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Auditoria à Regulação no Sector do Transporte Ferroviário

Relatório nº 29/06 - 2ª Secção

Tribunal de Contas

PROCESSO N.º 02/06 – AUDIT

RELATÓRIO DE AUDITORIA N.º 29/2006 – 2ª SECÇÃO

AUDITORIA À REGULAÇÃO NO SECTOR DO TRANSPORTE FERROVIÁRIO

Outubro 2006

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Este Relatório de Auditoria está disponível no sítio do Tribunal de Contas www.tcontas.pt

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ESTRUTURA GERAL DO RELATÓRIO

I SUMÁRIO EXECUTIVO Introdução, Conclusões e Recomendações

II CORPO DO RELATÓRIO

III RECOMENDAÇÃO FINAL, DESTINATÁRIOS, PUBLICIDADE E EMOLUMENTOS

IV ANEXOS

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FICHA TÉCNICA

Equipa de Auditoria Coordenação António Garcia (Auditor Chefe) Equipa Ana Dias Maria João Silveira Francisco Machado

Coordenação Geral Gabriela Ramos (Auditora Coordenadora)

Tratamento de texto, concepção e arranjo gráfico Ana Salina

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COMPOSIÇÃO DA 2ª SECÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS QUE APROVOU O RELATÓRIO

Relator:

Conselheiro Dr. Carlos Moreno

Adjuntos:

Conselheiro Dr. Manuel Henrique de Freitas Pereira Conselheiro Dr. José Alves Cardoso

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ÍNDICE

I SUMÁRIO EXECUTIVO ...... 5

1 INTRODUÇÃO ...... 5 1.1. Natureza e âmbito da acção ...... 5 1.2. Objectivos da Auditoria ...... 5 1.3. Metodologias utilizadas e Contraditório ...... 5 1.3.1. Metodologias ...... 5 1.3.2. Contraditório ...... 6

2 CONCLUSÕES GERAIS ...... 6 2.1. Contexto da regulação no sector dos transportes ...... 6 2.2. Enquadramento do sector do transporte ferroviário ...... 7 2.3. Quanto ao modelo de regulação do subsector do transporte ferroviário...... 9 2.4. Questões e problemas chave no âmbito da regulação do subsector do transporte ferroviário ...... 10 2.5. Estruturas, meios e mecanismos de controlo e monitorização do regulador ...... 11

3 RECOMENDAÇÕES ...... 14 3.1. Publicitação das adjudicações de obras públicas ...... 14

II CORPO DE RELATÓRIO ...... 15

4 CONTEXTO DO SECTOR ...... 15 4.1. Contexto legal e institucional na União Europeia ...... 15 4.2. Estratégia governamental para o sector ...... 17 4.3. Quadro legal nacional ...... 19 4.4. Estádio de liberalização dos sectores regulados ...... 21

5 AMBIENTE REGULATÓRIO / MODELO DE REGULAÇÃO ...... 25 5.1. Posicionamento do modelo de regulação ...... 25 5.2. Articulação com outras entidades reguladoras no sector dos transportes ...... 32 5.3. O controlo sobre a entidade reguladora ...... 35 5.4. A adopção de uma Lei-Quadro para as entidades administrativas independentes ...... 35 5.5. Publicitação das adjudicações de obras públicas ...... 36

6 QUESTÕES-CHAVE DE REGULAÇÃO ...... 37 6.1. Factores críticos das actividades reguladas ...... 37 6.2. A função da entidade reguladora ...... 39 6.3. Competências e poderes da entidade reguladora ...... 40 6.4. Concessões ...... 41 6.5. Participação do Estado no meio empresarial ...... 42 6.6. Adequação de recursos ...... 42 6.7. Dominância e poder de mercado ...... 43 6.8. Dificuldades na prossecução de objectivos de regulação /desafios ...... 44

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7 MODELO DE CONTROLO E MONITORIZAÇÃO...... 46 7.1. Actividade dos operadores ...... 46 7.2. Actividade do gestor de infra-estruturas - REFER ...... 48 7.3. Qualidade de serviço ...... 48 7.4. Acesso à actividade ...... 49 7.5. Acesso à rede ...... 49 7.6. Segurança ...... 49 7.7. Queixas e reclamações dos consumidores ...... 49 7.8. O impacto da execução do Decreto-Lei n.º 270/2003 ...... 51 7.9. Regulamentos ...... 51 7.10. Actividade sancionatória ...... 52 7.11. Recomendações ...... 52 7.12. Fiscalização ...... 53 7.13. Avaliação do impacto regulatório ...... 54

III RECOMENDAÇÃO FINAL, DESTINATÁRIOS, PUBLICIDADE E EMOLUMENTOS ...... 57

8 RECOMENDAÇÃO FINAL ...... 57

9 DESTINATÁRIOS ...... 57

10 PUBLICIDADE ...... 57

11 EMOLUMENTOS ...... 58

IV ANEXOS ...... 59

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SIGLAS

AC Autoridade da Concorrência AFE Agência Ferroviária Europeia AMT Autoridade Metropolitana de Transportes CE Comunidade Europeia CP Caminhos de Ferros Portugueses, E.P. DGA Direcção-Geral do Ambiente DGTT Direcção-Geral dos Transportes Terrestres ERS Entidade Reguladora da Saúde FERTAGUS Travessia do Tejo, Transportes, SA IDICT Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho IGAP Inspecção-Geral da Administração Pública IGF Inspecção-Geral de Finanças IGOPTC Inspecção-Geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações INAC Instituto Nacional de Aviação Civil INTF Instituto Nacional dos Transportes Ferroviários INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions ITR Instituto de Transportes Terrestres LNEC Laboratório Nacional de Engenharia Civil MCS Métodos Comuns de Segurança MEPAT Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território MST Metro Sul do Tejo OCS Objectivos Comuns de Segurança OE Orçamento de Estado PF Pacote Ferroviário PRACE Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado REFER Rede Ferroviária Nacional, E.P SETC Secretário de Estado dos Transportes e Comunicações

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I Sumário Executivo

1 INTRODUÇÃO „ Identificar e caracterizar o contexto legal, institucional e económico do

subsector do transporte ferroviário; 1.1. Natureza e âmbito da acção „ Contextualizar o modelo de regulação do subsector do transporte ferroviário; No Plano de Fiscalização de 2006 do Tribunal „ Identificar os problemas e questões de Contas está prevista uma auditoria temática chave de regulação na perspectiva do subordinada ao tema da Actividade INTF; Regulatória, em geral, e que incide nos „ Identificar e caracterizar os Sectores da Concorrência, da Água, da mecanismos de controlo e Energia, das Telecomunicações e do monitorização Transporte Ferroviário. A referida acção visa identificar e analisar as principais áreas de 1.3. Metodologias utilizadas risco e os problemas, quer gerais, quer específicos, inerentes à regulação em cada um e Contraditório daqueles sectores de actividade e abrangeu o período de 2001 a 2005. 1.3.1. Metodologias

O TC decidiu, pela primeira vez, escolher o A auditoria foi realizada com base no Manual tema da regulação para uma sua auditoria, quer de Auditoria do Tribunal de Contas, tendo pela oportunidade do exame da matéria, quer adoptado também os procedimentos e pela sua importância para o funcionamento metodologias de controlo seguidas pela transparente e concorrencial dos mercados INTOSAI, nomeadamente as respeitantes à abrangidos, quer, finalmente, para poder regulação. contribuir, construtivamente, para a melhor satisfação dos consumidores e, assim, O trabalho de auditoria comportou promover a realização do interesse público. nomeadamente o exame dos seguintes elementos: O presente Relatório reporta-se, apenas, ao Sector do Transporte Ferroviário. „ Lei n.º 10/90, de 17 de Março; „ Decreto-Lei n.º 299-B/98, de 29 de 1.2. Objectivos da Auditoria Setembro; „ Decreto-Lei n.º 270/03, de 28 de Tendo em consideração critérios de Outubro; oportunidade, custo e eficácia, o „ Decreto-Lei n.º 104/97, de 29 de Abril. desenvolvimento da presente acção, visa dar „ Decreto-Lei n.º 252/95, de 23 de cobertura aos seguintes objectivos gerais: Setembro;

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„ Decreto-Lei n.º 268/03, de 28 de 2 CONCLUSÕES GERAIS Outubro; „ Decreto-Lei n.º 313/02, de 23 de Outubro; 2.1. Contexto da regulação no sector „ Decreto-Lei n.º 3/04, de 25 de Março; dos transportes „ Decreto-Lei n.º 143/04, de 11 de Junho; O sector dos transportes apresenta, no „ Despacho n.º 5090/05, de 9 de Março; essencial, três entidades com funções de „ Resolução do Conselho de Ministros regulação, a saber: n.º 39/06, de 21 de Abril; „ Regulamentos emitidos pelo INTF; „ Instituto Nacional do Transporte „ Questionário dirigido pelo TC ao Ferroviário (regulador do transporte INTF; ferroviário) „ Plano de Actividades para 2003 e 2005 „ Direcção Geral dos Transportes - INTF; Terrestres e Fluviais – (a regulação é „ Relatório de Actividades de 2005; efectuada, neste caso, directamente „ Imprensa escrita. pela Administração Central) „ Instituto Nacional de Aviação Civil 1.3.2. Contraditório (entidade com funções de regulação no âmbito do transporte aéreo)

Uma versão preliminar deste Relatório foi Assim, importa sublinhar que no âmbito da oportunamente remetida quer ao Instituto actividade de regulação do sector dos Nacional dos Transportes Ferroviários – transportes não existe uma entidade única e INTF, quer ao Ministro da tutela técnica, independente, que congregue os diversos Ministro das Obras Públicas, Transportes e subsectores de regulação na área dos Comunicações para, querendo-o, se transportes. A área dos transportes, pronunciarem sobre o correspondente nomeadamente, nas vertentes do transporte conteúdo e conclusões. aéreo e do transporte ferroviário, é regulada por institutos públicos dotados de autonomia Das alegações recebidas, o Tribunal, na administrativa, financeira e patrimonial, mas fixação deste seu texto final, considerou e que apresentam fortes limitações no tocante à independência, objectiva e inseriu tudo o que de pertinente foi institucionalmente considerada. respondido. Para além disso, a versão integral das A este propósito, importa referir que o respostas escritas enviadas é inserida em Programa de Reestruturação da Administração anexo ao presente Relatório dele fazendo Central do Estado (PRACE) prevê a extinção parte integrante. da Direcção Geral dos Transportes Terrestres e Fluviais e do Instituto Nacional de Transporte O TC considera ter dado assim amplo Ferroviário e a criação, em substituição, de cumprimento ao princípio do contraditório. uma entidade única para regular o sector dos transportes terrestres.

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Contudo, deve-se sublinhar que a estratégia e a No que respeita à configuração do actual actividade de regulação para o sector dos modelo institucional do subsector ferroviário transportes terrestres terá que ter em conta, em Portugal, constata-se que este necessariamente, as características e consubstancia o que perfilham as directivas especificidades próprias do sector ferroviário e comunitárias nesta matéria, cuja característica do sector rodoviário, que apresentam estádios e principal assenta na separação da níveis de liberalização completamente actividade de gestão da infra-estrutura, distintos. relativamente à actividade de transporte ferroviário e na existência de uma entidade 2.2. Enquadramento do sector reguladora pública. do transporte ferroviário No seguimento da política comunitária para o

subsector do transporte ferroviário, operaram- O sector do transporte ferroviário apresenta se as seguintes alterações ao nível do quadro especificidades próprias, nomeadamente, o legal nacional: predomínio de empresas públicas deficitárias a operarem na área do transporte ferroviário, que - Em 1997 - a criação de uma empresa funciona, na prática, como um obstáculo à gestora da infra-estrutura ferroviária: a captação para o mercado de novos operadores. REFER, em regime de monopólio natural

- Em 1998 -a criação de uma entidade Este sector é ainda marcado pela existência de reguladora no sector do transporte um monopolista natural (A REFER), que ferroviário: o INTF (sujeito, porém, à tutela e provoca necessariamente uma falha de superintendência do MEPAT). mercado e assimetrias de informação.

Esta reforma antecipou a transposição do Este aspecto releva ainda mais a importância denominado Pacote Ferroviário I, que espelha do papel e da missão do INTF, como entidade os objectivos da política comunitária para o que deve promover e implementar medidas que subsector, a saber: permitam ultrapassar as falhas de mercado no sector ferroviário, designadamente, quanto à 9 Introdução da liberalização do mercado prestação de serviços de transporte (entrada de do transporte ferroviário internacional novos operadores) e quanto à garantia de de mercadorias; condições de acesso equitativas da infra- 9 Separação entre a actividade de gestão estrutura ferroviária. da infra-estrutura e a actividade de

transporte; Contudo, é no âmbito da regulação económica 9 Regime de acesso em condições que o INTF assume um papel fundamental, ao equitativas e não discriminatórias; definir os parâmetros e critérios de fixação do 9 Publicitação, pelo gestor da infra- preço da taxa de uso da infra-estrutura estrutura, das características da rede, ferroviária. das condições da atribuição de canais

horários e seu custo; Outro aspecto importante resulta do facto do 9 Garantia do equilíbrio financeiro do transporte ferroviário constituir um serviço de gestor da infra-estrutura; interesse económico em geral, que se encontra 9 Introdução da regulação económica sujeito a obrigações de serviço público. Neste independente. sentido, verifica-se uma concorrência regulada do transporte público de passageiros, por via do regime de serviço público.

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Assim, o actual estádio de liberalização do „ Estado Concedente (representado pelo subsector do transporte ferroviário aponta INTF); para a necessidade de reforçar os „ Concessionária Fertagus. mecanismos de regulação, tendo em conta as orientações da política comunitária Esta situação evidencia, pois, a necessidade de, delineada para o subsector do transporte rapidamente, se separar os diversos papéis do ferroviário. Estado, nomeadamente, os de Estado tutela, de Estado accionista e de Estado concedente ¾ O Pacote Ferroviário I, transposto pelo da sua função de regulação, isto, em prol de Decreto - Lei n.º 270/03, introduziu a um quadro regulatório mais transparente e liberalização do mercado do transporte credível. ferroviário internacional de mercadorias; Apesar do Estado desempenhar uma função ¾ O Pacote Ferroviário II, em fase de preponderante em todas as frentes do subsector transposição, completará, em 2007, a ferroviário, assumindo os mais diversos papéis, liberalização do transporte ferroviário como sejam os de operador de transporte, de de mercadorias e traça, como objectivo gestor de infra-estruturas, de tutela, de nuclear, o reforço da segurança, no concedente e de regulador, não definiu ainda qual se prevê a substituição da auto- um quadro jurídico para as obrigações de regulamentação pela regulamentação serviço público das empresas que tutela, pública prejudicando, neste contexto, o controlo e a ¾ O Pacote Ferroviário III irá operar a monitorização destas obrigações por parte liberalização do mercado de transporte do regulador. de passageiros em 2010. Não obstante, o futuro do INTF poder passar Apesar de já ter surgido no mercado um pela sua extinção e pela consequente criação operador privado no domínio do transporte de uma única entidade reguladora no sector ferroviário de passageiros, através do contrato dos transportes terrestres – (como o de concessão, celebrado em 1999, entre o Instituto de Transportes Terrestres, o qual Estado e a concessionária Fertagus, S.A., para deverá absorver as suas actuais atribuições, a concessão do eixo ferroviário Norte-Sul, a bem como as pertencentes à DGTT), o que, interferência e o peso do Estado no aliás, já se encontra previsto na Resolução do subsector do transporte ferroviário Conselho de Ministros n.º 39/06, de 21 de acentuam-se pelos mais diversos Abril – PRACE, para já, constata-se que o stakeholders (intervenientes do subsector), a regulador do transporte ferroviário saber: apresenta fortes limitações no que respeita à sua independência orgânica e funcional, o „ Ministério das Obras Públicas (Tutela que poderá condicionar o cumprimento dos sectorial) objectivos da politica comunitária para o „ INTF (regulador do transporte subsector do transporte ferroviário. ferroviário e representante do Estado Concedente na concessão Fertagus) „ CP (empresa pública dominante do transporte ferroviário) „ REFER (empresa pública monopolista natural da gestão das infra-estruturas ferroviárias)

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2.3. Quanto ao modelo de regulação Acresce, ainda, que, para além do Conselho de Administração ser nomeado por Resolução do subsector do transporte de Conselho de Ministros, o mandato dos ferroviário órgãos de administração e de fiscalização têm uma duração inferior à do mandato do O modelo institucional no subsector do governo, sendo, até, destituíveis e transporte ferroviário assenta numa separação renováveis, o que não encaixa obviamente das actividades de gestão de infra-estrutura nas premissas essenciais de uma regulação e de operação do transporte ferroviário, independente. cabendo ao INTF regular, fiscalizar e supervisionar as actividades do subsector Constata-se, assim, que o actual modelo de ferroviário, bem como intervir em matéria de regulação do subsector ferroviário instituído concessões de serviço público. Neste contexto, em Portugal, apresenta algumas limitações deve-se referir que as actividades do sector que se prendem também com a falta de ferroviário integram os Caminhos-de-ferro, os independência orgânica e funcional da Metropolitanos (o convencional e o de entidade reguladora - o INTF, que se superfície), as instalações por Cabo e, ainda, a encontra sujeito à tutela e superintendência monitorização das concessões de serviço. do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações. Com a entrada em vigor do Pacote Ferroviário 1 verificou-se um reforço das competências do Apesar de o INTF ser dotado de INTF, com destaque particular para a personalidade jurídica, autonomia complementaridade da regulação e fiscalização administrativa, financeira e patrimonial e dos caminhos de ferro e ainda uma ainda dispor de independência técnica, o competência especial de apreciação de mesmo não dispõe de independência recursos de decisões do gestor da infra- funcional no exercício das suas funções, estrutura ferroviária – a REFER. acrescendo ainda o facto do mandato dos Estatutariamente, foi atribuído ao INTF um órgãos de administração e de fiscalização pesado leque de atribuições e de ser curto e inferior ao mandato normal do competências legais repartidas por todos os Governo, como já se referiu. modos de transporte ferroviário. Por outro lado, não obstante o INTF possuir Assim, no âmbito da regulação, compete ao poderes de regulação, a supervisão e INTF regular as regras de mercado, os fiscalização de todas as actividades do sector comportamentos dos operadores, garantir e ferroviário, para além dos poderes controlar o acesso à rede, cooperar com a sancionatórios e dos relacionados com a autoridade da concorrência e elaborar apreciação de recursos de decisões do gestor normas técnicas e de segurança. da infra-estrutura – A REFER –, a verdade é que esta entidade reguladora carece de Isto permite, inequivocamente, constatar a independência institucional face ao densidade e complexidade das actividades Governo, ao contrário do que já se encontra objecto de regulação, que não são previsto em normativo legal, por exemplo, certamente compagináveis com a actual para a Entidade Reguladora da Saúde – estrutura de meios técnicos e humanos Decreto-Lei n.º 309/03, de 10 de Dezembro. afecta ao INTF. Por último, sublinhe-se que algumas competências atribuídas a esta entidade, como sejam as do processamento de participações financeiras da administração central e as de representação do Estado nos contratos de concessão de serviço público, não se

