NOU 2020:15 – Det Handler Om Norge

NOU Norges offentlige utredninger 2020: 15 Det handler om Norge

Bærekraft i hele landet Utredning om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene Norges offentlige utredninger 2020

Seriens redaksjon: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Teknisk redaksjon

1. Tjenester til personer med autismespekter- 9. Blindsonen forstyrrelser og til personer med Tourettes Arbeids- og sosialdepartementet syndrom Helse- og omsorgsdepartementet 10. Straffelovrådets utredning nr. 2 Justis- og beredskapsdepartementet 2. Fremtidige kompetansebehov III Kunnskapsdepartementet 11. Den tredje statsmakt Justis- og beredskapsdepartementet 3. Ny lov om universiteter og høyskoler Kunnskapsdepartementet 12. Næringslivets betydning for levende og bærekraftige lokalsamfunn 4. Straffelovrådets utredning nr. 1 Nærings- og fiskeridepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet Kommunal- og moderniseringsdepartementet

5. Likhet for loven 13. Private aktører i velferdsstaten Justis- og beredskapsdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet

6. Frie og hemmelige valg 14. Ny barnelov Kommunal- og moderniseringsdepartementet Barne- og familiedepartementet

7. Verdier og ansvar 15. Det handler om Norge Finansdepartementet Kommunal- og moderniseringsdepartementet

8. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2020 Arbeids- og sosialdepartementet NOU Norges offentlige utredninger 2020: 15 Det handler om Norge Bærekraft i hele landet Utredning om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene

Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 11. oktober 2019 Avgitt til Kommunal- og moderniseringsdepartementet 4. desember 2020

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Teknisk redaksjon Oslo 2020 ISSN 0333-2306 ISBN 978-82-583-1463-3 DepMedia Til Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Ved kongelig resolusjon av 11. oktober 2019 oppnevnte regjeringen Solberg et utvalg som skulle utrede konsekvensene av demografiutfordringer i distriktene. Utvalget legger med dette fram sin innstilling.

Bergen, 4. desember 2020

Victor Norman (leder)

Hans-Jacob Bønå Wenche P. Dehli Åslaug Krogsæter

Jonas Stein Astri Syse Kristian Aasbrenn

Hans Henrik Bull

Jørgen Teslo

Jo Egil Aalerud

Tormod Reiersen

Innhold

1 Utvalgets mandat, 2.3 SSBs framskrivinger: Færre sammensetning og arbeid ...... 11 unge gir mindre sentraliserende 1.1 Sammendrag ...... 11 flytting framover ...... 35 1.1.1 Folketallet i distriktene kan 2.3.1 Mesteparten av flyttingen skjer stabilisere seg fram mot 2040 ...... 12 blant unge voksne ...... 35 1.1.2 Aldringen utfordrer alle 2.3.2 Høye rater for utflytting fra kommuner og må håndteres distriktskommuner til sentrale gjennom felles nasjonal politikk ... 13 kommuner ...... 36 1.1.3 Ambisjonsnivå for distriktene 2.3.3 Færre unge i distriktene gir og distriktspolitikken framover .... 14 lavere utflytting framover ...... 37 1.2 Utvalgets mandat ...... 17 2.4 Vil flytteratene endre seg over 1.3 Utvalgets sammensetning ...... 19 tid med endret sammensetning 1.4 Debatten om demografi og av befolkningen? ...... 38 distriktene – utvalgets tre 2.4.1 Arbeid og utdanning som demografiutfordringer ...... 19 drivkrefter for flytting og 1.4.1 Distrikts-Norge: Fra over- befolkningsvekst ...... 38 befolkning til underbefolkning? .... 19 2.4.2 Er det mer enn arbeidsplasser 1.4.2 Avfolkingsalarmen går ...... 20 som trekker folk til byene? 1.4.3 1970-tallet. «Faren over»? Tjenester og urbane goder ...... 41 Konsolideres bosettings- 2.5 Distriktskommuner er avhengig mønsteret? ...... 20 av innvandring for å opprettholde 1.4.4 Uttynningssamfunnets folketallet ...... 43 utfordringer ...... 21 2.5.1 Lav utvandring gir relativt høy 1.4.5 Utvalgets forståelse av nettoinnvandring i distrikts- demografiutfordringer kommuner framover ...... 44 – befolkningsnedgang, 2.5.2 Mange flyktninger og familie- aldring og spredt bosetting ...... 22 innvandrere har gitt lav 1.5 Utvalgets arbeid – utrednings- utvandring fra distrikts- arbeid under en pandemi ...... 23 kommuner ...... 44 1.6 Kommunene bekymrer seg 2.5.3 … men flyktninger flytter gjerne for befolkningsnedgang, staten fra distriktskommuner til byer ..... 46 bekymrer seg for aldring ...... 25 2.6 Aldringen stabiliserer befolkningen i distrikts- 2 Befolkningsutvikling og kommuner, men endrer aldring i områder med alderssammensetningen kraftig ... 47 spredt bosetting ...... 27 2.6.1 Generasjonsbølgene kommer 2.1 Hva kjennetegner distriktene? og går ...... 48 Få folk på store arealer ...... 27 2.6.2 Vi lever stadig lenger ...... 49 2.1.1 Norges bosettingsmønster: 2.6.3 Redusert dødelighet forlenger store arealer, få folk og etterkrigsbølgen, og innvandring små byer ...... 27 flater ut bølgedalen på 2.1.2 Sentralisering i Norden 1980-tallet ...... 51 i urbaniseringens hundreår ...... 30 2.6.4 Nivået på antall 80-åringer 2.1.3 Fritidsboliger gir høyere i distriktene har vært stabilt faktisk innbyggertall ...... 32 lenge ...... 52 2.2 SSBs framskrivinger: stabilt 2.6.5 Økt levealder opprettholder folketall og aldrende befolkning befolkningen i distrikts- i distriktskommuner ...... 32 kommuner ...... 52 2.2.1 Mindre sentraliserende flytting, 2.6.6 Eldres flytting påvirker i liten lite utvandring, og aldring som grad aldringen eller befolknings- en stabiliserende kraft ...... 33 utviklingen i distriktskommuner ... 54 2.7 Fortsatt vekst i storbyene 3.2.6 Stor aktivitet i distrikts- kan gi befolkningsnedgang kommuner for å utvikle i distriktene ...... 55 lokalsamfunnet ...... 75 2.8 Har lavere fødselstall noe 3.3 Mye politikk for distriktene å gjøre med kvinners flytting også i offentlige tjenester og bosetting? ...... 56 og velferdspolitikk ...... 75 2.8.1 Kvinner flytter ikke mer, men 3.3.1 Velferdsstaten omfordeler tidligere, fra distriktskommuner .... 57 til fordel for distriktene ...... 75 2.8.2 Menn jobber mer sentralt 3.4 Distriktspolitikken har lagt vekt enn de bor ...... 59 på vekst, men hva gjør man når 2.8.3 Fødselstallene i distriktsbefolkningen reduseres? ...... 77 kommunene faller ...... 60 3.4.1 Behov for strategier for å tilpasse 2.8.4 Fra generasjon til generasjon seg befolkningsendringer ...... 77 synker andelen av familie- 3.4.2 Vekststrategien preger også befolkningen som bor norske kommuner, forskere i distriktene ...... 61 og nasjonale myndigheter ...... 78 2.9 Flere eldre og færre i yrkesaktiv 3.4.3 Mange kommuner i distriktene alder øker forsørgerbyrden ...... 61 har svært få ansatte til å jobbe 2.10 Svakere aldring i Norge og med planlegging og samfunns- i norske distriktskommuner enn utvikling ...... 79 i nordiske distriktskommuner ...... 64 4 Å nå og bli nådd. 3 Distriktspolitiske virkemidler Tjenesteorganisering som og politikk for distriktene ...... 67 distriktspolitisk tema ...... 81 3.1 Distriktspolitikk – nasjons- 4.1 Tjenester samskapes i bygging i svakt utbygde tjenestesystemer – teoretiske områder ...... 67 perspektiver ...... 81 3.1.1 1950- og 1960-tallet: 4.2 Avstandshåndtering og liten distriktspolitikken som del av befolkning som utfordring en politikk for nasjonal vekst ...... 67 – terskelkrav og rekkevidde ...... 83 3.1.2 1970- og 1980-tallet: bosettings- 4.3 Drivkrefter som påvirker mål, nye virkemidler og vekst distriktenes tilgang på tjenester ... 84 i velferdsstaten ...... 68 4.3.1 Reduksjon i reisetid påvirker 3.1.3 1990- og 2000-tallet: Distrikts- tilgjengeligheten til tjeneste- politikken mister kraft og tilbudene ...... 84 synlighet ...... 69 4.3.2 Digitalisering gir tilgang 3.2 Distriktspolitikk forstått til tjenester der du er ...... 85 som virkemidler rettet 4.3.3 Spesialisering øker mot distriktene ...... 69 terskelkravene i tjenestene ...... 87 3.2.1 Distriktspolitikk handler 4.4 Desentralisering av tilbudene i stor grad om næringspolitikk eller transportløsninger? ...... 89 og å skape arbeidsplasser ...... 70 4.4.1 Modeller og forhold som kan 3.2.2 Differensiert arbeidsgiveravgift bidra til desentralisering av skal gi arbeidsplasser som tjenestefunksjoner ...... 89 styrker bosettingen ...... 70 4.4.2 Modeller og forhold som kan 3.2.3 Personrettede virkemidler bidra til å gi tjenestefunksjoner i tiltakssonen for Finnmark økt rekkevidde ...... 91 og Nord-Troms ...... 73 4.4.3 Fordeler og ulemper i valget 3.2.4 Distriktsnæringsutvalget mellom desentralisering av har vurdert virkemidler rettet tjenester og økt rekkevidde mot næringslivet i distriktene ...... 74 for tjenester ...... 92 3.2.5 Statlige arbeidsplasser flyttes 4.4.4 Tjenester med behov for i liten grad til distrikts- fysisk nærhet ...... 92 kommuner ...... 74 4.4.5 Tidskritiske tjenester ...... 93 4.5 Flere brukergrupper har 6.3 Tiltak for bedret ressursinnsats barrierer som reduserer i eldreomsorgen ...... 119 tilgjengelighet til tjenester ...... 94 6.3.1 Eldreomsorg – fra institusjons- 4.5.1 Aldring – selvhjelpskapasiteten tjenester til hjemmetjenester ...... 119 settes på prøve ...... 94 6.3.2 Distriktskommuner har høyere 4.5.2 Strategier for å fremme dekningsgrad av hjemmetjenester selvhjelp ...... 95 og institusjonstjenester enn 4.6 Tjenesteforsyning i andre kommuner ...... 120 distriktene – handlingsrom 6.4 Framskrivinger av forventet for innovasjoner ...... 96 behov for tjenester i kommunene ...... 122 5 Inntektssystemet for 6.4.1 Vekst i etterspørselen etter kommunene – en forutsetning helse- og omsorgsarbeidere, for gode og likeverdige nedgang i barnehage og tjenester i distriktene ...... 98 grunnskole ...... 123 5.1 Demografien gir høyere utgifter 6.4.2 Hvor mye vil kommunesektoren og lavere skatteinntekter kreve av total sysselsetting? ...... 124 i distriktskommuner ...... 98 6.5 Det er allerede lite tilgang 5.2 Inntektssystemet utjevner på helse- og omsorgspersonell forskjellen mellom inntekter i distriktskommuner ...... 126 og utgifter som demografien 6.5.1 Det utdannes for få helsefag- skaper ...... 99 arbeidere og sykepleiere ...... 126 5.2.1 Alderssammensetningen gir 6.5.2 Økt etterspørsel gir ulike utgifter i kommunene, rekrutteringsutfordringer i men dette utjevnes i inntekts- sentrale strøk, mens distriktene systemet ...... 100 har langvarige strukturelle 5.2.2 Forskjeller i skatteinntekter rekrutteringsutfordringer ...... 127 utjevnes mellom kommunene ...... 101 6.6 Økt yrkesdeltakelse kan øke 5.2.3 Distriktskommunene mottar tilbudet av arbeidskraft ...... 127 inntekter i utgiftsutjevningen ...... 101 6.6.1 Behov for å øke syssel- 5.2.4 Distriktspolitiske ordninger og settingen blant eldre for å møte inntekter fra naturressurser etterspørselen etter arbeidskraft ... 127 trekker opp inntektsnivået 6.6.2 Flere jobber deltid i distrikts- i distriktskommuner ...... 104 kommuner ...... 128 5.2.5 Befolkningsutviklingen gir 6.7 Behovet for årsverk må reduseres økte utgifter og lavere gjennom ny teknologi, innovasjon inntekter framover ...... 106 og bedre organisering ...... 129 5.3 Utfordringer som ikke fanges 6.7.1 Tjenesteinnovasjon ved bruk godt nok opp i inntektssystemet av digital teknologi kan øke i dag ...... 110 produktiviteten ...... 129 5.3.1 Tjenester som ikke omfattes 6.8 Begrenset administrativ av utgiftsutjevningen ...... 110 kapasitet til innovasjon 5.3.2 Finansiering av ressurskrevende i distriktskommuner ...... 130 tjenester ...... 110 6.8.1 Kommunene kan styrke sin 5.3.3 Finansiering og dimensjonering kapasitet gjennom regionalt av kommunenes tjenester til samarbeid ...... 131 deltidsinnbyggere ...... 111 6.9 Yngre eldre kan være en viktig ressurs i frivillig arbeid ...... 131 6 Aldring og økt behov for 6.10 Eldre kan gi mulighet for helse- og omsorgstjenester ...... 113 næringsutvikling ...... 134 6.1 Det er usikkert hvordan eldres 6.10.1 Næringsutvikling knyttet til helse vil utvikle seg ...... 113 økt behov for helserelaterte 6.2 Stor vekst i arbeidskraftbehovet tjenester og velferdsteknologi ...... 134 i helse- og omsorgssektoren 6.10.2 Eldre besitter en stadig større framover ...... 115 del av kjøpekraften ...... 135 7 Boligmarkedet i distriktene 8.3.2 Bekymringer for reduksjon og egnede boliger ...... 136 i distriktsvennlige utdanninger .... 157 7.1 Boligmarkedet i distriktene: 8.3.3 Desentraliserte utdanninger eneboliger, lite nybygging har en uklar plass i struktur- og lav mobilitet ...... 136 reformen i forskning og 7.1.1 Byggekostnadene er høyere høyere utdanning ...... 157 enn boligverdien ...... 136 8.4 Hvorfor er det vanskeligere 7.1.2 Staten og kommunene å rekruttere arbeidskraft til er viktige for å skape et distriktene? ...... 158 boligmarked i distriktene 8.4.1 Historisk: lavere rekruttering – også med tilbud av leieboliger ... 138 til høyere utdanning i distrikts- 7.2 Egnede boliger for eldre ...... 140 områder ...... 159 7.2.1 Flere eldre i distriktskommuner 8.4.2 Unge med yrkesfag er mer bor i lite tilgjengelige boliger ...... 140 bofaste og tar jobb i egen region ... 161 7.2.2 De som skal bli gamle 8.5 Praksisplasser og gode i distriktene, flytter sjelden arbeidsplasser i distriktene til mer egnede boliger ...... 141 kan forbedre rekrutteringen 7.2.3 Usentral beliggenhet gir til og stabiliteten i tjenestene ...... 162 ytterligere utfordringer for 8.5.1 Avstand gir økte økonomiske eldre og eldreomsorgen utgifter ved praksis i distrikts- i distriktskommuner ...... 144 kommuner ...... 162 7.2.4 Innsats og virkemidler for 8.5.2 Manglende kapasitet til å følge aldersvennlige boliger ...... 145 opp praksis i små kommuner ...... 162 8.5.3 Regionale traineeordninger 8 Utdanningssystemet og gir erfaring med arbeid distriktenes tilgang til i distriktene ...... 163 kompetanse ...... 147 8.5.4 Gode arbeidsplasser 8.1 Utdanningssystemet og tilgang i distriktene ...... 163 til kompetansearbeidsplasser 8.5.5 Små arbeidsmarkeder sentraliserer befolkningen ...... 148 i distriktene gir færre 8.1.1 Universitets- og høyskole- potensielle søkere ...... 164 sektorens ti effekter på en region ... 148 8.1.2 Kompetansearbeidsplasser 9 Infrastruktur knytter etableres i større arbeids- distriktene sammen ...... 165 markeder ...... 148 9.1 Bedre transportinfrastruktur 8.1.3 Valg av studiested – unge utvider arbeidsmarkedene ...... 165 søker seg til større studiesteder ... 149 9.1.1 Hvor finnes mulighetene for 8.1.4 Store forskningsinstitusjoner regionforstørring? ...... 166 og kunnskapsbasert næringsliv 9.1.2 Nasjonal transportplan setter gir sterk konsentrasjon rammene for utbygging av i forskningsaktiviteten ...... 151 infrastruktur ...... 166 8.2 Flytting skjer i forbindelse med 9.1.3 Bedre infrastruktur gir ring- eller rett etter studiene ...... 152 virkninger for produktiviteten ...... 169 8.2.1 Nyutdannede velger jobb i den 9.1.4 Ferger til besvær ...... 170 regionen de har studert i … ...... 152 9.1.5 Bompenger priser bort region- 8.2.2 … men mange nyutdannede forstørringer i distriktene ...... 170 fra andre steder søker seg til 9.2 Dyrere og mindre offentlig større arbeidsmarkeder ...... 154 transport i små markeder ...... 171 8.3 Fleksibel og desentralisert 9.2.1 Høyt prisede flyruter ...... 171 utdanning er viktig for 9.2.2 Begrenset kollektivtilbud rekruttering til og kompetanse- i distriktene er en utfordring, heving i distriktene ...... 155 særlig for unge ...... 172 8.3.1 De fleksible utdanningene 9.3 Den digitale infrastrukturen er vokser, men færre studerer avgjørende for å bo og arbeide desentralisert ...... 156 i distriktene ...... 173 9.3.1 Dårligere bredbåndsdekning 10.4.1 Fysisk infrastruktur utvider i distriktene ...... 173 bo- og arbeidsmarkedene ...... 185 9.3.2 Bredbåndspolitikken er 10.4.2 Digital infrastruktur er en markedsbasert ...... 174 forutsetning for likeverdig 9.3.3 Tilskudd gir bedre bredbånd deltakelse i samfunnet, særlig i distriktene ...... 176 i distriktene ...... 185 9.3.4 Hjemmekontor utvider 10.4.3 Tiltak for smart mobilitet er arbeidsmarkedene ...... 176 ekstra viktig for befolkningen uten bil i distriktene ...... 186 10 Utvalgets vurderinger, 10.4.4 Akseptable flypriser i distriktene anbefalinger og forslag er en forutsetning for å ta del til tiltak ...... 178 i det norske samfunnet på lik 10.1 Bakteppet: en ny virkelighet linje med andre ...... 186 for distriktspolitikken ...... 178 10.4.5 Det må gjøres en sterkere 10.1.1 Folketallet i distriktene innsats for å få et velfungerende kan stabilisere seg fram boligmarked i distriktene for mot 2040 … ...... 178 unge og eldre ...... 187 10.1.2 … men utviklingen i folketallet 10.5 Tiltak for utdanning og sier i seg selv lite om rekruttering av arbeidskraft bærekraftige lokalsamfunn ...... 179 i distriktene ...... 188 10.1.3 Det er forventet store forskjeller 10.5.1 Utdanningssystemet må ha i befolkningsutviklingen mellom en tydelig distriktspolitisk distriktskommuner ...... 179 oppgave med å bidra til god 10.1.4 Distriktspolitikken og tilgang på nødvendig kommunenes virksomhet kompetanse ...... 188 må tilpasse seg en aldrende 10.5.2 Ordningen med nedskriving av befolkning i områder studielån kan vurderes utvidet med spredt bosetting ...... 180 til andre distriktsområder ...... 189 10.1.5 Lærdommene fra covid-19- 10.6 Tiltak som sørger for utbruddet kan gi en annen velfungerende tjenester utvikling i distriktene ...... 180 i distriktene ...... 190 10.2 Ambisjonsnivå for distriktene 10.6.1 Tjenesteutvikling må skje på og distriktspolitikken framover .... 181 distriktenes premisser ...... 190 10.3 Aldringen utfordrer alle 10.6.2 Samskapingskommunen: kommuner og må håndteres en kommune som mobiliserer gjennom felles nasjonal og koordinerer ressursene politikk ...... 182 i et lokalsamfunn ...... 194 10.3.1 Fortsatt omfordeling i inntekts- 10.6.3 Kommunene kan styrke sin systemet og bedre finansiering strategiske og operative av særlig ressurskrevende kapasitet ved regionalt brukere ...... 182 samarbeid ...... 195 10.3.2 Kommunenes forutsetninger 10.7 Program for utprøving av nye må i større grad tilpasses en tiltak i distriktspolitikken ...... 195 større fritidsboligbefolkning ...... 183 10.7.1 Forsøk med gratis barnehage 10.3.3 Et finansieringssystem som og SFO for å øke familie- støtter en hensiktsmessig etablering i og tilflytting til oppgavefordeling mellom distriktskommuner ...... 196 nivåene ...... 184 10.7.2 Forsøk med begrenset førerkort 10.3.4 Bedre balanse mellom tilbud for 16-åringer for å gjøre ungdom og etterspørsel etter helse- og i distriktene mer mobile ...... 196 omsorgsarbeidere på nasjonalt 10.7.3 Forsøk med skattefritak for nivå ...... 184 å stimulere markedet for 10.4 Velfungerende bolig- og arbeids- utleieboliger i distriktene ...... 196 markeder og infrastruktur som 10.7.4 Forsøk med saneringsstøtte binder landet sammen ...... 185 mot fysisk forslumming ...... 196 10.7.5 Forsøk med flere desentraliserte 11.3 Tiltak for velfungerende arbeids- enheter i statlige virksomheter markeder og infrastruktur som for å oppnå økt statlig syssel- binder landet sammen ...... 199 setting i distriktene ...... 197 11.4 Tiltak for å få et velfungerende 10.7.6 Virkemiddeldugnad – boligmarked i distriktene ...... 199 oppfordring til hørings- 11.5 Tiltak for utdanning og instanser ...... 197 rekruttering av arbeidskraft i distriktene ...... 200 11 Økonomiske og administrative 11.6 Tiltak som sørger for konsekvenser ...... 198 velfungerende tjenester 11.1 Aldringen utfordrer alle i distriktene ...... 200 kommuner og må håndteres 11.7 Program for utprøving av gjennom felles nasjonal nye tiltak i distriktspolitikken ...... 200 politikk ...... 198 11.2 Et finansieringssystem som Litteraturliste ...... 202 støtter en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom nivåene ...... 199 NOU 2020: 15 11 Det handler om Norge Kapittel 1

Kapittel 1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Sammendrag i hele landet. Dette er samfunn som evner å tilpasse seg nye situasjoner og å ta mulighetene i Distriktenes utfordring i Norge har tradisjonelt bruk på en måte som gjør at mennesker og virk- vært oppfattet som et spørsmål om å bremse somheter både vil komme og bli. strømmen av unge mennesker fra utkanten til sen- Det er dette nye virkelighetsbildet som ligger trum: fra bygd til by, fra bygdesentre og småbyer til grunn for utvalgets vurderinger, anbefalinger til storbyene og fra nord, vest og sør til området og forslag til tiltak som presenteres i denne rap- rundt Oslofjorden. Denne utfordringen sprang ut porten av et fødselsoverskudd på bygdene kombinert med mekanisering og rasjonalisering i primær- næringene, og løsningen handlet først og fremst Distriktenes tre demografiutfordringer om hvordan man kunne skape flere arbeids- Begrepet «demografiutfordringer» står sentralt i plasser i distriktene. mandatet. Utvalget har i sitt arbeid lagt til grunn Befolkningsnedgangen i distriktene har over at de aktuelle utfordringene er knyttet til tre for- tid vakt stor politisk bekymring, men blir ikke hold: befolkningsnedgang, aldring og spredt boset- nødvendigvis den største utfordringen framover. ting. Flyttestrømmen fra distriktene forventes å bli Befolkningsnedgang: Nedgangen i antall inn- mindre. Det har sammenheng med at det blir byggere i deler av Distrikts-Norge har over flere færre unge, en gruppe som erfaringsvis flytter tiår vekket bekymring. Opprettholdelse av folke- mye, og flere eldre, en gruppe som erfaringsvis tallet, i praksis gjerne knyttet til den enkelte kom- flytter lite. Tendensen forsterkes av at de eldre mune, har tradisjonelt både vært et mål for dis- også blir eldre enn før. En motstrøm av tilbake- triktspolitikken og en målestokk for både den flyttere og nykommere vil fortsette. Denne mot- nasjonale distriktspolitikkens og den kommunale strømmen har alltid vært der, men har tradisjonelt politikkens suksess. fått liten oppmerksomhet. I tillegg vil fortsatt inn- Aldring: I mandatet er utfordringer knyttet til vandring være viktig. Resultatet kan bli at folke- aldringen av distriktsbefolkningen framhevet spe- tallet stabiliseres i mange distriktskommuner, sielt. I motsetning til fraflytting er aldring en pro- men at aldringen samtidig blir en større utford- sess som oppfattes som en ønsket utvikling som ring enn før. må tas for gitt. Samfunnet må lage systemer for å I den tradisjonelle distriktspolitikken har håndtere konsekvensene av aldring, og de må intensjonen primært vært å møte utfordringene være bærekraftige over tid. med tiltak for næringsutvikling og jobbskaping. Spredt bosetting: Distriktene er gjennomgå- Utvalget mener at utfordringene er mer sammen- ende preget av kombinasjonen liten befolkning og satte, og at de følgelig må møtes med et langt bre- store avstander. Dette skaper avstandsutford- dere spekter av tiltak. Tilgang til gode tjenester er ringer i forbindelse med både jobb, tjenesteorga- viktig for alle, men krever andre løsninger i områ- nisering og hverdagslivet i stort og smått. Dette der med spredt bosetting. Ikke minst handler det gjelder så vel innad i enkeltkommuner som i om hvordan vi kan sørge for gode helse-, pleie- og regioner hvor distriktskommuner er lokalisert. omsorgstjenester til en aldrende befolkning i Spredt bosetting, befolkningsnedgang og ald- områder der eldres andel av befolkningen kanskje ring har en tendens til å opptre sammen. Slik blir oppmot dobbel så stor som i landet for øvrig. demografisk uttynning i en region kan bidra til å Ambisjonen for Norge må være at distriktene forsterke utfordringer med lav befolkningstetthet er levende deler av et større norsk mangfold og at og aldring, kan stabilisering av folketallet eller distriktspolitikken bidrar til bærekraftige samfunn vekst bidra til å dempe utfordringene. Likevel, det 12 NOU 2020: 15 Kapittel 1 Det handler om Norge

å være en distriktskommune – med liten befolk- 2. Det vil fortsatt være en liten andel unge som ning og store avstander – er imidlertid i seg selv flytter fra byene til distriktene, og denne flyttin- en demografiutfordring som krever særskilte gen vil være stabil grunnet flere unge i byene. grep. Det endres ikke nødvendigvis så mye av om 3. Den kraftige veksten i antall eldre gir i seg selv folketallet går litt opp eller litt ned. en større befolkning. 4. Det vil fortsatt komme noen innvandrere til distriktene fra utlandet, og disse utvandrer i liten Distriktskommuner er kommuner med lav sentralitet grad. Distriktskommuner kjennetegnes ved at det bor få folk på store arealer. Distriktskommuner er i Utvalget vurderer at SSBs framskrivinger viser at denne rapporten definert som kommuner med lav det er mulig å oppnå stabilitet i folketallet i distrik- sentralitet, det vil si kommuner på sentralitetsnivå tene framover, men at en slik utvikling ikke vil 5 og 6 i Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks, skje av seg selv. Framskrivingene er i utgangs- og i en del tilfeller også kommuner på sentralitet punktet en ren demografisk framskriving som for- 4. Det er samtidig verdt å påpeke at det både i dis- utsetter at den demografiske flytteatferden vil triktskommuner og i større kommuner ofte også holde seg stabil. I tillegg må alle de andre stabili- vil være forskjeller mellom sentre og utkanter serende kreftene virke for at folketallet ikke skal som det er viktig å ta hensyn til når man utvikler reduseres. praktisk politikk, for eksempel knyttet til tjeneste- Drivkreftene for videre sentralisering er så forsyning. De fleste samiske lokalsamfunn er i dis- sterke at vi ikke kan ta for gitt en stabil flytte- triktskommuner og utfordringene som i denne atferd, hverken knyttet til innenlandsk flytting utredningen berører distriktene vil derfor også eller innvandring. Disse drivkreftene er: gjelde for disse. 1. Den økonomiske utviklingen med vekst i kom- petanseintensiv og tjenesteytende sektor vil i stor grad fortsatt finne sted i byene. 1.1.1 Folketallet i distriktene kan stabilisere 2. Selv om det skapes arbeidsplasser i distriktene, seg fram mot 2040 er det mange som likevel velger å bosette seg Diskusjonen om demografiutfordringer i distrik- sentralt. Beregninger fra distriktsnærings- tene har i stor grad handlet om befolkningsned- utvalget viser at arbeidsplassvekst i nærings- gang og flytting fra distriktene til mer sentrale livet bare forklarer omtrent 6 prosent av avvi- strøk. De siste 20 årene har tre fjerdedeler av dis- ket mellom gjennomsnittlig befolkningsvekst triktskommunene på sentralitet 5 og 6 hatt ned- for kommunene på sentralitet 6 og utviklingen gang i folketallet.1 Men i denne perioden var det for landet som helhet. mange år med historisk høy befolkningsvekst i 3. En stadig større andel av de unge vokser opp i Norge, i hovedsak som følge av stor innvandring. sentrale strøk og har begrenset erfaring med Mange distriktskommuner snudde i disse årene eller familietilknytning til distriktskommuner. befolkningsnedgang til vekst. Dette kan tilsi at færre av disse vil velge å flytte Lavere innvandring, synkende fruktbarhet og til distriktsområder selv om det er ledige en sentraliserende flytting ga imidlertid en ned- jobber der. gang i folketallet i nesten 300 kommuner i 2019. 4. Mange innvandrere ser også ut til å velge å bo Dette førte til en økt offentlig debatt om befolk- i sentrale strøk. ningsnedgang mens utvalget arbeidet. Det var ventet at Statistisk sentralbyrå (SSB) i de nye regionale Utvalget mener det er positivt og viktig for Norges befolkningsframskrivingene ville framskrive ytter- del at befolkningen i distriktene opprettholdes. ligere befolkningsnedgang i distriktene. Hoved- Men scenarioet som ligger til grunn for SSBs ana- alternativet i de nye framskrivingene viser derimot lyser vil altså ikke realiseres av seg selv uten en en relativt stabil utvikling i folketallet i distrikts- aktiv distriktspolitisk innsats. Det er også å vente at kommuner på sentralitet 5 og 6 fram til 2040 (nær- enkelte kommuner vil få betydelig nedgang i folke- mere bestemt en liten nedgang, på 1 prosent). tallet, mens andre distriktskommuner kan få vekst. Årsakene til dette er flere stabiliserende krefter: 1. Færre unge i distriktene gir lavere utflytting. … men utvikling i folketallet sier i seg selv lite om bærekraft

1 Samlet sank folketallet på sentralitet 6 med 10 prosent, Utvalgets analyser viser altså at aldringen er en mens folketallet på sentralitet 5 var stabilt. viktig stabiliserende faktor på folketallet i distrik- NOU 2020: 15 13 Det handler om Norge Kapittel 1 tene. Fram til 2040 vil antallet personer over 80 år skjeller i forsørgerbyrder i stor grad jevnes ut i distriktene nesten doble seg. Distriktskommu- mellom kommuner. Dette gjør at distriktskommuner får dermed en eldrebølge på toppen av en alle- nene ikke er avhengig av inntekter fra egen rede relativt gammel befolkning. Denne veksten befolkning alene for å kunne tilby gode tjenester. skyldes at dagens 80-åringer kommer fra de små Isolert sett ser ikke aldringen av distrikts- kullene som ble født i 1930-årene. De neste 10–20 kommunenes egen befolkning ut til å true det årene vil de store alderskullene født i etterkrigs- økonomiske grunnlaget for å gi tjenester til inn- tiden bli 80-åringer. Samtidig har redusert døde- byggerne. Imidlertid er ikke aldringen av befolk- lighet gjort at stadig flere lever til de er 80 år og ningen geografisk avgrenset til distriktskommu- vel så det. Det er i framskrivingene forventet nene. Aldringen forventes å gjøre seg gjeldende i ytterligere forlenget levealder for de eldste alders- praktisk talt hele landet. Dette vil skape finansielle gruppene. utfordringer på så vel nasjonalt som lokalt plan, og Veksten i antall 80-åringer er nesten like stor vil kunne sette mekanismene i inntektssystemet som den framskrevne nedgangen i antall personer under press. Skal distriktskommunene unngå at i yrkesaktiv alder. Den demografiske utviklingen mulighetene til å finansiere velferdstjenester for- gjør at det i enda mindre grad enn tidligere blir vitrer, er de avhengige av man på nasjonalt plan interessant å se på befolkningsutvikling i seg selv finner en bærekraftig løsning på denne utford- som et mål på distriktspolitikkens suksess. Det ringen. må i årene framover først og fremst handle om å skape bærekraftige samfunn som kan håndtere en aldrende befolkning. Bedre balanse mellom tilbud og etterspørsel etter Norsk regionalpolitikk har i stor grad vært ret- helse- og omsorgsarbeidere på nasjonalt nivå tet mot områder med spredt bosetting, med mål Flere arbeidsplasser har vært sett på som løs- om balansert befolkningsutvikling og likeverdige ningen på distriktenes utfordringer med nedgang levekår. Men på samme måte som aldringen ikke i folketallet. Slik sett kan aldring og økt behov for kan motvirkes med endring i demografien, kan ansatte i helse- og omsorgssektoren framstå mer heller ikke de fleste områder med spredt boset- som en mulighet enn som et problem for distrikts- ting vokse ut av sine lange avstander og lave folke- kommuner. Ettersom eldrebølgen er nasjonal og tall. De ulike befolkningsframskrivingene viser at ikke kun begrenset til distriktene, vil det imidler- Norge vil ha en betydelig befolkning bosatt i dis- tid bli stor konkurranse om arbeidskraften fram- triktskommuner i overskuelig framtid. Utford- over. ringene med spredt bosetting vil fortsatt eksi- Dette fører til at vi i større grad må utnytte stere, distriktene blir ikke avfolket. mulighetene teknologien gir, bruke kompetansen Nasjonal politikk, forskning, kunnskapsopp- hos de ansatte best mulig og løse oppgavene så bygging og medfølgende forventninger til kom- effektivt som mulig. Det krever at innovasjon i munene har i stor grad vært innrettet mot å stimu- offentlig sektor og investering i teknologi vekt- lere til vekst. Det har derimot vært lite oppmerk- legges mer. Samtidig er det viktig med løsninger somhet om hvordan det kan planlegges for å sikre som fremmer tjenesteutvikling i distriktskommu- gode tjenester i områder med spredt bosetting, ner, noe som krever at flere sektorer ses i sam- uavhengig av befolkningsutviklingen. menheng, og at løsninger tilpasses små kommuner. Samtidig må utdanningskapasiteten i helse- og 1.1.2 Aldringen utfordrer alle kommuner og omsorgsyrker økes. Særlig for sykepleiere fram- må håndteres gjennom felles nasjonal står lav utdanningskapasitet som en hovedårsak politikk til mangel på arbeidskraft, da det er klart flere kvalifiserte søkere enn det er studieplasser. Inntektssystemet for kommunene er viktig nasjonal Videre begrenses utdanningskapasiteten i dag i politikk som sikrer distriktskommuners bærekraft betydelig grad av det lave tilbudet av praksis- Flere eldre vil øke utgifts- og sysselsettings- plasser. Utvalget mener det er viktig at økningen i behovet til pleie- og omsorgssektoren. Færre per- utdanningskapasitet skjer gjennom at man også soner i yrkesaktiv alder vil gjøre at det blir færre legger til rette for desentralisert og fleksibel tilgjengelige ressurser i form av skatteinntekter utdanning, og at man benytter seg av praksis- og arbeidskraft. Utvalgets analyser viser at inn- plasser i distriktskommuner. tektssystemet for kommunene sørger for at for- 14 NOU 2020: 15 Kapittel 1 Det handler om Norge

