por la reivindicación de sus derechos, pasan por estos procesos de evaluación y redefinición. Fredrick Barth, desde la antropología, refuerza la idea de una adscripción establecida por los mismos sujetos, la misma que es delimitada por la elección de los elementos culturales y en oposición de los otros. Con el grupo constituido y las fronteras establecidas sobre quiénes son los otros, la identidad étnica tiene el poder de definir “las constelaciones permisibles de status, es decir de personalidades sociales que puede asumir un individuo con tal identidad” (Barth, 1976: p. 20).

Entonces, la identidad étnica implica que un grupo comparta o tenga en común costumbres, tradiciones, experiencias históricas o espacios geográficos de residencia (Barth, 1976; Trimble y Dickson, 2005). A partir de estos elementos se genera un sentido de afiliación que es consecuencia de una elección personal, pero que es retroalimentada a partir de cómo los otros ven al individuo que forma parte de esta identidad. En el caso de los pueblos indígenas, juega un papel fundamental la tradición histórica y orígenes previos a las sociedades construidas bajo el modelo del Estado- Nación.

En el caso de los dos grupos étnicos analizados, la literatura revisada da luces respecto a elementos centrales en su identidad étnica. La identidad wampis tiene elementos compartidos con otros grupos jíbaros. Se demuestra compleja, pues resaltan entre los elementos que la conforman: el idioma (Regan, 2003); la relación que tienen con el territorio (Calderón, 2013; Garra y Riol, 2014); el gobierno territorial autónomo de la nación wampis (2014); y la naturaleza (Calderón 2013). A partir de estos elementos el pueblo wampis ha elaborado una plataforma de lucha y de reivindicación de sus derechos, así como para promover la protección de sus formas de vivir bien.

Los achuar tienen elementos similares, pues también tienen una historia de cambio y construcción constante de su identidad étnica o cultural a partir

Nombres (Lima) 5(1) 2019 26 Ser indígena en un documento de identidad: valoración constitutiva y libertad cultural a través de los documentos de identidad en los pueblos indígenas achuar y wampis de elementos que consideran valiosos. Destacan entre estos elementos el idioma, elementos de la naturaleza representativos de cada grupo étnico, y las visiones de desarrollo que cada uno ha planteado en sus formas de organización (Bolla, 2003; FENAP, 2017; Descola, 1983; Griffiths et al., 2008; Bolla e Ishtiku, 1993).

Definidas la identidad y la identidad étnica en términos conceptuales, resta establecer qué es la identificación. En el plano de la administración pública, la identificación materializa algunos de los elementos de estas múltiples identidades a través del otorgamiento de un documento de identidad. Este documento a su vez es parte de un sistema nacional de administración3, pues en los sistemas estatales altamente burocratizados, la ausencia de este derecho coloca a la persona en situación de riesgo latente en tanto carente de un certificado de nacimiento y un documento de identidad, siendo que los individuos ven limitado su acceso a los servicios de salud, educación y protección, pudiendo ser víctimas de exclusión.

En síntesis, el concepto de identidad se define como de naturaleza múltiple, cambiante y generada a partir de la propia evaluación del sujeto. Son parte de esta construcción múltiple la identidad étnica, religiosa, política u otras generadas por alguna afiliación, como el lugar de nacimiento. La identidad étnica tiene sus propios componentes construidos en un proceso de individualización e influenciado por las instituciones con las que el individuo interactúa. Por otro lado, la identificación recoge algunos de los elementos de las múltiples identidades, los que son definidos en un marco normativo nacional con fines de facilitar el ejercicio de derechos y deberes de los ciudadanos.

Con este marco conceptual, es posible afirmar, por ejemplo, que no es casualidad que en una misma lista de demandas se encuentren juntas

3 La función de materializar el derecho a la identidad en la administración pública para el caso peruano se encuentra asignada al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil en la Ley N° 26497, Ley Orgánica del RENIEC. Este tiene la función de realizar todas las acciones necesarias de registro e identificación de las personas.

27 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Kelly Yolanda Chávez Saucedo cuestiones como la imagen de fondo del documento con el idioma del grupo étnico. Al menos para los líderes achuar ambas demandas son válidas y, aunque no tengan igual prioridad en la lucha por sus derechos, son reflejo de su identidad étnica y de las cuestiones que valoran o tienen razones para valorar.

Para evaluar estas valoraciones será fundamental utilizar el enfoque de desarrollo humano, que pone en el centro del análisis a la persona, a su capacidad de elección y de alcanzar libertades reales. Este enfoque será revisado en la siguiente sección.

4.2 El enfoque de desarrollo humano Como ya hemos adelantado, Amartya Sen explica el desarrollo como un proceso de expansión de las libertades reales que disfrutan los individuos (Sen, 2000:p. 19). En ese proceso importará que las personas gocen y disfruten de estas libertades en función de sus valoraciones. Por lo mismo, este enfoque evalúa el bienestar de las personas a partir de sus valoraciones y elecciones para alcanzar estas libertades asociadas a identidades culturales, religiosas o étnicas (Nussbaum, 2012: p. 131). La diversidad cultural y su materialización en todas las dimensiones de la vida (incluyendo en la identificación) serán parte del criterio evaluativo del bienestar de los achuar y los wampis, en tanto sean parte de dimensiones valoradas.

Amartya Sen reconoce que la materialización de las libertades también depende de otros determinantes como las instituciones (Sen, 2000: p.19), que deben ocuparse de que sean ejercidas efectivamente por las personas y no solo normativamente. En este caso, la provisión de la identificación que habilita derechos es responsabilidad del Reniec, que deberá hacerla efectiva para todos los peruanos y no solo para aquellos que puedan costear el acceso a este derecho.

Volviendo al concepto de libertad, Sen le asigna dos dimensiones de valoración, la primera, desde su valor intrínseco o constitutivo,

Nombres (Lima) 5(1) 2019 28 Ser indígena en un documento de identidad: valoración constitutiva y libertad cultural a través de los documentos de identidad en los pueblos indígenas achuar y wampis reconociendo su valor en sí mismo; y la segunda, su valor instrumental para el individuo, como medio principal para alcanzar el desarrollo. Las libertades son enunciadas en plural, puesto que se entiende que se pueden desagregar para la evaluación del desarrollo (Sen, 2000: p. 27).

Por último, como la libertad también supone la posibilidad de elegir, a lo largo de la propuesta se suma el rol activo del individuo para definir su propio desarrollo. Entonces, a partir de las dos dimensiones de la libertad mencionadas (instrumental y constitutiva), el enfoque evalúa el desarrollo de una persona, no solo en términos de la libertad alcanzada, sino también de la capacidad de agencia que alcanza. Esta última es definida por Sen como “la capacidad de uno mismo para potenciar metas que uno desea potenciar” (Sen, 1995: p. 75). Si la felicidad o florecimiento alcanzado no es producto de una elección, entonces no es una libertad completa.

Para ello se requiere de una visión tan amplia y diversa como las formas de vida de las personas cuyo bienestar se quiere promover, e incluyendo en esta a la cultura como parte fundamental de esta evaluación, sobre todo para el caso de los pueblos indígenas (Fukuda Par, 2004; Sen, 1999; Yap and Yu, 2017; Taylor, 1993).

Sin embargo, son conocidas las desigualdades que sufren las minorías étnicas, aun en contextos de democracia, pues las políticas públicas son pensadas desde una cultura hegemónica. Como resultado, estas desigualdades siguen causando desencuentros entre sus habitantes y, más específicamente, exclusión en grupos culturales subordinados.

Para contrarrestar este escenario y que las personas puedan alcanzar su florecimiento personal, es necesario que la sociedad garantice el respeto por sus valoraciones o el incluir valores o bienes de tipo cultural en la construcción de su bienestar. Esto mismo pasa por otorgar responsabilidad tanto a los mismos ciudadanos como al Estado (Taylor, 1993: p. 96).

29 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Kelly Yolanda Chávez Saucedo

La autonomía y la agencia no son ajenos a los contextos históricos de estos grupos étnicos, sino que por el contrario han determinado la modificación de sus planes de vida en un sentido u otro (Yap y Yu, 2016: p. 317). A su vez, dichas propuestas muestran que el ejercicio de evaluación crítica de sus planes de vida individuales ha llevado a la construcción de un plan de vida colectivo, vinculado a valoraciones comunes de un grupo.

5. El valor constitutivo de los documentos de identidad: las demandas de reconocimiento La importancia constitutiva del documento de identidad no se agota en su relación con la pertenencia a un país y el ejercicio ciudadano. Siguiendo lo propuesto por Amartya Sen, la cultura es un elemento central del proceso de construcción de las múltiples identidades, así como en su transformación. Esta se vuelve parte de las dimensiones de la vida, valiosas para las personas y, por tanto, debe tener su reflejo en las libertades alcanzadas por las personas (Narayan y Patel, 2002). Los testimonios y la documentación revisada muestran que, efectivamente, el documento de identidad va más allá de su vinculación con una identidad nacional, y que tiene injerencia en la relación entre el individuo y la materialización de su identidad étnica.

Los discursos expuestos reflejan el deseo de superponer, o al menos igualar, la identidad indígena con el resto de las formas identitarias, lo que evidencia la puesta en práctica de su capacidad de elección y de razonamiento (agencia). Esto no implica que haya un deslinde con la identidad peruana, sino que en el juego de las identidades desean que la identidad indígena también sea reconocida como un atributo positivo en sus vidas.

Un ejemplo de esta vinculación es la carta del 2013 de la Federación Nacional Achuar del Perú - Fenap, en la que de siete demandas presentadas, incluían seis asociadas al reconocimiento de sus características culturales en la identificación, siendo estas:

Nombres (Lima) 5(1) 2019 30 Ser indígena en un documento de identidad: valoración constitutiva y libertad cultural a través de los documentos de identidad en los pueblos indígenas achuar y wampis - Se consigne la identidad de la nacionalidad achuar en el DNI. - Se incluya el símbolo que representa la identidad y, por lo tanto, identificación para el pueblo achuar en el DNI, como es el árbol de aguaje. - Se diseñe el DNI con el color verde que representa el paisaje amazónico. - Que el comité especial para celebrar matrimonio de los registros civiles nativos consigne las uniones familiares de acuerdo con sus tradiciones, representando a las instituciones familiares que practican desde sus antepasados. - Que se realicen estos procesos con la participación de los pueblos de la nación achuar. (Fenap, 2013)

En esta lista de solicitudes se pueden ver algunos elementos de la identidad étnica como, por ejemplo, el sentido de pertenencia a un grupo étnico, íntimamente asociado a la idea de territorio; elementos de la naturaleza como el aguaje, que además son el significado del nombre de los achuar o el color verde, con el cual identifican a la Amazonia. Años después se incorporarán a las demandas cuestiones como colocar NO en la sección destinada a la donación de órganos, que revela una clara influencia religiosa.

Para contrastar las demandas escritas se realizaron entrevistas en campo, en donde se exploraron las valoraciones respecto a varios temas, siendo uno de ellos el sentido de pertenencia a una nacionalidad (la peruana) y la identidad étnica. Al respecto se tiene que no hay una relación excluyente entre ambas identidades, sino que se refuerzan mutuamente en la construcción de las identidades de cada individuo, a manera de una suma positiva. También se exploró el sentido de pertenencia a la identidad étnica, el cual es altamente valorado al interior de la comunidad.

En cada reunión de los padres también discutimos, tocamos este punto de que cada niño sea controlado de acuerdo a sus papás. Conversado,

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porque nosotros aconsejamos, nos levantamos muy temprano, como a las tres o las cuatro, a esas horas comenzamos y explicamos que nosotros como Achuar no debemos cambiar, no debemos dejar nuestro estilo de vida e identificar como somos. (Testimonio Achuar - Persona 1)

Las preguntas respecto a los elementos que reconocen como valorados sobre su identidad étnica, permitieron establecer coincidencias con las demandas presentadas en los documentos de los achuar y wampis. Entre ellos aparecen el idioma, la vestimenta, las comidas típicas, el respeto al territorio, la lectura y escritura y los nombres originarios.

Nosotros con awajún, wampis, achuar... son casi iguales, somos similares, pero al momento de hablar hay algunas palabras que son variación de palabras, por ejemplo, no conozco tanto idioma awajún, pero idioma wampis es igualito, parecido. Los mitos, o sea, son parecidos, pero de alguna manera se diferencian, entonces por ahí al momento de hablar, ellos hablan diferente. (…) Valores y los pensamientos también son iguales, parecidos porque somos indígenas, entonces estos tres pueblos. (Testimonio Achuar - Persona 4)

Sin embargo, las personas entrevistadas reconocen que la identidad étnica está en constante cambio, pues durante las entrevistas las personas hablan de cambios en las tradiciones, eliminación de algunas de ellas, como las vinculadas a la violencia, e incorporación de otras, como la educación o la propia identificación a través de un documento de identidad. Un ejemplo es lo sucedido con los nombres de los padres, los cuales son en su mayoría mestizos (Georgina, Atilio, Mirna, Julian, Sheyla, Augusto, Mastilio), pero que, sin embargo, ahora buscan poner nombres originarios. Aquello refleja un cambio en el uso y valoración de los nombres originarios.

“Es un orgullo. Nuestra cultura, nuestra vida wampis es un orgullo tener nuestro propio nombre. El origen wampis tenía su propia

Nombres (Lima) 5(1) 2019 32 Ser indígena en un documento de identidad: valoración constitutiva y libertad cultural a través de los documentos de identidad en los pueblos indígenas achuar y wampis cultura, su propio nombre. Es un derecho tener, es una libertad y considerando a los wampis es necesario tener un nombre wampis. Porque diciendo que soy wampis pero teniendo nombre español, no me identifico como wampis.” (Testimonio wampis – Persona 17)

No todas las valoraciones o elementos de la identidad étnica pueden ser representadas en la identificación. Sin embargo, la identificación sí tiene un potencial de representación de la identidad que desean destacar (identidad étnica) ante el resto no indígena. Es por ello que en sus demandas proponen elementos como el idioma, el reconocimiento del grupo étnico, la revalorización de los nombres originarios o el respeto a la vestimenta.

A estas demandas se añaden cuestiones relativas a la presentación del DNI como el color o la imagen de fondo, que también tienen por objetivo la revalorización de la identidad étnica. Sin embargo, estas últimas no se encuentran instaladas en los discursos de la mayoría de los entrevistados. Aun cuando no aparecen de inmediato en las conversaciones, cuando las mencionan son valoradas como positivas para ser reconocidos como indígenas y para facilitarles la interacción con los no indígenas.

Aunque durante mucho tiempo han vivido escenas de discriminación por su origen étnico, los testimonios revelan que siguen considerando valiosos estos elementos para vivir una vida plena, y por ello quieren que este valor se vea reforzado por la oficialidad que le da el Estado a través de sus varios mecanismos, entre ellos los documentos de identidad.

Porque si aquí ahorita no se identifica como pueblo indígena, yo tengo mi DNI ahora y no se identifica como pueblo indígena, de dónde pertenece. Entonces, para valorar, de dónde nosotros pertenecemos y quiénes somos, para eso necesitamos que tenga aquí bien escrito.

33 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Kelly Yolanda Chávez Saucedo

(…) También, pero siempre en pueblo, tiene que poder a qué pueblo pertenece; si no, no se puede identificar, puede ser de cualquier otro pueblo, pueblo quechua, awajún, wampis. Para que no tenga esos problemas, tiene que estar escrito en nuestro idioma con pueblo achuar.” (Testimonio achuar - Persona 4)

La identificación bilingüe tiene una valoración instrumental, en el sentido que sirve para mejorar la usabilidad del documento de identidad, ya que al leer en idioma originario, se conoce su contenido. A su vez, tiene una valoración constitutiva, pues estas mismas personas reconocen la importancia de resaltar el hecho de ser personas bilingües de un pueblo originario.

“(Debería ser bilingüe) porque me identifico como indígena wampis” (Testimonio Wampis - Persona 17)

Respecto al estado civil, la preocupación se relaciona con el estatus que manejan las personas dentro de la sociedad. Soltero o casado tendrían dos formas de ser interpretados, y cuya diferencia es sustancial para estas personas.

Nosotros nos preocupamos, pero ¿qué vamos a hacer? El Estado pone ‘solteros’, por eso las chicas siempre dicen ‘joven’. En la ciudad siempre paramos escuchando ‘joven’. (Testimonio Achuar - Persona 3)

La valoración constitutiva ha sido marcada por un uso cultural. La influencia de la religión en las modificaciones de los límites desu identidad cultural también ha tenido impacto en la configuración de sus demandas de reconocimiento intercultural. Es el caso de la búsqueda de la revalorización de las formas de matrimonio achuar, así como de la importancia de los nombres entre los wampis. En las comunidades wampis visitadas, la presencia mayoritaria es evangélica, mientras que en territorio achuar hay una fuerte influencia de la iglesia católica. Los

Nombres (Lima) 5(1) 2019 34 Ser indígena en un documento de identidad: valoración constitutiva y libertad cultural a través de los documentos de identidad en los pueblos indígenas achuar y wampis valores morales que forman parte de la identidad de estos individuos se construyen también incorporando elementos religiosos sobre los cuales harán su propia interpretación. Esto tiene un impacto en cuestiones como la donación de órganos y su declaración en el DNI.

Nosotros como indígenas, nuestros antepasados y hasta ahora nunca hemos donado nuestros órganos. Una persona cuando muere, así nada más nos enterramos, pero la vida mestiza, de la ciudad, los hospitales cuando mueren, se los sacan todos los órganos (…) Entonces eso no, por costumbre nosotros no estamos de acuerdo para donar órganos. Para pueblo achuar no debería haber donar órganos, ese sería otro cambio. (Testimonio Achuar - Persona 1)

Si bien ambos grupos étnicos tienen valoraciones similares, las diferencias estriban en los elementos que cada uno considera de fundamental importancia para su incorporación en la identificación. Los achuar tienen una lista mucho más larga de demandas, en las que influye directamente la religión (a propósito de la donación de órganos) y el reconocimiento del matrimonio. Los wampis tienen igual de claro la revalorización de los elementos de su identidad, pero alrededor de los nombres wampis y la centralidad del idioma. De forma complementaria aparecen el lugar de nacimiento y otros elementos de la identificación.

A partir del análisis de estos mismos testimonios se ha buscado establecer distinciones entre las valoraciones considerando las variables de estudio (grupo étnico, género, grupo etario y posición en la comunidad). Las variables de género y grupo etario no reflejaron diferencias que pudieran considerarse patrones en los discursos de las personas para ninguno de los dos tipos de valoraciones.

Sin embargo, se ha identificado diferencias en las generaciones anteriores, quienes no valoraban la identificación o incluso prescindían de ella. Este escenario ha cambiado a partir de la puesta en valor de las

35 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Kelly Yolanda Chávez Saucedo instituciones públicas, otorgándole con ello centralidad en la vida de las personas que incluso no querían tener un documento de identidad.

Por lo antes dicho, los documentos de identidad se convierten en el reflejo de los seres y haceres de la identidad étnica wampis y achuar, así como de sus valoraciones y aspiraciones. En ese sentido, responder a las demandas de reconocimiento sería la materialización de la libertad cultural.

6. Implicancias de las valoraciones en la ampliación de libertades: conclusiones del estudio Como consecuencia del proceso analítico de esta investigación, se tiene que la construcción de la identidad no es única; son más bien múltiples construcciones identitarias, reconocidas por los propios individuos y manejadas como ropajes en los distintos escenarios de sus vidas, según sus propias elecciones (Sen, 2007). Estas dependen de la elección racional del individuo que permite realizar cambios, aun en contextos de influencia por instituciones sociales.

Por otro lado, el documento de identidad es consecuencia de un sistema de identificación creado por el Estado, con el fin de mejorar la administración de recursos públicos. Este se convierte en la materialización de algunos elementos de las identidades de una persona, establecidos por norma para una comunidad específica.

En virtud de las demandas presentadas por el grupo étnico achuar y wampis respecto a la identidad, se ha realizado una revisión de la literatura que pone en evidencia el compromiso de los wampis y achuar con sus valoraciones y la lucha por la reivindicación de sus derechos (Mayor y Bodmer, 2009; Brown, 1984; Calderón 2003, Bolla 2003 y Regan 2003; Guallart, 1990). Aquello permite explicar que las demandas estén vinculadas a la defensa y revalorización de su identidad étnica y su vinculación con la libertad cultural.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 36 Ser indígena en un documento de identidad: valoración constitutiva y libertad cultural a través de los documentos de identidad en los pueblos indígenas achuar y wampis Los resultados del análisis de los testimonios y la información documental permiten concluir que para los miembros de pueblos indígenas no solo se trata de contar con un documento de identidad para acceder a programas sociales y servicios públicos, sino que se desea que este incluya el reconocimiento de elementos de su identidad cultural. Sin embargo, también están influenciados por instituciones como la iglesia y la interacción con la sociedad mestiza.

El DNI se convierte en la materialización de algunos elementos de las identidades múltiples de una persona en el sentido de reconocimiento efectivo, por ejemplo, de su condición de indígena a través de diferentes mecanismos como una imagen, el que sea bilingüe o que indique la lengua materna. La libertad cultural se materializa cuando una persona puede ejercer efectivamente dicha libertad, escenario en el cual el reflejo de la identidad étnica en el documento de identidad se convierte en una de sus formas de expresión. La relación entre la identificación y el desarrollo humano se sustenta efectivamente en un rol de materialización de su identidad étnica, lo que se constituye en libertad cultural (PNUD, 2004: p. 27). Este rol complementa el ya conocido, respecto al valor de uso del DNI.

Adicionalmente, los documentos presentados por las organizaciones de pueblos indígenas revelan su capacidad para generar no solo las condiciones necesarias para el desarrollo de capacidades (entitlements), sino también su capacidad de agencia para decidir sobre aquello que consideran valioso. Pese a los contextos de discriminación que estos grupos étnicos han sufrido por su origen étnico, buscan que se revalore dicha identidad para que se vuelva un atributo positivo de las personas. Esto reafirma la idea de Sen respecto a la importancia de la capacidad de elección y razonamiento de las personas para la construcción y manejo de sus múltiples identidades (Sen, 2007).

La tarea que queda pendiente desde las políticas públicas es continuar con un análisis más agudo del problema de la indocumentación, y que pasa por la

37 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Kelly Yolanda Chávez Saucedo incorporación de las necesidades de reconocimiento intercultural para hacer efectivo este enfoque. La decisión de modificar elementos de los documentos de identidad no debe pasar únicamente por criterios normativos, sino que debe ajustarse a lo que las personas valoran y tienen razones para valorar. Esto último se vincula con la generación de oportunidades para que las personas desarrollen su agencia individual y colectiva, que les permita una elección razonada sobre la vida que desean vivir.

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Kelly Yolanda Chávez Saucedo es Licenciada en Sociología por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y Magíster en Desarrollo Humano por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente se desempeña en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD como Coordinadora de Iniciativas de Migración.

Correo electrónico: [email protected]

Recibido: 12/04/2019 Aceptado para su publicación: 15/06/2019

Nombres (Lima) 5(1) 2019 44 Artículo original ISSN 2313-3465

Gestión de la identificación civil en la comunidad nativa Kichwa Wayku, Lamas, San Martín, 2017

Management of civil identification in the native community Kichwa Wayku, Lamas, San Martín, 2017

Jorge Antonio Grijalva Martínez Resumen La presente investigación, realizada en el año 2017, tiene como objetivo analizar la gestión de la identificación civil en la comunidad nativa Kichwa Wayku, en la provincia de Lamas, departamento de San Martín. El diseño fue descriptivo de enfoque cualitativo mediante estudio de caso. La técnica empleada fue la entrevista y el instrumento de recolección de datos fue el cuestionario. Se concluye que: (a) la identificación de las personas permite el pleno ejercicio de los derechos personales y libertades fundamentales, así como el acceso a programas sociales que ofrece el Estado; (b) existen barreras para la identificación, en particular, de tipo económico y geográfico; (c) se presentan frecuentes errores al momento del registro; (d) los errores más comunes se deben a la carencia de capacitación en temas registrales; (e) las condiciones físicas que presenta la Oficina de Registro Civil son muy precarias; y (f) el registrador civil no posee las competencias necesarias para ejercer su función. Palabras clave Identificación, omisiones, errores, capacitación, competencias.

Abstract The present research: "Management of civil identification in the native community Kichwa Wayku, Lamas, San Martín, 2017", had as a general objective to know how the civil identification management is developed in the native community Kichwa Wayku, Lamas, San Martín. The research

45 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jorge Antonio Grijalva Martínez was applied, because it was carried out in the same native community through direct observation and information gathering. The design was descriptive of qualitative approach through case study. The technique used to collect the information was the interview and the data collection instrument was a questionnaire. The following conclusions were reached: (a) The identification of people is very important since it will allow the full exercise of personal rights and fundamental freedoms, as well as access to social programs offered by the State; (b) there are barriers to identification, in particular, of an economic and geographical nature; (c) frequent errors occur at the time of registration; (d) most common errors are due to the lack of adequate training in registration issues; (e) the physical conditions presented by the civil registry office are very precarious; and (f) the civil registrar does not posess the necessary skills. Keywords Identification, omissions, errors, training, competences.

1. Introducción 1.1. Gestión de la identificación civil La gestión de la identificación civil es el acto de la documentación de las personas por el cual el Estado, considerando el enfoque de derechos, reconoce de manera concreta a una persona y la distingue de las demás mediante la identificación; toda vez que, de no ser así, limitaría el pleno ejercicio de sus derechos personales y libertades fundamentales constitucionalmente consagrados. Por ende, el Estado no podría gestionar eficientemente el uso de los recursos públicos, así como realizar una adecuada planificación y ejecución de los programas sociales, excluyéndose a poblaciones en situación de vulnerabilidad (Reniec, 2012).

Para este fin el Estado desarrolla una actividad de registro o inscripción, tanto de nacimientos como de todos aquellos actos que modifican el estado civil de las personas, cuya función está encargada por mandato constitucional al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil – Reniec, el mismo que señala que el Documento Nacional de Identidad

Nombres (Lima) 5(1) 2019 46 Gestión de la identificación civil en la comunidad nativa Kichwa Wayku, Lamas, San Martín, 2017

(DNI) es la cédula única de identificación personal y permite a su titular el ejercicio del derecho a la identidad y demás derechos.

1.2. La indocumentación - causas Se denomina indocumentación a la carencia de documentos oficiales que caracterizan y distinguen a una persona y que, al no contar con ellos, impide la identificación personal, o acreditar o documentar alguna situación respecto de ella. Asimismo, constituye una posibilidad de exclusión social al limitar el acceso de la persona a programas estatales (Reniec, 2012). Esta carencia de documentación conlleva, en muchos casos, y visto de manera errónea, a la exclusión (‘sabemos que existes, pero no puedes participar de todo lo que hace la sociedad’), como también a la invisibilidad (‘como no existes, no te tomo en cuenta’). Las consecuencias negativas de no contar con la documentación necesaria se manifiestan en el alto porcentaje de pobreza, analfabetismo, imposibilidad de acceso a la salud, vivienda, empleo así como en la imposibilidad de acceder a los programas sociales que ofrece el Estado, y en el no ejercicio de derechos civiles consagrados en la Constitución Política del Perú.

Las causas de dicha indocumentación están directamente relacionadas con los problemas que se pueden presentar en la inscripción de los hechos vitales en las actas registrales por parte de los registradores civiles, así como con la existencia de poblaciones que se comunican mediante una lengua distinta al castellano. En ese sentido, un acta registral mal inscrita o en la que no coincidan los datos de forma exacta, tendrá consecuencias negativas para el titular de la inscripción, como el impedimento de acceso a servicios públicos (educación, salud y otros).

Entre los errores más frecuentes que se presentan en las actas registrales tenemos: • Omisión de datos en las actas registrales. Esta se produce cuando hay ausencia de algunos de los datos exigidos en los formatos oficiales de las actas de nacimiento, matrimonio y/o defunción. • Enmendaduras en las actas registrales. Cuando se presenta la

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alteración o modificación, ya sea legible o ilegible, de los datos consignados por el registrador civil, lo cual incluye los sobrescritos, borrados, raspados, tachados, interlineados, uso de corrector, lavados con algún producto químico, entre otros. • Datos mal consignados en las actas registrales. Cuando no existe concordancia entre los datos que se requieren en los campos del documento y aquellos que se colocan en el instante del registro.

Existen otras situaciones como error: - Al inscribirse más de una vez en el Registro del Estado Civil. - Error al inscribir fuera del plazo ordinario (60 días de plazo), debiendo ser inscripción extemporánea, con la obligación de implementar un procedimiento administrativo que se inicia a pedido de la parte interesada, que culminará con la emisión de una resolución registral. - Actas lavadas: aquellas que presentan manchas en datos personales y/o relevantes del inscrito, ello debido a la utilización de químicos por personas inescrupulosas que eliminan información del inscrito a fin de asentar otros datos. - Otros casos más frecuentes de errores que presentan las actas registrales son la mutilación de información y que, por el tiempo transcurrido, se pierdan los datos que aquellas contienen, los que generalmente se encuentra en los bordes de las mismas.

1.3. Barreras que impiden el registro de las personas Son todos los impedimentos que se presentan para el registro de las personas, fundamentalmente para las que se encuentran en situación de vulnerabilidad como son aquellas en situación de pobreza y extrema pobreza, las poblaciones andinas y amazónicas ubicadas en las comunidades nativas y centros poblados, mujeres, niños, niñas y adolescentes, las personas con alguna discapacidad física o psicológica, los adultos mayores, las víctimas de la violencia política generada por el terrorismo, las personas que se encuentran privadas de libertad, las personas pertenecientes a la comunidad LGTBI (que refiere a lesbianas,

Nombres (Lima) 5(1) 2019 48 Gestión de la identificación civil en la comunidad nativa Kichwa Wayku, Lamas, San Martín, 2017 gays, transexuales, bisexuales, y la 'I' es por los intersexuales antes conocidos como hermafroditas), así como las personas autodenominadas afrodescendientes, entre otros (Reniec, 2012).

Según el Reniec, las barreras que impiden iniciar el ciclo de la documentación, cuyo primer paso es la obtención del Certificado de Nacido Vivo, posteriormente el Acta de Nacimiento concluyendo con la obtención del Documento Nacional de Identificación, pueden ser políticas, administrativas, normativas, económicas, geográficas y/o de desatención de la realidad cultural (2012). • Barreras políticas. Desde los inicios de la República, la indocumentación de las personas en el Perú se ha constituido en un problema de orden estructural; debido, por una parte, a la falta de institucionalidad y eficiente organización del Estado, y, por otra, a la inestabilidad y a los continuos desencuentros políticos y sociales que se han presentado desde el inicio de nuestra vida republicana. • Barreras administrativas. En algunos locales registrales, ubicados en zonas alejadas, el material registral no llega de manera oportuna a los registradores civiles. Por otro lado, existen establecimientos de salud que imponen costos adicionales para la obtención del Certificado de Nacido Vivo, así como también oficinas registrales que solicitan pagos para la inscripción de nacimientos dentro del plazo ordinario o extraordinario, y por la emisión de la primera copia del acta para la obtención del DNI, que no están al alcance del usuario. • Barreras culturales. El Perú es un país con diversidad cultural cuya población rural es de casi el 20% del total y, pese a los esfuerzos para la promulgación de normas dirigidas a la población con menos recursos económicos, aún subsisten limitaciones para una adecuada documentación de estas poblaciones vulnerables. Ello en la medida en que no se tienen en cuenta las particulares características culturales de cada comunidad, y generalmente le son aplicadas normas hechas para la población urbana.