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integram seguramente numa actividade regulatória stricto sensu. Por outro lado, Não obstante, o Tribunal releva que no mesmo verifica-se que nas atribuições do INTF não sentido do Relatório, se pronunciou, está incluída a fixação de preços, uma vez recentemente, a Comissão Europeia, no seu que estes são estabelecidos através dos Relatório da Comissão ao Parlamento contratos de concessão ou pelo governo Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico directamente. e Social Europeu e ao Comité das regiões sobre a execução do Primeiro Pacote Em suma, constata-se que o modelo de Ferroviário”, tendo identificado vários regulação do transporte ferroviário, que “pontos-chave” em que os Estados membros norteia a actuação do INTF, não se deverão centrar os seus esforços, dos quais se enquadra num modelo-tipo característico de destacam os seguintes: uma ERI (entidade reguladora independente), o que revela, aliás „ Criação das capacidades administrativas objectivamente, a forte dependência do necessárias ao bom funcionamento da subsector dos transportes ferroviários em entidade reguladora e da autoridade relação ao poder político. nacional de segurança, garantindo, em simultâneo, uma independência Neste sentido, sublinha-se a necessidade de genuína destes organismos. clarificar o grau de independência e de autonomia das entidades reguladoras, tendo 2.4. Questões e problemas chave no em vista contribuir para uma maior transparência da actividade de regulação. âmbito da regulação do subsector do transporte ferroviário O Tribunal acentua que, em sede de contraditório, o INTF expressou “a sua No âmbito da actividade de regulação do concordância com o princípio de que o bom subsector do transporte ferroviário é possível funcionamento e o desenvolvimento do sector constatar um conjunto de factores críticos que ferroviário dependem da existência de uma limitam a eficácia do regulador do subsector entidade reguladora efectivamente do transporte ferroviário. operacional e credível, pois a liberalização do mercado do transporte ferroviário exige uma Em primeiro lugar, trata-se de um subsector acção regulatória firme, efectiva e imparcial. que apresenta pouca competitividade, já que Para tanto, a entidade reguladora deve ser existe um domínio de entidades públicas. verdadeiramente independente e ser dotada Apesar da liberalização do subsector, no dos recursos humanos e financeiros bastantes mercado de prestação de serviços de para exercer a sua acção, a qual deve apenas transportes ferroviários ainda não surgiram poder ser impugnada judicialmente”. novos operadores.

Por seu turno, o Gabinete do MOPTC Assim, quer o elevado peso do Estado neste expressou que “não é possível concluir que os subsector, quer ainda a ausência de objectivos da política comunitária para o contratualização das obrigações de serviço sector ferroviário resultam na adopção de um público destas empresas públicas, acabam modelo de regulação (económica) por constituir uma problema estrutural do independente”. subsector ferroviário, que condiciona fortemente o papel chave do INTF no sentido de garantir o respeito e o cumprimento adequado das obrigações de serviço público, em beneficio dos utentes.

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Em segundo lugar, constata-se a ausência de Também, no âmbito da actividade inspectiva, a um conjunto de quadros normativos regulamentação técnica existente é uma essenciais que permitam regular regulamentação claramente obsoleta, que se adequadamente determinadas áreas de encontra actualmente em fase de revisão. Para risco, como sejam: as actividades de além do mais, esta entidade acumula um manutenção do material circulante, os sistemas conjunto de funções, que a sobrecarregam, e de gestão e de controlo da qualidade, os que não são compatíveis com as funções de processos de homologação, certificação e regulação de cariz técnico, económico e credenciação de pessoal e o transporte de jurídico. mercadorias perigosas. A este propósito, refira- se que na área da segurança não foram Acresce que o condicionalismo nuclear da emitidos quaisquer certificados. Este vazio actividade regulatória neste subsector prende- legal também se verifica no âmbito da se, mais uma vez, com a actual configuração actividade de regulação dos sistemas de do INTF, caracterizado por ser uma metropolitano convencional e de superfície. entidade reguladora semi-independente, uma vez que não dispõe de competência Por outro lado, verifica-se também, a orgânica, nem funcional, e que, portanto, necessidade de clarificar e harmonizar as não preenche um requisito fundamental: a atribuições do INTF com as das Autoridades independência face ao governo. Metropolitanas de Lisboa e do Porto, tendo em vista colmatar a sobreposição de Ora, este requisito revela-se essencial para competências em potenciais áreas garantir a transparência e a credibilidade conflituantes relacionadas com o acesso à do funcionamento do mercado. rede nacional e a manutenção das condições equitativas e não discriminatórias nos A este propósito o TC recorda a inequívoca transportes terrestres. concordância do INTF, manifestada em sede de contraditório, com o que acaba de ser Outro aspecto crítico prende-se com a referido. necessidade de alterar o enquadramento jurídico da CP, que deverá necessariamente 2.5. Estruturas, meios e mecanismos passar pela contratualização das obrigações de controlo e monitorização do de serviço público. regulador Note-se, igualmente, que a prestação de contas dos operadores de transporte Um dos maiores problemas da entidade ferroviário ao regulador se revela reguladora do sector ferroviário reside, insuficiente, o que condiciona, mais uma realmente, no seu défice de recursos técnicos e vez, a eficácia da regulação do INTF. humanos para levar a cabo a missão para a qual foi criada. Contudo, um dos aspectos mais críticos é o que decorre dos fracos meios de inspecção De facto, constata-se que o exercício das afectos ao INTF, designadamente, a funções de regulação técnica e de fiscalização, insuficiência de recursos técnicos e no âmbito dos objectivos traçados pelo Pacote humanos, o que dificulta naturalmente o Ferroviário I, está posto em causa em face da cumprimento das suas atribuições, falta de meios técnicos e humanos que afecta nomeadamente, o exercício da sua função actualmente o INTF. nuclear de fiscalização.

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Na sequência da actual conjuntura orçamental „ Neste domínio específico de controlo, o restritiva, o INTF tem sofrido, ao longo dos INTF dispõe também de uma equipa últimos três anos, uma redução dos seus interdisciplinar, com valências nas áreas recursos humanos. Por outro lado, esta situação de engenharia, jurídica, económica e de tem sido agravada pelo facto do INTF se transporte, culminando estas acções com encontrar legalmente impedido de contratar a elaboração de relatórios anuais de pessoal para cumprir cabalmente a sua função acompanhamento. de fiscalização no âmbito do sector ferroviário. Contudo, no âmbito da regulação Relativamente aos mecanismos de controlo e económica, regista-se apenas um monitorização utilizados pelo INTF, a cumprimento genérico das atribuições situação verificada é preocupante, uma vez que lhe são cometidas, nomeadamente que reflecte bem o efeito nefasto da em matéria de apreciação dos dependência politica de um serviço de recursos relativos às decisões do interesse económico geral, como é caso do gestor de infra-estruturas, bem como transporte ferroviário. na imposição a este de Contas de regulação (contas que integram o Senão vejamos: custo por actividade do ano corrente e as estimativas futuras). Com efeito, no „ No que respeita ao operador público CP, domínio da regulação económica, os mecanismos de monitorização da constata-se uma actuação quase nula, actividade e da qualidade do serviço por parte do INTF, no que respeita à utilizados pelo instituto são fixação e controlo de preços e tarifas, extremamente débeis, pelo facto de não até porque este, para além de não existirem obrigações de serviço público dispor de atribuições relativas à contratualizadas. O INTF alega que, fixação de preços e tarifas ao cliente neste caso, recorre a métodos indirectos final, debate-se com sérios problemas para monitorar a qualidade do serviço. O ao nível da contratação de recursos mesmo se passa com o Metropolitano de humanos especializados para a Lisboa, cujas obrigações de serviço prossecução deste objectivo. público se encontram por contratualizar, para além de existir um vazio legal no Importa, também, sublinhar que a tocante à definição de um quadro fiscalização das questões económico- regulatório uniforme e nacional para os financeiras, associadas a esta sistemas de Metropolitano. concessão, está a cargo da Inspecção- Geral de Finanças, tendo sido „ Ressalve-se, no entanto, que já no que deixadas para o regulador as questões respeita ao operador Fertagus, o INTF, de puro cariz técnico. na qualidade de representante do Estado concedente, dispõe de outros „ Por sua vez, no tocante ao Metro do mecanismos que lhe permitem monitorar Porto, o sistema de monitorização e e verificar a qualidade do serviço controlo assenta num protocolo de (pontualidade, fiabilidade e conforto), as entendimento, celebrado entre o INTF, a condições de segurança e de manutenção Normetro – Agrupamento do do material circulante, o tarifário Metropolitano do Porto, ACE e a Metro aplicado e o volume de tráfego. do Porto, SA, uma vez que esta concessão não está abrangida pelo

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Decreto-Lei n.º 270/03, de 28 de Neste domínio, sublinha-se ainda o Outubro, que transpôs para o direito reforço das competências do INTF, o nacional o denominado Pacote âmbito da apreciação dos recursos de Ferroviário I. Sublinhe-se que este decisões do gestor da infra-estrutura, protocolo deverá manter-se em vigor até bem como o reforço da monitorização à aprovação do regime jurídico que irá dos custos efectivos incorridos pelo regular os sistemas de metropolitano. gestor da infra-estrutura, nomeadamente, através da imposição, No âmbito desta concessão, foi ainda a este, da constituição de contas de criada uma comissão de regulação, de modo a permitir ao acompanhamento, presidida pelo regulador identificar os custos por INTF, e composta por diversas actividade do ano corrente, entidades (IGF, DGA, IDICT, LNEC, contribuindo, assim, para uma maior DGTT e SNPC), para acompanhar a transparência do sector. execução das actividades concessionadas ao Metro do Porto. „ Por último, no que respeita ao Metro Sul do Tejo, a situação revela-se atípica. No âmbito desta concessão, a actuação do INTF tem-se consubstanciado num Em primeiro lugar, porque o contrato leque de acções de verificação das de concessão celebrado entre o Estado condições de operação do sistema e de e a sociedade MST – Metro, licenciamento do operador, que Transportes do Sul, S.A prevê que o conduziram à emissão de um conjunto INTF só deverá assumir plenamente o de declarações, nomeadamente, as acompanhamento e a fiscalização, relativas à Aprovação do Sistema após a entrada em serviço da 1ª fase. Integrado de Segurança, à do Reconhecimento da Concessionária Em segundo lugar, porque nos termos como operadora e à Certificação da da Resolução do Conselho de Segurança da Circulação. Ministros n.º 66/2002, de 2 de Julho, foi nomeada uma equipa de missão Assinale-se que, também nesta com o objectivo de, em nome do concessão, cabe à IGF a fiscalização Estado, proceder à coordenação e das questões económico-financeiras, verificação do cumprimento dos sendo da responsabilidade da objectivos definidos no contrato de Direcção Geral dos Transportes concessão até à entrada em Terrestres a fiscalização das matérias funcionamento da 1ª fase da rede, tarifárias. data em que cessa a sua actividade.

„ No que concerne à REFER, o modelo de Todavia, constata-se que esta monitorização e controlo do INTF estrutura não tem qualquer baseia-se nas disposições constantes do autonomia, nem independência. Decreto-Lei n.º 270/03, bem como em alguns actos regulamentares. A este Assim sendo, as funções do INTF propósito, destaca-se o regulamento n.º nesta concessão, têm-se reportado, 21/05, de 11 de Março, que define o por ora, a reuniões com a modo de prestação de contas por parte concessionária, já que tem sido esta a do gestor da infra-estrutura. desempenhar as funções efectivas de fiscalização e controlo da concessão.

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Em suma, conclui-se que as actividades de 3. Coloca-se também, a necessidade de monitorização e controlo levadas a cabo pelo reforçar as competências do regulador na INTF nos mais diversos domínios de área económica, nomeadamente, no que licenciamento, regulamentação, supervisão e respeita à fixação e controlo dos preços e fiscalização se encontram condicionadas pela tarifas ao nível do utente, uma vez que a malha das múltiplas relações jurídicas e actuação do regulador neste domínio é contratuais subjacentes a cada quase nula. operador/interveniente, constatando-se, neste 4. Revela-se determinante, para a prossecução contexto, a existência de diferentes modelos, da missão do regulador, a contratação de que variam de acordo com o recursos humanos especializados nas operador/interveniente, o que espelha bem, mais diversas valências do sector como já atrás se referiu, por um lado, a falta ferroviário, de modo assegurar com de independência do regulador e a eficiência e eficácia a sua actividade precariedade dos seus meios para levar a regulatória. cabo a sua missão, e, por outro lado, a 5. Urge também, em nome da transparência, ausência de normativos legais fundamentais contratualizar as obrigações de serviço que permitam definir padrões e metas público prestadas pelas empresas quantitativas a alcançar pelos operadores no públicas que operam neste sector, a fim de âmbito da prestação do serviço de transporte criar mecanismos mínimos de controlo e ferroviário. monitorização da qualidade do serviço prestado, bem como introduzir critérios de eficiência e de transparência no tocante às 3 RECOMENDAÇÕES transferências orçamentais canalizadas para aquelas empresas. Atendendo ao diagnóstico traçado no presente 6. Há necessidade de revitalizar o sector, Relatório, e de acordo com as respostas das tornando-o mais concorrencial e entidades ouvidas em sede de contraditório, e competitivo, criando condições para a atenta a necessidade de introduzir melhorias ao entrada de novos operadores, uma vez que nível da regulação do sector do transporte o peso e a interferência do Estado neste ferroviário, o TC formula as seguintes sector têm constituído um obstáculo à recomendações: entrada de novos operadores. 7. Por último, destaca-se como vital para a 1. Torna-se imperativo reequacionar o perfil salvaguarda dos interesses e direitos dos do actual modelo regulatório, no sentido de utentes do serviço de transporte ferroviário dotar o regulador de uma efectiva a institucionalização de um Centro de independência funcional e orgânica, que Arbitragem e a implementação de um garanta a transparência e a credibilidade da observatório de qualidade. regulação no domínio do sector ferroviário. 2. Importa, igualmente, clarificar o papel do 3.1. Publicitação das adjudicações regulador em relação a funções de obras públicas objectivamente incompatíveis com a intervenção regulatória de natureza técnica, Dada a importância da obrigação imposta pelo económica e jurídica, dado que as funções artigo 275.º do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de de regulação não são certamente Março, no sentido de todas as entidades compatíveis com a representação dos públicas – incluindo as do SPE – publicarem interesses do Estado num qualquer sector periodicamente as listagens de adjudicação económico em que este intervenha. de obras públicas, o Tribunal verificou que o INTF por não ter realizado qualquer despesa ao abrigo do regime de empreitadas de obras públicas e particulares, nos anos de 2003, 2004 e 2005, não se encontrava abrangido por

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aquele dispositivo, que, aliás, engloba qualquer empreitada, independentemente do seu valor, e é essencial para promover a transparência do mercado de obras públicas e nele garantir o funcionamento do princípio da concorrência.

II Corpo de Relatório

Deste modo, as Directivas n.ºs 2001/12/CE, 4 CONTEXTO DO SECTOR 1 2001/13/CE, e 2001/14/CE , constituem o designado “Pacote Ferroviário I”, cuja 4.1. Contexto legal e institucional na transposição foi operada pelo Decreto-Lei n.º 270/03, de 28 de Outubro, e surgem no União Europeia seguimento da política comunitária para o sector, que se traduz no seguinte: O Tratado que institui a Comunidade Europeia (Tratado CE), estabelece uma política comum 9 Introdução da liberalização do de transportes, o que reflecte a dupla natureza mercado do transporte ferroviário que este sector económico detém: por um lado internacional de mercadorias; é um elemento da política comunitária da 9 A separação entre as actividades de concorrência, e por outro como actividade gestão da infra-estrutura e a económica emergente de um sector que carece actividade de transporte; de ser organizado e regulado em si mesmo. 9 Regime de acesso em condições equitativas e não discriminatórias; Porém, foi, em 1992, que a Comissão publicou 9 Publicitação pelo gestor da infra- o Livro Branco sobre “O desenvolvimento estrutura, das características da rede, futuro da Política Comum de Transportes”, das condições da atribuição de canais cujos objectivos nele insertos vieram a ser horários e seu custo; desenvolvidos em diversos documentos, entre 9 Assegurar o equilíbrio financeiro do eles, o Livro Branco “A Política europeia de gestor da infra-estrutura; transportes no horizonte 2010”, que anuncia 9 Introdução da regulação económica um conjunto de sessenta medidas, independente. nomeadamente revitalizar o caminho de ferro que surge como o sector estratégico, e, atingir um sector dos transportes sustentável.