sjon med lav arbeidsledighet, og det er mangel på Regionalt samarbeid om strategisk utvikling og arbeidskraft mange steder. tjenesteorganisering Kjernen i distriktspolitikken har vært å skape De demografiske endringene krever innovasjon arbeidsplasser for å hindre utflytting eller sikre til- og nye løsninger, spesielt innen helse og omsorg. flytting. Det befolkningsframskrivingene klart Tjenesteinnovasjon og -utvikling, blant annet gjen- viser, er at den lange historien med fødselsover- nom bruk av ny teknologi, nye metoder og bedre skudd i distriktene definitivt er forbi. Distriktene oppgavefordeling, kan bidra til å øke produktivite- er ikke lenger i stand til å reprodusere seg selv, ten både i den kommunale helse- og omsorgs- langt mindre å forsyne byene med folk. Skal dis- tjenesten og i spesialisthelsetjenesten. For mindre triktsbosettingen sikres, må nettostrømmen av distriktskommuner kan det være utfordrende folk derfor gå fra mer til mindre sentrale strøk. både å delta i innovasjonsprosesser og å ta kunn- Det krever i så fall en annen distriktspolitisk til- skapen i bruk i egen virksomhet. Regionale nett- nærming. verk er viktige for å spre nye løsninger til distriktskommuner. Utvalget mener at det bør utvikles et mer struk- Levende deler av et større norsk mangfold turert regionalt samarbeid mellom stat, fylkes- Utvalget har diskutert ulike scenarioer eller ambi- kommune og kommune, innen flere tjeneste- sjonsnivåer for distriktene og distriktspolitikken områder. Samarbeidet bør være rettet mot å utar- framover og hva slags innsats som kreves for å nå beide felles strategier og prioriteringer for viktige disse målene. Utvalget mener helt klart at ambi- samfunnsfunksjoner i hver enkelt region. I dag sjonen for distriktspolitikken framover bør være å tar statlige virksomheter beslutninger med videreutvikle særpreg og forskjeller mellom konsekvenser for distriktene uten formelle pro- storby og småsamfunn og småsamfunnene imel- sesser eller dialog seg imellom. Til dels blir lom. Dette innebærer at distriktene ikke skal bli større beslutninger tatt på nasjonalt politisk nivå, noen kopi av storbyene, men at bostedsvalg heller men også da som beslutninger for den enkelte blir et valg mellom ulike typer tilværelser. Det er virksomhet. Dette kan gi utilsiktede konse- det gode samfunnet som settes som målet for kvenser for distriktene, samlet og enkeltvis. utviklingen, ikke vekst i seg selv. Endrede strategiske prosesser kan gi bedre Enkeltkommuner må ta ansvar for sin egen beslutninger og forbedre distriktsprofilen i sam- utvikling, basert på egne ressurser. Tradisjonelt funnsutviklingen. Dette vil kunne bidra til å gi til- har kommuner primært blitt forstått som en bud av god kvalitet så vel som kompetanse og offentlig myndighet og tjenesteytende organisa- bolyst i distriktene. sjon, mens innbyggere og næringsliv har blitt sett på som brukere av kommunale tjenester. Mange av dagens samfunnsutfordringer er svært sam- 1.1.3 Ambisjonsnivå for distriktene og mensatte og komplekse. «Samskapingskommu- distriktspolitikken framover nen» kan forstås som en kommune der politikere Helt siden 1500-tallet har distriktene vært en føde- og ansatte i størst mulig grad finner løsninger maskin for byene. De har hatt store fødselsover- sammen med dem løsningene handler om – enten skudd som har forsynt byene med hardt tiltrengt det er enkeltpersoner, bygdelag, frivillige organi- arbeidskraft. De siste 50–60 årene har vi her i lan- sasjoner, næringsliv eller andre. det forsøkt å bremse strømmen fra land til by ved Men staten må i tillegg opprettholde en poli- å stimulere distriktenes evne til selv å absorbere tikk som støtter opp om gode liv også i distrik- fødselsoverskuddene. tene. Dette krever økt oppmerksomhet om hvor- Distriktspolitikken oppsto i en tid da behovet dan man utvikler gode løsninger på distriktenes for arbeidskraft minket i primærnæringene og premisser. Det vil også kreve utvikling og testing industrialisering ga vekst i byene. Distriktsutbyg- av helt nye typer virkemidler og poltikk, noe som gingen var en del av den store moderniserings- og ikke nødvendigvis handler om økte ressurser, vekstpolitikken i etterkrigstiden. Distriktspoli- men om et bredt ordskifte og praktisk utprøving tikken har vært viktig for å lette omstillingen fra av nye typer virkemidler. primærnæring til industri og siden fra industri- til tjenestesamfunnet. Virkemidler som differensiert arbeidsgiveravgift ble innført for å skape nye Tjenesteorganisering som distriktspolitisk tema arbeidsplasser i distriktene og utjevne forskjeller i Tjenestesituasjonen i distriktene er viktig for den arbeidsledighet. Distrikts-Norge er nå i en situa- enkelte innbyggers trygghet og livskvalitet. Sam- NOU 2020: 15 15 Det handler om Norge Kapittel 1 tidig er den med på å forme hvor attraktive steder er som bosted og leveområde. Tjenesteytende Infrastruktur for transport og digital samhandling næringer sysselsetter i særklasse flest, også i dis- Det er vanskelig å se for seg livskraftige lokalsam- triktene, og lokale, stasjonære tjenestetilbud er funn i distriktsområder uten privatbilen, uten et viktige sosiale arenaer og har viktige symbolfunk- samfunn tilrettelagt for motorisert transport, og sjoner i lokalsamfunnet. uten internett. Dette har stor betydning for inn- Områder med liten befolkning og store avstan- byggernes tilgang til arbeid, tjenester, varer og fri- der har alltid hatt større utfordringer med tjeneste- tid i områder preget av store avstander og færre forsyningen enn byområder. Med få folk i et valgmuligheter. område vil det som regel ikke finnes grobunn for så Med færre brukere er det krevende å finne mange tilbud. Tjenesteorganiseringen må derfor gode lønnsomhetsmodeller i distriktene. Dette utformes innenfor til dels andre rammebetingelser har ført til at standarden på infrastrukturen der er enn dem som gjelder i mer urbane områder. dårligere. I Norge har offentlig sektor tatt et stort Tjenestefunksjonene i disse områdene vil altså ansvar for finansiering, organisering og utbygging ikke rekke opp til terskelkravet om tilstrekkelig av tradisjonelle ferdselsveier over sjø og på lande- befolkningsgrunnlag for å være bærekraftige løs- vei. Nyere kommunikasjonsformer, som flytrans- ninger uten at «terskelsenkende» grep tas i bruk. port og digital infrastruktur, er i større grad over- Terskelsenkende løsninger har som intensjon å latt til markedskreftene. opprettholde tilbud på så mange steder som Bedre transportinfrastruktur gjør det mulig å mulig, og de har følgelig desentralisering som øke reiseavstanden uten å øke reisetiden. Det gir mål. «Rekkeviddeøkende» løsninger, det vil si løs- også flere indirekte effekter, som eksempelvis økt ninger som reduserer reisetid og reisekostnader konkurranse, stordriftsfordeler og mer kunn- forbundet med å nå og bli nådd, eller digitalise- skapsdeling. God fysisk og digital infrastruktur er ring som gir deg tjenester der du er, er nødvendig dessuten viktig for å knytte små og store bo- og om befolkningen skal sikres tilfredsstillende til- arbeidsmarkedsregioner sammen. Imidlertid blir gjengelighet. gevinstene av regionforstørring redusert ved Tjenestetilgjengelighet og velferd har i stor høye billettpriser på ferger og bruk av bom- grad vært overlatt til den enkelte sektor. penger. Utvalget mener at det er sløsing med sam- Endringer i statlig virksomhet har ført til uro i funnets ressurser å kreve inn fergebilletter og mange distriktsområder og en følelse av at staten bompenger på strekninger og fergetilbud som vil trekker seg tilbake fra distriktene og ikke tar hen- ha ledig kapasitet selv uten brukerbetaling. syn til behovene på en likeverdig måte i hele lan- Et tilstrekkelig flyrutetilbud til akseptable pri- det. Utvalget mener at sterk sektorstyring og silo- ser er viktig for at folk skal kunne bo i hele landet tenkning kombinert med digitalisering og spesia- og samtidig ha tilgang til sykehus, offentlige lisering i sum har vært til ugunst for distriktene. myndigheter og andre viktige institusjoner, og for Distriktsbefolkningen har ofte tatt kostnadene ved handel og samarbeid med resten av verden. Det reformer i staten gjennom lengre avstand til tje- er behov for å vurdere flere virkemidler for å nester og færre arbeidsplasser, mens de i mindre bedre flytilbudet, inkludert økt statlig subsidie- grad har fått sin del av gevinstene. ring av flyreiser. Utvalget mener at tjenesteutvikling i større Kollektiv- og transportløsninger i områder grad må skje på distriktenes premisser. Det er med spredt bosetting har ofte dårlig kostnads- behov for å endre prinsippene for hvordan staten effektivitet, med lavt belegg og lite fleksible reise- organiserer sin virksomhet i en region. Prinsippet tider. Mangel på kollektivtilbud gjør at ungdom- bør være at tjenester organiseres på det optimale mer og andre uten bil blir avhengig av skyss eller nivået der de kan fungere for innbyggerne, og blir utestengt fra å delta på aktiviteter og sosiale ikke at lokaliseringen kun styres av det som gir møteplasser. Ny teknologi kan bidra til et mer det optimale kostnadseffektive nivået for virksom- brukertilpasset kollektivtilbud og gi økt mobilitet heten isolert. til personer som er bosatt i mindre sentrale områ- Utvalget mener det vil være både kostnads- der. effektivt og til gunst for både tjenesteleverandører Godt utbygd digital infrastruktur i distriktene og -mottakere at det i større grad utveksles erfa- er helt avgjørende for at innbyggerne skal kunne ringer og kunnskap mellom de ulike aktørene om bruke digitale tjenester, men også for digital sam- slike tiltak. Som et minimum bør det kunne etable- handling med andre. Jo bedre utbygd infrastruk- res en nasjonal kunnskaps- og idébank for et slikt tur med høyere båndbredde, desto mer avanserte formål. digitale verktøy kan innbyggerne ta i bruk. Digita- 16 NOU 2020: 15 Kapittel 1 Det handler om Norge lisering bidrar til økt produktivitet, økonomisk for unge mennesker som ønsker å bo og jobbe i vekst og økt velferd for så å si alle samfunnssekto- distriktskommuner, men ikke er klar for en lang- rer og næringer. Robust digital infrastruktur sik- siktig etablering. Kommuner som har en aktiv og rer at alle har tilgang på de samme tjenestene, og helthetlig boligpolitikk, kan lykkes med å bygge at alle kan bidra til verdiskaping og delta i sam- nye boliger for utleie i samarbeid med det private. funnet på like vilkår. Lite dynamikk i boligmarkedet i distriktene Lite kundegrunnlag gjør at utbygging av høy- skaper også utfordringer for de eldre. Dårlig til- kapasitetsbredbånd eller annen digital infrastruk- gang på egnede boliger og begrenset mulighet til tur ikke kan skje på kommersielt grunnlag i hele å selge eksisterende bolig fører til at eldre i stor landet. Denne infrastrukturen er så kritisk viktig grad må bli i eneboliger som ikke er tilrettelagt for at utbyggingstempoet må settes opp, og staten må bevegelseshemninger. Mange av disse boligene ta et større ansvar for bredbånd som et viktig ligger også usentralt til. Det kan gjøre eldre lite nasjonalt fellesgode. selvhjulpne og redusere livskvaliteten deres. Løs- ningen til nå har ofte vært at kommunene må ta ansvar for botilbudet til eldre som ikke klarer seg Distriktspolitikken må gi grunnlag for økt selv. Framover kan ikke de eldre støtte seg til at rekruttering til distriktene kommunene tar dette ansvaret. De må i større Aldringen er altså en stabiliserende faktor for grad ta ansvar for egen alderdom og sørge for at bosettingen i distriktene. Samtidig viser fram- de bor i en bolig hvor de kan klare seg selv uten skrivingene nedgang i antall personer i yrkesaktiv hjelp fra det offentlige. Kommunene må planlegge alder. Mange deler av Distrikts-Norge har alle- for en mer sentralisert bosetting i nærheten av tje- rede en situasjon med lav arbeidsledighet og nester. Dette kan igjen redusere kommunenes mangel på arbeidskraft. Skal distriktsbosettingen ressursbruk i hjemmetjenestene. sikres, må nettostrømmen av folk derfor gå fra mer til mindre sentrale strøk. Det krever i så fall en annen distriktspolitisk tilnærming. Kompetanse og utdanning Unge mennesker er i stor grad mobile. Det er Innenfor utdanningsfeltet må det legges til rette allerede i dag en del unge mennesker med bak- for dem som ønsker å ta høyere utdanning i dis- grunn fra sentrale strøk eller fra andre land som triktene. Potensialet for å sikre høyt utdannet kommer til Distrikts-Norge for å jobbe og bo. Selv arbeidskraft i distriktene er antakelig større hvis om mange av disse flytter videre etter noen år, gir det satses på å utdanne dem som allerede bor der, de et viktig tilskudd til arbeidsstokken og dyna- framfor å forsøke å tiltrekke seg høyt utdannede mikken i distriktene. som bor andre steder. Det er derfor særlig viktig Utvalget har diskutert løsninger for å sikre med et desentralisert og fleksibelt utdanningstil- rekruttering av nødvendig arbeidskraft og kompe- bud til de personene som allerede er etablert i tanse til distriktsområder. Dette må knyttes til distriktsområder. Samtidig er det også viktig at flere sektorer. Vi har tidligere nevnt infrastruktur det fortsatt finnes utdanningsinstitusjoner i dis- som binder bo- og arbeidsmarkeder sammen. triktene, slik at de som er vokst opp i sentrale strøk også har mulighet for å ta utdanning her. Rural eksponering, gjennom utdanning og prak- Velfungerende boligmarkeder sis, er viktig for å gjøre flere kjent med jobbmulig- Tilflytting av personer uten bakgrunn i distriktene hetene og livet som finnes i distriktene. Kanskje krever også mer velfungerende boligmarkeder. er jobbene både mer interessante og mindre kre- Mange distriktskommuner har ensartede, små, vende enn hva man tror, kanskje er tilbudet av usikre eller stagnerende boligmarkeder som er tjenester og andre goder bedre enn man har sett preget av lave boligpriser og svak prisvekst. Bygge- for seg? kostnadene kan gjerne være høyere enn bolig- Utbyggingen av et desentralisert utdannings- verdien, noe som kan føre til at folk ikke ønsker å system har vært viktig både for å øke rekrutte- oppta eller ikke får lån til boliginvesteringer. Når ringen til utdanning i distriktskommuner og for å man først har kjøpt seg bolig, blir det vanskeligere sikre tilførsel av kompetent arbeidskraft til privat å flytte på seg. Lite boligbygging kan derfor gi og offentlig sektor. redusert mobilitet i lokale boligmarkeder. Selv om Institusjonene har i dag et uklart mandat om å eneboligen fortsatt står sterkt, har folks boligpre- tilby fleksibel og desentralisert utdanning. Kunn- feranser endret seg. Mange eneboliger og få min- skapsdepartementet må i styringen av sektoren dre boenheter for kjøp eller leie gir utfordringer sikre at institusjonene tilbyr et fleksibelt utdan- NOU 2020: 15 17 Det handler om Norge Kapittel 1 ningstilbud som sikrer folk i distriktene tilgang til den overlegne lokale kompetansen om egne for- utdanning og gir mulighet for livslang læring. hold og behov. Utvalget oppfordrer derfor hørings- Utvalget mener at et tydelig regionalt oppdrag til instanser til å spille inn forslag til andre tiltak som utdanningsinstitusjonene både kan øke kapasite- ikke er inkludert her. På den måten kan hørings- ten i utdanningene som krever praksis, gi praksis- runden bidra som en slags virkemiddeldugnad for plasser i små distriktskommuner og gi god læring framtidig distriktspolitikk. i praksis. Parallelt med utvalgsarbeidet har Ungdom- mens distriktspanel, nedsatt av regjeringen i 2019, jobbet med å hente inn forslag fra ungdom i både Behov for diskusjon og utprøving av nye tiltak distrikter og byområder om hva som må til for at i distriktspolitikken det skal være godt og attraktivt å bo og arbeide i Utvalget mener at det er stort behov for hele Norge, også i framtiden. Panelet skal levere nytenkning i distriktspolitikken. Utvalget har vur- sin rapport til regjeringen våren 2021. Utvalget dert flere forslag til nye virkemidler, men ingen av ser fram til å lese deres anbefalinger og råd. disse er testet ut på en måte som gjør at utvalget kan si at de vil være bedre eller mer effektive enn eksisterende distriktspolitiske virkemidler. Utval- 1.2 Utvalgets mandat get mener at nye ordninger må testes ut og evalueres før de eventuelt skaleres opp til å gjelde alle Mandat for utvalg som skal utrede konsekvensene distriktskommuner. Utvalget foreslår derfor et av demografiutfordringer i distriktene program for utprøving av nye tiltak i distriktspolitikken. Formål Utvalget ønsker å understreke viktigheten av Formålet med utvalget er å at utprøving av tiltak som vurderes innført, plan- 1. få mer kunnskap om hvordan utviklingen mot legges slik at de lar seg evaluere. Slik kan man få økt andel eldre og færre i yrkesaktiv alder vil ny kunnskap og fatte informerte beslutninger om påvirke de mindre sentrale områdene av lan- videreføringer og/eller endringer. Av den grunn det, bør nye tiltak innføres som forsøk eller kvasi- 2. få identifisert konsekvenser og utfordringer, forsøk. Grunnlaget for en god evaluering legges særlig mht å opprettholde bærekraften i sam- ved at evalueringene planlegges samtidig med til- funnene, og takene. Dette innebærer at man legger opp til å 3. få forslag til hvordan utfordringene kan bli undersøke hvilken effekt tiltaket har hatt på pro- møtt av myndigheter og private. blemstillingen det skulle bidra til å løse, hvorvidt det hadde uforutsette og eventuelt uønskede konsekvenser, i hvilken grad tiltaket lot seg gjennom- Bakgrunn føre, og hvilke erfaringer brukere har gjort seg. Regjeringen ønsker levende lokalsamfunn og For små kommuner vil det være hensiktsmessig å vekst i hele landet. Regjeringen vil støtte opp om planlegge evalueringer i samarbeid med andre videre vekst og sysselsetting i distriktene, og kommuner for å sikre robuste resultater. bidra til å sikre et likeverdig tjenestetilbud i hele Følgende tiltak foreslås i programmet: landet. Det skal være mulig å leve gode liv, uansett – forsøk med gratis barnehage og SFO for å øke hvor i Norge man bor. familieetablering i og tilflytting til distrikts- Befolkningsframskrivinger fra Statistisk sen- kommuner tralbyrå viser at andelen eldre i befolkningen vil – forsøk med begrenset førerkort for 16-åringer øke i årene frem mot 2030/2040. Dette slår først for å gjøre ungdom i distriktene mer mobile og sterkest inn i de mindre sentrale delene av lan- – forsøk med skattefritak for å stimulere markedet, og inkluderer flere samiske lokalsamfunn. det for utleieboliger i distriktene Det blir færre som kan sikre velferdssamfunnets – forsøk med saneringsstøtte for å motvirke bærekraft. Det blir sterkere konkurranse om kva- fysisk forslumming lifisert arbeidskraft, som trengs både i offentlig – forsøk med flere desentraliserte enheter i stat- sektor og i næringslivet, utfordringer som for- lige virksomheter for å øke den statlige syssel- sterkes av sosiale og teknologiske endringer. settingen i distriktene Samtidig kan situasjonen for offentlige finanser fremover bli mer krevende. Regjeringen vil derfor Gjennom arbeidet med å innhente kunnskap om sette ned et offentlig utvalg som skal utrede lokale forhold og behov har utvalget registrert konsekvensene av demografiutfordringer i de 18 NOU 2020: 15 Kapittel 1 Det handler om Norge mindre sentrale områdene for både kommunsek- grad kunnskap om hvordan økt andel eldre og toren, staten og privat sektor. færre i yrkesaktiv alder vil påvirke mindre sen- Det har vært en langvarig utvikling over flere trale områder i praksis og hvordan utfordringer tiår med svak eller negativ befolkningsvekst og og muligheter som sosiale og teknologiske inno- utflytting fra de mindre sentrale områdene i lan- vasjoner vil spille inn. Dette gjør det også vanske- det. Forventede endringer i demografi og befolk- lig for lokalpolitikere og innbyggere å planlegge ningsnedgang i disse områdene gir utfordringer for et aldrende samfunn. for både kommunesektoren, staten og privat sektor. Økt antall og andel eldre innbyggere vil øke behovet for helse- og omsorgstjenester fra både Problemstillinger som skal drøftes i utredningen kommunene og staten. Det vil også gi utford- Utvalget skal ringer for tilgjengelighet for eldre i boligmassen. 1. beskrive hvordan demografiutfordringene i de Andelen egnede boliger for eldre ligger an til å mindre sentrale områdene av landet vil påvirke øke minst i kommuner hvor andelen eldre ligger og skape utfordringer for både kommune- an til å øke mest. Samtidig vil antallet og andelen sektoren, staten og privat sektor. Utvalget skal arbeidstakere reduseres, og det blir mer utford- også se på hvordan stat og kommune plan- rende å få tak i kvalifisert arbeidskraft i både legger for demografiutfordringer i dag og offentlig og privat sektor. styrker og svakheter ved dette. Nedgangen i antall yrkesaktive i forhold til 2. vurdere bruken og effekten av eksisterende antall pensjonister kan bli en utfordring, særlig for virkemidler og tiltak, og om det er mulig å personellsituasjonen i helse- og omsorgssektoren, gjøre disse mer treffsikre for å møte de identi- og for verdiskaping og velferdsutvikling i distrikts- fiserte utfordringene i pkt. 1. Utvalget skal kommuner. Allerede i dag er det rapportert om også vurdere konsekvenser av demografi- betydelig mangel på sykepleiere, helsefag- utfordringene innenfor strammere økono- arbeidere og andre helseyrker. Kompetanse- miske rammer. behovsutvalget peker på at det nasjonalt også er 3. foreslå nye løsninger som kan bidra til at inn- vedvarende mangel på grunnskolelærere, IKT- byggerne i de mindre sentrale områdene har arbeidere og fagarbeidere til bygg og anlegg (NOU tilgang på offentlige og private tjenester, og at 2018: 3). Framskrivinger av sysselsettingsbehov, det finnes grunnlag for et verdiskapende gitt dagens løsning av de kommunale oppgavene, næringsliv. Dette kan være løsninger innen viser at kommunesektoren vil ha behov for en enkeltsektorer, og også større strukturelle stadig større andel av de sysselsatte i distriktene. grep for levende lokalsamfunn. Et stort behov for ansatte i offentlig sektor lokalt kan komme til å gå på bekostning av privat Utvalget bør særlig vurdere de problemstillingene sektor i distriktene, som også vil trenge arbeids- som er nevnt i del 2. Bakgrunn, men står fritt til å kraft for å utnytte vekstmulighetene. Mange vurdere også andre temaer innenfor de admi- bedrifter klarer ikke utløse potensialet sitt, fordi nistrative og tidsmessige rammene for utvalget. det er krevende å beholde og rekruttere relevant Aldringen i mange europeiske regioner er arbeidskraft og kompetanse. Denne situasjonen enda sterkere enn i Norge. Det gjør det også svekker bedriftenes muligheter for vekst og mulig å innhente kunnskap om hvordan aldringen omstilling og lokalsamfunnenes forutsetninger for påvirker europeiske lokalsamfunn, og hvilke løs- god og vekstkraftig utvikling. ninger som er utviklet i andre land. Utdanningskapasitet og desentralisert og dis- triktsvennlig utdanningstilbud kan være viktig for å rekruttere og vedlikeholde kompetanse. Avstan- Gjennomføring den mellom aktuelle søkere og utdanningstilbudet Utvalget skal følge retningslinjene i utrednings- har stor betydning for om tilbudet benyttes. Stor instruksen, herunder vurdere økonomiske og avstand kan medføre at tilbudet ikke oppleves administrative virkninger av sine forslag. Minst ett som reelt for de som ønsker å bli boende i kom- av forslagene må kunne gjennomføres innenfor munen, og gjør det vanskelig for offentlige og pri- dagens økonomiske rammer. Veilederen for vate virksomheter i kommunen å få dekket sitt utvalgsarbeid i staten gir praktiske råd og tips behov for kompetent personell i lys av de demo- som kan bidra til effektivitet i utvalgsarbeidet og grafiske utfordringene. til bedre etterlevelse av utredningsinstruksen. Det er behov for å øke problemforståelsen om Utvalget vil få et eget sekretariat. Utvalget skal demografiutfordringer i distriktene. Vi har i liten legge til rette for innspill fra relevante kompe- NOU 2020: 15 19 Det handler om Norge Kapittel 1 tansemiljøer og private og offentlige aktører. Det Befolkningsutviklingen fungerer ikke bare bør tidlig vurderes om det er hensiktsmessig å som et barometer, en pil som forteller hvordan det nedsette en referansegruppe, arrangere debatt- står til i en region. Den oppfattes også som en vik- møter, seminarer eller på andre måter innhente tig uavhengig variabel, et viktig premiss og en synspunkter fra relevante miljøer. Utredningen betydningsfull påvirkningsfaktor i den regionale skal baseres på tilgjengelig og oppdatert forskning utviklingen. Hvordan vil endringene i bosettings- og kunnskap på feltet. Det vises her blant annet til mønsteret, distriktsbefolkningens volum og sam- nylig avleverte og pågående offentlige utrednin- mensetning virke inn på det regional- og dis- ger, stortingsmeldinger og planer. Det bør også triktspolitiske utfordringsbildet man kan se for tidlig avklares om det er aktuelle problemstillinger seg i årene som kommer? Hvilke demografiske som allerede er dekket av andre utvalg. trender ligger til grunn for dagens demografi- Utvalget skal levere sin utredning i form av en utfordringer, og hvordan er disse utfordringene NOU til departementet innen 1. desember 2020. blitt beskrevet og fortolket?

1.4.1 Distrikts-Norge: Fra overbefolkning til 1.3 Utvalgets sammensetning underbefolkning? Utvalget har hatt følgende sammensetning: Sett i en global sammenheng, og i et lengre histo- – Victor Norman, professor emeritus, Bergen risk perspektiv, framstår det ikke som opplagt at (leder) demografisk utvikling skal gis en dominerende – Kristian Aasbrenn, høgskoledosent, Rendalen plass i forståelsen av regionale utfordringer. Det – Astri Syse, seniorforsker, Asker samme gjelder at befolkningsvekst, løsrevet fra – Jonas Stein, førsteamanuensis, Tromsø enhver kontekst, skal oppfattes som noe positivt, – Åslaug Krogsæter, kommunedirektør, Nord- og befolkningsnedgang som noe negativt og fjordeid uønsket. – Hans-Jacob Bønå, næringsdrivende, Vadsø Gjennom historien har synkende folketall og – Wenche P. Dehli, kommunaldirektør, Levanger flytting gjerne blitt betraktet som løsningen på et overbefolkningsproblem. Tanken har vært at et Utvalgets sekretariat har bestått av Hans Henrik bedre forhold mellom knappe tilgjengelige ressur- Bull (sekretariatsleder), Jørgen Teslo, Jo Egil ser og stor befolkning gir bedre levekår. Mange Aalerud og Tormod Reiersen. har beskrevet flyttingen fra spesielt innlands- områdene i Sør-Norge til Nord-Norge fra slutten av 1700-tallet innenfor en slik forståelsesramme. 1.4 Debatten om demografi og Det samme gjelder den massive utvandringen fra distriktene – utvalgets tre Norge og Europa til Amerika fra andre halvdel av demografiutfordringer 1800-tallet. Det som skjedde, påvirket ikke bare forholdet mellom tilgjengelige ressurser og det Helt siden 1960-tallet har demografi vært et sen- antallet mennesker som skulle leve av dem, men tralt tema i den norske debatten om regional- også de lokale maktforholdene, blant annet ved å politikk, og en grunnleggende del av den allment undergrave det tradisjonelle og undertrykkende gjeldende forståelsen av «distriktsproblemene». Å husmannsvesenet. bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret har Etter 1930-tallets økonomiske krise, som ram- gjennom flere tiår, uttrykt av skiftende regje- met både by og land, og krigsårene 1940–45, som ringer, vært et eksplisitt formulert mål for dis- på mange måter sementerte den demografiske triktspolitikken. fordelingen av befolkningen, startet etterkrigs- På denne bakgrunn er det også naturlig at tiden med et Bygde-Norge mange så som over- befolkningsutviklingen i distriktene er blitt en befolket. Den akselererende mekaniseringen og målestokk for distriktspolitikkens suksess og rasjonaliseringen av primærnæringene bidro fiasko. Slik sett framstår det som logisk at regio- ytterligere til å underbygge en slik oppfatning. ner med vekst i folketallet blir omtalt som vinnere Spesielt var det begrensede muligheter for at og regioner med nedgang som tapere i det regio- nye hushold kunne etablere seg, med mindre nye nale spillet. Et slikt perspektiv kan også tolkes næringer kom i gang. De nye næringene og ikke som et uttrykk for at det er stabilisering av folke- minst industrien vokste, fremmet av en kombinert tallet, og helst vekst, som må til for å løse regione- effekt av internasjonale konjunkturer og en aktiv nes utfordringer. og uttalt vekst- og moderniseringspolitikk. Noe av 20 NOU 2020: 15 Kapittel 1 Det handler om Norge veksten skjedde i tradisjonelle bygdemiljøer med hverandre i den politiske debatten, men ikke så Sunnmøre som et eksempel, og noe kom i mer mye i analysen av prosessen som pågikk. De delte eller mindre ensidige industristeder. Det store synet på begrepet «avfolking» med mange – om vekstvolumet var likevel knyttet til etablerte og enn ikke i den mest vulgære versjonen – men i etter hvert ekspanderende byer, ikke minst betydningen som en dramatisk og problem- hovedstadsområdet. skapende nedgang i folketallet. Å flytte arbeidskraft fra såkalt lavproduktive til mer høyproduktive næringer ble sett som et middel for å oppnå nasjonal vekst og velstand. Siden 1.4.3 1970-tallet. «Faren over»? urbaniseringen samtidig måtte innebære en for- Konsolideres bosettingsmønsteret? flytning av folk fra bygd til by, må den også opp- Internasjonalt kom 1970-tallet med det som etter fattes som en ønsket politikk. På landsbygda gene- hvert ble kalt «the turn-around trend». Den inne- relt, og ikke minst i nord, var det store ungdoms- bar en markert regional dekonsentrasjon av øko- kull som skulle ha et levebrød. nomisk virksomhet og en tilsvarende trend i flytte- Urbaniseringen, og det som etter hvert mønstrene, med nettobevegelser fra de store utviklet seg til å bli en betydelig befolknings- bykonsentrasjonene mot distriktsområdene. Til- nedgang i distriktene, lot seg forklare som en svarende motstrømsbevegelser lot seg også spore form for nedskalering av befolkningen i takt med i Norge. strukturelle endringer. Etter hvert ble røstene Midt på 1970-tallet lanserte Ottar Brox sin som ville bremse urbaniseringen, tydeligere. De konsolideringshypotese. Mange forsto denne pekte også på faren for at flytting og befolknings- hypotesen som en påstand om at folketallet var nedgang kunne komme til å forsterke sine egne forventet å holde seg uendret i alle deler av landet årsaker og føre til en gradvis avfolking av distrik- i overskuelig tid framover. Men som Brox påpekte tene. Man så for seg en truende underbefolk- ved flere anledninger, var påstanden hans at ningsspiral. «omrisset av det bebodde Norge» ikke ville komme til å forandre seg mye i de kommende tiårene. Kommunikasjonsutbygging og en omfat- 1.4.2 Avfolkingsalarmen går tende påkobling til storsamfunnet og velferds- Ottar Brox’ bok «Hva skjer i Nord-Norge» fra 1966 staten hadde bidratt til at forestillingen om utkant- bidro mye til å gi næring til debatten om avfolking. samfunn som skjebnefellesskap ikke lenger var Brox hentet eksemplene fra nordnorske kyst- gyldig. Det var først og fremst gjennom økt pend- samfunn. De ble typisk beskrevet som mer eller ling og offentlig sysselsetting at bosettings- mindre isolert beliggende bygdesamfunn med mønsteret ble konsolidert. Dermed var ikke basis i primærnæringer, gjerne jordbruk og fiske i lenger utkantbygder så kritisk avhengige av om kombinasjon, og med noen elementære tjeneste- folketallet deres skulle øke eller synke. funksjoner som en integrert del. Han beskrev Dette var en viktig presisering. Den bidro til at hvordan en begynnende fraflytting kunne rive resonnementet bak konsolideringshypotesen ikke grunnlaget vekk for først skolen, så butikken, så ble ugyldig, selv om konsentrasjonen av befolk- lokalbåtens anløp. Det ene tok det andre, og til ningen fortsatte å gjøre seg gjeldende utover på slutt fant også resten av beboerne det mest for- 1980-tallet og videre fram til i dag.3 Dette skjedde målstjenlig å flytte. dels på grunn av flyttemønsteret, men mye også Forståelsesrammen innebar å se på stedet, fordi distriktskommunenes reduserte ungdoms- lokalsamfunnet, som et skjebnefellesskap. Alle var kull svekket reproduksjonspotensialet dramatisk. avhengige av hverandre og av at stedet opprett- Dermed havnet de etter hvert i en vedvarende til- holdt en viss befolkning, en kritisk masse. En dag stand med flere dødsfall enn fødsler. raknet det, og stedet kunne bli stående folketomt Likevel endret ikke «omrisset av det bebodde tilbake. Slik kunne man tenke seg at sted etter Norge» seg stort. Avfolkingsalarmen var avblåst, sted ville avfolkes. De lokale sentrenes omland ville etter hvert også tørke ut, og prosessen kunne ventes å forplante seg videre fra mindre bygder til 2 Rasmussen, T. F. (1967). Hele folket i storbyer? tettsteder og byer. Forskningsnytt, nr. 2–3. «Hele folket i storbyer» var geografen Tor 3 Brox, O. (1980). Mot et konsolidert busettingsmønster. Tidsskrift for samfunnsforskning, 21(3/4), 227–244. Det var Fredrik Rasmussens spådom og nokså klart kom- flere andre elementer knyttet til Brox konsoliderings- muniserte ønske, formulert som tittel på en klas- hypotese som ikke har slått til i etterkant, som vi ikke går sisk artikkel.2 Brox og Rasmussen sto steilt mot nærmere inn på her. NOU 2020: 15 21 Det handler om Norge Kapittel 1 selv om folketallet gikk mye tilbake – og mest i tidligere hadde undervurdert befolkningsveksten kommunene med lavest sentralitet. for landet som helhet. For de kommunene der folketallet var forventet å krympe, traff framskrivingene derimot godt. Nær halvparten av 1.4.4 Uttynningssamfunnets utfordringer kommunene (200 av 428) opplevde nedgang i I forlengelsen av konsolideringshypotesen, og folketallet i perioden 1987 til 2015, jf. figur 1.1. For med bakgrunn i befolkningsframskrivinger fra 120 av dem var nedgangen over 10 prosent, og Statistisk sentralbyrå (SSB) for perioden 1987– mønsteret var tydelig. De minst sentrale kommu- 2015 som tilsa fortsatt befolkningsnedgang i nene hadde størst nedgang, slik også fram- omtrent halvparten av landets kommuner, vokste skrivingen hadde antydet. Uttynningshypotesen begrepet «uttynningssamfunn» fram.4 Uttynnings- slo med andre ord til. samfunn ble i utgangspunktet definert som steder Samtidig var det vanskeligere å konkludere og kommuner som over tid går tilbake i folketall, med at utarmingshypotesen hadde slått til. Aas- men uten å bli avfolket. Dette lanserte en anner- brenn og Sørlie finner dokumentasjon på at situa- ledes måte å forholde seg til distriktspolitikken på. sjonen kan være krevende og åpenbart prege Litt teknisk kan man si at demografisk utvikling i lokalsamfunnene. Men etter å ha undersøkt en dette perspektivet ble omdefinert fra å være en rekke indikatorer som arbeidsledighet, omfanget avhengig variabel, noe det gjaldt å utforme virke- av uføretrygd og barnefattigdom og sammenlik- midler for å påvirke, til å være en uavhengig varia- net et bredt spekter av målinger og vurderinger, bel, noe man i større grad bare må forholde seg konkluderte de likevel med at forskjellene mellom til. de ulike kommunegruppene er nokså små. Ut fra I forlengelsen av dette ble spørsmålet: Hvilke beregningene som er gjort, framstår ikke uttyn- samfunnsmessige utfordringer ventes å oppstå i ningskommunene som en gruppe med spesielt kjølvannet av en befolkningsnedgang? Og videre: dramatiske verdier. Hvilke virkemidler kan gjøre disse utfordringene At følgene ikke er blitt mer dramatiske enn de enklere å håndtere? tilsynelatende er selv om folketallet har fortsatt å Et sentralt element i forståelsen av uttynnings- gå tilbake, ses i sammenheng med at en rekke prosesser er at de ikke bare innebærer befolk- kompenserende forhold har gjort seg gjeldende. ningsnedgang, men typisk også en endret sam- Av dem kan nevnes distriktspolitikken, samferd- mensetning av befolkningen. Aldring, gjerne i selsutbyggingen, bilbruken, den digitale revolu- form av såkalt forgubbing, er et aspekt. Prosessen sjonen og de lokale aktørenes evne til å tilpasse kan tenkes å føre til en sosial og kulturell utar- seg situasjonen og utvikle lokalt tilpassede løsnin- ming av et stedssamfunn. Grunnlaget for formelle ger for blant annet tjenesteorganisering og trans- tjenestefunksjoner, lag og foreninger og det ufor- port. Men spesielt legger artikkelen vekt på melle sosiale og kulturelle livet i hele sin bredde betydningen av den nasjonale utbyggingen av vel- kan undergraves. ferdsstaten, både de spesifikke velferdstjenestene Rekken av mulige konsekvenser man kunne og ordningene som bidrar til økonomisk trygghet tenke seg som følge av slike uttynningsprosesser, for enkeltpersoner.7 var grunnlaget for formuleringen av en «utar- Brox la vekt på at kommunikasjonsutbyggin- mingshypotese».5 Denne hevdet at befolknings- gen og framveksten av større funksjonelle regio- nedgangen ville ha en tendens til å sette preg på ner bidro til at synet på det enkelte lokalsam- hverdagslivet i slike samfunn. Den ville utfordre funnet som et skjebnefellesskap ikke lenger både de visuelle, økonomiske, sosiale og kultu- hadde sin opprinnelige gyldighet. Noe han i liten relle kvalitetene i lokalsamfunnene og i ytterste grad problematiserte, var den underforståtte, men konsekvens føre til krise og «velferdsmessig grunnleggende forutsetningen: at det faktisk må kollaps», et samfunn som raknet. eksistere steder som det er praktisk mulig å I 2016, med fasit i hånd, skrev Aasbrenn og pendle til, livskraftige bo- og arbeidsmarkeds- Sørlie artikkelen «Uttynningssamfunnet – 25 år regioner. etter».6 SSBs befolkningsframskrivinger fra 25 år

4 Aasbrenn, K. (1989). «Uttynningssamfunnet – det demo- 6 Aasbrenn, K. & Sørlie, K. (2016). Uttynningssamfunnet – grafisk uttynnede – men ikke avfolkede – utkantsamfun- 25 år etter. I Villa, M. & Haugen, M. S. (Red.), Lokal- net». Tidsskrift for samfunnsforskning, 30 (5/6). samfunn. Cappelen Damm Akademisk. 5 Aasbrenn, K. (1989). «Uttynningssamfunnet – det demo- 7 Aasbrenn, K. & Sørlie, K. (2016). Uttynningssamfunnet – grafisk uttynnede – men ikke avfolkede – utkantsamfun- 25 år etter. I Villa, M. & Haugen, M. S. (Red.), Lokal- net». Tidsskrift for samfunnsforskning, 30 (5/6). samfunn. Cappelen Damm Akademisk. 22 NOU 2020: 15 Kapittel 1 Det handler om Norge

100

0 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst Hele landet sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

nedgang 20+ % nedgang 10–19 % nedgang 0–9 % vekst

Figur 1.1 Andel kommuner med nedgang i folketallet etter sentralitet og ulike nivåer for nedgang (1987–2015). Tall i prosent1 1 Figuren er oppdatert til å vise kommunestrukturen per 2020 og SSBs sentralitetsindeks fra 2020. Med denne strukturen hadde 176 av 356 kommuner nedgang i folketallet. 115 hadde nedgang over 10 prosent. Kilde: Aasbrenn, K. & Sørlie, K. (2016), s. 159. SSB (tabell – 06913).

Utviklingen innenfor fritidssfæren, spesielt Utvalgets formål kan også leses i en slik for- bruken av hytter og fritidshus, har også bidratt til ståelsesramme. Da vil befolkningsutviklingen i å endre livet i mange av de perifere områdene av retning av økt andel eldre og færre i yrkesaktiv landet. Folketallet – i betydningen hvor mange alder tas mer for gitt, og vi skal foreslå løsninger som faktisk oppholder seg der – går opp og ned som kan opprettholde bærekraften i samfunnene avhengig av ukedag og sesong. Noen steder selv med en slik utvikling. Hvilke samfunnsmes- bærer nærmest preg av å være av-og-på-samfunn, sige utfordringer ventes å oppstå i kjølvannet av bebodd i enkelte perioder av året, praktisk talt en befolkningsnedgang, og hvilke virkemidler ubebodd i andre. kan gjøre disse utfordringene enklere å hånd- De såkalte hyttekommunene utgjør en egen tere? kategori. Endret bruk av hyttene, spesielt det at flere oppholder seg der i lengre perioder og delvis utnytter dem som et hjem nummer to og hjemme- 1.4.5 Utvalgets forståelse av demografi- kontor, utfordrer i noen grad selve bobegrepet. På utfordringer – befolkningsnedgang, sikt kan det også gjøre det aktuelt å revidere prin- aldring og spredt bosetting sipper både for demografisk bokføring og skatte- Begrepet «demografiutfordringer» står sentralt i legging. Forbudet mot å reise til en hytte utenfor mandatet. Utvalget har i sitt arbeid lagt til grunn at ens formelle bostedskommune, som ble innført de aktuelle utfordringene er knyttet til tre forhold: våren 2020, illustrerer noen utfordringer som har befolkningsnedgang, aldring og spredt bosetting. å gjøre med dimensjoneringen av det man kan Befolkningsnedgang: Nedgangen i antall inn- kalle et jojo-samfunn. byggere i store deler av Distrikts-Norge har over «Uttynningssamfunnet» lanserte altså en flere tiår vekket bekymring. Opprettholdelse av annerledes måte å forholde seg til demografisk folketallet, i praksis gjerne knyttet til den enkelte utvikling i distriktspolitikken på; fra noe man kommune, har tradisjonelt både vært et mål for måtte påvirke (avhengig variabel) til noe man i distriktspolitikken og en målestokk for både den større grad må forholde seg til og ha politikk for å nasjonale distriktspolitikkens og den kommunale håndtere konsekvensene av (uavhengig variabel). politikkens suksess eller fiasko. NOU 2020: 15 23 Det handler om Norge Kapittel 1

Begrunnelsen har for en stor del vært knyttet mer eller mindre alle aktører er i rask endring, til forventede utfordringer samlet under over- med de trusler og muligheter det innebærer for skriften «uttynningsproblematikk». I dette begre- distriktskommunene og deres innbyggere. Tekno- pet inngår både de langsiktige, regionaløkono- logisk utvikling inngår som en viktig faktor, men miske konsekvensene av at folketallet går ned, er i denne sammenhengen ikke den eneste. utfordringer for tjenesteforsyningen, fysisk forfall Den gradvise nedtoningen av bosettingsmålet og et utfordret sosialt og kulturelt mangfold. Dis- i distriktspolitikken er av mange betraktet som en triktenes stemme på den nasjonale politiske reduksjon av ambisjonene og en stille aksept av at arenaen svekkes når distriktsbefolkningen utgjør målene man hadde satt seg, var urealistiske. en stadig mindre del av alle innbyggerne i landet. Utvalget ser på sitt oppdrag som en invitasjon til å I tillegg nevnes ofte det symbolske inntrykket styrke arbeidet mot minst like ambisiøse, men som skapes både innad og utad når man blir mer kvalitative, mål. Målene vil derfor også være stemplet som et uttynningssamfunn eller et mer krevende å sette ut i livet, men vil etter utval- fraflyttingsområde. gets mening ideelt sett kunne treffe hverdagens Aldring: Store deler av Distrikts-Norge preges utfordringer i distriktene bedre. ikke bare av befolkningsnedgang, men også av aldring. I mandatet er utfordringer knyttet til aldringen av distriktsbefolkningen framhevet spesi- 1.5 Utvalgets arbeid – utrednings- elt. I motsetning til fraflytting er redusert dødelig- arbeid under en pandemi het og økt levealder en prosess som utelukkende oppfattes som en villet utvikling, og dermed noe Utvalget har hatt tolv utvalgsmøter, hvorav de som må tas for gitt. Samfunnet må lage systemer siste åtte som videomøter. Arbeidet startet med å for å håndtere konsekvensene av aldring, og de reise til ulike deler av landet, blant annet for å må være bærekraftige over tid. Aldring kan bidra innhente innspill fra kommuner om hvordan de til å skape et større behov for helse- og omsorgs- vurderer og planlegger for å håndtere demogra- tjenester. Disse tjenestene skal finansieres, og det fiske endringer i egen kommune. Planen var å krever rekruttering av kompetanse. Aldringen blir videreføre denne arbeidsformen gjennom hele på sikt også en nasjonal utfordring, men den vil utredningsarbeidet, men dette møteopplegget skje tidligere og sterkere i distriktene. måtte nødvendigvis justeres som følge av covid-19. Spredt bosetting: Distriktene er gjennomgå- I tillegg til de fysiske møtene utvalget rakk å ende preget av kombinasjonen liten befolkning og gjennomføre med kommuner før mars 2020, ble store avstander. Dette skaper avstandsutfordringer det sendt henvendelser til 24 kommuner det i forbindelse med både jobb, tjenesteorganisering ellers ville ha vært aktuelt å besøke, for å få og hverdagslivet i stort og smått. Dette gjelder så skriftlige innspill til arbeidet. Halvparten av disse vel innad i enkeltkommuner som i regioner hvor kommunene har gitt skriftlige tilbakemeldinger distriktskommuner er lokalisert. Tjenestetilbud, til arbeidet. lag og foreninger og alle institusjoner som krever Utvalget har også invitert forskere og andre et visst befolkningsunderlag for å fungere, vil med særlig kunnskap om ulike temaer til utvalgs- møte utfordringer, spesielt i en situasjon der folke- møter for å presentere sin forskning og andre sen- tallet går tilbake og befolkningen eldes. trale innsikter. Følgende har holdt innlegg på Spredt bosetting, befolkningsnedgang og ald- utvalgets møter: ring har en tendens til å opptre sammen. Slik – Håvard Teigen, professor emeritus ved Høg- demografisk uttynning i en region kan bidra til å skolen i Innlandet forsterke utfordringer med lav befolkningstetthet – Kjetil Sørlie, demograf, tidl. ved Norsk institutt og aldring, kan stabilisering av folketallet eller for by- og regionforskning vekst bidra til å dempe utfordringene. Likevel, – Finansdepartementet ved Merete Arna det å være en distriktskommune – med liten Onshus befolkning og store avstander – er imidlertid i – Sørlandet Sykehus ved Nina Mevold, Øystein seg selv en demografiutfordring som krever sær- Evjen Olsen og Vegard Øksendal Haaland skilte grep. Det endres ikke nødvendigvis så mye – Nasjonalt senter for distriktsmedisin ved Anette av om folketallet går litt opp eller litt ned. Fosse, Birgit Abelsen og Margrete Gaski Utvalget ønsker også å se de identifiserte – Nasjonalt senter for e-helseforskning ved Stein utfordringene, og diskusjonen om hvordan de kan Olav Skrøvseth møtes med målrettede virkemidler og tiltak, – Mads Gilbert, klinikkoverlege/professor ved innenfor en kontekst der rammebetingelsene for Universitetssykehuset Nord-Norge 24 NOU 2020: 15 Kapittel 1 Det handler om Norge

Vadsø

E-post Møte Salangen Narvik

Beiarn

Namsos Grong Åord

Tingvoll Midtre Gauldal Vanylven Nord-Fron Stor-Elvdal Etnedal

Rollag Suldal Marker Tokke Kragerø Farsund Risør

Figur 1.2 Kommuner som har gitt utvalget innspill

– Christina Strige og Marit Magelssen Vambheim, – Svein Richard Brandtzæg, leder for distrikts- til(bake)flyttere til Vadsø næringsutvalget – Sykehusinnkjøp ved Kjetil Marius Istad – Sametinget ved Katrine Muotka, Magne – Fylkesmannen i Troms og Finnmark ved Jan- Svineng, Anne-Marie Gaino og John Osvald Peder Andreassen Grønmo – Josefina Syssner, instituttleder og første- amanuensis ved Universitetet i Linköping Utvalget har i tillegg hatt tre egne kortere – Ungdommens distriktspanel ved Anne Snarte- videomøter med distriktsnæringsutvalget, KS og land, Hans Christian Knudsen og Anne Irene Norsk Rådmannsforum. Myhr Utvalget har fått utarbeidet egne notater fra – Statens vegvesen ved Tore Askeland og Nasjonalt senter for distriktsmedisin og Distrikts- Cathrine Helle-Tautra senteret. Utvalget har også bestilt statistikk fra – Hareid Fastlandssamband AS ved Gunvor Statistisk sentralbyrå og Samordna opptak. Ulstein NOU 2020: 15 25 Det handler om Norge Kapittel 1

1.6 Kommunene bekymrer seg for Det er imidlertid få distriktskommuner som har befolkningsnedgang, staten gitt uttrykk for at de anser den forventede ald- bekymrer seg for aldring ringen isolert sett som en kritisk utfordring som vil kunne få konsekvenser for bærekraften i sitt Tilbakemeldingene fra kommuner viser at de lokalsamfunn. generelt vurderer konsekvensene av framskrevet Dette synes å stå i motstrid til hvordan aldring som store, men håndterbare. En aldrende distriktskommuner vurderer utsiktene til ned- befolkning oppfattes hovedsakelig som en utford- gang i folketallet. Kommuner i distriktene er ring for helse- og omsorgstjenestene i kommu- betydelig mer bekymret for en reduksjon i antall nene. For eksempel skriver Rollag kommune i sitt innbyggere enn for endringer i alderssammenset- innspill til utvalget: ningen. Dette bekreftes blant annet av innspill fra kommuner til utvalget og i nyere studier.9 Å til- En økning i andel innbyggere over 67 år i kom- trekke seg nye innbyggere i arbeidsfør alder, både binasjon med at den forventede levealderen for å øke/opprettholde folketallet og kunne sikre også økes, kan medføre en meget stor belast- tilstrekkelig arbeidskraft, er derfor førsteprioritet ningen på helsetjenestene i kommunen. I følge for mange distriktskommuner. Dette er problem- Folkehelseinstituttet vil en økningen i forven- stillinger mange kommuner allerede har jobbet tet levealder i Norge medføre at antallet perso- med en stund. For eksempel viser Beiarn kom- ner med demens mer enn dobles fra 2015 til mune i sitt innspill til at: 2050. Kostnadsnivået for å opprettholde ade- kvate helsetjenester i kommunen vil da også Beiarn har gjennom mange år hatt en nedgang øke betydelig. i befolkningen. Prognosene fra SSB tilsier da Kommunen har allerede satt i gang en også at samlet befolkning vil reduseres også rekke tiltak i forsøk på å mitigere et økende for de kommende årene. Vi kunne ønsket at det kostnadsnivå. Dette inkluderer forebyggende hadde vært en relativt stabil sammensetning av tiltak, helsefremmende tjenester og lokal- de ulike aldersgruppene i perioden, men reali- samfunn, samt samskaping og innbygger- teten er at andelen eldre over 67 år øker. medvirkning for økt helse og bedre trivsel. Samtidig viser fremskrivningen fra SSB at den yrkesaktive aldersgruppen (20–66 år) er Kommunene peker ofte på nødvendigheten av å den som gruppen som i antall vil ha den største skifte fra sykehjem til hjemmetjenester, innføring reduksjonen med over 18%. Dette vil kunne av velferdsteknologi og rekruttering av tilstrekke- medføre at det for Beiarn som samfunn vil lig arbeidskraft som de viktigste tiltakene for å være kritisk at man lykkes med å gjennomføre håndtere en aldrende befolkning. Dette bekreftes tilstrekkelig ny rekruttering av arbeidskraft og også av andre studier.8 at denne arbeidskraften utgjøres av nye inn- Samtidig er det kommuner som påpeker at byggere som flytter til Beiarn. Ny tilflytting endringene i alderssammensetning gir utford- krever at vi er i stand til å tiltrekke oss nye inn- ringer også for andre tjenesteområder. For byggere i sterk konkurranse med våre nabo- eksempel skriver Kragerø kommune i sitt innspill kommuner, ikke minst Bodø som region- til utvalget: senter.