49 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jorge Antonio Grijalva Martínez

• Barreras económicas. En el Informe Técnico Evolución de la Pobreza al 2009, elaborado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), se señala que más del 34,0% de la población en el Perú vive en situación de pobreza y extrema pobreza, siendo parte importante de dicha población la que reside en las zonas rurales. Los costos de tramitación son elevados para esta población, siendo la inversión promedio de 100 nuevos soles para la obtención del acta de nacimiento o de DNI. Estos costos se originan en aspectos administrativos y geográficos, como los gastos de movilidad a la oficina registral, las gestiones para cumplir con los requisitos, el tiempo de viaje, menores ingresos por las horas no laboradas, el alojamiento y alimentos, entre otros; por lo cual estos costos directos e indirectos terminan imposibilitando el acceso a la documentación. • Barreras geográficas. El Perú es un país muy agreste, existiendo zonas con marcadas diferencias. En muchas de ellas, la característica habitual es la atomización de zonas pobladas y la dispersión de sus habitantes. Así tenemos que dos comunidades pueden encontrarse separadas por montañas, ríos y accidentes geográficos naturales, y el trasladarse de una a otra puede implicar considerable tiempo, incluso días. Las trochas o caminos intransitables e inconclusos exigen viajes en acémila, a pie o en transporte de carga con poca capacidad o con total inseguridad. En otros casos, se requiere el transporte fluvial, que implica un mayor gasto.

1.4. La indocumentación en las comunidades nativas La indocumentación en los departamentos del país que tienen población indígena en la Amazonía es mayor respecto al promedio de indocumentación de la población nacional (2,2% según el INEI, 2015). En el siguiente cuadro podremos observar la evolución de la población indocumentada en estos departamentos en los años 2012, 2013, 2014 y 2015:

Nombres (Lima) 5(1) 2019 50 Gestión de la identificación civil en la comunidad nativa Kichwa Wayku, Lamas, San Martín, 2017

Tabla 1. Población indocumentada de los departamentos que tienen población indígena en la Amazonía 2012-2015.

Total (07 2012 % 2013 % 2014 % 2015 % departamentos)

Amazonas 22 378 9,10 16 650 6,90 9582 4,05 7503 3,24

Junín 23 765 5,00 13 219 2,80 11 847 2,53 9855 2,12

Loreto 64 418 18,60 34 086 9,90 27 652 8,08 29 655 8,73

Madre de Dios 3509 11,30 1637 5,40 1165 3,94 1732 6,01

Pasco 6160 5,50 3752 3,40 3066 2,82 2603 2,43

San Martín 20 350 6,80 12 175 4,10 11 069 3,76 7231 2,48

Ucayali 18 457 17,10 11 232 10,60 4922 4,73 7420 6,30

Fuente: INEI (2015)

Salvo el caso de Junín en el año 2015, todos los demás departamentos tienen un porcentaje de indocumentación superior al promedio nacional. Asimismo, en estos departamentos las personas presentan diversos problemas en sus actas de nacimiento, debido a errores, enmendaduras y omisiones en su contenido, lo que dificulta la obtención de los documentos de identificación personal. Por esta razón es importante la presencia del Estado para que, de forma articulada, pueda atender a la población, aunque las entidades estatales sean insuficientes entre las poblaciones indígenas.

1.5. Causas de los errores en las actas registrales de las comunidades nativas En nuestro país son frecuentes los errores u omisiones en las actas de nacimientos, matrimonio y defunción cometidos por los registradores civiles de las comunidades nativas. Esto se debería a diversos factores como: a) la

51 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jorge Antonio Grijalva Martínez improvisación en el momento de declarar al recién nacido; b) el grado de educación de los padres y/o declarantes en el acto registral; c) la inobservancia y poco interés de los registradores civiles al realizar la inscripción registral; d) la mínima o nula capacitación en temas registrales que permita al registrador realizar sus actividades; e) el nivel de educación del registrador civil, lo que complica su comprensión de términos legales, f) la designación de registradores civiles sin experiencia y su rotación permanente de acuerdo con la coyuntura política; g) documentos de sustento de los declarantes (DNI, Certificado de Nacido Vivo) que presentan errores y omisiones que se trasladan al acta de inscripción del recién nacido; h) escaso o nulo conocimiento del idioma del lugar donde se realiza la inscripción, sobre todo en la zona amazónica.

1.6. La comunidad nativa Kichwa Wayku La comunidad nativa Kichwa Wayku está ubicada en el distrito y la provincia de Lamas, departamento de San Martín. Está ubicada geográficamente entre los 310 y 920 msnm de dicho departamento. Este centro poblado cuenta con 11 caseríos, y entre sus pobladores se pueden encontrar descendientes de los Pocras y Hanan Chancas, los que aún conservan el idioma quechua lamista (quechua chanca o ayacuchano con mezcla de cahuapana) y mantienen en la actualidad sus costumbres ancestrales. Tiene una población aproximada de 500 habitantes que se caracterizan por emplear la lengua quechua. A la fecha, aproximadamente el 21% de la población emplea, únicamente, la lengua española y el 46%, ambas (Hidalgo, 2013).

1.7. Objetivo de la investigación La presente investigación tiene como objetivo principal analizar la gestión de la identificación de las personas que forman parte de la comunidad nativa Kichwa Wayku. Específicamente, busca determinar los errores más frecuentes en el registro de identificación civil en dicha comunidad nativa, establecer las causas de tales errores y conocer las barreras existentes para el registro de la identificación civil. Asimismo, busca verificar las condiciones de la infraestructura de la oficina de registro y determinar

Nombres (Lima) 5(1) 2019 52 Gestión de la identificación civil en la comunidad nativa Kichwa Wayku, Lamas, San Martín, 2017 las competencias del personal del registro de identificación civil en la mencionada comunidad.

2. Metodología Se utiliza el paradigma interpretativo, toda vez que su orientación está dirigida al conocimiento de la interrelación de la gestión de la identificación con el desarrollo de las personas. Para ello se utilizó el método de la entrevista a las autoridades distritales y locales, a través de un conjunto de preguntas sistematizadas que interrogan sobre lo que está sucediendo con el registro civil en el lugar. El estudio se enmarca dentro del enfoque cualitativo como investigación aplicada y por su finalidad se clasifica como descriptivo, toda vez que observa y comprende el comportamiento humano en relación con la gestión de la identificación civil de las personas en la comunidad nativa Kichwa Wayku.

El recojo de datos de estudios se hizo en la misma comunidad nativa Kichwa Wayku, donde se hicieron entrevistas a las autoridades representativas y visitas a las instalaciones de registro civil de la localidad y a su entorno. Las personas entrevistadas fueron las siguientes: - El registrador civil de la comunidad nativa Kichwa Wayku. - El alcalde de la comunidad nativa Kichwa Wayku. - El administrador de la Agencia Reniec de la provincia de Lamas. - El presidente de la Federación de Pueblos Indígenas Quechuas de la Región San Martín. - El apu de la comunidad nativa Kichwa Wayku. - El jefe de la Unidad de Fiscalización de los Registros Civiles del Reniec de la región San Martín.

La presente investigación es un estudio de caso que tiene como componentes: a) el perfil del registrador civil, b) la infraestructura de la Oficina de Registro del Estado Civil, c) las actas registrales. Todos estos componentes están relacionados directamente con la comunidad nativa Kichwa Wayku.

53 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jorge Antonio Grijalva Martínez

Las preguntas del cuestionario se orientaron de acuerdo con las siguientes categorías: - Importancia del registro de identificación. - Errores más frecuentes en el registro de identificación. - Causas de los errores en el registro de identificación. - Barreras que impiden la identificación. - Condiciones físicas para la realización del registro de identificación. - Competencias del registrador civil.

3. Categorías 3.1. Importancia del registro de identificación La identificación es importante porque por ley debes estar identificado para acceder a programas sociales.

Los entrevistados reconocen que el registro de identificación permite el reconocimiento de los derechos de los ciudadanos y el acceso a los programas estatales: “Permite el reconocimiento de las personas y el acceso a los programas estatales. Mejora la calidad de vida de las personas” (Norberto Cachique Sangama, registrador civil de la comunidad nativa Wayku). “Permite acceder a programas de salud, estudios y pensión 65” (Juan José Cachique Guerra, apu de la comunidad nativa Kichwa Wayku). “Permite individualizar a la persona, ejercer sus derechos y asumir obligaciones. Acceso a programas sociales y al sistema financiero” (Heinz del Aguila, jefe de la Unidad de Fiscalización de los Registros Civiles – Reniec).

3.2. Errores más frecuentes en el registro de identificación Se resalta “el desconocimiento de los apellidos ancestrales y la falta de entendimiento de la lengua quechua”.

Los entrevistados indican como errores más frecuentes “la mala información de los datos por parte del ciudadano, las enmendaduras, que los apellidos no concuerden con los datos reales; las omisiones de

Nombres (Lima) 5(1) 2019 54 Gestión de la identificación civil en la comunidad nativa Kichwa Wayku, Lamas, San Martín, 2017 selladura y firma del registrador” (Toribio Amasifuen Sangama, alcalde de la comunidad nativa Wayku); “las faltas ortográficas, las equivocaciones al colocar los nombres o apellidos procediendo a hacer "borrones" (Norberto Cachique Sangama, registrador civil de la comunidad nativa Wayku); se resalta “el desconocimiento de los apellidos ancestrales y la falta de entendimiento de la lengua quechua” (Juan José Cachique Guerra, apu de la comunidad nativa Kichwa Wayku).

3.3. Causas de los errores en el registro de identificación El cambio continuo de registrador civil, la falta de capacitación en normativa vigente para mejorar su función como causas de los errores.

Entre las causas de los errores registrales, los entrevistados señalan “la falta de capacitación y el bajo sueldo que percibe el encargado del registro” (Toribio Amasifuen Sangama, alcalde de la Comunidad Nativa Kichwa Wayku); “el desarrollo de varias labores a la vez” (Norberto Cachique Sangama, registrador civil de la comunidad nativa Kichwa Wayku); “la poca supervisión por parte del Reniec” (Walter Reátegui Coral, administrador de la Agencia Reniec en Lamas); “el poco conocimiento de la lengua originaria, el ciudadano no se deja entender” (Juan José Cachique Guerra, apu de la comunidad nativa Kichwa Wayku). Asimismo, todos ellos señalan como una constante el continuo cambio de personal.

3.4. Barreras que impiden la identificación Las barreras culturales, comunicativas, económicas y geográficas.

Los entrevistados señalan, sobre todo, barreras culturales, comunicativas, económicas y geográficas: “Falta de una buena comunicación, adecuado conocimiento de la lengua originaria” (Norberto Cachique Sangama, registrador civil de la comunidad nativa Kichwa Wayku); “la discriminación, la falta de identidad” (Toribio Amasifuen Sangama, alcalde de la comunidad nativa Kichwa Wayku); “la pérdida de la identidad, falta de infraestructura adecuada” (Walter Reátegui Coral, administrador de

55 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jorge Antonio Grijalva Martínez la Agencia Reniec en Lamas); “la distancia de la población al centro de registro, la carencia de medios económicos” (Juan José Cachique Guerra, apu de la comunidad nativa Kichwa Wayku).

3.5. Condiciones físicas para la realización del registro de identificación Infraestructura deficiente, carencia de mobiliario y material registral.

Se señalan múltiples causas: “material en la intemperie, carencia de adecuada infraestructura” (Norberto Cachique Sangama, registrador civil de la comunidad nativa Kichwa Wayku). “El local no cuenta con una adecuada seguridad, falta de mobiliario y servicios básicos” (Toribio Amasifuen Sangama, alcalde de la comunidad nativa Kichwa Wayku). “No cuenta con un lugar seguro para la custodia de los libros registrales, falta de mobiliario” (Walter Reategui Coral, administrador de la Agencia Reniec en Lamas). “El local no cuenta con las condiciones mínimas de seguridad por falta de presupuesto” (William Guerra Sinaragua, presidente de la Federación de Pueblos Indígenas Quechuas de la Región San Martín). “Falta de seguridad y carece de lugares de custodia de los libros, falta de mobiliario” (Heinz del Águila, jefe de la Unidad de Fiscalización de los Registros Civiles – Reniec).

3.6 Competencias del registrador civil El registrador civil no posee las competencias necesarias y le falta capacitación.

Hay un consenso entre los entrevistados sobre que el registrador civil no posee las competencias necesarias para el buen desempeño en el cargo y que debe tener la capacitación adecuada para lograr los objetivos institucionales: “No posee las competencias requeridas por falta de capacitación y no conoce de manera adecuada la lengua quechua” (Toribio Amasifuen Sangama, alcalde de la comunidad nativa Kichwa Wayku). “No posee las competencias por falta de capacitación ante la continua rotación del personal” (Walter Reategui Coral, administrador de

Nombres (Lima) 5(1) 2019 56 Gestión de la identificación civil en la comunidad nativa Kichwa Wayku, Lamas, San Martín, 2017 la Agencia Reniec en Lamas). “No posee las competencias requeridas por las diversas labores que realiza el responsable” (William Guerra Sinaragua, presidente de la Federación de Pueblos Indígenas Quechuas de la Región San Martín). “Carece de competencias, como son los conocimientos respecto a la normativa y la lengua quechua” (Heinz del Aguila, jefe de la Unidad de Fiscalización de los Registros Civiles – Reniec).

4. Discusión 4.1 La identificación es importante porque por ley debes estar identificado para acceder a programas sociales La identificación de las personas, como lo menciona Thornberry (2013), es muy importante, toda vez que permite el pleno ejercicio de los derechos y libertades fundamentales de la persona constitucionalmente consagrados en la ley. De no ser así, el Estado no podría ejecutar eficientemente el gasto de los recursos públicos, como tampoco realizar una adecuada planificación y ejecución de los programas sociales. Asimismo se daría la exclusión de poblaciones, en especial de aquellas en situación de vulnerabilidad.

4.2 Se resalta “el desconocimiento de los apellidos ancestrales y la falta de entendimiento de la lengua quechua” Ortega (2014) remarca la importancia del reconocimiento de los apellidos originarios y su función en la identificación de los integrantes de una comunidad nativa. Asimismo, esta investigación coincide con lo expuesto por Herrera (2014), quien indica que los errores en las actas registrales se presentan por una incorrecta emisión de los documentos y porque no estuvieron muy claros los requisitos esenciales para la obtención de las partidas.

De otro lado, las instituciones públicas cuentan con diversos procedimientos, normativa, mecanismos de información y difusión referidos al derecho, a la identificación e identidad que no se ajustan a las características propias de las zonas rurales, en cuanto al enfoque de interculturalidad. Aproximadamente, cuatro millones de ciudadanos hablan, en el Perú, lenguas distintas al

57 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jorge Antonio Grijalva Martínez castellano como el quechua, aimara o alguna lengua amazónica, y entre sus hablantes se encuentra un gran porcentaje de indocumentados (ver Tabla 1). Es por ello que existen dificultades de comprensión entre el registrador civil y los ciudadanos que carecen de documentos, siendo los más afectados los adultos mayores y las mujeres adultas de las zonas rurales. Este escaso conocimiento de las diferentes lenguas originarias genera la existencia de errores u omisiones en la transcripción de datos en las actas de nacimiento, matrimonio y defunción.

4.3 El cambio continuo de registrador civil, la falta de capacitación en normativa vigente para mejorar su función, como causas de los errores Los registradores civiles de las diversas municipalidades del país, así como el personal de los centros de salud, no cuentan con la preparación adecuada o, en el mejor de los casos, de tenerla, son removidos o trasladados de manera frecuente, lo cual conlleva a tener personal poco eficiente, ocasionándose errores u omisiones en el momento del registro.

Asimismo, los errores u omisiones en el registro también tienen que ver con la capacitación inadecuada del personal a cargo de esa función. Urquizo (2016) manifiesta que las características socioculturales de los registradores civiles son un factor importante para adecuar una metodología educativa oportuna y acorde con sus necesidades de aprendizaje. Desde el punto de vista de Hidalgo (2013), los errores en las actas registrales se producen por el proceso de aculturación que se viene dando en las comunidades y el consiguiente cambio de costumbres. Al escribir los nombres y apellidos originarios, estos son registrados de forma incorrecta y se generan actas registrales con errores.

4.4 Las barreras culturales, comunicativas, económicas y geográficas A pesar de que el Perú es un país con diversidad cultural cuya población rural es casi el 20% del total, y pese a los esfuerzos para la existencia de normas acordes con la realidad de la población con menos recursos económicos, aún

Nombres (Lima) 5(1) 2019 58 Gestión de la identificación civil en la comunidad nativa Kichwa Wayku, Lamas, San Martín, 2017 subsisten limitaciones para una adecuada documentación de esas poblaciones vulnerables, en la medida en que no se tienen en cuenta las particulares características culturales de las comunidades a las que generalmente les son aplicadas normas hechas para la población urbana.

De otro lado, la lejanía de algunos centros poblados acarrea un excesivo costo económico para el traslado hacia la Oficina de Registro Civil o al local municipal. Esta realidad desmotiva a los pobladores de las comunidades nativas para realizar el trámite de inscripción del nacimiento y la posterior expedición del Documento Nacional de Identificación.

4.5 Infraestructura deficiente, carencia de mobiliario y material registral Las Oficinas del Registro del Estado Civil en las comunidades nativas, por lo general, no cuentan con el mobiliario mínimo (escritorio, silla, mesa) ni materiales de escritorio para la atención a las personas que acuden a inscribirse para obtener su identificación. En la investigación realizada por la Gerencia de Restitución de la Identidad y Apoyo Social del Reniec (Grias, 2014: p. 115), centrada en las oficinas registrales del departamento de Loreto, se indica que existe una inadecuada logística e infraestructura en las oficinas destinadas para dicha actividad, que generalmente se encuentran ubicadas en los locales municipales. También hay casos en que el registro civil se efectúa en casa de algún poblador, tienda comercial u otro lugar no apropiado para una adecuada actividad registral. Normalmente no disponen de equipos como una máquina de escribir y si los hubiera, se encuentran defectuosos. Asimismo, no cuentan con insumos como lapiceros, fichas registrales y una habitación para instalar anaqueles en los que se almacenen las actas históricas. En muchos de los casos, al no contar con estos implementos, se pierden o se maltratan los expedientes. Es por ello que debido a las inadecuadas condiciones físicas que presentan las diversas oficinas registrales en dichas zonas, se pueden encontrar actas de nacimiento en mal estado, deterioradas por el tiempo y la indebida custodia.

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4.6 El registrador civil no posee las competencias necesarias y le falta capacitación Si bien es cierto que tiene nivel técnico, en realidad le falta más capacitación para que no cometa los errores. El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec) de Lima tiene que enviar a sus capacitadores para que esté al día con las normas, y generalmente lo realiza en tiempos muy lejanos, lo que el registrador no siempre esta actualizado (Juan José Cachique Guerra, apu de la comunidad nativa Kichwa Wayku).

El registrador civil debe poseer óptimas competencias teniendo en consideración que dicha labor es múltiple y compleja. La Escuela Registral del Reniec se encarga de los cursos de capacitación a los registradores del estado civil de todo el país, quienes deben estar debidamente preparados para desarrollar sus funciones registrales. A fin de lograrlo, la Escuela Registral realiza una labor de capacitación mediante la formación por competencias laborales: el conjunto de habilidades, destrezas y comportamientos o actitudes que debe poseer el trabajador, para que este pueda desempeñarse de manera óptima en una determinada tarea.

No obstante, Urquizo (2016) plantea que: a) no se realizan las capacitaciones teniendo en cuenta el enfoque intercultural; (b) la mayoría de los registradores civiles no tiene la educación mínima requerida, como es contar con secundaria completa; (c) existen dificultades en las capacitaciones como falta de materiales, tiempo para impartir los conocimientos, distancia entre los lugares de capacitación y las áreas de trabajo; (d) se debería tener en cuenta las características socioculturales del personal, a fin de permitir adecuar la forma de capacitación a las necesidades de los ciudadanos.

5. Conclusiones • Los errores u omisiones al registro de las personas, las enmendaduras, datos mal consignados, inscripción fuera de plazo, actas manchadas, mutilaciones del documento y otros, son constantes en dicha localidad. Se explican, en mayor grado, por la falta de capacitación del personal a cargo de esa función.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 60 Gestión de la identificación civil en la comunidad nativa Kichwa Wayku, Lamas, San Martín, 2017

• Se advierte que el registrador civil es cambiado de puesto de manera constante. En consecuencia, su participación en los programas de capacitación resulta en vano, ya que es posteriormente removido. Además, no siempre se le encuentra en la oficina; toda vez que realiza otras labores dentro del municipio. • Existen barreras geográficas que dificultan la identificación delas personas. Muchas veces se deben a la lejanía de una localidad de la oficina registral, por lo que la persona debe trasladarse durante horas. Agreguemos a esto la barrera económica, debido al costo alto del traslado a la oficina y, de ser el caso, los trámites de la rectificación administrativa que desalientan al ciudadano a continuar con los mismos. Otra barrera que se ha podido observar es cultural: muchas personas aún conservan las costumbres ancestrales, además de la lengua originaria, y no son entendidos de manera clara por el personal registral foráneo que entiende poco o nada dicha lengua, en nuestro caso el quechua. • La Oficina del Registro Civil de la comunidad nativa no cuenta con un ambiente en buenas condiciones de uso para realizar los actos registrales, con los implementos e insumos necesarios para asumir tal función. Tampoco cuenta con el instrumental necesario para la conservación de la documentación y así poder evitar pérdidas o deterioro del material registral y expedientes administrativos. Asimismo, las condiciones climáticas del lugar no ayudan a la conservación de los documentos, lo cual ocasiona daños de consideración en perjuicio de la comunidad. • El registrador civil no posee las competencias necesarias para ejercer su función ya que, en su gran mayoría, no cuenta con estudios superiores y carece de preparación en temas registrales y de custodia, así como de archivo documentario, por lo que se hace necesaria su continua capacitación. Esta debiera comprender las características socioculturales de los registradores civiles como un factor fundamental para adecuar una metodología educativa oportuna y acorde con sus necesidades de aprendizaje.

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Referencias bibliográficas

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Herrera, M. (2014). Avances jurídicos del Registro Nacional de las Personas en relación a su antecesor el Registro Civil. (Tesis) Guatemala: Universidad Rafael Landívar. Recuperado de: http:biblio3.url.edu.gt/ tesario/2014/07/01/Herrera-Maria.pdf

Hidalgo, R. (2013). Procesos aculturativos en las manifestaciones folklóricas de la comunidad Quechua Wayku. Tesis de Doctorado. Trujillo: Universidad Nacional de Trujillo, Perú). Recuperado de: http://revistas.unitru.edu. pe/index.php/PGM/article/viewFile/347/326

INEI- Instituto Nacional de Estadística e Informática (2015). Encuesta nacional de los programas estratégicos. Lima: INEI.

Ortega, N. (2014). El derecho de propiedad comunal indígena en la Amazonía y su regulación en la legislación peruana. (Tesis de magíster). Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Recuperado: http:/tesis.pucp. edu.pe/repositorio/handle/123456789/5872

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Thornberry, G. (2013). ¿Quién soy yo? La identificación de las personas en el Perú. Palestra: portal de asuntos públicos de la PUCP. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Recuperado de: http:// repositorio.pucp.edu.pe/index/bitstream/handle/123456789/11954/ soy_yo_Thornberry.pdf?sequence=1

Nombres (Lima) 5(1) 2019 62 Gestión de la identificación civil en la comunidad nativa Kichwa Wayku, Lamas, San Martín, 2017

Urquizo, G. (2016). La capacitación de los registradores civiles impartida por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil y su eficiencia en la función registral. Tesis de magíster. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú.

Jorge Grijalva Martínez es abogado y magíster en gestión pública por la Universidad César Vallejo. Se ha desempeñado como funcionario público en el Jurado Nacional de Elecciones y actualmente lo hace en el Reniec.

Correo electrónico: [email protected]

Recibido: 21/02/19 Aceptado para su publicación: 06/05/2019

63 Nombres (Lima) 5(1) 2019 64 GESTIÓN DE LA CALIDAD

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Artículo original ISSN 2313-3465

Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos

Organizational Climate in a Public Institution and Quality in Citizen Services

Segundo Marcelo Vargas Granda Resumen El objetivo del presente artículo es dar a conocer la relación que pudiese existir entre el clima organizacional o laboral dentro de una institución pública y la percepción sobre la calidad en la atención que debe recibir el ciudadano por el servicio que solicita. La investigación fue tipo descriptivo-correlacional con un enfoque cuantitativo. Se aplicó un cuestionario de encuesta a una muestra de 32 trabajadores del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec) que atienden al público en deter- minadas oficinas registrales y agencias ubicadas en Lima Metropolitana. Se puede establecer que existe una relación directa moderada entre el clima organizacional y la calidad en la atención al ciudadano - usuario de los servicios del Reniec, de tal manera que a medida que mejora el clima organizacional, mejoran los niveles en la calidad en la atención a los ciudadanos. Palabras clave Clima Organizacional, Calidad de Atención, Identidad, Identificación.

Abstract The main objective of this article is to point out the relationship that could exist between the Organizational or Labor Climate within a public institution and the perception about the Quality of Attention that the citizen should receive for the service requested. The research was descriptive-correlational with a quantitative approach. A survey questionnaire was applied to a sample of 32 workers of the National Registry of Identification and Civil Status (Reniec) who serve the public in certain registry offices and agencies located in Metropolitan Lima. It is possible

67 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Segundo Marcelo Vargas Granda to establish that there is a moderate direct relationship between the Orga- nizational Climate and the Quality of Attention to the citizen user of the Reniec services; in such a way that, as the Organizational Climate is im- proved, the levels in the Quality of Attention to the citizens will improve. Keywords Organizational Climate, Quality of Attention, Identity, Identification.

1. Bases teóricas 1.1 El clima laboral u organizacional El constructo clima laboral fue introducido por primera vez en la psi- cología organizacional por Gellerman en 1960 (citado en Vargas, 2010), pero aludido por diversos tratadistas como Lewin, Lippitt y White (1939), Fleisman (1953) y Argyris (1958) (citados en Vargas, 2010). Deviene de la fusión de dos importantes escuelas de pensamiento como son la Gestalt y la escuela funcionalista que concuerdan al enfatizar que los individuos establecen intercambios con su medio ambiente y tratan de mantener un equilibrio dinámico con este (Vargas, 2010). Por otro lado, García (2010, p. 45) considera que desde que vivimos en un ambiente complejo y diná- mico, nace la idea del clima organizacional, toda vez que “[…] el hombre vive en ambientes complejos y dinámicos, puesto que las organizaciones están compuestas de personas, grupos y colectividades que generan comportamientos diversos y que afectan ese ambiente”.

El clima laboral u organizacional es entendido como el conjunto de cualidades, atributos o propiedades relativamente permanentes que perciben los trabajadores con respecto al lugar donde laboran y desarrollan su labor, las relaciones interpersonales existentes y las diferentes regulaciones formales existentes que afectan dicha actividad.

Existen diversas definiciones sobre clima laboral. En algunos casos, la literatura especializada lo entiende como cultura, satisfacción laboral y calidad de vida (Vargas, 2010). En otros casos, se distingue de cultura organizacional, vista esta última como la forma de sentir, pensar y actuar de

Nombres (Lima) 5(1) 2019 68 Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos los miembros de una organización de manera conjunta y unitaria, o como la forma de pensar y hacer las cosas compartidas de manera consensuada entre los miembros de una organización (de manera formal o informal) (Schein, 1991: p. 248; citado en Cota et al., 2008). Mientras que la cultura es un principio regulador más general y universal, el clima organizacional es un principio particular y relativamente cambiante, es decir, una mani- festación de algunos aspectos superficiales de la cultura organizacional. A decir de Soria (2008), el clima organizacional es temporal, pudiendo ser modificado por los miembros integrantes, mientras que la cultura organizacional es permanente y difícilmente manipulable. Por tanto, podemos inferir que ésta última no está ligada a la creación de la organización y se va formando en el tiempo. En un primer momento es impuesta por la alta jerarquía y posteriormente es modificada según las necesidades organizacionales propias (Cota et al., 2008).

Existen diversos enfoques sobre el clima organizacional. Gómez (2001, citado en Vargas, 2010) propone tres formas: • El enfoque objetivo, el cual determina el clima organizacional desde un aspecto estructural. Se define como el conjunto de características permanentes que describen una organización, la distinguen de otra e influyen en el comportamiento de las personas que la integran. Este enfoque tiene sus orígenes en Forehand y Gilmer (1964, citado por García, 2010). • El enfoque subjetivo, que tiene que ver con la opinión de los integrantes de la institución, es decir la percepción que tienen del ambiente interno de dicha institución, sobre sus necesidades sociales, si son satisfechas y si están gozando del sentimiento de la labor cumplida. Este enfoque es planteado por Halpin y Crofts (1962, citado por García, 2010). • El enfoque integrador, que tiene que ver con los anteriores enfoques mencionados. Sus autores observan al clima organizacional como una variable interpuesta entre una amplia gama de valores organizacionales; es decir, su estructura, estilos de liderazgo, etc., y las variables de resultado final como el rendimiento, la satisfacción, etc.

69 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Segundo Marcelo Vargas Granda

Lutwin y Stringer (1968, citados por García, 2010, p. 45) plantean otro enfoque manifestando que “[…] comprende los efectos subjetivos, percibidos del sistema formal, el estilo informal de los administradores y de otros factores ambientales importantes sobre las actitudes, creencias, valores y motivaciones de las personas que trabajan en un organización”.

García (2010, p. 48) manifiesta que el clima organizacional es la: […] percepción y apreciación de los empleados con relación a los aspectos estructurales (proceso y procedimientos), las relaciones entre personas y el ambiente físico (infraestructura y elementos de trabajo), que afectan las relaciones e inciden en las reacciones del comportamiento de los empleados, tanto positiva como negativamente, y por tanto, modifican el desarrollo productivo de su trabajo yla organización.

Según Deninson (1996, p. 624, citado por Soria, 2008, p. 11), el clima organizacional es: […] el medio ambiente de la organización que proviene del sistema de valores de [la] organización […], relativamente temporal, sujeto a control directo y limitado a aquellos aspectos del medio social que son concernientemente percibidos por los miembros de [dicha] organización.

Por otro lado, Vargas (2008, citado por Díaz 2014), lo define como la forma en que cada empleado percibe el ambiente que lo rodea; es decir, las características del medio ambiente en el trabajo, las mismas que son percibidas, directa o indirectamente, por los trabajadores y causan repercusiones en el comportamiento laboral. El clima organizacional es considerado como una variable interviniente que media entre los factores organizacionales y los individuales. Las características de la organización son relativamente estables en el tiempo, se diferencian de una organiza- ción a otra y de una sección a otra dentro de una misma organización,

Nombres (Lima) 5(1) 2019 70 Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos afectando el comportamiento y la percepción del individuo, tanto dentro de la misma organización como en el cambio de una organización a otra.

Es decir, se entiende como una serie de apreciaciones o percepciones que los miembros de una determinada organización tienen sobre sus propias experiencias dentro del mismo sistema organizacional. Dichas percepciones corresponden al proceso mediante el cual el individuo organiza, inter- preta y procesa diversos estímulos a fin de darle significado a su situación y entorno laboral en cuanto a experiencias personales, necesidades, motivaciones, deseos, expectativas y sistemas de valores (Vargas, 2010). Estas permitirán fijar las normas más adecuadas para optimizar el nivel de rendimiento y elevar la calidad de vida laboral del individuo (Departamento Administrativo de la Función Pública, 2001, citado en Vargas, 2010).