1 Do Parlamento Europeu e do Conselho, datadas de 26 de Fevereiro.

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Actualmente, o Pacote Ferroviário II2, Como se vê, o objectivo central do Pacote encontra-se em fase de transposição, e visa Ferroviário II é a segurança do sector prosseguir a política comunitária para o sector, ferroviário, onde a regulamentação pública irá iniciada com o Pacote Ferroviário I, com os ocupar o lugar da auto-regulamentação. seguintes objectivos: Neste seguimento, preconiza o Regulamento 9 Completar a liberalização do (CE) n.º 88/04, a criação de Autoridades transporte ferroviário de mercadorias; Nacionais de Segurança em cada Estado- 9 Reforçar o enquadramento Membro responsáveis pela regulamentação e comunitário da segurança e da supervisão ferroviária que deverão gozar de interoperabilidade; elevado nível de independência. 9 Criação de Autoridades Nacionais de Segurança e de Organismos de Por último, o Pacote Ferroviário III4 visa Investigação de Acidentes; estender a liberalização ao transporte de 9 Criação da Agência Ferroviária passageiros. Europeia. A este propósito, sublinha-se a existência da Realça-se a importância desta entidade proposta da RMMS – Rail Market Monitoring “European Railway Agency” – Agência Scheme, para possibilitar à Comissão e às Ferroviária Europeia3, que está a exercer os partes interessadas, monitorizar a seus trabalhos na área da segurança implementação das directivas nos Estados- ferroviária e no reforço dos níveis de Membros, e aferir o impacto das novas interoperabilidade, de forma faseada, através condições do mercado, em todos os seus da adopção para os Estados Membros de intervenientes. Objectivos e de Métodos Comuns de Segurança (OCS) e (MCS), respectivamente. Concomitantemente, em 1998, e à semelhança do entendimento preconizado no Livro Branco O quadro seguinte ilustra o calendário foi criado, em Portugal, o Instituto Nacional previsível da definição dos trabalhos, desta do Transporte Ferroviário – INTF, pelo entidade, em matéria de segurança: Decreto-Lei n.º 299-B/98, de 29 de Setembro com o objectivo de regular a concorrência, Objectivos / Métodos Data assegurando o funcionamento equilibrado 1º Conjunto de Métodos 2008 dos diversos intervenientes que entretanto 1º Conjunto de Objectivos 2009 surgiram no sector, e vai aparecer como 2º Conjunto de Métodos 2010 representante do Estado na assinatura do contrato de concessão com a Fertagus, S.A. 2º Conjunto de Objectivos 2011

Na vertente da interoperabilidade, devem os sistemas ferroviários de cada Estado-Membro, compatibilizarem-se com os MCS e os OCS, no seguimento do preconizado pela AFE.

2 Constituído pelas Directivas n.º 2004/49/CE, Directivas n.º 4 Constituído pela Directiva sobre certificação de maquinistas, 2004/50/CE, Directiva n.º 2004/51/CE e Regulamento (CE) n.º Regulamentos sobre direitos e obrigações dos passageiros 881/2004, de 29 de Abril de 2004. 3 ferroviários internacionais e pela Directiva que altera as Esta entidade presta assistência à Comissão e os Estados- Directiva 91/440CEE e 2001/14/CE: certificação de Membros, apresentando propostas. Não possui poderes segurança, aplicação de taxas de utilização da infra-estrutura decisórios. ferroviária.

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Com efeito, surge assim a necessidade de Assume ainda particular interesse nesta existir uma entidade reguladora fora do matéria, a articulação dos reguladores mercado, mas ciente das suas nacionais com as autoridades da características, que vá regular as distorções concorrência, já que o Decreto-Lei n.º 270/03 causadas pela presença de um monopólio tem na concorrência regulada o seu natural, e que vá criar condições para a elemento fulcral, à semelhança, aliás, das entrada no mercado de prestação de directivas que transpôs, e em virtude da serviços de transporte ferroviário, bem sujeição de todos os intervenientes no sector como assegurar os padrões de serviço e às regras de concorrência nacionais e qualidade do mesmo, enquanto serviço de comunitárias. interesse económico geral – SIEG5, sujeito a obrigações de serviço público: tarifário, Em síntese, enumeram-se os principais universalidade, fiabilidade, qualidade do desafios comunitários que se reflectem na transporte, etc. regulação do sector ferroviário em Portugal:

Desafios comunitários 9 Efectivo estabelecimento de um quadro regulatório credível – Cumpre referir que as características de uma pressupõe condições justas e entidade reguladora deverão passar pela estáveis no exercício das actividades independência e dispor dos necessários do sector a regular; recursos humanos e financeiros para 9 Captar para o sector a iniciativa exercer a sua actividade e não limitar os privada, numa área onde o objectivos traçados pela União Europeia, predomínio pertence a entidades dado que a liberalização progressiva do sector públicas; ferroviário, operada tanto no transporte de 9 Adopção de critérios de uma boa mercadorias para 2007, como futuramente no gestão, que passam pela eficiência transporte de passageiros para 2010, exige uma económica e financeira do sector; intervenção efectiva da reguladora. 9 Existência de uma entidade reguladora independente que, De resto, foi este o entendimento que resultou progressivamente, permita no último encontro6 de “Rail Regulatory substituir o peso de uma Bodies”, onde estiveram presentes intervenção directa do Estado no representantes da ERFA – European Rail mero cumprimento do interesse Freight association, da EIM – European Rail público. Infrastructure Managers e da CER – Community of European Railways. 4.2. Estratégia governamental para o sector Refira-se, pelo exposto, a necessidade de existir uma necessária harmonização As estratégias do Governo para o sector legislativa (decorrente das directivas encontram-se explanadas em linhas gerais no comunitárias) com outros países europeus, Programa do XVII Governo Constitucional, nomeadamente pelo esforço de cooperação salientando-se de interesse a promoção das com os outros reguladores europeus, ligações transfronteiriças e da materializado através da troca de interoperabilidade de acordo com as normas informação sobre as diversas práticas europeias, assegurando a articulação das redes instituídas. ibéricas e o cumprimento de compromissos internacionais. As metas definidas pelo 5 O Livro Verde publicado pela Comissão, em 21 de Maio de Governo, apontam prioridades que passam por 2003, sobre os serviços de interesse geral, realidade que inclui afectar recursos públicos para a modernização serviços económicos e não económicos, aos quais os Estados- Membros, em virtude de critério de interesse geral, impõem do sector, apontando-se, como exemplo, a obrigações de serviço público específicas. definição do Modelo para a Alta Velocidade. 6 Realizado no dia 4 de Abril de 2006.

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criação de um quadro regulamentar não Antes, porém, já os objectivos do Programa do discriminatório e estável a fim de operar a XV Governo Constitucional (2002/04) liberalização do transporte ferroviário nas defendiam o “desenvolvimento do quadro suas duas vertentes. legal que facilite o acesso ao mercado de operadores de transporte de mercadorias no Perspectivas de futuro da entidade reguladora sector ferroviário bem como dos apropriados mecanismos de incentivos” (sublinhado A este propósito o PRACE7 – Programa de nosso). Reestruturação da Administração Central do Estado propõe a extinção da Direcção-Geral Neste âmbito o INTF definiu as seguintes dos Transportes Terrestres e Fluviais e do prioridades de actuação, no âmbito das INTF, e a criação em substituição, de uma orientações estratégicas para o sector: reguladora única: Instituto de Transportes Terrestres - ITR. 9 Afirmação dos modos ferroviários no mercado de transportes; Porém, importa referir que qualquer estratégia 9 Transparência na defesa da para o sector dos transportes terrestres, concorrência; necessariamente, terá que analisar as 9 Eficiência económica das empresas características próprias e específicas que o reguladas; transporte ferroviário detém. Com efeito 9 Rigor no planeamento dos exige-se para a “ferrovia instrumentos e investimentos e a sua mais – valia na poderes institucionais que não se confundem coesão nacional e na integração com os do sector do transporte rodoviário” europeia; (sublinhado nosso), já que o sector ferroviário 9 Vigilância sobre a Qualidade e a possui características inultrapassáveis porque Segurança dos Serviços. intrínsecas8.

Actualmente, o ponto de situação do Releva ainda que as funções do Estado, cumprimento dos objectivos definidos pelo quando actua nos transportes terrestres, Governo, para o sector, de acordo com deverão passar pela inter ligação entre o preconizado pelo Pacote Ferroviário I, sector ferroviário e o sector rodoviário, bem consubstancia-se no seguinte: como, pela análise interna de cada um de per si, dado que são mercados que se encontram 9 Revisão da regulamentação técnica: em diversos estágios de evolução, com ao nível da garantia da segurança, e da natureza distintas, o que leva a diferentes disponibilidade e fiabilidade do formas de intervenção na actividade sector; regulatória9. 9 Regulação económica: aprovação e aplicação de normas regulamentares Por outro lado, sublinha-se que esta tomada referentes à tarifação e melhoria do de posição do Governo, poderá em nada desempenho, licenciamento e contribuir para a separação da função certificação de segurança, conforme empresarial do Estado, e da sua função de se verá. reguladora, já que in casu parece que o então INTF continuará fiel à sua Salienta-se, que a transposição do Pacote configuração actual, (ainda que seja Ferroviário I definiu as opções estratégicas assumidas pelo Estado no âmbito da União 7 Europeia, consagrando as funções a atribuir Aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º ao INTF, bem como ao gestor de infra- 39/2006, de 21 de Abril. 8 estruturas reforçando as suas competências. A Pág. 17 e 18 do questionário dirigido pelo TC ao INTF. 9 existência de um novo modelo no sector, com Pese embora o necessário ajustamento que tem que existir relações mais transparentes entre todos os entre o transporte rodoviário e ferroviário, enquanto transportes colectivos, relativamente à opção pelo transporte intervenientes fixa, como imperativo, a individual.

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absorvido pelo ITR), sem ocorrer a onde existiam grandes problemas de necessária alteração ao seu estatuto a fim de concorrência intermodal. lhe conferir independência orgânica e funcional. Como se viu, em 1999, é criado o INTF, com o objectivo de regular e fiscalizar o sector 4.3. Quadro legal nacional ferroviário, introduzindo melhores serviços de transporte ferroviário para os passageiros, A situação no sector ferroviário, no final dos identificando as melhorias que o novo modelo anos 80, traduzia-se, grosso modo, no é capaz de obter, através do desenvolvimento seguinte: das necessárias acções.

9 Percepção do sector como um Foi introduzido um novo operador privado monopólio natural; no mercado: Fertagus, S.A., através do 9 Prevalência de empresas públicas; contrato de concessão de serviço público 9 Gestão condicionada por objectivos celebrado com o Estado (representado pelo políticos; INTF). Pretendeu-se por esta via, assegurar a 9 Perda de competitividade face ao qualidade do serviço reconhecida ao sector transporte rodoviário; privado. 9 Deterioração da situação financeira das empresas do sector. Posteriormente, em 2000, foi dado um primeiro passo no sentido de liberalizar o Existia um quadro legal nacional, com um transporte internacional ferroviário, efectuado único operador histórico público (C.P.- sobre certas condições muito restritivas, mas Caminhos de Ferro Portugueses, E.P.) que não determinou o surgimento de novos responsável por tudo: transporte e, operadores. investimento da infra-estrutura, situação que perdurou até 1990, data da revogação da Lei Em 2003, aquando da transposição do acervo n.º 2008, de 7 de Setembro de 1945. comunitário, que se inscreve no sentido do aprofundamento da reforma de 1997, foram Surge, então, a Lei de Bases do Sistema de criadas as condições para o surgimento de Transportes Terrestres, que veio consagrar o novos operadores e serviços no mercado, princípio da separação orgânica entre a sem alterar a configuração institucional do responsabilidade pela construção, renovação e sector. conservação da infra-estrutura, atribuída ao Estado, e a exploração do transporte Nesta medida, surgiu a necessidade do reforço ferroviário. das competências da entidade reguladora a fim de não deixar perdurar o status quo próprio A reforma do sector de operadores já instalados no mercado.

Porém, a grande reforma do sector Em termos gerais, sintetiza-se o impacto legal ferroviário surge no período de 1997 a 1998, para o sector ferroviário resultante da entrada através da cisão CP, E.P. e da consequente em vigor do Decreto-Lei nº 270/03, da criação da REFER., E.P., com a missão de seguinte forma: prestar um serviço público de gestão da infra-estrutura integrante da rede „ Aplicação das regras da ferroviária nacional. concorrência; „ Liberalização do transporte de Assim, com a desintegração vertical das mercadorias; actividades da gestão da infra-estrutura e da „ Concessão de direitos de acesso às operação do transporte ferroviário, criaram-se empresas europeias à rede as condições para o acesso à infra-estrutura portuguesa em determinadas ferroviária por outros operadores, num sector situações;

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„ Adopção de critérios gerais comuns no licenciamento do acesso à Aquém da reforma, ficaram ainda por actividade do transporte ferroviário; reestruturar os estatutos da C.P. E.P.10, que não „ Estabelecimento de regras, em se compaginam com o actual modelo, já que, matéria de segurança, na operação entre outros: de serviços de transporte ferroviário; „ Clarificação das regras de 9 Continuam a designar a empresa: compensação ou indemnização a caminhos-de-ferro, sendo que a gestão pagar pelo Estado, quer aos da infra-estrutura já não lhe pertence; operadores, quer ao gestor da infra- 9 Limitação da rede ferroviária onde estrutura; pode operar; „ Publicitação junto dos operadores, 9 Redução dos auxílios do Estado, a pelo gestor da infra-estrutura, das acontecer por imposição comunitária; características da mesma, das 9 À semelhança do que se passa com a condições da atribuição de canais concessionária Fertagus, continuam horários e respectivos custos, por contratualizar as obrigações de promovendo-se o acesso de vários serviço público, onde o ex libris operadores à infra-estrutura; daquela concessionária se reflecte na „ Reforço das competências da qualidade do serviço prestado, entidade reguladora; definido pela pontualidade, segurança „ Atribuição à entidade reguladora e eficiência11. de uma competência para apreciar recursos de decisão do gestor da Por último, o quadro seguinte ilustra os infra-estrutura; principais diplomas que espelham a evolução „ Promoção do aumento da normativa deste sector: competitividade do sector com o objectivo de captar novos Lei de Bases do operadores. Lei n.º 10/90, de 17 de Sistema de Março Transportes Terrestres. Cria a Rede Decreto-Lei n.º 104/97, Ferroviária Nacional – de 29 de Abril REFER, E.P.

Decreto-Lei n.º 299- Cria o INTF e aprova o B/98, de 29 de seu Estatuto. Setembro Decreto-Lei n.º 60/00, Regula o exercício da de 19 de Abril (revogado actividade de transporte pelo Decreto-Lei n.º internacional ferroviário 270/03) Define as condições de prestação dos Decreto-Lei n.º 270/03, serviços de transporte de 28 de Outubro ferroviário por (transpõe o pacote caminho-de-ferro e de ferroviário I) gestão da infra- estrutura ferroviária.

10 Matéria que já foi objecto de recomendação do T.C. através do Relatório n.º 30/05 – 2ª. Secção. 11 A este propósito vide Relatório n.º 31/05 – 2ª Secção do T.C. – follow – up da concessão Fertagus.

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ferroviário Norte-Sul, Roma Areeiro – Setúbal. 4.4. Estádio de liberalização dos De resto o domínio pertence à C.P., E.P.. sectores regulados Salienta-se ainda, a existência de outras

actividades no subsector de construção de A reforma de 1997, continuada em 2003, onde vias e manutenção de material circulante, a liberalização dos sectores que até então eram com domínio da C.P., E.P. e REFER, E.P. mantidos pelo sector público, deu origem a uma desintervenção do Estado sobretudo nos Metropolitanos aspectos regulamentares e na consequente separação da função regulatória do sector Outra actividade concessionada pelo Estado e público empresarial do Estado remanescente, que está vedada à iniciativa privada, é a sujeito a um novo quadro concorrencial. exploração de sistemas de metropolitano

(convencional ou de superfície). A A liberalização do sector, foi iniciada com o concorrência realiza-se no âmbito dos transporte de mercadorias, de acordo com o concursos lançados para atribuir as preconizado quadro comunitário entretanto concessões, ex.º Metro do Porto. Aqui, existe transposto: a integração das actividades de gestão da infra-

estrutura e de exploração. Caminho-de-ferro

Instalações por cabo Serviços Serviços liberalizáveis Liberalizados por decisão politica É um mercado aberto à iniciativa privada – Transporte ferroviário vide Decreto-Lei n.º 313/02, de 23 de internacional Dezembro12, e Regulamento sobre Construção, efectuado por Transporte ferroviário Entrada em Serviço e Exploração e Funiculares agrupamentos de mercadorias internacionais, nos exclusivamente realizado do INTF. termos previstos no em território nacional. Decreto-Lei n.º Entidades envolvidas 270/2003. Serviço de transporte Com a desintegração vertical do sector, ferroviário internacional de resultaram as seguintes entidade públicas mercadorias na parte empresarias: Transporte ferroviário nacional da rede de passageiro transeuropeia de realizado em território Entidades Públicas transporte ferroviário de nacional que seja mercadorias, efectuado Sector ferroviário Metropolitanos meramente ocasional, por empresas que ou com fins devam considerar-se C.P., E.P. Metropolitano de Lisboa exclusivamente estabelecidas num turísticos ou históricos. REFER, E.P. Metro do Porto, S.A. Estado membro da união Europeia, à data da realização do Conforme já foi referido, foi introduzido um transporte. novo operador no mercado (Fertagus, S.A.), ao abrigo de um contrato de concessão de O transporte público de passageiros no serviço público, conforme já referido. território nacional, continua a ser um serviço não liberalizado (note-se que só deixará de o ser quando ocorrer a transposição do Pacote Ferroviário III, em 2010), pelo que continua a ser um serviço concessionado ou delegado pelo Estado. Neste sentido veja-se a concessão Fertagus, S.A. que abrange o serviço suburbano de passageiros eixo 12 Alterado pelo Decreto-Lei n.º 143/2004, de 11 de Junho.

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Contudo, como se vê, resulta um claro domínio Daqui se segue que, actualmente, o número de do Estado neste sector, que por vezes se traduz operadores por actividade se traduz do em situações de dependência económica e de seguinte modo: gestão. Com efeito, por vezes, ocorrem “relações” cruzadas” e” opacas” que muito dificultam a intervenção regulatória, mais ao CAMINHO DE FERRO: TOTAL nível da regulação económica do que ao nível - Gestor da infra-estrutura 1 da regulação técnica13. - Transporte de passageiros 2 - Transporte de 16 1 mercadorias Nesta sede, cumpre ainda referir que, a METROPOLITANOS criação de mecanismos de clarificação e de Convencional e de 17 2 transparência nas diversas relações Superfície existentes, iria diminuir a relação directa do INSTALAÇÕES POR CABO 1418 Estado, com os restantes intervenientes.

Esta situação figura, também, como uma das Especificidades do sector preocupações da União Europeia, já que esta, 14 recentemente , manifestou relativamente à O quadro seguinte ilustra as principais C.P. “to get more insight in the cash flows especificidades do sector: between the different activities, a more extensive audit of the books of CP should be undertaken”15, ou seja para se obter um maior conhecimento dos fluxos de caixa entre as Predomínio de uma empresa pública do diferentes actividades da C.P. deve ser levada transporte ferroviário: C.P.; a cabo uma verificação. De resto, trata-se que uma proposta já consagrada em projecto de Existência de um monopolista natural na gestão da infra-estrutura ferroviária - diploma remetido ao Governo pelo INTF, no REFER e de um ou mais operadores de âmbito da transposição do P.F. II. circulação ferroviária;

Natureza especifica da rede ferroviária;

Natureza do transporte ferroviário de passageiros enquanto SIEG sujeito a obrigações de serviço público.