Parallelt med økningen i antall eldre reduseres I deler av statsapparatet synes det å være større antall og andelen barn og unge. Det nødvendig- bekymring for konsekvensene av økt aldring enn gjør fleksibilitet og endringer i f.eks. barne- det er blant distriktskommunene. Eksempelvis hage- og skolestruktur. Bare slik kan ressurser uttrykker regjeringen ved Helse- og omsorgs- forskyves til den innbyggergruppen som øker. departementet i Nasjonal helse- og sykehusplan Staten må gjøre det mulig for kommunene å sterk bekymring for at økt aldring vil påvirke kom- foreta slike strukturelle grep slik at det gir munenes evne til å yte helse- og omsorgstjenester kostnadsbesparelser. Nasjonale normer redu- i samsvar med lovpålagte ansvar.10 Bekymringen serer det lokale handlingsrommet. 9 Bliksvær, T. et al. (2020). «Et godt sted å bli gammel» – En studie av aldring i rurale kommuner. (NF-rapport nr. 11/ 8 Helgesen, M. K. & Herlofson, K. (2017). Kommunenes plan- 2020). Nordlandsforskning. legging og tiltak for en aldrende befolkning. (NIBR-rapport 10 Meld. St. 7 (2019–2020). Nasjonal helse- og sykehusplan 2017:16). By- og regionforskningsinstituttet NIBR. 2020–2023. Helse- og omsorgsdepartementet. 26 NOU 2020: 15 Kapittel 1 Det handler om Norge er i stor grad knyttet til framskrivinger som viser store utfordringer med å ha tilstrekkelig kapa- at kommunene vil trenge langt flere helse- og sitet og kompetanse til å dekke opp alle fag- omsorgsarbeidere enn hva de vil få. Dette omtales områder.11 nærmere i kapittel 6. Behovet for økt antall årsverk i helse- og Disse beskrivelsene fra regjeringshold gir tilsyne- omsorgssektoren er ikke størst i distriktene. Det latende uttrykk for en større bekymring for den er kombinasjonen av en aldrende befolkning og demografiske utviklingen i distriktene, enn hva begrenset tilgang på kvalifisert personell som vil distriktskommunene selv gir uttrykk for. Den utgjøre bærekraftutfordringen i distriktskommu- framskrevne utviklingen anses for å være kritisk ner, mener Helse- og omsorgsdepartementet, som og ha konsekvenser for bærekraften i lokalsam- forventer betydelige rekrutteringsutfordringer funnene. Det at utvalget ble satt ned og mandatet både for kommuner og spesialisthelsetjeneste. det ble gitt, kan også ses som et uttrykk for det Regjeringen ved Kommunal- og modernise- samme. ringsdepartementet har også pekt på at de demo- I senere deler av rapporten vil utvalget forsøke grafiske endringene representerer en avgjørende å belyse hvorfor staten og distriktskommunene utfordring for kommuner i distriktene: vurderer den forventede utviklingen ulikt. For- håpentligvis kan vi bidra med analyser og per- Befolkningsnedgang og demografiske end- spektiver som vil kunne bringe debatten om ringer gjør at mange av de små kommunene i demografi og distriktene noe videre. løpet av 10–15 år ikke vil ha et bærekraftig forhold mellom antallet innbyggere i arbeidsfør alder og innbyggere over 67 år. Disse kommu- 11 Prop. 88 S (2017–2018). Kommuneproposisjonen 2019. nene har allerede i dag små organisasjoner og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. NOU 2020: 15 27 Det handler om Norge Kapittel 2

Kapittel 2 Befolkningsutvikling og aldring i områder med spredt bosetting

De siste 20 årene har tre fjerdedeler av distrikts- 2.1 Hva kjennetegner distriktene? kommunene på sentralitet 5 og 6 hatt nedgang i Få folk på store arealer folketallet. Hovedalternativet i de nye framskriv- ningene viser derimot en relativt stabil utvikling i Distriktskommuner kjennetegnes ved at det bor folketallet i distriktskommunene fram til 2040 få folk på store arealer. Dette gjør at det blir lange (liten nedgang på 1 prosent). avstander mellom folk, arbeidsplasser og tjenes- Årsaken til dette er flere stabiliserende krefter: ter. Utfordringene kan være at det er langt mellom 1. Færre unge i distriktene gir lavere utflytting. folk (lav befolkningstetthet) og/eller at det er 2. Det vil fortsatt være en liten andel unge som langt til andre befolkningskonsentrasjoner (som flytter fra byene til distriktene, og denne flyttingen isolerte øyer). Avstanden i seg selv trenger ikke vil være stabil grunnet flere unge i byene. nødvendigvis å være så stor, men fjell, fjorder og 3. Den kraftige veksten i antall eldre gir i seg selv en hav og lite utbygd infrastruktur kan gjøre at reise- større befolkning. tiden blir lang eller kostbar. Lite folk og lang reise- 4. Det vil fortsatt komme noen innvandrere til dis- tid gjør at arbeidsmarkedene er små, og at omfan- triktene fra utlandet, og disse utvandrer i liten get av tjenester er mindre i distriktene. grad. Det finnes ingen presis definisjon av distriktskommuner, og grensen mellom distriktskommu- Drivkreftene for sentralisering av befolkningen er ner og mer sentrale kommuner er flytende. I imidlertid så sterke at vi ikke kan ta for gitt en denne rapporten tar vi utgangspunkt i sentralitets- stabil flytteadferd, hverken knyttet til innenlandsk indeksen til Statistisk sentralbyrå (SSB), jf. boks flytting eller innvandring framover. 2.1. Distriktskommuner kan dermed defineres Distriktskommuner har i dag en eldre befolk- som kommuner med lav sentralitet. I denne rap- ning enn resten av landet. Fram til 2040 vil antal- porten vil det omfatte kommuner på sentralitets- let personer over 80 år i distriktene nesten doble seg. nivå 5 og 6, og i en del tilfeller også kommuner på Distriktskommuner får dermed en eldrebølge på sentralitetsnivå 4. toppen av en allerede relativt gammel befolkning. Veksten i antall 80-åringer er nesten like stor som fremskrevet nedgang i antall personer i yrkesaktiv 2.1.1 Norges bosettingsmønster: alder. Økt antall eldre vil øke utgifts- og store arealer, få folk og små byer sysselsettingsbehovet til pleie- og omsorgssektoren. Historisk var lokaliseringen av naturresurser Færre personer i yrkesaktiv alder vil redusere til- avgjørende for hvor folk bosatte seg og i stor grad gjengelige ressurser i form av skatteinntekter og også hvor tett de bodde. Denne koblingen mellom arbeidskraft. naturressurser og folk kan vi kalle vertikale bin- De nordiske landene har mange demografiske dinger, mens koblingen mellom folk og mellom fellestrekk. I en europeisk sammenheng skiller steder kan omtales som horisontale bindinger. Norge, Sverige og Finland seg ut med å ha store Over tid har de horisontale bindingene blitt mer områder med relativt liten befolkning. Sammen- og mer styrende på bosettingsmønsterets utvik- liknet med distriktsområder i Finland og Sverige, ling enn de vertikale. Mer og mer har lokalise- fremstår imidlertid aldringen i Norge som relativt ringen av sentre og dermed konsentrasjonene av beskjeden. jobbene i sekundær- og tertiærsektor og tjeneste- funksjonenes lokalisering blitt styrende for bosettingen. Men både bosettingsmønsteret og enda 28 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge

Boks 2.1 Inndeling av kommuner etter sentralitet I SSBs sentralitetsindeks blir alle kommunene sjoner i Norge.2 SSB har inndelt kommunene i rangert etter befolkningens tilgang til arbeids- ulike sentralitetsnivåer, der de mest sentrale plasser og private og offentlige tjenester.1 Indek- kommunene er blitt fordelt til sentralitet 1 og de sen gir en oppdatert beskrivelse av bosettings- minst sentrale til sentralitet 6. mønster og arbeidsplass- og tjenestekonsentra-

Sentralitet SSBs sentralitetsindeks fra 2020 1 – Mest sentrale kommuner 2 – Nest mest sentrale kommuner 3 – Over middels sentrale kommuner 4 – Middels sentrale kommuner 5 – Nest minst sentrale kommuner 6 – Minst sentrale kommuner

Figur 2.1 Kommuner gruppert etter sentralitet Kilde: Høydahl. E. (2020). Sentralitetsindeksen. Oppdatering med 2020-kommuner. (Notater 2020/4). Statistisk sentralbyrå.

1 Tjenestene som inkluderes, er ulike typer detaljhandel, 2 En ny sentralitetsindeks ble utviklet i 2017 og er siden tjenester knyttet til kjøretøy, restauranter, reiseliv og blitt oppdatert i 2018 og 2020. Det er noen forskjeller transport, tjenester knyttet til finans og eiendom, tjenes- mellom disse versjonene. Det ble blant annet avdekket ter knyttet til forretningsdrift, undervisningstjenester, feil i 2017-versjonen og inndelingen i sentralitetsnivåer helsetjenester, sosialtjenester, idrett, treningstilbud og ble justert i 2020. 2020-indeksen er basert på ny kommune- opplevelser, kulturtilbud, utleie og reparasjon av utstyr, struktur. Det er denne som i all hovedsak brukes i rap- personlig tjenesteyting og spesialiserte offentlige tjenes- porten. ter. Tjenester det er lovpålagt at skal finnes i alle kommuner, er ikke tatt med. NOU 2020: 15 29 Det handler om Norge Kapittel 2

Boks 2.2 Samiske lokalsamfunn De samiske lokalsamfunnene ligger i stor grad i befolkningsutviklingen på sentralitet 6. Analy- distriktskommuner og er særlig konsentrert i sene i dette kapittelet som er knyttet til sentrali- Finnmark og Nord-Troms.1 Kommunene Guov- tet 6, kan derfor også brukes for å vurdere dageainnu–Kautokeino, Kárášjoga–Karasjok, befolkningsutviklingen i kommuner i det Deatnu–Tana kommune og Unjárgga–Nesseby samiske området. er kommuner der en relativt stor andel av Sametinget er i sitt innspill til utvalget opp- befolkningen er samisk. Dette er derfor også et tatt av hvordan færre folk i samiske områder viktig område for nordsamisk språk. skaper utfordringer for å opprettholde samisk Samene er samtidig en relativt liten gruppe, språk og kultur (se også boks 4.3 i kapittel 4). og bosettingen er spredt ut over et stort geo- Andre temaer er svake boligmarkeder og til- grafisk område. Innenlandsk utflytting har ført gang på utdanning. Innspillene her er i stor grad til ytterligere spredning av den samiske befolk- sammenfallende med omtalen i kapittel 7 og 8 ningen. Det er økende konsentrasjoner av den om disse temaene. samiske befolkningen i byer, særlig i Nord- 1 Norge (Tromsø, Alta og Bodø), men også i Det finnes ingen helt presis angivelse hva som er samiske lokalsamfunn. Ofte er det geografiske virke- resten av landet (særlig Oslo og Trondheim). området for Sametingets tilskuddsordninger til næringsut- Lulesamisk og sørsamisk er små språkgrupper vikling (STN) brukt. Dette omfatter 21 hele kommuner og blir brukt i relativt små samiske lokalsam- og deler av 10 kommuner, med tyngdepunkt i Finnmark og Nord-Troms. funn. 2 Telemarksforsking (regionaleanalyser.no). Følgende av Telemarksforsking lager regionale analyser de samiske kommunene er på sentralitet 6: Gamvik, for samiske områder på oppdrag fra Sametinget. Unjárgga–Nesseby, Måsøy, Loabák–Lavangen, Evenes, Hamarøy, Deatnu–Tana, Nordkapp, Snåase–Snåsa, I denne analysen inngår 21 kommuner, der 19 er Porsángu–Porsanger, Raarvihke–Røyrvik, Kvænangen, 2 på sentralitet 6 og to er på sentralitet 5. Det er i Lebesby, Gáivuotna–Kåfjord, Gratangen, Omasvuotna– stor grad sammenfall mellom befolkningsutvik- Storfjord, Guovdageainnu–Kautokeino, Loppa og Lyngen. lingen i kommunene i dette samiske området og Kárášjoga–Karasjok og Sørreisa er på sentralitet 5.

mer bebyggelsen har en historisk treghet i seg. 60 prosent av distriktsbefolkningen på sentralitet Endringene skjer ikke over natta, men oftere som 5 og 6 i tettsteder. I innlandsområder i Sør-Norge en litt forsinket konsekvens av grunnleggende, er bosetningen mer spredt, men likevel samlet til endringer i økonomi, forsørgelse og levemåte. smale «bånd» i dalene.2 I Innlandet og Agder bor under 40 prosent i tettsteder. Kommuner på sentralitet 5 og 6 huser også de fleste samiske lokal- Sentralitet 5 og 6 – de typiske distriktskommunene samfunn, jf. boks 2.2. Distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 omfatter Dette spredte bosettingsmønsteret med små 209 kommuner. Disse kommunene omfatter 72 tettsteder innebærer lange avstander til tjenester prosent av arealet i Norge, men bare 14 prosent av og alternative arbeidsplasser. Få innbyggere inne- innbyggerne. De fleste av disse kommunene bærer at markedet blir for lite til å tilby enkelte tje- finner vi i Nord-Norge og i fjell- og innlands- nester og varer, og det blir mindre konkurranse områdene i Sør-Norge. Tettstedene i kommuner blant tilbyderne, jf. kapittel 4. Store avstander og på sentralitet 5 og 6 er relativt små. Halvparten av få brukere innebærer også at offentlige tjenester befolkningen i disse kommunene bor spredt- blir dyrere å produsere.3 bygd.1 Samtidig er det regionale forskjeller. Lengst i nord er bosetningen konsentrert til fiske- vær, ofte med flere mil folketom kyst mellom 2 Thorsnæs, G. (2020, 21. april). Norge – bosettingsmønster. værene. I Nord-Norge og i Vestland fylke bor 56– I Store norske leksikon, snl.no. 3 Langørgen, A., et al. (2005). Sammenlikning av simultane 1 50 prosent samlet, 56 prosent på sentralitet 5 og 39 prosent og partielle analyser av kommunenes økonomiske adferd. på sentralitet 6. (Rapporter 2005/25). Statistisk sentralbyrå. 30 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge

Sentralitet 4 – distriktenes byer og regionsentre 2.1.2 Sentralisering i Norden Distriktenes byer og regionsentre finner vi på sen- i urbaniseringens hundreår tralitet 4, som har 16 prosent av befolkningen og Det 20. århundre er blitt kalt urbaniseringens 18 prosent av arealet. Her finner vi mange mindre hundreår. I 2010 hadde minst 450 byer mer enn én byer og tettsteder. De fleste byene i Nord-Norge million innbyggere, mens det hundre år tidligere er på dette nivået. Flere av disse har campuser for kun fantes 13 millionbyer. Majoriteten av verdens høyere utdanningsinstitusjoner og/eller lokalise- befolkning bor i dag i byer og urbane områder. ringssted for sykehus, for eksempel Alta, Harstad, Dette er også tilfellet i Norge og i Norden – som Narvik og Rana. også er kjennetegnet av en relativt spredtbygd I Sør-Norge er mange av kommunene på sen- befolkning. tralitet 4 kommuner som ligger i randsonen av Begynnende industrialisering på 1840-tallet store og mellomstore byer. Men også her finner vi gjorde at urbaniseringen i Norge skjøt fart, og på byer og tettsteder med tydeligere regionsenter- 1800-tallet var veksten blant de sterkeste i funksjon for distriktskommuner på sentralitet 5 og Europa.4 Industriell produksjonsvirksomhet var 6, som for eksempel byene nord i Trøndelag fra en viktig basis for byenes økonomi helt fram til Namsos til Levanger, og Kristiansund, Molde, 1970-tallet. Voss og Gol. Mesteparten av befolkningen i kom- På 1900-tallet avtok urbaniseringsprosessen i muner på sentralitet 4 bor i tettsteder (71 pro- Norge, særlig sammenliknet med Sverige, Dan- sent), og igjen er andelen relativt høy i Nord- mark og Island. Graden av urbanisering var spe- Norge, med over 80 prosent. Innlandsområdene i sielt lav i mellomkrigstiden. En del av befolknings- Sør-Norge har igjen en mer spredt bosetting, med veksten ble i denne perioden kanalisert inn i dis- bare 43 prosent bosatt i tettsteder. triktene, blant annet med rydding av ny jord og etablering av nye småbruk (bureising). Urbanise- ringen har også vært moderat i etterkrigstiden. Sentralitet 1–3 – Norges byområder Det har gitt Norge den laveste tettstedsandelen i Samlet sett dekker kommunene på sentralitet 1–3 Norden. bare 10,5 prosent av Norges landareal, men de har Urbaniseringen i Sverige ga stor nedgang i hele 71 prosent av befolkningen. 91 prosent av bosettingen utenfor tettsteder, særlig i perioden befolkningen i disse kommunene bor i tettsteder, 1930 til 1970. Alt i alt hadde antall bosatte utenfor og tettstedene er igjen mer tettbygde enn tettste- tettsteder sunket fra 3,5 millioner i 1900 til 1,5 mil- dene på de øvrige sentralitetsnivåene. Dette gjel- lioner i 1970. Parallelt vokste befolkningen i byer der særlig i de største byene. I disse byene finner og tettsteder fra 1,6 millioner i 1900 til 6,6 millio- vi hovedsetet til flesteparten av landets offentlige ner i 1970. Slik fikk Sverige, i likhet med Dan- institusjoner og private foretak. mark, en tettstedsandel på over 80 prosent alle- I den siste inndelingen fra 2020 er Oslo ran- rede på 1960-tallet. gert som den mest sentrale kommunen, og også I Norge førte lav grad av urbanisering i mel- de nærmeste kommunene rundt Oslo er på sen- lomkrigstiden til at befolkningen i spredtbygde tralitet 1. Dette skyldes at disse kommunene lig- strøk økte fra 1,4 millioner i 1900 til 1,5 millioner i ger i relativt folketette områder og har et tett inte- 1960. Befolkningen i byer og tettsteder steg fra grert arbeids- og tjenestemarked. 800 000 i 1900 til 2 millioner i 1960. Først etter På sentralitet 2 finner vi storbykommunene 1960 medførte urbaniseringen i Norge en ned- Bergen og Trondheim, fire kommuner i Stavanger- gang i folketallet i spredtbygde strøk. I dag bor regionen og enda flere kommuner i nærheten av 950 000 i spredtbygde strøk i Norge. I Sverige, Oslo. som har dobbelt så mange innbyggere som På sentralitet 3 ligger regionale sentre som Norge, er tallet om lag 1,3 millioner. Tromsø, Bodø, Ålesund, sørlandsbyene, Mjøs- Av de nordiske landene er det Finland som har regionen og kommuner rundt landets fire stor- hatt den sterkeste urbaniseringen de siste 50 byer: Oslo, Bergen, Stavanger/Sandnes og Trond- årene. heim.

4 Myhre, J. E. (2006). Den eksplosive byutviklingen 1830– 1920. I Helle, K., Eliassen, F-E., Myhre, J. E. & Stugu, O. S. (Red.), Norsk byhistorie – urbanisering gjennom 1300 år. Pax forlag. NOU 2020: 15 31 Det handler om Norge Kapittel 2

100

40 Island 30 Danmark Sverige 20 Finland 10 Norge

0 1915 1910 2015 1975 1935 1970 1955 2010 1920 1925 1930 1950 1985 1995 1945 1965 1905 1980 2020 1960 1990 1940 1900 2005 2000

Figur 2.2 Andel av befolkningen bosatt i tettsteder i nordiske land 1900–2020. Tall i prosent Kilde: SSB (tabell 05212), Statistics Iceland, Statistiska centralbyrån, Statistikcentralen, Danmarks Statistik og FN. Island og Norge til 2020, Danmark til 2019, Sverige og Finland til 2018. Finland fra 1950.

Figur 2.3 knytter urbaniseringen i Norge til sentralitet 5 har ligget temmelig stabilt på rundt sentralitet. Vi ser at det bare er kommunene på en halv million innbyggere gjennom hele perio- sentralitet 6 som samlet har hatt en nedgang i den. Kommunene på sentralitet 4 har hatt en vekst folketallet i perioden, fra 325 000 i 1966 til 235 000 på noe under 40 prosent, mens de mer sentrale i 2020 (ned 27 prosent). Distriktskommunene på kommunene har vokst mellom 60 og 70 prosent.

1 600 000

1 400 000

1 200 000

1 000 000

800 000

600 000

400 000

200 000

- 1974 2012 1976 2014 1970 2018 2016 1978 2010 1972 1992 1982 1998 1986 1980 1988 1996 2020 1994 1990 1968 1966 1984 2002 2008 2006 2000 2004

1 – Mest sentrale kommuner 2 – Nest mest sentrale kommuner 3 – Over middels sentrale kommuner 4 – Middels sentrale kommuner 5 – Nest minst sentrale kommuner 6 – Minst sentrale kommuner

Figur 2.3 Folketall etter sentralitet 1966–2020. Antall Kilde: SSB (tabell 06913). 32 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge

2.1.3 Fritidsboliger gir høyere faktisk innbyggertall Analysene av bosettingsmønsteret baserer seg på Folkeregisterets opplysninger om hvor folk bor. Folk tilbringer imidlertid en større del av tiden sin i rurale områder enn innbyggertallene skulle tilsi. Den økende byggingen av hytter og økt bruk av fritidsboliger i helger og ferier av bybefolkningen er sett på som en sterk moturbaniseringsprosess.5 Det er i dag om lag en fjerdedel av husholdningene i Norge som eier en fritidsbolig. Samtidig har nær halvparten av befolkningen tilgang til en fritidsbolig.6 Fritidsboligene eies i stor grad av familier i og rundt de store byene. I de 77 kommunene som utgjør fjellområdene i Sør-Norge, eies 78 prosent av fritidsboligene av personer som bor utenfor disse kommunene, hovedsakelig i storbyregionene.7 Effekten på lokalsamfunnene av denne tidsbruken blir beregnet på ulike måter. Nordregio beregner det de kaller Community impact.8 Dette er forholdet mellom antall årsinnbyggere9 og de folkeregistrerte innbyggerne. Store hyttekommuner i Norge som Hol og Vinje har om lag fem ganger så mange årsinnbyggere som folkeregistrerte innbyggere.10 Figur 2.4 viser at mange av fjell- kommunene i Sør-Norge har betydelig flere del- Figur 2.4 Antallet potensielle årsinnbyggere tidsinnbyggere enn folkeregistrerte innbyggere. i forhold til antall registrerte innbyggere. Dette er kommuner som har mange hytter, men Kommuner i Norden (2018) også en relativt liten befolkning. I tillegg er det mange fritidsboliger langs kysten, men her har Kilde: Nordregio at www.nordregio.org. (Eeva Turunen og Gustaf Norlén). kommunene også i gjennomsnitt flere innbyggere, slik at påvirkningen ikke blir like markant. Nordregios beregning er åpenbart ikke et tall på hvor mange som oppholder seg i hyttekommu- Figur 2.4 viser også at det ikke er alle distrikts- nene til enhver tid. SSB opererer også med begre- kommuner som er påvirket av en stor ekstern pet årsinnbygger, som legger til grunn at det er 4 hyttebefolkning. Nesten 80 prosent av alle hytter i personer per hytte, og at de bruker denne i snitt Norge ligger innen 4 timers kjøretid fra de seks 30 dager i året. største tettstedene. Det bygges flest nye hytter i områdene som ligger en til tre timers kjøretur fra 11 5 Slätmo, E. et al. (2019). Urban–rural flows from seasonal disse tettstedene. Distriktskommunene på Vest- tourism and second homes. (Report 2019:13). Nordregio. De landet og i Nord-Norge virker mindre preget av refererer blant annet til Ellingsen, W. (2016). Rural second en stor fritidsboligbefolkning enn distrikts- homes: A narrative of de-centralisation. Sociologia Ruralis, 57(2), 229–244. kommunene i Sør- og Midt-Norge. 6 Ellingsen, W. & Arnesen, T. (2018). Fritidsbebyggelse – fra byggesak til stedsutvikling. (ØF-notat nr. 03/2018). Østlands- forskning. 2.2 SSBs framskrivinger: stabilt 7 Alnes, P. K. et al. (2018). Fjellindeksen. (ØF-rapport 05/ 2018). Østlandsforskning. folketall og aldrende befolkning 8 Slätmo, E. et al. (2019). Urban–rural flows from seasonal tourism i distriktskommuner and second homes. (Report 2019:13). Nordregio. 9 Årsinnbyggere = antall fritidsboliger ganger tre pluss antall Diskusjonen om demografiutfordringer i distrik- folkeregistrerte innbyggere. tene har i stor grad handlet om befolkningsned- 10 Ifølge SSB er Åseral og Bykle de kommunene med flest hytter både i forhold til befolkningen og antall boliger. Kommunene har rundt fire ganger så mange hytter som 11 Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger/Sandnes, Drammen boliger og henholdsvis 2,2 og 2,7 hytter per innbygger. og Fredrikstad/Sarpsborg. NOU 2020: 15 33 Det handler om Norge Kapittel 2 gang og flytting fra distriktene til mer sentrale opprettholde folketallet på sikt. På tross av stabi- strøk. Det siste tiåret har positiv nettoinnvandring litet i folketallet framover kan vi forvente en mar- bidratt til å snu nedgang til vekst i mange dis- kant nedgang i antall unge og folk i yrkesaktiv triktskommuner. Lavere innvandring, synkende alder i distriktene. fruktbarhet og et sentraliserende flyttemønster ga imidlertid en nedgang i folketallet i 291 kommuner i 2019. Dette førte til en økt offentlig debatt 2.2.1 Mindre sentraliserende flytting, om befolkningsnedgang under utvalgets arbeid. lite utvandring, og aldring som Det var ventet at SSB i sine nye regionale befolk- en stabiliserende kraft ningsframskrivinger ville framskrive ytterligere SSB publiserte nye regionale befolkningsfram- befolkningsnedgang i distriktene. skrivinger i august 2020. Årets kommuneframskri- Hovedalternativet i de nye framskrivingene ving har blitt utvidet ved at den også inneholder viser derimot en relativt stabil utvikling i folke- informasjon om demografiske hendelser i kom- tallet i distriktskommuner på sentralitet 5 og 6.12 munene. Dette gjør det enklere å forstå modellens Framskrivingene viser, som forventet, en mar- mekanismer og resultater.13 kant vekst i både antall eldre og andel eldre. Vi Hovedalternativet i SSBs nye framskrivinger skal vise at nettopp aldringen i seg selv virker viser altså et relativt stabilt folketall i distrikts- stabiliserende av to grunner: Færre unge gir kommuner på sentralitet 5 og 6. Etter et fall i lavere utflytting, og den kraftige veksten i antall folketallet de kommende tre–fire årene viser den eldre gir en større befolkning. Vi skal også se at langsiktige modellen stabilitet i folketallet fram til distriktene er avhengig av tilflytting enten fra 2040. Den totale nedgangen i folketallet er kun på utlandet eller fra mer sentrale kommuner for å 1 prosent, jf. figur 2.5. Den utvidede publiseringen fra SSB gjør at det 12 SSB lager ulike alternative regionale framskrivinger, men blir lettere å forstå hvordan modellen fungerer. den innenlandske flyttekomponenten er stort sett alltid satt til et mellomnivå. Med mindre annet er angitt spesifikt, er det i denne rapporten alltid hovedalternativet som refereres 13 Leknes, S. & Løkken, S. (2020). Befolkningsframskrivinger til når SSBs framskrivinger omtales. Det forkortes for kommunene, 2020–2050. (Rapporter 2020:27). Statistisk MMMM i figurene. sentralbyrå.

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

Befolkningsendring i prosent i Befolkningsendring -0,5

-1,0

-1,5 2012 2014 2018 2016 2010 2024 2026 2032 2020 2028 2022 2036 2038 2030 2034 2002 2008 2006 2040 2000 2004

1 – Mest sentrale kommuner 2 – Nest mest sentrale kommuner 3 – Over middels sentrale kommuner 4 – Middels sentrale kommuner 5 – Nest minst sentrale kommuner 6 – Minst sentrale kommuner

Figur 2.5 Endring i folketallet etter sentralitet. Faktisk utvikling 2000–2020 og SSBs framskrivinger 2020–2040. Tall i prosent Kilde: SSB (tabell 07459 og 12882 – MMMM). 34 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge

20,0

16,3 15,0 12,5 10,0 10,4 9,9

6,7 5,0

1,2 0,0 -2,4 -5,0

-10,0

-15,0 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst Hele landet sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

netto innenlandsk flytting nettoinnvandring fødselsoverskudd total befolkningsvekst

Figur 2.6 Endring i folketallet etter sentralitet som følge av netto innenlandsk flytting, nettoinnvandring og fødselsoverskudd (2010–2020). Tall i prosent Kilde: SSB (tabell 01223).

Modellen tar enkelt sagt utgangspunkt i det regio- ulike komponentenes bidrag til befolkningsutvik- nale demografiske mønsteret for henholdsvis lingen i perioden 2010–2019 er vist i figur 2.6. fruktbarhet, dødelighet, inn- og utvandring og Nettoinnvandringen var sterk på alle sentrali- innenlandsk flytting i perioden 2010–2019. De tetsnivåer. Fødselsoverskudd ga markant vekst i

20,0

15,0

10,0 7,5 6,5 5,6 5,0 4,7 1,9 - -1,3 -1,0

-5,0

-10,0

netto innenlandsk flytting nettoinnvandring fødselsoverskudd total befolkningsvekst

Figur 2.7 Framskrevet endring i folketallet etter sentralitet som følge av netto innenlandsk flytting, nettoinnvandring og fødselsoverskudd (2020–2030). Tall i prosent Kilde: SSB (tabell 12887 – MMMM). NOU 2020: 15 35 Det handler om Norge Kapittel 2 kommuner på sentralitet 1, men et fødselsunder- skudd bidro til befolkningsnedgang på sentralitet 2.3 SSBs framskrivinger: Færre unge 6. Det var netto innenlandsk flytting fra sentralitet gir mindre sentraliserende flytting 4–6 til sentralitet 1–3. framover Hvis vi ser på tilsvarende tall i framskrivingene, ser vi for det første at den nasjonale veksten 2.3.1 Mesteparten av flyttingen skjer blant er mer enn halvert fra 10 prosent vekst i perioden unge voksne 2010–2020 til under 5 prosent vekst i perioden Det innenlandske flyttemønsteret har i hele etter- 2020–2030. Veksten er betraktelig lavere på sen- krigstiden virket sentraliserende. Flere har flyttet tralitet 1, mens sentralitet 6 faktisk er framskrevet fra distriktene til byene enn omvendt.14 Mestepar- med noe mindre nedgang enn de siste ti årene. ten av flyttingen både til og fra distriktskommuner Nettoinnvandringen er betydelig redusert i de skjer blant unge voksne. Figur 2.8 viser hvordan sentrale kommunene. Den er også redusert på dette mønsteret artet seg i årene mellom 2009 og sentralitet 5 og 6, men i mye mindre grad. Også 2018. Det er en del flytting blant barnefamilier, noe netto innenlandsk utflytting fra distriktskommu- som gjør at det er relativt mange barn i barnehage- nene er redusert. Fødselsoverskuddet holder seg alder som flytter inn og ut av distriktskommuner relativt stabilt. Når man tar redusert fruktbarhet i på sentralitet 5 og 6. Denne flyttingen gir et margi- betraktning, er også denne stabiliteten over- nalt netto bidrag til distriktskommuner. Flyttingen raskende. Som vi skal se nærmere på i kapittel avtar når barna kommer i skolealder. 2.6, henger dette sammen med aldringen i befolk- Fra 15 års alder øker flyttingen igjen, og den er ningen. spesielt høy fra 19 til 29 års alder. I disse alders- I stor grad er det altså endret regionalt møn- gruppene flytter det betydelig flere ut av distrikts- ster for nettoinnvandringen, netto innenlandsk kommuner enn det gjør til dem. Mye av denne flytting og aldring som gjør folketallet i distrikts- utflyttingen er knyttet til utdanning og arbeid. kommuner relativt stabilt. Vi skal derfor se nær- Mange unge flytter til distriktskommunene i 20- mere på innenlandsk flytting, innvandring og ald- og 30-årene, men det er også en strøm ut av dis- ring både i et historisk og i et framskrevet perspektiv. 14 Sørlie, K. (2012). Demografi og migrasjon. I Hanssen G. S., Klausen J. E. & Langeland, O. (Red.), Det regionale Norge 1950–2050. Abstrakt forlag.

1 200

1 000

800

600

400

200

-200

-400

-600 03691215182124273033363942454851545760636669727578 alder

fra sentralitet 5 og 6 til sentralitet 5 og 6 nettoflytting til sentralitet 5 og 6

Figur 2.8 Antall innenlandske flyttinger til og fra sentralitet 5 og 6 fordelt etter alder (årlig gjennomsnitt i 2009–2018)1 1 Flytting fra kommuner på sentralitet 5 og 6 til kommuner på sentralitet 1–4 og fra kommuner på sentralitet 1–4 til kommuner på sentralitet 5 og 6. Flytting mellom kommuner på sentralitet 5 og 6 er ikke tatt med. Kilde: SSB og Panda. 36 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge triktskommuner som gjør at nettoflyttingen15 er tet 5 og 6. Ratene for flytting fra distriktskommu- temmelig stabil fra 30 års alder og oppover. Flyt- nene til sentrale kommuner er om lag 7,5 ganger tingen avtar gradvis med økende alder: Etter pen- høyere enn ratene for flytting motsatt vei. Likevel: sjonsalderen er det relativt få som flytter mellom Fordi befolkningen i sentrale strøk er så mye kommuner overhodet. I perioden 2009–2018 var større, blir den totale flyttingen mellom nivåene det årlig i gjennomsnitt 22 700 personer som flyt- likere, jf. figur 2.10. Det var relativt høy utflytting tet fra distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 og fra sentrale kommuner på begynnelsen av 1980-tal- 17 500 som flyttet til dem. Samlet ga dette et årlig let i det som var slutten av «the turn-around trend» innenlandsk flyttetap for kommuner på sentralitet (se kapittel 1.3 og kapittel 3.1). Det var noen topper 5 og 6 på 5 200 personer. i utflyttingen på slutten av 1980-tallet og rundt Det er altså dette temmelig sentraliserende årtusenskiftet, men på 2000-tallet har utflyttingen flyttemønsteret SSB bruker i sine framskrivinger. fra sentrale kommuner til distriktskommuner holdt SSB antar i sine prognoser at den demografiske seg relativt stabil på 4 personer per 1 000 innbyg- atferden vi har sett de siste ti årene, vil holde seg gere. På grunn av sterk vekst i befolkningen økte framover. Hvor mange som flytter fra distrikts- likevel den faktiske flyttestrømmen etter 2008, jf. kommuner, blir dermed i stor grad avhengig av figur 2.10, selv om ratene holdt seg stabile. hvor mange unge voksne det er i distriktskommu- Utflyttingen fra distriktene økte markant på nene. På samme måte blir hvor mange som flytter 1990-tallet, både i antall og målt som høyere utflyt- til distriktskommuner, avhengig av hvor mange tingsrater. Dette skyldes antakelig den sterke vek- unge voksne det er i kommuner på sentralitet 1–4. sten i antall unge som søkte seg til høyere utdanning i denne perioden.16 På 2000-tallet har utflyttingen holdt seg på dette høye nivået, men med varia- 2.3.2 Høye rater for utflytting fra distrikts- sjoner over tid. Det siste tiåret var utflyttingen kommuner til sentrale kommuner Figur 2.9 viser rater for utflytting fra sentralitet 5 og 6 til sentralitet 1–4 og fra sentralitet 1–4 til sentrali- 16 Fram til 2000 var hovedregelen at studentene ikke meldte flytting til studiestedet. Veksten i registrert flytting skyldes 15 Nettoflyttingen er forskjellen mellom antall innflyttinger til derfor ikke selve flyttingen til utdanningsstedet, men en og antall utflyttinger fra et område (for eksempel kommune senere registrert flytting som følge av mer permanent eller sentralitetsnivå). bosetting i forlengelsen av høyere utdanning.

3,5 0,6

3,0 0,5

2,5 0,4 2,0 0,3 1,5 0,2 1,0

Utflyttingsrate fra sentralitet 5 + 6 0,5 0,1

- - 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040

Utflytting fra 5+6 Utflytting fra 5+6 Utflytting fra 1–4 Utflytting fra 1–4 Utflyttingsrate fra sentralitet 2, 3 og 4 til sentralitet 1, 5 + 6

Figur 2.9 Rater for utflytting fra sentralitet 5 og 6 til sentralitet 1–4 og fra sentralitet 1–4 til sentralitet 5 og 6. Faktiske tall 1980–2018 og beregnede tall 2020–20401 1 Sentralitet 5 og 6: antall utflyttinger per 100 i middelfolkemengden. Sentralitet 1–4: antall utflyttinger per 1 000 i middelfolkemengden. Beregnet: kjønns- og aldersspesifikke flytterater for 2009–2018 brukt på SSBs framskrivinger MMMM. Kilde: SSB og Panda. NOU 2020: 15 37 Det handler om Norge Kapittel 2

30 000

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

- 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 2016 2019 2022 2025 2028 2031 2034 2037 2040

Utflytting fra 5+6 Utflytting fra 5+6 Utflytting fra 1–4 Utflytting fra 1–4

Figur 2.10 Antall utflyttinger fra sentralitet 5 og 6 til sentralitet 1–4 og fra sentralitet 1–4 til sentralitet 5 og 6. Faktiske tall 1980–2018 og beregnede tall 2020–20401 1 Beregnet: kjønns- og aldersspesifikke flytterater for 2009–2018 brukt på SSBs framskrivinger MMMM. Kilde: SSB og Panda.

lavere i etterkant av finanskrisen i 2009 og har vært Grunnen til denne utviklingen er at antallet økende til relativt høye nivåer de siste fem årene. unge voksne er framskrevet å synke i distriktskommuner, men holde seg mer stabilt i mer sentrale kommuner. Dette kan vi illustrere ved å se på 2.3.3 Færre unge i distriktene gir lavere utviklingen i antall ungdommer mellom 15 og 19 utflytting framover år, jf. figur 2.11. De siste 10 årene har antallet sun- SSB har i framskrivingene bare publisert tall for ket med 20 prosent på sentralitet 6 og 10 prosent nettoflytting og ikke separate tall for inn- og utflyt- på sentralitet 5. Denne brå nedgangen har skapt ting. Det er derfor ikke mulig å se direkte av fram- utfordringer for skolestrukturen i videregående skrivingene om det er lavere utflytting eller økt til- opplæring. flytting som skaper lavere netto utflytting fra dis- Dette er de samme unge som nå og i årene triktskommuner. Utvalget har derfor gjort egne framover vil utgjøre mesteparten av flyttestrøm- beregninger for å synliggjøre mekanismene i men fra distriktskommuner. Når antallet unge SSBs framskrivinger. Aldersspesifikke flytterater voksne faller med 10–20 prosent, vil enkelt sagt etter kjønn i perioden 2009–2018 er brukt for å også utflyttingen falle med 10–20 prosent. De nær- beregne framtidig innenlandsk inn- og utflytting meste 10 årene vil antall ungdommer mellom 15 til distriktskommuner på sentralitet 5 og 6.17 I og 19 år falle med ytterligere 10 prosent i distrikts- figur 2.10 ser vi at disse faste flytteratene gir kommuner på sentralitet 5 og 6. I mer sentrale lavere utflytting fra distriktskommuner over tid. kommuner vil derimot antallet unge som poten- Innflyttingen er derimot beregnet å holde seg mer sielt kan flytte desentralt til distriktskommuner, stabil, og dermed blir nettoutflyttingen stadig min- holde seg mer stabilt de kommende årene.18 dre fram mot 2040. Vi ser av figur 2.9 at selv om vi antar stabile aldersspesifikke flytterater framover, vil den totale 17 Vi har beregnet utflyttingen samlet for sentralitet 5 og 6, flytteraten i befolkningen gå ned. Grunnen til men separat for flytting for hvert av sentralitetsnivåene 1–4 dette er at befolkningen blir stadig eldre både i til sentralitet 5 og 6. SSB beregner flyttingen til og fra kommuner i to trinn. Først beregnes det hvor mange som flytter ut av en kommune, og deretter hvor flytterne bosetter seg. Dette gjøres for personer under 70 år, siden det er lite 18 Flytting til og fra kommuner på sentralitet 5 og 6 skjer sær- flytting etter denne alderen. Flytterne fordeles ved hjelp av lig fra og til kommuner på sentralitet 2–4. Det er altså rela- en flyttematrise. Innflyttingen til et område er dermed styrt tivt lite direkte flytting mellom distriktskommuner på sen- av hvor stor utflytting det er fra andre områder. tralitet 5 og 6 og Oslo og omegn (sentralitet 1). 38 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge

125

120

115

110

105

100

80 2011 2017 2012 2013 2015 2019 2014 2018 2016 2010 2021 2031 2024 2027 2032 2026 2020 2029 2028 2022 2023 2025 2030 2009

1 – Mest sentrale kommuner 2 – Nest mest sentrale kommuner 3 – Over middels sentrale kommuner 4 – Middels sentrale kommuner 5 – Nest minst sentrale kommuner 6 – Minst sentrale kommuner

Figur 2.11 Endring i antall personer 15–19 år etter sentralitet. Faktisk endring 2009–2020 og framskrevet 2020–2032. 2020=1001 1 Antall personer 15–19 år er satt til 100 i 2020 for hvert sentralitetsnivå. Et tall på 120 viser at aldersgruppen var eller vil være 20 prosent større enn i 2020, mens et tall på 90 viser at aldersgruppen var eller vil være 10 prosent lavere. Kilde: SSB (tabell 12882 – MMMM) og Panda. distriktskommuner og i sentrale strøk. Eldre flyt- kommuner. Spørsmålet er om det er realistisk at ter generelt lite mellom kommuner, og aldringen flytteratene vil holde seg konstante over tid. For å gir dermed en mer stabil befolkning. Dette skal vi svare på dette må vi se nærmere på hva det er komme tilbake til i kapittel 2.6.6. som driver flyttestrømmene i sentraliserende ret- Av figur 2.11 ser vi at også antallet unge i kom- ning. muner på sentralitet 4 er nedadgående. Dette bidrar til at netto utflytting også fra disse kommunene reduseres i SSBs framskrivinger, som vist i figur 2.4.1 Arbeid og utdanning som drivkrefter 2.12. Den markante nedgangen i nettoflytting til for flytting og befolkningsvekst sentralitet 1, som etter hvert går over til netto utflyt- Flyttingen fra land til by var i etterkrigstiden knyt- ting, kan også synes overraskende. I framskrivin- tet til overgangen fra primærnæring til industri. gene henger dette antakelig sammen med den kraf- Effektivisering i primærnæringene førte til over- tige økningen i antallet ungdommer mellom 15 og skudd av arbeidskraft i distriktene, noe som med- 19 år (jf. figur 2.10) som potensielt sett kan komme førte flytting til byene der industrien var etablert. til å flytte ut i det neste tiåret. Samtidig avtar veksten En sentral del av distriktspolitikken var dermed i antall unge på sentralitet 2 og 3, som utgjør meste- knyttet til utbygging av industri i hele landet. parten av flyttestrømmen til Oslo-området. Figur 2.13 viser at distriktskommunene på sentralitet 5 og 6 har en relativt stor andel sysselsatte i primæringene med tilhørende primær- 2.4 Vil flytteratene endre seg over tid næringsindustri. Videre er mange sysselsatt i med endret sammensetning av bygg og anlegg og kommunal sektor. Vi finner befolkningen? mye av den samme næringsstrukturen på sentralitet 4, men med noe større innslag av industri, Den sentraliserende nettoflyttingen er altså handel og reiseliv, samt en større statlig sektor. bestemt av relativt store strømmer inn og ut av NOU 2020: 15 39 Det handler om Norge Kapittel 2

6 000

4 000

2 000

-2 000

-4 000

-6 000 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040

1 – Mest sentrale kommuner 2 – Nest mest sentrale kommuner 3 – Over middels sentrale kommuner 4 – Middels sentrale kommuner 5 – Nest minst sentrale kommuner 6 – Minst sentrale kommuner

Figur 2.12 Netto innenlandsk flytting etter sentralitet. Faktisk antall 2010–2019 og framskrevet antall 2020–2040 Kilde: SSB (tabell 01223 og 12887 – MMMM).