El clima laboral u organizacional, por tanto, es entendido como el medio interno, en referencia a variables dentro de la organización como el ambiente físico, el ambiente social, los aspectos personales y de comportamiento organizacional. También se comprende como las regulaciones formales e informales que afectan las relaciones de la organización (Díaz et al., 2008, citado en Vargas, 2010). Asimismo, es definido como la forma en que el trabajador percibe su centro de trabajo, su rendimiento, productividad y satisfacción en la labor que desempeña (Calderón, 2008, citado en Vargas, 2010).

Álvarez (1992, citado en Vargas, 2010) manifiesta que el clima organizacional es la expresión de las percepciones o interpretaciones que el individuo hace del ambiente interno de la organización en la cual participa; este es un concepto multifuncional que incorpora dimensiones relativas a la estructura y reglas de la organización sobre los procesos y relaciones interpersonales y sobre cómo las metas de la organización son alcanzadas.

Liket, en su Teoría de Sistemas, determina dos grandes tipos de clima laboral, cada uno de ellos con dos subdivisiones propias: autoritario y par-

71 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Segundo Marcelo Vargas Granda ticipativo (Brunet, 1987; citado por García e Ibarra, 2012 y Vargas, 2010): • Autoritario – explotador: la dirección no tiene confianza en sus empleados. Son las autoridades quienes toman las decisiones y se discurre de forma descendente. Se trabaja sobre la base del miedo, castigos, amenazas, ocasionalmente de recompensas. La comunicación está basada en órdenes e instrucciones específicas. • Autoritario – paternalista: existe una relación de condescendencia entre directivos y empleados. Si bien es cierto, las decisiones más importantes se toman en la cima, existen algunas que se dan entre los empleados. Se ponen en juego las necesidades de estos últimos, pero existe un ambiente estable y estructurado. • Participativo – consultivo: son los empleados quienes toman algunas decisiones específicas, dado que existe confianza y comunicación de arriba hacia abajo. Existen pocas situaciones de castigo primando las recompensas y la satisfacción. • Participativo - en grupo: existen procesos de toma de decisiones diseminados en toda la organización y estructuras adecuadas en todos sus niveles. La comunicación es también vertical. Existe muy buena confianza entre directivos y empleados, se busca motivar al personal en cuanto a su participación e implicancia en los objetivos institucionales.

1.2 La calidad de atención en la gestión pública El concepto de calidad viene de tiempo atrás. Desde que el hombre apa- rece realizando diversos trabajos, siempre se ha preocupado, de una forma u otra, por el trabajo bien realizado; siempre considerando la calidad como un conjunto de cualidades y/o atributos que constituyen la manera de presentar un determinado producto. Posteriormente, este concepto se ha ido aplicando a toda actividad que conlleva un logro, es decir, a toda la gestión de la misma.

En los últimos tiempos, el término calidad se ha extendido no solo en el ámbito de la actividad privada, sino también en las instituciones públicas,

Nombres (Lima) 5(1) 2019 72 Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos desde los procesos para la obtención de un determinado producto4, hasta la atención al cliente o ciudadano. En muchos de los casos se ha manifesta- do como una necesidad de hacer bien las cosas, con la finalidad de lograr la satisfacción de los ciudadanos - usuarios de los servicios.

Se ensayan varios conceptos dependiendo del punto de vista de la orga- nización, siendo unos de los más transcendentes el que la define como “[…] el conjunto de propiedades y características de un servicio, produc- to o proceso, que satisface las necesidades establecidas por el usuario, el ciudadano o el cliente de los mismos” (Gobierno de la Provincia de Salta, 2008, p.8), o la definición de la Presidencia del Consejo de Ministros del Perú: la “[…] percepción que el ciudadano tiene respecto a la prestación de un servicio, que asume la conformidad y la capacidad del mismo para satisfacer sus necesidades” (PCM, 2013a, p.4).

En los últimos tiempos el país presenta serias deficiencias en la prestación de servicios públicos. Por ello existe muy poca confianza de la población en el Estado y bajos niveles de satisfacción ciudadana (PCM, 2013a). La desazón generalizada, el descrédito frente a las instituciones, la mala dis- tribución de los recursos, el clamor por la justicia social, el sentimiento de injusticia, así como los graves conflictos sociales hacen que los ciudadanos del país se encuentren decepcionados de sus instituciones públicas (Boza, 2006). Por ello, es importante tener claro que la administración pú- blica está para facilitar los servicios al ciudadano y no para obstaculizarlos. Estas deficiencias se han visto reflejadas en el Documento de identificación de la problemática y mapeo de actores previo al documento Política Nacional de la Modernización de la Gestión Pública al 2021, elaborado por la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Este problema se puede ver en muchos países y debido a ello, en la actualidad, se está fomentando el estudio integral del comportamiento de las personas dentro de las organizaciones. El Estado peruano, por interme-

4 Se entiende por producto también los servicios o materiales procesados (bienes).

73 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Segundo Marcelo Vargas Granda dio de la administración pública, no podría estar ajeno a esta tendencia, especialmente por su compromiso de cumplir con las obligaciones que tiene encomendadas con la ciudadanía, traducidas estas en el servicio pú- blico, el cual debe estar premunido de un alto grado de calidad, tanto en el servicio como en la atención al público usuario.

La administración pública es el instrumento en que se basan los Estados modernos para el desarrollo de sus políticas públicas a fin de garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos, propiciar el cumplimiento de sus obligaciones, como también procurar la prestación de los servicios básicos de la sociedad. Para esto último se requieren iniciativas de reforma y/o modernización del Estado que tienen que ver con la insatisfac- ción ciudadana por los servicios públicos que recibe. En consecuencia, urge una mejora en la calidad en la atención al ciudadano. Dicho de otro modo, un Estado que no sirve adecuadamente a los ciudadanos constituye un impedimento para la solución de sus problemas y reafirma la pobreza y la desigualdad, tanto social como económica.

En el plano internacional, y como consecuencia de la expansión del estado de bienestar en Europa, a iniciativa de los gobiernos de México, Perú y Venezuela, en el año 1972, se constituyó el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), como un organismo público internacional de carácter intergubernamental, con sede en Caracas. La crea- ción de este organismo fue respaldada por la Asamblea General de las Na- ciones Unidas, según Resolución 2845–XXVI5, con la finalidad de servir como una entidad regional que tuviera como eje de su actividad, la moder- nización de las administraciones públicas en la búsqueda de un desarrollo económico y social. El CLAD tiene como misión promover el análisis y el intercambio de experiencias y conocimientos en torno a la reforma del Estado y la modernización de la administración pública mediante la organi-

5 Se pronuncia en favor de establecer una entidad regional que propenda a la modernización de las administraciones públicas como factor estratégico en el proceso de desarrollo político, económico, administrativo y social de los países de América Latina.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 74 Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos zación de reuniones internacionales especializadas, la publicación de obras, la prestación de servicios de documentación e información, la realización de estudios e investigaciones y la ejecución de actividades de cooperación técnica entre sus países miembros y provenientes de otras regiones (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo - CLAD, 1998).

En el año 2008, se realizó una cumbre en El Salvador, en la cual el CLAD aprobó importantes documentos como la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, en donde, además, se elaboró y aprobó el documento doctrinario denominado Una Nueva Gestión Pública para América Latina, ratificada posteriormente en la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, realizada en San Salvador, El Salvador, en junio del 2008, y adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamerica- na de Jefes de Estado y de Gobierno, en dicho país en octubre del mismo año. Dicho documento fue refrendado por los representantes de 19 países miembros y del CLAD, el cual expresa que el Estado es un instrumento indispensable para el desarrollo económico, político y social de cualquier país, de allí la necesidad de orientarse a la atención de tres problemas importantes: a) la consolidación de la democracia, b) la necesidad de reto- mar el crecimiento económico, y c) la reducción de la desigualdad social, garantizando la inclusión social (CLAD, 1998).

En nuestro país, el diagnóstico de los problemas de la administración pública se ha expuesto en el Documento de Identificación de la Problemática y Mapeo de Actores, previo al documento Política Nacional de la Modernización de la Gestión Pública al 2021, elaborado por la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGP – PCM). A continua- ción se resumen los principales problemas identificados en el documen- to (GIZ, 2012): • Ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de articulación con el sistema de presupuesto público. • Deficiente diseño de la estructura de organización y funciones. • Inadecuados procesos de producción de bienes y servicios públicos.

75 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Segundo Marcelo Vargas Granda

• Infraestructura, equipamiento y gestión logística insuficiente. • Inadecuada política y gestión de recursos humanos. • Limitada evaluación de resultados e impactos, así como de seguimiento y monitoreo de los insumos, procesos y resultados de proyectos y actividades. • Carencia de sistemas y métodos de gestión de la información y el conocimiento. • Débil articulación intergubernamental e intersectorial.

Es indudable que la sociedad requiere de un Estado moderno al servicio de las personas, el mismo que implica cambios, toda vez que, es parte del derecho de los ciudadanos, contar con servicios eficientes, unitarios y descentralizados, inclusivos y transparentes, y todo ello en función de las necesidades de los ciudadanos. Es imprescindible, por tanto, tener en cuenta que, la responsabilidad de modernizar el país es de todos los funcionarios y servidores del Estado en cada una de sus organismos e instancias de gobierno.

En ese sentido, encontrándose el Estado en proceso de obtener mayores niveles de eficiencia sobre la base de una mejor atención al ciudadano, prio- rizando y optimizando el uso de los recursos, se da la Ley N° 276586, Ley Marco de la Gestión del Estado, cuyo objeto es establecer los principios y la base legal para iniciar dicho proceso. Tiene como objetivo, poner al Estado al servicio de la ciudadanía mediante canales efectivos de participación ciudadana, transparencia en su gestión, descentralización y desconcentración, con servidores públicos calificados y adecuadamente remunerados.

Posteriormente, mediante el Decreto Supremo N°004-2013-PCM, se aprueba la norma denominada Política Nacional de la Modernización de la Gestión Pública7, que tiene como objetivo general, orientar, articular e impulsar, en todas las entidades públicas, el proceso de modernización hacía

6 Publicada el 30 de enero de 2002. 7 Publicado el 08 de enero de 2013.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 76 Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos una gestión pública para resultados, con la finalidad de que esta impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y en el desarrollo del país. Dicho documento, refiere como uno de sus principales principios de la política de modernización, el de orientación al ciudadano. Por tanto, el Estado y sus entidades deben tener como prioridad ofrecer servicios a partir de las necesidades de la población; para ello, requiere adaptarse a la diversidad de las preferencias y demandas de los ciudadanos teniendo en cuenta sus realidades diversas. En ese sentido, las instituciones públicas deben ser dialogantes y abiertas a las propuestas ciudadanas (Presidencia del Consejo de Ministros del Perú - PCM, 2013a).

Para el logro del mencionado objetivo, la norma mencionada establece la necesidad de implementar una gestión por procesos y promover la sim- plificación administrativa en todas las entidades públicas, a fin de generar resultados positivos en la mejora de los procedimientos y servicios orien- tados a los ciudadanos y empresas. Por ello se aprueba el Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2013-20168, teniendo como objetivo general mejorar la calidad y eficiencia y la oportunidad de los procedimientos que la ciudadanía realiza ante la administración pública (Presidencia del Consejo de Ministros del Perú - PCM, 2013b).

Además, mediante Decreto Supremo N°025-2010 - PCM9, se aprueba la Política Nacional de Simplificación Administrativa, la cual señala que, para efectos de la modernización del Estado en cuanto a la simplificación administrativa, se requiere cinco pilares fundamentales para lograr cambios trascendentales y sostenibles y el logro de los objetivos planteados, como son: 1) poner a disposición de la entidades públicas metodologías e instrumentos que faciliten la implementación de procesos de simplificación administrativa; 2) el uso de tecnologías de información y comunicación;

8 RM N° 048-2013-PCM, del 21 de febrero del 2013, la misma que deja sin efecto la RM N°228-2010-PCM mediante la cual se aprobó el Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014. 9 Publicado el 12 de febrero de 2010.

77 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Segundo Marcelo Vargas Granda

3) contar con recursos humanos idóneos; 4) un marco normativo adecuado con mecanismos de incentivos y desincentivos; 5) un liderazgo institucional en todas las entidades públicas para impulsar estos procesos (Presidencia del Consejo de Ministros del Perú - PCM, 2010).

En concordancia con la Política Nacional de Modernización del Esta- do (D.S. N°004-2013-PCM) como principal instrumento orientador de la gestión pública en el país, la misma que establece la visión, principios y lineamientos para una actuación coherente y eficaz del sector público al servicio de los ciudadanos y el desarrollo del país; y enmarcado en el Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2013-2016, se aprueba el Manual para Mejorar la Atención a la Ciudadanía en las Entidades de la Administración Pública10, elaborado por la Secretaría de Gestión Pública (SGP) de la Pre- sidencia del Consejo de Ministros, poniendo en relevancia la mejora de la calidad de los servicios que brindan las entidades públicas de manera exclusiva. El objetivo de este manual es dar criterios y lineamientos de cumplimiento obligatorio de las entidades públicas a fin de mejorar la labor desempeñada en la atención hacia el ciudadano, en el “[…] proceso encaminado a la consecución de la satisfacción total de los requerimientos y necesidades de los usuarios de un determinado servicio” (Presidencia del Consejo de Ministros del Perú - PCM, 2015. p.3). Por ello, busca com- prometer a las instituciones públicas a conocer la calidad del servicio que viene prestando a la ciudadanía e implementar medidas para su mejora, contando con la autoevaluación previa.

1.3 El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec) El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec) fue creado mediante Ley N° 2649711, con arreglo mandatorio de los artículos 17712 y

10 RM N° 156-2013-PCM, publicado el 18 de junio de 2013. 11 Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 12 de julio de 1995. 12 Art. 177° de la Constitución Política del Perú: “El Sistema Electoral está conformado por el Jurado Nacional de Elecciones, La Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. Actúan con autonomía y mantienen entre sí relaciones de coordinación, de acuerdo con sus atribuciones”.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 78 Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos

18313 de la Constitución Política del Perú, como un organismo autónomo que cuenta con personería jurídica de derecho público interno y goza de atribuciones exclusivas y excluyentes en materia registral. Como consecuencia, tiene autonomía técnica, administrativa, económica y financiera. Tiene como función principal organizar y mantener el Registro Único de Identificación de Personas Naturales (RUIPN). Para ello, dirige y preside el Sistema Registral de los peruanos que involucra: a) el registro civil, b) el registro de personas, y, c) el registro de naturalizaciones; el cual constituye el registro único y base de datos de identificación de todos los peruanos. Emite el Documento Nacional de Identidad (DNI), único documento nacional de identificación en el país. En épocas electorales, elabora el padrón electoral, así como, en forma permanente, efectúa verificaciones de firmas para los procesos de iniciativa de reforma constitucional, iniciativas para la formulación de las leyes, referéndum, iniciativa en la forma- ción de dispositivos municipales y regionales, revocatoria de autoridades, demanda de rendición de cuentas y otros mecanismos de control.14

El Reniec es líder en la región en el tema de identificación de las personas, lo que se evidencia desde los resultados alcanzados en el año 2014 (el 98,7% de peruanos cuentan con el Documento Nacional de Identidad (DNI)), según resultados de la Encuesta Nacional de Programas Estratégicos (Enapres) 2014 (INEI, 2017). En el año 2011 se establece el Programa Presupuestal Estratégico Acceso de la Población a la Identidad, ejecutado por el Reniec en el marco del Presupuesto por Resultados, mediante el cual se establece otorgar en forma gratuita el Documento Nacional de Identidad (DNI) a los menores de edad de 0 a 16 años, residentes en las zonas urbanas y rurales a nivel nacional, a efecto de que dichos menores puedan acceder también a los beneficios de los programas que ejecutan las entidades públicas en materia de salud, educación y de carácter social. Asimismo, en alianza articulada con el Ministerio de Salud, se crearon las Oficinas

13 Se refiere al nombramiento del Jefe Nacional del Reniec, modo de remoción del cargo, incompatibilidades y funciones señaladas por la Ley. 14 Ley N° 26300 “Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos”, publicada el 3 de mayo de 1994.

79 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Segundo Marcelo Vargas Granda

Registrales Auxiliares (ORA) en diversos hospitales a nivel nacional, con la finalidad de facilitar la inscripción de los nacimientos de recién nacidos y la iniciación del trámite del Documento Nacional de Identidad (DNI).

Desde el año 2005, la documentación de las personas ha ido aumentando considerablemente. Según el Plan Operativo Institucional del Reniec correspondiente al año 2015, en el año 2005, del total de personas documenta- das, solo el 2,5% de menores de edad contaban con el Documento Nacional de Identidad (DNI) y el 97,5% correspondían a mayores de 18 años. En el año 2014 estos porcentajes han variado considerablemente. Del total de la población con DNI, el 31,2% son menores de edad y el 68,8%, mayores de edad. Según fuentes de la institución, esta situación fue revertida gracias a la acción programada por el Estado para erradicar la indocumen- tación infantil (Reniec, 2016).

Para efectos de lograr efectuar un trabajo integral, el Reniec cuenta con una cobertura de atención a nivel nacional a través de 16 Jefaturas Re- gionales, contando con una red de 397 oficinas que brindan los servicios de identificación, registros civiles y cualquier acto de modificación en el estado civil de las personas, constituida por agencias, oficinas registrales (OR), oficinas registrales auxiliares (ORA), puntos de atención. Además, cuenta con una cobertura de 198 oficinas consulares en 76 países del mundo para los residentes en el exterior. La infraestructura de atención del Reniec se detalla a continuación (Reniec, 2015a): • Agencia: es el local donde se efectúa el registro para el trámite y la entrega del Documento Nacional de Identidad (DNI); así como la Certificación del Registro Único de Identificación de Personas Naturales (RUIPN). No tiene servicio de Registros Civiles. • Oficinas Registrales (OR): son dependientes de la Jefaturas Regionales, y tienen a su cargo la expedición de copias certificadas de actas de nacimiento, matrimonios y defunciones y los actos que modifican el estado civil de las personas según la Ley 26497 y el D.S. N°015-98-PCM15.

15 D.S. N° 015-98-PCM, Arts. 11-13.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 80 Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos

• Oficina Registral Auxiliar (ORA): es una dependencia de una determinada oficina registral o agencia Reniec. Se encuentra instalada en un hospital o centro de salud del Ministerio del sector o de Essalud y tiene a su cargo la inscripción de nacimientos y defunciones ocurridas en dicho centro16. • Punto de Atención: es un local de carácter temporal donde se efectúa el registro para el trámite y la entrega del DNI; así como la Certificación del Registro Único de Identificación de Personas Naturales (RUIPN) y Registros Civiles (RR CC). • Oficina Registral Consular: es la oficina dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, que tiene a su cargo la inscripción de la ocurrencia de nacimientos, matrimonios, defunciones y actos que modifican el estado civil de los peruanos residentes en el extranjero, así como el trámite administrativo establecido por el Reniec para la obtención y entrega del DNI en su jurisdicción17. • Oficina de Registro del Estado Civil (OREC): son las oficinas ubicadas en las municipalidades provinciales, distritales y de centro poblado18; asimismo, en las comunidades nativas y campesinas. Estas desempeñan funciones por delegación de facultades por parte del Reniec, relacionados con la inscripción y expedición de copias certificadas de nacimientos, matrimonios, defunciones y los actos que modifican el estado civil de las personas en virtud a la Ley 26497, Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, y el Decreto Supremo 015-98-PCM, Reglamento de las Inscripciones del Reniec.

De manera progresiva, el Reniec deberá incorporar todo el acervo documentario que obra en las oficinas de registro de estado civil que se encuentran ubicadas en las diversas municipalidades a nivel nacional; por ello, a la fecha se han aprobado diversas resoluciones jefaturales para los siguientes casos (Reniec, 2015a):

16 D.S. N° 015-98-PCM, Arts. 23. 17 D.S. N° 015-98-PCM, Arts. 11, párrafo 4to. 18 Las OREC en centros poblados son denominadas Oficinas Auxiliares de Registro Civil y solo inscriben y expiden copias certificadas de nacimientos y defunciones.

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• Oficina de Registro del Estado Civil revocada: cuando las funciones registrales de la OREC han sido revocadas y pasan a ser ejecutadas por el Reniec, conforme lo dispuesto en la correspondiente resolución jefatural. El acervo documental de las inscripciones y documentos de sustento de dichas OREC continúan en los gobiernos locales hasta la fecha en que el Reniec disponga su incorporación a la institución. • Oficina de Registro del Estado Civil incorporada: cuando el acervo documentario, documentos de sustento de las inscripciones y funciones registrales que hubiesen obrado en la OREC, han sido completamente incorporadas al Reniec, de conformidad con la resolución jefatural respectiva.

2. Objetivos e hipótesis de la investigación El objetivo de la presente investigación es determinar la relación que pudiese existir entre el clima organizacional o laboral dentro de una institu- ción pública, en este caso el Reniec, y la percepción sobre la calidad en la atención que debe recibir el ciudadano por el servicio que solicita; toda vez que esto va a permitir la satisfacción esperada. Por tanto, la hipótesis que se plantea es que un adecuado clima organizacional va a contribuir a una excelente atención al ciudadano, lo que se demuestra en una excelente infraestructura, trato amable, menor tiempo de espera, información precisa y oportuna y un producto con mínimas posibilidades de error.

3. Metodología 3.1 Tipo, población y muestra de la investigación La investigación fue de tipo descriptivo – correlacional con enfoque cuantitativo, realizada en el año 2017. En cuanto a la población del estudio, se tuvo en consideración datos del Portal de Transparencia de la institución, en el cual se indica que el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec), en el segundo trimestre del 2015, contaba con 3728 trabajadores entre personal administrativo y operativo, de los cuales 1571 laboran en las 354 diferentes oficinas registrales, agencias y oficinas registrales auxiliares a nivel nacional. La muestra de estudio, resultante de aplicar procedimientos probabilísticos, estuvo conformada por 32 trabajadores

Nombres (Lima) 5(1) 2019 82 Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos de las oficinas registrales del Cercado de Lima, Jesus María, San Juan de Lurigancho, Quilca, San Borja, y San Juan de Miraflores, según la tabla 1:

Tabla 1. Distribución de muestra de la investigación.

Agencia / Oficina / Oficina regional Cantidad de % Muestra de estudio auxiliar trabajadores

Oficina Registral Cercado de Lima 48 25 08 Oficina Registral Jesús María 47 24 08 Oficina Registral Quilca 12 06 02 Oficina Registral San Borja 30 15 05 Oficina Registral San Juan de Lurigancho 27 14 04 Oficina Registral San Juan de Miraflores 31 16 05

TOTAL 195 100 32

Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos del Sistema Integrado de Recursos Humanos de la Gerencia de Talento Humano del Reniec.

3.2 Instrumentos de recolección de datos Los instrumentos de recolección de datos para el presente estudio de investigación fueron los cuestionarios de encuestas, un conjunto de preguntas con escalas de tipo Likert con las siguientes dimensiones:

3.2.1 Dimensiones de la variable clima organizacional • Condiciones de trabajo: evalúa la percepción que posee el trabajador con respecto a las condiciones físicas de su puesto de trabajo, además de los materiales que contarían para la óptima realización de sus actividades. • Beneficios laborales: evalúa la percepción que tiene el trabajador sobre el producto de sus labores dentro de la institución y que va a permitir la mejora de vida del mismo. • Relaciones sociales: evalúa la percepción que posee el trabajador respecto al trato que este tiene con los demás trabajadores de la institución. • Desarrollo personal: evalúa la percepción que posee el trabajador con

83 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Segundo Marcelo Vargas Granda

relación a la existencia de oportunidades de desarrollo dentro de la institución. • Relación con la autoridad: evalúa la percepción que tiene el trabajador en relación con el trato de sus jefes hacia su persona.

La ficha técnica del instrumento de recolección de datos para la variable clima laboral fue como sigue:

Tabla 2. Ficha técnica del cuestionario de la variable 01: clima laboral.

Aspectos Detalles complementarios Objetivo: Determinar el nivel del clima laboral u organizacional en el Registro Na- cional de Identificación y Estado Civil - Reniec. Tiempo: 1 hora en cada agencia. Lugar: Agencias del Reniec según detalle. Aplicación: Personal de registradores de DNI y/o Registradores civiles. Niveles: • Alta • Media • Baja Dimensiones: Numero de dimensiones: 5 • Condiciones de trabajo: 04 ítems. • Beneficios sociales: 03 ítems. • Relaciones sociales: 04 ítems. • Desarrollo personal: 03 ítems. • Relaciones con la autoridad: 04 ítems. Total de Ítems: 18 Escalas: • 1 = Nunca • 2 = Muy pocas veces • 3 = Algunas veces • 4 = Casi siempre • 5 = Siempre Descripción: Rangos y niveles: Si las respuestas son altas: (valor de la escala) * (total de ítems) 18 x 5 = 90 Si las respuestas son bajas: (valor de la escala) * (total de ítems) 18 x 1 = 18 (Rango valor máximo) – (valor mínimo) 90 – 18 = 72 La constante = Rango entre número de niveles 72 / 3 = 24

Elaboración propia.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 84 Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos

3.2.2 Dimensiones de la variable calidad de atención Se emplearon cinco dimensiones: • Infraestructura: se refiere a las instalaciones de la oficina de atención como ubicación, acceso, comodidad, limpieza, estado del mobiliario, decoración, iluminación, carteles de orientación, material informativo, etc., así como el número de ventanillas en cuanto a la cantidad y horario de atención. • Trato amable: refiriéndose al trato que se da al ciudadano durante el tiempo de espera, tanto del personal de atención directa como del personal auxiliar (anfitrionas, personal de seguridad, limpieza, etc.). También se refiere al trato que se da durante la atención en ventanilla o similar; asimismo, la capacidad de solución de reclamos de usuarios difíciles y el tiempo de solución de los mismos. • Tiempo de espera: establece la percepción sobre el tiempo de espera, si fue demasiado o estuvo dentro de lo normal. • Información recibida: se refiere a los datos entregados al usuario, antes de realizar el trámite o durante el mismo, tanto por el personal de ventanilla u otros medios de información como página web, diario, avisos tv, folletería, etc. • Producto entregado: en cuanto al pago realizado y el tiempo en la entrega del servicio solicitado, además de la calificación del producto en sí.

La ficha técnica del instrumento de recolección de datos para la variable calidad de atención fue como sigue:

85 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Segundo Marcelo Vargas Granda

Tabla 3. Ficha técnica del cuestionario de la variable 02: calidad de atención.

Aspectos Detalles complementarios Objetivo: Determinar el nivel de la calidad en el servicio en el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil - Reniec. Tiempo: 1 hora en cada agencia Lugar: Agencias del Reniec según detalle Aplicación: Ciudadanos usuarios del servicio del Reniec Niveles: • Alta • Media • Baja Dimensiones: Numero de dimensiones: 5 • Infraestructura: 03 ítems • Trato amable: 05 ítems • Tiempo de espera: 01 ítem • Información recibida: 01 ítem • Producto: 03 ítem Total de Ítems: 13 Escalas: • 1 = Muy pésimo • 2 = Pésimo • 3 = Regular • 4 = Bueno • 5 = Excelente Descripción: Rangos y niveles: Si las respuestas son altas: (valor de la escala) * (total de ítems) 13 x 5 = 65 Si las respuestas son bajas: (valor de la escala) * (total de ítems) 13 x 1 = 13 (Rango valor máximo) – (valor mínimo) 65 – 13 = 52 La constante = Rango entre número de niveles 52 / 3 = 17

Elaboración propia

Nombres (Lima) 5(1) 2019 86 Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos

4. Resultados 4.1 Descripción de los resultados de la variable clima organizacional o laboral

Tabla 4. Distribución del personal de Reniec de acuerdo con su percepción del clima organizacional.

Frecuencia Porcentaje Porcentaje acumulado

Bajo 3 9,4 9,4 Medio 18 56,3 65,6 Válidos Alto 11 34,4 100,0 Total 32 100,0

Fuente: base de datos.

Figura 1. Distribución porcentual según niveles del clima organizacional.

En la tabla 4 y la figura 1 se puede apreciar que del total de personal en- cuestado perteneciente a las oficinas registrales de Reniec, el 56,25% manifiestan que el nivel de clima organizacional (CO) es medio; el 34,38%, que el nivel es alto y el 9,38%, que el nivel de clima organizacional (CO) es bajo.

87 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Segundo Marcelo Vargas Granda

4.2 Descripción de los resultados de la variable calidad de atención a los usuarios

Tabla 5. Distribución del personal de Reniec de acuerdo con su percepción de la calidad de atención.

Frecuencia Porcentaje Porcentaje acumulado

Bajo 0 0 0 Medio 14 43,8 43,3 Válidos Alto 18 56,3 100,0 Total 32 100,0 Fuente: base de datos.

Figura 2. Distribución porcentual de usuarios según su percepción de la calidad de atención en Reniec.

En la tabla 5 y figura 2, del total de usuarios consultados, el 56,25% consideran que el nivel de la calidad de atención (CA) en las oficinas registrales de la Reniec es alto y el 43,75%, que es de nivel medio.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 88 Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos

4.3 Resultado general de la investigación: niveles comparativos entre el clima organizacional y la calidad de atención

Tabla 6. Distribución de los encuestados de acuerdo con el clima organizacional y la calidad de atención.

Calidad de atención Total Bajo Medio Alto Recuento 0 1 2 3 Bajo % del total 0,0% 3,1% 6,3% 9,4% Recuento 0 12 6 18 Medio Clima % del total 0,0% 37,5% 18,8% 56,3% organizacional Recuento 0 1 10 11 Alto % del total 0,0% 3,1% 31,3% 34,4% Total Recuento 0 14 18 32 % del total 0,0% 43,8% 56,3% 100,0% Fuente: base de datos.

Figura 3. Distribución porcentual de acuerdo con el clima organizacional y la calidad de atención.

89 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Segundo Marcelo Vargas Granda

Como se puede observar, en la tabla 6 y figura 3, del 9,4% que considera que el clima organizacional (CO) es bajo, el 3,1% establece, a su vez, que la calidad de atención (CA) tiene un nivel medio, y el 6,3% plantea que existe una calidad de atención (CA) de nivel alto. Del 56,3% que tiene una percep- ción de clima organizacional (CO) medio, el 37,5% percibe que existe una calidad de atención (CA) de nivel medio y el 18,8% considera que existe una calidad de atención (CA) de nivel alto. Por otro lado, de los 34,4% de trabajadores que perciben que existe un nivel de clima organizacional (CO) alto, el 3,1% manifiesta que la calidad de atención (CA) es de nivel medio y el 31,3% que la calidad de atención (CA) es de nivel alto.

4.4 Contrastación de hipótesis Hipótesis general Ho: No existe una relación directa entre el clima organizacional y la calidad en la atención al ciudadano - usuario de los servicios del Reniec; de tal manera que a medida que mejora el clima organizacional, mejorarán los niveles en la calidad de atención a los ciudadanos. H1: Existe una relación directa entre el clima organizacional y la calidad en la atención al ciudadano - usuario de los servicios del Reniec; de tal manera que a medida que mejora el clima organizacional, mejorarán los niveles en la calidad de atención a los ciudadanos.

Tabla 7. Significancia y correlación entre el clima organizacional y la calidad de atención.