16 Para além do operador C.P., encontra-se em processo de apreciação o reconhecimento de um pedido de licença de transporte de mercadorias pedido por um operador espanhol. Foi também recebido um pedido de informação prévia requerido por um operador logístico nacional. 17 Espera-se a entrada em funcionamento do MST. 13 18 Pág. 20 do questionário dirigido pelo TC ao INTF. Ascensor da Bica, Ascensor da Nazaré, Elevador do Bom 14 Analysis of the financial situation of railway undertakings in Jesus, Funicular dos Guindais, Satu Oeiras, Telecabine Lisboa, Telecadeira da Torre, Teleférico das Achadas da the European Union, Final report, Ecorys Nederland BV, Cruz, Teleférico das Fajãs do Cabo Girão, Teleférico da February 2006. 15 Cidade do Funchal, Teleférico do Jardim Botânico, Extraído dos esclarecimentos adicionais prestados pelo INTF Teleférico do Zoo, Teleférico da Penha, Teleférico da Rocha ao T.C. – pág. 5. do Navio.

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O novo modelo surge com uma economia de Existência de regulação jurídico- mercado regulada, onde a existência de uma económica: criação de concorrência entidade reguladora com funções específicas no mercado / manutenção dessas nessa área exerce um papel fundamental, condições. nomeadamente no monopólio natural detido pelo gestor da infra estrutura ferroviária, que Liberalização de actividades pertencentes ao sector público. reclama de per si a regulação do mercado.

Intervenção da entidade reguladora: De igual modo revela-se necessária a regular, supervisionar e fiscalizar, separação entre as responsabilidades de garantindo o cumprimento do exploração do gestor da infra-estrutura bem interesse público. como das empresas de transporte ferroviário, e as responsabilidades do INTF, na Existência de uma entidade reguladora exclusiva / separada dos regulamentação e supervisão em matéria de agentes económicos do Estado. segurança que de resto vem no seguimento do preconizado pelo pacote ferroviário II. Contexto económico e de mercado Daqui se infere o importante papel desempenhado pelo INTF, cabendo-lhe em Com este cenário e após a reforma que operou sede da natureza específica do transporte a separação de actividades, e com a ferroviário de passageiros “garantir o respeito publicação do Decreto-Lei n.º 270/03, o e o cumprimento adequado das obrigações de mercado ferroviário apresenta as seguintes serviço público, em benefício dos utentes do características: serviço público”19. 9 Monopólio natural – gestão da infra- Quanto à especificidade da rede ferroviária, estrutura ferroviária; com características intrínsecas,20 é evidente 9 Concorrência livre – mercadorias; que requer uma regulação técnica 9 Concorrência regulada – transporte centralizada na manutenção dos níveis de público de passageiros em regime de segurança próprios do sector ferroviário, serviço público. bem como na manutenção de elevados níveis de fiabilidade e disponibilidade. Acresce que Actualmente, está em curso a liberalização deve existir para todos os operadores a paulatina do sector ferroviário europeu que, garantia de acesso à rede. como se referiu, para o transporte de mercadorias, a meta será 2007, e, 2010 para o Seguidamente, ilustra-se de forma sintética os transporte de passageiros. aspectos que permitem ultrapassar as dificuldades que potenciam falhas de mercado Daqui se segue que a existência de um no sector dos transportes ferroviários: monopolista natural (REFER), na indústria de rede, provoca necessariamente uma falha de mercado e, assimetrias de informação, ou seja a concorrência não é perfeita, tal como a informação ao dispor não é completa. Tal situação reclama ab initio a aplicação da regulação ao mercado.

19 Pág. 24 do questionário dirigido pelo TC ao INTF. 20 É uma rede fechada, de utilizada limitada, quer por razões de finitude, quer por razões de segurança. Possui ainda características operacionais, técnicas e procedimentais próprias.

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Isto significa, que estamos perante um ferroviário, podendo ainda incluir uma mercado onde os custos de fornecimento componente que reflicta a internalização dos prestados pelo monopolista são mais baixos do custos ambientais, desde que, seja criado um que se fossem prestados por operadores regime comum a todos os tipos de transporte, privados, dadas as características próprias da conforme previsto naquele diploma. via-férrea. Trata-se de facto de um factor fundamental: A este propósito, é de destacar o papel fixar um preço que permita recuperar o custo fundamental de regulador que o INTF assume (e gerar receitas) de fornecimento do serviço, na fixação dos procedimentos regulatórios, para assim garantir maxime a nomeadamente, em sede da correcta fixação sustentabilidade do sector. das tarifas pela utilização da infra-estrutura ferroviária que está sujeita a princípios de A fórmula de cálculo dos serviços adicionais e tarifação – vide Regulamento n.º 21/2005 do auxiliares22 não está sujeita aos mesmos INTF. princípios da tarifa-base.

Com efeito, é na regulação económica que o É no Directório da Rede que o gestor da INTF tem o ex libris da sua actuação, infra-estrutura informa o mercado sobre as maxime na fixação da taxa de uso, a par da características da mesma, as condições de imposição de Contas de Regulação ao gestor acesso, os princípios de tarifação e o da infra-estrutura, da realização de estudos tarifário e a especificação dos princípios e quanto à eficiência do sector para promover critérios de repartição e utilização da a entradas de novos operadores. capacidade da infra-estrutura.

É particular a preocupação que a Comissão Por outro lado, acresce ainda a existência de Europeia detém em sede da taxa de uso, já que outra falha de mercado, decorrente do tem vindo a propagar que os custos das tarifas operador público já instalado, que funciona de utilização da infra-estrutura deverão como obstáculo à captação para o mercado começar a ter em conta os custos externos, de novos operadores. como meio de favorecer a concorrência entre os diversos modos de transporte.

Com a transposição do P.F I, os operadores deverão pagar o preço que corresponda à utilização efectuada da rede ferroviária e o gestor da infra-estrutura deverá assegurar as receitas que lhe permitam remunerar a sua actividade de forma transparente. Daqui sairá o garante da concorrência, fulcral para a revitalização do sector.

O P.F I define as regras de cálculo da tarifa- base cobrada por serviços essenciais21, que incluí o custo directamente imputável à exploração do serviço de transporte

21 22 Considerados indispensáveis à operação do transporte São os serviços conexos com a actividade de prestação de ferroviário e definidos no art.º 27.º , do Decreto-Lei n.º 270/03. serviços de transporte ferroviário.

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Perfila-se, nesta sede, a importante missão que 5 AMBIENTE REGULATÓRIO / cabe ao INTF, como a entidade que deve tomar MODELO DE REGULAÇÃO medidas que permitam ultrapassar as falhas de mercado existentes no sector ferroviário: 5.1. Posicionamento do modelo de regulação ACTUAÇÃO DO INTF PARA PERMITIR ULTRAPASSAR AS FALHAS DE MERCADO O quadro institucional Português no sector dos EXISTENTES NO SECTOR FERROVIÁRIO transportes comporta, à semelhança do já Quanto à prestação de serviços de consagrado noutros países da Europa, a transportes (entrada de novos operadores): separação das actividades (gestão da infra- Divulgação das estrutura ferroviária e operação do transporte Programa SIMPLEX: características e ferroviário) que, como se viu, teve origem com apoio aos processos de oportunidades dos a reforma de 1997. emissão de licença mercados já adoptando liberalizados – vide procedimentos Estudo sobre o Surge o P.F.I, que “representa, acima de tudo, simplificados23. transporte de um esforço importante no sentido de auxiliar mercadorias24. as empresas do sector a adaptarem-se a um novo modelo de funcionamento, que exige Pedido formulado ao Postura, isenta e Governo para antecipar rupturas importantes a nível de procedimentos correcta, do INTF a liberalização do e, acima de tudo, de mentalidades” relativamente aos mercado de transporte 25 outros intervenientes (sublinhado nosso) . de mercadorias em no sector. 2003. Como tal, e com a consequente criação de um Quanto à garantia de condições de acesso mercado de serviços de transporte equitativas da infra-estrutura ferroviária: - ferroviário no sector, reclama-se a existência vide a recente decisão de recurso do Directório de rede para 2006. de per si de uma entidade reguladora dedicada, já que as futuras liberalizações que, entretanto irão ocorrer, assim o impõem, Relativamente à fixação dos preços, deve-se para além, obviamente, do modelo sublinhar que os mesmos são estabelecidos institucional em vigor que já o justifica. directamente nos contratos de concessão, ou pelo Governo, tornando, neste domínio, nula a Com efeito, sem uma entidade reguladora intervenção do INTF. independente dos operadores, tanto públicos como privados, torna-se difícil implementar um ambiente credível de concorrência, que passa ab initio pela igualdade de condições de todos os intervenientes, bem como pela clarificação dos seus papeis.

23 Constituído por quatro guias explicativas: Domínio Público Ferroviário – M318; Emissão de Licença para Serviços de Transporte – M319; Emissão de Certificados de Segurança – M320, e Instalações por Cabo – Autorizações – M321. www.intf.pt. 25 Disponível no site Pág. 12 do Anexo III do questionário efectuado pelo TC ao 24 www.intf.pt. Disponível no site INTF.

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Caracterização da actividade do INTF Atribuições e competências legais

Encontra-se, assim, justificada a criação do Estatutariamente, é atribuído ao INTF para o INTF, a quem compete “regular e fiscalizar o desempenho da sua missão, um grande leque sector ferroviário, supervisionar as de atribuições, repartidas por todos os modos actividades desenvolvidas neste, assim como de transporte ferroviário. intervir em matéria de concessões de serviços públicos”.

Por outro lado, as actividades do sector ferroviário integram:

„ Caminho-de-ferro; „ Metropolitanos: 1) Convencional; 2) Superfície. „ Instalações por Cabo; „ Acompanhamento de concessões.

Conforme previsto no seu estatuto, as suas atribuições, foram imediatamente aplicáveis ao caminho-de-ferro, e a posteriori extensíveis a outros modos de transporte ferroviário, por despacho do ministro da tutela26. Com a entrada em vigor do PF I, houve um reforço das suas competências, com realce para a complementaridade da regulação e fiscalização na actividade do caminho-de- ferro, e ainda, uma competência especial de apreciação de recursos de decisões do gestor da infra-estrutura.

Como adiante se verá, as atribuições do INTF, com a criação das Autoridades Metropolitanas de Transportes, carecem de ser clarificadas, face à existência de alguma conflitualidade em determinadas áreas.

26 Existem despachos do ministro da tutela a estender o leque das atribuições do INTF aos outros modos de transporte ferroviário, exºs. metro ligeiro do Porto e metropolitano de Lisboa e, recentemente, o Despacho do SETC n.º 5090/2005, de 9 de Março, que estabelece as competências do INTF face à globalidade dos sistemas de metropolitano.

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O quadro seguinte define as atribuições do INTF, o seu âmbito a as disposições legais correspondentes reportadas ao seu estatuto.

Atribuições Âmbito ( Exemplos) Clausula - Elaborar projectos de diploma de enquadramento e disciplina do sector ferroviário; Regulação e Supervisão - Emitir e homologar disposições regulamentares e Art.º 5.º regras técnicas necessárias à boa prossecução das actividades do sector. - Fiscalizar os serviços prestados pelas empresas e Fiscalização entidades sujeitas às suas atribuições de regulação; Art.º 6.º - Acompanhar a política de preços praticada no sector. - Aprovar ou recusar a aprovação dos sistemas de gestão da segurança submetidos pelas empresas ou entidades sujeitas às sus atribuições de regulação; Promoção da segurança Art.º 7.º - Promover ou coordenar a elaboração de inquéritos técnicos sobre os acidentes ferroviários, sempre que o entenda ou por solicitação do ministro da tutela. - Aprovar ou recusar a aprovação dos sistemas de garantia da qualidade que lhe sejam submetidos pelas Promoção da qualidade e dos empresas e entidades sujeitas às suas atribuições de regulação; Art.º 8.º direitos dos passageiros e clientes - Assegurar meios de recolha regular de opinião a clientes do transporte ferroviário, relativamente à qualidade dos serviços. - Fomentar as actividades relacionadas com o sector ferroviário, em especial, a articulação entre o Promoção do desenvolvimento do transporte ferroviário e outros modos de transporte; Art.º 9.º sector ferroviário - Promover a transparência do planeamento estratégico das empresas e entidades com actividade no sector ferroviário. - Colaborar com os órgãos de defesa da concorrência, e proceder à identificação de comportamentos Promoção da concorrência Art.º 10.º susceptíveis de infringir o disposto na lei de defesa da concorrência, em matérias de práticas proibidas. - No âmbito das suas atribuições pode prestar a outras entidades públicas ou privadas, serviços de Art.º 11.º Prestação de serviços consultadoria, assistência técnica, desde que estes não ponham em causa a sua independência. - Propor a adopção de normas reguladoras das Contratos de serviços públicos concessões de exploração de serviços públicos de Art.º 12.º transporte ferroviário. - Propor, superiormente, a adopção das medidas necessárias para a definição do quadro legal do sector Assessoria em outras vertentes do ferroviário, - Propor princípios gerais de articulação das Art.º 13.º sector ferroviário intervenções na rede ferroviária nacional com a política e os instrumentos de ordenamento do território. - Assegurar a representação do Estado em Relações internacionais organismos internacionais que se ocupem do sector Art.º 14.º ferroviário. - Promover a arbitragem voluntária para a resolução de conflitos de natureza comercial, contratual, técnica Arbitragem Art.º 15.º ou operacional, entre empresas ou entidades sujeitas às suas atribuições de regulação. - Iniciar ou conduzir inquéritos que tenham por objecto Inquérito e obtenção de informações matérias que se integrem no âmbito das suas Art.º 16.º atribuições.

Auditoria ao INTF 222777

Porém, do exame do quadro supra, e da actual Com efeito, à entidade reguladora compete-lhe experiência que o INTF detém nesta matéria, stricto sensu o exercício de funções de cariz retira-se, que existem competências económico e técnico e não outras, que regulatórias que não se coadunam com a deveriam caber a outras entidades, ou que finalidade para a qual uma entidade reguladora deveriam ser exercidas de outros moldes, como foi criada, maxime a representação do Estado se poderá constatar, pelo quadro seguinte que nos contratos de concessão de serviço público. agrupa um conjunto de funções cometidas actualmente ao INFT.

Funções legalmente atribuídas, Outras funções atribuídas que Funções que se enquadram na mas que não se coadunam na contribuírem para a realização da actividade regulatória totalidade à função regulatória actividade regulatória stricto sensu Assegurar as condições de criação do mercado do Representação do Estado nos transporte ferroviário, bem contratos de concessão de Elaboração de normativos de como, regular o seu serviço público, exº. contrato enquadramento. funcionamento, nos termos da celebrado entre o Estado e a livre concorrência e da pluralidade concessionária Fertagus. de oferta. Processamento de participações financeiras da administração central relativas Garantir o acesso ao mercado ao sector ferroviário, mas da em condições equitativas e não Licenciamento. competência de outras discriminatórias. entidades, por via de contratos – programa ou acordos de colaboração. Planeamento e promoção do Entidade fiscalizadora. sector ferroviário: fomento e Domínio público ferroviário. promoção do sector ferroviário. Instância de recurso e Representação internacional do

resolução de conflitos. Estado. Inspecção, prosseguida através de inquéritos técnicos, a consagrar numa futura revisão Instância de supervisão em estatutária, que poderá passar matéria de contratualização: pela criação de um Gabinete Refer / operadores. especializado. Dada a falta de independência funcional do INTF, esta função deveria ser prosseguida de outra forma. Autoridade de segurança. Elaboração de normativos ex.º Regulamento n.º 21/2005 do INTF. Estas funções não foram desempenhadas na sua Funções efectivamente São funções efectivamente plenitude, dada a sua exercidas pelo INTF exercidas pelo INTF. incompatibilidade com a função regulatória.

Auditoria ao INTF 222888

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interesses do Estado num qualquer sector De facto, ao INTF foram dadas competências económico em que este intervenha. próprias de uma reguladora, (vide funções elencadas na coluna 1), mas também outras Após a extensão das suas competências, que, à partida, não se harmonizam com o operada pelo Decreto-Lei n.º 270/03, o INTF modelo regulatório em vigor. passou a dispor de uma competência para apreciar recursos de decisão do gestor da infra- As funções que se enquadram na actividade estrutura, actividade que já se mostra visível regulatória stricto sensu, as chamadas funções com o recurso relativo ao Directório da Rede exclusivamente reguladoras, são exercidas na para 2006. sua plenitude, já que não estão sujeitas a intervenção tutelar. Por outro lado, e no seguimento do que já perfila a União Europeia, o INTF promove a Importa ainda referir que, uma eventual transparência pela imposição e avaliação das alteração do estatuto do INTF, deverá ter contas de regulação28 ao gestor da infra- em consideração as funções incompatíveis estrutura, dispondo ainda de independência com a missão regulatória, maxime técnica no exercício de poderes promoção do desenvolvimento do sector regulamentares. ferroviário, nos termos em que legalmente se encontra definida27. Cabendo apenas à Estatuto entidade reguladora exercer a intervenção regulatória de natureza técnica, económica e O INTF é um instituto público dotado de jurídica. personalidade jurídica, autonomia administrativa, financeira e patrimonial, Nesta sede, à reguladora compete: sujeito à tutela e superintendência do Ministro do Equipamento, do Planeamento e 9 Regular as regras do mercado; da Administração do Território. 9 Regular os comportamentos dos operadores; Rege-se pelo Decreto-Lei n.º 299-B/98, que, 9 Garantir e controlar o acesso à rede; em concomitância, aprovou o seu Estatuto, 9 Cooperar com a A.C; definindo as suas atribuições e competências. 9 E elaborar normas técnicas e de Rege-se ainda pelas normas legais e segurança, garantindo a sua regulamentares aplicáveis aos institutos implementação de forma transparente públicos e, subsidiariamente, pelo regime e não discriminatória. jurídico das empresas públicas, salvo relativamente a actos de autoridade ou cuja No que respeita à função de representar o natureza implique o recurso a normas de Estado Português nos contratos de concessão, direito público. Posteriormente, o Decreto-Lei tal não se coaduna com a função regulatória, já n.º 270/2003 veio esclarecer e dar um novo que a concessão, em sentido estrito, está fora enquadramento ao exercício das da regulação. Veja-se que um contrato de competências regulatórias já atribuídas ao concessão é celebrado entre o Estado e a INTF. concessionária para cumprimento de um determinado serviço público, pertencente a um determinado sector económico.