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1 – Mest sentrale 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels sentrale 5 – Nest minst 6 – Minst sentrale kommuner sentrale kommuner sentrale kommuner kommuner sentrale kommuner kommuner

Primærnæringer og primærforedlingsindustri Industri, bergverk, og olje og gass Bygg/anlegg, energi, vann/avløp, eiendom Transport- og distribusjonstjenester Kunnskapsintensiv forretningsmessig tjenesteyting Handel og reiseliv Annen privat dominert tjenesteyting Kommunal tjenesteyting Statlig tjenesteyting

Figur 2.13 Næringsstruktur som andel av sysselsetting i næringer, fordelt etter sentralitet. Tall i prosent (2018) Kilde: SSB og Panda. 40 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge

Høyere utdanning – helse og utdanning Høyere utdanning – tekniske fag Høyere utdanning – øvrige fag VGU – helse og utdanning VGU – tekniske fag VGU – primær og samferdsel VGU – øvrige fag Grunnutdanning Uoppgitt

Figur 2.14 Utdanningssammensetning i arbeidslivet som andel av sysselsattes utdanningsnivå og fagretning, fordelt etter sentralitet.1 Tall i prosent (2019) 1 Sysselsatte etter arbeidssted 15–74 år. Sentralitetsinndeling for 2018. Kilde: SSB (tabell 11615).

Næringsstrukturen gir seg også utslag i de høyere utdanning når de var i slutten av 30-årene. sysselsattes kompetanse. I de mindre sentrale dis- På dette tidspunktet har de fleste nådd sitt ende- triktskommunene har en lavere andel av befolk- lige utdanningsnivå. Samtidig hadde hele 60 pro- ningen høyere utdanning, og flesteparten av disse sent av kvinnene og 52 prosent av mennene som er knyttet til utdanning og helse i kommunal sek- hadde flyttet fra mindre sentrale distriktskommu- tor. Samtidig er det også en relativt stor andel som ner20, høyere utdanning. har helse- og sosialfaglig utdanning på videre- Forskjellen mellom menns og kvinners utdan- gående nivå. Sysselsatte innen primærnæring, ningsnivå er størst i distriktskommunene. Blant industri og bygg og anlegg har gjerne yrkesfaglig dem som bodde i mindre sentrale distriktskom- utdanning fra videregående skole. Som vi skal se i muner i denne aldersgruppen, var det 25 prosent kapittel 8, er det en større andel av ungdommen av mennene og 39 prosent av kvinnene som hadde fra distriktene enn fra mer sentrale strøk som tar høyere utdanning. Blant den tredjedelen av men- yrkesfaglig opplæring. Distriktskommuner har nene som var bofaste (aldri hadde flyttet), var det også et relativt sett større arbeidsmarked for bare 16 prosent som hadde høyere utdanning, sysselsatte med kun grunnutdanning. mens dette gjaldt 34 prosent av tilflytterne og tilbakeflytterne. Av kvinnene var bare 23 prosent bofaste, men 31 prosent av disse hadde høyere Utdanning virker sentraliserende utdanning. Det samme gjaldt 43 prosent av til- Utdanning er den enkeltfaktoren som har sterkest flytterne og tilbakeflytterne.21 sentraliserende effekt på flyttemønsteret.19 Av menn og kvinner født mellom 1970 og 1974 hadde 20 Sørlie bruker begrepet periferikommuner. Dette er de 200 samlet sett henholdsvis 39 prosent og 48 prosent kommunene som hadde sentralitet 0 i forrige sentralitetsindeks. Dette tilsvarer i stor grad kommuner på sentralitet 5 og 6. 19 Sørlie, K. (2009). Til belysning av hva som kan bidra til 21 Sørlie. K. (2019, desember). Demografiutfordringer i distrik- stedsattraktivitet, bolyst og lokal utviklingskraft i et distrikts- tene. Presentasjon holdt på utvalgsmøte 10. desember, utviklingsperspektiv. (Notat). Lillehammer. NOU 2020: 15 41 Det handler om Norge Kapittel 2

plassvekst i næringslivet bare forklare omtrent 6 Kompetanseintensivt arbeidsmarked i byene prosent av avviket mellom gjennomsnittlig befolk- De større byene med Oslo i front har avviklet mye ningsvekst for kommunene i sentralitetsklasse 6 av industrien og blitt sentre for en mer kunnskaps- og landets utvikling.24 intensiv økonomi med behov for høyt utdannet Distriktsnæringsutvalget konkluder med at arbeidskraft. Internasjonale studier viser sterk det er svak fødselsbalanse og et sentraliserende sammenheng mellom utdanningsnivå, inntekts- flyttemønster som forklarer det aller meste av den nivå og befolkningsvekst på regionalt nivå.22 Kom- svake befolkningsutviklingen i distriktskommu- petansearbeidsplassutvalget påpekte i 2011 at et nene. Arbeidsplassutviklingen i distriktskommu- kompetanseintensivt næringsliv var en viktig dri- nenes næringsliv forklarer bare en liten del av den ver for økonomisk vekst, og at veksten i antall svake befolkningsutviklingen. Det betyr, ifølge kompetansearbeidsplasser var ujevnt fordelt mel- dette utvalget, at en distriktspolitikk som bare er lom sentrale strøk og andre regioner. Over tid vil innrettet mot næringslivet vil ha begrenset effekt tilgangen på arbeidsplasser styre hvilke regioner på et synkende folketall.25 som har befolkningsvekst, og hvilke som ikke har det. Utvalget mente videre at en sterkere geografisk spredning av kompetansearbeidsplasser 2.4.2 Er det mer enn arbeidsplasser som ville være en viktig faktor for å legge til rette for at trekker folk til byene? Tjenester og flere velger å flytte til andre deler av landet enn urbane goder Oslofjord-området og de andre større byene, og at Om det er arbeidsplasser som tiltrekker seg folk, de blir boende der.23 eller om det er folk som skaper arbeidsplasser, Arbeidsplassene har over lang tid vært mer har vært en sentral diskusjon i regionalforsk- sentralt lokalisert enn befolkningen. Distrikts- ningsmiljøet på 2000-tallet. Den fikk særlig næring kommuner på sentralitet 5 og 6 har 12,3 prosent etter Richard Floridas teori om at noen steder til- av arbeidsplassene i landet, men 13,5 prosent av trakk seg kreative folk, og at dette igjen tiltrakk folketallet. For kommuner på sentralitet 4 er for- seg virksomheter i kreative næringer, næringer skjellen enda større. De har 16,2 prosent av som hadde sterkere vekst enn andre. Edward L. befolkningen, men bare 14,1 prosent av arbeids- Glaeser har også sluttet seg til at det er vekst- plassene. Forskjellen mellom befolkningens og fremmende for steder å ha egenskaper som er til- arbeidsplassenes lokalisering er blitt løst gjennom trekkende for innflyttere, men at det er steders tilflytting og pendling. Over tid har forskjellene mel- trekningskraft for personer med høy utdanning lom sentralitetsnivåenes andel av bosetting og som er utslagsgivende.26 Imidlertid fokuserer arbeidsplasser minket, særlig i distriktskommu- mye av den internasjonale forskningen på å for- ner på sentralitet 5 og 6. Siden 1987 har distrikts- klare hvorfor noen byer vokser mer enn andre kommuners andel av befolkningen sunket mer byer, heller enn å forklare urbanisering som feno- enn andelen av sysselsettingen. men. Distriktsnæringsutvalget har analysert i hvil- Forskningen skiller hovedsakelig mellom fire ken grad næringslivet bidrar til sentralisering av hovedtyper av urbane goder. Det første godet er befolkningen. De forklarer at svak befolknings- den store variasjonen i tjenester, blant annet i utvikling delvis skyldes at distriktskommunene form av restauranter og teatre, forbruksvarer og har hatt lavere arbeidsplassvekst enn mer sentrale sosial kontakt. Det andre godet er estetisk vakre strøk. Den relativt svake arbeidsplassveksten i bygninger og fysiske omgivelser, inkludert lokal- næringslivet skyldes blant annet en konsentrasjon klimatiske forhold. Det tredje er offentlige tjenes- av sysselsetting i bransjer med lav vekst i antall ter av god kvalitet, mens det fjerde er tempo, i arbeidsplasser, som kraftproduksjon og fiskeri. betydningen framkommelighet i byen. Forskning Den lave befolkningsveksten har samtidig bidratt viser at befolkningen øker raskest i områder som til svak vekst i sysselsettingen i den delen av har mange goder. Høyt utdannet (og høyt lønnet) næringslivet som er rettet mot lokal etterspørsel. Ut fra utvalgets beregninger kan svak arbeids- 24 NOU 2020: 12. Næringslivets betydning for levende og bære- kraftige lokalsamfunn. Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet. 22 NOU 2015: 1. Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd – 25 NOU 2020: 12. Næringslivets betydning for levende og bære- Produktivitetskommisjonens første rapport. Finansdeparte- kraftige lokalsamfunn. Kommunal- og moderniserings- mentet. departementet, Nærings- og fiskeridepartementet. 23 NOU 2011: 3. Kompetansearbeidsplasser – drivkraft for vekst 26 Vareide, K. (2018). Hvorfor vokser steder? Og hvordan kan i hele landet. Kommunal- og regionaldepartementet. utviklingen påvirkes? Cappelen Damm Akademisk. 42 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge arbeidskraft stimulerer til vekst i tilbudet av for- rene og vektleggingen av familie i 2008-under- bruksgoder og tjenestetilbud.27 søkelsen innebærer også at folks motiver i større Studier basert på nordiske data viser at på et grad enn tidligere er knyttet til forhold som det overordnet nivå er det slik at folk følger arbeids- er vanskelig å påvirke politisk.31 Samtidig er plasser, og ikke slik at arbeidsplasser følger folk. dette forhold som vektlegger personers røtter til Samtidig viser dataene at arbeidsplasser innenfor et sted og dermed bidrar til å opprettholde et kreative yrker og for personer med høyere utdan- eksisterende bosettingsmønster. Motiver knyttet ning følger etter personene. Forskerne bak rap- til tilhørighet og identitet opptrer hyppigere porten mener dette kan tilsi at innsatsen for å desto lenger bort fra storbyene man kommer. gjøre et sted mer attraktivt bør rettes mot perso- Familiemotivene opptrer i langt større grad uten- ner med høyere utdanning og kreative yrker. De for enn i storbyregionene, og i minst grad på Øst- påpeker samtidig at en slik innsats, for at den skal landet. kunne få effekt, både kan bli kostbar og vil favori- I Sverige viser registerdata at unge voksnes til- sere en allerede privilegert gruppe.28 bakeflytting fra storbyene Stockholm, Gøteborg, Malmø/Lund og Uppsala til bo- og arbeidsmarkedsregionen som de vokste opp i, var så godt Bo- og flyttemotiv – arbeid betyr mindre for flytting som ensbetydende med å flytte tilbake til eller enn tidligere nærmere foreldrene sine. Tilknytning til bo- og Det er gjennomført to store bo- og flyttemotivun- arbeidsmarkedsregionen de vokste opp var svært dersøkelser i Norge – i 1972 og 2008. Mens arbeid sjelden tilstrekkelig flyttegrunn, med mindre for- var det mest framtredende flyttemotivet i 1972 (37 eldrene fremdeles bodde der.32 Dataene viser prosent), var familieårsaker det sterkeste flytte- også at sannsynligheten for tilbakeflytting økte for motivet i 2008 (27 prosent). Den største forskjel- unge voksne som droppet ut av studier, var len var imidlertid en sterkere vektlegging av for- arbeidsledige eller hadde lav inntekt i de store hold knyttet til sted og miljø i 2008 sammenliknet byene. med i 1972. Dette er i tråd med forskningen på Forskerne bak den norske bo- og flytte- betydningen av steder i seg selv.29 motivundersøkelsen mente likevel ikke at arbeid Stikk i strid med hypotesen ble imidlertid var mindre viktig for folk. En mer sentralisert ikke innflytting til storbyene begrunnet med befolkning, større pendlingsregioner, større til- sted og miljø. Dette ble heller vektlagt i for- gjengelighet og valgfrihet på mange områder, bindelse med flytting til andre regioner. Det var gode økonomiske konjunkturer og økende ten- dermed ikke urbane kvaliteter som tilgang til dens til å ta framvekst av goder for gitt hadde varer, tjenester eller gode kommunikasjoner bidratt til at motiver knyttet til bolig, sted og fami- som ble trukket fram, men heller fysiske og lie hadde økt på bekostning av arbeidsmotivene. sosiale forhold ved nærmiljøet, stedstilhørighet Samtidig er arbeidsmotivet mer fremtredende i og stedsidentitet.30 Disse steds- og miljøfakto- yngste livsfase, og her er flyttetendensen sentraliserende. I neste fase overtar bolig- og familie- 27 NOU 2015: 1. Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd – motivene, og storbyomlandene får mye av denne Produktivitetskommisjonens første rapport. Finansdeparte- flyttingen, særlig den boligmotiverte. mentet. At arbeid i mindre grad er utløsende for flyt- 28 Østby, S. et al. (2017). The creative Class: do Jobs follow People or do People follow Jobs? I Regional Studies. ting, ser vi også ved at det er få som flytter etter å 52(6): 1–12. ha blitt arbeidsledige. Tendensen, særlig i større 29 Aure, M. et al. (2011). Flyttemotiver og bostedsvalg. I Plan arbeidsmarkeder, er at arbeidsledige heller velger 43(5). Motivet sted og miljø økte fra 8 prosent i 1972 til 33 21 prosent i 2008. å pendle eller bytte yrke framfor å flytte. I min- 30 Fysiske forhold handler om hvor fornøyd man er med dre arbeidsmarkeder må man i større grad flytte bebyggelsen og strøket, hvor barnevennlig det er, om det er frisk luft / sol / lys / utsikt, lite støy og forurensing, og 31 Sørlie, K. et al. (2012). Hvorfor flytte? Hvorfor bli boende? godt klima. Sosiale forhold handler om sosial kontroll, god Bo- og flyttemotiver de første årene på 2000-tallet. (NIBR- kontakt med naboer og venner, om det er lett å bli aksep- rapport 2012:22). By- og regionforskningsinstituttet NIBR. tert, og om strøket er trafikksikkert oghar lite kriminalitet. 32 Stedstilhørighet og stedsidentitet handler om eiendom i Mulder, C. H. et al. (2020). Young adults' return migration slekt/familie, erfaringer og opplevelser, om man liker from large cities in Sweden: The role of siblings and typen sted og natur, og hvilken identitet man har til stedet/ parents. I Population, Space and Place 26(7). Data fra perio- fylket/landsdelen. Interessant nok blir tilgang til natur og den 2000–2013. friluftsliv vektlagt sterkere som et motiv for å bli boende i 33 Kann, I. C. et al. (2018). Geografisk og yrkesmessig mobili- storbyregioner enn tilgang til varer og tjenester og også tet blant arbeidsledige. Arbeid og velferd 1–2018. Arbeids- sterkere her enn i alle andre regiontyper. og velferdsforvaltningen (NAV). NOU 2020: 15 43 Det handler om Norge Kapittel 2 for å få ny jobb.34 Dette forholdet har også betyd- utvandringen har derimot økt markant. Dette ning for muligheten til å rekruttere arbeidskraft til skyldes imidlertid ikke faktisk utvandring, men at distriktene, jf. kapittel 8.5.5. opprydding i folkeregisteret har gitt økt registrert utvandring.35 Fra 2025 er nettoinnvandringen antatt å ligge på et stabilt nivå for distriktskommu- 2.5 Distriktskommuner er avhengig av nenes del. innvandring for å opprettholde For de mer sentrale kommunene er utviklingen folketallet en annen, med synkende nettoinnvandring etter 2022.36 Dette er særlig tydelig for de mest sentrale Vi konstaterte at framskrivingene viser fortsatt kommunene, som etter 2031 vil ha den laveste relativt høy nettoinnvandring til distriktskommu- nettoinnvandringen i absolutte tall av alle sentra- ner. Dette er i kontrast til mer sentrale kommuner, litetsnivåene. Resultatet av de regionale fram- der nettoinnvandringen er framskrevet å gå kraf- skrivingene gjør at kommuner på sentralitet 1 går tig ned. Figur 2.15 viser nettoinnvandringen for- fra å ha 22 prosent av nettoinnvandringen i perio- delt etter sentralitet i SSBs befolkningsfram- den 2010–2019 til kun å ha 7 prosent av nettoinn- skrivinger. Distriktskommunene på sentralitet 4, 5 vandringen i 2040. Kommuner på sentralitet 4–6 og 6 er framskrevet med relativt lav nettoinnvand- øker derimot sin andel av nettoinnvandringen. For ring i 2020 og 2021. Dette skyldes antagelser om alle sentralitetsnivåene vil nettoinnvandringen fram at covid-19 vil ha stor innvirkning både på inn- og mot 2040 imidlertid være lavere enn i 2010–2019. utvandring i disse årene. Erfaringene fra 2020 har vist at dette også er tilfellet: Innvandringen til 35 Mens innvandringer blir meldt inn fortløpende, blir mange landet er kraftig redusert. Den registrerte utvandringer aldri meldt inn av utvandrerne selv. Personer som en har grunn til å tro er utvandret, men som ikke har 34 Huttunen, K. et al. (2016). Job loss and regional mobility. meldt fra selv, blir etter hvert vedtatt utvandret fra folkere- Discussion paper. (SAM 17–2016). Norges handelshøy- gisteret. I 2. kvartal 2020 ble det fattet flere slike vedtak skole. De finner at det å bo i mindre sentrale områder økte enn normalt, i alt 4 400. sannsynligheten for å flytte når man mistet jobben. Dette 36 Tallene for 2020 og 2021 er spesielt lave grunnet antakelser henger sammen med færre muligheter for å pendle og om lavere nettoinnvandring grunnet covid-19. Fra 2022 er finne et annet yrke i nærområdet. nivåene tilbake på den langsiktige trenden.

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

- 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040

1 – Mest sentrale kommuner 2 – Nest mest sentrale kommuner 3 – Over middels sentrale kommuner 4 – Middels sentrale kommuner 5 – Nest minst sentrale kommuner 6 – Minst sentrale kommuner

Figur 2.15 Nettoinnvandring fordelt etter sentralitet. Faktisk antall 2000–2019 og framskrevet antall 2020–2040 Kilde: SSB (tabell 01223 og 12887 – MMMM). 44 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge

Denne endringen er ganske overraskende. utvandringen. For de minst sentrale kommunene For å forstå hvorfor dette mønsteret opptrer i var de samme tallene henholdsvis 4,4 og 2,8 pro- SSBs regionale framskrivinger, må vi se nærmere sent. SSB publiserer ikke separate tall for inn- og på hvordan SSB framskriver nettoinnvandringen. utvandring i framskrivingene, kun for nettoinn- Et viktig poeng er at inn- og utvandring model- vandringen. Men i og med at SSB bruker det leres separat.37 Strømmene ut og inn av Norge regionale mønsteret for innvandringen og kobler kommer tallmessig nærmere hverandre i fram- dette til nasjonale tall for innvandringen, kan vi skrivingene enn i perioden 2010–2019. Dette gjør beregne inn- og utvandring etter sentralitet. at det regionale mønsteret for utvandring spiller Figur 2.16 viser inn- og utvandringen til dis- en større rolle i det regionale mønsteret for netto- triktskommuner på sentralitet 5 og 6 i perioden innvandring. 2010–2019, sammen med beregnet inn- og utvandring i perioden 2020–2040. Vi ser av figuren at forskjellen mellom inn- og utvandring i perio- 2.5.1 Lav utvandring gir relativt høy den 2010–2019 var mye større enn det som er nettoinnvandring i distriktskommuner framskrevet fremover. Mens nivået på utvand- framover ringene fra sentralitet 5 og 6 lå på 30 prosent av Det regionale mønsteret for inn- og utvandring er innvandringene i perioden 2010–2019, vil det øke ganske forskjellig. Mens de mest sentrale kom- til omtrent 45 prosent i 2040. munene hadde 28 prosent av innvandringen i De mest sentrale kommunene har derimot 2010–2019, hadde de nesten 35 prosent av hatt mye høyere utvandring. I perioden 2010–2019 var forholdet på sentralitet 1, 60 utvandrere per 37 SSB tar utgangspunkt i det regionale mønsteret for inn- og 100 innvandrere. Fram mot 2040 vil dette for- utvandring i årene 2010–2019. Dette mønsteret tilpasses holdstallet i SSBs modell øke til nærmere 90 per inn- og utvandringsnivået i de nasjonale framskrivingene. Perioden 2010–2019 hadde veldig høye innvandringstall 100, og dermed blir resultatet en svært lav netto- (årlig snitt på 67 500). I de nasjonale framskrivingene er innvandring. disse antatt å ligge på et klart lavere nivå (40 100 i 2040). Utvandringen hadde et årlig snitt i årene 2010–19 på 34 000. I framskrivingene er utvandringstallene mer stabile 2.5.2 Mange flyktninger og (29 000 i 2040). I 2010–2019 var nivået på utvandringene altså 50 prosent av nivået på innvandringen. I 2025 vil tallet familieinnvandrere har gitt lav være 68 prosent og i 2040 72 prosent. Det er denne endrede utvandring fra distriktskommuner forskjellen i nivå på inn- og utvandring som i de regionale framskrivingene skaper de betydelige endringene i det Grunnen til ulik regional fordeling av inn- og regionale innvandringsmønsteret, jf. figur 2.15. utvandring i årene 2010–2019 henger sammen

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

- 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038

Innvandring til sentralitet 5 og 6 Utvandring fra sentralitet 5 og 6

Figur 2.16 Inn- og utvandringer til kommuner på sentralitet 5 og 6. Faktisk antall 2010–2019 og beregnet antall 2020–2040 Kilde: SSB (tabell 01223 og 12884 – MMM). NOU 2020: 15 45 Det handler om Norge Kapittel 2

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

- 2011 2017 2012 2013 2015 2019 2014 2018 2016 2010 2001 2002 2007 2003 2005 2009 2008 2006 2000 2004

Arbeid Familie Flukt Utdanning Annen Ukjent Ikke oppgitt grunn

Figur 2.17 Innvandring til distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 etter innvandringsgrunn (2000–2019). Antall Kilde: SSB (egen bestilling fra KMD og tabell 01223).

med at sammensetningen av innvandrerne varie- representasjon av flyktninger i distriktskommu- rer etter sentralitet. Hele 60 prosent av innvand- nene, jf. boks 2.3. rerne som kom til kommuner på sentralitet 1 og 2, De regionale framskrivingene tar ikke hen- hadde utdanning eller arbeid som innvandrings- syn til innvandringens sammensetning eller inn- grunn. Dette er grupper der en relativt stor andel vandrerandelen når de fordeler innvandrere også utvandrer. Flyktninger utvandrer derimot i eller beregner utvandring. De nasjonale fram- liten grad, og en større andel av innvandrerne skrivingene kan derimot gi noe innsikt i hvor- som kom til kommuner på sentralitet 4–6, var vidt mekanismene i den regionale modellen er flyktninger (29 prosent på sentralitet 4 og 6 og 37 realistiske. prosent på sentralitet 5). De nasjonale framskrivingene antar en end- Figur 2.17 viser hvordan innvandring etter inn- ring i innvandrernes sammensetning framover. vandringsgrunn har utviklet seg for distriktskom- Hovedalternativet antar at det vil bli færre innvan- muner på sentralitet 5 og 6. Tidlig på 2000-tallet drere fra Øst-Europa (landgruppe 2), som ofte er var innvandringen primært knyttet til familiegjen- arbeidsinnvandrere, men også fra vestlige land forening eller flukt. Det var også en relativt stor (landgruppe 1). Viktige grunner til dette er at den gruppe som innvandret uten å måtte oppgi inn- økonomiske veksten er antatt å være høyere enn i vandringsgrunn. Dette er en blanding av nordiske Norge i landgruppe 2 kombinert med lav befolk- statsborgere og norske statsborgere som har flyt- ningsvekst og aldring. Eldre flytter generelt lite på tet tilbake etter en periode i utlandet. Etter EØS- seg over landegrenser. Aldring er også en viktig utvidelsen østover i 2004 økte den arbeidsmoti- grunn til at det vil være noe mindre innvandring verte innvandringen. Denne innvandringen kom også fra resten av verden (landgruppe 3), selv om først til de store byene i Norge, men særlig fra nivået her vil holde seg noe mer stabilt. Land- 2007 kom mange arbeidsinnvandrere også til dis- gruppe 3 har tradisjonelt kommet til Norge enten triktskommuner. Denne innvandringen nådde en som flyktninger eller gjennom familieinnvand- topp i 2011 og gikk siden ned, før det ser ut til å ha ring.38 vært en stabilisering på rundt 1 700 innvandringer Selv om innvandringen blir redusert, vil de siste årene. utvandringen holde seg noe høyere. Dette skyldes Parallelt med nedgangen i arbeidsinnvandring at Norge har fått en mye større innvandrerbefolk- ga flyktningkrisen i 2015 en kraftig innvandring til distriktskommuner. Mange flere kommuner enn 38 Gleditsch, R. F. et al. (2020). Nasjonale befolkningsframskri- tidligere bosatte flyktninger, og det ble en over- vinger 2020. (Rapporter 2020/24). Statistisk sentralbyrå. 46 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge

Boks 2.3 Bosetting av flyktninger Bosetting og integrering av flyktninger er en bosatte klart flest flyktninger målt som andel av kommunal oppgave. Kommuner som bosetter egne innbyggere. Fra 2018 skjedde det imidler- flyktninger, mottar tilskudd fra staten. Figur 2.18 tid en betydelig endring. Kommunene på sentra- viser utviklingen i antall bosatte flyktninger i litetsnivå 6 bosatte i 2019 i underkant av 5 pro- prosent av befolkningen, fordelt etter sentralitet. sent av flyktningene. I 2015–2017 var tilsvarende Vi ser at kommuner på sentralitetsnivå 6 lenge andel rundt 10 prosent.1

7,0

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0 2015 2016 2017 2018 2019

1 – Mest sentrale kommuner 2 – Nest mest sentrale kommuner 3 – Over middels sentrale kommuner 4 – Middels sentrale kommuner 5 – Nest minst sentrale kommuner 6 – Minst sentrale kommuner

Figur 2.18 Antall bosatte flyktninger etter sentralitet (2015–2019) per 1 000 innbyggere. Kilde: IMDi og SSB (tabell 06193).

Bosetting av flyktninger foregår nå kun i et det skal tas hensyn til mål om spredt bosetting. mindretall av distriktskommunene. Mens om Kommuner som har gode resultater i introduk- lag 90 prosent av kommunene på sentralitet 6 sjonsprogrammet over tid, og som i tillegg gir bosatte flyktninger i 2016, var andelen 18 pro- muligheter for å få arbeid eller ta utdanning i sent i 2019. Andelen kommuner som bosatte regionen, skal tillegges størst vekt. Kommunens flytninger, har også falt på sentralitet 5: Her kapasitet og kompetanse til å sikre godt integre- bosatte halvparten av kommunene flyktninger i ringsarbeid skal også tas hensyn til ved anmod- 2019. ninger. Dette vurderes blant annet med utgangs- Hvilke kommuner som blir anmodet om å punkt i kommunenes innbyggertall. bosette flyktninger, følger noen faste kriterier. 1 Flyktninger skal bosettes i alle landsdeler, og Tallene her er basert på kommunestrukturen fra 2019 og sentralitetsinndelingen fra 2018.

ning de siste ti årene. Fordi innvandrerbefolk- ningen er antatt å ha en høyere utvandringssann- 2.5.3 … men flyktninger flytter gjerne fra synlighet, vil utvandringen dermed holde seg rela- distriktskommuner til byer tivt høy framover. Andelen innvandrere er høyest Innvandrere er i utgangspunktet mindre knyttet på sentralitet 1 og det sentrale Østlandet, og det er til en kommune eller region og dermed mindre derfor ikke urimelig å tenke seg at utvandringen stedbundne enn de som er født og oppvokst i vil være høyere fra disse områdene. området. Flyktninger har særlig vist seg å ha et NOU 2020: 15 47 Det handler om Norge Kapittel 2

- 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

Norden Vest-Europa og «vestlige land» Øst-Europa i EU Øst-Europa utenfor EU Asia Afrika Øvrige

Figur 2.19 Andel innvandrere og barn av innvandrere i befolkningen fordelt etter landbakgrunn og sentralitet. Tall i prosent (2020) Kilde: SSB (tabell 09817). sentraliserende innenlandsk flyttemønster.39 vandrere). Spesielt innvandrere og barn av inn- Denne sekundærflyttingen har likevel vært avta- vandrere fra Asia samler seg i og rundt de største gende over tid. Introduksjonsordningen for nyan- byene, men også folk med bakgrunn fra Afrika, komne innvandrere ser ut til å gi personer med vestlige land og øvrige land i Øst-Europa (relativt flyktningbakgrunn en sterkere forbindelse til sin mange flyktninger fra tidligere Jugoslavia) boset- første bosettingskommune. Personer med flykt- ter seg i sentrale områder. ningbakgrunn i aldersgruppen 18–24 år flytter mest, men ikke like mye som personer i samme 40 aldersgruppe i hele befolkningen. 2.6 Aldringen stabiliserer Arbeidsinnvandrere og nordiske innvandrere befolkningen i distriktskommuner, har til nå i liten grad flyttet til mer sentrale strøk men endrer alderssammen- etter først å ha kommet til distriktskommuner. De setningen kraftig skiller seg derimot ut ved at de oftere flytter til mindre sentrale kommuner enn de flyttet fra.41 Til nå har vi sett at redusert utflytting og fortsatt Figur 2.19 viser at det er en større andel inn- innvandring vil bidra til å stabilisere befolkningen vandrere og barn av innvandrere i sentralitet 1 og i distriktskommuner. En tredje faktor som vil 2 sammenliknet med andre sentraliteter. Dette bidra til dette, er aldringen. Vi har allerede sett at gjelder uansett landbakgrunn, bortsett fra EØS- når en større andel av befolkningen er i eldre innvandrere fra Øst-Europa (et flertall arbeidsinn- aldersgrupper, vil den totale flyttingen reduseres. Men aldringen virker også mer direkte inn på å stabilisere folketallet. Grunnen til dette er at det 39 Som vi så i boks 2.3, har en relativt stor andel av flyktningene blitt bosatt i distriktskommuner. vil bli en kraftig vekst i antall personer over 67 år, 40 Strøm, F. (2020). Monitor for sekundærflytting. Sekundær- særlig personer over 80 år, så vel i absolutte tall flytting blant personer med flyktningbakgrunn bosatt i Norge som i prosent. Distriktskommuner er framskrevet 2007–2016. (Rapporter 2020/36). Statistisk sentralbyrå. med en vekst på antallet personer over 80 år på 41 Stambøl, L. S. (2013). Bosettings- og flyttemønster blant innvandrere og deres norskfødte barn. (Rapporter 2013/46). over 50 prosent (49 prosent for sentralitet 5 og 6 Statistisk sentralbyrå. og 57 prosent for sentralitet 4) fram mot 2030, jf. 48 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge

30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 - -5 000 -10 000 -15 000 -20 000 0–9 år 10–19 år 20–34 år 35–55 år 55–67 år 67–79 år 80+ år

5+6 Minst sentrale kommuner 4 – Middels sentrale kommuner

Figur 2.20 Framskrevet endring i folketallet i distriktskommuner etter aldersgrupper (2020–2030). Beregnet antall Kilde: SSB (tabell 12882 – MMMM).

figur 2.20. Uten denne økningen i antall personer sinn blant ungdommen, men at det fantes så over 80 år ville folketallet i mange distrikts- mange kvinner i fruktbar alder. En generasjon tid- kommuner gått ned. Som vi tidligere påpekte i ligere hadde fødselskullene vært uvanlig store, og kapittel 2.3.3, har antallet ungdommer gått ned dette resulterte i unge voksne som igjen ga opp- det siste tiåret og vil fortsatt reduseres framover. hav til nye store fødselskull. Vi ser av figur 2.20 at antall unge og folk i yrkes- På 1900-tallet har generasjonsbølgene blitt til aktiv alder vil gå ned i distriktskommunene det som følge av barnebegrensning i krevende tider kommende tiåret. For kommuner på sentralitet 5 og gjenhenting av utsatte fødsler i etterkant. Vi og 6 er nedgangen på 10–13 prosent for alders- ser i figur 2.21 en kort fødselsboom rett etter gruppene under 34 år, for kommuner på sentrali- første verdenskrig (blå pil), med 69 300 levende- tet 4 er nedgangen på 6–7 prosent. Men denne fødte barn i 1920 som toppunkt. Denne ble etter- nedgangen veies altså langt på vei opp av øknin- fulgt av en dyp bølgedal med kun levendefødte gen i antallet eldre. 41 300 barn i 1935 (rød pil), som følge av økono- At aldringen bidrar til å stabilisere folketallet, misk vanskelige tider på 1920- og 1930-tallet. Den er ikke helt intuitivt. Man skulle forvente at økt andre fødselsboomen etter andre verdenskrig antall eldre ville øke dødeligheten i befolkningen, nådde sitt toppunkt i 1946, med 70 700 levende- og at dette heller ville redusere folketallet. For å fødte barn. Etter det holdt fødselstallene seg rela- forstå hvordan dette kan henge sammen, må vi tivt høye før det kom en tredje bølge med barn og forstå mekanismene i det som lenge er blitt kalt barnebarn etter de to forrige bølgene, med top- eldrebølgen. punkt i 1969 med totalt 67 700 levendefødte barn. På 1970-tallet kom det som er kalt den andre demografiske overgang. Da falt fødselstallene i 2.6.1 Generasjonsbølgene kommer og går hele Vest-Europa. I Norge var dette fallet særlig I dette avsnittet skal vi vise hvordan generasjons- markant i distriktene, og 1983 var et foreløpig bølgene som oppsto etter de to verdenskrigene, bunnår etter den tredje bølgen med 49 900 levende- påvirker de framtidige fødselskullene og befolk- fødte barn. Den fjerde bølgetoppen på 1990-tallet ningssammensetningen på landsbasis. Dette er var ikke like markant som de tre foregående bøl- ikke nytt. Slike generasjonsbølger er også godt gene, og som vi skal se videre, har innvandring i kjent fra 1800-tallet. Da brukte teolog Eilert Sundt stor grad visket ut bølgedalen på 1980-tallet. befolkningsstatistikken for å vise at de store fød- Det er forholdet mellom den dype bølgedalen i selstallene i 1840-årene ikke skyldtes større lett- mellomkrigstiden og de store fødselskullene i NOU 2020: 15 49 Det handler om Norge Kapittel 2

70000

60000

50000

40000 1912 1916 2012 1976 1924 1932 2016 1952 1920 1928 1972 1936 1992 1956 1980 1988 1996 1960 1968 1908 1984 1940 1948 1964 1900 1904 1944 2008 2000 2004

Figur 2.21 Antall levendefødte barn i Norge 1900–2019 Kilde: SSB (tabell 05803). etterkrigstiden fram til slutten av 1960-tallet som 2.6.2 Vi lever stadig lenger gir det som er kalt eldrebølgen. Som vi skal se, gjorde relativt høy dødelighet til at personer født i Relativt høy dødelighet reduserte den første eldre- de første tiårene på 1900-tallet i liten grad nådde bølgen på 1990-tallet høye aldre. Med fallende dødelighet er det altså I dette avsnittet ser vi på hvordan størrelsen på stadig flere som lever til de blir 80 år. fødselskohortene har påvirket alderssammen-

80 000

70 000

60 000

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

- 2009 2006 2003 2000 1997 1994 1991 1988 1985 1982 1979 1976 1973 1970 1967 1964 1961 1958 1955 1952 1949 1946 1943 1940 1937 1934 1931 1928 1925 1922 1919 1916 1913 1910 1907 1904 1901

1989 2009 1999 Levendefødte

Figur 2.22 Antall levendefødte barn etter fødselsår og folketall i 1989, 1999 og 2009 fordelt etter fødselsår1 1 Antall 20-åringer og antall 80-åringer i hhv. 1989, 1999 og 2009 angitt som vertikale streker for hvert år. Kilde: SSB (tabell 05803 og 07459). 50 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge

Boks 2.4 Økning i levealderen Bortsett fra noen perioder med tilbakeslag, som kreft, gjorde at menns forventede levealder sto under spanskesyken, under kriger og en stille og til dels gikk ned. Fra rundt 1985 begynte periode på 1960-tallet (for menn), har dødelig- så mennenes forventede levealder å øke igjen. De heten sunket og levealderen økt jevnt og trutt de siste 20 årene har forskjellen i forventet levealder siste 200 årene i Norge. Andelen som døde i mellom menn og kvinner gradvis blitt mindre. løpet av første leveår er redusert fra 14 prosent i Økningen i levealder de siste tiårene er 1840 til under 0,3 prosent på 2010-tallet. Dette hovedsakelig en konsekvens av at eldre lever skyldes blant annet færre alvorlige infeksjons- lenger. Dette skyldes at det har skjedd betyde- sykdommer som følge av vaksiner og smitte- lige endringer i livsstil og andre underliggende vernstiltak, økt levestandard og medisinske risikofaktorer for sykdommer som forårsaker de framskritt. fleste dødsfallene i Norge, men også en rask Figur 2.23 viser tydelig hvordan dødeligheten medisinsk og teknologisk utvikling på behand- blant de yngste årskullene er blitt redusert, noe lingssiden.1 Det er samtidig blitt økende sosiale som har ført til økt forventet levealder. Etter forskjeller i levealder. Menn med universitets- verdenskrigene falt også dødeligheten i årskul- eller høyskoleutdanning har 6,4 år lengre for- lene som utgjorde arbeidsstyrken i landet. Vek- ventet levealder enn menn med grunnskole. For sten i forventet levealder var således sterkest kvinner er forskjellen 5 år.2 I 2019 døde i over- mellom 1920 og 1950. Etter dette hadde vi en kant av 40 500 personer i Norge. Det gir en for- periode på 20–30 år der økning i antall røykerela- ventet levealder på rekordhøye 81,2 år for gutter terte dødsfall, slik som hjerteinfarkt og lunge- og 84,7 år for jenter.

12 000 85

80 10 000 75 8 000 70

6 000 65

60 4 000 55 2 000 50

- 45 1866–1870 1871–1875 1876–1880 1881–1885 1886–1890 1891–1895 1896–1900 1901–1905 1906–1910 1911 –1915 1916 –1920 1921 –1925 1926–1930 1931 –1935 1936–1940 1941–1945 1946–1950 1951 –1955 1956–1960 1961–1965 1966–1970 1971–1975 1976 –1980 1981–1985 1986–1990 1991–1995 1996–2000 2001–2005 2006–2010 2011–2015

80 år eller eldre 70–79 år 60–69 år 5–59 år Under 5 år Forventet levealder

Figur 2.23 Forventet levealder ved fødsel og antall døde per 100 000 innbyggere, fordelt etter alder i Norge. Tall for 1866–2015 Kilder: SSB (tabell 05848 og 05862).

1 Gleditsch, R. F. et al. (2020). Nasjonale befolkningsfram- 2 Folkehelseinstituttet. (2020). Folkehelserapporten. skrivinger 2020. (Rapporter 2020/24). Statistisk sentral- byrå. NOU 2020: 15 51 Det handler om Norge Kapittel 2

90 000

80 000

70 000

60 000

50 000

40 000

30 000

20 000

10 000

- 2040 2037 2034 2031 2028 2025 2022 2019 2016 2013 2010 2007 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 1956 1953 1950 1947 1944 1941 1938 1935 1932 1929 1926 1923 1920 1917 1914

2040 2030 2020 2009

Figur 2.24 Folketall i 2009 og 2020 og framskrevet i 2030 og 2040 fordelt etter fødselsår1 1 Antall 20-åringer og antall 80-åringer i hhv. 2009 og 2020 og framskrevet i 2030 og 2040 angitt som vertikale streker for hvert år. Kilde: SSB (tabell 07459 og 12882 – MMMM). setningen i Norge de siste tiårene. I figur 2.22 har 2020 og 2030 kan vi anta at antallet 80-åringer vil vi satt inn antall levendefødte etter fødselsår øke med nesten 60 prosent, og fram til 2040 vil det sammen med folketallet etter fødselsår i 1989, mer enn doble seg. Dette skyldes altså kombina- 1999 og 2009. Vi ser at kurvene for levendefødte sjonen av høye fødselstall på slutten av 1940-tallet og kurvene for 1989 og 1999 i stor grad følger og redusert dødelighet sammenliknet med tidli- hverandre for dem som er født etter 1940-tallet. gere årskull. Det betyr at vi med etterkrigsgenera- For de eldre aldersgruppene har dødeligheten sjonen får en større eldrebølge enn vi har opplevd redusert kohortene relativt mye. De tre genera- noen gang tidligere. sjonsbølgene (1920, 1946, 1969) var intakte i 1989, men dødeligheten sørget for at 1920-årskullet var blitt mange færre enn de to andre bølgetoppene. Innvandringen på 2000-tallet har utjevnet Faktisk var 1920-årskullet i 1989 redusert med 34 befolkningsbølgene prosent sammenliknet med de som ble født i 1920. I figur 2.22 så vi at det var liten forskjell mellom I 1999 var den første eldrebølgen (1920) i stor størrelsen på fødselskullene i senere kohorter grad borte, noe som skyldes høyere dødelighet fram til 1999 (før dødeligheten reduserer kohor- for årskullene født rundt 1920. tene i eldre aldersgrupper). Dette endret seg betraktelig med utvidelsen av EØS-området i 2004, som åpnet for arbeidsinnvandring fra 2.6.3 Redusert dødelighet forlenger mange nye østeuropeiske land. Kurven for 2020 etterkrigsbølgen, og innvandring viser at det vært en stor økning i antall inn- flater ut bølgedalen på 1980-tallet byggere som er født mellom 1975 og 1995, og I figur 2.22 så vi på hvordan kohortene så ut i dette utjevner tidligere befolkningsbølger. 1983- 1989, 1999 og 2009. I figur 2.24 ser vi nærmere på og 1984-kullene har hatt den sterkeste økningen hvordan kohortene ser ut i 2020 og framskrevet med 42 prosent vekst, som vil si 21 000 flere per- for 2030 og 2040. Vi ser da at antall 80-åringer soner for hvert av kullene. Kullene mellom 1975 bare har økt svakt mellom 2009 og 2020, men at og 1995 har blitt 26 prosent større mellom 1999 dette kommer til å endre seg framover. Mellom og 2020, eller 316 000 flere personer. Også alle 52 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge

16 000

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

- 1912 1915 2011 1918 1921 2017 1951 1975 1924 1927 2014 1933 1939 1978 1981 1957 1891 1972 1936 1930 1942 1897 1993 1987 1954 1945 1963 1969 1903 1999 1996 2020 1894 1960 1990 1909 1966 1984 1906 1948 1900 1888 2002 2005 2008

2020 2009 1999 1989

Figur 2.25 Folketall på sentralitet 5 og 6 1989, 1999, 2009 og 2020, fordelt etter fødselsår1 1 Antall 20-åringer og antall 80-åringer i hhv. 1989, 1999, 2009 og 2020 angitt som vertikale streker for hvert år. Kilde: SSB (tabell 07459 og 12882 – MMMM). andre fødselskull født etter 1960 har vokst som redusert dødelighet bidratt til at personer fra de følge av innvandring. I 2020 er innbyggere født i små fødselskullene på 1930-tallet i økende grad 1991 blitt det største årskullet i landet, med har levd til de ble 80 år gamle. 77 600 innbyggere. Innvandringen de siste 15 I figur 2.26 ser vi at personer fra de store fød- årene har i stor grad gjort alderssammenset- selskullene fra etterkrigstiden i mye større grad ningen i Norge betydelig yngre enn den ville ha lever til de er 80 år. Kombinasjonen av store vært uten innvandring. alderskull og lav dødelighet gjør at antallet 80- åringer vokser kraftig, men også at befolkningen stabiliseres. For distriktskommuner kan eldrebøl- 2.6.4 Nivået på antall 80-åringer i distriktene gen faktisk komme til å være nettopp det, en har vært stabilt lenge eldrebølge. Uten tilførsel av yngre personer født Den karakteristiske aldersstrukturen med de på 1990- og 2000-tallet kan vi vente oss at befolk- samme bølgene er mulig å finne igjen over hele ningen vil reduseres ganske betraktelig når landet. Flyttingen fra mindre sentrale til mer sen- aldersgruppene født på 1960- og starten av 1970- trale kommuner påvirker imidlertid aldersstruktu- tallet dør ut. I SSBs framskrivinger ser ikke dette ren i stor grad. Som vi så i kapittel 2.3.1, er det ut til å skje før etter 2050. særlig unge voksne som står for denne flyttingen. Flyttingen fjerner ikke befolkningsbølgene, men de har blitt justert ned i mindre sentrale kommu- 2.6.5 Økt levealder opprettholder ner og opp i mer sentrale kommuner. befolkningen i distriktskommuner Figur 2.25 viser at til tross for at det har vært Når store alderskull lever lenger, stabiliseres store endringer i størrelsene på fødselskullene fra befolkningen mer enn når små alderskull lever begynnelsen av 1900-tallet, har antallet 80-åringer lenger. Det er ikke lett å observere denne effek- også i distriktskommuner holdt seg temmelig staten direkte, fordi den egentlig kommer til uttrykk bilt mellom 1989 og 2020. Dette skyldes at mens gjennom fravær av antall døde. Men vi kan få et personer fra de store fødselskullene fra før 1920- lite innblikk i dette gjennom å se på dødelighets- tallet i stor grad døde før de ble 80 år gamle, har ratene for kommuner på sentralitet 5 og 6. NOU 2020: 15 53 Det handler om Norge Kapittel 2

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

- 1917 1914 1974 2013 1941 2019 1971 1932 1935 1959 1926 1953 2016 2010 1929 1920 1923 1947 1977 1938 1950 1992 1956 2031 1962 1995 1983 1965 1989 2037 1998 1986 1980 2028 1968 2022 2025 2001 1944 2034 2007 2040 2004

2020 2030 2040

Figur 2.26 Folketall på sentralitet 5 og 6 i 2020 og framskrivinger 2030 og 2040, fordelt etter fødselsår1 1 Antall 20-åringer og antall 80-åringer i hhv. 2020 og framskrevet i 2030 og 2040 angitt som vertikale streker for hvert år. Kilde: SSB (tabell 07459 og 12882 – MMMM).