Clima Calidad de organizacional atención Clima Coeficiente de correlación 1,000 ,401** organizacional Sig. (bilateral) . ,023 Rho de N 32 32 Spearman Calidad de Coeficiente de correlación ,401** 1,000 atención Sig. (bilateral) ,023 . N 32 32

**. La correlación es significativa al nivel 0,05 (bilateral).

Nombres (Lima) 5(1) 2019 90 Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos

En la tabla 7, dado que el valor de p (Sig. 0,023) es menor que 0,05, se rechaza la hipótesis nula y se acepta la hipótesis alterna (hipótesis de investi- gación); es decir, que existe una relación directa entre el clima organizacional y la calidad en la atención al ciudadano usuario de los servicios del Reniec; de tal manera que, a medida que mejora el clima organizacional, mejorarán los niveles en la calidad de atención a los ciudadanos; y dado el valor del coeficiente de co- rrelación rho de Spearman = 0,401, de acuerdo con la escala propuesta por Bisquerra (2009), dicha correlación es moderada.

5. Discusión 5.1 Con relación a la variable clima organizacional El 56,25% de los trabajadores del Reniec que participaron en la encuesta consideran que el nivel de CO es medio, el 34,38% manifiesta que el nivel es alto y solo un 9,38% percibe que es bajo y, como se puede observar en la figura 1, elclima organizacional ha alcanzado un nivel medio.

Los resultados hallados se asemejan a lo encontrado en las encuestas que realiza la institución desde el año 2010 con la finalidad de conocer la per- cepción de los colaboradores respecto a su entorno laboral, de acuerdo con la Directiva DI-361-GTH/003, Lineamientos y Disposiciones sobre la Aplicación de la Encuesta de Clima Laboral en el Reniec. La percepción de los trabajadores en los últimos años, a nivel nacional, es como sigue: 73,0% (nivel medio) en los años 2013 y 2014; 69,0% (nivel medio) en el 2015; 70,0% (nivel medio) en el año 2016 y 71,0% (nivel medio) en el año 2017 (Reniec, 2018).

Es importante mencionar que el Reniec posee 16 jefaturas regionales que cubren la totalidad de atención en el país. En los resultados de la encuesta sobre el clima laboral, efectuada por el Reniec en el año 2017, la Jefatura Regional de Lima ocupó el penúltimo lugar en satisfacción con un 65,0%, solo por encima de Iquitos con 64,0%, ambas con un nivel medio; mientras que solo las Jefaturas de Amazonas y Chimbote alcanzaron un nivel alto, con un porcentaje de satisfacción de 77,0% y 74,0%, respectivamente.

91 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Segundo Marcelo Vargas Granda

En relación con las dimensiones de la variable clima organizacional, respecto a los resultados alcanzados en la presente investigación, solo en las condiciones de trabajo hubo coincidencia con la encuesta que realizó la institución (nivel medio). En cuanto a la dimensión beneficios sociales, en nuestra investigación predominó el nivel bajo, mientras que en la encuesta desarrollada por el Reniec, el nivel medio.

En cuanto a la dimensión relaciones sociales, se obtuvo un nivel alto, mientras que en el resultado de la encuesta institucional se obtuvo un nivel medio. En cuanto a la dimensión relación con la autoridad, la presente investigación alcanzó un nivel alto, mientras que en la encuesta efectuada por el Reniec, un nivel medio. Por otro lado, la institución, en la encuesta sobre clima organizacional, en la dimensión desarrollo del personal arrojó un resultado alto, mientras que en el presente trabajo alcanzó un nivel medio.

5.2 Con relación a la variable calidad de atención De acuerdo con los conceptos vertidos sobre el particular con relación a la calidad, como “[…] el conjunto de propiedades y características de un servicio, producto o proceso que satisface las necesidades establecidas por el usuario, el ciudadano o el cliente de los mismos” (Gobierno de la Provincia de Salta, 2008, p.8); además, como la “[…] percepción que el ciudadano tiene respecto a la prestación de un servicio, que asume la conformidad y la capacidad del mismo para satisfacer sus necesidades” (Presidencia del Consejo de Ministros del Perú - PCM, 2013; p.4); en los resultados de la presente investigación (Figura 2), respecto a la percepción que tienen los propios trabajadores con relación a la calidad de atención al ciudadano, el 43,75% manifiesta que esta tiene un nivelmedio , mientras que el 56,25% sostiene que posee un nivel alto.

Estos resultados se ven reflejados en las evaluaciones del cliente– ciudadano que cada año realiza el Reniec mediante encuestas directas, así como de manera indirecta mediante la contratación de estudios de mercado que recogen la opinión de los mismos ciudadanos. En ellas se

Nombres (Lima) 5(1) 2019 92 Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos puede observar que dicha institución es la más confiable del país, con una marcada tendencia positiva en los últimos años, alcanzando un 83% de confianza en el año 2017 (Reniec, 2018).

Del mismo modo, de acuerdo con los resultados de la presente investigación se puede observar que, en cuanto a las dimensiones de la variable calidad de atención, la percepción de las dimensiones sobre infraestructura, trato amable, información recibida y producto entregado, es alta; mientras que, en relación con el tiempo de espera, esta presenta un nivel medio.

Estos resultados se pueden corroborar con la percepción que tienen los usuarios de los servicios: el 82,5% consideran que existe una adecuada accesibilidad en cuanto a los locales de atención. En cuanto al horario de atención, de acuerdo con el estudio realizado por Arellano Márketing, la flexibilidad en cuanto a las horas laborales es favorable (79,0% de aceptación). Los mecanismos con que se cuenta para informar a los usuarios, e incluso para hacer algunos trámites, se han ampliado incluso durante los fines de semana y se puede acceder desde el mismo domicilio. Con relación a la información recibida, los resultados indican que “[…] las preferencias de los ciudadanos han cambiado y en los últimos años se van inclinando hacia los canales de atención de las plataformas virtuales tales como el chat y las redes sociales, dejando atrás el uso de los canales tradicionales” (Arellano Márketing, 2014; pp. 51-55).

Asimismo, en los resultados obtenidos por la empresa especializada también se puede observar que el comportamiento proactivo del personal, en relación con conocimientos de servicios, orientación al cliente, identificación personal, uniforme y presentación, saludo y despedida, el índice de satisfacción de la ciudadanía es superior al 77,0% (Arellano Márketing, 2014). Asimismo, en la encuesta institucional, en cuanto al buen trato y a la amabilidad del personal de atención, el índice de aceptación fue del 85,0%, considerado como bueno. En cuanto a la percepción de la satisfacción de los usuarios, con respecto a los productos y servicios que ofrece la

93 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Segundo Marcelo Vargas Granda institución, específicamente en cuanto a orientación, atención al ciudadano, limpieza y orden, tiempo de espera y orientación a través de otros canales de comunicación, la percepción es positiva: superior al 75,0% de aceptación. Con relación a los plazos de entrega, la percepción de aceptación supera el 70,0%. De otro lado, el tratamiento de quejas y reclamos es satisfactorio, teniendo en cuenta que la proporción de las reclamaciones identificadas es mínima en relación con las transacciones realizadas; es decir, 0,02% respecto al total de las mismas (Reniec, 2018).

5.3 Contrastación de la hipótesis general De acuerdo con los resultados hallados, se acepta la hipótesis alterna (hi- pótesis de investigación), es decir que existe una relación directa moderada entre el clima organizacional y la calidad en la atención al ciudadano usuario de los servicios del Reniec; de tal manera que a medida que mejora el clima organizacional, mejoran los niveles en la calidad en la atención a los ciudadanos.

5.4 Contrastación de las hipótesis específicas En cuanto a la contrastación entre las dimensiones del estudio con cada una de las variables: a. La dimensión relaciones sociales busca evaluar la percepción que tiene el trabajador respecto al trato con los demás trabajadores de la institución. Esta dimensión tiene relación, aunque en un nivel bajo, con la calidad de atención a los ciudadanos. Es decir, cuando la relación entre los mismos trabajadores es óptima, la atención a los ciudadanos también lo sería, aunque es una relación no muy significativa. b. La dimensión relación con la autoridad, es decir, la percepción que tiene el trabajador con relación al trato con sus propios jefes, tiene una relación moderada con la calidad de atención a los ciudadanos. Esto significa que cuando la relación entre jefes y trabajadores es positiva, la calidad de atención a los usuarios también lo sería de manera significativa. c. El clima laboral u organizacional tiene relación, aunque no muy significativa, con la dimensión infraestructura, que se refiere al

Nombres (Lima) 5(1) 2019 94 Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos

compromiso de mejorar las instalaciones de la oficina de atención como ubicación, acceso, comodidad, limpieza, estado del mobiliario, decoración, iluminación, carteles de orientación, material informativo, etc.; así como el número de ventanillas y horario de atención. Es decir, cuando el trabajador tiene una percepción buena de su ambiente de trabajo en lo relacionado con la infraestructura, esta influirá en el compromiso de mejorar la calidad de atención. d. El clima laboral u organizacional tiene relación, aunque no muy significativa, con la dimensión producto entregado, que se refiere a las condiciones que se dan en la entrega del servicio de acuerdo con el trámite solicitado. Es decir, cuando el trabajador perciba un buen ambiente de trabajo, esta percepción influirá en el compromiso en lo relacionado con la entrega del producto solicitado a fin de mejorar la calidad de atención. e. No existe ninguna relación entre las condiciones físicas de trabajo, los beneficios sociales que perciben los trabajadores, las oportunidades de desarrollo personal de los mismos y la calidad en la atención a los ciudadanos. Del mismo modo, no existe relación entre el clima organizacional con el trato amable, el tiempo de espera y la información que deben recibir los usuarios de los servicios de la institución.

6. Conclusiones a. El 56,25% de los trabajadores del Reniec que participaron en la encuesta de la presente investigación consideran que el nivel de clima organizacional es medio. El 34,38% considera que el nivel es alto y solo un 9,38% considera que es bajo. b. La percepción que tienen los propios trabajadores con relación a la calidad en la atención al ciudadano: el 43,75% considera que tiene un nivel medio; mientras que el 56,25%, un nivel alto. c. Existe una relación directa moderada entre el clima organizacional y la calidad en la atención al ciudadano usuario de los servicios del Reniec; de tal manera que a medida que mejora el clima organizacional, se incrementan los niveles en la calidad de atención a los ciudadanos.

95 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Segundo Marcelo Vargas Granda d. La percepción que posee el trabajador respecto al trato que este tiene con los demás trabajadores de la institución, tiene relación, aunque en un nivel bajo, con la calidad de atención a los ciudadanos. Es decir, cuando la relación entre los mismos trabajadores es óptima, la atención a los ciudadanos también lo sería, aunque en una relación no muy significativa. e. La percepción del trabajador sobre el trato con sus propios jefes tiene una relación moderada con la calidad de atención a los ciudadanos. Esto significa que cuando la relación entre jefes y trabajadores es positiva, la calidad de atención a los usuarios también lo sería de manera significativa. f. El clima laboral u organizacional tiene relación, aunque no muy significativa, con la dimensión infraestructura; es decir, cuando el trabajador perciba un buen ambiente de trabajo, esto influirá en el compromiso institucional por mejorar la infraestructura a fin de mejorar la calidad de atención a los ciudadanos - usuarios de los servicios. g. El clima laboral u organizacional tiene relación, aunque no muy significativa, con las condiciones que se dan en la entrega del servicio de acuerdo con el trámite solicitado. Es decir, cuando el trabajador percibe un buen ambiente de trabajo, esto influirá en el compromiso en lo relacionado con la entrega oportuna del producto solicitado a fin de mejorar la calidad de atención a los ciudadanos usuarios de los servicios. h. No existe ninguna relación entre las condiciones físicas de trabajo, los beneficios sociales que perciben los trabajadores, las oportunidades de desarrollo personal de los mismos y la calidad en la atención a los ciudadanos. i. No existe relación entre el clima organizacional y el trato amable, el tiempo de espera y la información que deben recibir los ciudadanos - usuarios de los servicios de la institución.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 96 Clima organizacional en una institución pública y la calidad en la atención a los ciudadanos

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Segundo Marcelo Vargas Granda es Magíster en Gestión Pública por la Universidad César Vallejo y Licenciado en Administración Pública por la Universidad Nacional Federico Villarreal. Actualmente se encuentra siguiendo el Doctorado de Educación en la Universidad César Vallejo. Ha publicado en la Revista de la Escuela Registral del Reniec donde se desempeña laboralmente.

Correo electrónico: [email protected]

Recibido: 14/03/2019 Aprobado para su publicación: 25/05/2019

99 Nombres (Lima) 5(1) 2019 100 REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN EL SISTEMA ELECTORAL

Artículo original ISSN 2313-3465

La representación política parlamentaria y la cuota de género en el sistema partidario, electoral y partidos políticos de Argentina, Chile y Perú

Parliamentary political representation and gender quota in the party, electoral and political party systems of Argentina, Chile and Peru

Itala G. Laurente Resumen El artículo tiene como objetivo analizar la cuota de género en los sistemas partidarios, electorales y partidos políticos de Argentina, Chile y Perú. El método es comparativo, de análisis bibliográfico. Se presentarán los antecedentes generales del sistema partidario y electoral de estos países, luego, la representación política de la mujer y, finalmente, un análisis de dicha representación en estos países. El artículo se desarrolló a partir de la motivación de conocer la participación política de la mujer en el parlamento en tres países sudamericanos. Se concluye que a más tiempo de implementación de la cuota de género, esta es más exitosa; los distritos uninominales no favorecen la participación de la mujer; las reformas son de tipo electoral más no intrapartidario ya que los partidos controlan las nominaciones en las listas, y el tipo de lista más favorable es la cerrada o bloqueada con representación proporcional y voto preferencial. Palabras clave Cuota de género – sistema partidario – partidos políticos – representación parlamentaria – Latinoamérica

Abstract The objective of this article is to analyze the gender quota in the party, electoral and political party systems of Argentina, Chile and Peru. The

103 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Itala G. Laurente method is comparative, with bibliographic analysis. It will present the background of the party and electoral system of these countries, then the political representation of women, and finally, an analysis of representation in the three countries. This article was developed from the motivation of knowing the political participation of women in parliament in three South American countries. It is concluded that, the longer the gender quota is implemented, the more successful it is, the single-member districts do not favor women's participation, the reforms are of a more non-partisan electoral type since the parties control the nominations in the lists, and the most favorable type of list is the closed or blocked with proportional representation and preferential vote. Keywords Gender Quota – party systems – political parties – parliamentary representation – Latin America

1. Introducción El objetivo de este artículo es analizar la participación política y la cuota de género en los sistemas partidarios y partidos políticos de Argentina, Chile y Perú en el Parlamento.

Uno de los problemas de las democracias en América del Sur es la continuidad de la subrrepresentación de las mujeres. La mayoría de los países para dar cuenta de esto adoptaron las cuotas de género. Sin embargo, gran parte de la bibliografía ha demostrado que ese dispositivo no ha logrado resolver el déficit de representación femenina en los parlamentos nacionales. Este trabajo tiene como objetivo responder a la siguiente pregunta: ¿cómo es la representación política y la cuota electoral de género en el sistema partidario, electoral y los partidos políticos de Argentina, Chile y Perú?

Mi interés desde el punto de vista politológico se centra en analizar de manera comparativa la cuota de género en los sistemas partidarios y los partidos políticos en Argentina, Chile y Perú. Resulta importante realizar

Nombres (Lima) 5(1) 2019 104 La representación política parlamentaria y la cuota de género en el sistema partidario, electoral y partidos políticos de Argentina, Chile y Perú investigaciones comparativas que aborden los discursos sobre la cuota de género en el sistema partidario, electoral o los partidos políticos, debido a que hay diferentes sistemas y culturas políticas existentes.

Si bien el porcentaje de participación de las mujeres aumentó en el mundo (Nicaragua, Islandia, Ruanda, etc.), aún existen factores históricos, económicos, políticos, raciales, etc. que evidencian que la mujer aún se encuentra en condiciones de desventaja. En el plano formal, tanto el hombre como la mujer si bien gozan de las mismas prerrogativas en el campo de la participación política, en los hechos existe una desigualdad estructural porque aún no se encuentra igualdad al interior de los partidos políticos.

2. Aspectos metodológicos y estrategia de análisis El enfoque es cualitativo, porque el material analizado es principalmente documental. Se presenta la sistematización de trabajos relacionados con la cuota de género en Argentina, Chile y Perú. Como señala Hernández (2014), “el análisis comparativo analiza sistemáticamente similitudes y diferencias entre casos o unidades, para conectar entre sí a las categorías”. Asimismo, es cuantitativo a través del uso de fuentes secundarias.

El alcance de la investigación es descriptivo ya que muestra las características de un fenómeno. La revisión documental sirvió para entender el desarrollo de la cuota de género en los sistemas de partidos y partidos políticos.

En cuanto a la estrategia de sistematización y análisis, primero se consideró la bibliografía proporcionada en el curso de Sistemas Partidarios en Perspectiva Comparada19 Después, se seleccionó información en las plataformas de investigación académica, en Internet, y en portales web de organizaciones que realizan trabajos de participación política femenina.

19 El curso de Sistemas Partidarios en Perspectiva Comparada se desarrolló en el Programa de Ciencia Política de la Universidade Federal de São Carlos (UFSCar) en Brasil.

105 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Itala G. Laurente

3. Antecedentes generales del sistema partidario y electoral Como menciona Dieter Nohlen, “el contexto hace la diferencia”; por esto los cambios históricos y políticos van de la mano y también afectan al sistema político, partidario e incluso electoral, así como a los partidos políticos.

Es importante mencionar que los partidos políticos en América Latina se caracterizan por tener un comportamiento volátil debido a los procesos de transición política existentes en la región (regímenes dictatoriales y democráticos), mutaciones en los liderazgos, enfrentamientos entre poderes, corrupción, pérdida de referentes ideológicos, modificaciones en textos constitucionales, leyes partidarias y electorales (Freindenberg y Sáez, 2002). Por esto, es relevante mencionar ciertos hechos históricos y políticos que influenciaron en el sistema político y electoral de estos países.

En Argentina, entre 1880 y 1909, el Partido Autonomista Nacional (PAN) se caracterizó por adulterar censos electorales, comprar votos y usar la intimidación (no existía la votación secreta) para debilitar a los candidatos opositores. En 1857, el sufragio era solo para hombres, sin embargo, la concurrencia a votar variaba entre el 10% y el 25% de los votantes calificados (McGuire,1996, p.165). Para 1880, el PAN asumió el poder y en esa época quienquiera que controlara el poder ejecutivo controlaba el poder político y militar.

El fraude electoral y que la mayoría de la clase obrera no votara por ser migrante (mayoritariamente provenientes de Italia y España) minimizó la posibilidad de que otro partido, como el socialista, pudiera llegar al poder; por esto, los conservadores, sintiéndose seguros de ser el partido con mayor poder, decidieron promulgar en 1912 reformas electorales que trajeron el voto universal secreto y obligatorio para los ciudadanos argentinos, nativos o naturalizados, mayores de 18 años y solo para hombres, habitantes de la nación y que estuvieran ya inscritos en el padrón electoral. Estas reformas electorales contribuyeron al aumento en la competencia partidaria, la participación electoral y el fortalecimiento

Nombres (Lima) 5(1) 2019 106 La representación política parlamentaria y la cuota de género en el sistema partidario, electoral y partidos políticos de Argentina, Chile y Perú del primer partido de masas, esto es, la Unión Cívica Radical (UCR) (McGuire,1996, p.168). Por estos motivos la UCR obtuvo la presidencia en 1916 y estas reformas disminuyeron el poder del PAN. Frente a esta coyuntura, la clase social dominante del país ejerció su influencia política en áreas ajenas al campo partidario y electoral.

En relación con la participación política de la mujer, en 1947 se le otorgó el derecho al voto, y el Partido Peronista creó en 1949 la rama femenina del partido, la que fue manejada de manera unilateral por la figura de Eva Perón: “El tercio [de mujer] está fijado por Eva Perón, como una cosa intransferible, intocable y un derecho. El papel unilateral de Eva Perón indica que este sector del partido era aún más autoritario y personalista que la rama masculina” (Delia Parodi en McGuire,1996, p.171).

En Chile, la Constitución de 1833 estableció un sistema presidencial y legislativo bicameral. El presidente podía vetar las leyes aprobadas por el Congreso y declarar el receso de este a voluntad, esto es, determinaba el presupuesto, fijaba los sueldos de los empleados públicos y controlaba los nombramientos y ascensos militares. El sufragio estaba limitado a los hombres mayores de veinticinco años que tuvieran un bien raíz o capital. La Constitución prescribía un sistema de cédula única, con simple mayoría. La oposición podía obtener cierto control ganando elecciones locales o captando la adhesión de caudillos políticos locales. Las posibilidades de ganar aumentaban puesto que los funcionarios locales controlaban el registro de electores y el conteo de los votos (Scully, 1996, p.84). Posteriormente, las reformas de 1874 ayudaron a hacer pactos entre partidos eliminándose los requisitos de la propiedad, lo que coadyuvó a una mayor participación electoral. La transferencia de responsabilidades electorales al municipio disminuyó el control presidencial y el mecanismo de voto acumulativo ayudó a una amplia elección.

Para 1925, se implementó el método de D’Hondt.20 Si bien favoreció

20 Es el cálculo proporcional que divide el número de votos emitidos para cada partido entre el número de cargos electos con los que cuenta cada circunscripción. Este método favorece

107 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Itala G. Laurente al pluralismo en el sistema partidario, también fragmentó a los partidos. Ya para 1964, la estrategia electoral de los partidos políticos se abocó en conseguir los votos de las mujeres y de los campesinos. Por otro lado, la Constitución de 1979 produjo un realineamiento político debido a que la dinámica política sufrió importantes cambios, porque se trasladó poderes legislativos al Ejecutivo, se declaró que los partidos políticos tradicionales no podían “monopolizar” la representación política fomentando la participación de partidos independientes, y se proscribió la participación de los partidos marxistas.

En el Perú, como menciona Tuesta Soldevilla (IDEA Internacional, 2008), se produjeron dos grandes reformas políticas: a la salida de un gobierno militar (1968-1980) y en el ingreso a un régimen autoritario (1992-2000). La primera estuvo bajo la presión de una crisis económica y política que crecía, y la segunda bajo el fin de una crisis económica que llevó a la estabilidad (IDEA Internacional, 2008, p.821).

La Constitución de 1979 fue relevante debido a que se aprobaron reformas electorales que influyeron en el sistema partidario y en los partidos políticos: se otorgó derecho a voto a todos los peruanos adultos; la edad para votar se rebajó a 18 años; se quitaron los requisitos de alfabetismo; la elección del presidente sería por mayoría absoluta; se estableció la segunda vuelta electoral, y para el Parlamento se adoptó el sistema de representación proporcional D’Hondt y un sistema semipresidencial (Cotler, 1996). Posteriormente, durante el gobierno de Alberto Fujimori, se creó la Constitución de 1993, que modificó la legislación electoral y dio lugar a 15 000 listas “independientes” y a que los partidos tradicionales fueran derrotados por estas, lo que produjo un agotamiento de los partidos tradicionales y el realineamiento de la política (Cotler, 1996).

más a los partidos grandes y es utilizado en países como Argentina, Brasil, Ecuador, Perú, España, entre otros. La fórmula de los cocientes es = V/ S+1, donde V representa el número total de votos recibidos por lista y S representa el número de escaños que cada lista obtuvo.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 108 La representación política parlamentaria y la cuota de género en el sistema partidario, electoral y partidos políticos de Argentina, Chile y Perú 4. El sistema electoral y la representación política de las mujeres Cada vez hay mayor predominancia de la mujer en diversos campos. La Convención de las Naciones Unidas de 1979 trató sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer y en 1995 se desarrolló la Plataforma de Acción de Beijing. En ambas se conminó a que los gobiernos garanticen el acceso equitativo de las mujeres a la participación política y a coadyuvar a realizar metas y medidas para aumentarla.

A pesar de estos esfuerzos, en el año 2003 la participación de las mujeres era de un 15% a nivel mundial. Ante esta situación se implementó la cuota de género, ya fuera adoptada por la Constitución o por normas legislativas. En el caso de América Latina, la cuota de género se realizó dentro de los parámetros formales de la legislación electoral de cada país y como el resultado de la participación y movilización de las mujeres en los movimientos sociales (IDEA Internacional, 2003, p.10). Como argumenta Dahlerup (2003), la idea de la cuota de género contrapone contextos sumamente diferentes, de forma que los estudios comparativos son importantes para adquirir una compresión más amplia y desarrollar una base sólida de conocimientos.

Por otro lado, el sistema electoral resultante en cada país determina la participación partidaria de los partidos políticos, y de ello no escapa la representación femenina. Así, es importante considerar el tipo de sistema electoral (si es mayoría, mixto, de representacion proporcional)21 y, por

21 El sistema de mayoría simple o relativa (First past the post) se utiliza en distritos uninominales. El candidato ganador es el que obtuvo más votos sin importar el porcentaje alcanzado. El sistema de mayoría absoluta se da cuando alguno de los candidatos alcanzó al menos el 50% más uno de los votos. Este sistema está asociado la segunda vuelta electoral. El sistema de representación proporcional (RP) se utiliza en distritos plurinominales, se aplica a los sistemas que pretenden igualar el porcentaje de votos que obtiene cada partido con el de representantes en el parlamento y de gobierno. Por otro lado, los sistemas mixtos son una combinación de los mecanismos de mayoría y de RP; pueden existir muchas variantes. Este sistema pretende conservar la relación representante-representado, propia de la elección uninominal, a la vez que se evitan los efectos de sobre y subrrepresentación, que se supone son inherentes a los sistemas de mayoría.

109 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Itala G. Laurente ende, las reglas partidarias de cada país. Esto determina si un elector vota por una candidata o un partido, o si solo puede elegir una o varias candidatas.

De esta manera, se ha podido determinar que el sistema de representación proporcional (PR) ayuda a una mejor implementación de la cuota de género por la posibilidad de aplicar mandatos de colocación en las listas de partido. Asimismo, hay que considerar qué tipo de listas (abiertas, cerradas, bloqueadas)22 hay en el sistema y cómo estas influyen en la cuota de género en un país determinado. Por ejemplo, en los sistemas de listas abiertas o bloqueadas el elector tiene la posibilidad de incidir en el número de mujeres elegidas. Esta posibilidad no existe en los sistemas de listas cerradas, porque cada partido determina el orden de la candidatura (IDEA, 2003, p.10), que está condicionada a la decisión de los cuadros partidarios y de la competencia interna.

Por otro lado, algunos autores, como Mark Jones, mencionan lo contrario: que las listas cerradas ayudan a una mayor representación política de la mujer porque el candidato maximiza el voto para su partido, mientras que un sistema de lista abierta desarrolla una competencia dentro de los partidos: “Las candidatas, al ser relativamente nuevas en estos procesos tienen generalmente menos recursos que sus colegas masculinos, una importante desventaja a la hora de la competencia extrapartidaria” (IDEA Internacional, 2008, p.205). Acota que para asegurar una fuerte presencia de mujeres, se debe combinar la lista cerrada con cuota de género que estipule la posición de las candidatas.

Otra de las características a tomar en cuenta son los partidos pequeños y los distritos o circunscripciones electorales (que en algunos casos podrían

22 La lista abierta permite elegir candidatos de listas diferentes, mientras que la lista cerrada bloqueada permite al elector dar su voto a una lista en bloque y tiene que ceñirse al orden de aparición de los candidatos; por otro lado, en la lista cerrada y no bloqueada, el elector vota por la lista del partido, pero puede modificar (total o parcialmente) el orden de candidatos mediante el voto preferencial, colocando un orden numérico o tachando candidatos.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 110 La representación política parlamentaria y la cuota de género en el sistema partidario, electoral y partidos políticos de Argentina, Chile y Perú ser uninominales), las que dificultan aplicar el sistema de cuotas. Por ejemplo, el distrito electoral plurinominal, favorece la participación, ya que, mientras más grande es la circunscripción, tiene más oportunidades de representación.

Además del tipo de sistema, de lista, de partido y de circunscripción, la representación femenina también tiene que lidiar con los partidos políticos. Socialmente, las mujeres no han sido muy consideradas en participaciones políticas y sociales, y esto no escapa de los prejuicios de los militantes hombres de los partidos políticos. Este problema se presenta tanto en los países nórdicos como en América Latina, donde los partidos se mostraron reacios a dar mayor representación a la mujer.

5. La representación política y cuota de género en Argentina, Chile y Perú En América Latina, el escenario institucional, la estructura de partidos y los movimientos de mujeres influyeron para la implementación de la cuota de género a nivel regional. La mayoría de las cuotas están previstas en las leyes electorales, y algunos paises también tienen cuotas en los partidos políticos (como Argentina y Chile). Asimismo, hay una tendencia a que las listas sean cerradas y bloqueadas, lo que puede afectar a la representación femenina, debido a que esta se somete a las decisiones partidarias internas y de los cuadros partidarios, quedando a disposición de los dirigentes abrir los espacios de decisión sobre las candidaturas femeninas. Por esto, es importante incluir la cuota doble o alternada, para asegurar la participación de las mujeres en los primeros números de las listas de candidaturas.

En Argentina, los movimientos de mujeres, durante los años ochenta y su lucha contra la dictadura, fueron vitales. Por ello, cuando se restableció la democracia en 1983, las mujeres argentinas exigieron la adopción de cuotas de género emulando a España y Alemania. El 6 de noviembre de 1991, el proyecto de ley sobre la cuota de género fue tratado en la

111 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Itala G. Laurente

Cámara de Diputados. Este tuvo un apoyo mayoritario a excepción de la Unión del Centro Democrático y el Movimiento al Socialismo. Por ello fue decisivo el rol del Poder Ejecutivo para que se estableciera la Ley. En 1992, el presidente Carlos Menem firmó la Ley 24012 que determinaba el lugar que debían ocupar las candidatas.

Fueron grandes avances. Sin embargo, fue difícil traspasar la barrera de los partidos políticos; por ejemplo, en las elecciones para diputados nacionales, en 1993, los partidos políticos incluyeron a las mujeres al final de las listas partidarias y, al estar en un sistema de elección por lista cerrada, las posibilidades de representación eran casi nulas. Asimismo, algunos partidos consideraron la ley como anticonstitucional.

El trabajo para implantar las cuotas de género en el sistema político, partidario y legal fue una lucha constante, hasta el punto de llevar algunos casos a la Corte Suprema de Argentina y a la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En 1994, se aprobó una enmienda constitucional que puso fin al argumento de la inconstitucionalidad de la cuota de género. Luego de ello, el esfuerzo se centró en que los partidos políticos aceptaran los cambios e introdujeran la cuota de género en la esfera política. Pero no sólo se logró establecer la cuota de género y la cuota doble, también se logró implementar mecanismos de sanción a los partidos que no cumplieron con aquellas. Para las elecciones de 1995, las listas ya incluían a una mujer en el tercer lugar.

Antes de la primera elección con cupo femenino, la presencia femenina en el parlamento era del 6% del total de bancadas. Luego de la cuota de género se incrementó la cantidad de parlamentarias; por ejemplo, en el 2005 alcanzó el 36% de la Cámara de Diputados y el 42% en el Senado. En el 2017, el Congreso aprobó la Ley N.º 27412 de Paridad de Género en Ámbitos de Representación Política, estableciendo que las listas de candidatos al Parlamento, tanto diputados como senadores, deben ubicar de manera intercalada a mujeres y varones.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 112 La representación política parlamentaria y la cuota de género en el sistema partidario, electoral y partidos políticos de Argentina, Chile y Perú Argentina, en cuanto a proporción de diputadas, es el tercer país latinoamericano y el noveno en el mundo. Debido a los efectos positivos de la ley sobre la participación cuantitativa de mujeres en el Poder Legislativo, la experiencia argentina es internacionalmente considerada como muy exitosa e inspiró estrategias adoptadas posteriormente en otras realidades latinoamericanas.