Note-se que as funções da regulação não são compatíveis com a representação dos

27 Pois entende-se que actuando o INTF a priori em determinadas actividades do sector ferroviário, poderão a posteriori conflituar com determinadas competências de 28 Contas que permitem identificar os custos por actividade da fiscalização e supervisão. REFER

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No que respeita à gestão patrimonial e Contrariamente ao que acontece, por exemplo financeira está sujeito às regras estabelecidas para a ERS29 (Entidade Reguladora da Saúde), na lei para os institutos públicos com o regime constata-se que o INTF, nesta sede, não possui de autonomia administrativa, financeira e características elementares de uma verdadeira patrimonial. entidade reguladora independente, como sejam: Órgãos 9 Mandato longo, não coincidente com Os seus órgãos são: os ciclos políticos; 9 Inamovibilidade; „ O conselho de administração; 9 Não sujeição à tutela e „ O presidente do conselho de superintendência do Governo. administração; „ O conselho consultivo; Receitas „ O conselho fiscal. O INTF recebe receitas próprias, bem como, O conselho de administração e o seu presidente comparticipações, dotações, transferências e são nomeados por Resolução do Conselho de subsídios do OE., de quaisquer entidades Ministros, sob proposta do ministro da públicas ou privadas ou da União Europeia. tutela, por um período de três anos, renovável (inferior à duração do mandato do Pelo exposto se vê que, estatutariamente, o Governo). INTF não goza de independência orgânica, nem funcional, sendo por isso considerado Os membros do conselho de administração do uma entidade reguladora semi- INTF estão sujeitos ao estatuto dos gestores independente. Acresce ainda a falta de públicos e ao regime de incompatibilidades independência financeira desta entidade, já previsto na lei para os titulares de altos que recebe verbas provenientes do OE. cargos públicos.

Daqui resulta que as características do INTF não correspondem aos atributos que uma entidade reguladora independente deve possuir, na medida em que:

9 O mandato dos órgãos de administração e de fiscalização tem curta duração, ou seja, inferior à duração do mandato do Governo; 9 É renovável; 9 É destituível;

29 Esta entidade foi criada pelo Decreto-Lei n.º 309/2003, de 10 de Dezembro, que define as suas atribuições, organização e funcionamento. Apresenta as características de uma verdadeira reguladora, pois consagra a independência orgânica, a independência funcional, a definição de mecanismos de responsabilização e uma delimitação rigorosa das sua tarefas.

Auditoria ao INTF 333000

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Recursos humanos Como se vê pela evolução do quadro o número Natureza do 2003 2004 2005 total de trabalhadores tem vindo a diminuir ao vínculo longo dos últimos três anos, verificando-se que Requisição: no ano de 2005, possuía um total de 46 - à C.P. E.P. 2 1 1 - à DGTT - - - funcionários, onde 8 são requisitados a outros - à REFER: 2 1 1 organismos com base em acordos de cedência - a outros especial, e um em regime de contrato de 4 5 6 organismos avença. TOTAL: 8 7 8 Contrato: - a termo - 2 1 Ora, não restam dúvidas de que, com o número - sem termo 40 35 36 de recursos humanos disponíveis no INTF, se - avença 4 4 1 torna difícil prosseguir o integral cumprimento TOTAL: 44 41 38 das funções que lhe estão cometidas, pelo que Total de 52 48 46 se revela imperativo dotar esta entidade de funcionários: meios adequados. Fonte: Relatório de Actividades do INTF de 2005

Ademais, foram abrangidos pela política de recursos humanos, levada a cabo pelo XV Governo Constitucional, que impede a entidade reguladora de contratar pessoal – Resolução do C.M. n.º 97/2002, de 18 de Maio.

Os quadros que se seguem espelham as receitas e as despesas do INTF, ao longo dos últimos cinco anos:

DESPESA 2001 2002 2003 2004 2005 Investimento 145.645 325.283 353.954 264.509 392.198 Despesa corrente 3.364.966 3.403.779 3.644.620 3.095.587 3.055.546

RECEITA 2001 2002 2003 2004 2005 Orçamento do Estado 889.156 1.158.769 1.012.277 508.297 437.513 Receitas Próprias 2.469.232 2.691.895 3.026.868 5.104.170 4.681.268

Como se vê pelo exame dos quadros supra, o total das receitas próprias (discriminadas na sua origem e base legal no quadro seguinte) no ano de 2005, excede a despesa corrente e os investimentos do mesmo ano. O que em termos futuros poderá passar pela total independência financeira do INTF a consagrar no seu estatuto.

Auditoria ao INTF 333111

Receitas próprias discriminadas de acordo com a sua origem e base legal

ORIGEM BASE LEGAL 2001 2002 2003 2004 2005 Portaria n.º 383/2005, de 5 Funiculares 5 600 de Abril Metro Porto / Protocolo 36.645 54.672 85.434 Normetro Taxa Regulação Despacho n.º 15618/2005, 3 890 566 REFER de 19 de Julho

Taxa Regulação Despacho n.º 7083/2004, de 5 028 413 REFER 23 de Março Taxa Regulação Despacho n.º 9.5/2004 2 946 061 REFER Taxa Regulação Despacho n.º 2 625 660 REFER 32.1/20037SET Taxa Regulação Despacho n.º 15/01/02 SET 2 411 523 REFER

Através do exame do quadro supra verifica-se Nos termos do Decreto-Lei n.º 296/94, de 17 que a maioria das receitas auferidas pelo INTF de Novembro30 são atribuições da DGTT: provêm da taxa de regulação paga pela REFER, conforme demonstra a evolução ao „ Promover o desenvolvimento do longo dos anos. sistema de transportes rodoviários e assegurar o seu funcionamento, de 5.2. Articulação com outras entidades modo a satisfazer as necessidades de reguladoras no sector dos mobilidade e de acessibilidade, com níveis de eficiência e de qualidade, nos transportes termos da política definida para o sector; Apresentam-se, seguidamente, as restantes „ Colaborar na definição da política entidades com funções de regulação no sector global para o sector dos transportes; dos transportes (terrestres e aéreo): „ Articular e coordenar os transportes rodoviários com os restantes modos ™ DIRECÇÃO-GERAL DOS TRANSPORTES de transportes; TERRESTRES – DGTT „ Gerir as matérias de contra-ordenações subjacentes ao regime jurídico das A DGTT é um organismo do Ministério das áreas em que actua. Obras Públicas, Transportes e Comunicações, dotado de autonomia administrativa, ao qual Órgãos incumbe a orientação e o controlo da actividade dos transportes terrestres, que A DGTT é dirigida por um director-geral, funciona na dependência directa do coadjuvado por três sub directores-gerais. A Secretário de Estado dos Transportes e DGTT compreende, ainda, serviços centrais e Comunicações. Neste subsector, a regulação é regionais para o cabal desempenho das suas feita pela própria Administração Central do atribuições. Estado, ao contrário do que sucede nos outros subsectores, cuja regulação é efectuada por institutos públicos. 30 Alterado pelo Decreto-Lei n.º 287/97, de 22 de Outubro.

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mandato com a duração de três anos, Apreciação renovável.

Sendo o único organismo deste sector, que Apreciação depende directamente da Administração Central, existe necessariamente uma À semelhança do que sucede com o INTF, o ingerência do poder político, situação que, INAC não dispõe de independência, já que está inevitavelmente, limita as suas funções de sujeito à tutela e à superintendência do regulação, influenciadas pelas sucessivas ministro, acrescido da curta duração dos políticas de cada Governo. mandatos dos seus órgãos. Possui, contudo, poderes regulamentares, de resolução de ™ INSTITUTO NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL conflitos, bem como, de aplicação de sanções. – INAC Termos em que esta é outra solução tradicional de regulação indirecta prosseguida pelo O INAC foi criado pelo Decreto-Lei n.º Governo. 133/98, de 15 de Maio31, como instituto público, dotado de personalidade jurídica, ™ A AUTORIDADE DA CONCORRÊNCIA - autonomia administrativa e financeira e AdC património próprio, sujeito à tutela e superintendência do Ministro do O Decreto-Lei n.º 10/03, de 18 de Janeiro, Equipamento, do Planeamento e da criou e aprovou os Estatutos da Autoridade da Administração do Território, tendo por Concorrência, definindo o art.º 6.º do diploma finalidade supervisionar, regulamentar e a articulação desta entidade com as entidades inspeccionar o sector da aviação civil. reguladoras sectoriais. De igual modo o regime jurídico da concorrência32, prevê a colaboração As suas atribuições e competências da AC com as reguladoras sectoriais. encontram-se suportadas naquele diploma, salientando-se de interesse as seguintes: Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 270/03, a articulação das competências entre as „ Definição de políticas para a aviação duas entidades, encontra-se prevista, conforme civil; dispõe o art.º 69.º daquele diploma legal. Com „ Promoção da segurança aeronáutica, efeito, refere aquele comando legal que, no condicionando e inspeccionando as âmbito da aplicação das regras de concorrência actividades, os equipamentos e as comunitárias ou nacionais, ao INTF compete instalações do sector; colaborar com a AC. „ Regulação económica das actividades aeroportuárias; E, em outro passo do mesmo normativo „ Fiscalização das actividades dos acrescenta-se no” âmbito das respectivas operadores. competências, as modalidades de cooperação entre o INTF e a AC serão definidas por Órgãos protocolo ” (sublinhado nosso).

São órgãos do INAC: o conselho de Em sede de auditoria, apurou o TC que até à administração, o presidente do conselho de presente data ainda não foi celebrado qualquer administração e o conselho fiscal. O conselho protocolo, pois ainda não houve necessidade, de administração do INAC é composto por um por partes das entidades intervenientes, de presidente e por quatro vogais nomeados por operacionalizar as modalidades de cooperação Resolução do Conselho de Ministros, com um entre ambas.

31 Alterado pelo Decreto-Lei n.º 145/2002, de 21 de Maio, já alterado pela Declaração de Rectificação n.º 23-C/2002, de 29 de 32 Junho. Aprovado pela Lei n.º 18/2003, de 11 de Junho.

Auditoria ao INTF 333333

Porém, tal não obsta ao cabal desempenho das O Decreto-Lei n.º 268/03 estabelece no art.º competências do INTF, nesta área, já que em 14º que “São objecto de transferência para as sede de mercado compete-lhe, conforme já AMT, nos termos dos artigos 5.º e 6.º, bem referido, criar condições para o como da alínea c) do n.º 3 do artigo 15.º, na aparecimento de novos operadores. Numa medida em que forem prejudicadas pelas fase posterior compete à AC (entidade definidas no presente diploma, as atribuições e transversal) defender em termos gerais a competências dos organismos e serviços das concorrência sendo que, tal como foi administrações directa e autónoma, assumido publicamente pelos dirigentes do designadamente as conferidas … pelo INTF, este tem poucas ou nenhumas Decreto-Lei n.º 299-B/98” (Estatutos do ferramentas e vocação para intervir33. INTF).

Infere pelo exposto, e num plano teórico a Ora, nesta matéria é entendimento do INTF relação de complementaridade e de que o impacto daquele diploma nos seus cooperação que existe entre as duas Estatutos “deverá passar pela assunção entidades com base no respeito pelas prévia, entre as duas entidades, de um respectivas competências. protocolo de entendimento quanto à sobreposição de competências”34(sublinhado ™ AUTORIDADES METROPOLITANAS DE nosso). Como tal, defende, à semelhança, aliás, TRANSPORTES do que já existe para outros sectores, a criação de um Conselho de Reguladores de O Decreto-Lei n.º 268/03, de 28 de Outubro, Transportes. criou a Autoridade Metropolitana de Transportes de Lisboa e a Autoridade Está em causa a harmonização que tem que Metropolitana de Transportes do Porto – existir no acesso à rede nacional, e a AMT. As AMT são pessoas colectivas de consequente manutenção de condições direito público, dotadas de autonomia equitativas e não discriminatórias nos administrativa e financeira, tendo por objecto o transportes terrestres. planeamento, a coordenação e organização do mercado e o desenvolvimento e a gestão dos sistemas de transportes no âmbito metropolitano.

Estas autoridades deverão estabelecer com as entidades reguladoras dos subsectores do transporte público ferroviário e rodoviário, relações de articulação e complementaridade funcional, subordinando a sua actuação a todas as regras, de âmbito nacional, emitidas pelas respectivas reguladoras.

33 34 Pág. 13 e 14 do Anexo III ao questionário efectuado pelo TC Pág. 49, do anexo III, do questionário dirigido pelo TC ao ao INTF. INTF.

Auditoria ao INTF 333444

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5.3. O controlo sobre a entidade Em resultado da fiscalização concomitante reguladora levada a cabo pela 1ª. Secção do TC, o C.A. do INTF, deliberou a contratação externa de

serviços de auditoria interna, conforme se O INTF foi sujeito a diversas acções de pode ver no quadro supra. fiscalização, conforme se pode ver pela análise do quadro que se segue: De uma maneira geral foram acatadas as recomendações da 1ª. Secção do TC. No que

Âmbito das respeita às recomendações proferidas por Entidade Período Auditorias outras entidades, salienta-se a respeitante à Formalidades necessidade de dotar o INTF com um quadro inerentes aos de pessoal dimensionado para o desempenho TC – Acção de processos de fiscalização realização de despesa das suas atribuições. Com efeito, verificou-se 1998 - 2000 concomitante – 1ª de aquisição de bens que, até à presente data, ainda não foi Secção. e serviços, e empreitadas de obras possível prover o INTF dos necessários públicas. recursos humanos, especialmente nas áreas Inspecção-Geral de engenharia, o que leva a um deficiente da Administração Actividade de gestão Pública – Acção 2000 - 2003 desempenho maxime da função de do INTF. extraordinária de fiscalização. auditoria. IGOPTC - Inspecção-Geral Funcionamento dos 5.4. A adopção de uma Lei-Quadro de Obras órgãos do INTF / suas Públicas, remunerações / para as entidades administrativas Transportes e organização interna / 2002 - 2003 Comunicações – actividades independentes Acção de desenvolvidas / inspecção protocolo celebrado É entendimento do INTF que, futuramente, a ordinária n.º com o Metro do Porto. 302/04-IO. adopção na nossa ordem jurídica de uma lei- Sociedade de quadro iria: Revisores Auditoria interna que Oficiais de deu origem à 2002 - 2003 Contas – P. Matos apresentação de 9 Clarificar o grau de independência e Silva, Pires Caiado relatórios trimestrais. autonomia das entidades reguladoras; & Associados. 9 Esclarecer os mecanismos de Inspecção – Geral Planeamento e gestão de Finanças e controlo e de fiscalização por parte do orçamental / Sistemas IGOPTC – Acção de informação 2000 - 200435 Governo; conjunta de contabilística e de auditoria técnico – 9 Especificar as regras de gestão pública controlo interno. financeira. e de controlo orçamental; Avaliação da eficácia 9 Contribuir para a transparência na do controlo interno do Direcção-Geral INTF / levantamento e 200536 actividade de regulação. do Orçamento. análise dos circuitos de receita e despesa. Os mecanismos de controlo a instituir devem Sociedade de Auditoria interna Revisores passar pelo controlo jurisdicional dos actos adjudicada pelo Oficiais de Conselho de 2005 - 2006 das entidades (não esquecendo que a sua Contas – Barbas, Administração – C.A. discricionariedade técnica não deve ser Martins, Mendonça do INTF. & Associados. limitada), e pela restrição ao controlo orçamental e financeiro do Governo, que contribuiria para limitar a sua independência.

35 Neste ano abrangeu apenas o 1.º semestre. 36 Abrangeu os meses de Janeiro a Agosto.

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Reveste-se, assim, como uma necessidade ao 5.5. Publicitação das adjudicações desenvolvimento do sector ferroviário, a de obras públicas criação de uma entidade administrativa independente e específica, num mercado que, Impõe o art.º 275.º do Decreto-Lei n.º 59/99, paulatinamente está a liberalizar-se e a permitir de 2 de Março para as entidades públicas, a a entrada de novos intervenientes. tarefa de publicarem na 2.ª Série do Diário da

República, no 1.º trimestre de cada ano, as Tal independência, poderá passar pela não listagens de adjudicação de todas as obras sujeição à tutela de mérito nem à públicas efectuadas no ano anterior, superintendência do poder político, mas a independentemente do seu valor. posteriori, deve essa independência ser Constatou, porém o TC, que nesta matéria, o sujeita a responsabilização, através de INTF não efectuou qualquer despesa com mecanismos de prestação de contas a obras públicas no período temporal desta instituir, da entidade reguladora perante a auditoria. Assembleia da República.

Por outro lado, dada a sua natureza de entidade reguladora semi-independente, sujeita à tutela e superintendência do Governo possui, igualmente, um controlo definido nas diversas disposições legais do seu estatuto, conforme se pode aferir do quadro seguinte:

Órgãos Controlo Cláusula Composição: Art.º 19.º n.º 1 - Um presidente e dois vogais. Nomeação: - Nomeados por Resolução do Conselho de Ministros, sob proposta do Art.º 19.º n.º 1 ministro da tutela; Art.º 27.º - Mandato com duração de 3 anos, renovável; Impedimentos: - Sujeição ao regime de incompatibilidades, previsto na lei para os Art.º 22.º n.º 3 Conselho titulares de altos cargos públicos. de Administração Competências: - Submeter à apreciação dos Ministros da Tutela e das Finanças, o plano de actividades, o orçamento anual e o relatório anual de gestão e as contas do exercício; - Elaborar e submeter à apreciação do Tribunal de Contas a conta anual Art.º 19.º n.º 3 de gerência; - Elaborar e submeter a parecer do conselho fiscal, os instrumentos de gestão previsional e os documentos de prestações de contas, exigidos por lei.