Dødelighetsraten var omkring 12 døde per dødelighetsraten å synke på grunn av to forhold: 1 000 innbyggere fra slutten av 1980-tallet til Den første eldrebølgen (kullet født i 1920) var begynnelsen av 2000-tallet. Deretter begynte over, og kullene født på 1930-tallet begynte å

14 120 000

12 100 000

10 80 000 8 60 000 6 40 000 4

2 20 000

0 - 2011 2017 2014 1981 1987 1993 2041 2032 2026 2035 1999 1996 2029 2020 1990 1984 2023 2047 2038 2002 2005 2008 2044

Dødelighetsrate Antall 80+

Figur 2.27 Antall personer 80 år og over og dødelighetsrate i befolkningen på sentralitet 5 og 6. Faktiske tall 1981–2019 og beregnede tall 2020–20501 1 Rate: Antall døde per 1 000 innbyggere i middelfolkemengden. Beregnet: Framskrevet antall døde per 1 000 innbyggere i middelfolkemengden i SSBs framskrivinger MMMM. Kilde: Panda og SSB (tabell 12887 – MMMM). 54 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge

Boks 2.5 Regionale forskjeller i levealder Det er betydelig regional variasjon i forventet den største økningen i forventet levealder fra levealder i Norge, men vi har i liten grad gode 2010 til 2019 for begge kjønn med hhv. 2,8 år tall på hvordan dette varierer etter sentralitet. for menn og 1.8 for kvinner. Tall på kommunenivå går gjerne over mange år, Forskjellene i forventet levealder på tvers og de er lite egnet til å se på utviklingen over tid. av fylkene er rimelig stabile. For menn er for- SSB skriver følgende om regionale forskjeller i skjellen mellom fylkene med høyest og lavest forventet levealder på fylkesnivå: forventet levealder på 1,6 år i 2010 og på 1,9 år i 2019. For kvinner er denne forskjellen på Økningen i forventet levealder for begge 1,9 år i 2010 og 2,0 år i 2019.1 kjønn har derimot vært relativt stabil på tvers av fylkene. For både menn og kvinner er det Undersøkelser viser at omtrent 75 prosent av vestlandsfylkene Rogaland, Vestland, og forskjellene i dødelighet mellom kommuner i Møre og Romsdal som har den høyeste leve- Norge forklares av forskjeller i innbyggernes alderen i så godt som alle årene. Den laveste sosioøkonomiske kjennetegn, som utdanning, levealderen er det hovedsakelig Troms og inntekt, sivilstatus (skilt eller ugift) mv.2 Finnmark som har for menn, mens Innlandet 1 har den laveste levealderen for kvinner. Men Leknes, S. & Løkken, S. (2020). Befolkningsframskrivin- ger for kommunene, 2020–2050. (Rapporter 2020/27). fremdeles er den laveste observerte forven- Statistisk sentralbyrå. tede levealderen for kvinner i perioden (Inn- 2 Kravdal, Ø. et al. (2015). How much of the variation in landet med 82,5 år i 2011) høyere enn den mortality across Norwegian municipalities is explained by the socio-demographic characteristics of the popula- høyeste observerte levealderen for menn tion? I Health and Place, 33(May). (Vestland med 81,7 år i 2019). Oslo har hatt

minke. Samtidig fortsatte levealderen å øke, slik omfordeling mellom sentralitetsnivåene etter at at det ble færre døde. I 2019 var dødelighetsraten folk har fylt 60. I aldersgruppen 60–74 år er årlig på rundt 10,5 per 1 000 innbyggere. Hvis dødelig- netto utflytting fra sentralitet 1 på noe over 600 hetsraten hadde ligget på over 12 i 2019, ville personer. Nettoflyttingen for kommuner på sen- dette ha gitt om lag 1 500 flere døde per år i dis- tralitet 4, 5 og 6 er til sammen på om lag 100 per- triktskommunene. soner per år. Flytting blant eldre bidrar dermed i Med en økende andel eldre i befolkningen vil liten grad til en generell aldring av distriktene. dødelighetsratene igjen begynne å øke, men det Samtidig er det enkelte kommuner som har er usikkert hvordan dødeligheten vil utvikle seg hatt større tilflytting av eldre enn andre. Kommu- framover. SSBs framskrivingstall viser dette gan- nen med størst netto tilflytting var Hvaler, som ske tydelig, og de forutsetter en lavere framtidig hadde en gjennomsnittlig årlig tilflyttingsrate på dødelighet enn den som er observert de siste litt under 2 personer per 100. Dette er en utpreget årene. Grunnen til dette er antakelig at dødelig- hyttekommune, hvor det er nærliggende å tenke heten har gått mindre ned i distriktene de siste at tilflyttingen er knyttet til en fritidsboligbefolk- par årene enn i mer sentrale kommuner, se også ning som flytter permanent. Blant de 20 kommu- boks 2.5.42 Selv om det er liten tvil om at befolkningen kommer til å bli eldre i distriktskommuner 42 framover, er det altså usikkert hvor kraftig denne SSB har beregnet regionale dødelighetsforskjeller basert på de siste fem årene. Disse er så justert for å få nasjonal aldringen kommer til å bli. dødelighet lik siste år (2019). Modellen tar imidlertid ikke hensyn til ulik regional utvikling de siste fem årene, men antar at nedgangen i dødelighet har vært lik i alle kommu- 2.6.6 Eldres flytting påvirker i liten grad ner. Antakelig har de mer sentrale kommunene hatt en større nedgang i sine aldersspesifikke dødelighetsrater, aldringen eller befolkningsutviklingen mens de mindre sentrale kommunene har hatt mindre ned- i distriktskommuner gang. Dette gjør at antall døde gjør et hopp i framskrivingene for sentralitet 1 og 2 sammenliknet med antall døde i Som vi så av figur 2.8, avtar flyttingen i stor grad 2019, og det går altså ned for kommuner på sentralitet 4, 5 etter alder for etablering i 30-årene. Det er lite og 6, slik vi ser i figur 2.27. NOU 2020: 15 55 Det handler om Norge Kapittel 2

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

- Befolkningsendring i prosent i Befolkningsendring -0,5

-1,0

-1,5 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040

1 – Mest sentrale kommuner 2 – Nest mest sentrale kommuner 3 – Over middels sentrale kommuner 4 – Middels sentrale kommuner 5 – Nest minst sentrale kommuner 6 – Minst sentrale kommuner

Figur 2.28 Endring i folketallet fordelt etter sentralitet. Tall i prosent for faktisk utvikling 2000–2020 og Telemarksforskings framskrivinger 2020–2040 Kilde: SSB (tabell 07459) og Telemarksforsking (regionaleanalyser.no, alternativet – nøytral). nene med størst netto tilflytting av eldre finner vi falle med 18 prosent fram til 2040, mens nedgan- ikke noe tydelig mønster. De er spredt rundt i gen på sentralitet 5 vil være 9 prosent. hele landet, uten noen åpenbare felles kjennetegn. I Telemarksforskings modell antas steder å få høyere netto innflytting (inkludert innvandring) dersom de strukturelle betingelsene for nærings- 2.7 Fortsatt vekst i storbyene kan gi utvikling er positive. Disse strukturelle betingel- befolkningsnedgang i distriktene sene er høy befolkningstetthet, et stort arbeidsmarked og en høy andel av arbeidsplasser i bran- Distriktsnæringsutvalget viser til at ulike modeller sjer og sektorer som er forventet å få vekst i framfor befolkningsframskrivinger viser at det er stor tiden. Oslo og de andre storbyene har strukturelle usikkerhet knyttet til befolkningsutviklingen fordeler som kan gi høyere sysselsettingsvekst og framover. Som et tillegg til SSBs framskrivinger dermed høyere nettoinnflytting. Dersom nettoinn- presenterer utvalget en framskrivingsmodell vandringen til Norge synker, vil det ifølge Tele- utviklet av Telemarksforsking. Telemarks- marksforskings modell bli høyere netto innen- forskings framskrivinger viser en langt svakere landsk innflytting til Oslo.44 befolkningsutvikling i distriktskommunene enn Telemarksforsking og SSB legger altså vekt på SSBs hovedalternativ. I Telemarksforskings ulike mekanismer som kan virke mot hverandre. modell antas scenarioet «nøytral» å være det mest SSBs modell viser hva som skjer hvis den gjel- sannsynlige.43 Figur 2.28 viser dette scenarioet. dende demografiske atferden fortsetter. Resulta- Det kan sammenliknes med SSBs hovedalternativ tene framover er derfor kun avhengig av størrel- i figur 2.5. I følge Telemarksforskings modell vil sen på og alders- og kjønnsfordelingen i befolk- folketallet i distriktskommuner på sentralitet 6 ningen. Telemarksforskings attraktivitetsmodell antar fortsatt større arbeidsplassvekst i de mest sentrale kommunene, både som følge av at sentrale kommuner har en stor andel av arbeids- 43 NOU 2020: 12. Næringslivets betydning for levende og bære- kraftige lokalsamfunn. Kommunal- og moderniserings- plassene sine i bransjer som er forventet å vokse, departementet, Nærings- og fiskeridepartementet. og fordi befolkningsveksten vil stimulere veksten 56 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge i bransjer som har et lokalt arbeidsmarked. arbeidskraft i distriktene (se også analyser i kapit- Attraktivitetsmodellen har på denne måten inne- tel 6). Arbeidsinnvandrere og innenlandsk til- bygd en sterk sentraliseringsmekanisme som flytting vil derfor måtte kompensere for denne ikke finnes i SSBs rene demografimodell. nedgangen. SSBs modell viser at det ikke er store Det er umulig å vite sikkert hvordan den endringer som trengs for å opprettholde befolk- demografiske utviklingen vil bli framover. Ulike ningens størrelse i distriktene under ett, kun forhold taler for og imot begge modellenes fram- videreføring av eksisterende atferd. skrivninger. Det som taler for at befolkningsutviklingen i distriktene vil likne mer på Telemarks- forskings modell, er antakelsen om at den over- Stor usikkerhet om framskrivingene for små ordnede urbaniseringstrenden vil fortsette. I dette distriktskommuner ligger blant annet at det fortsatt vil bli etablert Spriket mellom ulike befolkningsframskrivinger kompetansearbeidsplasser i store arbeidsmarke- viser at framtiden er usikker. For små distrikts- der, og at stadig økende utdanningsnivå trekker kommuner vil usikkerheten være ekstra stor. unge fra distriktene. De innvandrerne som kom- Samfunn som er avhengig av enkeltnæringer og mer til Norge, vil også trekke til byene – enten enkeltbedrifter har opplevd å gå fra sterk vekst til direkte ved innvandringen (arbeidsinnvandring) nedgang, mens andre har lykkes i å skape ny akti- eller etter hvert (flyktninger). Urbane goder blir vitet etter kriser. Fordi mange distriktskommuner stadig viktigere, og unge som vokser opp i byene, ligger i små arbeidsmarkeder er det rimelig sik- vil i liten grad ha erfaring med distriktene og opp- kert at spriket mellom distriktskommuner også i fatte dem som et interessant bosted. Færre fra framtiden vil være stor: Et betydelig antall dis- byene vil dermed ønske å flytte desentralt, eller triktskommuner vil få færre innbyggere, mens de flytter vekk fra distriktene etter kort tid. SSBs andre kommuner vil få vekst. framskrivinger forutsetter dermed på sett og vis Også innad i kommuner vil det bli en situasjon et temposkifte i den langvarige samfunnsutvik- der ikke bare aldring, men også sviktende rekrut- lingen som har pågått siden slutten av «the turn- tering og befolkningsnedgang vil komme til å around trend» i begynnelsen av 1980-årene (se sette preg på utviklingen. Det har til nå vært en kapittel 1.3 og kapittel 3.1). økende konsentrasjon av befolkningen også Det som derimot taler for den utviklingen SSB innenfor kommunenes grenser. Det har blitt flere framskriver, er at selve eldrebølgen gir mindre folk i kommunesentra og en del tettsteder, mens flytting fra distriktene, både fordi eldre i liten grad mange grender, bygder og øysamfunn har hatt flytter, og fordi det er færre unge i distriktene som befolkningsnedgang. potensielt kan velge å flytte derfra. Telemarks- forskings modell forutsetter dermed relativt store endringer i den demografiske atferden. Økningen 2.8 Har lavere fødselstall noe å gjøre i antall eldre og nedgangen i antall personer i med kvinners flytting og yrkesaktiv alder gjør at det blir et stort behov for bosetting?

44 Vareide, K. (2018). Hvorfor vokser steder? Og hvordan kan I distriktspolitikken har problembeskrivelsen om utviklingen påvirkes? Cappelen Damm Akademisk. Her står kvinner i distriktene vært omtrent som følger: følgende: «En viktig forskjell er at SSB beregner innenlands flytting og ut- og innvandring hver for seg. Det er da Unge jenter flytter i stor grad fra bygda, særlig for ingen relasjon mellom et steds nettoinnvandring og et å ta utdanning. Mennene blir igjen og ender opp steds netto innenlandske nettoflytting. I attraktivitetsmo- som ugifte ungkarer. Dette gjør at det blir færre dellen er steders innenlandske nettoflytting og nettoinnvandring behandlet samlet, som nettoflytting inkludert inn- barnefødsler, og dermed svakere naturlig befolk- vandring. Når Norges nettoinnvandring synker, vil SSBs ningsvekst. Situasjonen omtales ofte som for- modell gi som resultat at et sted som har hatt høy innvand- gubbing av landsbygda. Utviklingen må ses i ring, får sterkest reduksjon i nettoinnvandringen, men uten at den innenlandske nettoflyttingen til stedet påvirkes. sammenheng med at det private næringslivet i Dette påvirker blant annet befolkningsframskrivingen for distriktene er mannsdominert, og at det mangler Oslo. Oslo har ikke hatt nevneverdig netto innenlands net- arbeidsplasser for kvinner med høyere utdanning. toflytting de siste årene, men har hatt ganske høy innvandring. SSBs metode gir som resultat at Oslo vil få lavere inn- Det tas derfor til orde for at distriktspolitikken må vandring og høyere utvandring (på grunn av høy andel inn- legge til rette for å skape arbeidsplasser også for vandrere i befolkningen). Siden Oslo ikke har hatt netto kvinner, særlig i privat sektor. innenlands innflytting fra før, gir SSBs framskrivings- metode at Oslo heller ikke får nettoinnflytting i framtiden.» NOU 2020: 15 57 Det handler om Norge Kapittel 2

120

115

110

105

100

90 2011 2017 2012 2013 2015 2019 2014 2018 2016 2010 1991 1992 1987 1993 1997 1995 1989 1998 1986 1999 1988 1996 1994 1990 2001 2002 2007 2003 2005 2009 2008 2006 2000 2004

1 – Mest sentrale kommuner 2 – Nest mest sentrale kommuner 3 – Over middels sentrale kommuner 4 – Middels sentrale kommuner 5 – Nest minst sentrale kommuner 6 – Minst sentrale kommuner

Figur 2.29 Kjønnskvotient (antall menn per 100 kvinner) i aldersgruppen 15–49 år, fordelt etter sentralitet 1986–2020 Kilde: SSB (tabell 07459).

sent færre av både menn og kvinner i kohorten 2.8.1 Kvinner flytter ikke mer, men tidligere, født mellom 1970 og 1974 da de var 35–39 år fra distriktskommuner gamle, sammenliknet med da de var 15–19 år.45 I aldersgruppen 15–49 år er det noe over 105 For tidligere kohorter var det samlede flyttetapet i menn per 100 kvinner. Dette skyldes primært at mindre sentrale distriktskommuner større for det fødes flere guttebarn enn jentebarn. Over tid kvinner. Den klassiske forgubbingen med mange utjevnes forskjellene ved at menn har noe høyere eldre menn i 60- og 70-årene er derfor mulig å dødelighet enn kvinner. Men det er først etter 65 finne i mange distriktskommuner. Men som en års alder at det er flere kvinner enn menn i Norge. konsekvens av innenlandsk flytting er den i stor De siste 10–15 årene har høy innvandring økt grad et tilbakelagt fenomen. andelen menn i alderen 15–49 år i Norge (fra Fortsatt skjevhet i kjønnssammensetningen 103,3 i 2005 til 105,5 i 2019). oppstår likevel ved at kvinner starter sin sentrali- De siste 40 årene har kvinner i gjennomsnitt serende flytting tidligere enn menn. Kvinner bodd mer sentralt enn menn, jf. figur 2.29. På begynner å flytte to–tre år tidligere enn menn, og slutten av 1980-tallet var det til og med et lite de avslutter også flyttingen tidligere. overskudd av kvinner i Oslo-området på sentrali- Vi kan illustrere hvordan dette mønsteret opp- tet 1 (99 menn per 100 kvinner), mens det var står ved å la 105 guttebarn og 100 jentebarn gå 116 menn per 100 kvinner på sentralitet 6. På gjennom livet med de gjennomsnittlige alders- 1990-tallet og på begynnelsen av 2000-tallet ble spesifikke netto innenlandske flytteratene som forskjellene mellom sentralitetsnivåene stadig distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 hadde i mindre. Deretter løftet innvandringen andelen årene 2009–2018. I figur 2.30 er resultatet av en menn på alle sentralitetsnivåer, mens forskjel- slik modell framstilt. Den innenlandske flyttingen lene mellom sentralitetsnivåene har holdt seg reduserer årskullene i distriktene med over 40 relativt stabile. I sine studier av kohorter viser Kjetil Sørlie at 45 Sørlie, K. (2019, desember). Demografiutfordringer i distrik- kjønnsforskjellene i flyttemønstrene er redusert tene. Presentasjon holdt på utvalgsmøte 10. desember, over tid. I distriktskommuner var det blitt 29 pro- Lillehammer. 58 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge

120

110

100

40 024681012141618202224262830323436384042444648505254565860 alder

Menn Kvinner Antall menn per 100 kvinner

Figur 2.30 Modell av oppstått kjønnsubalanse i distriktskommuner med kjønnsforskjeller i netto innenlandsk flytting, fordelt etter alder Kilde: Panda og SSB. Modell ved utvalget.

prosent både for menn og kvinner. Faktisk er Av figur 2.29 ser vi at antall menn per 100 kvin- menns flytting i sum noe større enn kvinners flyt- ner i 2019 i distriktskommuner er henholdsvis 109 ting. At kvinner begynner å flytte tidligere enn på sentralitet 5 og 113 på sentralitet 6. For å forstå menn, gjør at kjønnsubalansen mellom kjønnene avviket fra modellen i figur 2.30 må vi ta med inn- øker i 20-årene og når en topp ved 25 års alder vandringen. I figur 2.31 er netto kjønns- og alders- med 113 menn per kvinner. Samlet for alders- spesifikk innvandring i årene 2009–2018 også gruppen 15–49 år er kjønnsforskjellen likevel bare inkludert i modellen. Vi ser for det første at inn- noe over 106 menn per 100 kvinner. vandringen bidro til å øke folketallet blant barn og

140

130

120

110

100

60 0 2 4 6 81012141618202224262830323436384042444648505254565860 alder

Menn Kvinner Antall menn per 100 kvinner

Figur 2.31 Modell av oppstått kjønnsubalanse i distriktskommuner som følge av kjønnsforskjeller i netto innenlandsk flytting, nettoinnvandring og dødelighet, fordelt etter alder Kilde: Panda og SSB. Modell ved utvalget. NOU 2020: 15 59 Det handler om Norge Kapittel 2 unge, slik at kullet i denne modellbefolkningen er plasser for menn. Det tas derfor ofte til orde for at 20 prosent større ved 18 års alder. Blant barn og løsningen på kjønnsubalansen er å skape flere unge er kjønnsforskjellene naturlig nok ikke arbeidsplasser for kvinner. store, inntil vi kommer til 17 års alder. Her gir Figur 2.32 viser relativt store forskjeller i sterk mannlig overvekt blant enslige mindreårige kjønnsubalanse om man ser på hvor de sysselsatte flyktninger en begynnende kjønnsubalanse. bor (venstre søyle) og hvor de jobber (høyre Denne forsterkes når kvinnene begynner å flytte søyle) etter sentralitet. Det er en klar overvekt av innenlands. Den innenlandske flyttingen reduse- sysselsatte menn bosatt i distriktskommuner.46 rer kvinnekullet, men innvandringen bidrar til å Hvis vi ser på arbeidsplassenes lokalisering blir dempe fallet for kvinner. Blant menn bidrar inn- forskjellene etter sentralitet betydelig mindre. vandringen til at kullstørrelsen bare så vidt er Kommuner på sentralitet 6 har riktignok det mest under de 105 mennene vi startet med. En netto- mannsdominerte arbeidsmarkedet, men distrikts- innvandring på det nivået distriktskommuner kommuner på sentralitet 5 har et mannsover- hadde i 2008–2019, ville ha ført til en samlet vekst skudd i arbeidsplassene som ligger på landsgjen- i kullstørrelsen på 21 prosent for menn og 8 pro- nomsnittet. Det er kommuner på sentralitet 4 som sent for kvinner ved alder 50 år. peker seg ut med flest arbeidsplasser for kvinner Dette innenlandske flyttemønsteret og kjønn- relativt til menn. subalansen i innvandringen gjør at det i denne Vi kan ut fra dette fastslå at det er for enkelt å modellbefolkningen er 114 menn per 100 kvinner anta at flere arbeidsplasser for kvinner i distrik- i aldersgruppen 15–49 år. Svært mye av den tene i seg selv vil bidra til at de i større grad kjønnsubalansen som vi i dag observerer i dis- ønsker å bosette seg i disse kommunene. Det ser triktskommuner, oppstår altså ved at disse kom- heller ut til at menn finner det mer attraktivt å munene har en sterk overvekt av mannlige inn- bosette seg i distriktskommuner enn kvinner, og vandrere. at det ikke er et spesielt mannsdominert arbeidsmarked som gjør dette. Menn ønsker i større grad 2.8.2 Menn jobber mer sentralt enn de bor

Den andre tradisjonelle forklaringen på skjevhet i 46 Menn har generelt høyere sysselsettingsandeler enn kvin- kjønnssammensetningen ut fra sentralitet har ner, noe som innebærer at mannsdominansen blir større vært at privat næringsliv er dominert av arbeids- enn når vi bare ser på befolkningen.

120

118

116

114

112

110

108

106

104

102

100 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst Hele landet sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

Sysselsatte etter bosted Sysselsatte etter arbeidssted

Figur 2.32 Antall sysselsatte menn per 100 sysselsatte kvinner etter sysselsattes bosted og arbeidssted, fordelt etter sentralitet (2019) Kilde: SSB (tabell 07984). 60 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge enn kvinner å bo usentralt og velger heller å pendle.47 2.8.3 Fødselstallene i distriktskommunene Når dette er sagt, er distriktskommuner mer faller preget av et kjønnsdelt arbeidsmarked enn sen- Tidligere var det store regionale forskjeller i frukt- trale strøk. Arbeidsmarkedet er i større grad pre- barhet i Norge. I 1968 var samlet fruktbarhetstall get av typiske mannsnæringer i privat sektor 3,4 i Finnmark, mens det var 2,0 i Oslo. Ti år (bygg og anlegg, transport, industri og primær- senere var tilsvarende tall mellom 1,8 og 1,9 i næringer) og klassiske kvinneyrker (særlig helse- Finnmark og under 1,5 i Oslo. De regionale for- og sosialtjenester og undervisning i offentlig sek- skjellene er med andre ord blitt mindre, men noen tor og til dels personlig tjenesteyting og reiseliv). tendenser er fortsatt tydelige. Fruktbarheten er Innenfor de enkelte næringene jobber menn og fremdeles noe mindre på Østlandet enn på Vest- kvinner også enda mer kjønnsdelt enn i mer sen- landet, og de større byene har noe lavere frukt- trale kommuner. Sammenhengen mellom flyt- barhet enn omlandet rundt. I 2019 var fruktbarhe- ting, kjønn og arbeidsmarkedet er altså mer kom- ten høyest i Sogn og Fjordane (1,70) og Rogaland plisert enn den tradisjonelle «kvinner flytter fra (1,67), mens den var lavest i Oslo (1,42). distriktene»-tanken skulle tilsi. Tall utvalget har bestilt fra SSB, viser at fruktbarheten på de ulike sentralitetsnivåene har beve- get seg relativt parallelt de siste 20 årene. Kvinner bosatt i kommuner på sentralitet 4, 5 og 6 har 47 I 2019 jobbet 40 prosent av sysselsatte menn mellom 20 og jevnt over hatt høyere fruktbarhet enn kvinner i 66 år, og 32 prosent av kvinnene jobbet i en annen kommer sentrale kommuner. Men også i disse kommune enn der de bodde. Sentralitet 5 og 6 hadde minst munene har fruktbarheten falt i takt med ned- grad av pendling. Her pendlet 34 prosent av mennene og 23 prosent av kvinnene. Flest pendlere var bosatt på sentrali- gangen i fruktbarheten i øvrige kommuner. I kom- tet 3, der 47 prosent av mennene og 38 prosent av kvinnene muner på sentralitet 4 og 5 var samlet fruktbar- pendlet. Selv om det er mye pendling både inn og ut av hetstall på noe over 1,6, mens den var noe over 1,7 kommuner, går pendlingen i størst grad i sentraliserende retning. 49 prosent av mennene med arbeidssted på sentra- for kommuner på sentralitet 6. Som for landet som litet 1 pendlet inn dit, mens 40 prosent av kvinnene gjorde helhet er dette historisk lave fødselstall også for det samme. distriktene.

2,2

2,1

1,9

1,8

1,7

1,6

1,5

1,4 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

1 – Mest sentrale kommuner 2 – Nest mest sentrale kommuner

3 – Over middels sentrale kommuner 4 – Middels sentrale kommuner

5 – Nest minst sentrale kommuner 6 – Minst sentrale kommuner

Figur 2.33 Samlet fruktbarhetstall fordelt etter sentralitet 2000–2019 Kilde: SSB (egen leveranse til utvalget). NOU 2020: 15 61 Det handler om Norge Kapittel 2

Boks 2.6 Lavere fruktbarhet i Norge Samlet fruktbarhetstall er et uttrykk for hvor og at relativt færre kvinner får tre barn eller mange barn hver kvinne i snitt vil føde med gjel- flere. dende fruktbarhetsmønster. I 2019 ble det født Fruktbarhetsfallet siden 2009 kan ha sin 54 500 barn i Norge, og samlet fruktbarhetstall årsak i økende generell økonomisk usikkerhet ble målt til 1,53 barn per kvinne. Det er en bety- etter finanskrisen og oljeprisfallet i 2013. I delig nedgang siden 2009, da tallet var 1,98. Man dagens korona-situasjon er det en stor grad av kjenner imidlertid ikke den faktiske fruktbar- økonomisk usikkerhet. Hvorvidt dette vil føre til heten før kvinner er ferdige med sin fruktbare et ytterligere fall i fruktbarheten, blir interessant alder, og dette skaper utfordringer i beregnin- å følge med på framover. Det er også sannsynlig gene. Kvinner får i dag sine barn senere i livet at fruktbarhetsfallet er drevet fram av andre for- enn tidligere. I 1972 ble 90 prosent av levende- hold enn de rent økonomiske. Endringer i folks fødte barn født av kvinner i alderen 18–33 år. I familieverdier har trolig vært medvirkende til 2019 fikk kvinner 90 prosent av sine barn i alde- utviklingen.1 ren 23–38 år. Det betyr at kvinner i gjennomsnitt er eldre enn tidligere når de får sitt første barn, 1 og de er eldre når de får sitt siste barn. Trenden Hart, R. K. & Kravdal, Ø. (2020). Fallende fruktbarhet i Norge. (Rapport). Folkehelseinstituttet. er imidlertid at andelen barnløse kvinner øker,

gjelder de som er vokst opp i små og mellomstore 2.8.4 Fra generasjon til generasjon synker byregioner på Østlandet. Blant de som har vokst andelen av familiebefolkningen som opp i små og mellomstore byregioner i andre bor i distriktene landsdeler, er andelen om lag 5 prosent. Det er Den innenlandske flyttingen er en viktig årsak til imidlertid en større andel som har vært innom at en mindre andel av befolkningen bor i distrik- mindre sentrale distriktskommuner. Om lag 8 pro- tene. De andre grunnene er knyttet til at en stadig sent av personer oppvokst andre steder har vært mindre andel av befolkningen vokser opp i distrik- innom disse kommunene i livsfasen mellom 15 og tene, at forskjellene i fruktbarhet mellom by og 40 år. Av alle som melder flytting til en mindre land har blitt mindre, og at innflyttere til byene sentral distriktskommune i dette aldersspennet, bor der stadig lenger før de flytter ut. er det om lag 70 prosent som flytter videre til en I 1981 bodde 20 prosent av befolkningen i mer sentral kommune før de fyller 40 år. Gjen- Norge i kommuner på sentralitet 5 og 6. Kommu- nomsnittlig botid i distriktene for disse videre- nenes andel av barnebefolkningen (0–14 år) var flytterne er tre år.50 litt høyere, 20,6 prosent. Helt fram til 1996 hadde distriktskommuner en høyere andel av barnebefolkningen enn av folketallet for øvrig. På 2000- 2.9 Flere eldre og færre i yrkesaktiv tallet har distriktskommunenes andel av barne- alder øker forsørgerbyrden befolkningen sunket raskt. Kommunene på sentralitet 5 og 6 hadde i 2019 13,7 prosent av befolk- Forholdet mellom antall personer i arbeid (som ningen, men bare 12,8 prosent av barnebefolk- forsørger) og antallet personer utenfor arbeid ningen. (som skal forsørges), omtales ofte som «for- Kjetil Sørlie påpekte allerede i 1995 at denne sentraliseringen av barnebefolkningen hadde en 48 Aasbrenn, K. & Sørlie, K. (2016). Uttynningssamfunnet – avgjørende betydning for bosettingsmønsteret i 25 år etter. I Villa, M. & Haugen, M. S. (Red.), Lokalsam- distriktskommuner. Selv uten utflytting fra lands- funn. Cappelen Damm Akademisk. bygda ville befolkningen sentraliseres, og man var 49 Sørlie, K. (2012). Demografi og migrasjon. I Hanssen, G. S., i tillegg avhengig av netto utflytting fra byene.48 Klausen, J. E. & Langeland, O. (Red.), Det regionale Norge 1950–2050. Abstrakt forlag Kun 3–4 prosent av de som er vokst opp i en stor- 50 Sørlie, K. (2009). Til belysning av hva som kan bidra til sted- byregion, har til nå på varig basis bosatt seg i en sattraktivitet, bolyst og lokal utviklingskraft i et distriktsutvik- mindre sentral distriktskommune.49 Det samme lingsperspektiv. (Notat). 62 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge

7,0

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

- 2011 2017 2014 1981 1987 1993 2041 2026 2032 1999 2035 1996 2029 2020 1990 1984 2023 2047 2038 2050 2002 2005 2008 2044

1 – Mest sentrale kommuner 2 – Nest mest sentrale kommuner 3 – Over middels sentrale kommuner 4 – Middels sentrale kommuner 5 – Nest minst sentrale kommuner 6 – Minst sentrale kommuner

Figur 2.34 Antall personer i aldersgruppen 20–66 år per antall personer i aldersgruppen 67 år og over, fordelt etter sentralitet. Faktiske tall 1981–2020 og framskrevne tall 2020–2050 Kilde: Panda og SSB (tabell 12882 – MMMM). sørgerbyrden» i et samfunn. Den vanligste varian- nivå 5 og 6, mens nivå 1 (4,4), 2 (3,5) og 3 (3,1) vil ten av forsørgerbyrden for eldre har vært å ha forholdstall som man i dag kjenner fra hen- beregne forholdstallet mellom personer i alderen holdsvis nivå 2, 4 og 5. I 2040 er det bare sentrali- 20–66 år (ev. 20–64 år) (hvor de fleste er i arbeid) tetsnivå 1 som vil ha et høyere forholdstall enn 3, og antall personer over 67 år (ev. over 65 år) (hvor mens både sentralitetsnivå 5 og 6 vil ha forholds- de fleste ikke er i arbeid). Dette er data som er tall som er lavere enn 2. Innenfor disse gruppene relativt enkle å framskaffe, både historisk og fram- av kommuner er det dog variasjon, og kommu- over, og på tvers av kommuner, regioner og land. nene med lavest framskrevet forholdstall har 1,2 Figur 2.34 viser historisk og framskrevet end- person i arbeidsfør alder for hver person over 67 ring i forsørgerbyrden for eldre etter sentralitets- år. nivå, for perioden 1990–2040. Endringer i forsørgerbyrden for eldre har inn- Figuren viser at forholdstallet var stabilt for gått som en sentral del av det politiske utfor- sentralitetsnivå 6 (litt over 3) og 5 (litt over 3,5) i dringsbildet etter hvert som befolkningsframskri- perioden 1990–2010, mens de andre nivåene fikk vinger har vist at forholdstallet vil bli lavere. Dette en økning i andelen av befolkningen i arbeidsfør har vært et sterkt argument for sentrale politiske alder i denne perioden. Denne økningen var sær- tiltak og reformer, som for eksempel innretningen lig sterk på sentralitet 1. I perioden etter 2010 har av pensjonssystemet.51 Bekymringene i forbin- alle nivåer omtrent den samme utviklingen, med delse med aldrende befolkning har etter hvert en relativt jevn nedgang i andelen i arbeidsfør flyttet seg fra pensjonssystemet til helsevesenet. alder. Landet som helhet har omtrent samme for- Dette belyses også i utvalgets mandat, der det holdstall som sentralitetsnivå 3 (3,9 i 2020). pekes på eldres behov for ulike offentlige tjenes- Den framskrevne nedgangen mot 2030 og ter og tilgjengelig arbeidskraft for å dekke dette 2040 skjer imidlertid fra ulike utgangspunkt, slik behovet. Vi vil i kapittel 5 vise at det kommunale at det i 2030 er først og fremst sentralitet 5 (2,3) inntektssystemet i stor grad er innrettet mot å og 6 (2,1) som vil få forholdstall som er lavere enn hva vi har historiske erfaringer med. Sentralitets- 51 NOU 2004: 1. Modernisert folketrygd – bærekraftig pensjon nivå 4 (2,7) ligger mellom dagens forholdstall for for framtida. Finansdepartementet. NOU 2020: 15 63 Det handler om Norge Kapittel 2

Boks 2.7 Beregninger av forsørgerbyrder Etter hvert som det er blitt stadig mer utbredt Beregningen tar heller ikke hensyn til at på ulike politikkområder å snakke om forsørger- også barn har et omsorgsbehov. I kompetanse- byrder, har flere også påpekt begrensninger ved behovsutvalgets tredje rapport framstilles de å beregne dette som forholdstallet mellom per- demografiske endringene i en «barnebrøk» (for- soner i alderen 20–66 år og antall personer over holdet mellom antall personer mellom 20 og 64 67 år. En særlig innvending er at mange over 67 år og antallet under 20 år) og en «eldrebrøk» år er friske og i liten grad har behov for å bli for- (forholdet mellom antall personer mellom 20 og sørget, de har tvert imot både potensial til og 64 år og antallet over 64 år).1 Beregningene til ønske om å fortsatt være blant dem som for- utvalget viser at mens eldrebrøken varierer mel- sørger. Samtidig er det mange blant dem som lom de ulike delene av landet og framskrives regnes til forsørgergruppen, som i realiteten med større andel eldre frem mot 2040, er barne- står utenfor arbeidslivet og har et for- brøken relativt lik over hele landet og fram- sørgingsbehov. skrives uten særlig endring fram mot 2040. Gassen og Heleniak (2019) drøfter tre alter- Mens analyser av forsørgerbyrder på kom- native beregningsmetoder for å gi et mer dek- munenivå kan gi et dekkende bilde av behovet kende bilde av den reelle forsørgerbyrden i et for tjenester, vil en tilsvarende analyse av den til- samfunn: gjengelige arbeidskraften ikke ta hensyn til at 1. antall personer over 20 år uten funksjonsned- kommunene ofte er del av en større bo- og settelser, delt på antall personer over 20 år arbeidsmarkedsregion, hvor mange arbeids- med funksjonsnedsettelser takere jobber i en annen kommune enn den de 2. antall sysselsatte delt på antall personer med bor i. Ettersom forsørgerbyrden varierer mel- mindre enn 15 år igjen av forventet levealder lom kommunene, vil en beregning på kommu- 3. antall personer over 15 år med mer enn 15 års nenivå derfor kunne utelate en del av det reelle forventet levetid igjen, delt på antall personer arbeidskrafttilbudet i et område. med mindre enn 15 års forventet levetid igjen Som vist over kan man på ulike måter videreutvikle beregningen av forsørgerbyrder for å I «State of the Nordic Region 2020» benyttes den forsøke å få et bedre grep om både det reelle tje- tredje varianten for å framstille aldringen i de nestebehovet og det reelle arbeidskrafttilbudet. nordiske landene. Statistisk sett er det de siste Imidlertid vil resultatene av slike beregninger 15 årene av livet at mange får redusert helse og uansett være et forholdstall mellom dem som økt omsorgsbehov. Beregningen baserer seg på skal forsørge, og dem som skal forsørges. Det er antakelsen om utsatt sykelighet ved forlenget mulig å ha en oppfatning om hvorvidt utvik- levealder, det vil si at flere leveår gir flere friske lingen i forholdstallet tilsier at det vil bli relativt år, og at sykeligheten inntreffer fra 15 gjen- få (eller mange) som kan forsørge de som må værende leveår. Beregningen vil også kunne ta forsørges, men forholdstallene gir i seg selv hensyn til at det er ulik forventet levetid i ulike begrenset kunnskap om konsekvensene av regioner, og at omsorgsbehovet i tråd med dette utviklingen. Kompetansebehovsutvalget ser ut varierer og inntreffer på ulike tidspunkt. til å ha reflektert over dette i sin tredje rapport, Metoden kan sies å fange opp omsorgsbe- der de gjør et poeng av å benytte det mer nøy- hovet blant de eldre på en bedre måte enn den trale begrepet «eldrebrøk» framfor «omsorgs- enkle beregningen som vises i figur 2.34. Bereg- byrde for eldre». I dette kan det ligge en erkjen- ningen tar imidlertid ikke hensyn til omsorgs- nelse av at det ikke alltid kan trekkes rette linjer behovet for befolkningen som har mer enn 15 år mellom økt aldring og endringer i «forsørger- igjen å leve, og den fanger heller ikke opp hvor byrden». mange av dem som er forsørgere, som står i 1 eller utenfor arbeidslivet. NOU 2020: 2. Fremtidige kompetansebehov III – Læring og kompetanse i alle ledd. Kunnskapsdepartementet. 64 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge jevne ut forsørgerbyrden for eldre kommunene av Sør-Sverige. I Danmark er Nord-Jylland og imellom. I kapittel 6 skal vi se at det kan være mer deler av Sjælland klassifisert som rurale områder. hensiktsmessig å bruke beregninger av faktisk Befolkningsveksten i alle landene har de siste behov for helse og omsorgstjenester, sammen årene i stor grad vært drevet av innvandringsover- med faktisk sysselsettingsandel i beregninger av skudd. Imidlertid har ikke den høye innvand- tilgjengelig arbeidskraft, for å kunne danne seg et ringen vært tilstrekkelig til å sikre befolknings- bilde av konsekvensene av den demografiske vekst over alt. Mange distriktskommuner har opp- utviklingen. levd nedgang i folketallet, og særlig gjelder dette en høy andel kommuner i Finland og Nord- Sverige. Befolkningsveksten har i stor grad funnet 2.10 Svakere aldring i Norge og i norske sted i urbane strøk, og økt sentralisering av distriktskommuner enn i nordiske befolkningen har således vært et fellestrekk for distriktskommuner de nordiske landene. Samtidig øker befolkningens gjennomsnitts- De nordiske landene har mange demografiske alder, og alle de nordiske landene får en aldrende fellestrekk. I en europeisk sammenheng skiller befolkning framover. Figur 2.37 viser framskriv- Norge, Sverige og Finland seg ut med å ha store inger av forsørgerbyrder for eldre i nordiske områder med lav befolkningstetthet. Figur 2.35 kommuner i 2030. Beregningene viser at i enkelte viser at arealet i Norge, Sverige og Finland i områder av Nord- og Øst-Finland vil mer enn halv- hovedsak er dominert av rurale områder. Unn- parten av befolkningen over 15 år være 65 år eller takene er rundt Oslo, Sør-Vestlandet og Trønde- eldre i 2030. Også store deler av Sverige består av lag i Norge, søndre del av Finland og store deler kommuner som i 2030 vil ha en svært høy andel