Figura 1. Participación de mujeres en el Parlamento argentino 1992-2018. Fuente: https://www.argentina.gob.ar/observatorioelectoral/

En la figura 1, se evidencia la evolución de la participación parlamentaria femenina. La Cámara de Diputados tuvo un constante crecimiento hasta el periodo 2008 – 2009 (hasta 40%), teniendo en los siguientes años una pequeña baja que oscila en -5%. El Senado tuvo un alto nivel de participación; pasó de tener 5% en el 2000 a más de 35% en el 2002, manteniéndose el porcentaje (que oscila entre 35% y 45%) hasta la actualidad. En relación con otros países de América Latina, el porcentaje de participación es alto.

Cabe mencionar que aún queda pendiente fortalecer la cuota de género a nivel subnacional debido a que los sistemas políticos subnacionales tienen sus propios sistemas políticos, autonomía y jurisdicciones, inclusive en legislación electoral (Gibson y Suarez Cao, 2010). En las provincias, la presencia de mujeres en las listas sigue dependiendo de la voluntad partidaria debido a que

113 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Itala G. Laurente el cumplimiento de la ley no es automático, y aún se observa que las mujeres ocupan los últimos puestos en las listas subnacionales (Archenti y Tula, 2007).

En Chile, el sistema electoral binominal chileno perjudicó a la representación política y a los partidos políticos, restringió la competencia electoral con un umbral para alcanzar escaños de 33,3%, originó dos grandes coaliciones partidarias para subsistir en el sistema político, fortaleció la nominación preferente de candidatos con probabilidades de ser elegidos, aumentó las alianzas partidarias y la competencia entre ellas provocando tensiones y, en consecuencia, las probabilidades de participación política de las minorías eran escasas. Para las elecciones municipales del 2012, hubo una mínima participación y representación política femenina.

Figura 2. Participación de mujeres en elecciones de diputados, Chile 1989 - 2013. Fuente: Mifernandezp.wordpress.com

En la figura 2, se aprecia que el porcentaje de candidatas supera al porcentaje de mujeres elegidas. Sin embargo, la brecha comenzó a disminuir a partir del 2005. Posiblemente se deba al aumento en la tendencia de paridad parlamentaria en Latinoamérica. El Servicio Electoral de Chile menciona que en las siete elecciones parlamentarias que se desarrollaron entre 1989 y 2013 fueron electas 13 senadoras, que representan un 8,55% de los escaños, y 98 diputadas, que corresponden al 11,67%.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 114 La representación política parlamentaria y la cuota de género en el sistema partidario, electoral y partidos políticos de Argentina, Chile y Perú En el año 2015, se realizan reformas electorales que benefician a una mayor representación partidaria femenina. La Ley 20.840, que sustituye el sistema electoral binominal aplicable a las elecciones parlamentarias por uno de carácter proporcional, fortalece la representatividad del Congreso Nacional. Asimismo, establece el aumento de parlamentarios, una mayor participación femenina y la disminución de barreras para la creación de partidos políticos. Hasta ese año Chile no había incluido la cuota de género en su legislación, porque era rechazada por sectores de la coalición de gobierno y por la oposición. Un primer cambio se dio cuando la presidenta Michelle Bachelet aplicó la paridad de género en la designación de ministros, subsecretarios, intendentes y gobernadores.

Durante su gobierno se presentó un proyecto de ley denominado Ley de Cuotas, que fue aprobado con el objetivo de ser implementado en las elecciones parlamentarias desde el año 2017 hasta el 2029. Cada partido político (integre o no un pacto) y sus candidatos a la Cámara y al Senado deben cumplir con que el género esté representado por mujeres con no menos del 40% del total (Zapata, n/d). Adicionalmente, se otorgará 500 unidades de fomento (UF)23 a los partidos políticos por cada candidata electa en las elecciones de 2017, 2021, 2025 y 2029. Según el Servicio Electoral de Chile, esta reforma electoral permitió que de los 178 cargos a elegir, un 23% se adjudicaran a mujeres. De este modo, de los 23 escaños del Senado que se elegían en esta oportunidad, 6 los obtuvieron mujeres, es decir, un 26,1%; mientras que de los 155 escaños disponibles en la Cámara de Diputados, 35, o sea un 22,6%, los ocuparon candidatas.

La Comisión de Mujer y Género de la Asociación Chilena de Municipalidades presentó una propuesta de Ley de Cuotas para las Elecciones Municipales del año 2020 que permite aumentar la participación de las mujeres a nivel local. Los cambios en la legislación electoral y las propuestas para el nivel subnacional contribuirán a una mayor participación de la mujer en política y en mejores condiciones de equidad.

23 La unidad de fomento (UF) es una unidad de cuenta usada en Chile, reajustable de acuerdo con la inflación. También se usa la UF en una serie de normas legales que fijan multas.

115 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Itala G. Laurente

En el Perú, la mujer peruana votó por primera vez en las Elecciones Generales de 1956; sin embargo, la presencia de las mujeres en el Parlamento peruano fue escasa. Las mujeres que pudieron obtener participación en el Parlamento tuvieron mejor acceso a la educación, elevaron su estatus socio económico y acceso a la esfera política, no obstante, esto no evitó que las parlamentarias experimentasen prejuicios en el ámbito laboral y personal.

Solo en el año 1997 se suscitaron cambios en la legislación electoral para promocionar la participación femenina. Los proyectos de ley sobre cuota de género fueron realizados por las políticas Lourdes Flores Nano, del Partido Popular Cristiano, que proponía un 30%, y Luz Salgado y Martha Hildebrandt, que planteaban un 20%. Al final se pusieron de acuerdo y quedaron en un 25%. Fue importante el papel del expresidente Alberto Fujimori, quien al apoyar el proyecto de ley de manera pública, hizo que los parlamentarios de su bancada que estaban en contra dimitieran a favor de la propuesta.

La ley se implementó en las elecciones municipales de 1998 en una porción más elevada de concejos municipales peruanos que en otros órganos comparables elegidos localmente en otros países latinoamericanos. Posteriormente, en el 2000, la cuota se elevó a 30% para las elecciones legislativas, regionales y municipales y se mantiene actualmente. A partir del año 2003, se extendió la cuota de género para los procesos electorales internos.

Tabla 1. Concejalas municipales antes y después de la cuota de género.

% de concejalas Porcentaje

1995 1998 Cambio

Consejos provinciales 10,81 21,54 10,73 Consejos de distrito en Lima 21,82 29,70 7,88 En el resto de Perú 6,96 23,50 16,54

Fuente: IDEA Internacional, 2008.

La aplicación de las cuotas de género en el Perú tuvo ciertas dificultades en relación con la interpretación y cálculo de las cuotas. Por otro lado,

Nombres (Lima) 5(1) 2019 116 La representación política parlamentaria y la cuota de género en el sistema partidario, electoral y partidos políticos de Argentina, Chile y Perú cabe destacar que el número de concejalas aumentó de 10,81% a 21,54% en 1998; y para el año 2000 fueron elegidas 22% de candidatas (sólo Argentina y Cuba tenían porcentajes más elevados de representantes de mujeres). No obstante, los mayores incrementos se registraron en los distritos fuera de Lima, donde el porcentaje de concejalas pasó de 6,96% a 23,50%.

Figura 3. Evaluación de la representación femenina en el Parlamento peruano 1956 - 2011. Fuente: Flora Tristán. Basado en información de ONPE, Flora Tristán.

La figura 3 muestra la evolución de participación de la mujer enel Parlamento peruano desde 1956 (primer voto de las mujeres) hasta el 2011. Los resultados muestran que en 1956 había un 3,39% de representación política femenina en un sistema bicameral (8 diputadas, 1 senadora). A partir de la inclusión de la cuota de género durante el primer gobierno de Alberto Fujimori, este porcentaje aumentó a 10,83%, ascendiendo hasta un 28,33% en el año 2011.

Por otro lado, es importante mencionar que hay una particularidad en el Perú. Se mencionó que la representación política de la mujer se desenvolvía mejor en sistemas con lista cerrada; sin embargo, el caso peruano demuestra que puede haber representación femenina en sistemas de lista bloqueada. Probablemente, se debe a la representación proporcional con lista bloqueada y voto preferencial.

117 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Itala G. Laurente

Las experiencias regionales indican que la aplicación del distrito múltiple favorece a la representación de las mujeres; sin embargo, es necesario trabajar en los liderazgos femeninos locales. En relación con el voto preferencial, este beneficia más a lideresas conocidas en su localidad y las mujeres no siempre encabezan las listas electorales.

6. Comparativo de la representación femenina parlamentaria Se presenta información comparativa que nos ayuda a realizar un análisis de la situación en las que se encuentra la representación femenina congresal en los tres países mencionados.

Tabla 2. Representación femenina parlamentaria en Argentina, Chile y Perú.

Diputados Senado Sistema Fecha # % # % Países Fecha Electoral

Ranking Escaños Escaños Elecciones M M Elecciones M M Lista proporcional 17 22/10/2017 257 100 39 22.10.2017 72 30 42% /Mayoría Argentina (Senado)

Lista pro- 79 19/11/2017 155 35 23 19.11.2017 43 10 23% Chile porcional

Lista pro- 56 10/04/2016 130 36 28 ------Perú porcional

Elaboración propia. Fuente:Gender Quotas DataBase/Women in Nacional Parliaments (Agosto, 2018)

La tabla 2 suministra información que nos ayuda a entender el nivel de representación política en estos países. Se muestra que Argentina, Chile y Perú cuentan con un sistema de lista proporcional, excepto la cámara de senadores chilena, que es por mayoría simple.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 118 La representación política parlamentaria y la cuota de género en el sistema partidario, electoral y partidos políticos de Argentina, Chile y Perú Por otro lado, a pesar de que Argentina y Chile tienen el mismo tipo de parlamento, o sea bicameral, las diferencias de representación son evidentes. Así tenemos que si solo se compara la cámara de diputados, en Argentina (39%) y Chile (23%), podemos evidenciar una mayor representatividad femenina partidaria en Argentina; mientras que la cámara de senadores presenta un 42% en Argentina y un 23% en Chile. Estas diferencias en la cantidad de parlamentarias electas entre un país y otro se deben principalmente a que Argentina tiene más años implementando la cuota de género (Chile aplicó la Ley de Cuotas en las elecciones de 2017, la que ha sido complementada con la cuota doble y mecanismos de sanción).

Asimismo, la tabla 2 muestra que Argentina y Perú tienen cuota legislativa. En el caso de Chile, la cuota legislativa se implantó recién en el 2017. Durante los comicios se escogieron a cinco nuevas senadoras, mientras que Isabel Allende (PS) fue reelegida. De esta forma, la Cámara Alta tuvo un 23,2% de participación femenina y la Cámara de Diputados, en tanto, tuvo 35 diputadas, lo que significa un 22,5% de presencia femenina. Sin embargo, pese a aumentar su presencia parlamentaria, las mujeres obtuvieron en su conjunto una baja participación: en la Cámara Baja competían 415 mujeres y 75 fueron electas (8,9%); mientras que en el Senado hubo 60 candidatas y ganaron 6 (10%) (El Dínamo, 2017).

Según el Women in National Parliaments24, que mide la representación política de la mujer a nivel mundial, Argentina ocupa el puesto 17, por encima de Chile (puesto 79) y Perú (puesto 65). La existencia de una mayor representación política femenina en Argentina en comparación con Perú y Chile se debe a que este país fue el primero en implementar la legislación; asimismo, el tipo de sistema electoral de lista cerrada y los movimientos de mujeres permitieron que la cuota de género evolucionara más rápidamente.

Asimismo, Perú se encuentra en mejor puesto que Chile dado que este 24 Extraído del Inter-Parliamentary Union, que compiló los datos de 193 países, basado en información proporcionada por los Parlamentos hasta junio del año 2018.

119 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Itala G. Laurente implementa la cuota de género desde las elecciones municipales de 1998 e hizo reformas electorales sobre el tema recién en el año 2003 (aumentó el porcentaje de representatividad de 25% a 30% e incluyó la cuota en elecciones y municipales). Las actuales reformas en Chile podrían en tan sólo diez años cambiar el panorama de participación en este país y mejorar el porcentaje de participación política femenina por encima de Perú.

Figura 4. Evolución de la participación femenina en el Parlamento (1995 y 2015). Elaboración propia. Fuente: Unión Interparlamentaria.

Esto mismo es corroborado en la figura 4, donde se evidencia que desde el año 1995 al 2015 hay una tendencia de los tres países a aumentar la representación política de las mujeres. Para 1995, Argentina ya tenía un 25, 3% de representatividad femenina, mientras que Perú, 10% y Chile, 7,l5%. Esta tendencia continúa veinte años después, Argentina presenta un 36,2%; Perú, 22,3%, y Chile, 15,8% de representación femenina en el Parlamento. Con las reformas electorales chilenas del 2015, se espera que para el 2029 Chile aumente a un porcentaje similar o más que Perú.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 120 La representación política parlamentaria y la cuota de género en el sistema partidario, electoral y partidos políticos de Argentina, Chile y Perú Finalmente, todos estos resultados merecen algunas reflexiones, como el hecho de que es importante la ubicación que se le da a la candidata en la lista electoral, la que preferentemente debe estar entre las tres primeras o de manera alternada (mujer – hombre- mujer); en segundo lugar, que las listas sean desbloqueadas y, tercero, que el elector pueda hacer uso del voto preferencial.

7. Conclusiones Después de analizar la evolución de las cuotas de género en Argentina, Chile y Perú en el sistema partidario y los partidos políticos, se puede concluir que: 1. Cuanto más tiempo de implementación tiene la cuota de género en un país, aumenta la representación política de la mujer, como es el caso de Argentina. La permanencia en el tiempo permite optimizar las reformas en relación con el porcentaje de participación, y es necesario extender las reformas a las candidaturas para elecciones locales y a las elecciones internas de partidos políticos. 2. Cuanto menos tiempo de implementación tenga la cuota de género, las candidatas, al ser relativamente nuevas en los procesos electorales, generalmente tienen menos recursos que sus colegas masculinos, una importante desventaja en la competencia intrapartidaria, lo que disminuye las probabilidades de incluirlas en la lista, como es el caso de Chile. 3. En relación con el sistema electoral, el tipo de lista afecta a la cuota de género, siendo la lista cerrada la que más se adecua a la efectividad de la implementación de la cuota, combinándose con leyes que estipulen la posición de las candidatas en los primeros lugares de las listas. Sin embargo, casos como el peruano demuestran que es posible aplicar la cuota en sistemas que tienen listas bloqueadas, pero con representación proporcional y voto preferencial, para dar posibilidades a que el elector elija a la candidata.

121 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Itala G. Laurente

4. Una limitante adicional fueron las elecciones en distritos uninominales, ya que las cuotas de género no se pueden aplicar con éxito, las mujeres enfrentan obstáculos debido al costo de hacer campaña y a la competencia partidaria, a cierta personalización política de sus adversarios y a la presencia de machismo. 5. Una conclusión de particular relevancia es que, en cuanto a la introducción de las cuotas, en casi todos los sistemas partidarios, independientemente del régimen electoral, son los partidos -antes que el electorado- quienes fungen como verdaderos controladores de los cargos electivos. En consecuencia, es necesario prestar atención a las prácticas de nominación dentro de los partidos, por lo que más partidos políticos deberían incluir en sus estatutos la cuota de género, así como aplicar sanciones intrapartidarias si esta se vulnera. 6. Si bien, por una parte, es posible que las leyes existan; por otra, existen también impedimentos para su cumplimiento, como el tipo de sistema electoral, pero, sobre todo, muchas veces se encuentran trabas en la cultura política y las relaciones prevalecientes en el género masculino. 7. Peter Mair (2002) menciona que el cambio electoral se puede relacionar con la estabilidad o inestabilidad del sistema partidario, pero no son equivalentes. Esto sucede con las cuotas. La inclusión de la cuota de género se debe a cambios y realineamientos electorales; lo que, sin embargo, no ha afectado necesariamente la estructura de competencia. Ello se explica por factores socioestructurales e históricos; es decir, el sistema partidario ha mantenido cierta continuidad por la estabilidad de la competencia partidaria, liderada más por hombres, y cierta capacidad de adaptación en el caso de Argentina, Chile y Perú.

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Itala G. Laurente es licenciada en Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Magíster en Gerencia Social con mención en Gestión de Programas y Proyectos de Desarrollo por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Estudiante especial en el programa de posgrado en Ciencia Política por la Universidade Federal de São Carlos (Brasil). Actualmente, estudiante de posgrado en Estrategia y Relaciones Internacionales Contemporáneas por la Universidade do Rio Grande do Sul (Brasil). Investigaciones académicas relacionadas con democracia, participación política, memoria colectiva, identidad nacional, Defensa y Seguridad Nacional.

Correo electrónico: [email protected]

Recibido: 13/02/2019 Aceptado para su publicación: 14/05/2019

Nombres (Lima) 5(1) 2019 126 Artículo original ISSN 2313-3465

Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) A great missed opportunity. The traps to democracy seen in the congressional debate on women's suffrage (1931-1932)

Jacqueline Minaya Rodríguez Resumen En la historia del Perú republicano se presentó una gran oportunidad para el posible voto de la mujer. Se abrió paso a un acalorado debate durante siete sesiones del Congreso Constituyente entre 1931 y 1932, cuando finalmente se negó la participación femenina en la política oficial. El presente artículo muestra el desenvolvimiento de la cultura política y social durante los años 30 del siglo pasado. Para ello, examinaremos algunas de las intervenciones congresales que sustentaron la negación del sufragio femenino. Dichos argumentos serán vistos desde dos grandes referencias discursivas: la naturalización de la incapacidad de la mujer para hacer (y ser) política y el enfoque capacitario (saber leer y escribir) para sufragar. El estudio sostiene que los discursos congresales funcionaron como diagnóstico de la cultura política basada en criterios machistas y antidemocráticos como estilo de gobierno oligárquico, en este caso encabezado por Luis Sánchez Cerro, lo que trajo como consecuencia una democracia endeble e incompleta. Palabras clave Congreso Constituyente 1931; Oligarquía; Sufragio femenino; Microfísica del poder; Capital simbólico.

Abstract In the history of Republican Peru, there was a great opportunity for the possible vote of women. It opened the way to a heated debate during

127 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jacqueline Minaya Rodríguez seven sessions of the Constituent Congress between 1931 and 1932, when female participation in official politics was finally denied. This article shows the development of the political and social culture exercised in the 30s of the last century. To do this, we will examine some of the congressional interventions that supported the denial of female suffrage. These arguments will be seen from two large discursive references: the naturalization of the inability of women to do (and be) political and the capabilities approach (literacy) to vote. The article argues that the congressional speeches functioned as a diagnosis of the political culture based on machismo and antidemocratic criteria as a style of oligarchical government, in this case headed by Luis Sánchez Cerro, which resulted in a weak and incomplete democracy.

Keywords Constituent Congress 1931; Oligarchy; Female suffrage; Microphysics of power; Symbolic capital.

1. Introducción En 1931, en un contexto de convulsión social, económica y política, el Perú pasó por una de las oportunidades más cercanas de cristalización del derecho al sufragio de las mujeres y, con ello, de una democracia más saludable. Fueron siete sesiones de intenso debate sobre los pros y contra de este derecho elemental, teniendo como resultado un no consensuado; derecho al voto que recién se obtendría en 1963 para las elecciones municipales. A pesar de los resultados, el debate congresal evidenció una problemática mayor sobre nuestra cultura política y social. En las siguientes líneas buscaremos analizar algunas de las formas de pensar y, por ende, de actuar de los parlamentarios en torno a los derechos políticos de las mujeres en el Perú de los años treinta. Para cumplir con este plan, nos hemos detenido en algunos argumentos parlamentarios en el Congreso Constituyente de 1931 y 1932 que dan luz a los códigos en la construcción de la imagen de la mujer usados para excluirla de la política oficial. Para fines analíticos, observaremos principalmente los discursos de aquellos

Nombres (Lima) 5(1) 2019 128 Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) que se opusieron al voto femenino para invalidar su participación. Más específicamente, observaremos dos tipos de referencias discursivas: la naturalización de la incapacidad de la mujer para hacer (y ser) política y el enfoque capacitario (saber leer y escribir) para ejercer el voto.

2. El escenario oligárquico A nivel mundial, el siglo XX significó cambios sociales y políticos de gran impacto, en gran medida como consecuencia de las guerras internacionales y las condiciones de vida cada vez más urbanizadas. En ese contexto, las mujeres se hacían de un espacio en la arena pública para proponer agendas políticas que apuntasen a la declaración de su ciudadanía y el derecho al voto a nivel mundial. Junto a Europa y Estados Unidos, América Latina no estaba exenta de dichas manifestaciones. Se llevaban a cabo encuentros masivos femeninos como el Congreso Internacional Feminista, inaugurando la primera Conferencia Panamericana de las Mujeres (Maryland, 1922) y la VI Conferencia Internacional Americana (La Habana, 1928), creándose la Comisión Interamericana de Mujeres (Aguilar, 2002, p. 142).

El Perú también cambiaba su geografía social y cada lustro se hacía evidente el incremento de las poblaciones migrantes del campo a la ciudad. Así, en 1940, el 73% de los peruanos vivía en el campo, y mientras la población rural creció a una tasa de 1,3% entre 1940-1961, la población urbana aumentó a una tasa de 4,1% en el mismo periodo (López, 2018, p. 128). Demográficamente, el Perú transformaba su paisaje humano. Para los años 20, por ejemplo el total de peruanos eran aproximadamente 4 millones, mientras que para los años 40, ya eran 6 millones, y para los años 60, 10 millones.

Esos cambios implicaron la reconfiguración de agendas sociales y políticas, creándose nuevos partidos políticos populares de masas como la Alianza Popular Revolucionaria Americana (Apra) en 1926 y el Partido Socialista del Perú, en diciembre de 1928, encabezado por José Carlos Mariátegui.

129 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jacqueline Minaya Rodríguez

En este escenario, el Estado oligárquico comprendía el poder casi absoluto de la política peruana. López (2016) señala que el Estado oligárquico fue social y políticamente cerrado y no fue democrático al excluir a varios sectores sociales (campesinos, indígenas, mujeres y jóvenes) de la participación política y vetar a los nuevos partidos antioligárquicos (como el Apra y el Partido Comunista (López, 2016, p. 82)).

La oligarquía era un grupo autoseleccionado de personas en el poder frente a una mayoría de individuos anónimos que seguía una lógica de castas. El Estado oligárquico gozaba de estatus, era una sociedad predominantemente rural y terrateniente. Impuso un sistema de servidumbre, lo que López llamó dualismo estructural (2018), donde el gran señor era el terrateniente. Desde sus inicios, “los señores” presentaron una marcada influencia europea, eran patrimonialistas y jerarquizados. Además, se negaban a aceptar un país multinacional y multiétnico, consolidando un carácter criollo y racista de la elite oligárquica. Al respecto, Sinesio López señala:

Era una sociedad señorial y cerrada con un vértice ocupado por una elite criolla y blanca, propietaria de plantaciones, haciendas, minas e inmobiliarias urbanas y con una base constituida por campesinos, en su mayoría indígenas, sometidos a relaciones serviles de trabajo […] era un estado excluyente, organizado por el gamonalismo y el capital extranjero que privatizaban el poder público, además del racismo implícito y de débil institucionalidad. (López, 2018, p. 130)

En dicho panorama, las mujeres, aunque no en la política oficial, activaban las jornadas de debate por derechos políticos y sociales. Gestionaban espacios de análisis y planificación de acciones con el fin de posicionar su agenda. Su repertorio de acción colectiva (Tilly, 2010) se basaba en la organización y movilizaciones públicas, así como en congresos que las fortalecieran con mejores estrategias de presión frente al Estado y la opinión pública.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 130 Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) A nivel nacional, muchas mujeres iniciaron el camino feminista impulsando acciones culturales, sociales y políticas. Una de ellas es María Jesús Alvarado, quien fundó en el año 1914 Evolución Femenina, primera organización de mujeres del Perú, espacio que promovió los derechos educativos de las mujeres, como base de sus capacidades cívica y política. Unos años después, Zoila Aurora Cáceres, en 1924, fundó el movimiento feminista Asociación de Feminismo Peruano que logró colocar en agenda el debate sobre el sufragio de la mujer (Aguilar, 2002; Villavicencio, 1999; Chaney, 1983).

3. El presidente Sánchez Cerro y las condiciones para el debate En 1930, el comandante Sánchez Cerro derrocó al presidente Leguía y terminó con su gobierno de once años, apresó al mandatario y se autodenominó Jefe de la Junta Militar. Convocó a elecciones generales, dejando a David Samanez Ocampo a cargo del gobierno. Este periodo gubernamental estuvo marcado por huelgas y rebeliones militares.

Tabla 1. Convocatoria para elecciones de 1931.

Presidente que Rango Fecha Denominación convoca Decreto 26/05/1931 Convocando a elecciones para presidente de la David Samanez Ley N° República y para representantes a un Congreso Ocampo 7160 Constituyente (modificado por el artículo 3 del Decreto Ley N° 7266).

Fuente: JNE (2015)

Las innovaciones del estatuto para el sistema electoral renovado se basaron en un organismo electoral autónomo, el voto secreto y obligatorio y la tecnificación del registro electoral. El poder electoral estaba integrado por el Jurado Nacional de Elecciones y por los Jurados Departamentales.

Aunque el Estado oligárquico de Leguía y Sánchez Cerro bloqueara los espacios democráticos elementales, era tímidamente liberal, pues estos

131 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jacqueline Minaya Rodríguez gobernantes dieron algunos beneficios legales a sectores de la población como el femenino. En 1922, durante el gobierno de Leguía, se promulgó la Ley N° 4526 que autorizó a las mujeres a administrar las sociedades de beneficencia, aunque solo aquellas mayores de 30 años y con autorización marital, mientras que Sánchez Cerro aprobó la Ley N° 6889 sobre el divorcio y el matrimonio civil obligatorio (Poulsen, p. 98; López, 2018, p. 81).

La nueva Junta Nacional convocó a elecciones generales y congresales para el Congreso Constituyente, las cuales debían realizarse bajo el nuevo estatuto electoral. Los resultados fueron favorables a Sánchez Cerro por un margen considerable.

Tabla 2. Resultado de las elecciones presidenciales de 1931.

Candidato Votos Porcentaje

Luis Miguel Sanchez Cerro (Partido Unión Revolucionaria) 152.149 50,75% Víctor Raúl Haya de la Torre (Partido Aprista peruano) 106.088 35,38% José Maria de la Jara y Ureta (Partido Descentralista) 21.950 7,32% Arturo Osores Cabrea (Partido Coalición Nacional) 19.640 6,55%

Fuente: Elaboración propia

Aunque el presidente electo tenía gran popularidad con las grandes masas, y contaba con la mayoría parlamentaria (Unión Revolucionaria), debía enfrentar serias contiendas sociales y políticas, siendo algunas de las más intensas el problema limítrofe con Colombia y, en especial, el derramamiento de sangre de colectivos apristas (López, 2016, 2918; Poulsen, 2018). La tensión entre ‘sanchezcerristas’ y apristas se intensificó. Entonces, el presidente encaró las acciones beligerantes con una ley nada democrática: la Ley de Emergencia N° 7479, la cual proporcionó el marco legal para actuar con represión ante cualquier “acción de elementos perturbadores y propagandas perniciosas que impedían el establecimiento de la paz pública y el libre ejercicio de las actividades licitas de la ciudadanía”. Dicha ley resultó “ser el antecedente inmediato

Nombres (Lima) 5(1) 2019 132 Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) de la próxima medida constitucional que desconocía la existencia legal de los partidos de “origen internacional” y les prohibía cualquier tipo de participación política, según se especificó en el artículo 53 de la Carta Magna de 1933” (JNE, 2015, p. 55).

Es en medio de los conflictos mencionados que se inicia el debate sobre los derechos políticos de la ciudadanía y el voto femenino.

4. Una gran oportunidad perdida. Las trampas del machismo Durante el gobierno de Sánchez Cerro, y por propuesta de la Unión Revolucionaria, se generó por fin un espacio de debate concreto en el Parlamento peruano en siete sesiones (diciembre,1931 a enero,1932), que se podría considerar como la primera gran oportunidad política del voto femenino gracias al debate que se dio en las dos cámaras legislativas del Congreso. En esas circunstancias, el Perú estaba alineado a las intenciones políticas de los Estados Unidos en tanto potencia mundial, país que en 1920 había decretado el derecho al sufragio femenino. A nivel regional, a inicios de los años 30, algunos países habían declarado el derecho del sufragio y ciudadanía de la mujer.

Tabla 3. Aprobación del sufragio femenino en Latinoamérica antes de los años 50.

País Año Ecuador 1929 Uruguay 1932 Brasil 1932 Argentina 1947 Venezuela 1947 Chile 1949

Fuente: Elaboración propia

Existieron tres grandes posturas diferenciadas en el debate. La primera, defendida en su mayoría por el Partido Descentralista del Perú, fue contraria

133 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jacqueline Minaya Rodríguez al voto de la mujer y sostenía que esta debía cumplir con designios centrados únicamente en el hogar y que su carácter, frágil e inocente, la posicionaba por debajo del hombre. El segundo grupo parlamentario, representado en su mayoría por partidarios del Apra, señalaba que la mujer debía votar solamente si asumía un rol laboral, siendo que solo de esa forma podría liberarse de la influencia de su marido y de la Iglesia; apostaban por el voto restringido. Finalmente, el tercer bloque era representado principalmente por la Unión Revolucionaria, partido de Sánchez Cerro, el cual apoyaba el voto sin restricciones. Se basaban en la idea de que todas las mujeres que sabían leer y escribir merecían votar (Aguilar, 2002, p. 143). El Congreso estaba distribuido de la siguiente manera:

Tabla 4. Conformación del Congreso Constituyente de 1931.

Organización política Escaños

Unión Revolucionaria 57 Partido Aprista peruano 36 Partido Descentralista 28 Partido Socialista de Perú 4 Coalición Nacional 3 Partido Social Nacionalista 3 Unión Popular 2 Candidaturas Independientes 7 Sin identificar 5 Total 145 Fuente: JNE (2015)

Sin embargo, ninguna de las tres posturas tenía un espíritu realmente amplio o democrático, en tanto seguían limitando el derecho al sufragio a la mayoría de los peruanos. Se aprobó el voto de las mujeres en elecciones municipales de forma restringida ya que solo podían inscribirse en el padrón electoral las mujeres mayores de 21 años, las casadas, o que lo hubieran estado, y las madres de familia. Debido a la convulsionada política que vendría luego de los años 30, las elecciones municipales solo se darían por primera vez en 1963.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 134 Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) Algunos interesantes estudios, como los de Aguilar (2002) y Poulsen (2018), muestran que sobre el voto de la mujer no hubo relación necesariamente directa entre las ideas individuales (machistas) de los congresistas y el partido político al que pertenecían, y que las posturas planteadas en el debate se centraron básicamente en aquellas ideas individuales de carácter conservador o progresista (Aguilar, 2002; Poulsen, 2018). Los estudios también sugieren que, si bien es cierto que en los años 30 hubo una interesante oportunidad de apertura del derecho político de la mujer, no se percibió como necesaria la participación de las mujeres analfabetas – el grueso de la población peruana– en las elecciones, ello debido a un criterio capacitario del cual hablaremos más adelante.