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(cont.) Órgãos Controlo Cláusula Nomeação: Art.º 19.º n.º 1 - Nomeado por Resolução do Conselho de Ministros; Art.º 27.º - O mandato tem a duração de 3 anos, renovável; Presidente do Impedimentos: - Sujeição ao regime de incompatibilidades, previsto na lei para os titulares de altos cargos Art.º 22.º n.º 3 Conselho de públicos. Administração Características de funcionamento: - Sempre que o exijam circunstâncias excepcionais e urgentes e não seja possível reunir Art.º 23.º n.º 2 extraordinariamente o C.A., o presidente pode praticar quaisquer actos da competência daquele, mas sujeitos a ratificação, na primeira reunião realizada após a sua prática. Conselho Composição: - Constituído por 12 representantes de diversas entidades do sector, entre eles, Art.º 24.º Consultivo representantes das associações sindicais dos trabalhadores. Composição: - Um presidente e dois vogais efectivos, um dos quais é obrigatoriamente revisor oficial de Art.º 26.º contas. Nomeação: Conselho Art.º 26.º n.º 3 - Designado por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Tutela; Art.º 27.º Fiscal - Mandato com duração de 3 anos, renovável. Competências: - Entre outras, compete-lhe elaborar relatórios trimestrais sobre a actividade desenvolvida, Art.º 26.º a enviar ao C.A. e aos Ministros da tutela e das Finanças.

6 QUESTÕES-CHAVE DE REGULAÇÃO

6.1. Factores críticos das actividades reguladas

O quadro seguinte sintetiza os principais factores críticos, no âmbito das actividades de caminho-de-ferro, metropolitanos e instalações por cabo, na perspectiva do INTF:

CAMINHO-DE-FERRO Comentários / Actuação da Entidade Reguladora

-Aspecto positivo: actualmente, encontram-se em apreciação dois pedidos de licenciamento de acesso à actividade, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 270/03 e no Regulamento n.º 42/05, de Acesso à actividade de transporte 3 de Junho. Foram criadas regras de acesso à actividade. - Aspecto negativo: Apesar dos mercados já liberalizados, no mercado de prestação de serviços de transportes ferroviários ainda não surgiram novos operadores.

Foram emitidas Recomendações e Instruções dirigidas à REFER. Acesso à rede ferroviária Foram decididos os recursos do Directório de Rede para 2006, interpostos pela Fertagus e C.P.

Auditoria ao INTF 333777

(cont.) CAMINHO-DE-FERRO Comentários / Actuação da Entidade Reguladora

Sistemas de gestão da segurança A missão do INTF tem sido desempenhada na sua generalidade. Certificados de segurança Apenas foi emitida uma Recomendação. Ausência de regime legal nesta matéria, que impede tanto o acesso, como o desenvolvimento desta actividade pelos Manutenção operadores privados, com excepção da Fertagus, nos termos do contrato de concessão.

- Regulamentação técnica obsoleta, que se encontra em fase de revisão; Inspecção - Prende-se com a já mencionada falta de recursos do INTF, o que impede a cabal prossecução desta competência.

Homologações e certificações Ausência de regime legal: regulamentar e técnico.

Ausência de regime legal, já que o projecto então apresentado ao Governo pelo INTF, que versava sobre as condições especificas de Credenciação de pessoal acesso e de exercício da profissão e terminava com a atribuição de uma credencial não teve acolhimento. Ausência de regime legal e de meios técnicos. Provoca Sistemas de gestão da qualidade entraves à monitorização. Ausência de meios técnicos e dificuldades na transposição da Mercadorias perigosas regulamentação comunitária sobre a matéria. Trata-se de um aspecto fundamental da regulação técnica do Regulamentação técnica INTF, que procedeu à actualização do regime legal, de acordo com o novo desenho institucional do sector. METROPOLITANOS Ausência de regime legal que permita uma intervenção Convencional / Superfície sustentada. Ausência de contratualização do serviço público com o Metro

de Lisboa Ausência de meios técnicos, o que dificulta maxime a INSTALAÇÕES POR CABO fiscalização da actividade.

Apreciação

Em termos globais, verifica-se a ausência de A alteração do enquadramento legislativo operadores privados a executar actividades da C.P. E.P. revela-se, neste contexto, um de natureza ferroviária, dado que se trata elemento essencial, com vista a atrair de um mercado que, efectivamente, traduz operadores privados para o mercado. Tal uma ausência de competitividade, mudança revela-se fundamental, tanto mais alicerçado ao grande número de entidades com as imposições comunitárias que se públicas no sector, existindo ainda alguns avizinham. A alteração, a efectuar, deveria regimes legais por criar, fulcrais ao consagrar uma concessão harmonizada com o desenvolvimento do sector. novo modelo institucional do sector, e definir a contratualização do serviço público deste operador, conforme resulta do expendido no capítulo I, sobre esta matéria.

Auditoria ao INTF 333888

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Outra situação, que irá contribuir para obter Aliás, esta é uma preocupação manifestada em maior eficácia na regulação, prende-se com o alguns passos dos diversos relatórios de reforço da prestação de contas dos actividades da entidade reguladora, cuja operadores de transporte ferroviário, consulta pode ser efectuada através do site relativamente ao regulador. Tal matéria foi www.intf.pt. já objecto de inclusão no anteprojecto de transposição do P.F. II. Destaca-se, como sendo pertinente, o facto de se encontrar em fase de preparação um A actividade de credenciação, apresenta uma projecto de diploma que visa definir o particularidade: devido à ausência de regime quadro regulatório uniforme e nacional dos legal, a credenciação de pessoal, é feita com sistemas de metropolitanos, com o objectivo base protocolar de adesão voluntária. Na de colmatar a lacuna legal que existe sobre esta prática a empresa monopolista do mercado actividade. C.P., E.P. não participa. No mesmo seguimento existe, também, em Destaca-se ainda que, na área da segurança, fase de preparação um projecto de diploma não foram emitidos quaisquer certificados. relativo à Credenciação de Pessoal com funções relevantes para a segurança No acesso à actividade de caminho-de-ferro, ferroviária, matéria que se revela de especial foi efectuado por um operador espanhol um importância face às orientações comunitárias pedido de reconhecimento de licença, que se nesta área. encontra em fase de análise pela entidade reguladora. Por último refere-se a revisão da regulamentação técnica do sector, realizada no No âmbito dos seus poderes, emitiu o INTF desenvolvimento do “projecto de diversos Regulamentos e Instruções, reestruturação da regulamentação técnica do destacando-se o Regulamento n.º 42/2005, de 3 caminho-de-ferro”37 de Junho, que dispõe sobre procedimentos para obter licenças para o exercício da actividade de 6.2. A função da entidade reguladora prestação de serviços de transporte ferroviário. Funcionando o sector com um modelo vertical É fundamental a criação do regime legal que desintegrado: defina o acesso e o desenvolvimento da actividade de manutenção de material Gestor da infra-estrutura – monopolista natural circulante, afim de permitir a entrada de ↓ privados no sector, para além dos que já se Operadores – (transporte público de encontram instalados. passageiros / mercadorias) ↓ De igual modo, perfilha-se, urgentemente, a Entidade Reguladora necessidade de definição de um regime legal, no âmbito da gestão da qualidade, a fim de é de sublinhar a opinião da entidade reguladora permitir levar a cabo as suas funções nesta no sentido de que, dadas as especificidades matéria. intrínsecas do sector ferroviário, este deve possuir um regulador modal dedicado, Contudo, do exame do quadro supra, autónomo e independente. constatou-se que um dos principais problemas da entidade reguladora é, sem dúvida, a ausência de recursos humanos e materiais que dificulta, o cumprimento das suas atribuições, nomeadamente no que respeita ao exercício da 37 função de fiscalização. Despacho n.º 20 689/2003 do SET, publicado no D.R. n.º 250, II Série de 28 de Outubro.

Auditoria ao INTF 333999

Refere a entidade reguladora38, que “a 6.3. Competências e poderes separação entre a gestão da infra-estrutura e da entidade reguladora as operações de circulação ferroviária não pode, atendendo ao seu carácter integrado, Por tudo o que ficou exposto, importa ainda implicar falta de transparência e confusão a relembrar que o novo modelo de regulação a nível da gestão do acesso à rede e da operar no sector do transporte ferroviário, não segurança do sistema ferroviário, revelando- preenche um requisito fundamental: a se, por conseguinte, da maior importância a independência da entidade reguladora face distinção clara entre, por um lado, as ao Governo. responsabilidades de exploração dos gestores da infra-estrutura e das empresas de As Grandes Opções do Plano para 2004 transporte ferroviário, e por outro lado, a perfilham a “necessidade da existência de responsabilidade de regulação jurídico- reguladores independentes que garantam a económica, de regulamentação e supervisão transparência e credibilidade ao da entidade reguladora em matéria de funcionamento do mercado”. segurança” (sublinhado nosso).

Situação que, em primeiro lugar, devia ter Acresce que, compete à entidade reguladora conduzido à alteração do estatuto da garantir o cumprimento das obrigações de reguladora, no sentido de ser, nomeadamente, serviço público, protegendo os utentes / alargado a duração do mandato dos órgãos utilizadores do serviço público. para um período de 5 anos.

Como já foi referido, a rede ferroviária, pela Por outro lado, deve ser operado um sua natureza, reclama uma regulação a redimensionamento das funções da reguladora nível técnico, com ênfase para os seguintes a abranger duas vias: clarificação das suas aspectos: competências relativamente às Autoridades

Metropolitanas, e uma definição clara das suas 1) Manutenção dos níveis de Segurança do funções tipicamente regulatórias. Sistema Ferroviário;

2) Manutenção dos níveis de fiabilidade da Quanto à independência funcional, é rede; entendimento do INTF que uma entidade 3) Manutenção dos níveis de disponibilidade reguladora independente apenas deve obedecer da rede; a critérios de natureza técnica, como garante da 4) Garantia do acesso à actividade e à rede. prossecução do interesse público.

Deste modo, com este novo modelo de A reguladora possui independência técnica na funcionamento, é imprescindível criar emissão de regulamentos, na decisão de condições para um mercado concorrencial, queixas ou recursos, e no desempenho das atraindo os operadores privados para garantir funções de inspecção. qualidade e segurança com elevados níveis de eficácia e de eficiência.

Tal desiderato só é satisfeito, se aos operadores privados forem dadas garantias de imparcialidade e de igualdade de condições, relativamente às empresas públicas do sector.

38 Pág.s 49 e 50 do questionário enviado pelo TC ao INTF.

Auditoria ao INTF 444000

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6.4. Concessões Concessão Metro do Porto

Como já foi referido anteriormente, a função Nesta concessão, a actuação do INTF pauta-se de representação do Estado nos contratos de pelas competências que, estatutariamente, lhe concessão de serviço público, não se são atribuídas (regulação e fiscalização do sector ferroviário) e ainda pela aplicação de reconduz na totalidade à função regulatória 39 do INTF, apesar de jus condito lhe estar outras disposições legais , que lhe atribuíram atribuída. competências especiais em matéria de fiscalização desta concessão. Porém, não podemos deixar de referir o contributo / experiência que o INTF detém Neste âmbito foi criada uma comissão de nesta matéria, tendo em conta os contratos de acompanhamento da concessão presidida concessão já celebrados no âmbito do pelo INTF, composta por diversas entidades transporte ferroviário. (IGF, DGA, IDICT, LNEC, DGTT e SNPC), que acompanhou a execução de todas as Com efeito, a actuação do INTF, nesta matéria prestações concessionadas à Metro do Porto. pautou-se pela fiscalização e supervisão dos No exercício das suas competências, competiu- contratos celebrados, reconduzindo a sua lhe informar o Ministro da tutela sobre as actuação à função regulatória, como situações detectadas, bem como, auxiliar a seguidamente se irá dar conta. concessionária na resolução dos problemas verificados. Concessão FERTAGUS À entidade reguladora compete verificar as O INTF foi criado com o objectivo de regular condições de operação do sistema e o sector ferroviário, surgindo como licenciamento do operador. representante do Estado, na assinatura do contrato de concessão com a Fertagus, Em termos legais, existem outras entidades cabendo-lhe ainda o papel de monitorizar o públicas, que detêm nesta concessão serviço prestado pela concessionária, competências específicas: conforme previsto contratualmente. 9 Inspecção-Geral de Finanças: O contrato de concessão da Fertagus foi fiscalização da concessão, entretanto renegociado onde, em sede própria, relativamente às questões económicas interveio, novamente, o INTF enquanto e financeiras; representante do Estado concedente, 9 Direcção-Geral dos Transportes pautando-se a sua actuação pela Terrestres: fiscalização em matéria manutenção dos níveis de qualidade de tarifária da concessão, em harmonia serviço da concessionária, à semelhança, com a IGF. aliás, do já firmado anteriormente. Sublinha-se que resultou para o Estado, um Metro Sul do Tejo contrato mais vantajoso, referindo-se inter alia, a redução do prazo da concessão, e o Destaca-se que, relativamente ao contrato de abandono do sistema de bandas de tráfego, concessão celebrado entre o Estado e a tendo a concessionária assumido o risco da sociedade MTS – Metro, Transportes do procura. Sul, S.A., o INTF só deverá assumir plenamente o acompanhamento e fiscalização da concessão, após a entrada em serviço da 1ª fase, conforme previsto contratualmente.

39 Resolução n.º 45/99 do Conselho de Ministros de 01/04/99, e Base XVII do contrato de concessão.

Auditoria ao INTF 444111

Com efeito, a Resolução do Conselho de É soberba a clara dominância que o Estado Ministros n.º 66/2002, de 2 de Julho, nomeou detém nesta área, já que todas as empresas do uma equipa de missão que, em nome do sector ferroviário, são entidades públicas Estado, “procederá à coordenação e empresariais, conforme se explanou verificação do cumprimento dos objectivos anteriormente (C.P., E.P; REFER, S.A., definidos no contrato de concessão…até à Metropolitano de Lisboa, E.P.E.). entrada em funcionamento da 1ª fase da rede”, data em que cessa a sua actividade. Pelo que as Esta realidade apenas é contrariada na funções do INTF nesta concessão, por ora, exploração do eixo ferroviário norte-sul, reportam-se a reuniões com a concessionária, concessionada à Fertagus, e ainda na já que, até agora, tem sido esta a desempenhar exploração das instalações por cabo entregue a as funções de fiscalização e controlo da diversos operadores privados. concessão. É claro e de fulcral importância o papel que Apreciação aqui desempenha a entidade reguladora, já que só com uma actuação transparente e Pelo exposto neste ponto, entende o INTF, efectiva, se poderá tornar o sector que a sua função dada a incompatibilidade ferroviário num mercado mais atractivo, com a função regulatória, deveria ter sido maxime pela diminuição do peso accionista prosseguida por outra(s) entidade(s) do Estado nas empresas ora referidas. autonomamente, à semelhança do que já acontece no Reino Unido, com relevância Com efeito, apesar de o Estado para as seguintes missões: desempenhar um papel dominante em “todas as frentes no sector”: regulador, „ Concretização da definição de tutela, operador, gestor da infra-estrutura, serviço público; concedente e concessionário, importa referir „ Avaliação concreta das necessidades a omissão de definição concreta de um do transporte público; quadro jurídico para as obrigações de „ Lançamento das concessões, e, serviço público e a consequente falta de „ Monitorização das obrigações de monitorização concreta das já existentes40. serviço. 6.6. Adequação de recursos Com efeito, já anteriormente, sobre esta matéria, o TC recomendou a autonomia das Recursos humanos entidades que venham a assumir, contratualmente, a representação do Estado. Face ao exposto, não sofre dúvidas que é actualmente um dos maiores problemas da 6.5. Participação do Estado no meio entidade reguladora: a falta de recursos empresarial técnicos, para o cabal desenvolvimento da missão para a qual foi criado. Com efeito, o Constatou-se pois que, mesmo após a exercício de funções de fiscalização no implementação do novo modelo de âmbito do P.F. I. não está a ser cumprido funcionamento do sector ferroviário, e com a devido maxime a esta limitação. Urge dotar liberalização dos serviços, surgiu a entrada de esta entidade dos meios necessários para a operadores económicos privados mas com prossecução dos fins. expressão pouco significativa.

40 Vide Relatório n.º 30 /05 – 2ª Secção do T.C. – Auditoria à C.P.

Auditoria ao INTF 444222

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Nesta sede, revela-se pertinente analisar as despesas com consultores dispendidas pelo INTF, ao longo dos últimos anos, já que o recurso a estes especialistas, está na relação directa com o problema ora referido.

Unid.: euro Despesa 2001 2002 2003 2004 2005 Total Consultores 202.798 415.484 304.104 332.215 496.508 1.751.109

Como se vê, trata-se de uma despesa que está 6.7. Dominância e poder de mercado em crescente evolução, duplicando em 2002, relativamente ao ano anterior, atingindo o montante de 496.508,15€, em 2005.

Grosso modo, estas despesas com consultores Nesta sede, reitera-se a posição dominante da englobam duas realidades: empresa instalada no mercado C.P., E.P, na exploração do serviço ferroviário de ™ Contratação de estudos técnicos, nas passageiros e de mercadorias, com excepção áreas de Desenvolvimento e Economia, de do serviço suburbano do eixo ferroviário que é exemplo no seguimento da realização Norte-Sul, atribuído à Fertagus S.A. através de do concurso público internacional o estudo contrato de concessão. sobre o transporte ferroviário de mercadorias em Portugal – âmbito nacional Na gestão da infra-estrutura ferroviária, temos e internacional; naturalmente o monopolista natural REFER, ™ Inexistência de regulamentos na área de E.P. pessoal aprovados, e, congelamento de admissões de pessoal, conforme já Naturalmente que existindo uma mencionado, o que fomenta a contratação predominância de empresas públicas no sector, externa de prestações de serviços o investimento é predominantemente público, (engenheiros e juristas), para o cabal conforme mostre o gráfico que se segue: funcionamento e desempenho da missão da entidade reguladora.

50% 50%

infra-estruturas ferroviárias Outros Investimentos

Auditoria ao INTF 444333

Assim, o investimento em infra-estruturas Destaca-se aqui o papel da entidade ferroviárias representa 50% do investimento reguladora, já que tornou Portugal um dos público total em infra - estruturas de países com maior abertura em termos transporte. comunitários, com um quadro legal muito favorável, apenas ultrapassado nesta matéria Já no que respeita a quotas de mercado, o pela Grã-Bretanha41. transporte ferroviário de passageiros representa 25% do transporte colectivo. No ™ Quanto ao cumprimento pelos operadores que respeita ao sector total dos transportes das obrigações de serviço público / serviço representa 5%. de interesse económico geral

Verifica-se que o INTF representa um papel 25% fundamental na monitorização da concessão do eixo ferroviário Norte-Sul, concessionado

75% à Fertagus, S.A., que de facto tem na qualidade de serviço o ex libris do seu Transporte ferroviário de passageiros Restantes transportes de passageiros desempenho.