Figur 2.35 Inndeling av nordiske regioner etter Figur 2.36 Endring i folketallet i nordiske kommuner urbanitet-ruralitet1 etter fødselsoverskudd og nettoflytting (2010–2018)1 1 NUTS2 tilsvarer landsdel, NUTS3 tilsvarer fylke. 1 Natural change = fødselsoverskudd, net migration = netto- Kilde: State of the Nordic Region 2020. Nordregio på www.nord- flytting (innvandring og innenlandsk flytting). regio.org (Johanna Jokinen). Kilde: State of the Nordic Region 2020. Nordregio på www.nordregio.org (Johanne Jokinen). NOU 2020: 15 65 Det handler om Norge Kapittel 2

ulike innganger til tematikken, og de har også derfor vært opptatt av litt ulike områder. Den svenske utredningens analyser er særlig knyttet til konsekvenser for kommunesektoren. Det er vanskelig å tilpasse den kommunale virksomheten til en krympende befolkning i en takt som er ønskelig. Den lokale infrastrukturen er vanskelig å endre på kort sikt, og det kan være vanskelig å få innbyggernes aksept for å tilpasse tjenestene gjennom for eksempel skolenedleggelser. Statlige etater er bekymret for de mest utsatte kommunenes mulighet til å følge nasjonale lover og ha tilstrekkelig rettssikkerhet i myndighets- utøvelsen. Økt behov for helse- og omsorgstjenester gir økt behov for rekruttering innenfor helse og omsorg, mens et kommende genera- sjonsskifte blant de kommunalt ansatte, for eksempel blant lærere, kan gi økte utfordringer for allerede krevende rekrutteringsmuligheter. Den danske utredningen beskriver i relativt liten grad aldring som en utfordring. Utredningen fokuserer i sterk grad på bolig- og bygningspoli- tikk, og det er særlig tilgang til boliger som er tema når eldre nevnes. Mange av tiltakene som foreslås i utredningen, skal bidra til en modernise- ring av bygningsmassen, og da særlig for eldre. Figur 2.37 Framskrevne forsørgerbyrder for eldre Den finske utredningen beskriver befolknings- i nordiske kommuner i 20301 nedgang, aldring og tilgang på kompetent arbeidskraft som sentrale utfordringer for tynt befolkede 1 Forsørgerbyrden er beregnet som antall personer på 65 år og over per antall personer mellom 15 og 64 år. Norske tall områder. Samtidig beskrives en konsentrasjon av er beregnet fra SSBs befolkningsframskrivinger fra 2016. tjenestene som kan gi dårligere tilgjengelighet. Kilde: State of the Nordic Region 2018, Nordregio på www.nord- Dette rammer særlig unge og eldre uten bil. regio.org (Julien Grunfelder). De tynt befolkede områdene i Finland dekker 68 prosent av arealet og 5 prosent av befolkningen. Finland er det nordiske landet som først får kjenne eldre innbyggere. I en slik kontekst framstår ald- konsekvensene av at en stadig mindre andel av ringen i store deler av Norge og Danmark som befolkningen er bosatt utenfor de store byene, sam- mer beskjeden. tidig som aldringen i distriktene har skutt fart. Det Den demografiske utviklingen vies oppmerk- er derfor interessant å følge med på utviklingen i somhet i alle de nordiske landene. I både Finland52, finske distriktskommuner for å få et bilde av hva Sverige53 og Danmark54 er det de siste årene gjen- som kan ventes også i Norge i årene som kommer. nomført egne utredninger om den demografiske I en studie av den finske kommunen Juuka, utviklingen i distriktene. Utredningene har hatt litt som er en av de svartfargede kommunene i figur 2.37, oppsummeres det med at befolkningsnedgang og aldring, som forventet, allerede har fått 52 Parlamentarisk arbeidsgruppe for tynt befolkede områder en lang rekke konsekvenser for lokalsamfunnet; (2019). Sluttrapport fra parlamentarisk arbeidsgruppe for tynt befolkede områder [Harvaan asuttujen alueiden parla- reduserte skatteinntekter for kommunen, utford- mentaarisen työryhmän loppuraportti]. (Publiseringer 2019: ringer med å tilpasse kommunens tjenester og 22). Landbruks- og skogbruksdepartementet. organisasjon til det nye befolkningsgrunnlaget 53 SOU 2017: 1. För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd. Näringsdepar- (skoler, sykehjem), dårligere handelstilbud og et 55 tementet. Og Prop. 2017/18:179 (2018). En sammanhållen dysfunksjonelt boligmarked. Til tross for dette politik för Sveriges landsbygder – för ett Sverige som håller i hop. Näringsdepartementet. 54 Udvalget for levedygtige landsbyer (2018). Udvalget for leve- 55 ESPON. (2020). ESCAPE: European Shrinking Rural dygtige landsbyer. Afrapportering til regeringen. Erhvervs- Areas. Challenges, Actions and Perspectives for Territorial ministeriet. Governance. (Draft final report). ESPON. 66 NOU 2020: 15 Kapittel 2 Det handler om Norge er ikke situasjonen i Juuka «helt svart». For- En hovedkonklusjon i rapporten er at små dis- skerne bak rapporten påpeker at kommunen stort triktskommuner – eller rurale kommuner – sett får tak i den arbeidskraften de har behov for, kan være gode steder for aldring og alderdom, og at det offentliges arbeidskraftsbehov i liten en konklusjon som på mange måter står i kon- grad fortrenger privat næringsliv. Samtidig vurde- trast til de mer dystre bilder som ofte preger res livskvaliteten for innbyggerne i Juuka som beskrivelsene av distriktskommuner og en relativt høy, og kommunen anses å være et godt aldrende befolkning.57 sted både for barn å vokse opp og for eldre å til- bringe alderdommen.56 Dette er nyanseringer det er vel verdt å ta med Nordlandsforskning konkluderer med noe av seg på terskelen til møtet med demografiske det samme i sin rapport «Et godt sted å bli gam- endringer i norske distriktskommuner. mel»:

57 Bliksvær, T. et al. (2020). «Et godt sted å bli gammel» – En studie av aldring i rurale kommuner. (NF-rapport nr. 11/ 56 E-postkorrespondanse med Kahila, P. (2020, august). 2020). Nordlandsforskning. NOU 2020: 15 67 Det handler om Norge Kapittel 3

Kapittel 3 Distriktspolitiske virkemidler og politikk for distriktene

Norsk regionalpolitikk har i stor grad vært rettet teres med adhocbaserte tilpasninger, ofte uten en mot distriktsområder, med mål om befolkningsutvik- grundig forutgående demokratisk diskusjon eller ling og likeverdige levekår. Distriktsutbyggingen var muligheter for å lære av andre kommuner i samme en del av den store moderniserings- og vekstpolitikken situasjon. i etterkrigstiden. Den oppsto i en tid der arbeidskraftsbehovet minket i primærnæringene og industrialisering ga vekst i byene. Mangel på arbeids- 3.1 Distriktspolitikk – nasjonsbygging plasser ble oppfattet som en hovedutfordring i dis- i svakt utbygde områder triktene. Kjernen i distriktspolitikken har derfor vært å 3.1.1 1950- og 1960-tallet: skape arbeidsplasser for å hindre utflytting eller distriktspolitikken som del av sikre tilflytting. Virkemidler som differensiert en politikk for nasjonal vekst arbeidsgiveravgift, ble innført for å skape nye Den eksplisitte distriktspolitikken vokste fram på arbeidsplasser i distriktene og å utjevne forskjeller i 1950-tallet. Utviklingen av politikkområdet startet arbeidsledighet. Distriktspolitikken har vært viktig med oppbyggingen av Nord-Norge og andre ste- for å lette omstillingen fra primærnæring til indu- der som var ødelagt etter andre verdenskrig. En stri og siden fra industri- til tjenestesamfunnet. Mye større utbyggingsplan for Nord-Norge startet i av denne omstillingen er gjennomført, og store deler 1951. Nord-Norge var den fattigste landsdelen og av Distrikts-Norge er nå i en situasjon med lav grenset i tillegg mot Sovjetunionen. Siktemålet for arbeidsledighet og mangel på arbeidskraft. planen var å sikre full sysselsetting, men også å få Det er mange politikkområder som påvirker til en overgang fra lavproduktive primærnæringer samfunnsutviklingen i distriktsområder. Noen av til høyproduktive industrinæringer. Etter mønster disse har en eksplisitt distriktspolitisk begrunnelse, fra Nord-Norge-planen kom en tilsvarende plan det er denne som gjerne er omtalt som «distriktspoli- for utbygging av Nord-Trøndelag og Nordmøre.1 tikken». Samtidig er det viktige politikkområder Hele etterkrigstiden var preget av stor utflyt- som i liten grad har en egen distriktspolitisk begrun- ting fra distriktene og sterk vekst i byene, spesielt i nelse, selv om de er av stor betydning for utviklingen Oslo-området. I 1955 kom den første stortings- i distriktene. Dette gjelder for eksempel politikkom- meldingen om landbruket etter krigen. Den var rådene vi ser på i denne utredningen: det kommu- tydelig på at motorsagen drastisk ville redusere nale inntektssystemet, helse- og omsorgssektoren, sysselsettingen i skogen. Traktoren ville gi til- boligpolitikken og utdanningspolitikken. svarende reduksjoner i landbruket. Fjellbygd- Nasjonal politikk, forskning, kunnskapsopp- kommisjonen var ikke i tvil om at også fjell- bygging og forventninger til kommunene har i stor bygdene måtte moderniseres gjennom industriali- grad vært innrettet mot å stimulere til vekst. Dette sering. har også gjort vekst til en logisk målestokk for områ- Med opprettelsen av Distriktenes utbyggings- ders suksess og status. Det er imidlertid bare et lite fond i 1961 ble en nasjonal distriktspolitikk eta- antall av kommunene på sentralitetsnivå 5 og 6 blert. Et viktig rammevilkår var at Norge ikke som har hatt vekst i folketallet de siste tiårene, de hadde et fritt marked for kreditt og rente. Renten fleste har opplevd befolkningsnedgang. Mange kom- var sentralstyrt, og bankene fikk kvoter de kunne muner med langvarig befolkningsnedgang har ikke låne ut. Det nye utbyggingsfondets viktigste en eksplisitt strategi for hvordan de skal håndtere virkemiddel var lån til bedrifter som investerte i konsekvensene av denne nedgangen, men har i stedet hatt planer for hvordan de skal skape vekst. En 1 Teigen, H. (2011). Distriktspolitikkens historie: Frå nasjonal befolkningsnedgang som ikke er forberedt, må hånd- strategi til regional fragmentering? Plan 43(6). 68 NOU 2020: 15 Kapittel 3 Det handler om Norge det distriktspolitiske virkeområdet, men det viste Til tross for at den eksplisitte distriktspoli- seg å ikke være nok til å stoppe verken flukten fra tikken fokuserte på næringsutvikling, var utbyg- landsbygda eller (den ukontrollerte) veksten i gingen av velferdssektorene i distriktene vel så Oslo.2 viktig for den regionale utviklingen. Viktige områ- Det oppsto raskt en debatt om målsettingen i der var videregående skoler, distriktshøyskoler distriktspolitikken. Vekstsentersatsingen, med og universitet, sykehus, kulturinstitusjoner og satsing på regionhovedsteder eller større sentre, kortbaneflyplasser.6 Studier viser at 1970-tallets vant aldri oppslutning som alternativ til å vedlike- utbygginger av regionale høyskoler førte til økt til- holde egne lokalsamfunn. For mange utkantkom- gang på høyt kvalifisert arbeidskraft og påvirket muner var det hipp som happ hvem som mottok den regionale produktiviteten og den teknolo- utflytterne. De delte ikke perspektivet om at det giske utviklingen (se også kapittel 8).7 1970-tallet viktigste var å unngå at Oslo vokste for fort.3 Et var også starten på den sterke veksten i kommu- viktig organ i denne vekstsenterstrategien, som nal sektor. Veksten i kommunene kom i stor grad fremdeles eksisterer, er Selskapet for industri- innen utdanning og helse og ga arbeid til unge og vekstanlegg (SIVA) som ble dannet i 1968. nyutdannede kvinner. Det var også i etterkant av EF-kampen at bosettingsmålet kom inn i norsk distriktspolitikk. 3.1.2 1970- og 1980-tallet: bosettingsmål, I den første regionalpolitiske meldingen (1972) nye virkemidler og vekst i het det at det etter «regjeringens syn ikke er noe velferdsstaten mål i seg selv å bevare et bestemt bosettings- På 1970-tallet kom virkemidlene for fullt inn i dis- mønster. Alt i alt er det befolkningens velferd som triktspolitikken. Hele opptrappingen av dis- må være rettesnoren for utformingen av det fram- triktspolitikken skjedde parallelt med – men langt tidige bosettingsmønsteret». I den neste regional- fra uavhengig av – EF-kampen i 1972. Dis- meldingen (1977) slås det derimot fast at «regje- triktsproblemene generelt og fiskeri- og jord- ringen ser det som et vesentlig mål fortsatt å brukspolitikken spesielt, ga EF-debatten et klart arbeide for å opprettholde et desentralisert boset- sentrum–periferi-preg. I et slikt debattklima ble tingsmønster og redusere takten i flyttingen».8 vekstsentertanken konfliktfylt, og kvalitetene til På 1970-tallet var folketallsnedgangen i distrik- distriktene ble framhevet.4 Den regionalt differen- tene snudd til folketallsvekst. Nettoflyttingen til sierte investeringsavgiften kom i 1971. Nå fikk Oslo ble samtidig kraftig redusert, dels ved at ikke distriktsbedriftene bare lettere tilgang til lån, utflyttingen økte, men først og fremst fordi inn- de fikk også rene tilskudd for å etablere seg i det flyttingen avtok. Distriktskommunene forbedret distriktspolitiske virkeområdet. Investeringstil- flytteregnskapet sitt vesentlig fra 1960- til 1970-tal- skuddet ble differensiert etter graden av dis- let, som en kombinert effekt av redusert utflytting triktsproblem i kommunen de var lokalisert i. Sub- og økt innflytting.9 Da bygdeutvalget rapporterte i sidiering av kapital kan stimulere til utskifting av 1984, var man sikker på at utviklingen var et resul- arbeidskraft med kapital, og sysselsettingsproble- tat av en vellykket distriktspolitikk. Etter noen år met i bygdene kunne derfor øke selv om produk- viste det seg imidlertid at denne oppblomstringen sjonen vokste. I 1975 kom den regionalt differen- i distriktene ikke var spesiell for Norge og ikke sierte arbeidsgiveravgiften som heller skulle sti- bare et resultat av en eksplisitt eller implisitt dis- mulere sysselsetting og arbeidsplasser (se også triktspolitikk. Det samme skjedde i flere land; 3.2.2).5 I 1975 fattet Stortinget også inntekts- 6 opptrappingsvedtaket i landbruket, noe som ga Meld. St. 13 (2012–2013). Ta heile Noreg i bruk. Distrikts- og regionalpolitikken. Kommunal- og regionaldepartementet. stor investeringstakt i sektoren de kommende 7 Carneiro, P. et al. (2018). The Supply of Skill and Endo- årene. genous Technical Change: Evidence from a College Expan- sion Reform. IZA Discussion Paper No. 11661. 8 I St.meld. nr. 27 (1971–72), Om regionalpolitikken og lands- og landsdelsplanlegginga, står det eksplisitt at det ikke er 2 Teigen, H. (2012). Distriktspolitikk gjennom 50 år – Strate- noen målsetting å holde oppe et bestemt bosettingsmøn- gane og avviklinga. Nytt Norsk Tidsskrift 29(2). ster. Regjeringen Korvald la fram en liten tilleggsmelding 3 Teigen, H. (2011). Distriktspolitikkens historie: Frå nasjo- på 14 sider (St.meld. nr. 50 (1972–73)), der det i stor grad nal strategi til regional fragmentering? Plan 43(6). ble argumentert for et spredt bosettingsmønster, noe som 4 Teigen, H. (2012). Distriktspolitikk gjennom 50 år – Strate- var i tråd med folks ønsker. gane og avviklinga. Nytt Norsk Tidsskrift 29(2). 9 Aasbrenn, K. (1985). Flukten fra landsbygda myte eller reali- 5 Teigen, H. (2011). Distriktspolitikkens historie: Frå nasjo- tet. 1960-tallet i norsk flyttehistorie (Samfunnsgeografisk nal strategi til regional fragmentering? Plan 43(6). arbeidsnotat nr.1). Universitetet i Oslo, Geografisk institutt. NOU 2020: 15 69 Det handler om Norge Kapittel 3 flyttemønstrene snudde. Fenomenet er blitt kalt byer på Østlandet, førte til bruk av distriktspoli- «the turn-around trend».10 tiske virkemidler også utenfor distriktene. Bevilg- Utover 1980-tallet tiltok sentraliseringen igjen. ningene til den eksplisitte distriktspolitikken ble Strukturendringene i næringslivet fortsatte, nå etter hvert redusert, og Distriktenes utbyggings- var det tjenestenæringene som vokste. De store fond ble fusjonert med Statens nærings- og dis- bedriftene fortsatte å redusere sysselsettingen, triktsutbyggingsfond og overført til Nærings- mens det begynte å bli vekst i mange små foretak. departementet.12 Innenfor praktisk talt alle sekto- Byene med vekst var særlig de som endret karak- rer ble det mindre regional- og distriktspolitikk på ter fra industristeder til sentre for tjenester. 1990-tallet.13 Mange distriktsområder hadde igjen nedgang i En stadig tettere sammenkobling mellom dis- folketallet. Man begynte å forske på det moderne trikts- og næringspolitikken har fortsatt på 2000- entreprenørskapet, og satsing på entreprenørskap tallet. Innovasjon og entreprenørskap er viktige ble en del av distrikts- og næringspolitikken. stikkord, med vekt på sterke næringsmiljøer og Parallelt oppsto kravet om bedre arbeidsmarked samarbeid mellom foretak og institusjoner for for kvinner i privat sektor og satsing på kvinner forskning og utvikling. Nyskapingene på 2000-tal- som etablerere og entreprenører.11 Politiske svar let, med klyngesamarbeid, inkubatorer og forsk- på dette var innføringen av bedriftsutviklings- ning for regional innovasjon, var mer regionalpoli- tilskuddet, kommunale næringsfond og det ekspe- tikk enn distriktspolitikk. rimentelle programmet Privat tjenesteyting i dis- Det ble også lagt mer vekt på å tilpasse inn- triktene. satsen til lokale og regionale utfordringer. Kom- Slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990- munale næringsfond var blitt innført på slutten av tallet var økonomisk vanskelige tider både i byer 1980-tallet, og på 2000-tallet kom det en rekke og distriktsområder. Ved årsskiftet 1989–90 var 13 nasjonale programmer for lokal samfunnsutvik- prosent av arbeidsstyrken i Finnmark og 17 pro- ling. Distriktssenteret ble opprettet i 2008 for å sent i Nord-Troms uten arbeid. Kraftige reduksjo- være en kunnskaps- og erfaringsbase og støtte- ner i torskekvotene hadde store konsekvenser for spiller for kommunene. Fylkeskommunene fikk fiskerinæringen og fiskerisamfunnene. Regionen på 2000-tallet også en forsterket rolle som regio- hadde hatt nedgang i folketallet hvert år på 1980- nal utviklingsaktør. De fikk større ansvar for for- tallet på grunn av høy utflytting, liten innflytting valtning av distrikts- og regionalpolitiske virke- og reduksjon i fødselstallene, men den store dis- midler (den smale distriktspolitikken). Dette var triktspolitiske innsatsen ble altså utløst av denne et ledd i en regionalt tilpasset innsats basert på økonomiske krisen. Svaret på krisen var etable- strategier forankret i regionale partnerskap. ring av tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark. Virkemidlene i tiltakssonen var en samling av generelle, men geografisk avgrensede, ordninger. 3.2 Distriktspolitikk forstått som Dette skilte dem fra de selektive ordningene som virkemidler rettet mot distriktene Distriktenes utbyggingsfond var den fremste eksponenten for. Det er mange politikkområder som påvirker samfunnsutviklingen i distriktene. Noen av disse har en eksplisitt distriktspolitisk begrunnelse, 3.1.3 1990- og 2000-tallet: Distrikts- andre treffer uansett i stor grad distriktene, politikken mister kraft og synlighet mens store politikkområder i liten grad har en På 1990-tallet var det en kraftig vekst i andelen av egen distriktspolitisk begrunnelse. Dette gjør befolkningen som søkte seg til høyere utdanning. det ofte krevende å diskutere distriktspolitikk og Utdanningsinstitusjonene befant seg i byene. Som utvikling i distriktspolitisk innsats og virkemid- vi så i kapittel 2, førte dette til økt utflytting fra dis- ler. Vi skal i denne delen se på distriktspolitiske triktskommunene. virkemidler, forstått som økonomisk innsats som Regionalforskere beskriver 1990-tallet som er avgrenset til eller har stor betydning i dis- starten på nedbyggingen av distriktspolitikken. triktsområder. Økonomisk krise og bedriftsnedleggelser, også i 12 Teigen, H. (2012). Distriktspolitikk gjennom 50 år – Strate- 10 Teigen, H. (2012). Distriktspolitikk gjennom 50 år – Strate- gane og avviklinga. Nytt Norsk Tidsskrift 29(2). gane og avviklinga. Nytt Norsk Tidsskrift 29(2). 13 NOU 2004: 2. Effekter og effektivitet – Effekter av statlig inn- 11 Teigen, H. (2011). Distriktspolitikkens historie: Frå nasjo- sats for regional utvikling og distriktspolitiske mål. Kommu- nal strategi til regional fragmentering? Plan 43(6). nal- og regionaldepartementet. 70 NOU 2020: 15 Kapittel 3 Det handler om Norge

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Infrastruktur Næringspolitikk Økonomisk politikk Velferd, oppvekst og miljø Programkategori 13.50

Figur 3.1 Innsats i distriktspolitikken 2003–2020. Tall i milliarder kroner1 1 Tallene er ikke justert for prisstigning. Programkategori 13.50 er distrikts- og regionalpolitikk på Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett, også kalt den smale distriktspolitikken. Kilde: Prop. 1 S (2019–2020).

kulturtilbud i distriktene og i landsdeler utenfor 3.2.1 Distriktspolitikk handler i stor grad det sentrale Østlandet, og om rovdyrforvaltning, om næringspolitikk og å skape kalking og lokale fiskeformål og klimatilpasning i arbeidsplasser kommunene. I de årlige budsjettene gir Kommunal- og moder- På tross av vektleggingen av bosetting i ord- niseringsdepartementet en oversikt over dis- skiftet om distriktspolitikken, er det få virkemidler triktspolitisk innsats og virkemidler. Dette er stat- som har hatt som mål å påvirke bosettingen lig innsats og tiltak på flere departementers bud- direkte. Unntakene er likevel store og viktige: den sjetter som er viktige for å nå regional- og dis- differensierte arbeidsgiveravgiften og virkemid- triktspolitiske mål. Figur 3.1 gir en oversikt over lene i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark. beløpsutviklingen (nominelt) i denne innsatsen Disse ordningene er også en av grunnene til at over tid. Her er også programkategori 13.50 Dis- Nordregio mener at Norge har hatt en spesielt trikts- og regionalpolitikk på Kommunal- og moder- sterk tradisjon og politikk for å motvirke befolk- niseringsdepartementets budsjett tatt inn (den ningsnedgang, sammenliknet med de andre nor- smale distriktspolitikken). diske landene.14 Når det gjelder økonomisk innsats, handler distriktspolitikken i stor grad om næringsutvik- ling og å skape arbeidsplasser. I kategorien øko- 3.2.2 Differensiert arbeidsgiveravgift nomisk politikk er differensiert arbeidsgiveravgift skal gi arbeidsplasser som styrker den klart største ordningen, med et provenytap på bosettingen 15,4 milliarder kroner. Innenfor kategorien Målet med differensiert arbeidsgiveravgift er å næringspolitikk er landbruksstøtte det klart stør- styrke sysselsettingen og bosettingen i lands- ste støtteområdet. I kategorien infrastruktur inn- deler og områder med særskilte utfordringer. Da går ordninger som kjøp av innenlandske flyruter, ordningen ble innført i 1975, ble den bygd på en sjøtransporttjenester på strekningen Bergen– teoretisk fundert argumentasjon der lav mobili- Kirkenes og bank- og posttjenester, i tillegg kom- tet i arbeidsmarkedet og sentraliserte lønns- mer skredsikring, fiskerihavner og bredbåndsut- oppgjør ga høyere arbeidsledighet i distriktene. bygging. De største postene innenfor kategorien velferd, oppvekst og miljø er ordninger som tref- 14 Johnsen, I. & Perjo, L. (2014). Local and regional fer distriktsområder, mer enn at de er rene dis- approaches to demographic change in the Nordic countries. triktspolitiske virkemidler. Dette dreier seg om (Nordregio Working Paper 2014:3). Nordregio. NOU 2020: 15 71 Det handler om Norge Kapittel 3

Tanken var at liten mobilitet i arbeidsmarkedet begrenset effekt. Det er særlig i to situasjoner gjorde at man heller burde subsidiere arbeids- hvor differensiert arbeidsgiveravgift kan ha kraft enn kapital.15 Den regionalt differensierte begrenset effekt, der alternative virkemidler kan arbeidsgiveravgiften er en sterk bidragsyter til være aktuelle for å påvirke bosettingen: en særnorsk virkemiddeltradisjon med subsidier 1. Der den faktiske hindringen for positiv befolk- av arbeidskraft framfor kapital som bedriftsrettet ningsutvikling ikke er mangel på arbeid, men virkemiddel. mangel på sosiale goder (ameniteter). En slik Ordningen ble evaluert i 2018.16 Evalueringen situasjon kan være gjeldende for små kommu- konkluderte med at den differensierte arbeids- ner med lange avstander til større sentre og giveravgiften bidrar til å forhindre eller redusere kommuner med så lav befolkningstetthet at det befolkningsnedgangen i distriktene. Evaluator er krevende å utvikle lokale tjenestebedrifter. studerte ikke hvilken direkte effekt ordningen Slike kommuner risikerer befolkningsnedgang har på befolkningsutviklingen. De vurderte deri- selv om det finnes lokale inntektsmuligheter. mot at lavere avgift har effekt på sysselsettingen, Evaluator mente også at multiplikatoreffektene og basert på andre studier trakk de den slut- av redusert avgift på lokale tjenester var ningen at sysselsettingsutviklingen også har inn- begrenset i slike kommuner, og dermed min- virkning på befolkningsutviklingen. ket effekten av den reduserte avgiften. Det ble Evalueringen fant at redusert arbeidsgiver- ikke definert hvilke kommuner det her er avgift øker sysselsettingen direkte på grunn av snakk om, men man kan tenke seg at dette i reduserte lønnskostnader. Ordningen bidrar også hvert fall gjelder en del kommuner på sentrali- indirekte til økt sysselsetting ved at noe av skatte- tet 6. reduksjonen tilfaller arbeidstakere gjennom høy- 2. Der hvor det finnes pendlingsmuligheter til ere lønninger, som i sin tur øker husholdningenes større arbeidsmarkeder og reduksjonen i etterspørsel etter lokalt produserte varer og tje- avgiften er relativt liten (sone 1a og sone 2). nester. Evaluator mente at slike multiplikator- Ved pendling vil mangel på arbeid i liten grad effekter på lokale tjenester er større i regioner være et problem for bosettingen. Samtidig er med større tjenestemarkeder enn i de minst sen- fordelen av lavere avgift såpass liten at den i trale kommunene med få tjenester. Redusert liten grad påvirker bedriftenes lokaliserings- avgift ser også ut til å sikre overlevelsen til mange valg. mindre virksomheter og dermed opprettholde tjenestetilbudet i distriktene.17 Evaluator foreslår at enkeltkommunene i slike Som nevnt beregnet ikke evaluator den situasjoner bør kunne velge mellom å motta redu- direkte effekten av differensiert arbeidsgiver- sert avgift eller alternative virkemidler. avgift på befolkningsutviklingen. Det vises først til Evalueringen drøfter alternativer til differen- at redusert arbeidsgiveravgift har effekt på syssel- siert arbeidsgiveravgift. Som generelt virke- settingen, og deretter diskuteres det relativt inn- middel mente evaluator at det ikke finnes virke- gående sammenhengen mellom sysselsetting og midler som egner seg bedre til å redusere eller bosetting. Til tross for konklusjonen om virk- motvirke befolkningsnedgangen i distriktene ningene av differensiert arbeidsgiveravgift, tas enn differensiert arbeidsgiveravgift, og at ord- det også opp at det kan være lokale forhold som ningen burde videreføres. For de ovennevnte tilsier at effekten av differensiert arbeidsgiver- kommunene ble det imidlertid anbefalt alterna- avgift er begrenset, eller som i alle fall gjør at man tive virkemidler: kan nå en terskel der ytterligere reduksjon har 1. Økte overføringer til kommunene. Med økte overføringer kan kommunene selv tilpasse politikkinnrettingen med de virkemidlene de 15 Hervik, A. & Rye, M. (2011). Drøfting av differensiert selv opplever som de beste. Dette ble anbefalt arbeidsgiveravgift som virkemiddel for utvikling av kompetansebaserte arbeidsplasser. (Notat til kompetansearbeids- som et alternativ til differensiert arbeidsgiver- plassutvalget). Arbeidskraftsubsidier ble vurdert å gi bedre avgift for enkeltkommuner. Samtidig ble det sysselsettingseffekt enn kapitalsubsidier, forutsatt relativt påpekt at det også følger utfordringer med en immobil arbeidskraft og delvis mobil kapital. 16 Benedictow, A. et al. (2018). Evaluation of the regionally slik løsning. Det er ikke gitt at disse kommu- differentiated social security contributions in Norway. nene, som ofte har små administrative ressur- (Report 26–2018). Samfunnsøkonomisk analyse. ser, har kapasitet og kompetanse til å velge og 17 Tilgang til tjenester er også begrunnelsen for den ord- kunne implementere de mest effektive virke- ningen med redusert arbeidsgiveravgift som eksisterer i Sverige. Denne er mye mer avgrenset både i geografisk midlene. Tidligere evalueringer viser at lokale omfang og næringer enn den norske. utviklingsprosjekter bare har små effekter på 72 NOU 2020: 15 Kapittel 3 Det handler om Norge

Boks 3.1 Nærmere om differensiert arbeidsgiveravgift Arbeidsgiveravgiften betales av arbeidsgiver sentrale strøk (sone 1) til 0 prosent i Finnmark som en andel av arbeidstakers lønn. Differen- og Nord-Troms (sone 5). siert arbeidsgiveravgift innebærer at satsene Den differensierte arbeidsgiveravgiften er varierer ut fra hvor virksomheten er lokalisert. det mest omfattende distriktspolitiske virkemid- Satsene er lavere i distriktene enn i sentrale delet i Norge, med et provenytap på 15,4 milliar- strøk. Landet er delt inn i sju ulike arbeidsgiver- der kroner. Av dette går 9,4 milliarder kroner til avgiftssoner (sone 1, 1a, 2, 3, 4, 4a og 5), jf. privat sektor, mens 6 milliarder kroner går til figur 3.2. Satsene varierer fra 14,1 prosent i offentlig forvaltning.

Differensiert arbeidsgiveravgift Sone 1 (avgift 14,1 %, utenfor ordningen og full sats) Sone 1a (avgift 10,6 % inntil grensen for fribeløpet er nådd) Sone 2 (avgift 10,6 %) Sone 3 (avgift 6,4 %) Sone 4 (avgift 5,1 %) Sone 4a (avgift 7,9 %, Bodø og Tromsø) Sone 5 (avgift 0 %)

Figur 3.2 Soner for arbeidsgiveravgift 2014–2020 NOU 2020: 15 73 Det handler om Norge Kapittel 3

befolkningsutviklingen.18 Det er også en risiko Virkemidlene i tiltakssonen for Finnmark og for at økte overføringer til kommunene kan Nord-Troms ble evaluert i 2012.19 De person- øke den kommunale sysselsettingen. Hvis rettede virkemidlene som den gang eksisterte, kommunene ikke lykkes med å rekruttere skattelette, nedskriving av studielån og ekstra flere arbeidstakere, vil dette ytterligere kunne barnetrygd, ble vurdert til å virke rekrutterende redusere det lokale næringslivets tilgang til og til å ha en stabiliserende effekt på bosettingen. arbeidskraft, og således kan kommunene for- Samtidig har analysen av de personrettede ord- trenge privat næringsliv. ningene en del svakheter som gjør konklusjonene 2. Investering i infrastruktur. Evaluator mener det usikre.20 er viktig å skille mellom investeringer som ska- Andre studier viser at de relativt omfattende per bedre integrerte arbeidsmarkeder og infra- distriktspolitiske virkemidlene i Nord-Norge – strukturinvesteringer som reduserer eksport- som differensiert arbeidsgiveravgift og tiltaks- og importkostnader. Den første typen investe- sonen for Finnmark og Nord-Troms – ikke har ringer vil kunne øke attraktiviteten for både ført til en bedre utvikling i bosettingen i Nord- bedrifter og personer. Selv om det ikke sies Norge enn i Nord-Sverige, der slike ordninger direkte, kan infrastrukturinvesteringer være et ikke eksisterer i samme grad.21 Også internasjo- alternativ for kommuner i nærheten av større nale studier viser at egne tiltakssoner for bedrifts- arbeidsmarkeder. Den andre typen investe- utvikling ikke har effekt for å skape arbeids- ringer kan gi positive effekter gjennom økt plasser og utvikling.22 eksport, men de kan også gi utfordringer i Like fullt er det klart at særlig nedskriving av form av økt importkonkurranse for lokalt studielån er en ordning som er godt kjent, og som næringsliv. virker rekrutterende for personer med høyere 3. Endring i de personrettede virkemidlene i tiltaks- utdanning. Selv om mange uten tilknytning til til- sonen for Nord-Troms og Finnmark. Det er sær- takssonen også flytter ut igjen, viser evalueringen lig blitt diskutert om nedskriving av studielån at den til en viss grad også virker bostabilise- bør utvides til flere distriktskommuner. rende. Evalueringen av tiltakssonen så blant annet Hovedårsaken til at dette ikke har skjedd, er at på personer med høyere utdanning mellom 18 og det ikke har vært ønskelig å svekke effekten av 40 år som ikke var vokst opp i tiltakssonen. 57 pro- virkemiddelet i tiltakssonen. sent av de som var omfattet av ordningen med nedskriving av studielån i år 2000 bodde fremdeles i tiltakssonen i 2005. Tilsvarende tall for de 3.2.3 Personrettede virkemidler som kun mottok skattelette i 2000 var 33 prosent.

i tiltakssonen for Finnmark Se også nærmere omtale av rekruttering av perso- og Nord-Troms ner med høy utdanning i tiltakssonen i kapittel Målet for ordningene i tiltakssonen er å gjøre 8.4.23 Finnmark og Nord-Troms mer attraktivt for bosetting, næringsvirksomhet og arbeid, og at virke- 19 Angell, E. (Red.). Tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms midlene skal stimulere positive og motvirke nega- – utviklingstrekk og gjennomgang av virkemidlene. (Rapport tive utviklingstrekk i nærings- og arbeidsliv. De 2012:2). Norut. personrettede ordningene, og særlig nedskriving 20 Analysen er forholdsvis enkel. Det ble vurdert om personer av utdanningslån, har som formål å rekruttere som ikke var omfattet av de tre ordningene i år 2000, i større grad hadde flyttet enn personer som var omfattet av arbeidskraft og direkte påvirke bosettingen i til- ordningene. Evalueringen fant at personer som var omfat- takssonen. De personrettede virkemidlene er tet av flere ordninger, hadde større sannsynlighet for å – ettergivelse av utdanningslån – anslått til 122 være til stede i tiltakssonen etter fem år. Siden alle var omfattet av skattelette, vil de med denne metoden ikke millioner kroner i 2020 + 7 millioner kroner for måle effekten av nedsatt skatt som sådan. Barnetrygden er kvalifiserte grunnskolelærere dessuten avhengig av at man har barn, og det er derfor van- – lavere personskatt og økt fradrag – anslått til skelig å vite om det er effekten av barnetrygd eller det at man har barn, som reduserer flyttingen. 950 millioner kroner i 2020 21 Stein, J. (2019). The Striking Similarities between Northern Norway and Northern Sweden. Arctic Review, 10, 79–102. 22 18 Kommuner og regioner kan i begrenset grad påvirke netto Neumark, D. & Kolko, J. (2010). Do Enterprise Zones Cre- befolkningsutvikling, men målrettet innsats kan virke i det ate Jobs? Evidence from California’s Enterprise Zone Pro- små og ha effekt i den riktige konteksten, ref. Hatling, L. & gram. Journal of Urban Economics 68(1), 1–19. Dahl, I. (2020). Tilflyttings- og rekrutteringsarbeid i distrik- 23 Angell, E. (Red.). Tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms tene – en oppsummering av kunnskap. (Notat til demografi- – utviklingstrekk og gjennomgang av virkemidlene. (Rapport utvalget). Distriktssenteret. 2012:2). Norut. 74 NOU 2020: 15 Kapittel 3 Det handler om Norge

3.2.4 Distriktsnæringsutvalget har vurdert virkemidler rettet mot næringslivet Boks 3.2 Lokaliseringspolitikken i distriktene skal også ta hensyn til bortfall av statlige arbeidsplasser Distriktsnæringsutvalget har vurdert om nærings- livet i distriktene har behov for egne virkemidler Høsten 2020 vedtok regjeringen et nytt mål for for utvikling og omstilling. Deres analyser viser at lokaliseringspolitikken, nemlig å redusere de næringslivet i distriktene utløser en relativt stor samlede negative virkningene som bortfall av andel av bevilgninger til næringsutvikling. Dette statlige arbeidsplasser bringer med seg for kan være et uttrykk for at distriktsnæringslivet kommuner og arbeidsmarkedsregioner. har et større behov for virkemidlene og at virke- Retningslinjene for lokaliseringspolitikken midlene har større betydning i distriktsområdene. stiller krav om at når virksomheter eller opp- Distriktsnæringsutvalget mener at nasjonale ord- gaver omlokaliseres som følge av struktur- ninger ikke er tilstrekkelig for omstilling og endringer og rasjonalisering, skal mulig- videreutvikling av næringslivet i distriktene og at hetene i eksisterende regionstruktur vurde- regionalt forvaltede virkemidler på ulike nivåer res. Utredninger og beslutninger om struktur- kan tilpasses regionale behov og bør styrkes.24 endringer skal ta hensyn til utviklingen i tallet på statlige arbeidsplasser i kommuner og arbeidsmarkedsregioner som endringene 3.2.5 Statlige arbeidsplasser flyttes i liten berører, for å redusere de samlede, negative grad til distriktskommuner virkningene av endringer i flere sektorer over Den statlige lokaliseringspolitikken har lenge hatt tid. Lokale og regionale myndigheter skal tid- som mål at nye og omlokaliserte statlige virksom- lig bli informert om utredninger om struktur- heter i hovedsak skal legges utenfor Oslo og sen- endringer som vil kunne berøre deres trale kommuner i Oslo-området. Siden 2013 er det område. Ved beslutninger om omlokalisering opprettet nye statlige virksomheter utenfor Oslo, ved større strukturendringer, og ved opp- eller flyttet virksomheter ut av Oslo, som til retting av ny statlig virksomhet, skal saken 1 sammen har anslagsvis 1 230 arbeidsplasser. Det legges fram for regjeringen. er relativt få av disse statlige virksomhetene som 1 25 Retningslinjene gjelder ikke for stiftelser, statsforetak, er lokalisert i distriktskommuner. I samme særlovsselskap, statsselskap eller andre foretak som periode har antall sysselsatte i staten i Oslo vokst staten eier. Retningslinjene gjeld heller ikke for Forsva- med 4 500, i hovedsak innen sykehusene, univer- rets operative virksomhet eller den delen av Arbeids- og velferdsetaten (Nav) som er regulert gjennom av- siteter og høyskolene. tale mellom Nav og kommunene. Det er også presisert Siden år 2000 er det gjort ulike utredninger at styrene for universitet og høyskoler kan gjøre ende- om lokalisering av statlige arbeidsplasser og eva- lig vedtak om lokalisering med hjemmel i universitets- og høyskoleloven. lueringer av utflyttinger. Rapportene viser blant annet at flytting av arbeidsplasser lar seg gjen- nomføre, men at det ofte medfører kostnader og behov for omfattende rekruttering av ny arbeidskraft. Studier av norske og utenlandske eksempler viser likevel at det er mulig å rekruttere rele- En gjennomgang av lokaliseringspolitiske erfa- vant personell som kan utføre nasjonale oppgaver ringer i en rekke land antyder at de målbare regio- ved de fleste lokaliseringer. nale ringvirkningene av utflyttede virksomheter er begrensede. De poengterer at det alltid vil være krevende å konkludere med at tilførsel av små og mellomstore enkeltvirksomheter har avgjørende 24 NOU 2020: 12. Næringslivets betydning for levende og bære- kraftige lokalsamfunn. Kommunal- og moderniserings- betydning for befolkningsutvikling eller syssel- 26 departementet, Nærings- og fiskeridepartementet. settingsgrad. Det blir likevel framhevet at de nye 25 Disse er nyetablering av Norsk helsearkiv på Tynset (om virksomhetene bidrar med arbeidsplasser som gir lag 58 arbeidsplasser), utflytting av Forsvarets personell- en større bredde og kompetanse i arbeidsmarke- og vernepliktssenter til Harstad (om lag 23 arbeidsplasser), utflytting av om lag 8 arbeidsplasser i DIFI til Leikanger, det, og at det blir lettere å rekruttere arbeidskraft utflytting av sekretariatene for foreldreutvalgene for skole når jobbmulighetene for ektefeller forbedres. Det og barnehage til Bø i Telemark (om lag 10 arbeidsplasser), oppstår synergieffekter dersom det finnes alterna- utflytting av Norec (tidligere Fredskorpset) til Førde (om lag 38 arbeidsplasser) og utflytting av om lag 30 arbeidsplasser i Landbruksdirektoratet til Steinkjer. 26 Sweco. (2008). Lokaliseringspolitiske erfaringer. NOU 2020: 15 75 Det handler om Norge Kapittel 3 tive og supplerende miljøer for kompetansearbeids- rer godt. Kommunen må ha kontinuerlig fokus kraft, særlig i mindre regioner.27 på attraktivitet over lang tid sammen med resten av samfunnet. – Godt samspill mellom kommunen og de andre 3.2.6 Stor aktivitet i distriktskommuner for viktige samfunnsaktørene krever høy tillit. å utvikle lokalsamfunnet Kommunen har ansvar for å skape denne tilli- Distriktskommuner har i lang tid arbeidet for å ten gjennom åpenhet, god dialog og ved- være attraktive for næringsliv og befolkning. varende prosesser. Dette arbeidet har vært en del av den nasjonale – Kommunen må ha evne til å reagere raskt og distriktspolitikken gjennom støtte til utviklings- utnytte positive muligheter i næringslivet (ha prosjekter, både finansielt og kunnskapsmessig. beredskap for flaks), Kommunal- og regionaldepartementet opprettet i – men bør som hovedstrategi å arbeide langsik- 2008 Distriktssenteret – kompetansesenter for tig for å stimulere til vekst i det næringslivet de distriktsutvikling. Senteret er en kunnskaps- og har i dag. Veksten i næringslivet kommer i de erfaringsbase og en støttespiller for helhetlig og bransjene og i den typen næringsliv som kom- bærekraftig utvikling av lokalsamfunn i distrik- munen har forutsetninger for og derfor stort tene. På oppdrag fra utvalget har Distriktssenteret sett i de bransjene som er der fra før. Det er lite oppsummert eksisterende kunnskap om resulta- fruktbart å ønske seg en annen næringsstruk- ter og effekter av distriktskommunenes arbeid tur enn det en har. med å rekruttere og beholde innbyggere. – Kommunene må sikre seg at mangelfulle areal- Distriktssenteret påpeker at kommuner i planer og byggesaksbehandling ikke stopper begrenset grad kan påvirke netto befolknings- investeringer i næringsliv eller boligbygging. utvikling. Derimot kan de i noen grad påvirke Dette inngår også i å ha beredskap for flaks. befolkningsutviklingen indirekte, gjennom lokalt Det må bygges nye boliger og næringsbygg i utviklingsarbeid med mål om å styrke attrak- kommunen for at ikke bygningsmassen grad- tiviteten til kommunen/regionen. Dette omfatter vis forringes.30 innsats rettet mot arbeidsmarked og næringsut- vikling, boliger og bomiljø, fysiske stedskvaliteter, kultur- og fritidstilbud, møteplasser, informasjon 3.3 Mye politikk for distriktene og veiledning, omdømme og fysisk og digital 28 også i offentlige tjenester infrastruktur. og velferdspolitikk Telemarksforsking har analysert det de kaller suksessrike distriktskommuner, forstått som Som nevnt i innledningen til kapittel 3.2, er det kommuner som har hatt en sterkere vekst i enten mange viktige politikkområder som i liten grad har arbeidsplasser eller innbyggertall enn hva de en særskilt distriktspolitisk begrunnelse. Vi skal i strukturelle forholdene skulle tilsi.29 Telemarks- denne delen se kort på noen slike virkemidler. forsking understreker at kommunene har valgt Flere av dem kommer vi nærmere tilbake til i kapit- ulike strategier og satsingsområder på sin vei til å lene 5–9, som handler om henholdsvis det kommu- bli attraktive, men at det likevel er noen kjenne- nale inntektssystemet, helse- og omsorgssektoren, tegn som er felles for kommunene. Basert på boliger, utdanning og infrastruktur. dette gir de følgende anbefalinger om hva som bør kjennetegne en utviklingskultur for å skape en attraktiv kommune: 3.3.1 Velferdsstaten omfordeler til fordel – Kommunen kan ikke skape attraktivitet alene. for distriktene Attraktivitet skapes i samspill mellom kom- Effektutvalget (2004) vurderte effekter av statlig mune, næringsliv, frivillig sektor og andre. innsats for regional utvikling og distriktspolitiske – Attraktivitetsforbedring krever stor innsats og mål, både virkemidler med distriktspolitiske mål tar lang tid. Det gjør at skippertak ikke funge- (jf. kapittel 3.2) og mer generelle virkemidler.31 Når det gjaldt mange av disse generelle virke- 27 Asplan Viak. (2009). Evaluering av utflytting av statlig virksomhet. 28 Hatling, L. & Dahl, I. (2020). Tilflyttings- og rekrutterings- 30 Vareide, K. et al. (2018). Suksessrike distriktskommuner arbeid i distriktene – en oppsummering av kunnskap. (Notat anno 2018. (TF-rapport nr. 442 s. 9). Telemarksforsking. til demografiutvalget). Distriktssenteret. 31 NOU 2004: 2. Effekter og effektivitet – Effekter av statlig inn- 29 Vareide, K. et al. (2018). Suksessrike distriktskommuner sats for regional utvikling og distriktspolitiske mål. Kommu- anno 2018. (TF-rapport nr. 442). Telemarksforsking. nal- og regionaldepartementet. 76 NOU 2020: 15 Kapittel 3 Det handler om Norge