En las siguientes líneas plantearemos algunos puntos a analizar, desde perspectivas de la construcción discursiva sobre la mujer. Analizaremos dos grandes aspectos vistos en el debate congresal. Uno, desde la “naturaleza” femenina y otro, desde la condición educativa para “saber votar”.

5. La “naturaleza” de la mujer y su “incapacidad para la política” El debate congresal del 31 y 32 dejó en evidencia la cultura machista – construida social e históricamente– de la época, basada en la idea según la cual la mujer debía cumplir con roles que la naturaleza le habría conferido, centrados en el hogar al servicio de la familia, y caracterizada –naturalmente, otra vez– como débil, sumisa y manipulable (Aguilar, 2002; Poulsen, 2018; otros). Así, algunos congresistas, durante sus intervenciones en las siete sesiones de debate dejaron en claro el detrimento de la sociedad y futuro devastador que podría significar que la mujer empezara a votar.

Sumamos a los análisis de algunas notables investigaciones anteriores, como las de Aguilar (2002) y Poulsen (2018), la noción de microfísica del poder de Foucault (2005) quien, usando la metáfora del panóptico25 como

25 Foucault estudia la era moderna y sus dispositivos de poder. En su obra Vigilar y castigar desarrolló la idea de panóptico, inspirado en las ideas de Jeremy Bentham sobre la construcción arquitectónica del siglo XVIII. Para el sociólogo francés, el panóptico es una “jaula cruel y sabia” (p. 189) y sirve como “intensificador para el aparato moderno,

135 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jacqueline Minaya Rodríguez

“relaciones de disciplina”, devela la estrategia moderna de dominación, centrada en vigilar y castigar a los individuos, buscando producir cuerpos dóciles (Foucault, 2005, p. 124) a favor de una sociedad “ordenada”. Dentro de esta lógica, la disciplina funciona como técnica de estandarización de los comportamientos que hace el ejercicio del poder lo menos costoso posible (Foucault, p. 201). Así, los cuerpos y comportamientos de los individuos deben coincidir con los cánones establecidos hasta autorregularse. Al respecto de la metáfora del panóptico y la vigilancia, el autor señala:

(…) Nuestra sociedad [es] la de la vigilancia; bajo la superficie de las imágenes, se llega a los cuerpos en profundidad; se persigue el adiestramiento minucioso y concreto de las fuerzas útiles (…) el juego de los signos define los anclajes del poder (…) el individuo se halla en [el orden social] cuidadosamente fabricado, de acuerdo con toda una táctica de las fuerzas y de los cuerpos (…) No estamos ni sobre las gradas ni sobre la escena, sino en la máquina panóptica, dominados por sus efectos de poder que prolongamos nosotros mismos, ya que somos uno de sus engranajes. (Foucault, 2003, p. 200)

En el estudio desde la microfísica del poder, el autor observa analíticamente aquellas técnicas minuciosas, pero con un gran potencial para dejar ver las intenciones políticas detalladas en los comportamientos, como estrategia moderna que tienden a cubrir el cuerpo social entero de acondicionamientos sutiles de apariencia inocente, pero en extremo sospechosos. En dicha dinámica, la disciplina funciona como anatomía política del detalle (Foucault, 2003, p. 126).

De este modo, la vigilancia y el juicio social se encuentran diseminados a todo nivel; se vigila y enjuicia a los individuos simbólicamente (estigma, culpa, por ejemplo) y concretamente (cárcel, manicomio, por ejemplo), siendo los lugares de interacción social los escenarios de formación,

garantiza su economía, su eficacia por su carácter preventivo, su funcionamiento continuo y sus mecanismos automáticos” (Foucault, p. 190).

Nombres (Lima) 5(1) 2019 136 Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) prevención y de “cura”. Precisamente, uno de los principales dispositivos de inserción de una idea hegemónica se transmite mediante el discurso en lugares oficiales como el Congreso y sus espacios de debate. Más específicamente, el autor indica que la institución oficial:

(…) sirve para enmendar a los presos, curar a los enfermos instruir a los escolares, guardar a los locos, vigilar a los obreros, hacer trabajar a los mendigos y a los ociosos. Es un tipo de implementación de los cuerpos en el espacio, de distribución de los individuos, unos en relación con los otros, de organización jerárquica. (Foucault, p. 189)

Con lo dicho, desde la perspectiva de la microfísica del poder, mostramos algunos de muchos discursos brindados durante el debate sobre el derecho al sufragio femenino en 1931 y 1932. A continuación, algunas intervenciones congresales que se opusieron desde ideas basadas en las supuestas características naturales de la mujer, diferenciadas a las del hombre. Así, el parlamentario Erasmo Roca, representante de Ancash (Partido Descentralista), señaló:

[el hombre] tiene la obligación de ejercitar la ciudadanía (…) de intervenir en la vida política, porque está capacitado para ello (…), está en la obligación de intervenir, no como ejerciéndose privilegio, o un derecho innato, sino como una función propia de su organismo. (Sesión del 30 de diciembre de 1931, Congreso de la República, 1936:488. Citado en Poulsen, 2018, p. 110)

Una segunda intervención, en esa misma línea, la brindó el parlamentario Víctor Colina (también descentralista):

(…) desearía que la mujer siguiera siendo lo que hasta ahora ha sido y lo que es la belleza y la ternura, el amor y la abnegación, sin mezclarse en el calor de nuestras luchas y contagiarse con el virus del odio, que no ha podido desviarse de nuestra vida política y que está muy lejos

137 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jacqueline Minaya Rodríguez

de la exquisitez de su sexo (…). (Congreso de la República, 1936: 488, 489, 490, 604. Citado en Poulsen 2018, p. 108)

En la misma línea, Francisco Pastor, representante por Puno del Partido Socialista del Perú, aseguró que la mujer, a diferencia del hombre, es más sentimental y emotiva, y que su lugar natural era la casa y ahí debía “afirmar sus virtudes”, mientras que el hombre por ser “más intelectual”, estaba preparado para la “lucha por la vida” (Diario de los Debates del Congreso Constituyente de 1931 (28 de diciembre de 1931 a 23 de enero de 1932. Citado en Aguilar, 2002, p. 130). Por su parte, el congresista Manuel Bustamante de la Fuente, representante por Arequipa (descentralista) decía lo siguiente: “(...) El campo de acción del hombre está en los negocios, en los asuntos públicos, en las universidades y en el trabajo fuera del hogar. El campo de acción de la mujer está en el hogar mismo” (Sesión del 30 de diciembre de 1931, Congreso de la República, 1936, p. 568).

Además, el parlamentario Bustamante de la Fuente se dirigió a aquellos congresistas que defendían el voto de la mujer letrada indicando que nadie de los que apoyan el voto femenino “desearía encontrar, al regresar a su hogar, cansado de la lucha cotidiana, en vez de la paz y tranquilidad que necesita, del halago suave y sedentario de una mujer cariñosa y femenina, un ambiente caldeado por la lucha y las pasiones políticas” (Diario de Debates del Congreso Constituyente de 1931, p. 568-569. Citado en Aguilar, 2002, p. 131).

El mismo congresista, argumentó, en referencia a las sufragistas a nivel internacional que:

(…) no hay nada menos femenino que el tipo de sufragistas inglesas que solo se distingue del hombre por la indumentaria. Estoy absolutamente seguro de que ninguno de los señores representantes que patrocina el voto femenino querría tener una mujer sufragista (…). (Sesión del 20 de diciembre de 1931, Congreso de la República, 1936 p. 569, citado en Poulsen, 2018, p. 112)

Nombres (Lima) 5(1) 2019 138 Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) Bustamante agrega, posteriormente: “Concediéndose a la mujer el derecho de sufragio, ¿se le va a apartar de la función que la misma naturaleza le ha encomendado en la familia?” (Sesión del 30 de diciembre de 1931, Congreso de la República, 1936, p. 568).

Para efectos de bloqueo del derecho al voto de mujer usaron ideas plasmadas en la “naturaleza”, la cual distancia a la mujer de la política por incapacidades naturales, y porque ello entraría en detrimento de su rol como esposa, siempre acompañante y sumisa, y porque esto conllevaría a la destrucción de la familia. Sus argumentos sindican a la mujer como fuente natural de “amor y abnegación”; además, desdeñan las características físicas de las sufragistas en la lucha por sus derechos, por no ser “femeninas”, entre otras ideas patriarcales.

El Congreso funciona como el escenario en donde se pugna por la hegemonía del poder a través de ideas hiperconservadoras tratadas discursivamente. La imagen de la mujer es plasmada como la compañía, nunca protagonista, incluso en el espacio doméstico a donde fue relegada al servicio de los hijos y del esposo; además de la lógica planteada, que señala que la mujer es la embajadora del amor y el hombre de la razón. Y, finalmente, la posición de masculinizar la política como espacio naturalmente de varones, siendo que dicho espacio, según indican los parlamentarios citados, tiene características violentas y enmarañadas, todo lo contrario a la naturaleza de la mujer: cariñosa, ingenua y delicada.

A través de estas intervenciones congresales, podemos dar cuenta de la microfísica del poder en torno a la idea de ser mujer. Específicamente, vemos la vigilancia de la ley y la sociedad al comportamiento de la mujer en torno a la disciplina que ella debe seguir según el mandato de la naturaleza. El supuesto de fondo de estas intervenciones es la disciplina del comportamiento de la mujer en un mundo “ordenado” y ya estipulado; el cuidado de que vaya por sendas antinaturales para ella y la sociedad. Y, junto con ello – cómo no– el castigo (la culpa como sentimiento resultante) que resultaría para ella y la sociedad el asumir un

139 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jacqueline Minaya Rodríguez rol político: el resquebrajamiento de la familia y casi el fin de la sociedad. Es decir, la mujer está sometida a un escenario de castigo social por su indisciplina. Al respecto, podríamos sumar la versión de Emilio Venero, congresista descentralista y representante por el Cusco, quien indicó que si la mujer participara en política “llegarían a suceder una serie de cuadros pavorosos; como luchas, lágrimas, el abandono de los menudos hijos, separación, divorcio, etc.” (citado en Aguilar, 2002, p. 131). Y lo que Emilio Abril Vizcarra, independiente y representante también por Cusco, dijo: “(…) se habría conseguido sembrar la anarquía y el caos en el señor del hogar” (Aguilar, 2002, p. 131).

Sumados a los argumentos vistos líneas arriba, planteamos un argumento más, como fórmula de desprestigio de la mujer: su religiosidad y nivel de convencimiento. Al respecto, el parlamentario Víctor Colina, del Partido Descentralista, organización política que en su mayoría se oponía al sufragio femenino, señaló que la mujer –debido a su educación influenciada por la Iglesia católica, ortodoxa y antimoderna– está constituida sobre “las bases afectuosísimas de la obediencia ciega y el respeto irreflexivo (…), el voto femenino entre nosotros sería el voto de los religiosos”, y que ello implicaba “aumentar el electorado del conservadurismo ultramontano” (Diario de los Debates, p. 604. Citado en Aguilar, 2002, p. 136). Asimismo, Arturo Sabroso Montoya, representante por Lima, señaló que la mujer estaba bajo la “influencia decisiva de las monjas y en el momento de las elecciones, no sabría por quién votar y lo haría por recomendación de las religiosas o lo haría, tal vez, por las súplicas del novio o por la imposición del confesor” (Diario de los Debates, p. 490. Citado en Aguilar, 2002, p. 141). Incluso Ricardo Feijoó, del Apra, por estas razones, quiso defender el voto de la mujer con restricciones, pero solo desde los 25 años.

Respecto de los espacios religiosos y las actividades, hay que decir que precisamente al no abrir espacios de participación política, muchas mujeres veían a la Iglesia, más que como espacio espiritual, como lugar de cohesión social. En efecto, para los años 30 se habían creado varias organizaciones femeninas religiosas como la Unión Católica de Señoras.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 140 Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) Estas aseveraciones hacen evidente la resistencia machista al derrumbe de la hegemonía masculina en el espacio político. Los dispositivos con los que contaron son poderosos: el discurso en espacios oficiales dirigidos por personas con autoridad y prestigio, aunque no necesariamente con pleno conocimiento sobre el tema en discusión.

Al respecto, el conjunto de argumentos congresales planteados justifica la supuesta limitación del criterio político de la mujer debido a su obediencia a la Iglesia católica, lo que significaría un retroceso del Estado moderno.

Ahora, veamos lo dicho por Miguel Cuculiza, del Apra –quien luego renunciaría en 1932– a modo de resumen de las intervenciones de sus compañeros:

[…] si esto le sucede a la mujer ahora entre hombre cultos, cuando solo ha venido a escuchar y no a discutir, cuando solo ha venido a iluminar con su belleza este recinto de oscuras pasiones, ¿qué sucederá mañana cuando descienda a discutir con nosotros; cuando la mezclamos en nuestros tumultos políticos y enardecida, en un mitin nos lance una piedra en vez de una sonrisa, un ¡viva Cerro!? O un ¡viva el Apra! en vez de un ¡viva el amor! (Sesión del 04 de enero de 1932, Congreso, 1936: p. 588. Citado en Aguilar, 2002, p. 105).

Es importante percatarnos de que el poderoso (el congresista) que excluye del poder político a la mujer, termina su papel performativo arrogándose un objetivo superior: ser el protector de la mujer: la protege de sí misma y de la sociedad. Al respecto, podemos ver lo dicho por Bustamente: “(…) Privar a la mujer del voto no es negarle un derecho, como se ha dicho, es salvarla de una obligación de lucha incompatible con su sexo y con su contextura física y espiritual” (Sesión del 30 de diciembre de 1931. Congreso de la República, 1936: p. 488-490, p. 604. Citado en Poulsen 2018, p. 108). En esta misma línea, Miguel Cuculiza (Apra) dijo: “[si se otorgase el derecho] (…) sucederá que hacerla igual a nosotros la

141 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jacqueline Minaya Rodríguez habremos hecho inferior a nosotros […] Lanzar a la mujer a la política es como arrojar a una flor al fango; es invertir la naturaleza”. (Sesión del 04 de enero de 1932, Congreso, 1936: p. 588. Citado en Aguilar, 2002, p. 105). Por otro lado, Roca se decidió por el sufragio restringido. Aunque sus opiniones parecían negarlo, señaló: “[la mujer] teniendo la función propia y definida por la naturaleza dentro del hogar, es sacada de ahí para llevarla a la lucha candente de la vida social y política, para imponerle una función que no le corresponde” (Sesión del 30 de diciembre de 1931, Congreso de la República, 1936, p. 485. Citado en Poulsen, 2018, p. 110).

Otro aspecto revelador, desde el análisis de la microfísica del poder, es el nivel de vigilancia a la mujer. Queremos detenernos en la siguiente cita de Bustamante de la Fuente, quien advierte de la importancia de no otorgarle el voto a la mujer:

[…] [a mujer] no se interesa por los asuntos públicos sino cuando, careciendo de hijos y de afectos familiares, llega la época de la menopausia, en que pierde sus facultades reproductivas y que deja propiamente de ser mujer. (Sesión del 30 de diciembre de 1931, Congreso de la República, 1936, p. 568. Citado en Poulsen, 2018, p. 106).

Este argumento es interesante porque es muestra del raciocinio del grupo hegemónico que vigila y castiga no solo las condiciones “emocionales” de la mujer (sumisa, hogareña y fácil de convencer), sino que somete su cuerpo a un juicio de desprestigio según los estados por los que atraviesa (como la menopausia), aduciendo principios de tipo biológico para “demostrar” su incapacidad política. Al respecto, es posible dar cuenta del panóptico–congreso vigilante y juez de todos los comportamientos de la mujer. La microfísica del poder manifiesta con claridad su alcance: la vigilancia de y juicio en todas las dimensiones de la mujer (biológica, emocional, psicológica, etaria). Es decir, la hipervigilancia demanda la intervención discursiva y de imaginario sobre la composición de la mujer, saliendo de los discursos “meramente” políticos hasta alcanzar situaciones

Nombres (Lima) 5(1) 2019 142 Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) biológicas para regresar, otra vez, a excusas políticas. Esa es la ruta. El peso de la imagen femenina es extremadamente alto en comparación con las exigencias al varón. Ella debe de cargar con muchos requisitos ad hoc para cumplir con los altos estándares que le solicita la política. Se deja notar una suerte de enjuiciamiento a la mujer por la “composición” de su ser mujer y los estados en los que se encuentre y, por ende, para evidenciar su “maldad” por no importarle la “destrucción de la familia” al pretender estar en política.

Por otro lado, subrayamos otra idea más: el argumento de que a las mujeres no les importa la política y que si les importara, deberían luchar incesantemente. Para una mejor comprensión, rescatamos lo dicho por Emilio Romero (descentralista):

Yo vería con orgullo que la mujer conquiste su voto, pero el hecho de que nosotros se lo demos ahora solo constituye una galante actitud masculina. Le haríamos un verdadero obsequio, pero si la mujer viniera ella misma a conquistar su voto (…), entonces habríamos tenido que reconocerles el voto femenino, porque entonces ese reconocimiento habría sido consecuencia de una realidad nacional palpitante. Y sería más honroso y digno dar el voto (…), no porque nosotros galantemente se lo otorguemos, quizás demasiado temprano para que se desprestigie ese voto. (Sesión del 30 de diciembre de 1931, Congreso de la República, 1936, p. 464. Citado en Poulsen, 2018, p. 107)

Junto a esta idea, veamos lo indicado por el parlamentario Frisancho: “… el voto de la mujer no corresponde a ninguna necesidad social por el momento, no satisface ningún anhelo, muy por el contrario rompe la tradición que ha informado nuestras Constituciones hasta el presente” (Sesión del 04 de enero de 1931, Congreso de la República, 1936, p. 567, citado en Poulsen, 2018, p. 112).

La presencia femenina en la política no oficial (puesto que estaba relegada) data de varias décadas. Las acciones de las mujeres, desde ámbitos

143 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jacqueline Minaya Rodríguez individuales como colectivos, han ejercido presión para que precisamente se abra el debate en mención. Además, durante las siete sesiones de debate estuvo presente una comitiva que seguía de cerca el proceso de su necesario derecho, en tanto que en otros países ya eran ciudadanas y el Perú era uno de los últimos países de la región en declarar el voto femenino. Es así que argumentos como los de Frisancho o Romero están en contradicción con los sucesos vividos.

Finalmente, y en relación con muchas de las ideas vistas en este apartado, en especial la idea del rol natural de la mujer y su consecuente incapacidad para participar en política, señalamos lo dicho por el congresista Romero: “… no quisiera que se le diera el voto, no necesita el voto, es ella la que nos guía, es ella que nos aconseja, es ella la que está dirigiendo la vida política” (Poulsen, 2018, p.107).

Este criterio coloca a la mujer como la natural consejera y acompañante del hombre. Pero entonces vale preguntarse: y si era tan buena consejera, ¿por qué no podía opinar directamente y seguir esas buenas ideas como protagonista? La respuesta era que básicamente la naturaleza la hacía incapaz de estar en los puestos políticos públicos y oficiales. Paradójico.

6. El enfoque capacitario excluyente y los analfabetos El 26 de mayo de 1931, el Estatuto Electoral N°7177 señalaba que debían inscribirse en el Registro Electoral “los peruanos varones que sepan leer y escribir, y que se hallen en el ejercicio pleno de sus derechos civiles”. Además, durante la década de los 40, más de la mitad (57,3%) de los mayores de 15 años no sabían leer ni escribir, solo el 5% había estudiado educación secundaria y solo el 1% tenía educación universitaria (López, 2018). Este panorama dejaba en definitiva a la gran mayoría de peruanos fuera de la posibilidad del sufragio.

Dicho esto, abordaremos el debate sobre el voto femenino de 1931 y 32 prestando atención al enfoque capacitario del que se valieron para,

Nombres (Lima) 5(1) 2019 144 Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) una vez más, negarle la voz electoral a la mayoría de peruanos debido al criterio educativo (ser letrado), siendo la mujer quien llevaba la peor parte. Así, para el análisis, proponemos aproximarnos a la noción de capital simbólico como dispositivo del mantenimiento de la desigualdad, en detrimento de la mayoría y en favor de la perpetuidad del poder de unos cuantos. Para el caso de estudio, se trata de la hegemonía del gobierno oligárquico durante el gobierno de Sánchez Cerro y la exclusión de mujeres y hombres analfabetos, evidenciada en las propuestas congresales de 1931 y 1932 como parte de un sistema de ideas originadas décadas atrás.

La idea de capital simbólico es planteada por Pierre Bourdieu26, quien investigó las estrategias de perpetuidad de una hegemonía desde criterios no necesariamente concretos (económicos), sino principalmente desde códigos más flexibles vistos durante la interacción social. El capital simbólico es un concepto “relacional” (Fernandez, 2013; Wacquant, 2005). Es durante la interacción que es posible evidenciar estrategias desigualadoras sutiles pero sumamente potentes, tales como el prestigio o invisibilización de quien habla, la credibilidad, el gusto, las formas de hablar, de vestir, entre otras (Bourdieu, 2007).

Así, estas estructuras simbólicas forman parte de "una dimensión de todo poder, es decir, otro nombre de la legitimidad, producto del reconocimiento, del desconocimiento, de la creencia en virtud de la cual las personas que ejercen la autoridad son dotadas de prestigio" (Bourdieu, 2007, p. 227). Para nuestro caso, el capital simbólico se refiere a la capacidad de leer y escribir, solo alcanzada por un grupo cerrado como código o puerta de acceso para entender los problemas y tener la capacidad de decidir.

26 Sociólogo francés, quien estudia las desigualdades en el sistema educativo y otros espacios. Encuentra que las posibilidades de acceso y de éxito en la escuela crecen según la posición de clase que se ocupa y las precondiciones recibidas de la formación familiar. En términos generales, el capital simbólico hace que las desigualdades simbólicas refuercen las diferencias estructurales de una sociedad.

145 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jacqueline Minaya Rodríguez

En palabras de García Canclini, respecto a Bourdieu y su estudio, “el autor retoma dos ideas centrales del marxismo: que la sociedad está estructurada en clases sociales y que las relaciones entre las clases son relaciones de lucha. Sin embargo, su teoría social incorpora otras corrientes dedicadas a estudiar los sistemas simbólicos y las relaciones de poder”27. Según Wacquant: “toda la obra de Bourdieu puede interpretarse como una antropología materialista de la contribución específica que diversas formas de violencia simbólica hacen a la producción y reproducción de la dominación” (Bourdieu y Wacquant, 2005, p. 2).

Siguiendo la propuesta de Bourdieu, los códigos son transmitidos mediante la interacción social y concretizan la violencia simbólica con el objetivo de “poner en su lugar” a los individuos en una sociedad jerarquizada. Para nuestro caso, ello tiene sentido en el Congreso como espacio de debate sobre el voto de la mujer en los años 30, visto especialmente a través de los discursos de los parlamentarios. En definitiva, el Congreso implica un espacio privilegiado para observar cómo los discursos están apoyados en la creencia de que saber leer y escribir es indispensable para ejercer el voto y cómo dichos discursos validan la exclusión social de la gran mayoría de peruanos, situación en la que la mujer se encontraba en situación desventajosa en comparación con los varones, criterio capacitario que se mantuvo hasta 1979.

Es decir, las mujeres eran doblemente excluidas, por su condición de género y por ser analfabetas, y en consecuencia, la desigualdad de sus derechos políticos era mayor. El alcance de matrícula escolar entre hombres y mujeres era abismalmente diferente. Para el año 1920, el porcentaje de mujeres matriculadas en la educación secundaria era solo el 4%, mientras que en 1933 alcanzó al 11% (Aguilar, 2002, p. 162).

27 Ver García Canclini: La sociología de la cultura de Pierre Bourdieu. En http://sgpwe.izt.uam. mx/files/users/uami/ana/NGC_La_sociologia_de_cult_P_Bourdieu.pdf

Nombres (Lima) 5(1) 2019 146 Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) Tabla 5. Número de alumnos matriculados en educación secundaria en 1920 y 1933.

Años

Sexo 1920 1933 Mujeres 144 1130 Hombres 3350 8310

Fuente: Aguilar, 2002. Citado de Contreras, 1996.

Como se dijo, según el Estatuto Electoral N°7177, elaborado durante la Junta de Gobierno de David Samanez Ocampo, estaban “obligados a inscribirse en el Registro Electoral, los peruanos varones que sepan leer y escribir, y que se hallen en el ejercicio pleno de sus derechos civiles” (art. 6). Esta disposición explicita el sexo de los ciudadanos a diferencia de lo indicado en la Constitución de 1920 (Aguilar, 2002, p. 124).

Tabla 6. Ciudadanía y derecho al sufragio declarado en Constituciones de 1920 y 1933.

Condición para Constitución Perfil del ciudadano sufragar Son ciudadanos en ejercicio los peruanos mayores de 1920 21 años y los casados, aunque no hayan llegado a dicha edad. Que sepa leer y escribir. Son ciudadanos en ejercicio los peruanos varones 1933 mayores de 21 años o casados mayores de 18 años o emancipados.

Fuente: Elaboración propia

Como se sabe, las tres posturas propositivas sobre el voto femenino (un grupo se oponía absolutamente al voto femenino, el segundo grupo apostaba por el voto restringido -para mujeres que trabajen y/o estudien-, y el tercero apoyaba el voto para mujeres letradas) eran diferenciadas unas de otras; sin embargo, coincidían en una cuestión fundamental: la noción capacitaria, característica de un Estado moderno y positivista, que creía que solo los letrados podían tener la capacidad de decidir por el futuro del país. 147 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jacqueline Minaya Rodríguez

Al respecto, es posible observar la postura de Sayán Álvarez (Unión Revolucionaria), quien aunque defendía la voz de la mujer en las urnas, no puso en cuestión el criterio capacitario para ejercer este derecho:

La mujer trabaja o no trabaja. La mujer tiene o no tiene instrucción. El hombre está en la misma situación, la ley exige que el hombre para poder votar sepa leer y escribir, supone en su cerebro todas las condiciones fundamentales para discernir en líneas generales la orientación de la política nacional, ¿por qué no se supone lo mismo en la mujer? (Sesión del 04 de enero de 1932, Congreso de la República, 1936. Citado en Poulsen, 2018, p. 105)

Otro parlamentario, también del partido oficial, Alfredo Herrera, señaló, intentando defender el voto de la mujer, pero arrogando características naturales como el sentimentalismo e intuición, que:

(…) efectivamente, el grado intelectual en la mujer no está desarrollado en la misma forma que en el hombre. […] Pero a la vez yo creo (…) que aportará a la marcha del Estado un factor que no tiene el hombre. El factor del sentimiento; el factor de la intuición. (Sesión del 30 de diciembre de 1931, Congreso de la República, 1936, p. 505. Citado en Poulsen, 2018, p. 106)

Para poder tener un panorama un poco más completo, y continuar con el análisis desde el capital simbólico, debemos recordar el paso de la no restricción del voto analfabeto a su prohibición. Recordemos que en la primera Constitución liberal de 1823, la capacidad de saber leer y escribir no fue establecida como condición para sufragar (Del Aguila, 2009, p. 41). Tal como señala la autora, hasta 1855, “el voto indígena había mantenido una presencia numéricamente significativa, en un sistema de sufragio directo, aunque con una suerte de influencia de los caudillos locales y regionales” (2011, p. 112). Sin embargo, las cosas cambiarían como estrategia política a partir de la modificación de la Constitución de 1860. Así, en noviembre de

Nombres (Lima) 5(1) 2019 148 Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) 1895, se escribió un nuevo capítulo en la historia electoral: el sufragio quedó restringido solo «a los ciudadanos en ejercicio que sepan leer y escribir» (art. 38), norma que reprodujeron las Constituciones de 1920 (art. 66) y de 1933 (art. 86) (Paniagua, 2003, p. 70). Con ello, los grupos analfabetos, relacionados directamente con zonas originarias de la sierra y la selva, quedaban excluidos. Al respecto, Sinesio López, (2016) señala que “la exclusión social provenía del criterio que estableció la reforma electoral de 1896 para participar en los procesos electorales: el alfabetismo. De este modo los electores quedaron reducidos al 2% de la población” (López, 2016 p. 81).

Estos cambios obedecían al proyecto modernizante del Estado. Al respecto, Del Aguila señala que:

(…) los civilistas y aliados de la postguerra [planearon] “modernizar” la política [y con ello, el Estado], coherente con el positivismo evolucionista de la época: restringir severamente el voto, dejando de lado a los analfabetos. Al anular los derechos políticos de esa mayoría, instaurar el voto directo y controlar el aparato electoral, pudo prescindir del Califa. Esa reforma de 1896 también rompía las correlaciones regionales: la sierra pasaba a perder el peso que tuvo en el siglo XIX acorde con su población. (Del Aguila, 2009, p. 43).

El cese de la participación de los grupos analfabetos a fines del siglo XIX estuvo comandado por las elites regionales andinas a favor del proceso de expansión de las haciendas. Siendo que, tal como señala Del Águila (2011) “(…) la mayoría indígena resultaba ya no necesariamente un –“capital electoral” a seguir defendiendo. Más aun, después de la Guerra del Pacífico, cuando el discurso positivista reforzaba la idea de consolidar un orden y justificaba una mirada evolucionista (y racista) de la sociedad” (p.111).

Retomando los años 30, como vimos, se vivían tiempos de revueltas sociales y surgimientos de nuevos grupos políticos como síntoma de malestar e insatisfacción social y política, principalmente de grupos históricamente

149 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jacqueline Minaya Rodríguez excluidos. En efecto, el Perú y toda América Latina planteaban necesarias reformas. En ello, se pedía con suma urgencia abrir espacios de debate en el Congreso sobre cambios neurálgicos en referencia a los derechos políticos: se pedía incluir a la mujer, a los analfabetos y cambiar la mayoría de edad; sin embargo se seguía invisibilizando a las mayorías de origen quechua, aimara y a las etnias amazónicas. El Perú oligárquico hizo uso de un gran capital simbólico ganado décadas atrás: saber leer y escribir como capacidad para “saber votar”. Otra vez, en tiempo de una nueva Carta Magna, la de 1933, se dejaba de lado a las mayorías, ubicadas básicamente en la sierra y selva del país, de lengua materna quechua y aimara.

Lo importante en torno al capital simbólico, como análisis aquí planteado, es que este sirvió como reforzador de las desigualdades y, consecuentemente, como un seguro para la hegemonía oligarca. En efecto, al exigir que para votar se debiera saber leer y escribir, el Estado oligárquico excluyó doblemente a la mujer, en tanto que no era visto como necesario matricular a las niñas en las escuelas debido a que se suponía que su futuro, a comparación del varón, estaba en la casa.

La exclusión de las lenguas originarias no era únicamente por la inferioridad académica de estas, sino que fue una excusa y arma discursiva (violencia simbólica), tal como refiere Del Aguila (2009): “esas zonas, de pronto, adquirían menos importancia política y varios potenciales votantes se encontraban en un limbo permitido para la omisión” (p. 44). Saber leer y escribir no era necesariamente el verdadero motivo. Es así que quienes tenían el poder de decisión sobre la restricción o inclusión de los individuos a la ciudadanía y derechos políticos, naturalizaron y convirtieron en sentido común la necesidad de saber leer y escribir como estrategia de exclusión.