Porém, os mecanismos de fiscalização e

controlo, estabelecidos contratualmente com 6.8. Dificuldades na prossecução de aquele operador privado, não são aplicáveis objectivos de regulação /desafios ao operador público C.P., E.P., a fim de aferir do seu cumprimento ou não do ™ Quanto à criação de condições para o serviço público que desempenha. desenvolvimento e modernização do transporte ferroviário ™ Quanto aos direitos dos consumidores

Como já se referiu, trata-se de uma das grandes Considera a entidade reguladora que os missões da entidade reguladora: criação de principais desafios são: condições para o desenvolvimento e modernização do transporte ferroviário. 9 Criação de um Centro de Arbitragem institucionalizada; Importa aqui relembrar, que o excesso de 9 Contratação de mais recursos entidades públicas em todas as actividades do humanos; sector ferroviário, funcionam como obstáculo à 9 Aquisição de recursos materiais, entrada de outros operadores privados (para nomeadamente ao nível dos sistemas além da concessionária Fertagus,S.A.). de informação.

Ao INTF, cabe-lhe ab initio a difícil tarefa de A alternativa encontrada a esta atribuição, tem revitalizar o sector, tornando-o mais sido o recurso ao diálogo com as empresas do concorrencial e competitivo, nomeadamente sector, por intermédio do exercício da em relação ao modo concorrente: o sector magistratura de influência do INTF42. rodoviário, criando condições para a entrada de novos operadores.

41 Rail Liberalisation Index 2004, Comparison of the Status of Market Opening in the Rail Markets of the 25 member states of the European Union, Switzerland and Norway, IBM Consulting, at the request of DB – fonte INTF. 42 Pág. 26 do questionário adicional enviado pelo INTF ao T.C.

Auditoria ao INTF 444444

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– Lei n.º 270/03, que irá definir as modalidades ™ Quanto à fixação e controlo de preços de cooperação entre as duas entidades. e tarifas ™ Quanto à competitividade A prossecução deste objectivo não pode ser dissociada do principal problema com que Trata-se de facto de um objectivo fulcral já actualmente se debate a entidade reguladora: a que sendo o sector ferroviário à partida contratação de mais recursos humanos, pouco atractivo para a entrada de maxime para a aplicação dos meios legais e operadores privados, a entidade reguladora regulamentares existentes. Contudo não desempenha um papel fundamental na dispõe o INTF de atribuições relativas à criação das condições para o aparecimento fixação de preços e tarifas. de um mercado concorrencial, bem como da manutenção própria das mesmas. ™ Quanto à taxa de utilização Por outro lado, trata-se ainda de não perder a Reitera-se neste ponto a dificuldade exposta na competitividade do próprio sector face, por questão anterior: contratação de meios exemplo, ao sector rodoviário, criando factores humanos para o cabal desenvolvimento dos para induzir a procura. objectivos da entidade reguladora. ™ Quanto à promoção da qualidade ambiental ™ Quanto ao controlo da qualidade do serviço O principal objectivo prende-se com a proposta de internalização dos custos ambientais Considera a entidade reguladora que os noutros tipos de transporte, já que é no principais desafios são: modo de transporte ferroviário, que se verificam os menores custos nesta matéria. 9 Criação do Observatório, que Contudo, trata-se de uma matéria não incluída funcionará de forma autónoma e nas atribuições e competências do INTF. independente do INTF; 9 Obtenção de meios humanos e Principais desafios do sector ferroviário materiais. É entendimento da entidade reguladora do ™ Quanto à garantia do acesso aos serviços sector que o seu principal desafio prende-se por todos os utentes (universalidade) com o seu futuro. Como já se referiu, os desafios comunitários para o sector ferroviário, Aqui, o desafio é o disciplinar as tarifas ao bem como as anunciadas alterações pelo nível do utente / cliente final, já que não Governo, ao nível da reestruturação da existe um quadro legal próprio que regule esta Administração Central do Estado, têm matéria. necessariamente que ter em conta a articulação modal do sector. Contudo, trata-se de um projecto que já foi objecto de apreciação pelo Governo, mas que Para isso, será crucial que a entidade não teve seguimento, mas que irá ser reguladora seja independente e específica de retomado. modo a potenciar a competitividade dos mercados no sector ferroviário ™ Quanto à promoção e defesa relativamente aos outros modos de da concorrência transporte terrestre, dada a sua natureza singular. Nesta sede, reitera o INTF, o cabal cumprimento integral dos objectivos. Porém, sublinha-se que até à presente data, ainda não foi celebrado o Protocolo previsto no Decreto

Auditoria ao INTF 444555

As seguintes situações são essenciais para 7 MODELO DE CONTROLO melhorar a performance do transporte E MONITORIZAÇÃO ferroviário:

„ Promoção da concorrência 7.1. Actividade dos operadores intramodal; „ Criação de multi-utilização da rede; A monitorização e controlo levada a cabo pela „ Separação contabilística das funções entidade reguladora, no âmbito de: da gestão da rede e da operação; 9 Licenciamento; Como se viu é inviável economicamente 9 Regulamentação; multiplicar-se a rede, pelo que a tarefa passa 9 Supervisão, e, pela criação de condições para a sua utilização. 9 Fiscalização

Para o cumprimento das obrigações de serviço reflecte-se de diferente forma, de acordo com público, é fundamental que haja os operadores: competitividade entre os sistemas. Reveste-se também de grande importância, a definição e C.P, E.P quantificação do Serviço Público, tarefa que em parte está a ser cumprida através do envio É sem dúvida no operador público que existe pela REFER das contas de Regulação, que uma maior deficiência no modelo de controlo espelham os custos por actividade do ano e monitorização da sua actividade, já que por corrente e previsões futuras, ficando por exemplo o INTF não pode estender à C.P., os contabilizar outras rubricas, como entre outras: mecanismos que dispõe nesta matéria, para a os custos de pessoal e material circulante. concessão Fertagus, recorrendo a métodos indirectos para monitorização da qualidade Prende-se, igualmente, como uma tarefa de serviço do operador público. fundamental a concretizar, a revisão do regime dos contratos de serviço público (vidé o Tal dificuldade prende-se com a já sublinhada enquadramento da C.P., E.P, referido supra). omissão de contratualização das obrigações de serviço público. As já anunciadas liberalização do transporte de passageiros, bem como os direitos dos A este propósito a estratégia desenvolvida pela transportadores e passageiros, constituem, entidade reguladora passa por: igualmente, um desafio para a reguladora, que deverá continuar a promover a cooperação com „ Realizar inspecções; os demais reguladores no sector, bem como „ Analisar reclamações dirigidas pelos “beber” a experiência internacional nesta clientes; matéria, em especial, do U.K. „ Emitir Recomendações.

Como adiante se verá, o INTF já exerceu uma acção de fiscalização às condições de operação da C.P., onde foram verificadas as condições de segurança, o material circulante e a prestação de serviços de transporte de passageiros e mercadorias.

Auditoria ao INTF 444666

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FERTAGUS Esta acção do INTF tem sido realizada por uma equipa interdisciplinar, com enfâse para Estabelecida inter alia através do contrato de as áreas de engenharia, transporte e jurídico- concessão celebrado com o Estado económica. (representado pelo INTF), e a concessionária Fertagus. Este contrato já foi renegociado, e A actividade do INTF é desenvolvida sem visado pelo T.C. em 5 de Dezembro de 2005. prejuízo das competências exercidas pela Inspecção-Geral de Finanças que exerce o A concessão Fertagus rege-se ainda pelo acompanhamento dos aspectos económico- Decreto-Lei n.º 270/03, e pelo Regulamento n.º financeiros da concessão. 42/05, que versa sobre – Certificação de Segurança. METRO DO PORTO

De acordo com as respectivas atribuições que o Aqui a actividade de monitorização realizada INTF detém, nesta matéria, bem como no que pelo INTF, é feita com base num protocolo de se encontra contratualmente acordado, deve o entendimento, que foi celebrado em 17 de INTF acompanhar as actividades da Junho de 2002, entre a entidade reguladora, a concessionária, dando ênfase à Normetro – Agrupamento do Metropolitano do monitorização da eficiência, conforto, Porto, ACE, e a Metro do Porto, S.A., já que pontualidade, operacionalidade, volume de esta concessão não está abrangida pelo âmbito tráfego e na verificação das condições de de aplicação do Decreto-lei n.º 270/03. segurança. Tal protocolo manter-se-à em vigor até à Com efeito, compete ainda à entidade aprovação do regime jurídico que irá regular os reguladora a monitorização do material sistemas de metropolitano e metropolitanos de circulante da concessão, devendo pronunciar- superfície. se nomeadamente sobre: As matérias nele insertas versam sobre: 9 Qualidade; 9 Segurança; 1. Reconhecimento da concessionária 9 Disponibilidade; operadora; 9 Fiabilidade. 2. Habilitação de pessoal; 3. Recepção do Sistema e Regulamento Cabe-lhe, também a aprovação de manuais de de utilização deste; manutenção pela entidade reguladora. 4. Registo do material circulante; 5. Sistema de Qualidade e Sistema Por outro lado deve a operadora, à semelhança Integrado de Segurança. do que acontece para o Metro do Porto, cumprir os requisitos específicos em termos Tal como acontece para a concessão Fertagus, organizacionais, estabelecidos no modelo o INTF actua no exercício das suas adoptado. atribuições estatutárias, destacando-se a promoção da qualidade, a fixação dos A acção do INTF termina com a elaboração requisitos de acesso, a certificação da de relatórios anuais de acompanhamento, segurança e a credenciação de pessoal. que tratam das seguintes matérias: fiabilidade, pontualidade, acompanhamento da oferta e da Comentário procura, tarifário, fiscalização da manutenção do material circulante, segurança, e ainda sobre Retira-se como ilação que, relativamente aos as inspecções realizadas. Tais relatórios níveis de serviço prestado: também servem de cálculo aos atrasos, incentivos e penalizações à concessionária. 9 Qualidade;

Auditoria ao INTF 444777

9 Padrões de serviço, 9 Condições de segurança; Destaca-se de pertinente o reforço das 9 Cumprimento de padrões de competências do INTF, que irá ocorrer com desempenho por parte dos operadores a aprovação do diploma que alterar o Decreto-Lei n.º 270/03, que acrescentará a Não se encontra estabelecido um modelo necessidade de uma autorização de comum a todos os operadores, nem os segurança para o gestor da infra-estrutura, normativos legais em vigor definem os conforme se viu. aspectos quantitativos nem determinam os valores mínimos a alcançar, limitando-se à Por via da regulação jurídico-económica, o parte qualitativa. INTF, procedeu à monitorização dos custos da REFER (contas de regulação – custos Ademais não se encontram ainda definidos, por actividade do ano corrente e previsões para a área da segurança, padrões futuras). Esta medida beneficiou todos os que quantificáveis, bem como métodos para a intervêm no sector, fomentando a verificação do grau de cumprimento pela transparência, já que se procedeu à entidade reguladora relativamente às identificação das margens para a redução dos empresas a monitorizar. custos reflectindo-se em todos os operadores.

Esta situação ficou espelhada em 4.1, quando Disso é exemplo o Regulamento n.º 21/05, se elencou o calendário dos trabalhos levado a que define o modo de prestação de contas por cabo pela Agência Ferroviária Europeia, parte do gestor da infra-estrutura. através da sua Unidade de Segurança, que irá produzir alterações significativas, aquando do Com efeito, este modo de monitorização, seu terminus, nesta matéria. contribui em última análise para a reestruturação financeira do sector, já que Por ora, são as directivas comunitárias nesta permite definir e quantificar o serviço público. matéria (vide supra a constituição do P.F. II), que vão dando a necessária resposta para estes obstáculos. De resto, a matéria do regime 7.3. Qualidade de serviço jurídico de segurança no sector ferroviário irá sofrer alterações significativas quando ocorrer De acordo com as disposições legais, e actos a já anunciada alteração ao Decreto-Lei n.º regulamentares em vigor, o INTF tem 270/2003. Pelo que esta matéria, constitui desenvolvido a monitorização da qualidade do igualmente um desafio para a actividade de serviço prestado, de acordo aliás com o caminho-de-ferro. previsto no Decreto-Lei n.º 270/03.

Para esta actividade contribuiu: 7.2. Actividade do gestor de infra- estruturas - REFER 9 A definição e monitorização de objectivos; O acervo legislativo que regula o modelo de 9 A existência de regras claras nesta controlo e monitorização efectuado pelo INTF, matéria. relativamente à actividade prestada pelo gestor da rede ferroviária, assenta para além no Como já se viu a criação do Observatório iria estatuído no Decreto-Lei n.º 299-B/98, no ajudar no cumprimento desta tarefa. Decreto-Lei n.º 270/03, e demais actos regulamentares, conforme já referido, em matéria para apreciação de recursos.

Auditoria ao INTF 444888

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7.4. Acesso à actividade “reforçar os procedimentos de defesa dos direitos dos consumidores e utentes no âmbito O acesso à actividade de prestação de serviços do fornecimentos de bens e prestação de de transporte ferroviário, exige a titularidade serviços”, passando a instituir a de uma licença, a emitir pelo INTF. Esta é obrigatoriedade de existência e condição sine quo non para pedir à REFER o disponibilidade do livro de reclamações, nos acesso à infra-estrutura ferroviária. estabelecimentos sujeitos ao âmbito daquele diploma.

7.5. Acesso à rede Num outro passo daquele normativo, destaca- se in casu para a entidade reguladora o reforço

de poderes de fiscalização e instrução dos O controlo de acesso à rede encontra-se vertido processos de contra-ordenação na aplicação no clausulado do Decreto-Lei n.º 270/03, onde caso assim entenda, de sanções acessórias. resulta que o mesmo é exercido pela REFER, cabendo ao INTF a fiscalização do De resto, o INTF já dispõe, nesta matéria, de cumprimento dessa actividade. atribuições na promoção da qualidade e dos

direitos dos passageiros e clientes – artº 8º Cabe ainda ao INTF, o papel de autoridade dos Estatutos, pese embora ainda não existir emissora de certificados de segurança, uma definição estratégica de uma Política de condição para utilizar a infra-estrutura Qualidade que funcione como um garante ferroviária. de elevados níveis de prestação de serviços.

Em Janeiro de 2004, o Conselho de 7.6. Segurança Administração do INTF aprovou um procedimento e respectivas fases, que espelha Esta matéria assume particular relevância com a atitude desta entidade aquando da a transposição do P.F. II onde o INTF, ficará apresentação de uma reclamação, queixa ou também investido das competências previstas recursos que tenha por objecto serviços para a Autoridade de Segurança, para além das prestados no sector ferroviário. que actualmente já lhe pertencem enquanto entidade emissora dos certificados de O esquema seguinte apresenta sumariamente segurança. as fases desse procedimento:

Nesta área, a monitorização é exercida com a Recepção da queixa ou reclamação actividade de Inspecção Ferroviária, que ↓ contribuiu para identificar in loco as Análise jurídica deficiências existentes a consagrar em futuras ↓ recomendações. Comunicação imediata ao interessado quando a queixa carece de fundamento legal, ou: ↓ Exercício do princípio do contraditório à 7.7. Queixas e reclamações empresa reclamada, para se pronunciar sobre dos consumidores os factos invocados ↓ Esta actividade começou desde o início deste Seguidamente, ou entende-se que a reclamação do interessado não procede; ano, a ter maior expressão, designadamente Ou, caso contrário, procede e segue-se a após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º comunicação à empresa a fim de corrigir a 156/05, de 15 de Setembro, diploma, que veio situação, sempre no interesse do cliente e do serviço.

Auditoria ao INTF 444999

Com este procedimento visou o C.A.: Quanto ao número e à natureza das reclamações „ Realçar a vertente de mediação do INTF; Objectos das reclamações Total „ Clarificar o papel nuclear desta Aquisição e utilização de 245 entidade, e, títulos Condições de utilização das „ Definir a função de provedoria dos 104 interesses dos clientes. estações Actuação de operadores 74 comerciais Como se referiu, os efeitos práticos da entrada Incidentes na circulação de 71 em vigor do Decreto-lei n.º 156/2005 reflectiu- comboios se já no 1º trimestre deste ano, com uma Funcionamento de subida abrupta, de acordo aliás com a equipamentos de bilhética e 68 de controlo de acessos informação disponível referenciada no quadro Pontualidade e fiabilidade de 50 seguinte: serviços Multa por falta de título 50 N.º de Serviços rodoviários Meses / 2006 Reclamações complementares e parques de 35 Janeiro 68 estacionamento Fevereiro 537 Informação aos clientes 32 Desajustamento de novos Março 539 26 Total: 1146 horários Condições de utilização do 11 material circulante De acordo com a proveniência das Outras situações 7 reclamações por prestador de serviço, destaca- 773 se que o maior exponencial é proveniente do Metropolitano de Lisboa (com 352), logo Sem dúvida que a aquisição de títulos de seguida pelo operador privado de transporte é a área mais sensível para os transporte de passageiro Fertagus, S.A. utentes/utilizadores, onde situações práticas (com 135). como a utilização de títulos de substituição, bem como a validade dos mesmos, são as que Na situação inversa, encontra-se o gestor da originam maior número de reclamações. infra-estrutura REFER, a Unidade de Carga da C.P., e as instalações por cabo (Teleférico Ao contrário, factos relacionados com as do Jardim Botânico e Funicular dos Guindais), condições dos sanitários a bordo, ou ainda com todas com apenas uma reclamação. a própria informação prestada aos clientes, surgem com menor frequência.

Considera-se ainda de louvar a inserção no mapa do site do INTF (www.intf.pt) de uma entrada directa para os consumidores que pretendam efectuar uma queixa ou reclamação para esta entidade.

Auditoria ao INTF 555000

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7.8. O impacto da execução Verificou-se que, apesar de ainda tal relatório do Decreto-Lei n.º 270/2003 não ter sido publicado, o mesmo já se encontra elaborado, dando resposta ao

estabelecido naquele diploma. Importa acentuar o impacto que surgiu no quadro legal nacional com a entrada em vigor Como se referiu, pese embora ainda não deste diploma. Para a entidade reguladora apareceram novos operadores no mercado, a surgiu um reforço dos seus poderes, entre expectativa para este ano é positiva já que se outros em matéria de licenciamento, encontram em fase de apreciação dois pedidos supervisão, segurança, e na de licença, um deles submetido pela Fertagus, complementaridade da fiscalização, S.A., e um pedido de reconhecimento de competindo-lhe ainda apreciar os recursos licença obtido em Espanha pela COMPSA. de decisão do gestor da infra-estrutura.