Boks 3.3 10-punktsmodellen for lokalt utviklingsarbeid 10-punktsmodellen er en metodikk for systema- 2. Kartlegg stedskvaliteter. Finn ut hvilke tisk arbeid med å utvikle gode steder å bo, stedskvaliteter lokalsamfunnet kan posisjo- besøke og drive næring i. Dette er sentralt i det nere seg på. strategiske arbeidet med lokal utvikling over tid. 3. Samfunnsanalyse. Utviklingstrekk i samfun- 10-punktsmodellen for lokalt utviklingsarbeid net påvirker lokalsamfunnet. Finn ut hvilke. handler om å finne stedets kvaliteter og utnytte 4. Målgruppeanalyse. Hvilke målgrupper er disse på en strategisk måte. Deretter kommuni- lokalsamfunnet avhengig av å være attraktive seres disse kvalitetene ut til målgrupper en vil for dersom målene skal nås? nå. 5. Valg av posisjon. Velg en posisjon som appel- Å bruke 10-punktsmodellen som strategisk lerer til de prioriterte målgruppene. verktøy gir gode knagger for arbeidet, uten at 6. Forankring. Få flest mulig til å stille seg bak det blir en tvangstrøye for det lokale initiativet. posisjonen som er valgt. Brukt sammen med god forståelse for den 7. Identitets- og omdømmekartlegging. Finn ut lokale situasjonen, kan 10-punktsmodellen gi fel- hva både egne innbyggere og folk utenfra les retning og mål, avdekke ressurser og kvalite- mener om lokalsamfunnet. ter og sette disse kreftene i gang. Samlet sett 8. Handlingsplan. Lag en handlingsplan for øker dette kraften til utvikling og styrker grunn- utvikling av stedskvaliteter. laget for tillit i lokalsamfunnet. Med stadig mer 9. Organisering og finansiering. Sikre gode komplekse samfunnsutfordringer, der de beste resultater med god organisering og finansier- løsningene krever innsats fra flere, er dette i seg ing. selv avgjørende for den gode samfunnsutvik- 10. Langsiktig utviklings- og kommunikasjons- lingen. arbeid. Styrk stedskvalitetene og utvikle nye Slik kan du gå fram med 10-punktsmodellen: – og husk å fortelle om resultatet. 1. Målanalyse. Velg overordnede mål lokalsamfunnet ønsker å nå. Kilde: Distriktssenteret. Hentet fra www.distriktssenteret.no

midlene, kom utvalget i mange tilfeller ikke len- – Personoverføringer til trygd og pensjon virker ger enn til å vurdere den samlede pengebruken konsoliderende på distriktene. Omfordelingen som kom distriktene til gode. Dette gjorde imid- via statsbudsjettet skjer i hovedsak mellom lertid at de kunne vurdere den regionale omfor- generasjoner og mellom sosiale grupper, og delingen av statens politikk. Samlet – både gjen- dette har på grunn av alders- og sysselsettings- nom distriktsrettede og generelle ordninger – strukturen en stabiliserende regional effekt. vurderte utvalget at per innbygger mottok dis- Dette vil si at trygd og pensjon til de eldre triktene nær 30 prosent høyere statlige over- bidrar til å tilføre inntekter til distriktskommu- føringer enn sentrale strøk.32 Utvalget vurderte ner og dermed holde den lokale kjøpekraften at mer omfordeling gjennom offentlig sektor, for oppe. eksempel gjennom høy inntektsskatt og bredere – Statlig politikk overfor kommunesektoren er av offentlige ordninger, også ville gi en jevnere stor betydning for regional utvikling og dis- regional fordeling. triktspolitiske mål. Effektutvalget mente at Flere av de generelle ordningene effektut- statens politikk overfor kommunesektoren er valget omtaler, er av interesse også for dette blant de politikkområdene som har størst utvalgsarbeidet: regional effekt. Som vi skal se i kapittel 5, bidrar alderssammensetningen i distriktskommuner til at de i utgangspunktet har lave 32 88 051 mot 68 807 kroner per innbygger. Forskjellen stam- met i hovedsak fra høyere kommuneoverføringer (forskjell skatteinntekter og høye utgifter. Inntekts- på 6 286 kroner per innbygger), redusert arbeidsgiver- systemet for kommunene omfordeler inn- avgift (forskjell på 4 878 kroner per innbygger), høyere tekter fra kommuner med lavt utgiftsbehov til jordbruksoverføringer (forskjell på 4 214 kroner per innbygger) og høyere personrettede overføringer (forskjell på kommuner med høyt utgiftsbehov. I tillegg til 2 832 kroner per innbygger). alderssammensetningen tas det også hensyn NOU 2020: 15 77 Det handler om Norge Kapittel 3

til blant annet smådriftsulemper og reise- 3.4 Distriktspolitikken har lagt vekt avstander som gir høyere utgifter i distrikts- på vekst, men hva gjør man når kommuner. befolkningen reduseres? – Regionaliserte tilbud innen høyere utdanning har vært vellykket. Effektutvalget mente at Som vi så i kapittel 3.2, har mye av distriktspoli- dette har ført til en økning i antallet personer tikken vært rettet mot vekst – forstått som at med høyere utdanning i alle deler av landet, næringsutvikling og arbeidsplasser skal påvirke og at det har bidratt til å sikre kompetent per- befolkningsutviklingen. Denne vektleggingen av sonell, spesielt til offentlig sektor i distrik- befolkningsutvikling har vært spesielt sterk i tene. Vi ser nærmere på høyere utdanning i Norge, både i politiske diskusjoner og i den dis- kapittel 8, der vi ser at utdanningsinstitusjo- triktspolitiske innsatsen. Men alle nordiske land ner har stor betydning for den regionale utvik- har politikk for å motvirke befolkningsnedgang.33 lingen, men også at mange distriktskommu- Selv i områder hvor folketallet har gått ned og er ner har utfordringer med å rekruttere kompe- forventet å gå ned, er politikken innrettet mot å tent arbeidskraft. skape ny vekst, og det ses i liten grad på hvordan – Kommunikasjons- og kunnskapsinfrastruktur er samfunnet kan tilpasse seg en eventuell nedgang i nødvendig for regional utvikling. Utvalget folketallet. Både den lokale planleggingen, den mente imidlertid at ny infrastruktur bare i nasjonale politikken og hjelpeapparatet for dis- begrenset grad i seg selv kan skape utvikling. triktsutvikling sitter fast i en diskusjon om Vi ser i kapittel 4 at god infrastruktur og mobi- vekst.34 litet har vært helt avgjørende for å kunne ha gode liv i distriktsområder, blant annet for å ha tilgang til arbeid og tjenester. I kapittel 9 ser vi 3.4.1 Behov for strategier for å tilpasse seg på betydningen av infrastrukturbygging for befolkningsendringer persontransport og at markedsbasert utbyg- Josefina Syssner har studert demografisk endring ging av digital infrastruktur gir utfordringer i og lokal planlegging i Sverige. Hun mener det er distriktsområder med få brukere. gode grunner til at vekstperspektivet er rådende. – Husbanken er viktig for å sikre boligbygging i Befolkningsvekst har noen klare fordeler sam- områder med lav pantesikkerhet. Selv om dette menliknet med befolkningsnedgang, mest åpen- var utvalgets vurdering, påpekte de at bolig- bart ved at det befolkningsmessige grunnlaget for beskatningen ga en fordel til byene, som har et lokalsamfunn kan opprettholdes og styrkes der- størst differanse mellom boligens markeds- som folketallet øker. Det er derfor ikke til å og likningsverdi. I kapittel 7 skal vi se at lav undres over at mange kommuner og lokalpoli- pantesikkerhet fremdeles er en utfordring i tikere setter seg mål om å øke folketallet. mange distriktskommuner der byggekost- Samtidig er også vekstideologien så sterk i nadene gjerne overstiger annenhåndsverdien. våre samfunn at de fleste har vanskelig for å fore- Dette gir også utfordringer når man skal sikre stille seg positiv utvikling uten at dette er knyttet gode boliger for eldre. Husbankens lån synes til vekst. Til dette hører at befolkningsvekst og å være lite brukt i distriktskommuner i dag. befolkningsnedgang har ulike følelser og stigma – Etablering av regionale helseforetak ville trolig knyttet til seg: Befolkningsvekst i et område for- føre til sterkere spesialisering og til nedlegging bindes oftest med noe attraktivt, et sted mange av de minste enhetene. Dette var hva effekt- ønsker seg til, mens befolkningsnedgang fort blir utvalget regnet med i 2004. Utvalget under- et uttrykk for det motsatte. Syssner påpeker at det streket at det fortsatt var et politisk ansvar å finnes et godt utbygd statlig apparat og mange påse at sykehusstrukturen og produksjonen ulike verktøy for å hjelpe kommunene med tiltak av helsetjenester ble slik man ønsket, både for vekst og utvikling, mens det ikke finnes tilsva- sentralt og i distriktene. Vi skal se i kapittel 4 at spesialisering syntes å være en generell drivkraft for endring i tjenestesektorene. I 33 Johnsen, I. & Perjo, L. (2014). Local and regional approa- kapittel 6 skal vi se at aldringen gir økt behov ches to demographic change in the Nordic countries. for helse- og omsorgstjenester, og at kampen (Working Paper 2014:3). Nordregio. om tilgjengelig kompetanse antakelig blir 34 Syssner, J. (2018). Mindre många. Om anpassning och utve- større i framtiden. ckling i krympande kommuner. Dokument Press. Og Syssner, J. (2020, juni). Anpassning och utveckling i krympande geografier. Presentasjon holdt på utvalgsmøte 16. juni, video. 78 NOU 2020: 15 Kapittel 3 Det handler om Norge rende støtte knyttet til det å håndtere konsekven- sent av kommunene i det distriktspolitiske virke- sene av befolkningsnedgang.35 området hadde drevet systematisk arbeid for å til- At det oppfattes som lite politisk legitimt å ha trekke seg flyttere de siste ti årene.38 Bekym- en politikk for å håndtere konsekvensene av ringen for nedgang i folketallet preger også inn- befolkningsnedgang, gjør at det også finnes få spillene fra kommunene i dette utvalgsarbeidet, jf. eksempler og forskning på hvordan dette kan kapittel 1.5. Å tiltrekke seg nye innbyggere i gjøres på en god måte. I dag forsøker de fleste dis- arbeidsfør alder, både for å øke/opprettholde folke- triktskommuner å lære hvordan de kan oppnå til- tallet og kunne sikre tilstrekkelig arbeidskraft, er flytting og vekst, uten at de nødvendigvis lykkes førsteprioritet for mange distriktskommuner. med å få det til. Mange distriktskommuner opp- Ønsket om å påvirke befolkningsutviklingen lever derimot befolkningsnedgang. Befolknings- gjør at mange kommuner også legger mer opti- nedgang er en reell forutsetning for kommunenes mistiske befolkningsframskrivinger til grunn for planlegging som må legges til grunn, ikke ses sin dimensjonering av tjenester. Dette ser ut til å bort fra. Utviklingen i folketallet har stor betyd- bety at kommunene satser på å ha høy kapasitet ning for lokalsamfunnet og for kommunen som innen barnehager og skole. At dette kan gi en organisasjon. overkapasitet som går ut over andre oppgaver i Syssner påpeker at kommunene allerede tar kommunen, som samfunnsutviklingsområdet, en rekke beslutninger for å håndtere konsekven- nevnes som en problemstilling flere steder.39 sene av lavere folketall, men at i fraværet av planer Det har vært gjort enkelte spede forsøk fra blir disse situasjonsavhengige og skjer enkeltvis. nasjonale myndigheter på å løfte problemstil- Det er bedre om de ses i en helhetlig, langsiktig linger om hvordan kommuner kan tilpasse seg sammenheng. Dette vil også gjøre det mulig for befolkningsnedgang. Inspirert av Aasbrenns innbyggerne å forstå hvordan deres lokale poli- arbeider om uttynningssamfunn, lanserte Kom- tiske ledere vurderer situasjonen med befolk- munal- og regionaldepartementet i 1997 Utkant- ningsnedgang, og hvilke grep de vil ta for å hånd- programmet. Programmets mål var å bidra til at tere konsekvensene av denne. Eksplisitte strate- utkantkommunene ble bedre i stand til å påvirke gier og planer er en forutsetning for at kommuner og ta ansvar for en situasjon med langvarig ned- skal kunne lære av hverandre. For å komme dit gang i folketallet, altså omstille kommunene til trengs det politikere som klarer å bryte med veksten situasjon der de måtte regne med at folke- ideologien, og som kan reflektere rundt hvordan tallet sank. I evalueringen av programmet kom lokalsamfunnene kan utvikles, selv med færre inn- det fram at pilotkommunene som deltok, ikke byggere.36 Det er også en fare for at politiske løf- delte denne erkjennelsen. De førte til dels en ter om vekst i distriktene som ikke lar seg reali- aktiv motstand mot programmets mål, eller for- sere, gir grobunn for misnøye og mistillit til poli- holdt seg pragmatisk til dem.40 tikerne blant innbyggerne.37 I 2016 ga Kommunal- og moderniseringsdepartementet Østlandsforskning i oppdrag å se på hvordan kommuner håndterer stagnasjon eller 3.4.2 Vekststrategien preger også norske nedgang i befolkning og sysselsetting, og særlig kommuner, forskere og nasjonale hvordan planlegging brukes og kan brukes i den myndigheter sammenheng. Som et symptomatisk uttrykk for En overordnet strategi for å motvirke befolknings- vekstideologiens sterke grep, inneholder rappor- nedgang finner vi også på kommunalt nivå i ten lite om hvordan kommuner kan drive en poli- Norge. En studie fra 2013 kartla at rundt 80 pro- tikk for utvikling når folketallet synker. I stedet

35 Syssner, J. (2018). Mindre många. Om anpassning och 38 Grimsrud, G. M. & Aure, M. (2013). Tilflytting for enhver utveckling i krympande kommuner. Dokument Press. Og pris? En studie av tilflyttingsarbeid i norske distriktskommu- Syssner, J. (2020, juni). Anpassning och utveckling i krym- ner. (Ideas2evidence-rapport 4/2013). Ideas2evidence. pande geografier. Presentasjon holdt på utvalgsmøte Referert i Hatling, L. & Dahl, I. (2020). Tilflyttings- og 16. juni, video. rekrutteringsarbeid i distriktene – en oppsummering av 36 Syssner, J. (2018). Mindre många. Om anpassning och kunnskap. (Notat til demografiutvalget). Distriktssenteret. utveckling i krympande kommuner. Dokument Press. Og 39 Sand, R. (2019). Hvordan brukes befolkningsprognoser? Erfa- Syssner, J. (2020, juni). Anpassning och utveckling i krym- ringer med bruk av Telemarksforskings analyser i 7 distrikts- pande geografier. Presentasjon holdt på utvalgsmøte kommuner og 3 fylkeskommuner. (TFoU-rapport 2019:4). 16. juni, video. Trøndelag Forskning og Utvikling. 37 Aasjord, B. (2020). Den tause ulikheten. I Almås, R. & 40 Karlsen, J. et al. (2003). Følgeevaluering av Utkantprogram- Fuglestad, E. M. (Red.), Distriktsopprør. Periferien på nytt i met. Sluttrapport. (FoU-rapport nr. 3/2003). Agderforsk- sentrum (s. 104–123). Dreyer Forlag, Oslo. ning. NOU 2020: 15 79 Det handler om Norge Kapittel 3

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Inntil 3 000 3 000–5 000 5 000–15 000 15 000 eller mer

Ingen årsverk Inntil 1 årsverk 1–2 årsverk 2–5 årsverk 5–20 årsverk 20 årsverk eller mer

Figur 3.3 Antall årsverk til samfunnsplanlegging i kommunen, fordelt etter kommunestørrelse (2016). Andel kommuner i prosent Kilde: Borge, L.-E. et al. (2017). Nullpunktsmåling: Hovedrapport. (SØF-rapport nr. 01/17). Senter for økonomisk forskning.

omtaler den i stor grad hvordan kommunene kan oppdatert planverk som tar høyde for å utnytte skape vekst og grunnlag for nye innbyggere. muligheter som kan tenkes å oppstå.43 Høsten 2020 har Distriktssenteret løftet fram Det er derfor en utfordring for utviklingen av at det ikke er nok å bare studere distriktskommu- distriktene at mange distriktskommuner har svært ner som lykkes med å skape god utvikling. Sente- få ansatte til å jobbe med samfunnsplanlegging. ret er bekymret for at mange kommuner ikke tar Figur 3.3 viser at over 80 prosent av kommunene inn over seg at de bør forvente at folketallet stag- med under 5 000 innbyggere, som i all hovedsak er nerer eller går ned. Problemet oppstår når kom- kommuner på sentralitetsnivå 5 og 6, har mindre munene jakter mer på dem som er reist, enn de enn ett årsverk til samfunnsplanlegging. bryr seg om dem som bor i kommunen fra før og Hovedårsaken til at kommunene mangler som er de som faktisk bidrar til vekst og god dedikerte ressurser til å jobbe med planlegging, utvikling. Kommunens viktigste oppgave er å er at små distriktskommuner har for få innbyg- skape et samfunn der folk vil bo.41 gere og brukere til å kunne etablere et fagmiljø. Det er også en utfordring at kommunene er for små til å fylle stillinger innenfor ett ansvarsom- 3.4.3 Mange kommuner i distriktene har råde, og at de dermed har vanskeligheter med å få svært få ansatte til å jobbe med kvalifiserte søkere.44 planlegging og samfunnsutvikling Dette fører til at en betydelig andel av dis- God samfunnsplanlegging er en sentral forutset- triktskommunene har gamle kommunale planer, ning for å kunne lykkes med en ønsket utvikling som igjen fører til at det gis mange dispensasjo- av lokalsamfunnene. Regjeringen skriver i sine ner, og at styringen og forvaltningen av kommu- forventninger til kommunenes planlegging at nene blir mer tilfeldig.45 Flertallet av de minste «kommuneplanens samfunnsdel gir retning til lokalsamfunnsutviklingen og bidrar til at nasjo- 42 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019). nale og regionale mål tilpasses lokale forhold».42 Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019–2023. Telemarksforsking vektlegger at suksessrike dis- 43 Vareide, K. et al. (2018). Suksessrike distriktskommuner triktskommuner både jobber langsiktig og har et anno 2018. (TF-rapport nr. 442). Telemarksforsking. 44 Brandtzæg, B. A. et al. (2019). Utredning om små kommu- 41 Mellingen, M. L. & Solbakken, M. (2020, 25. september). ner. (TF-rapport nr. 473). Telemarksforsking. Husker dere å ta godt vare på de innbyggerne dere har? 45 Brandtzæg, B. A. et al. (2019). Utredning om små kommu- Trønder-Avisa. ner. (TF-rapport nr. 473). Telemarksforsking. 80 NOU 2020: 15 Kapittel 3 Det handler om Norge distriktskommunene (med under 3 000 innbyg- sitet til å utrede saker tilstrekkelig før de legges gere) har dårlig kapasitet til å drive planleggings- fram for politikerne.46 og utredningsarbeid, og de må derfor kjøpe tjenester fra private i forbindelse med kommunal planlegging. En betydelig andel av de minste dis- 46 Brandtzæg, B. A. et al. (2019). Utredning om små kommu- triktskommunene synes heller ikke å ha god kapa- ner. (TF-rapport nr. 473). Telemarksforsking. NOU 2020: 15 81 Det handler om Norge Kapittel 4

Kapittel 4 Å nå og bli nådd. Tjenesteorganisering som distriktspolitisk tema

Tjenestesituasjonen i distriktene er viktig for den grafiske utfordringene og på samme tid kan fungere enkelte innbyggers trygghet og livskvalitet. Samtidig kostnadseffektivt. En velfungerende tjenesteforsyn- er det med på å forme steders attraktivitet som bosted ingssituasjon for en sammensatt distriktsbefolkning og leveområde: Tjenesteyting er næringen som i sær- beror på et samspill mellom mange aktører og res- klasse sysselsetter flest, også i distriktene, og lokale, surser, men samtidig på at handlingsrommet for til- stasjonære tjenestetilbud er viktige sosiale arenaer og pasninger og innovasjoner er betydelig. Det inngår i har viktige symbolfunksjoner i lokalsamfunnet. en slik innovasjonsstrategi å ta i bruk mulighetene Områder med liten befolkning og store avstanden teknologiske utviklingen gir rom for. der har alltid hatt større utfordringer med tjenesteforsyningen enn byområder. Med få folk i et område vil det som regel ikke finnes grobunn for så mange 4.1 Tjenester samskapes tilbud. Tjenesteorganiseringen må derfor utformes i tjenestesystemer – teoretiske innenfor til dels andre rammebetingelser enn i mer perspektiver urbane områder. Tjenestefunksjoner vil ikke rekke opp til terskel- Forståelsen av tjenester og tjenesteforsyning har kravet (tilstrekkelig befolkningsgrunnlag) for å endret seg både i teori og problemforståelse etter være bærekraftige løsninger uten at ulike former for hvert som samfunnet har endret seg. Den tradisjo- «terskelsenkende» grep tas i bruk. Terskelsenkende nelle forståelsen av en tjeneste var en immateriell løsninger gjør at tilbud kan opprettholdes på så ytelse fra en tjenesteyter til en mer eller mindre mange steder som mulig, med mål om desentralise- passiv tjenestekonsument. I nyere tjenesteteori ring. «Rekkeviddeøkende løsninger», slike som redu- (tjenestelogikk) er mer av oppmerksomheten serer reisetid og reisekostnader for å nå og bli nådd flyttet over på brukerne og brukernes aktive rolle. eller digitalisering som gir tjenester der du er, er Tjenestetilbudene (butikkene, bankene, syke- nødvendig om befolkningen skal sikres tilfreds- husene osv.) blir ikke fratatt sin sentrale rolle, stillende tilgjengelighet. men ses som deler av en større helhet, tjeneste- De ulike modellene fungerer side om side og ofte systemet. I en viss forstand settes strek over det i kombinasjon med hverandre. Det er samtidig en tradisjonelle skillet mellom (fysiske) varer og tendens til at rekkeviddeøkende modeller er i rask (immaterielle) tjenester. «Tjenesten» defineres utvikling, og i mange tilfeller på bekostning av de som «behovstilfredsstillelsen» (value in use = terskelsenkende. Utviklingen av privatbilismen, brukerverdi). digitalisering og spesialisering har virket drivende Ofte bidrar mange aktører, både offentlige og for sentralisering. Men mulighetene til å nå eller bli kommersielle, brukeren selv og medlemmer av nådd av tilbudene har samtidig blitt enklere i husholdet og/eller lokalsamfunnet, med ulike mange tilfeller. ytelser (tjenesteressurser) for å nå dette ende- Tjenesteforsyning handler ikke bare om tjeneste- målet. Sett i et perspektiv som handler om å skape yteren, men er i stor grad avhengig av en aktiv verdier i fellesskap (verdisamskaping), blir den bruker. Tjenesteforsyning generelt og i distriktene «eksterne» tjenesteyterens rolle ofte å anse som spesielt må ta hensyn til at selvhjelpsevnen blant en form for strategisk assistanse. Bidraget hand- brukerne varierer og endres over tid, blant annet ler om å identifisere flaskehalser i brukerens med økende alder. hverdagsliv og bistå med ressurser som komplet- Det er behov for å utvikle en distriktsrettet tje- terer og mobiliserer brukerens egne ressurser. nesteforsyningspolitikk som tar hensyn til de demo- Ikke minst er dette et uttalt mål innenfor store 82 NOU 2020: 15 Kapittel 4 Det handler om Norge

Tjenesteyter Bruker Verdisamskaping

MED PERSONLIG KONTAKT UTEN PERSONLIG KONTAKT

Ansikt til ansikt Distanse Distanse

Brukerbesøkt Ambulerende Telefon E-post Personlig mellomledd Elektronisk mellomledd Videokonferanse (post) (digitale tjenester) Virtuelle møteplasser Felles Hjemmebesøk Via fysiske anlegg og produkter oppmøteplass

Standardiserte Skreddersydde Fellesløsninger Hjemmebaserte løsninger løsninger løsninger

Figur 4.1 Møteplasser der interaksjoner mellom brukere og leverandører av tjenesteressurser finner sted Kilde: Kristian Aasbrenn 2020 ©. deler av det offentlige tjenesteapparatet. Bidra- fortsatt etter prinsippet «hjelp til selvhjelp». I figur gene kan være immaterielle ytelser, tilrettelagte 4.1 illustreres noe av bredden i interaksjons- digitale løsninger, fysiske hjelpemidler, utplas- former mellom bruker og eksterne aktører som serte automater eller infrastruktur av typen vei, kan bidra med tjenesteressurser. Over tid kan det bygninger og anlegg. Rollen defineres som til- observeres overganger fra interaksjonsformer rettelegger (facilitator) mer enn som avlaster med personlig kontakt / møter ansikt til ansikt (til (servant). venstre i figuren) til interaksjonsformer uten personlig kontakt / møter på avstand (lenger til høyre i figuren). Dette er endringer som kan gjøre Brukeren er en aktiv part i samskapingen det enklere enn tidligere å leve med store avstan- Brukeren betraktes ikke bare som en konsument, der, og som fører til at tjenesteyterne ikke alltid men samtidig som en aktiv part i verdisamskapin- befinner seg i nærmiljøet. Samtidig har kravene til gen, det man kan kalle en prosument. Det er ingen brukeren økt på mange områder, både når det ny situasjon eller helt ny erkjennelse. En rekke gjelder utstyr og kompetanse. Det samme har tjenesteinnovasjoner, ikke minst framvekst av digi- kravene til transportmessig og digital infrastruk- tale løsninger, har endret innholdet i egeninn- tur (bredbånd). satsen. Utviklingen bidrar til at kravene til bruke- Samskapingsteori utvider perspektivet – som rens kompetanse og funksjonsnivå settes på nye tradisjonelt har hatt en tendens til å vie det meste prøver når tjenesten forutsetter mer og andre av oppmerksomheten til de formelle og gjerne sta- typer selvhjelp enn tidligere. Nærliggende eksem- sjonære tilbudene, og hvilken standard og lokali- pler er overgangen til nettbank og nye digitale sering de har – til å favne et langt bredere spekter grensesnitt mot offentlige aktører, som kommu- av problemstillinger. neadministrasjonen, Nav, skatteetaten og til dels Tjenesteforsyning, sett fra et brukerperspek- også post og offentlig transport (digitale frimerker, tiv, blir derfor både et spørsmål om hvilke spesi- digitale billetter osv.). fikke tjenestetilbud som befinner seg innenfor På en del andre tjenesteområder, ikke minst i ulike avstander, hvordan man i praksis kan nå omsorgssektoren, har vi vært vitne til en gradvis eller bli nådd av tilbudene, og hvilken standard de forskyvning av ansvar fra selvhjelpsløsninger har. På alle disse områdene kan det å bo i en dis- (pårørendeomsorg) mot en situasjon der formelle triktskommune by på utfordringer, ikke minst der tjenesteytere får mer ansvar enn tidligere – men hvor veiene er dårlige og/eller kommunikasjonen NOU 2020: 15 83 Det handler om Norge Kapittel 4 avhenger av sjøtransport, og der hvor utbyggin- – Terskelkravbegrepet angår hvor stort befolk- gen av bredbånd henger etter (se også kapittel 9). ningsunderlag eller hvor stor omsetning et gitt Den enkeltes evne til selvhjelp og til å fylle tjenestetilbud trenger for å overleve kommer- forventede roller er viktig i samskapingsproses- sielt. ser. Når man selv må sørge for transport, vil – Rekkeviddebegrepet har med tilbudets mobilitetsressursene, og spesielt anledningen til aksjonsradius å gjøre, i utgangspunktet defi- å benytte privat bil, være avgjørende for den nert som avstanden potensielle kunder er vil- enkeltes tjenestesituasjon. I andre tilfeller kan lige til å reise for å nå det aktuelle tilbudet. Skal digital kompetanse være flaskehalsen. To naboer et tjenestetilbud ha økonomisk fotfeste, må kan være svært ulikt stilt, selv om begge er med andre ord terskelkravet være oppfylt omgitt av nøyaktig de samme tilbudene og infra- innenfor tilbudets faktiske kundeomland. strukturen. En brukerrettet tjenesteforsyningspolitikk må Sentralstedsteorien rangerer tjenestetilbud hierar- spenne fra tiltak som sikrer tilbudenes standard, kisk. Lavere ordens tilbud er tilbud som gjerne til tiltak som sikrer nærhet til brukerne og at bru- brukes ofte og av mange, og som vil kreve små kerne kan overvinne avstander på en minst mulig omland for å overleve (grunnskole, nærbutikk). ressurskrevende måte. I distriktskommuner vil Underforstått kan de eksistere på små steder. håndtering av avstand være utfordrende, spesielt Omvendt er det med høyere ordens tilbud. De kre- på grunn av aldersstrukturen og at mange bor ver et større befolkningsunderlag og forventes usentralt. En relativt stor andel av befolkningen vil bare å finne rotfeste på steder høyere oppe i sen- dermed trenge flere typer oppfølging av tjeneste- tralstedshierarkiet (spesialvarehandel, sykehus). apparatet. Tiltakene kan rette seg mot så vel pri- Sentralstedsteoriens grunnbegreper om ter- vate, kommersielle aktører som offentlige aktører, skelkrav og rekkevidde og den hierarkiske range- husholdninger og enkeltpersoner. Vellykkede til- ringen av tilbudene kommer tydelig til uttrykk i tak vil kreve innsikt i hvordan lokale tjeneste- områder med spredt bosetting. Jo tynnere eller systemer virker, og hvor flaskehalsene i disse mer isolert bosetting, desto lavere etterspørsels- systemene befinner seg. Samtidig kan ny tekno- volum per arealenhet – og desto færre tilbud antas logi gi muligheter for tjenestesteinnovasjoner som å finne rotfeste der. Spesielt forventes dette å kommer distriktene og distriktsbefolkningen til gjelde høyere ordens tilbud. Mange innbyggerne i gode, men da må disse i noen grad utvikles med et slike områder vil måtte leve med store avstands- slikt formål for øyet. utfordringer om de ønsker å nå tilbudene. De samme utfordringene gjelder når tilbyde- ren står for transporten. Avstander fordyrer og 4.2 Avstandshåndtering og liten forsinker og kan gå ut over effektiviteten. Det kan befolkning som utfordring – dreie seg om hjemmetjenesten som bruker ufor- terskelkrav og rekkevidde holdsmessig mye tid på kjøring, varer som skal sendes, men forsinkes eller fordyres av avstan- Områder med liten befolkning og store avstander den, eller myndighetene som skal rekke alle med har alltid hatt større utfordringer med tjeneste- et tilsyn eller utføre politioppgaver. Det gjelder forsyningen enn byområder. Med få folk i et også når nødetatene skal rykke ut i en krisesitua- område vil det som regel ikke finnes grobunn for sjon. så mange tilbud, spesielt ikke slike som forutsetter et befolkningsunderlag av en viss størrelse. Når tjenestene er lokalisert på sentrale steder Lite kundegrunnlag i distriktene fører til færre med større befolkningskonsentrasjoner, vil reise- tilbydere og lavere konkurranse avstandene til tjenester derfor ofte bli lange, tid- Lite konkurranse kan føre til både høyere priser, krevende og kostnadskrevende for innbyggerne i lavere kvalitet og smalere breddeutvalg. Blant mindre sentrale områder. dagligvarebutikkene er det størst forskjeller i Klassisk sentralstedsteori skal forklare «sentral- utvalget av fersk mat, slik som blant annet ferskt steders» lokalisering og innbyrdes størrelsesfor- kjøtt, fersk fisk, ferske bakervarer, frukt og grønn- hold, såkalte sentralstedshierarkier, og har røtter saker. I tillegg er det gjerne høyere kostnader tilbake til 1930-tallet. To av de grunnleggende knyttet til transport og lagring av varer i små mar- begrepene som sentralstedsteorien bygger sine keder. Eksempelvis har Tine færre utkjørings- resonnementer på, har relevans den dag i dag. Det dager til butikker i distriktsområdene enn i gjelder begrepsparet terskelkrav og rekkevidde. sentrale områder. Det innebærer at distrikts- 84 NOU 2020: 15 Kapittel 4 Det handler om Norge butikkene må ha større lagre, og at de får utfordringer med holdbarhet. Færre lokale tilbud, men økt tilgjengelighet til flere I bensinstasjonsmarkedet opererer de store tjenester i sentre kjedene med sentralt fastsatte veiledende priser, Økende innbyggermobilitet øker også konkurran- men de enkelte stasjonene kan justere pumpe- sen for eksisterende tjenestetilbud. Den gjennom- prisen med utgangspunkt i den lokale konkur- snittlige avstanden til dagligvarebutikken er, som ransen. Konkurransetilsynet har dokumentert ventet, større i distriktskommuner. Selv om avstan- hvordan bensinstasjoner uten konkurrenter innen den til nærmeste butikk har økt over tid, viser stu- en radius på ti kilometer har betydelig mindre dier at folks handlereiser likevel ikke har endret svingninger i bruttomarginen gjennom uken enn seg stort mellom 1980-tallet og 2000-tallet. Alle- stasjoner i områder med konkurrenter. Det gir rede på 1980-tallet hadde befolkningen et sentrali- kunder mindre muligheter til å handle drivstoff til sert handlemønster, med handlereiser til et senter gunstige priser når det er priskrig. Det er også en med et større og mer variert tjenestetilbud (uav- betydelig forskjell mellom områder som har to hengig av om det finnes en lokal dagligvarebutikk konkurrenter, og områder som har fire.1 nærmere). Privatbilen og bedret infrastruktur ga således økt konkurranse og mindre kundegrunnlag for en rekke nærbutikker. Mellom 1972 og 4.3 Drivkrefter som påvirker 2000 ble antall dagligvarebutikker nesten halvert, distriktenes tilgang på tjenester men ved å knytte omlandet til regionsentre ga det også et større kundegrunnlag for mer spesiali- Terskelkravbegrepet er i utgangspunktet et tek- serte tjenester. I den samme perioden spredte nisk begrep, knyttet til befolkningsunderlaget mange butikktyper og tjenestetilbud, særlig eller omsetningsvolumet. I mange tilfeller kan det spesialforretninger og forretningsmessig tjeneste- fortone seg mer fruktbart å snakke om tilbudenes yting, seg fra bare å være tilgjengelig i de største bærekraft enn å forutsette at de har et gitt og fast- byene til å finnes i stadig flere tettsteder. Tjeneste- låst terskelkrav. Bærekraftsbegrepet vil da både tilbudet økte dermed betraktelig mange steder. fange opp økonomiske aspekter og spørsmålet om Reiseavstand til andre handels- og tjenestetil- et gitt tilbud har forutsetninger for å yte tjenester bud kan være avgjørende for muligheten til å som fagmessig og på andre måter oppfyller lov- bygge opp et internt handels-, service og tjenes- verkets minimumskrav og brukernes forvent- tetilbud. Avstand kan fungere som en skjerming ninger. Dette gjelder så vel markedsrettede som mot konkurranse. I en studie av ulike byregio- offentlige tilbud og ordninger. ners drivere for vekst finner man at dette i særlig Bedre infrastruktur, digitalisering, spesialise- grad gjelder avstand til en byregion i samme ring og endring i befolkningen er prosesser som størrelseskategori eller til en større byregion.2 påvirker terskelkrav og rekkevidde, og dermed til- Dette er i tråd med sentralstedsteorien. Fra case- gangen på tjenester i områder med spredt boset- studiene fant man at varehandelen og service- ting. næringen i byregioner som Alta, Rana, Ålesund og Førde opplever en naturlig skjerming av disse bransjene, siden det er så langt til konkurre- 4.3.1 Reduksjon i reisetid påvirker rende tilbud. På den annen side har vi byregio- tilgjengeligheten til tjenestetilbudene ner som Steinkjer, Haugesund, Eigersund og Kanskje den mest opplagte forklaringen på hvor- byregionene på Østlandet, som alle opplever for utkantboere kan klare seg i et samfunn der konkurranse fra tilbud i nærliggende like store avstandene til tilbudene er så store som de ofte er, eller større byregioner. ligger i tilgangen til bil og et samfunn som er til- Forbruksforskningsinstituttet SIFO dokumen- rettelagt for motorisert transport. Bedre infra- terer også at dagligvarebutikkene har blitt større i struktur gjør det også mulig å øke reiseavstanden alle landsdeler de siste årene, og det er særlig uten nødvendigvis å øke reisetiden. nærbutikkene som taper i konkurransen mot lav- priskjedene.3 Merkur-programmet (se boks 4.2)

2 Leknes, E. et al. (2016). Drivkrefter for vekst i ulike byregioner. (Rapport IRIS 2016/130, rapport Menon 2016/38). IRIS & Menon Business Economics. 3 Alfnes, F. et al. (2019). Kartlegging av utviklingen i butikk- 1 Konkurransetilsynet. (2014). Drivstoffmarkedet i Norge – struktur, dagligvareutvalg og dagligvarepriser. (SIFO-rap- marginøkning og ny pristopp. port nr. 5–19). Forbruksforskningsinstituttet SIFO. NOU 2020: 15 85 Det handler om Norge Kapittel 4 oppgir også at butikkene trenger flere kunder nå enn tidligere for å overleve. 4.3.2 Digitalisering gir tilgang til tjenester der du er Internett og digitalisering har de siste 25 årene Fritidsboliger kan styrke lokale tjenestetilbud forandret samfunnet på grunnleggende måter. Deltidsinnbyggere øker kundegrunnlaget for tje- Mens digital teknologi til å begynne med var en nesteytende bedrifter i hyttekommunene og kan teknologi for en liten gruppe spesialister, har den dermed kompensere for nedgang i tallet på fastbo- nå blitt en allmenn teknologi og en plattform for ende og i mange tilfeller også bidra til å gi grunn- kommunikasjon som gjennomsyrer både sam- lag for nye tilbud. Store hyttekommuner har der- funnet og økonomien. for en langt større bredde i tjenesteytende nærin- Ifølge OECD Digital Government Review er ger enn tilsvarende kommuner uten deltidsinn- Norge et av landene som har kommet lengst når byggere. Vanligvis gir altså deltidsinnbyggerne et bedre tjenestetilbud også for lokalbefolkningen, 4 forutsatt at avstanden mellom hyttelokalisering og Arnesen, T. & Teigen, H. (2019). Fritidsboliger som vekst- 4 impuls i fjellområdet. (Skriftserien 21 – 2019). Høgskolen i bygdesentrum ikke er for stor. Innlandet.

Boks 4.1 Endring i statlig sysselsetting Figur 4.2 viser andel statlig sysselsatte, fordelt sent av de sysselsatte i statlig sektor, mens til- etter arbeidstedets sentralitet og type virksom- svarende tall for sentralitet 5 er 6 prosent. De het. Statlig sektor er sentralisert i den forstand aller fleste kommunene i landet har under 5 pro- at distriktsområdene har en relativt liten andel sent av de sysselsatte i statlig sektor. statlig sysselsatte. På sentralitet 6 er bare 4 pro-

16,0

14,0

12,0 26 500 10,0 42 400 8,0 23 400 113 500 18 500 11 100 6,0 12 700 9 000 43 900 3 100 4,0 8 100 37 600 33 600 2,0 32 200 17 300 200 2 100 126 100 400 4 300 1 100 - 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst Hele landet sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

Bane NOR og Nye veier Arkiv, bibliotek, museum, musikk, scenekunst, kirke Fjellstyrer, forskningsinstitutter, Statsbygg, Kartverket mv. Offentlig administasjon, politi, retts- og fengselsvesen, trygdeordninger Universitet og høyskoler, statlige videregående skoler mv Sykehus og sykehustjenester

Figur 4.2 Andel statlig sysselsatte, fordelt etter sentralitet og type virksomhet (2019). Tall i prosent og faktiske tall1 1 Sysselsatte etter arbeidssted. Type virksomhet er gruppert etter næringskode. Forklaringen i figuren er statlige virksomheter som inngår i disse næringene. Antall sysselsatte for de tre største næringskodene er angitt i figuren. Kilde: SSB (tabell 07979). 86 NOU 2020: 15 Kapittel 4 Det handler om Norge

Boks 4.1 (forts.)

Prinsippet om at offentlige oppgaver for- har skjedd i statlig lokalisering, med nødvendige trinnsvis bør legges til det forvaltningsnivået strukturreformer innen politi, UH-sektor, syke- som er nærmest innbyggerne, jf. kommune- hus, fylkes- og kommunestruktur mv., og at loven § 2–2, gjør at det er kommunene som mange statlige tjenester digitaliseres. Digitalise- utgjør det største antallet sysselsatte i offentlig ring har ført til at tidligere stedsavhengige tjenes- sektor (om lag 500 000). Staten har ansvaret for ter nå kan ytes digitalt. Brukerne trenger ikke oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger lenger å møte fysisk på et kontor, og reiseavstan- og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for der betyr mindre enn tidligere. Eksempler på god oppgaveløsning, for eksempel at tilbudet dette er Lånekassen og skatteetaten, der kontak- skal være det samme i hele landet. ten med brukerne nå i hovedsak er digital.1 Siden 2008 har antall sysselsatte i staten økt Også regional statlig forvaltning har vært med 51 500, og andelen statlig sysselsatte har økt gjennom store strukturelle endringer i de fra 10,6 til 11,3 prosent. Fram til 2013 kom vek- senere år, med færre regionale enheter og ster- sten særlig i virksomheter innen offentlig admi- kere spesialisering, oppgavedifferensiering og nistrasjon mv. (for eksempel direktorater), men etablering av fellestjenester. siden 2013 har veksten i større grad skjedd i Regjeringen har etablert pilot «Statens hus», sykehusene og på universitetene og høyskolene. lokalisert i Narvik, Orkland, Stad og Lyngdal. Etter 2013 har sysselsettingen også gått ned Målet er å styrke samarbeidet mellom, og even- på sentralitet 5 og 6, mens det har vært en liten tuelt samlokalisere, mindre avdelinger av stat- vekst på sentralitet 4, jf. figur 4.3. I distrikts- lige etater i samme bo- og arbeidsmarkeds- meldingen forklarer regjeringen endringene som region.

130,0

125,0

120,0

115,0

110,0

105,0

100,0

95,0

90,0

85,0

80,0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

1 – Mest sentrale kommuner 2 – Nest mest sentrale kommuner 3 – Over middels sentrale kommuner 4 – Middels sentrale kommuner 5 – Nest minst sentrale kommuner 6 – Minst sentrale kommuner

Figur 4.3 Endring i statlig sysselsetting 2008–2019. 2008 = 1001 1 Dette innebærer at grafene tar utgangspunkt i tallene for 2008 for alle sentraliteter og viser utviklingen derfra. Når tallet for sentralitet 6 er 90, betyr det at sysselsettingen er 10 prosent lavere enn i 2008. Kilde: SSB (tabell 07979).