Es decir, el código lecto-escritural como esencia para “saber votar” es un mecanismo desigualador y reproductor de la hegemonía oligárquica y pensamiento positivista que justifica y reafirma la desigualdad. Los códigos de la letra y la escritura eran asumidos como códigos privilegiados o “cuasi

Nombres (Lima) 5(1) 2019 150 Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) secretos” que solo un grupo favorecidos podía alcanzar. Para ese entonces más del 50% de los peruanos, hombres y mujeres, eran analfabetos. Según el censo de 1940, la mayoría (57,3%) de los peruanos mayores de 15 años no sabía leer ni escribir, solo el 5% había estudiado Secundaria y solo el 1% tenía educación universitaria (López, 2018, p. 129). Además, la población peruana era de 7 millones 23 mil habitantes, siendo que un 73% vivía en el campo. La población serrana era el 61,9%, el 28,3% vivía en la Costa y el 6,7% en la Selva. El crecimiento demográfico se aceleró ente 1920 y 1940 (35,5%) (López, 2018, p. 127). Los habitantes de la Costa eran 1 millón 759 mil; en la sierra habitaban 4 millones 33 mil personas y en la selva, la población estaba constituida por 414 mil personas.

La política educativa de las primeras décadas del siglo XX está plasmada de proyectos reformistas basados en la alfabetización, pero que no tuvieron los resultados esperados debido a las abismales diferencias de poder entre las clases sociales, en especial entre la oligarquía y el campesinado indígena. Al respecto, apoyamos la idea de Street, citado por Oliart, en que “nada puede darse por sentado cuando se habla de la expansión de la lectura y la escritura, pues ella está ineludiblemente asociada a prácticas y relaciones de poder de cualquier sociedad” (Oliart, 2011, p. 22). En general, el avance de la educación no funcionó.

Al siglo XX se le conoce como el “siglo de la educación” (Contreras, 1996) por estar construido bajo el “mito de la educación” (Oliart, 2011, Ansión, 1995, Ames, 2000). Al respecto, Oliart refiere que “(…) esa demanda por la educación se convirtió en un importante instrumento electoral para los distintos partidos políticos que competían por su representación. Pero la creación de tales instituciones ocurrió a un ritmo mucho más acelerado que el crecimiento del presupuesto nacional destinado al gasto público en educación, de modo que la calidad de la formación que ofrecían se empobreció” (Oliart, 2011, p. 18).

La alfabetización como proyecto modernizador del Estado era clave (Oliart, 2011; López, 2018) y se la veía como “una carga pesada para una nación

151 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Jacqueline Minaya Rodríguez saludable, y se debatía si la educación podría transformar a las masas indígenas, para mejorar sus almas. De esta manera el Estado podría “eliminar” a los indios a través de la educación” (2011, p 27); eso pasaba con los proyectos civilistas, profundamente racistas.

A pesar de algunos esfuerzos como la creación de escuelas en zonas rurales y con la educación obligatoria, los efectos esperados no se dieron: “el porcentaje de docentes formados en instituciones de educación superior era apenas el 12% en 1925 [estudio de Contreras] (…) Para 1928 los salarios de los maestros comenzaron a caer, y con ellos disminuyó el prestigio de la profesión” (Oliart, 2011, p 28). Dicho fracaso tuvo que ver con contradicciones e incoherencias propias de la cultura política oligárquica; tal como dice Oliart, “educar a los indígenas para convertirlos en ciudadanos cuya inferioridad racionalizada era a la vez la mejor justificación para su opresión y falta de derechos. (2011, p 22). Además, López recalca que el proyecto civilista y las políticas educativas de los gobiernos que vinieron después (Leguía, Sánchez Cerro, Benavides, Prado) no habían sido del todo exitosos y que entre 1902 y 1940, el porcentaje de niños de 6 a 14 años de edad con instrucción había apenas crecido de 29% a 35% (2018, p. 84).

Al respecto, el censo de 1902 mostró que solo el 23% de los peruanos de 6 a 14 años podía leer y escribir; los que en proyección para 1930, resultaban en una mayoría absoluta de adultos iletrados. Con lo dicho hasta aquí, y vistos algunos argumentos durante el debate en el Congreso Constituyente, vemos que la política educativa ha significado “la distribución desigual de los recursos simbólicos” (Bourdieu, 2007); esto es, que al mismo tiempo en que se organizan y distribuyen los bienes materiales (libros, matrícula, por ejemplo), se distribuyen los bienes simbólicos (como el estatus, la idea del ciudadano (Bourdieu, 2007)). De esta forma, el capital simbólico que excluía a los analfabetos, ubicados en su gran mayoría en las zonas de la sierra y vinculados con citadinos migrantes, fue extendido durante décadas.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 152 Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) 7. El voto de la mujer para las elecciones municipales El panorama del debate dio un giro. La propuesta del voto de la mujer letrada no alcanzó la aprobación de la mayoría. Quienes habían votado a favor del sufragio o quienes lo pedían gradual o calificado optaron por otro escenario político para las mujeres, esto es, decretar la inclusión de la mujer a la vida política, pero solo para elecciones municipales (Poulsen, 2018; Aguilar, 2002). Se supone que la razón de esta decisión fue el criterio de progresividad o “educación política” de la mujer, en tanto que se pensaba que las elecciones municipales no significaban mayor complejidad política y, por ende, comprendían menos riesgo.

Un argumento sostenía que las mujeres eran fácilmente influenciables por la ideología e intereses del clero (Rebata, citado en Klaiber, 2002). Así también, se postulaba que la mujer “había tenido una participación muy reducida en la vida política y que se encontraba bajo el tutelaje económico y político del varón, lo cual la haría cercanas a ideas conservadoras” (Rebata, 2012, p. 223). Entre las distintas bancadas predominó un discurso mayoritariamente centrado en el punto de vista masculino, patriarcal y conservador (Aguilar, 2002; Poulsen, 2018). Poulsen (2018) señala que “prevalecieron los constructos de orden cultural y no la ideología partidaria (p.97), pero que lo acontecido dio más ímpetu a las luchas por ganar espacios en la vida pública.

Finalmente, se aprobó el voto de la mujer ―quien no era declarada ciudadana― solo para elecciones municipales (por 69 votos contra 36), estableciendo como obligación saber leer y escribir, al igual que en la Constitución anterior (1920). El Título IV de la Constitución, en lo concerniente a Ciudadanía y Sufragio en su Artículo 86 quedó así: “Gozan del derecho de sufragio los ciudadanos que sepan leer y escribir; y, en elecciones municipales, las mujeres peruanas mayores de edad, las casadas o que lo hayan llegado a su mayoría”. Además, el artículo 204 indicaba que las mujeres podían ser elegidas para formar parte de los concejos municipales. Las elecciones municipales se dieron recién en 1963, durante el gobierno de Fernando Belaunde Terry, habiendo la mujer votado por primera vez en las elecciones presidenciales de 1956.

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8. Cosechando aprendizajes Prestar atención a los debates congresales nos coloca en una posición privilegiada, aunque incómoda para acercarnos a las opiniones de aquellos que construyen las oportunidades políticas de los individuos en una misma nación. Es necesario atender y conocer el proceso de nuestra (limitada y complicada) cultura política. Vimos que esta estuvo basada en criterios machistas y ultraconservadores. Lo descrito demuestra la resistencia a perder la hegemonía de la toma de decisiones y compartir espacios políticos con las mujeres, las cuales conformaban casi la mitad de la población peruana.

Como experiencia republicana, la oligarquía ofreció pésimas condiciones para la democracia. Ese escenario implicó la búsqueda absoluta de la continuidad hegemónica. Y para establecerse, legislaron sobre la construcción de la mujer desde interpretaciones antojadizas que iban de la mano de una idea: la naturaleza de la mujer y sus múltiples limitaciones para participar en la política oficial.

Vimos que la naturalización de las “cualidades y limitaciones” de la mujer, señaladas durante el debate de 1931 y 1932, vista desde la microfísica del poder, sirvió como dispositivo sutil, pero poderoso, de exclusión. El Congreso sirvió de escenario de un severo y permanente juicio al cuerpo y características “naturales” de la mujer. Así, se recluyó a la mujer únicamente a la vida hogareña, imprimiéndole, además, el castigo y la culpa de una supuesta destrucción de la familia.

El enfoque capacitario comprendió un inmenso capital simbólico, ali- mentado por la cultura híper conservadora y racista de la época. Saber leer y escribir limitó la oportunidad de participación de la mayoría de las peruanos, siendo, una vez más, la mujer la menos privilegiada con las políticas educativas. A pesar de la inmensa brecha de alfabetización, los parlamentarios decidieron no cuestionarse el principio de la necesidad de saber leer y escribir para “saber votar”.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 154 Una gran oportunidad perdida. Las trampas a la democracia vistas en el debate congresal sobre el sufragio femenino (1931-1932) Ninguna de las tres posturas en el debate en el Congreso Constituyente tuvo un espíritu realmente amplio o democrático, en tanto seguían limitando el derecho al sufragio a la mayoría de los peruanos.

La mujer desde hacía décadas había demostrado su capacidad e influencia en la política no oficial (porque se la negaron) en diversos ámbitos en nuestra historia republicana. Sin embargo, el criterio excluyente del alfabetismo y el espejismo mal intencionado de composición “natural” de la mujer construyó una democracia extremadamente limitada, eliminada, en parte, en 1956 con el sufragio femenino para las alfabetizadas y en 1979, con el voto universal. Queda seguir aprendiendo de estas experiencias en torno a los debates sobre la apertura de derechos, e identificar nuestras capacidades democráticas para su cumplimiento.

Referencias bibliográficas

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Jacqueline Minaya Rodríguez es licenciada en sociología por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), y magister en Políticas Públicas por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sede Ecuador. Docente en la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la UNMSM e investigadora externa del Instituto Seminario de Historia Rural Andina (ISHRA) de la misma universidad. Es investigadora en la Sub Gerencia de Investigación Académica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC).

Correo electrónico: [email protected]

Recibido: 23/04/2019 Aprobado para su publicación: 13/06/2019

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CIENCIA, TECNOLOGÍA, SOCIEDAD

Artículo original ISSN 2313-3465

Una sociología de los sistemas de información científica. Sobre la adopción de repositorios de acceso abierto en el Perú

A sociology of scientific information systems. On the adoption of open access repositories in Peru

Joaquín Yrivarren Resumen Este es un estudio preliminar acerca de la adopción de repositorios institucionales de acceso abierto al conocimiento. Su objetivo principal es presentar y discutir una sociología de los sistemas de información científica que permita hacer una evaluación dinámica de la adopción local de repositorios. Su premisa es que la adopción tecnológica es formada por y da forma al ideal de acceso abierto. Sus desafíos centrales son restituir a los objetos e infraestructuras sus cualidades antropológicas y visibilizar el trabajo mundano. Para responder a tales desafíos se propone dos instrumentos conceptuales: el antropomorfismo de los objetos y los objetos fronterizos. Combinados, ambos permiten describir los entramados a través de los cuales se discuten las propiedades y relaciones de la tecnología, la sociedad y el lenguaje. Palabras clave antropomorfismo, objetos fronterizos, trabajo invisible.

Abstract This is a preliminary study about the adoption of institutional repositories of open access to knowledge. Its main objective is to present and discuss a sociology of scientific information systems, which allows a dynamic evaluation of the local adoption of repositories. Its premise is that technology adoption is shaped by and shapes the ideal of open access. Its central challenges are to restore objects and infrastructures to their anthropological qualities and to make mundane work visible. To

161 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Joaquín Yrivarren respond to these challenges, two conceptual instruments are proposed: the anthropomorphism of objects and boundary objects. Both allow to describe the networks through which the properties and relationships of technology, society and language are discussed. Keywords anthropomorphism, boundary objects, invisible work

1. Introducción Este artículo es un estudio preliminar acerca de la adopción de repositorios institucionales de acceso abierto al conocimiento. Desde 2013, cuando se creó Alicia, el repositorio nacional de nuestro país, las entidades públicas y privadas (éstas últimas, financiadas con fondos públicos) están obligadas a implementar repositorios institucionales que den acceso abierto al conocimiento científico y tecnológico que han producido.

En los últimos seis años, ha habido un notorio incremento de repositorios, publicaciones e instituciones afiliadas a Alicia. No obstante, la consolidación de una red nacional de repositorios exige responder a desafíos aún vigentes: (1) la difusión y uso de la información en acceso abierto; (2) la implementación de repositorios en instituciones gubernamentales (por ejemplo, el Reniec); (3) la sensibilización acerca de la importancia de los datos abiertos, y (4) el perfeccionamiento de los instrumentos de evaluación de repositorios.

Este estudio está centrado en el problema de los instrumentos. El objetivo principal es presentar y discutir una sociología de los sistemas de información científica que permita hacer una evaluación horizontal y dinámica de la adopción local de repositorios. El razonamiento de base de esta sociología es simple: dado que el enunciado «el conocimiento es un bien público» (piedra angular del ideal de acceso abierto) sería una frase vacía sin las infraestructuras y objetos técnicos capaces de «hacer público el conocimiento», entonces es necesario pensar los ideales públicos en los mismos términos en que pensamos la adopción tecnológica. En las siguientes secciones, se argumenta la utilidad de una evaluación que da cuenta de tecnologías siendo formadas por y dando forma al ideal de

Nombres (Lima) 5(1) 2019 162 Una sociología de los sistemas de información científica. Sobre la adopción repositorios de acceso abierto en el Perú acceso abierto. Es decir, que no divorcia la técnica y la organización social.

Este artículo busca ser una contribución a la sociología peruana y, en particular, a los estudios de Ciencia, Tecnología y Sociedad en Latinoamérica. Asimismo, aspira a ser una herramienta útil para incorporar nuevos métodos de evaluación de repositorios institucionales. Y finalmente, intenta sumar al desarrollo de una cultura científica en el Perú.

2. Repositorios institucionales, acceso abierto e interoperabilidad Definidos ampliamente, los repositorios institucionales son sistemas de información que permiten el autoarchivo de contenidos digitales en diferentes formatos. Dentro del campo científico, estos sistemas han sido asociados al ideal de acceso abierto a los resultados de investigación. La historia del acceso abierto a la información científica y tecnológica se remonta a la década de 1990, pero solo diez años más tarde adquirió notoriedad a nivel global, gracias a la Carta Abierta PLOS (Public Library of Science). Aunque al principio estuvo focalizada en las ciencias de la vida y la medicina, la carta postulaba que «el archivo permanente de la investigación científica y las ideas no debería ser propiedad ni estar bajo el control de las editoriales, sino que debería pertenecer al público y estar disponible libremente a través de una biblioteca pública internacional en línea.»28

Dos años más tarde, en Budapest, se redactó la Iniciativa para el Acceso Abierto; la primera en definir formalmente y a una escala más amplia los tres pilares del acceso abierto: (1) la eliminación de barreras económicas, legales y técnicas; (2) el libre uso de la información para todo fin práctico, y (3) el respeto a los derechos de autor sobre las obras.

Por «acceso abierto» a esta literatura queremos decir su disponibilidad gratuita en Internet público, permitiendo a cualquier usuario leer, descargar, copiar, distribuir, imprimir, buscar o usarlos con cualquier propósito legal, sin ninguna barrera financiera, legal o técnica, fuera de las que son inseparables de las que implica acceder a Internet mismo.

28 Cf. https://www.plos.org/open-letter

163 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Joaquín Yrivarren

La única limitación en cuanto a reproducción y distribución y el único rol del copyright en este dominio, deberá ser dar a los autores el control sobre la integridad de sus trabajos y el derecho de ser adecuadamente reconocidos y citados. (Iniciativa de Budapest, 2002)29

El tipo de literatura al que hace referencia esta declaración y la Carta Abierta PLOS es la literatura científica periódica revisada por pares, esto es, los artículos publicados en revistas científicas. Hoy, sin embargo, la palabra «literatura» ha sido reemplazada por la palabra «formato», término que indica la diversidad de formas en que los resultados de investigación pueden ser inscritos: tesis sustentadas, libros, artículos de revistas académicas, datos procesados, programas informáticos, material audiovisual, informes técnicos, etc.

El nacimiento de un movimiento global a favor del acceso abierto sintoniza con una serie de cambios que, por entonces, afectaban a los medios de comunicación digitales; especialmente, la web social, también conocida como web 2.0, y la difusión del software libre (Sala y Núñez, 2014). Este movimiento rechaza que un oligopolio de corporaciones editoriales, sostenidas en el trabajo gratuito de investigadores a nivel mundial, privatice el conocimiento financiado con fondos públicos (Luchilo, 2019). Hay que tener en consideración que las revistas han sido y son aún el medio de difusión más importante del conocimiento científico formal. De hecho, su nivel de impacto constituye uno de los criterios de evaluación de las carreras de investigación y del prestigio internacional de instituciones académicas.

A pesar de esta vena crítica, no se trata de un movimiento meramente reactivo. Su propósito es favorecer la coproducción de conocimiento, es decir, el involucramiento activo de grupos de interés en la creación del conocimiento que les concierne; por ejemplo, las familias y organizaciones que defienden el uso legal de la marihuana (Nugent, 2017). En la medida

29 Cf. https://www.budapestopenaccessinitiative.org/translations/spanish-translation

Nombres (Lima) 5(1) 2019 164 Una sociología de los sistemas de información científica. Sobre la adopción repositorios de acceso abierto en el Perú en que los resultados de la actividad científica y tecnológica se convierten más y más en asuntos de interés público, la forma tradicional de producir y diseminar conocimiento se ve obligada a cambiar. En este sentido, nacen propuestas tales como la ciencia abierta (Lafuente y Alonso, 2011; Royal Society, 2012) y los foros híbridos (Callon, 1999; Callon et al., 2011; Yrivarren, 2017).

Aunque podría ser el caso, los repositorios institucionales no son depósitos de información aislados. Existe la posibilidad real de que entre ellos se establezcan puentes y su información sea visibilizada en un meta-entorno, un repositorio de los repositorios, a escala nacional y regional. Pero tal grado de confluencia solo es posible siempre y cuando los repositorios locales logren hablar un mismo idioma, acorde a una gramática convencional. En este sentido, la interoperabilidad es otro rasgo fundamental de la implementación de repositorios.

La interoperabilidad, en términos generales, hace referencia a la habilidad de organizaciones y tecnologías dispares para la cooperación. Para Criado et al. (2010), la interoperabilidad abarca tres dimensiones: organizativa, técnica y semántica. La cooperación funciona entre «organizaciones que desean intercambiar información manteniendo diferentes sus estructuras internas» (p. 5). Lo cual no sería posible sin sistemas de información adecuados ni tampoco sin taxonomías, tesauros o metadatos30 que permitan que «el significado preciso de la información intercambiada pueda ser entendido por cualquier aplicación» (p. 5) En el caso de los repositorios institucionales, su proliferación desde fines del siglo XX generó la necesidad de intercambios de información fiables basados en estándares comunes; en particular, estándares para la exposición y recolección de metadatos.

30 Los metadatos son datos acerca de las obras; sirven para que la identificación, búsqueda y acceso a las obras sea fácil y certera. Para una definición más detallada ver Azorín (2014): «...son los datos sobre los datos. Los metadatos son datos asociados a objetos o sistemas de información para fines de descripción, administración, uso, preservación, etc. Existen varios tipos de metadatos: descriptivos (que sirven para identificación y localización), administrativos (creación, derechos, control de acceso, etc.) y estructurales (que relacionan los objetos)» (p. 24).

165 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Joaquín Yrivarren

Una de las arquitecturas de interoperabilidad más extendidas es el Protocolo para la Recolección de Metadatos de la Iniciativa de Archivos Abiertos, más conocida por sus siglas en inglés, OAI-PMH. Desde sus inicios en 2001, esta iniciativa ha buscado mejorar el acceso a publicaciones electrónicas como un medio para fortalecer la comunicación científica. La arquitectura OIA-PMH facilita la interacción entre dos tipos de actores: los proveedores de datos, quienes se encargan de mantener uno o más sets de metadatos; y los proveedores de servicios, quienes recolectan esos sets y los integran en una sola interfaz.

A fin de reducir algunos dolores de cabeza causados por la heterogeneidad a la hora de marcar y definir metadatos, el protocolo OAI-PMH incorpora el vocabulario Dublin Core. Un estándar compuesto de quince metadatos, entre los cuales se incluye: título de la obra, autor(a), descripción (abstract), fecha, tipo, identificador, derechos, etc. Algunos de ellos incorporan, a su vez, otros estándares para su definición. Por ejemplo, la descripción de la fecha se hace de acuerdo con la norma ISO-8601 (año-mes-día, 1999-11-08). Como en cualquier infraestructura, la transparencia de este protocolo de interoperabilidad depende en parte de su capacidad de encarnar estándares (Leigh, 1999). Junto con el vocabulario Dublin Core, por ejemplo, están también el lenguaje XLM para la marcación de metadatos y el protocolo HTTP para la transferencia de hipertexto.

Ya sea por la simplicidad de su arquitectura, ya sea por la densidad de estratos estandarizados que lo componen, coincidimos con Shearer (2003) cuando afirma que «el OAI-PMH es uno de los desarrollos recientes más estimulantes en el terreno de la diseminación de información, por cuanto facilita la interoperabilidad de repositorios, permitiéndoles contribuir a un sistema global más amplio» (p. 253).

En términos sociológicos, la interoperabilidad es una forma de poner en práctica lo que Sennett (2012) denomina cooperación compleja: un tipo de intercambio entre personas que no comparten intereses, lenguajes, formas de organización o prácticas similares que faciliten de antemano el entendimiento mutuo. La cooperación compleja, por lo tanto, exige

Nombres (Lima) 5(1) 2019 166 Una sociología de los sistemas de información científica. Sobre la adopción repositorios de acceso abierto en el Perú poner en práctica habilidades para la gestión de la diferencia, es decir, habilidades para encontrar conexiones entre las apuestas colaterales que definen la conducta de las distintas personas involucradas (Neuman y Leigh, 1996). De hecho, la implementación de repositorios reúne a una variedad de actores, cada uno con demandas y apuestas particulares: coordinadores, bibliotecas, áreas de investigación y de publicaciones, editores de revistas y libros, informáticos, abogados, autores y usuarios (Babini et al, 2010).

Por todo lo dicho, la interoperabilidad es un elemento clave de los sistemas de información de acceso abierto. Gracias a ella, la adopción de repositorios puede ser concebida como un fenómeno único y múltiple a la vez. Único porque lo que se adopta es una arquitectura de cooperación entre actores que se mantienen heterogéneos. Y múltiple porque dicha arquitectura encarna una complejidad de estándares (a nivel técnico y semántico) y de apuestas colaterales (a nivel de los grupos sociales involucrados).

3. Los repositorios institucionales a los ojos de Alicia En 2013 se aprobó la ley que crea Alicia, el repositorio nacional digital de acceso abierto a la información científica y tecnológica, que es administrado por el Concytec. La aprobación de la ley hace de la adopción de repositorios un mandato tanto para las entidades públicas, cuanto para las entidades privadas y personas naturales31.

En su calidad de repositorio de los repositorios a nivel nacional, Alicia traduce el ideal de que el conocimiento generado con fondos públicos debe ser de acceso abierto (Melgar, 2018). Es decir, lo materializa en un sistema de información que permite, en la práctica, hacer público el conocimiento. Dicho sistema ha sido diseñado como una red federada de repositorios institucionales interoperables.

31 Entre las entidades privadas y personas naturales se distingue entre: (a) aquellas que desean compartir voluntariamente su información; (b) aquellas cuyos resultados de investigación hayan sido financiados con fondos públicos y (c) aquellas cuyas actividades se enmarcan en el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (Sinacyt).

167 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Joaquín Yrivarren

De 2013 a 2018 se registró un incremento significativo de repositorios, publicaciones e instituciones integradas a Alicia (véase Tabla 1). Lo cual indica un crecimiento de la red nacional de repositorios digitales. A setiembre de 2018 había 156 instituciones integradas.

Tabla 1. Fortalecimiento de Alicia.

Número de Número de publicaciones en Instituciones in- Año repositorios acceso abierto tegradas por año 2013 12 6000 8 2014 27 24 976 20 2015 54 44 560 12 2016 93 60 100 36 2017 133 109 300 57 2018 – set 178 160 200 23

Fuente: Melgar (2018).

El repositorio nacional almacena, preserva y da acceso a una multiplicidad de fuentes de información (véase Tabla 2). A mayo de 2019, las tesis de grado son las más numerosas, seguidas de las tesis de maestría, artículos y reportes. Menor es la presencia de libros y tesis de doctorado; y mucho menor, los artículos accesibles en su versión de preimpresión y las revisiones de libros.

Tabla 2. Fuentes de información de Alicia32.

Fuente Cantidad Tesis de grado 133 334 Tesis de maestría 35 972 Artículo 35 277 Reporte 15 154 Tesis de Doctorado 5671

Libro 3067

32 Información recabada del portal de Alicia el 30 de mayo de 2019.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 168 Una sociología de los sistemas de información científica. Sobre la adopción repositorios de acceso abierto en el Perú

Artículo preliminar 1291 Objeto de conferencia 777 Contribución a una publicación periódica 557

Fragmento de libro 356 Presentación 184 Preimpresión 46 Revisión 42

El robustecimiento de la red nacional de repositorios en el corto y mediano plazo requiere de la convergencia de cuatro líneas de acción complementarias. La primera tiene que ver con la difusión y uso de la información contenida en repositorios. Ello exige construir técnica y socialmente una diversidad de usuarios, más allá de la figura del investigador científico individual. La segunda consiste en extender la implementación de repositorios en instituciones gubernamentales. A este nivel, es necesario articular el concepto de acceso abierto al conocimiento científico y tecnológico con el concepto de gobierno digital. En tercer lugar, la gestión de datos de investigación debe ser apuntalada con miras a la creación de repositorios de datos (Recavarren, 2019b). Una política de datos abiertos es más que la mera publicación de data. Significa una apertura inteligente hacia la coproducción de conocimiento, involucrando a no-académicos en la evaluación de la fiabilidad de los resultados de investigación y la credibilidad de los autores (Royal Society, 2012). Y cuarto, es necesario afinar los instrumentos usados para evaluar la implementación de repositorios. Esto implica pasar de una evaluación vertical basada en criterios, por ejemplo, visibilidad, políticas, aspectos legales, seguridad, etc. (Recavarren, 2019a), a una evaluación horizontal basada en la transformación de sistemas de información.

4. ¿Cómo estudiar sistemas de información? Una sociología de las «cosas aburridas» La evaluación que proponemos implica pensar el ideal de acceso abierto y la adopción tecnológica como dos procesos equivalentes. El ideal de que el conocimiento es un bien público caería en saco roto sin los dispositivos

169 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Joaquín Yrivarren capaces de hacer público el conocimiento. Igualmente, la implementación de repositorios podría ser un saludo a la bandera sin la predisposición al acceso abierto. Una evaluación de este tipo puede beneficiarse de lo que denominamos una sociología de los sistemas de información científica. A continuación, presentamos sus instrumentos conceptuales y argumenta- mos su utilidad.

5. Estudiar cosas aburridas y mundanas Para muchos, empezar a hablar de sistemas de información significa hablar de cosas aburridas: infraestructuras, programas informáticos, normas técnicas, metadatos, logística y protocolos. Y, en comparación con los debates políticos que aparecen todos los días en la televisión, tal vez tengan razón. Sin embargo, el aburrimiento es en realidad un sentimiento que surge al haber sustraído de las cosas técnicas todo rastro de historicidad, pasión e incertidumbre. Es decir, tras haber divorciado lo técnico y lo humano.

A contrapelo, la tarea de la sociología consiste en restituir a las cosas sus cualidades antropológicas originales. Una manera de hacerlo es observar el vínculo entre tecnología y organización social con los ojos de un extraño. Alguien que llega de una cultura foránea y que no tiene por qué dar por sentada la eficiencia atribuida a las técnicas ni el compromiso (o la falta de él) atribuido a las personas.

Asimismo, hablar de sistemas de información significa hablar de cosas mundanas. Cosas cotidianas que suelen ser poco valoradas o que están en la parte baja del escalafón de prioridades. Es un tipo de investigación bastante más modesta que, por ejemplo, la de los politólogos y sus reformas institucionales. Sin embargo, tratar sobre cosas mundanas permite hacer justicia al trabajo invisible de gente que no entra en las grandes narrativas del cambio social.

Visibilizar el trabajo invisible es una tarea esencial en la evaluación de sistemas de información, así como lo fue en los estudios feministas acer-

Nombres (Lima) 5(1) 2019 170 Una sociología de los sistemas de información científica. Sobre la adopción repositorios de acceso abierto en el Perú ca del trabajo doméstico no remunerado. Casi nunca las infraestructuras estandarizadas logran representar fielmente los procesos de trabajo. Con frecuencia, dejan zonas mal iluminadas que no se sabe bien si están dentro o fuera. Para visibilizarlas es necesario ir tras bambalinas, a aquella zona de la conducta que Goffman (2001) llamaba la región posterior33. De acuerdo con Leigh (1999), un sistema de información disfuncional es aquel que da soporte a un proceso de trabajo dejando fuera «aquello que localmente es percibido como no-gente» (p. 386); por ejemplo, las personas que llevan a cabo el trabajo «sucio» de almacenamiento físico, digitalización y publicación de documentos. Pocas veces se repara en que el funcionamiento de la infraestructura depende de reajustes cotidianos realizados en sótanos, con artefactos simples y por personas con contra- tos temporales. Ese trabajo es el que, al final, es opacado y olvidado.

Por lo tanto, una sociología de los sistemas de información debe contribuir a disminuir los sesgos incorporados en el diseño de infraestructuras, así como al reconocimiento de prácticas y personas invisibles.

6. El antropomorfismo de los objetos A diferencia del cableado eléctrico, las tuberías de agua y desagüe o las carreteras, elementos que parecen no poseer ningún rasgo antropológico destacado, los sistemas de información son técnicos y semánticos a la vez. O sea, comparten con los seres humanos el lenguaje como medio de comunicación. En el caso que nos concierne, la centralidad de los lenguajes de programación del «idioma común» promovido por la interoperabilidad y de los vocabularios de metadatos, hace mucho más pronunciado el antropomorfismo de infraestructuras y objetos técnicos.

Decir que las cosas materiales son antropomorfas significa reconocer que tienen agencia, en la medida en que traducen la experiencia humana y, en

33 Se entiende por región posterior, «un lugar, relativo a una actuación determinada, en el cual la impresión fomentada por la actuación es contradicha a sabiendas como algo natural» (Goffman, 2001, p. 123).

171 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Joaquín Yrivarren consecuencia, intercambian con ella fuerza y competencias (McLuhan, 1993; Latour, 1992). Más allá de la semejanza física entre humanos y máquinas (v.gr: Sophia, la robot humanoide), los objetos tienen agencia porque: • «Han sido hechos» y son producto de la creatividad y el talento humano. • «Hacen cosas por otros» y cumplen el papel de delegados de los intereses de sus creadores; es decir, cargan con ellos y los desplazan a otros lugares y tiempos. • «Hacen hacer cosas a otros» y, por tanto, prescriben las conductas esperadas de sus usuarios y los hacen actuar de una determinada manera.

Esto contrasta notoriamente con la imagen común de la infraestructura y los objetos como telón de fondo de la interacción social. Un decorado del que cabría decir que «no es ni bueno ni malo, sino que depende del uso que le demos». Sin embargo, esta aparente neutralidad valorativa queda desdicha apenas constatamos que los objetos cargan consigo valores, mandatos y sensibilidades, y que los escenifican como actores (mejor o peor adiestrados) en situaciones concretas. Por ejemplo, al privilegiar una aproximación federada frente a una centralista a la hora de implementar repositorios, al decidir qué tipo de documentación ha de ser visibilizada y cuál no, o al definir políticas de publicación que limitan el acceso abierto. De ahí que, al ubicar erróneamente la infraestructura y los objetos en el extremo de las «cosas netamente técnicas» perdemos de vista todo su potencial sociológico. ¿Cómo sacarle provecho?, ¿cómo decodificar los objetos?