Constata-se que o facto de o território nacional Por outro lado para a REFER, acentua as ser ultra-periférico, poderá funcionar como um suas obrigações, considerando-o agente-pivô entrave ao aparecimento de novo operadores. do desenvolvimento do sector ferroviário, Contudo, relativamente à Espanha, que devendo criar condições favoráveis ao apresenta semelhantes condições geográficas e aparecimento de novos operadores e de tecnológicas, Portugal destaca-se pela novos serviços. positiva44.

Como aspecto menos feliz, sublinha-se uma Ainda não foram realizadas quaisquer acções vez mais que no desenvolvimento do sector, de fiscalização ou instaurados processos ainda não surgiram novos operadores, pese contra-ordenacionais ao abrigo deste diploma. embora os serviços entretanto liberalizados.

Foram já aprovados regulamentos e emitidas Esta nova realidade, leva a que o INTF deverá diversas instruções e recomendações, como ser dotados de todos os meios humanos, e seguidamente se dará conta. também de recursos naturais, para que possa assumir plenamente o cumprimento de tal Por último, verificou-se que já foi objecto de tarefa. decisão um recurso do gestor de infra-estrutura

referente ao Directório da rede para 2006, Determina ainda o diploma em análise43 que a entreposto pela C.P. e pela Fertagus, dando já entidade reguladora publique anualmente um cabimento à nova competência do INTF, nesta relatório relativo à sua execução, do qual sede. devem constar, inter alia:

9 O impacto do mesmo no 7.9. Regulamentos desenvolvimento no sector; 9 As licenças emitidas; No âmbito da actividade de regulação e 9 As acções de fiscalização efectuadas e supervisão, deve o INTF elaborar projectos de o resultado das mesmas; diplomas de enquadramento e disciplina do 9 Os regulamentos aprovados; sector ferroviário, missão que continua a ser 9 As recomendações ou instruções cumprida, já que foram elaborados e emitidas; entregues ao Governo os anteprojectos de 9 As decisões tomadas em sede de transposição do pacote ferroviário II reclamações ou recursos; 9 Os processos contra-ordenacionais e as decisões nele proferidas.

43 44 Vide art.º 76º. Vide estudo referido na nota de rodapé 41.

Auditoria ao INTF 555111

De igual modo, foram produzidos 45 7.10. Actividade sancionatória regulamentos nas seguintes matérias: Verificou-se que esta actividade ainda não teve „ Revisão da regulamentação técnica execução, apesar de integrar o leque das da actividade de caminho-de-ferro; atribuições do INTF, podendo este para tal „ Controlo da qualidade; aplicar coimas e quaisquer outras sanções a „ Fiabilidade dos serviços prestados, e, que houver lugar. „ Segurança. Tal deve-se à adopção de outras Sublinha-se como exemplo os seguintes metodologias pelo INTF: instruções e regulamentos: recomendações, que demonstra entre outros o papel pedagógico desta entidade quando „ Regulamento n.º 21/2005, de 11 de 46 inter age como o mercado, para auxiliar os Março - Define as regras e os intervenientes na correcta aplicação dos métodos de cálculo na fixação, normativos em vigor. determinação e cobrança de tarifas pela prestação de serviços essenciais, Por outro lado, também ainda não se auxiliares e adicionais, a operadores, verificaram situações de violação dos pelo gestor da infra-estrutura ou por normativos em vigor. outro prestador. „ Regulamento n.º 42/2005, de 3 de Junho - versa sobre os 7.11. Recomendações procedimentos para obter licenças

para o exercício da actividade de Entre as competências do INTF, que assumem prestação de serviços de transporte natureza regulatória, tais como promover a ferroviário, de acordo com os concorrência e desenvolvimento nos requisitos estabelecidos no Decreto- mercados do transporte ferroviário e Lei n.º 270/03. garantir o acesso à rede dos operadores

desse modo de transporte, inclui-se emitir Foi ainda entregue ao Governo, um instruções vinculativas e recomendações às anteprojecto de diploma respeitante à revisão entidades sujeitas ao seu poder de da tarifa geral de transportes, que não teve regulação, em matéria de execução do acolhimento. Decreto-Lei n.º 270/03.

A tais recomendações e instruções deverá o INTF dar a devida publicidade. Posteriormente desenvolve o INTF a monitorização da implementação das recomendações com o objectivo de aferir o seu ponto de situação.

45 Os regulamentos emitidos em execução do Decreto-Lei n.º 270/03, são obrigatoriamente publicados na 2ª Série do Diário da República, e ainda, sempre que se entenda necessário, publicados em outros meios considerados idóneos. 46 Publicado no D.R. n.º 50, II Série de 11.03.05.

Auditoria ao INTF 555222

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Constata-se que esta missão do INTF é 7.12. Fiscalização bastante profícua, conforme demonstra o quadro que se segue: No âmbito desta actividade identificam-se, seguidamente, as principais acções de Recomendações/ Objecto Data fiscalização, desenvolvidas pelo INTF, entre Instruções Fixação de preços 2001 e 2005: em percursos Recomendação superiores a 50 km Identificação Âmbito – aplicação da TGT Anteprojecto de Fiscalização às condições Directório da Rede de operação da C.P. / Recomendação 27/11/2003 C.P, E.P. Ferroviária fiscalização à manutenção Portuguesa – 2004 de material circulante Anteprojecto de Directório da Rede Fiscalização às condições Recomendação 13/09/2004 de operação da Fertagus / Ferroviária Fertagus Portuguesa - 2005 fiscalização à manutenção Anteprojecto de de material circulante Directório da Rede Instrução 13/09/2004 Sistema de mini Fiscalização às condições Ferroviária comboio da Costa de funcionamento do Portuguesa - 2005 da Caparica sistema Certificação de Instrução 11/11/2005 Segurança Fiscalização a novos troços Engatagem / do Sistema do Metro (estado desengatagem e Sistema de Metro Recomendação 21/10/2005 de acabamento e estado de imobilização do de Lisboa implementação de medidas material circulante de segurança) Tarifas de Recomendação Directório de Rede 09/12/2005 Sistema de Metro Fiscalização aos troços para 2006 Ligeiro da Área terminados da rede do Procedimentos a Metropolitana do Sistema encetar em matéria Porto de registos de Fiscalização às condições exploração em caso de operação da Refer / de ocorrência de Fiscalização aos novos Instrução acidente, acidente 23/03/2006 REFER troços do Eixo Ferroviário grave ou incidente Norte-Sul – extensão da passível de suscitar concessão a Setúbal o início de procedimento de inquérito Fiscalização às condições FERNAVE de formação de maquinistas para a Fertagus Verificou-se que estes instrumentos de actuação no mercado funcionaram de forma Instalações por Fiscalização de instalações eficaz no exercício da intervenção regulatória, cabo para o a fim de obter autorização de sendo os seus objectos pertinentes no quadro transporte de entrada /continuação em actual do sector. pessoas serviço

O quadro supra, sumariza as acções de fiscalização desenvolvidas pelo INTF, função que como se viu em outro passo do presente relatório, se integra na actividade regulatória stricto sensu. Verificou-se, no entanto, que esta actividade foi assegurada de forma insuficiente, devido à falta de meios.

Auditoria ao INTF 555333

Realizaram-se acções no contexto da Constatou-se, ainda, que foram aplicadas supervisão do contrato de concessão Fertagus medidas correctivas ou preventivas para a (exploração /manutenção do material empresa, respeitantes aos assuntos circulante), levadas a cabo pela equipa examinados, devendo aquela proceder à interdisciplinar constituída para o efeito, mas implementação das mesmas a fim de suprir as no âmbito da promoção da qualidade e dos deficiências detectadas. direitos dos passageiros e clientes, prevista estatutariamente, nada ainda foi desenvolvido. Entidades que solicitaram as acções de fiscalização Foram feitas recomendações que surgiram no seguimento de inquéritos por acidente, cuja Do universo fiscalizado pelo INTF, verificou- avaliação do grau de implementação é se que, na sua maioria, a iniciativa pertenceu a monitorizada pelo INTF. Caso haja esta entidade de acordo com o gráfico que se incumprimento é desencadeada a competente segue: acção de fiscalização. 8% 8% Resultados obtidos / Recomendações efectuadas INTF Em termos globais, verificou-se que todas as REFER acções de fiscalização culminaram sempre IGOPTC num relatório final, com conclusões e recomendações, dirigidas à entidade ora fiscalizada, sendo a posteriori novamente 84% fiscalizadas no seu grau de acatamento pelo INTF. Assistiu-se a um total de dez acções de Seguidamente sumarizam-se, apenas, algumas fiscalização cuja iniciativa pertenceu à das recomendações efectuadas pela entidade entidade reguladora, tendo a REFER e a reguladora. Inspecção-Geral das Obras Públicas Transportes e Comunicações – IGOPTC, C.P. E.P. solicitado uma cada.

Foi recomendado o cumprimento dos procedimentos de segurança da circulação de 7.13. Avaliação do impacto regulatório comboios, e o desenvolvimento da actividade de fiscalização do seu pessoal, com Apesar da ainda curta existência da entidade conhecimento ao INTF. reguladora – INTF, a sua actuação no desempenho para a missão para a qual foi FERTAGUS criado é bastante positiva, apesar de ainda não ter efectuado nenhum estudo para avaliar o Foram analisadas entre outras: a conformidade impacto regulatório. dos procedimentos de manutenção, as condições do material circulante, e ainda a Destaca-se a importante preocupação de tornar verificação de assuntos resultantes de outras o sector ferroviário mais competitivo, que acções de fiscalização passa pela criação de condições efectivas para a entrada no mercado de operadores privados num sector tradicionalmente alicerçado em empresas públicas, onde o Estado exerce o seu jus imperi.

Auditoria ao INTF 555444

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Não podemos deixar de referir que a actual (cont.) Aspectos Aspectos configuração institucional da reguladora DESAFIOS funciona como o seu “handy cap” para o Positivos Negativos desempenho das suas atribuições, bem como as Exercício de Alteração do funções que modelo inúmeras referências feitas ao longo do não se institucional da Exercício de presente relatório, à sua já crónica falta de compactua entidade poderes com o reguladora, que recursos e meios para o cumprimento do seu regulamentares. escopo e ainda a ausência de período de exercício da passa pela função independência instalação. regulatória. financeira do OE. Necessidade de clarificação Acresce, a todos estes constrangimentos, a Diversas acções das suas Expurgo do seu perspectiva de criação de uma entidade de fiscalização atribuições, estatuto das reguladora única nos transportes terrestres, efectuadas, na sua devido à funções que não maioria por com mercados distintos, onde surge a criação das pertence à iniciativa do INTF, Comissão Europeia a promover uma inversão Autoridades regulação stricto pese embora a Metropolitanas sensu. do declínio da quota modal do transporte falta de recursos. ferroviário, relativamente ao transporte de Transportes. rodoviário. Ausência de recursos Acompanhamento Alteração do Nesta sede não podemos deixar de citar a humanos, com e monitorização da Decreto-Lei n.º as constantes entidade reguladora que destaca, “perante a concessão 270/2003, com a saídas de maior organização e capacidade reivindicativa Fertagus, e ainda transposição do pessoal, aos outros pacote ferroviário dos interesses sectoriais ligados ao transporte verificadas nos sistemas de II. rodoviário, a vertente de promoção da últimos anos, o metropolitanos Liberalização do que poderá transferência modal para o transporte inseridos nas transporte de comprometer o ferroviário poderá ser fortemente competências do passageiros em desempenho INTF. 2010. desvalorizada no contexto de uma entidade da regulação reguladora única nos transportes terrestres. técnica. Contratualização das obrigações Ilustra-se no quadro que se segue um balanço Elevado peso Transposição de de serviço público do trabalho já desenvolvido, onde se incluem de empresas directivas com a C.P, E.P, públicas no aspectos positivos e negativos, e ainda alguns comunitárias. competindo ao sector. dos principais desafios que irão surgir no INTF dar apoio ao sector ferroviário inter alia para a sua Governo. entidade reguladora: Cumprimento genérico das suas atribuições Aspectos Aspectos Actuação DESAFIOS regulatórias na Positivos Negativos quase nula na Criação de uma área económica: fixação e Lei – Quadro para A actual entidade de controlo de as entidades configuração recurso das do INTF preços e tarifas administrativas Diversas decisões do gestor caracteriza-o e na taxa de independentes. recomendações Criação de uma da infra-estrutura, como uma utilização. efectuadas no entidade e imposição a este entidade seguimento de reguladora de Contas de reguladora única no sector investigações Regulação. semi- dos transportes técnicas de independente, terrestres, com acidentes, cuja visto que não a extinção do monitorização é dispõe de INTF e da DGTT. feita pelo INTF. competência orgânica, nem funcional.

Auditoria ao INTF 555555

(cont.) (cont.) Aspectos Aspectos Aspectos Aspectos DESAFIOS DESAFIOS Positivos Negativos Positivos Negativos Acompanhamento A promoção da e avaliação do Regime jurídico arbitragem mercado: através de segurança no voluntária para Futura criação das contas de sector resolução de de uma rede regulação, ferroviário que conflitos e a paralela de alta velocidade, análise do passa pela promoção da criação de competindo com Directório da Autoridades qualidade, com a rede Rede e de Nacionais de desenvolvimento actualmente queixas e Segurança e de diminuto face à existente. reclamações no organismos de falta de âmbito do investigação de recursos. Decreto-lei n.º acidentes. Regulação 156/2005. técnica Cooperação entre Caso não haja assegurada de reguladores reforço do perfil forma internacionais. da intervenção insuficiente. regulatória, haverá dificuldade no cumprimento de Entrada paulatina determinadas de novos Captar medidas operadores já que investimento comunitárias, de está em curso a privado para que é exemplo a apreciação de um levar para o avaliação do sector melhor pedido de impacto qualidade, reconhecimento económico de eficiência e de licença por um um serviço melhores operador preços. internacional Espanhol. num serviço prestado em regime de serviço público, que surgirá na transposição do P:F III. Promover a concorrência pelo mercado por via de procedimentos concursais, a fim de permitir a prestação de serviços de transporte de passageiros, o que introduziria uma maior dinâmica ao sector.

Auditoria ao INTF 555666

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III Recomendação Final, Destinatários, Publicidade e Emolumentos

8 RECOMENDAÇÃO FINAL

) Tendo em conta o conteúdo do presente „ Ao Governo, com a distribuição que se Relatório, as suas conclusões e, em segue: especial, as respectivas Recomendações, o TC entende instruir o Governo, através do Æ Primeiro-Ministro; Ministro das Obras Públicas, Transportes e Æ Ministro do Estado e das Finanças Comunicações, para lhe transmitir ou Æ Ministro das Obras Públicas, mandar comunicar, por escrito e no prazo Transportes e Comunicações de 6 meses, as medidas adoptadas e seu estado de desenvolvimento, acompanhadas „ Ao Conselho de Administração do INTF. dos competentes comprovativos, tendentes a dar seguimento às Recomendações neste „ Nos termos e para os efeitos previstos no Relatório formuladas pelo Tribunal. n.º 4 do art.º 29.º da Lei n.º 98/97, de 26 Existindo Recomendações não de Agosto, na redacção que lhe foi dada implementadas, no final daquele mesmo pela Lei n.º 48/2006, de 29 de Agosto, ao prazo, deve o Governo ou quem este representante do Procurador-Geral da determinar, explicar detalhadamente e por República junto do TC. escrito, ao Tribunal, as razões que a isso conduziram. 10 PUBLICIDADE

9 DESTINATÁRIOS O presente Relatório, após ter sido remetido às entidades atrás descriminadas, Deste Relatório e do seu Anexo (contendo as deve, em tempo oportuno e pelos respostas remetidas em sede de contraditório) competentes serviços do Tribunal, ser: são remetidos exemplares: „ Difundido por todos os meios de comunicação social; „ À Presidência da República; „ À Assembleia da República, com a „ Inserido no sítio da Internet do TC. seguinte distribuição: Tudo acompanhado, na íntegra, das Respostas Æ Presidente da Assembleia da enviadas na sequência do exercício do República; princípio do contraditório, que fazem parte Æ Comissão de Orçamento e integrante do presente Relatório. Finanças; Æ Líderes dos Grupos Parlamentares.

Auditoria ao INTF 555777

11 EMOLUMENTOS

Nos termos do Decreto - Lei n.º 66/96 de 31 de Maio, e de acordo com os cálculos feitos pelos serviços de Apoio Técnico do Tribunal, são devidos emolumentos, por parte do INTF, no montante de 16 096,00€ (dezasseis mil e noventa e seis euros).

Tribunal de Contas, em 4 de Outubro de 2006

Auditoria ao INTF 555888

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IV Anexos

1) Resposta remetida, em sede de contraditório pelo Gabinete do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações

2) Resposta remetida, em sede de contraditório, pelo Presidente do Conselho de Administração do INTF

Auditoria ao INTF 555999

Auditoria ao INTF 666000

Tribunal de Contas

Resposta remetida, em sede de contraditório pelo Gabinete do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações

Auditoria ao INTF 666111

Auditoria ao INTF 666222

Tribunal de Contas

Auditoria ao INTF 666333

Auditoria ao INTF 666444

Tribunal de Contas

Auditoria ao INTF 666555

Auditoria ao INTF 666666

Tribunal de Contas

Auditoria ao INTF 666777

Auditoria ao INTF 666888

Tribunal de Contas

Auditoria ao INTF 666999

Auditoria ao INTF 777000

Tribunal de Contas

Auditoria ao INTF 777111

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Tribunal de Contas

Resposta remetida, em sede de contraditório, pelo Presidente do Conselho de Administração do INTF

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Tribunal de Contas

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Tribunal de Contas

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Tribunal de Contas

Auditoria ao INTF 777999

Auditoria ao INTF 888000

Tribunal de Contas

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Tribunal de Contas

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Auditoria ao INTF 888444

Tribunal de Contas

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Auditoria ao INTF 888666

Tribunal de Contas

Auditoria ao INTF 888777

FIM

Auditoria ao INTF 888888