Una forma práctica es aplicando el truco del rodeo y retorno (Latour, 1998). Este truco consiste en amplificar todas las voces que hablan y discuten a través de los objetos, a fin de comprender la fuerza de su silencio ulterior. O sea, hay que ir de las cosas a las palabras, solo a condición de retornar inmediatamente a las cosas. Esta manera de aprovechar el potencial de los objetos permite desmarcarse de quienes insisten aún en la neutralidad valorativa y de quienes afirman que son meras construcciones sociales o discursivas.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 172 Una sociología de los sistemas de información científica. Sobre la adopción repositorios de acceso abierto en el Perú Antes que decantarse o por el realismo sin moral o el constructivismo social sin materialidad, conviene asumir que cualquier tecnología tiene una doble faz (véase Tabla 3). Una que describe un proceso de construcción plagado de objetos aún a medio hacer, negociaciones técnicas y políticas, trayectorias no lineales y versiones contrastantes sobre la eficacia de la tecnología. Y otra que muestra artefactos ya acabados, útiles o inútiles según la versión oficial de los hechos, y alineados a intereses y criterios de evaluación bien definidos. Una corresponde a la región posterior y otra a la región anterior de la tecnología.

Tabla 3. Doble faz de la tecnología: proceso y realidad.

Proceso (región posterior) Realidad (región anterior) Un conglomerado de mediaciones y Un soporte de la acción e intención humanas negociaciones Descriptible a partir de trayectorias Descriptible a partir de la lógica instrumental ingeniosamente organizadas medios-fines Los criterios de eficacia aún en discusión Eficacia medible según criterios fijos Versiones oficiosas (relacionales) Versión oficial (éxito-fracaso)

Fuente: Yrivarren (2011), p. 94.

Otro truco para restituir sus cualidades antropológicas es examinar la variación de las propiedades de la infraestructura en casos concretos a diferentes escalas. Neumann y Leigh (1996) y Leigh (1999) han individuado nueve propiedades de la infraestructura de información, las cuales enfatizan en su doble estatuto de existencia como proceso y realidad: • Están embebidos en otras estructuras, arreglos sociales o tecnologías. Están ahí. • Son transparentes, pues no exigen ser comprendidos a cabalidad para ser utilizados como soporte. • Su alcance espacio temporal trasciende eventos singulares y prácticas locales situadas. • Dar por sentado su eficacia, prestaciones y formas de uso es condición sine qua non de la membresía a una comunidad de prácticas.

173 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Joaquín Yrivarren

• Su desarrollo, implementación y uso dan forma a y son formados por prácticas convencionales. • Encarnan estándares de los cuales depende su transparencia. • Son construidos sobre una base ya instalada, de la cual heredan fortalezas y debilidades. • El trabajo invisible en el cual se sostienen pasa a primer plano cuando se estropean. • Cambian de manera incremental y negociada.

En síntesis, una buena evaluación de sistemas de información es aquella capaz de restituirles una agencia llena de historicidad, drama e incertidumbre. Esta manera de ver las cosas permite definir los objetos técnicos como la moral puesta en escena y la infraestructura como la extensión de prácticas organizadas.

7. «Las redes que la razón ignora» La sociología de la ciencia tiene por misión hacer comprensible la produc- ción de conocimiento, esto es, aquel cuerpo de saberes formalizado en artículos académicos o informes tecnocientíficos. Una manera de hacerlo ha sido reconocer el peso específico de los sistemas de información, esas redes que la razón ignora, como dirían Latour y Hermant (1999). La imagen mitificada de la ciencia, efectivamente, ignora esas redes y presenta la producción de conocimiento como una revelación exclusivamente cog- nitiva, como si la naturaleza desnuda se reflejara ex abrupto en la mente del individuo.

En una orilla diferente, el estudio de los sistemas de información ha ser- vido a Shapin y Schaffer (2005) para entender cómo fue posible la repro- ductibilidad del experimento de la bomba de vacío realizada por Robert Boyle en el siglo XVII. Sin los protocolos experimentales escritos en formato de carta por Boyle (uno de ellos, los New Experiments de 1660) no hubiese sido posible testificar los hechos ni pretender credibilidad más allá del laboratorio. Asimismo, Schaffer (2008) ha estudiado la imagen de soledad asociada a Issac Newton en conexión con el sistema de infor-

Nombres (Lima) 5(1) 2019 174 Una sociología de los sistemas de información científica. Sobre la adopción repositorios de acceso abierto en el Perú mación moderno que le sirvió de soporte. El trabajo de Newton sobre los Principia Mathematica dependía de las redes por las cuales circulaban reportes y testimonios de viajeros dispersos por el mundo.

A través de los sistemas de información científica circulan todo tipo de cosas: muestras de plantas y animales, esbozos y anotaciones, datos alfa- numéricos, fotografías, instrumentos e informes. Es decir, un universo de materiales en los que se inscriben los fenómenos estudiados, los cuales llegarán intactos, aunque ciertamente transformados, a laboratorios, centros de cálculo o repositorios (Latour, 2001). Gracias a la circulación de inscripciones, la ciencia está siempre cerca y lejos del mundo que conoce.

Circulación de inscripciones Pérdidas - Ganancias Mundo Texto (Materia) (Lenguaje) Sistemas de información Constantes Soportes “Están ahí”

Figura 1. Producción de conocimiento.

Visto así, la vieja concepción del conocimiento como una corresponden- cia directa entre el mundo y el lenguaje pierde sentido. En rigor, entre uno y otro hay un pasadizo intermedio lleno de transformaciones, donde a cada paso se pierde algo de localidad y se gana algo de generalidad, se pierde algo de materialidad y se gana algo de textualidad, se pierde algo de dispersión y se gana algo de compatibilidad. Al final, el balance de pérdi- das y ganancias es capitalizado y puesto a favor de la creación de conocimiento. De ahí que ignorar los sistemas de información y la circulación de inscripciones sea tanto como menospreciar la maestría intelectual de los investigadores científicos:

La maestría intelectual, el dominio erudito, no se ejerce directamente sobre los fenómenos (galaxias, virus, economía, paisajes), sino sobre las inscripciones que les sirven de vehículo, con la condición

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de que circulen en continuo y en los dos sentidos a través de las redes de transformación (laboratorios, instrumentos, expediciones, colecciones). (Latour y Hermant 1999, p. 20)

En suma, uno de los aportes de la sociología de la ciencia (véase Fig. 1) es pensar la relación entre mundo y texto a partir de los sistemas de información que sirven de soporte a la producción de conocimiento. De hecho, sin redes, sin inscripciones, sin repositorios y sin laboratorios que estén ahí para capitalizar los fenómenos, no hay conocimiento posible.

8. Cambio de régimen infraestructural ¿Pero qué pasa cuando los sistemas de información cambian? ¿Cómo afecta ello a la diseminación de conocimiento? Es verdad que no es lo mismo hablar de viajes de exploración, gabinetes de curiosidades e imprentas del siglo XVII y XVIII, que de repositorios digitales interoperables de acceso abierto hoy. Entre una época y otra hay una re-materialización de los procesos de producción y diseminación del conocimiento. O como afirma Leigh (1999), hay un cambio en el régimen infraestructural: «ya sea en la ciencia o en el arte, vemos y nombramos cosas diferentemente bajo regímenes infraestructurales diferentes.» (p. 30) Este periodo transicional, en donde los sistemas no están ahí, sino que están siendo construidos, es objeto de estudio de la sociología de los sistemas de información científica. En ella, los aportes de la sociología de la ciencia son complementados con los aportes de la sociología de la tecnología y su insistencia en el antropomorfismo de los objetos.

Ahora bien, en relación con los efectos sobre la diseminación de conocimiento, los repositorios de acceso abierto invierten el vínculo entre el mundo material y los textos (véase Fig. 2). Visto desde el proceso que los transforma en contenido digital, los textos científicos no son la expresión del conocimiento por medio del lenguaje, sino la materia prima del trabajo de digitalización, marcación, archivamiento y recuperación. Son materiales antes que signos. Una inversión similar sucede con el mundo. Para los investigadores, el mundo material es el conjunto de fenómenos que hay

Nombres (Lima) 5(1) 2019 176 Una sociología de los sistemas de información científica. Sobre la adopción repositorios de acceso abierto en el Perú que movilizar hasta los laboratorios y centros de cálculo. En cambio, para los informáticos y bibliotecólogos el mundo es una colección, cada vez más rica y segura, de recursos digitales a los cuales el público puede acceder libremente. Ese mundo digital existe gracias al lenguaje de las máquinas y al trabajo técnico, no a la materialidad de la naturaleza.

Circulación de inscripciones Textos Mundo (Materia) (Lenguaje de Sistemas de información máquinas) Relativos /

Figura 2. Producción de información.

Para que un texto impreso o en soporte digital, que contiene los resultados de un proceso de investigación, llegue a ser un contenido recuperable dentro de una red de repositorios, es necesario que circule (como lo hicieron antes los fenómenos de que habla la investigación). Para circular los textos son introducidos en pequeños contenedores en cadena: desde los formatos .doc o .pdf en que los textos son entregados por los investigadores, pasando por los discos duros de bibliotecas y centros de información, hasta las plantillas de metadatos, los directorios que almacenan los formatos y su indexación en motores de búsqueda.

De esta manera, gracias a que ha pasado por varios contenedores, un texto deviene en un contenido digital. Deja de ser, al menos por un momento, un artículo que alberga una controversia científica y que responde a las demandas de un campo disciplinario específico, y se convierte en un patrimonio intelectual almacenado, preservado y accesible, como cualquier otro, en repositorios institucionales. En fin, deja de ser conocimiento en manos de investigadores, a ser información en manos de técnicos, informáticos y bibliotecólogos. Al igual que con las inscripciones a través de las cuales los fenómenos se movilizan, los textos pierden y ganan propiedades en virtud de la cadena de contenedores

177 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Joaquín Yrivarren que los introducen en la red de repositorios. En Latinoamérica esto es particularmente importante, puesto que los resultados de investigación podrían perder su estatus de ciencia perdida, para ganar visibilidad en el mundo digital (Aguado et al, 2003).

9. Cooperar sin consensos: objetos fronterizos El uso más extendido y simple de la palabra cooperación refiere a un trabajo conjunto en el que las personas persiguen un fin común. En la interoperabilidad, sin embargo, el trabajo conjunto es el efecto de un entramado organizativo, técnico y semántico; no solo de personas. Y el consenso sobre un fin común es el resultado de la puesta en equivalencia de compromisos múltiples. Visto así, la interoperabilidad hereda los dilemas de la Torre de Babel: la heterogeneidad de significados y la dispersión del compromiso.

Por eso, antes afirmábamos que es un tipo de cooperación compleja. Al indicar que es el efecto de un entramado queremos decir que, a través de la cooperación, se discuten/negocian a un mismo tiempo las propiedades de la sociedad, la tecnología y el lenguaje, así como sus articulaciones. A diferencia de una evaluación basada solo en criterios verticales y estáticos, la descripción de entramados permite observar la innovación en acción: sus escenarios, sus temas de controversia, sus variaciones, los grupos involucrados, los objetos delegados y sus momentos de relativa estabilidad. No hay adopción de repositorios sin negociación, sin esos pequeños rodeos que alejan de la meta inicial a condición de retornar a ella con más personas e instituciones alineadas, sistemas de información más transparentes y un idioma común entre infraestructuras. Sin rodeos y sin retorno el ideal de la diseminación en acceso abierto sería solo un sueño bien intencionado.

El que exista multiplicidad de compromisos no significa que un proyecto de adopción tecnológica esté condenado al fracaso. Al contrario, significa que ninguna tecnología de por sí puede garantizar adhesiones

Nombres (Lima) 5(1) 2019 178 Una sociología de los sistemas de información científica. Sobre la adopción repositorios de acceso abierto en el Perú incondicionales y que, por eso, es necesario reconocer la existencia de trayectorias de adopción y membresías plurales. Se puede ser uno y muchos a la vez; se puede afirmar la identidad colectiva y reconocer la diferencia en uno mismo sin que eso implique una contradicción irreconciliable (Leigh 1991).

Figura 3. Colaboración sin consensos.

Por ejemplo, la Figura 334 describe distintos repositorios implementados en diez instituciones públicas y privadas de Lima y Callao hacia fines del 2014. Se observa que, con excepción del repositorio de la UNAC, el resto era cosechado por Alicia. Asimismo, se observa que el compromiso con Alicia existía aun cuando las instituciones no compartieran entre sí la misma trayectoria de adopción tecnológica. Era un compromiso múltiple. Compárese el caso de la UPCH y el de la UNMSM o el de la UNI y la PUCP.

Podría inferirse que sus trayectorias de adopción tecnológica están sujetas a entramados organizativos, técnicos y semánticos diferentes. Pero, a pesar de tal diferencia, los cuatro casos logran cooperar con el acceso abierto a nivel nacional. En este sentido es que puede leerse la cooperación sin consensos habilitada por la interoperabilidad.

34 Gráfico adaptado de Yrivarren (2014).

179 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Joaquín Yrivarren

Los repositorios y los protocolos de interoperabilidad caen dentro de la categoría de objetos fronterizos, acuñada por Leigh y Griesemer (1999). Se los denomina así porque están aquí y allá, porque son plásticos y robustos, flexibles y bien estructurados a la vez. Las soluciones dadas a estas tensiones permiten dar cuenta de la capacidad de estos objetos para satisfacer requerimientos de información y prácticas de trabajo conjunto (Leigh, 2010). Vale decir, para cumplir la función de una lingua franca con la que hacer frente a la herencia de la Torre de Babel.

…habitan una variedad de mundos sociales que se intersectan y, al mismo tiempo, satisfacen los requerimientos de información de cada uno de ellos. Los objetos fronterizos son suficientemente plásticos como para adaptarse a necesidades locales y a las restricciones de los diversos actores que los emplean, lo mismo que son suficientemente robustos como para mantener una identidad común en todos lados. Están débilmente estructurados en el uso común, pero se vuelven fuertemente estructurados en el uso individual. […] La creación y gestión de los objetos fronterizos es clave para desarrollar y mantener la coherencia a través de mundos sociales diferentes que se entrecruzan. (Leigh y Griesemer 1999, p. 509, Traducción propia)

Los objetos fronterizos, entonces, son pieza fundamental de una sociología de los sistemas de información científica. Gracias a ellos es posible representar la dinámica de adopción de repositorios institucionales a partir del cruce de dos curvas: una que representa los procesos de localización de estándares, y otra, la estandarización de procesos locales (véase Fig. 4).

Figura 4. Dinámica de la adopción de repositorios.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 180 Una sociología de los sistemas de información científica. Sobre la adopción repositorios de acceso abierto en el Perú El desafío de la adopción de repositorios institucionales consiste en maximizar la flexibilidad de los objetos fronterizos, poniéndola al servicio de la adquisición de conocimientos técnicos y de la transformación de prácticas organizacionales específicas; ello con la finalidad de maximizar los beneficios comunes derivados de la estandarización de procesos de trabajo locales. Confundir la adopción tecnológica con la aplicación de una receta normalizada equivale a divorciar técnica y organización social. Es lo mismo que pensar que la utilización de estándares sustituirá, sin más, el desarrollo de habilidades que requiere la cooperación compleja. Los repositorios y protocolos son útiles para materializar el acceso abierto solo en la medida en que ponen en discusión el vínculo entre tecnología, lenguaje y sociedad.

10. Conclusiones Hemos presentado y discutido los alcances de una sociología de los sistemas de información científica, que consideramos útil para evaluar los procesos de adopción local de repositorios institucionales. Esta sociología parte del supuesto de que la adopción tecnológica es formada por y da forma al ideal de acceso abierto. El conocimiento es un bien público en la medida en que haya sistemas de información con que hacerlo público y accesible a cada vez más personas; igualmente, estos sistemas solo serán funcionales si codifican valores y prácticas organizadas proclives al acceso abierto.

Una evaluación dinámica de la adopción de repositorios se enfrenta a dos desafíos. El primero es restituir a las infraestructuras y objetos técnicos sus cualidades antropológicas originales; esto es, su historicidad, drama e incertidumbre (rasgos opuestos al aburrimiento). El segundo consiste en hacer justicia al trabajo invisible y mundano que está detrás de los sistemas de información. La funcionalidad de estos sistemas depende, en gran medida, de evitar dejar en la sombra a un numero grande de procesos de trabajo al interior de una organización.

Para responder a ambos desafíos, hemos propuesto el concepto de antropomorfismo de los objetos. Este concepto permite reconocer la agencia de los objetos, en su calidad de traductores de la experiencia humana.

181 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Joaquín Yrivarren

En este sentido, definimos los objetos técnicos como la moral puesta en escena y la infraestructura como la extensión de prácticas organizadas.

Como instrumento de análisis, el antropomorfismo de los objetos facilita la observación de: (1) la doble faz de la tecnología, como proceso y realidad, y (2) las variaciones de las propiedades de las infraestructuras en escenarios específicos.

Una sociología de los sistemas de información científica como la que proponemos tiene dos materias de estudio. De un lado está el rol de los sistemas de información en la producción y diseminación de conocimiento. Aquí los sistemas de información son transparentes y sirven como soporte a la circulación de inscripciones entre el mundo y los textos científicos. De otro lado, está el cambio de regímenes infraestructurales y sus consecuencias. A diferencia del anterior, aquí los sistemas están siendo construidos y negociados, y, por tanto, son relativos a los procesos de trabajo locales que han de ser (o no) representados. El estudio del cambio de régimen implica una inversión de perspectiva respecto de lo que consideramos conocimiento e información.

Finalmente, la adopción de repositorios interoperables puede leerse en los términos del desarrollo de habilidades para la cooperación compleja, en lo que no hay consensos definitivos. Ello requiere ver la interoperabilidad como el efecto de: (1) entramados que discuten/ negocian las propiedades y relaciones de la tecnología, la sociedad y el lenguaje, y (2) compromisos múltiples a través de los cuales ocurre la adhesión a proyectos tecnológicos.

El dilema alrededor de la coexistencia de la multiplicidad y la cooperación, la flexibilidad y la estandarización, está en el corazón de los objetos fronterizos. Como herramienta de análisis, los objetos fronterizos permiten observar contemporáneamente los procesos de localización de estándares (v.gr: repositorios, protocolos de interoperabilidad, vocabularios de metadatos) y la estandarización de procesos locales. Visto de esta manera,

Nombres (Lima) 5(1) 2019 182 Una sociología de los sistemas de información científica. Sobre la adopción repositorios de acceso abierto en el Perú el reto de los gestores de repositorios consiste en maximizar la flexibilidad de los objetos fronterizos a favor de la adquisición local de conocimiento (técnico y organizativo), a fin de maximizar los beneficios comunes de la estandarización de los procesos de trabajo locales. Es decir, su meta es evitar la escisión de los sistemas de información y la organización social. Esa misma meta la compartimos los sociólogos de la ciencia y tecnología, y los gestores de repositorios institucionales.

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Joaquín Yrivarren es Magíster en Estudios Sociales de la Ciencia y Tecnología, con mención en Comunicación de la Ciencia y Tecnología, por la Universidad de Salamanca (España). Autor de los libros: Gobierno electrónico. Análisis de los conceptos tecnología, comodidad y democracia (2011) y Ruido político y silencio técnico. Un ensayo sobre la discusión socio-ambiental de Minas Conga (2017). Ejerce la docencia en la Maestría en Gobierno y Políticas Públicas, de la Pontificia Universidad Católica del Perú, y en la Facultad de Comunicación y Periodismo de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas.

Correo electrónico: [email protected]

Recibido: 17/04/2019 Aceptado para su publicación: 18/06/2019

Nombres (Lima) 5(1) 2019 186 RESEÑAS

Ética para los tiempos. Trayectoria en la función pública: identidad, ciudadanía y tecnología (Reniec, 2019)

Por Augusto Rosas de la Cruz Asistente de Investigación del Centro de Documentación Instituto de Democracia y Derechos Humanos Pontificia Universidad Católica del Perú

El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) convocó a un conjunto de profesionales con el propósito de mostrar cómo la ética constituye un elemento transversal e indispensable en el desarrollo de los asuntos públicos y en la administración del gobierno. De esta sinergia resultó la publicación “Ética para los tiempos. Trayectoria de excelencia en la función pública: identidad, ciudadanía y tecnología”, un valioso aporte que posibilita una mejor comprensión de la crisis de valores y la cultura de la impunidad que atraviesan todas las esferas de la administración y la sociedad civil de nuestro país.

El libro se divide en cuatro grandes partes, aunque enteramente relacionadas entre sí. El primer apartado, “Marco conceptual”, busca inicialmente contextualizar el significado del ejercicio ético tanto en el servidor público como en el ciudadano. Máximo Paredes explica sucintamente lo que se entiende por “verdad”, “certeza” y “la experiencia del error”. En segundo lugar, Soledad Escalante aborda el carácter constitutivo y constituyente que tienen las relaciones sociales en la formación de la identidad. Toma como hilo conductor las distintas propuestas teóricas y las diferentes tradiciones sobre la temática de la identidad, y las vincula con la categoría de reconocimiento. En tercer lugar, y como cierre de esta primera parte, Benito Portocarrero reflexiona sobre los problemas éticos del mundo político y empresarial a partir de los postulados de Ludwig Wittgenstein. Todo ello en un contexto de fake news y presidentes elegidos democráticamente como Trump y Bolsonaro.

189 Nombres (Lima) 5(1) 2019 La segunda parte del libro se encarga de presentar en cuatro diversos artículos la relación entre ética y función pública. Para ello, se tomaron como hilos conductores los temas de ética profesional, su devenir y naturaleza; los aspectos institucionales de la deliberación moral. Luego, los aspectos éticos en la actividad registral en relación con los principios y deberes de los servidores públicos. La cualidad de esta sección es el interés por valorar los testimonios de los ciudadanos como fuente valiosa para el análisis de situaciones o contextos que describen problemas de la realidad. Aquí destacan los artículos de Miguel Ángel Polo, Anderson García, Danny Santa María y José Carlos Requena.

Una vez explicada la relación entre ética y función pública, se pasa a la tercera parte de la obra, “Ética, ciudanía y registro de las personas”. Carlota Casalino reflexiona en torno a las características de la democracia y la configuración de la ciudadanía desde una perspectiva prescriptiva e histórica. La autora intenta comprender por qué no hemos podido controlar y limitar la corrupción que hoy nos aqueja, pese a todos los esfuerzos por educar a los ciudadanos a favor del “bien común”. En segundo lugar, Jacqueline Minaya indaga en la interacción funcionario-ciudadano como proceso en el que se puede evidenciar el cumplimiento o no de la “promesa republicana”, esto es, el respeto a la igualdad de derechos de todos ante la ley y la ética como idea implícita. En ese camino, aborda los (des) encuentros cotidianos con las burocracias estatales, el impacto positivo de las tecnologías en la interacción Estado-Sociedad, entre otros temas. En tercer lugar, Félix Reátegui, asesor e investigador del IDEHPUCP, se pregunta sobre los principales valores que deberían verse realizados en el ejercicio de la ciudadanía por parte de los habitantes de una sociedad. El autor intenta responder esta pregunta desde un punto de vista institucional y cultural. Finalmente, Carlos Reyna estudia la relación entre moral, ética y derecho en el registro de identificación de los ciudadanos en condición de vulnerabilidad. El autor explica sucintamente casos que exigieron superar vacíos o limitaciones legales para resolver problemas de indocumentación, entre otros.

Nombres (Lima) 5(1) 2019 190 Una vez expuesta la relación entre ética, ciudadanía y el quehacer democrático, se pasa a la última parte de la obra, “Ética, tecnología y sociedad”. Eddie Cueva y Carlos Neyra explican el concepto de bioética, sus niveles, bases legales y cómo se ha desarrollado en el Perú. Los autores se interesan en la relación entre la bioética y la tecnología, así como también de bioética y la función pública, dando una visión más amplia para no confundirla y limitarla con temas de salud. En segundo lugar, Alonso Estrada-Cuzcano y Valeria Saavedra-Vásquez nos adentran en la ética de la información y a los desafíos en el uso de tecnologías de comunicación. Para los investigadores, esta ética de la información desarrolla la capacidad del diálogo intercultural en el sentido del reconocimiento de la variedad de culturas de información y comunicación con sus valores y tradiciones propias. Asimismo, desarrolla la capacidad de reconocer y problematizar conflictos éticos en el campo de la información digital. En tercer lugar, María Alejandra González explora y explica los mecanismos para la aplicación de la Ley de protección de Datos Personales. González brinda además herramientas para fortalecer una correcta interacción entre los ciudadanos ante los datos.

Si bien el libro se presenta como una invitación a repensar la ética en la administración pública y la cultura política, lo cierto es que subyace un claro interés por destacar a los ciudadanos. Lo que hacen los autores es invitar a trabajar una ciudadanía participativa comprometida y reflexiva, en el marco de principios éticos que fomenten el respeto y la dignificación de la vida de todos los peruanos y las peruanas. “Ética para los tiempos” es al mismo tiempo un balance y una renovación historiográfica, una guía de investigación y una abierta provocación para todos los estudiosos y las estudiosas de la ética y la democracia hoy.

La publicación se puede descargar en el siguiente enlace: https://bit.ly/2Dj7uc7

191 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Instrucciones para los autores

1. La Revista Académica es una publicación anual de la Escuela Registral (ER) del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). Fue fundada en 2013. Sus artículos son elaborados por destacados especialistas del Derecho, la Historia, las Ciencias Sociales y otras disciplinas afines al estudio de la identificación y registro de hechos vitales de los peruanos, provenientes de diversas instituciones locales y extranjeras, públicas y privadas, así como por funcionarios del RENIEC que reflexionan sobre su quehacer. Está dirigida a un público académico, servidores del RENIEC, funcionarios de otras instituciones públicas y privadas, y todos los interesados en la temática registral y de identificación. La revista es editada por la Dirección de la Escuela Registral del RENIEC. Cada artículo que se recibe es evaluado por el sistema peer review (arbitraje por pares). 2. Los artículos deben ser originales e inéditos además de concisos. Los artículos deben contar para su publicación con la aprobación del Comité Editorial así como de la Dirección de la Revista. Las colaboraciones deben ser enviadas a través de la siguiente dirección electrónica: [email protected] Se deben enviar dos archivos en formato DOC (Ms Word): el primero con el cuerpo del artículo sin contener los datos de autor; el segundo archivo debe incluir solo los datos del autor (nombre, filiación institucional, correo electrónico, URL, blog y una breve biografía de entre 100 y 120 palabras). Este procedimiento se aplica con la finalidad de asegurar el anonimato en el proceso de arbitraje de los artículos. Las imágenes no deben ser incrustadas en el documento sino enviadas en un archivo adjunto en formato jpg o tiff (resolución mínima 300 dpi). En caso de realizar cuadros, tablas, gráficos o similares en Excel, se debe adjuntar el archivo original en dicho formato. 211

Nombres (Lima) 5(1) 2019 192 Los artículos deben cumplir con la siguiente estructura: ✓ La extensión es de un máximo de 25 páginas, incluyendo cuadros, gráficos, notas y bibliografía. Solo en casos excepcionales se aceptarán trabajos de mayor extensión. ✓ Se debe omitir en el artículo el nombre y filiación institucional para asegurar el anonimato en el proceso de arbitraje. ✓ El texto del artículo, incluyendo títulos y subtítulos, debe presentarse a espacio y medio, en letra tipo Arial de 11 puntos. ✓ La página debe ser de formato A-4 y con márgenes de 2.5 cms a cada lado. ✓ La bibliografía citada se incorporará al final del artículo en orden alfabético.

Los artículos deben contener: ✓ Título en español y en inglés. ✓ Resumen y abstract de un máximo de 150 palabras cada uno. ✓ Tres palabras clave en español y en inglés. ✓ Breve biografía de los autores, entre 100 y 120 palabras.

Las citas bibliográficas se basan en pautas establecidas por la American Psycological Association (APA).

• Libro (un autor) Referencia: Muñoz, R. (2002). Estudio práctico de la fusión y escisión de sociedades. México: ISEF.212 En el texto: (Muñoz, 2002). Si el libro tiene más de un volumen o se cita algún tomo (t.) o volumen (vol./vols.) en particular, la referencia es la siguiente: Colombo, C. J., Alvarez Juliá, L., Neuss, Germán R. J., y Porcel, R. J. (1992). Curso de derecho procesal y civil (vols. 1-7). Buenos Aires: Abeledo- Perrot.

193 Nombres (Lima) 5(1) 2019 Cita en el texto (Colombo, y otros, 1992, vol. 1, p. 120) Freud, S. (2005). El malestar en la cultura. En J. L. Etcheverry (trad.), Obras Completas: Sigmund Freud (vol. 21, pp. 57-140). Buenos Aires: Amorrortu (Trabajo original publicado 1930) Cita en el texto (Freud, 1930/2005, p. 57)

• Libro (dos o más autores) Referencia: González, R., y Ramírez, J.L. (2007). La teoría de los valores. México: Prentice-Hall. En el texto: (González y Ramírez, 2007)

• Libro (tres o más autores) Referencia: Hernández, E.G., Rojas, H., Ramírez, J.L., y González, R. (1998). Algunos aportes de la psicología al estudio de los valores. Madrid, España: Pirámide.213 En el texto: En el caso de tres o más autores, se citarán todos ellos la primera vez que se haga referencia a su trabajo. De allí en adelante, se utilizará solamente el apellido del primer autor, seguido por las siglas et al. y después el año de publicación. A continuación un ejemplo: Las teorías del aprendizaje cognoscitivo han sido importantes en este sentido (Rojas, Vargas, González y Gutiérrez, 2007). (Esto se hace la primera vez que se citan en el texto). Otras formas de aprendizaje han sido descritas en la literatura sobre aprendizaje cognoscitivo (Rojas et al., 2007). (Esto se hace después de la primera cita).

• Capítulo de libro Referencia: Arce, J.C., y Gutiérrez, M. (2012). Indicadores financieros y su relación con la economía futura latinoamericana. En R.J. Porras

Nombres (Lima) 5(1) 2019 194 (Ed.), El rumbo económico de América Latina (pp.100-121). Bogotá, Colombia: Nuevo Camino. En el texto: (Arce y Gutiérrez, 2012, p. 104).

• Artículo de publicación periódica Referencia: Mora, H., y Domínguez, L.A. (2010). La psicología cognoscitiva y su relación con las ciencias del cerebro. Actualidades en Ciencias Cognoscitivas, 14, 330-337. En el texto: (Mora y Domínguez, 2010, p. 334). 214

• Artículo de un diario Referencia: Castro, E. (25 de mayo de 2011). El pulso de la economía actual latinoamericana. La Nación, pp. 15A, 17A. En el texto: (Castro, 2011).

• Documento de Internet Referencia: Instituto Nacional de Seguros. (2011). Normas de salud ocupacional para las empresas privadas. Recuperado de http://www.ins.go.cr/ normas.html En el texto: (Instituto Nacional de Seguros, 2011).

195 Nombres (Lima) 5(1) 2019

Este libro se terminó de imprimir en los Talleres Gráficos de MEDIAPRINT S.A.C. Jr. Tarapoto 1077 - Breña Correo: [email protected] Tléf.: 330-3415 JULIO 2019 LIMA - PERU