1 Meld. St. 5 (2019–2020). Levende lokalsamfunn for fremtiden – Distriktsmeldingen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet. NOU 2020: 15 87 Det handler om Norge Kapittel 4 det gjelder digitalisering. SSBs undersøkelse fra Tilsvarende for hvordan det er med bedre 2019 om bruk av IKT i husholdningene viser at veier, fører digitalisering til bedre tilgang til tje- Norge er i europatoppen i bruk av offentlige nester, men også til økt konkurranse for tidligere nettjenester. Det har skjedd et teknologisk kjem- skjermede butikker. Nye teknologiske løsninger pesprang innenfor elektronisk kommunikasjon har for eksempel gitt handelsnæringen nye mulig- (ekom) de siste 10–15 årene. Næringsliv, fritids- heter til å selge varer i det lokale, nasjonale og glo- aktiviteter, privatliv og de offentlige tjenestene vi bale markedet. Dette innebærer at deler av nærin- benytter, er avhengige av raske, sikre og tilgjenge- gen beveger seg fra skjermet til konkurranse- lige ekomtjenester. Mange av tjenestene vi bruker utsatt sektor. Konsumenter i distriktene får et mye daglig, fantes ikke for fem år siden, og sånn vil det bedre tilfang av varer enn tidligere ved at de kan fortsette. Bokklassikeren «The Death of Dis- handle i store nasjonale nettbutikker. tance» eksemplifiserte og forutså i 2001 mange av Ifølge regjeringens melding om handelsnærin- de revolusjonerende sprangene som siden mer gen vil store deler av handelen flyttes over til digi- eller mindre har integrert alle, både i by og bygd, i tale plattformer, og det forventes en restrukture- et felles, globalt kommunikasjonsregime.5 ring i deler av næringen. Skillet mellom fysiske Digitalisering i offentlig sektor har gitt bedre til- butikker og nettbutikker blir mindre relevant. gang til tjenester der folk bor – i deres eget hjem. Fysiske butikker er til stede på nettet, og selska- Dette gjelder for eksempel skattemeldingen, søk- per som startet som nettbutikker, åpner fysiske nader om studielån, byggesøknader og rapporte- butikker. Handelsnæringens sysselsettingsandel i ring. Digitalisering og behov for effektivisering er norsk økonomi har falt de siste årene. Restruk- samtidig sterke drivkrefter i utviklingen av regional turering og effektivisering vil trolig forsterke statsforvaltning. Mindre behov for fysisk kontakt utviklingen og endre kompetansebehovet.8 er en av grunnene til reduksjonen i statlig syssel- Fysisk butikkhandel utgjorde i 2017 86 pro- setting i distriktskommuner de siste årene, se boks sent av all handel. Grensehandel og nordmenns 4.1. Digitalisering fører til at en del oppgaver kan handel i utlandet utgjorde 7 prosent, og det løses uavhengig av sted, slik at oppgavene kan samme gjorde netthandel. Netthandel er imidler- løses på ett sted og ikke på hvert enkelt regionkon- tid det området som øker prosentvis mest. Elek- tor. Behovet for å sikre likebehandling og effektivi- troniske betalingsformer, kasseløse butikker og sering er også forhold som har trukket i retning av automatisert logistikk bidrar også til å endre at oppgaver løses færre steder.6 handleatferd, butikkenes lokaliseringsmønster og konsepter.9

Netthandel kan gi bedre tilgang til varer og tjenester i distriktene 4.3.3 Spesialisering øker terskelkravene Forutsatt at ordningene for varetransport funge- i tjenestene rer godt, kan netthandel øke distriktenes tilgang Spesialisering er en drivkraft i utviklingen, spe- til varer og tjenester i betydelig grad. Statistikk fra sielt innenfor statlige tjenester. Spesialisering og betalingsleverandøren Klarna antyder at netthan- større fagmiljøer kan legge grunnlag for økt kvali- del er utbredt i fylker der en stor andel av befolk- tet og likebehandling i tjenester og myndighets- ningen bor utenfor større byer. Ifølge denne over- utøvelse. sikten er det Finnmark som handler desidert mest Dette har preget regional statsforvaltning. Det på nett per innbygger, med nesten 50 prosent mer har vært en tendens til sterkere spesialisering, enn landsgjennomsnittet. Også i Nordland, Sogn oppgavedifferensiering og etablering av felles- og Fjordane og Troms er netthandel utbredt, med tjenester. Tradisjonelt har oppgavene til de regio- 18 prosent mer per innbygger enn landsgjennom- nale enhetene vært rent geografisk definert, det snittet. I den andre enden av skalaen ligger Agder, vil si at alle regionene har hatt identiske ansvars- der innbyggerne bruker 17 prosent mindre enn områder innenfor sine geografiske grenser. I kjøl- landsgjennomsnittet.7 vannet av at etatenes regioner er blitt færre og

7 https://klarnashoppingreport.com/no/, hentet 4. juni 5 Cairncross, F. (2001). The Death of Distance. How The 2020. Communications Revolution is Changing Our Lives. Har- 8 Meld. St. 9 (2018–2019). Handelsnæringen – når kunden all- vard Business Review Press. tid har nett. Nærings- og fiskeridepartementet. 6 Difi. (2017). Hva skjer med regional statsforvaltning? 9 Toftdahl, H. et al. (2019). Omsetningsutvikling i varehandel Utviklingstrekk, drivkrefter og muligheter. (Difi-rapport og tjenesteyting i et utvalg norske byer for perioden 2008– 2017:10). 2017. (Rapport 2019/30). Vista Analyse. 88 NOU 2020: 15 Kapittel 4 Det handler om Norge større, har det også skjedd en differensiering av listhelsetjenesten kan variere fra region til region, regionenes ansvarsområder. Flere etater har sam- som følge av ulikt bosettingsmønster og demogra- let enkelte typer oppgaver i en enkelt region.10 fisk sammensetning, se også omtale av samhandlingsreformen i kapittel 6.3.

Spesialisering i spesialisthelsetjenesten Betydningen av spesialisering kan vi også se i Spesialisering var også viktig i nærpolitireformen utviklingen innen spesialisthelsetjenestene.11 Spesialisering var også et viktig argument bak Utviklingen har over flere år gått i retning av mer nærpolitireformens grep for å redusere antall poli- spesialisering og subspesialisering, og denne tidistrikter fra 27 til 12. For store forskjeller mel- utviklingen er ventet å fortsette.12 Det er samtidig lom politidistriktene i størrelse, volum og krimina- store kostnader og rekrutteringsproblemer knyt- litetsomfang, ga ikke god nok mulighet til å tet til å bemanne opp spesialistteam ved hvert utvikle spesialistfunksjoner og kapasiteter til å sykehus.13 Pasientgrunnlaget er ofte ikke tilstrek- håndtere større og mer alvorlige saker. kelig for optimal drift når hvert enkelt sykehus tar I vurderingen av reformen har forholdet mel- utgangspunkt i folketallet i omlandet sitt. Stort lom spesialisering og nærhet blitt sett på som inne- nok volum for subspesialiserte tjenester som bygde motsetninger. Innenfor dagens reform er eneste premiss for kvalitet kan imidlertid mas- nærpolitibegrepet primært knyttet til sterkere til- kere en rekke andre viktige forhold som gir kvali- stedeværelse av et ambulerende politi, politikontak- tet i tjenestene.14 ter og politiråd, og tilstedeværelse på nett. Dette er I et land som Norge vil det være krevende hvis ment å veie opp for behovet for en sentralisering av det er de største universitetssykehusene som skal tjenestesteder og beslutningsmyndighet. Et resul- legge føringer for organisering av fagtilbudet også tat av omorganiseringen er at flere funksjoner enn for små og mellomstore sykehusene. Befolknings- før spesialiseres og legges til hovedsetet i et politi- grunnlaget er i utgangspunktet begrenset og distrikt. avstandene er store. Overføring av oppgaver til I evalueringen av reformen pekes det videre primærhelsetjenesten har gitt ytterligere press på på at det i flere politidistrikter er mangelfull kapa- de mindre sykehusene. Hva som er faglig forsvar- sitet og kompetanse hos både etterforskerne og lig og kostnadseffektiv oppgavefordeling og koor- påtalemakten. Dette skyldes blant annet at mange dinering mellom primærhelsetjenesten og spesia- erfarne etterforskere og påtalejurister har søkt seg til de mer spesialiserte funksjonene, og at 10 Difi. (2017). Hva skjer med regional statsforvaltning? politidistriktene derfor må rekruttere nyutdan- Utviklingstrekk, drivkrefter og muligheter. (Difi-rapport nede som trenger opplæring og oppfølging. Mer 2017:10). sentralisering og spesialisering har i noen tilfeller 11 For eksempel i saksframlegget for nytt felles Mjøssykehus sies følgende under temaet høyere krav til kvalitet og kom- gitt opphav til frustrasjon over at det bare blir petanse: «Den generelle samfunnsutviklingen, og utviklin- igjen mindre varierte og interessante arbeidsopp- gen innen de medisinske fagområdene, fører til stadig flere gaver til det ordinære politiet.15 muligheter for høyspesialisert behandling av sykdommer. Helsedirektoratets gjennomgang av behovet for spesialist- kompetanse mot 2030 beskriver en klar trend mot økende 14 Institute of Medicine (US) Committee on Quality of Health spesialisering og mindre breddekunnskap. (…) Spissingen Care in America har gjennomført to store og gjennom- av kompetanse innebærer bedre pasientbehandling og gripende evalueringer som avkrefter at kvalitet er avhengig samarbeid mellom faggrupper i team rundt pasienten. Den av økt spesialistkunnskap og dyr infrastruktur oppover i økende spesialisering krever samling av fagområder for å helsepyramiden: Crossing the Quality Chasm: A New Health sikre store nok pasientvolum og god nok utnyttelse av System for the 21st Century og To Err is Human: Building a utstyr og ressurser. (…) Med økende forventet levetid og Safer Health System. Clayton M. Christensen diskuterer bedre overlevelse av aldersrelaterte sykdommer, vil vi få en sammen med Jerome H. Grossman og Jason Hwang disse pasientpopulasjon med mange eldre som har flere lidelser. «mytene» i boka The Innovator’s Prescription. A Disruptive Disse vil ofte ha behov for tilsyn og behandling av flere spe- Solution for Health Care der han beskriver såkalt disruptiv sialiteter under en og samme innleggelse. Et viktig krav til innovasjon innen leveranse av helsetjenester. Viktigheten en ny struktur i Sykehuset Innlandet er at det skal være til- av utvikling av høy kvalitet nedover i helsepyramiden er gang på relevant og riktig kompetanse på det stedet pasien- også understreket i en større global kontekst gjennom ten tas imot slik at flytting av pasienter mellom sykehus arbeid utført av The Lancet Global Health Commission. unngås.» 15 Difi. (2019). Evaluering av nærpolitireformen. Statusrapport 12 Helsedirektoratet. (2014). Fremtidens legespesialister. En 2018. (Difi-rapport 2019:1). Politirolleutvalget beskrev i 1981 gjennomgang av legers spesialitetsstruktur og -innhold. (Rap- et ideal for nærpolitiet, med små enheter, liten grad av spesi- port IS-2079-3). alisering og med et mangfold av oppgaver mv. Dette sto i 13 Helsedirektoratet. (2019). Helhet og sammenheng. Utvikling motsetning til et politi bestående av tjenestesteder med og variasjon i bruk av helse- og omsorgstjenester blant pasien- mange ansatte som dekker et stort distrikt og der «… ten- ter med behov for helhetlige tjenester. (Rapport IS-2765). densen til spesialisering (arbeidsdeling) lett forsterkes». NOU 2020: 15 89 Det handler om Norge Kapittel 4

En kjent og for distriktene følbar side ved spe- av mennesker, fysiske varer og informasjon for- sialisering – mest når den går hånd i hånd med enkles. markedsorientering og oppsplitting av større På en måte kan de to strategiene ses på som organisasjoner i separate resultatenheter – er ten- motpoler. Mens en terskelsenkende strategi i densen til såkalt silotenkning på bekostning av prinsippet har som mål å opprettholde flest mulig helhetstenkning. Dette innebærer at hver aktør tilbudssteder innenfor et gitt geografisk område, opererer innenfor sin egen logikk, uten å bli moti- innebærer en rekkeviddeøkende strategi å opp- vert til å vurdere hva som kunne være til beste for rettholde tjenesteforsyningen med så få tilbuds- enkeltbrukere, for et lokalsamfunn eller for en steder som mulig, men at økt avstandstoleranse region. Potensialet for samordning blir ikke tatt i veier opp for at avstanden øker. bruk, noe som kan gi både unødige kostnader og fragmenterte tjenestetilbud. 4.4.1 Modeller og forhold som kan bidra til desentralisering av tjenestefunksjoner Samordnet innkjøp som utfordring for distriktene En offentlig innsats for desentralisering av tje- Samordning av offentlig innkjøp er praktisert nestefunksjoner kan prinsipielt foregå på to ulike lenge fordi samarbeid og samordning av innkjøp måter. Den ene er at offentlige tjenestefunksjoner er et svært effektivt virkemiddel for å oppnå effek- desentraliseres, den andre er at stat og kommune tive offentlige anskaffelser. Mange offentlige virk- tar i bruk virkemidler som fremmer desentralise- somheter har en egen spesialisert innkjøpsenhet ring av private tilbud. som arbeider med dette. Ofte stilles det krav om Mange tjenestefunksjoner, spesielt funksjoner store leveranser for å oppnå gunstigere priser. Det av høyere orden (jf. kapittel 4.2), sliter med å få kan ha uheldige virkninger som favorisering av fotfeste i områder med lav befolkningstetthet. store leverandører og redusert konkurranse. Et Omsetningsvolumet blir gjerne for lite for kom- eksempel er lokale hoteller som har blitt hindret mersielle aktører, og offentlige aktører med få fra å konkurrere om hotelltjenester, på grunn av brukere er avhengig av politisk godvilje for å absolutte krav om hotellkapasitet og at leveran- overleve. Hvis folketallet går ned, eller hvis lekka- dørene må være i stand til å tilby sine tjenester i sje gjør seg gjeldende, vil situasjonen ofte gå fra landets største byer. I Sverige har en høy andel vondt til verre. Det finnes mange praktiske små og mellomstore bedrifter statlige ramme- eksempler på måter man kan omgå terskelkrav avtaler, fordi man har særlige tiltak som gjør at de på, eller redusere dem til et nivå der tjeneste- deltar i konkurransen. Det følger imidlertid av ytelsene likevel kan tilbys lokalt. I det følgende vil anskaffelsesreglene at det er mulig å dele opp vi omtale noen av disse terskelsenkende løs- anskaffelser i delkontrakter også i Norge, og opp- ningene. dragsgiveren kan selv bestemme størrelsen på og Subsidiering av tjenester. Mange offentlige tje- innholdet i dem.16 nester – og dette gjelder ikke spesielt for spredtbygde områder – er subsidierte og tilnærmet gratis for innbyggerne. De finansieres over offentlige 4.4 Desentralisering av tilbudene eller budsjetter på grunnlag av blant annet behovs- transportløsninger? vurderinger. I en del tilfeller subsidierer staten tjenester i det private markedet. Staten kjøper for Studier av spredt bosatte områder viser at tilgang eksempel transport på flyruter som ikke kan dri- til tjenester i distriktene ofte handler om valget ves bedriftsøkonomisk lønnsomt, hovedsakelig på mellom terskelsenkende løsninger og rekkevidde- Vestlandet og i Nord-Norge, jf. kapittel 9. Staten økende løsninger. Terskelsenkende løsninger kjøper også leveringspliktige tjenester fra posten betyr i denne sammenhengen å lokalisere tilbu- som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme, blant dene nærmest mulig brukerne, altså desentralise- annet postomdeling i hele landet, omdeling av lør- ring av tilbudene. Rekkeviddeøkende løsninger dagsaviser i hele landet og banktjenester i land- handler om å redusere betydningen av avstand postnettet. Også den differensierte arbeidsgiver- ved å bidra til digitalisering eller til at forflytning avgiften bidrar i stor grad til subsidiering av tjenestebedrifter i distriktene. Flerfunksjonalitet – øke omsetningen ved større bredde i tjenestetilbudet. Merkur-programmet har 16 Meld. St. 22 (2018–2019). Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser. Nærings- og fiskeri- lenge hatt som hovedinnretning å knytte flere departementet. funksjoner, aktiviteter, tjenester og/eller produk- 90 NOU 2020: 15 Kapittel 4 Det handler om Norge ter til nærbutikker, med mål om å gi bedre tilbud begrenset til det som kan samles opp og avvikles lokalt og samtidig styrke overlevelsesevnen til gjennom et tidsbegrenset tilbud. butikken, jf. boks 4.2. Omsetningsfremmende tiltak – importert etter- Ved at den flerfunksjonelle butikken finnes, spørsel. Når en lokal videregående skole med har lokalbefolkningen også tilgang til en rekke svakt elevgrunnlag oppretter en spesiallinje og andre goder som bank- og posttjenester og der- trekker til seg elever fra andre distrikter, kan det med pakkehenting i forbindelse med netthandel øke rekrutteringsgrunnlaget for skolen. Det og forsendelser fra apotek eller vinmonopol, til- samme er tilfellet med et lokalsykehus som spe- gang til tipping og pengespill, kafékrok og biblio- sialiserer seg på bestemte typer planlagte opera- tektjenester, og kanskje noen offentlige tjenester sjoner og trekker til seg pasienter fra et langt og annet som måtte være lagt inn under butikkens større geografisk område enn sykehusets opp- ansvarsområde. Tjenesteyting som ledd i yrkes- rinnelige omland. Også reiselivet og spesielt fri- og næringskombinasjoner kan ha en tilsvarende, tidsboligbefolkningen kan, slik det er omtalt i terskelsenkende effekt. kapittel 4.3.1, bidra med en tilsvarende effekt. Ambulerende tjenester. Tradisjonelt har det Selvhjelpsløsninger – automatisering (ubetjente innenfor varehandel vært mange eksempler på tilbud). I denne sammenhengen er den overord- ambulerende tilbud, som fiskebil, brødbil, manu- nede hensikten med terskelsenkende løsninger å faktur på hjul osv. Mange av disse tilbudene synes kunne opprettholde et tjenestetilbud på et så å være i ferd med å bli historie, mens andre vari- desentralisert nivå som mulig, ved at man mini- anter er vitale. Riksteater, rikskonsertene, merer kostnadene ved å opprettholde tilbudet. mammografibuss, bokbusser og bokbåter er Det kan skje med en forenkling av tilbudet, eksempel på slike ordninger. eksempelvis gjennom å erstatte en betjent løsning Tidsbegrensede tilbud. Kontordagløsninger for med en automat (fra bankfilial til minibank) eller eksempelvis lege, jordmor, politi eller en biblio- selvhjelpsløsninger. Et nytt Merkur-forsøk er selv- tekfilial kan også fungere i tilfeller der tjeneste- betjente lokalbutikker. «Velferdsteknologi» kan i behovene er forutsigbare, og der totalvolumet er noen tilfeller fungere på en tilsvarende måte. Tje-

Boks 4.2 Merkur-programmet – opprettholdelse av dagligvarebutikker Merkur-programmet er Kommunal- og moderni- en form for betaling for den servicen disse gir seringsdepartementets verktøy for å utvikle lokalsamfunnet (servicestøtte). butikker i utkantstrøk. Målet er å sikre inn- Programmet skal også være med på å øke byggerne i distriktene tilgang til en nærliggende forståelsen i lokalsamfunnet for dagligvare- dagligvarebutikk med god kvalitet. Merkur butikkens rolle og betydning. (Merkantilt kompetanseprogram for utkant- Merkur Bok ble etablert i 2008. Dette er et butikkene i regionene) ble etablert i 1995, som tilbud om kompetansebygging og nettverks- en videreføring av tidligere støtteordninger for arbeid for å styrke grunnlaget for lønnsom drift dagligvarehandel i utkantstrøk. av små bokhandlere i kommunesentre og små- Fra starten har programmet arbeidet for at byer i Distrikts-Norge. Så langt har 70 bokhand- dagligvarebutikkene kan få tilleggstjenester lere deltatt i programmet. som øker lønnsomheten i butikken, og som gir Budsjettrammen for Merkur er i 2020 på innbyggerne i lokalsamfunnet bedre tjenester. knapt 60 millioner kroner. Det meste av midlene Merkur har ti konsulenter som gir kjøpmenn programmet forvalter, blir tildelt som inves- opplæring og rådgiving. teringstilskudd til de minste og mest perifere I 2010 ble det etablert en ordning for dagligvarebutikkene. Mye av pengene har gått utviklings- og investeringsstøtte til dagligvare- til kjøl og frys, nye dataløsninger, modernise- butikker, med mål om å modernisere og styrke ring eller bygningsmessige investeringer. I til- disse. I 2012 ble det også etablert en ordning legg kommer støtte til drivstoffanlegg og utbyg- med investeringsstøtte for drivstoffanlegg for å ging av møteplasser/kafétilbud. De aller minste sikre tilgang på drivstoff i distriktene. I 2017 butikkene kan få servicetilskudd, mens bok- kom ordningen med driftsstøtte til de aller handlerne kan få støtte til utviklingstiltak. minste butikkene. Tanken er at dette skal være NOU 2020: 15 91 Det handler om Norge Kapittel 4 nesten – i betydningen behovsdekningen – løses eller ved at stat og kommune tilrettelegger for at med teknologi som hjelpemiddel, og slik binder private aktører kan gjøre det samme. Avstand fun- den opp mindre arbeidskraft enn før. Et eksempel gerer som en forsinkende og fordyrende faktor på dette er elektroniske tilsynsordninger. når det gjelder mulighetene for å nå eller bli nådd Interkommunalt samarbeid. Spleiselag mellom av et tilbud. Her følger noen eksempler på rekke- flere kommuner kan bidra til å holde kostnadene viddeøkende løsninger. nede og samtidig heve den profesjonelle standar- Bedret transporttilbud. Utbygging av veier og den til tjenestene, i tilfeller der den enkelte kom- kortbaneflyplasser i distriktene er eksempler på mune sliter med å klare det samme alene. innsats for å redusere betydningen av avstand og Alternative organisasjonsformer. Mekanismene øke rekkevidden for tjenestene. Se også kapittel 9. som styrer terskelkravet til ulike tjenestefunksjo- Ambulerende/oppsøkende tjenestetilbud. Som ner, kan i noen grad overvinnes ved at nonprofit- beskrevet ovenfor kan tjenester på hjul bidra til å aktører som frivillige organisasjoner eller sam- opprette eller opprettholde desentraliserte tilbud, virkeforetak overtar funksjonene. fortrinnsvis på korttidsbasis, ved å «flytte» omlandet fra sted til sted og ta unna oppsamlet etter- spørsel. Slike tilbud bidrar samtidig til å øke tilbu- 4.4.2 Modeller og forhold som kan bidra til denes rekkevidde, i og med at de oppsøker bru- å gi tjenestefunksjoner økt rekkevidde kerne eller møter dem på halvveien. Oppsøkende På en tilsvarende måte som for terskelkravene tjenestetilbud er et svært viktig innslag i distrikte- kan offentlig innsats for å øke rekkevidden til nes tjenesteforsyning, først og fremst i hverdagen ulike tjenestefunksjoner foregå enten ved at til eldre og lite mobile brukere. Hjemmesykepleie offentlige tjenestefunksjoner øker sitt omland, og hjemmetjenester er vitale og uunnværlige

Boks 4.3 Demografiutfordringer setter samisk språk og kultur under press Samene er en relativt liten gruppe, og boset- fjernundervisning eller som en kombinasjon av tingen er spredt utover et stort geografisk disse. område. Samtidig er den samiske befolkningen Stedlig undervisning gis enten ved elevens oppdelt i flere språkgrupper. Som nevnt i boks skole av egne eller ambulerende lærere eller 2.2 har innenlandsk flytting ført til ytterligere ved at elevene skysses til en annen skole (ambu- spredning av den samiske befolkningen. Det er lerende elever). Der det er mange elever som økende konsentrasjoner av den samiske befolk- får undervisning i eller på samisk, gis den oftest ningen i byer. Færre folk i samiske områder gir som stedlig undervisning. færre språkbrukere, færre kultur- og tradisjons- Ved skoler med få elever som har slik under- bærere og større sjanser for at språk, kultur og visning, eller hvor det ikke er tilgjengelige tradisjoner dør ut. lærere, får elevene som regel fjernundervisning. Dette gjør det krevende å opprettholde sær- I skoleåret 2017/18 var det i alt 254 skoler (219 skilte samiske institusjoner knyttet til språk og grunnskoler og 35 videregående skoler) som ga kultur. I internasjonal sammenheng er alle opplæring i eller på samisk. Det var 2 268 grunn- samiske språk karakterisert som truede eller skoleelever og 454 elever i videregående opp- utdødde språk. Et truet språk defineres som et læring som fikk slik opplæring dette skoleåret. språk med nedgang i antallet barn som kan Tall fra fjernundervisningstilbyderne viser at 12 snakke språket, mens et alvorlig truet språk for- prosent av disse elevene mottok fjernunder- stås som et språk som nesten bare voksne visning (340 elever).2 bruker.1 1 Språk- og kulturutvikling er ikke like lett i Regjeringen.no (2020, juni). Fakta om samiske språk. Av de samiske språkene som er og har vært i bruk i Norge byer som i tradisjonelle samiske områder. I til- har UNESCO i sin røde liste» klassifisert østsamisk, pite- knytning til undervisningen i samisk kan vi se samisk og umesamisk som utdødde, lulesamisk og sør- mange av de rekkeviddeøkende strategiene som samisk som alvorlig truede språk, mens nordsamisk er klassifisert som truet. er beskrevet i kapittel 4.4.2. Samiskundervis- 2 Riksrevisjonen. (2019). Riksrevisjonens undersøkelse av sa- ningen gis enten som stedlig undervisning, som miske elevers rett til opplæring i og på samisk. (Dokument 3:5 (2019–2020)). 92 NOU 2020: 15 Kapittel 4 Det handler om Norge bidrag i denne tilbudsfloraen. Mange nye varian- tilbud lokalisert der. Å miste et tilbud er å miste ter av oppsøkende tjenester er innført eller under noe av sin status som sted. Det kan derfor sitte utprøving i ulike sektorer, gjerne i kombinasjon langt inne for en lokalpolitiker å gå inn for å flytte med digitale verktøy (Politireformen, oppsøkende tjenester til færre og mer sentrale steder. Av boks team innenfor helse og omsorg m.fl.). 4.1 framgår det at antall sysselsatte i statlig sektor Særskilte transporttilbud. Slike tilbud utvikles særlig har blitt redusert i distriktskommuner de for bestemte formål, som skolebuss, serviceruter siste årene. for eldre og helseekspressbusser. En desentraliseringspolitikk er med andre ord Refusjonsordninger. Et annet tiltak for å redu- ikke bare en tjenesteforsyningspolitikk, men opp- sere avstandsulemper er å refundere transport- fattes også som en politikk for lokal samfunns- utgifter. utvikling. Internat-modellen. Modellen har fått navnet sitt Argumentene for rekkeviddeøkende strategier etter de velkjente internatskolene som eksisterte i – og underforstått en tilbudsstruktur som inne- spredt bosatte områder. Dette var skoler med bærer færre og mer sentraliserte tilbudssteder – døgntilbud og overnatting for elevene som hadde handler gjerne om økonomi, mulighetene til å ta lengst vei hjem. Modellen er fortsatt aktuell, ikke ut stordriftsfordeler og muligheten til spesialise- minst på videregående nivå, på steder der en lokal ring og dermed økt kvalitet. Dermed kommer skole eller linje på daglig basis ikke er realistisk. I også mulighetene til å rekruttere og beholde nød- form av pasienthotell benyttes modellen også ved vendig kompetanse inn. sykehusbesøk som krever at pasienten er til stede Studier av endringer i typiske utkantområders flere dager i strekk, men uten at innleggelse er tjenestesystemer gjennom de siste tiårene vil vise aktuelt. at de ulike modellene fungerer side om side og Digitalisering. De siste to tiårene har den digi- ofte i kombinasjon med hverandre. Samtidig vil tale infrastrukturen blitt gradvis bedre utbygd. I man se en tendens til at rekkeviddeøkende model- begynnelsen ga dette muligheter for produksjon ler er i rask utvikling, i mange tilfeller på bekost- av enkle digitale tjenester, og dette reduserte ning av de terskelsenkende. Tilbudene sentralise- behovet for fysisk tilstedeværelse. Slike løsninger res, men mulighetene til å nå eller bli nådd av til- er gode for både forbrukeren og produsenten av budene blir enklere. Det skjer en gradvis region- tjenestene. Digitaliseringen gir raskere tilgang til forstørrelse. Utviklingen av privatbilismen og det tjenestene, og de digitale selvbetjeningsløsnin- digitale nettet har virket fremmende på sentralise- gene er som regel billigere å drifte enn betjente ringen. kontorer. Vi finner gode eksempler på digitaliseringen i både privat og offentlig sektor, som henholdsvis bankene og skatteetaten. Utviklingen av 4.4.4 Tjenester med behov for fysisk nærhet digitale og digitalt støttede tjenestetransaksjoner Sett fra den enkelte innbyggers ståsted vil det har revolusjonert mulighetene for fjernbetjening, være viktigere med fysisk nærhet til noen tjenes- og det har videre åpnet for nye muligheter innen- ter enn til andre. For lokalbefolkningen vil dette for blant annet e-helse. Vi ser nærmere på trans- dreie seg om tjenestefunksjoner som ikke kan porttilbud og digital infrastruktur i kapittel 9. digitaliseres, men som krever kontakt ansikt til ansikt og som mange bruker ofte, jf. rute 1 i figur 4.4. Kommunale tjenester, som barnehage, grunn- 4.4.3 Fordeler og ulemper i valget mellom skole, skolefritidsordning og grunnleggende hel- desentralisering av tjenester og økt setjenester, kommer gjerne i denne kategorien. rekkevidde for tjenester Når det gjelder private tjenester som dagligvare- Det er vanskelig å finne prinsipielle argumenter butikk, apotek17, bensinstasjon og fraktordninger mot kortreiste tjenester. Under forutsetning av at for vare- og persontransport, finnes det egne ord- standarden er lik, er nærhet til tjenestetilbud i ninger for å sikre at disse er tilgjengelig for folk. utgangspunktet å betrakte som et gode, mens lang reisevei er noe uønsket. Samtidig handler 17 ikke lokaliseringen bare om tilgang til tjenester. Helse- og omsorgsdepartementet gir om lag 4 millioner kroner i driftstilskudd til apotek. Tilskuddet skal gjøre det Tjenester innebærer også jobber og inntektsmulig å drive apotek i strøk av landet der befolkningsstruk- muligheter, noe som er spesielt viktig i samfunn tur og tjenestetilbud for øvrig gjør det naturlig, men hvor der det er få slike muligheter. Mange tjenester det økonomiske grunnlaget for drift er for svakt til at apotek kan drives lønnsomt med normal arbeidsinnsats. Det fungerer også som sosiale arenaer og det betyr gis også tilskudd til fraktrefusjon til legemidler på om lag 2 noe symbolsk og prestisjemessig for et sted å ha millioner kroner. NOU 2020: 15 93 Det handler om Norge Kapittel 4

av de akutte hendelsene. I spredtbygde strøk er 20 Tjenester som Akutte og kravet 25 minutter. mange trenger uforutsigbare Kravet til innsatstid for brannvesenet er 10 ofte behov minutter til tettbebyggelse (med særlig fare for rask og omfattende brannspredning), til sykehus/ sykehjem og til strøk med konsentrert og omfattende næringsdrift o.l. Innsatstiden kan være len- Ja 12gre dersom det er gjennomført tiltak som kompenserer for den økte risikoen. I tettsteder for øvrig skal ikke innsatstiden overstige 20 minutter. Utenfor tettsteder bør den ikke overstige 30 minutter.21 Nasjonalt senter for distriktsmedisin peker på

Nei 34 avstand som et vesentlig element i den faglige håndteringen av akutt syke og skadde, og av pasi-

Behov for ansikt-til-ansikt-kontakt? for Behov enter med subakutte og kroniske tilstander. I Nord-Norge (særlig Finnmark) er avstandene så Figur 4.4 Tjenester med behov for fysisk nærhet store at fly eller helikopter brukes som transport i mye større grad enn andre steder. Når lufttrans- port uteblir, for eksempel på grunn av værforhold, må lokalt helsepersonell bruke mye tid og ressur- 4.4.5 Tidskritiske tjenester ser på å opprettholde intensiv/avansert behand- En annen viktig gruppe av tjenestefunksjoner i ling i påvente av at fly eller helikopter blir tilgjen- nærområdet har med grunnleggende trygghet og gelig. Dette stiller ekstra krav til kompetanse og nødssituasjoner å gjøre som politi-, brann- og utstyr i førstelinjetjenesten i distrikter med lang ambulansetjenester og barnevern, jf. rute 2 i figur vei til sykehus.22 4.4. For tjenester der tid er en viktig faktor, er det For å få til gode vaktordninger for legene og viktig å finne en god balanse mellom avstand til sikre tilgang til legevakt uten for store avstandsut- tjenestesteder og ulike transportordninger. fordringer har mange mindre folkerike og usen- Avstand og tid er et vesentlig element i den trale kommuner relativt mange fastleger. Per 2018 faglige håndteringen av akutt syke og skadde, og var det 177 legevakter i landet. Blant disse var 102 ved brann og andre hasteoppdrag. Krav om (58 prosent) interkommunale og 75 (42 prosent) respons- og utrykningstid har kommet inn som en kommunale.23 De kommunale legevaktene finnes tydeligere faktor de senere årene. Når det gjelder gjerne i de store byene og i distriktskommuner politiet, ble det satt krav om responstid fra 2015. hvor de geografiske avstandene tilsier at det ikke Kravene ble satt på omtrent samme nivå som poli- er mulig å organisere seg med interkommunale tiet på det tidspunktet lå på.18 Kravet til responstid samarbeid. er betraktelig høyere i spredtbygde områder enn i Geografiske og faglige forhold gjør at ambu- tettsteder. Politiet har som krav at 80 prosent av lansetjenestene (bil, båt, fly/helikopter), lege- hasteoppdragene skal ha en responstid på 12 vaktene og nødsentralene må sees i sammenheng. minutter i tettsteder med 20 000 innbyggere eller Endring i ett ledd påvirker alle de andre. Alle er mer, mens kravet er 30 minutter i tettsteder med avhengige av alle i distriktene, og det er små mindre enn 2 000 innbyggere og i spredtbygde marginer som avgjør om kommunene klarer å strøk. Kravet varierer også mellom politidistrik- beholde kompetent personell eller ikke. Forutsig- tene, og i Nord-Norge er kravet 42–43 minutter.19 Det er ikke etablert nasjonale krav til respons- 20 Helsedirektoratet. (2018, oppdatert 2019). Responstid fra tid for ambulansetjenesten, men Stortinget vedtok AMK varsles til ambulanse er på hendelsessted. i 2000 veiledende responstider for akuttoppdrag. I 21 Forskrift om organisering og dimensjonering av brann- byer og tettsteder skal ambulansen være framme vesen. 22 på hendelsesstedet innen 12 minutter i 90 prosent Abelsen, B. et al. (2020). Rekruttering og stabilisering av helsepersonell til distrikt. (Notat til demografiutvalget). Nasjonalt senter for distriktsmedisin, Universitetet i 18 Politidirektoratet. (2015). Politiets responstid. Resultater Tromsø – Norges arktiske universitet. første halvår 2014 og fastsatte krav for 2015. 23 Morken, T. et al. (2019). Legevaktorganisering i Norge. 19 Politidirektoratet. (2019). Resultater for politiets responstid Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin, NORCE 3. tertial 2019. Norwegian Research Centre. 94 NOU 2020: 15 Kapittel 4 Det handler om Norge

Tilgjengelighet Formell adgangsregulering – kø adgangsregulering Formell Økonomiske – pris barrierer – fysiske barrierer Avstand Språk – kultur kompetanse til fysiske hjelpemidler Krav å bli bruker for Motivasjon

Tilbyder Bruker BARRIERER

Figur 4.5 Barrierer som kan bidra til å marginalisere brukere og brukergrupper Kilde: Aasbrenn, K. (2010). Tjenester som treffer. Universitetsforlaget. barhet er avgjørende – over tid bygges tillit og For selvhjelpskapasiteten til en typisk utkant- kjennskap.24 boer er det et stort tap å miste bilen (tap av fysisk hjelpemiddel i figur 4.5) eller retten til å kjøre den (tap av sertifisering i formell adgangsregulering). 4.5 Flere brukergrupper har barrierer Ungdom er en gruppe som merker at evnen til som reduserer tilgjengelighet til transport i distriktene i stor grad er knyttet til tjenester muligheten for å kjøre egen bil. Språk og kulturelle barrierer kan også bety Som vi har sett tidligere i kapittelet, har bilen, mye for mulighetene til å nyttiggjøre seg tilbu- bedre veier, digitalisering og utbygging av digital dene, for eksempel blant samer eller innvandrere. infrastruktur i stor grad sikret tjenesteforsyningen i Kultur kan også påvirke motivasjonen til å bli distriktene. Avstand er imidlertid ikke den eneste bruker. barrieren en bruker kan møte i en virkelighet som fordrer egeninnsats. Figur 4.5 illustrerer på prinsipielt nivå hvordan ulike barrierer kan bidra til å 4.5.1 Aldring – selvhjelpskapasiteten settes gjøre tjenester vanskeligere tilgjengelig. Snakker vi på prøve om tilgjengelighet til digitale tilbud, kan kanskje At befolkningen i gjennomsnitt blir eldre, vil erfa- manglende kompetanse og utstyr telle mer enn ringsmessig bidra til at det vokser fram bruker- geografisk avstand. Manglende kompetanse kan grupper med forholdsvis liten selvhjelpskapasi- også redusere motivasjonen til å bli bruker. tet. De mange eldre, og spesielt de aleneboende Økonomiske barrierer gjelder generelt. Selv eldre, opplever gjerne spesielle utfordringer. Ikke med høyt velstandsnivå og gode trygdeordninger minst gjelder det evnen til å overvinne avstands- er det ikke gitt at alle brukere har økonomisk evne barrierer uten hjelp, enten det er snakk om fysisk til å «kjøpe» mobilitet eller anskaffe alt utstyr som avstandsovervinnelse eller digital kommunika- er nødvendig for å være en vellykket samskaper. sjon.25 Selv om internettbruken har økt mye over tid også blant de eldre, henger de fortsatt etter.

24 Abelsen, B. et al. (2020). Rekruttering og stabilisering av helsepersonell til distrikt. (Notat til demografiutvalget). 25 Velaga, N. et al. (2012). Transport poverty meets the digital Nasjonalt senter for distriktsmedisin, Universitetet i divide: accessibility and connectivity in rural communities. Tromsø – Norges arktiske universitet. Journal of Transport Geography 21, 102–112. NOU 2020: 15 95 Det handler om Norge Kapittel 4

16–79 år 65–74 år 75–79 år 100

- Menn Kvinner Menn Kvinner Menn Kvinner

E-posttjenester Banktjenester Videosamtaler eller telefoni

Figur 4.6 Andel av befolkningen som har utført ulike aktiviteter på internett de siste tre måneder, fordelt etter kjønn og alder (2020). Tall i prosent Kilde: SSB – IKT-undersøkelsen (tabell – 06998).

For brukere over 70 år dreier internettbruken Selvhjelpsbegrepet knyttes ikke bare til indivi- seg stort sett om praktiske gjøremål som nett- duell mestring, men også til husholdsnivået og i banktjenester og kontakt med det offentlige, men noen sammenhenger til lokalsamfunnet. Demo- også nyhetsoppdatering og annen kunnskaps- grafiske endringer i uttynningssamfunn har en innhenting er viktig.26 Dette er tjenester som stort tendens til å påvirke alle disse nivåene. Empiriske sett kun krever grunnleggende digitale ferdig- studier dokumenterer hvordan husholdsmedlem- heter, mens det er liten bruk av tjenester som mer og naboer yter hverandre tjenester som krever mer digital samarbeids- og bearbeidings- omsorg over et bredt spekter, og praktisk opp- kompetanse. Mulighetene ved å bruke internett gaveløsing som innkjøp, transport, hjelp med nett- endrer seg stadig, og fornyelse av den digitale baserte tjenester og andre daglige gjøremål. De kompetansen er krevende for brukere som først eldste og de yngste er gjerne de viktigste mot- har fått tilgang til internett sent i livet. I tillegg vil takerne av ytelsene.27 En person som har nedsatt mange eldre etter hvert få kognitive svekkelser funksjonsevne, enten det skyldes alder eller andre som gjør det vanskelig å opprettholde den digitale årsaker, men som har et nettverk rundt seg, vil kompetansen. Vi ser dette tydelig ved at de eldre være helt annerledes stilt enn en person med et henger langt etter yngre aldersgrupper når nye tilsvarende funksjonsnivå uten slike støttespillere. digitale tjenester lanseres, mens de over tid klarer å hente inn mye av forspranget på etablerte tjenester. Figur 4.6 viser nettopp at mange eldre har tatt 4.5.2 Strategier for å fremme selvhjelp i bruk kjente tjenester som nettbank og e-post, Typisk for en rekke velferdstjenester er et uttrykt mens de henger lenger etter på å bruke internett mål om å styrke brukeren. Hjelpetiltakene blir til videosamtaler og andre samtaler. Samtidig betraktet som strategisk assistanse innenfor en viser figuren at det er klart flere menn blant de modell der hjelp til selvhjelp er ytelsens mål.28 Å eldre som bruker internett til praktiske gjøremål, mens kvinnene er flinkere til å bruke internett til å 27 Aasbrenn, K. (1998). Regional tjenesteorganisering i uttyn- kommunisere med andre. ningsområder. Utfordringer – erfaringer – strategier. (Rap- port nr. 5). Høgskolen i Hedmark. 26 Kompetanse Norges undersøkelse om befolkningens digi- 28 Aasbrenn, K. (2010). Tjenester som treffer. Universitetsfor- tale kompetanse i 2018. laget. 96 NOU 2020: 15 Kapittel 4 Det handler om Norge

fremmende tiltak og tidlig intervensjon, kan bidra Motivere til økt egenmestring hos brukerne og redusere behovet for omsorgstjenester.

4.6 Tjenesteforsyning i distriktene – handlingsrom for innovasjoner

Leverandørens Dette kapittelet har vist at en tjenesteforsynings- påvirknings- muligheter situasjon som fungerer godt for en sammensatt distriktsbefolkning, beror på et samspill mellom mange aktører og ressurser. Mindre sentrale kommuner har til felles at befolkningsunderlaget Utvikle Legge til ferdigheter rette praktisk for å opprette og opprettholde et variert, lokalt tjenestetilbud er nokså begrenset – og ofte krympende. Figur 4.7 «Selvhjelpstrekanten»: hvordan en aktørs Videre har det vist at så vel terskelkrav som selvhjelpsevne kan stimuleres rekkeviddebegrensinger og brukernes selvhjelps- Kilde: Aasbrenn, K. (2010). Tjenester som treffer. Universitets- kapasitet fungerer som begrensninger. Generelt forlaget; s. 68. ser vi en tendens til at terskelkravene til svært mange tjenestetilbud stiger over tid. Når flere faktorer trekker i samme retningen blir resultatet at være selvhjulpen blir i utgangspunktet vurdert mange eksisterende tilbud og ordninger i utkan- som å ha en egenverdi, å være avhengig av hjelp tene kommer under press; lokale butikker, driv- som noe uønsket. Fra en tilbyders ståsted kan stoffutsalg og servicestasjoner, skoler, barne- kostnadsreduksjon framstå som et viktig argu- hager, skolefritidsordninger, legekontor og lege- ment for selvhjelp. vakt og tannhelsetilbud, kaféer og spisesteder, «Selvhjelpstrekanten» (figur 4.7) sier noe om frisørsalonger, ordninger for distribusjon av post mulig innhold i praktiske tiltak for å fremme selv- og pakker, renovasjonsordningene, kollektivtil- hjelp. Skal resultatet bli vellykket, må forutset- budene, drosjene og ikke minst tilgangen til alle ninger for alle de tre hjørnene være oppfylt. Bru- mulighetene som god bredbåndsdekning gir til- kerens motivasjon er viktig, og det samme gjelder gang til. Utviklingen kan resultere i nedleggelser at brukeren har den nødvendige kompetansen til å eller at noen av tilbudene blir uforholdsmessig utføre de aktuelle gjøremålene, og de økonomiske dyre å drifte. Samtidig er handlingsrommet for til- og praktiske forutsetningene i form av at brukeren pasninger og innovasjoner betydelig. disponerer de nødvendige hjelpemidlene, har til- Figur 4.8 er et forsøk på å illustrere noe av gang til nødvendig infrastruktur osv. dette handlingsrommet, slik at man i neste Ved framtidige selvhjelpsstrategier må nød- omgang kan utvikle en distriktsrettet tjeneste- vendigvis teknologi, herunder velferdsteknologi, forsyningspolitikk som tar hensyn til demografi- bli en viktig del av diskusjonen. I kjølvannet av utfordringene og på samme tid kan fungere kost- teknologiutviklingen kan krav som stilles til bru- nadseffektivt. En slik innovasjonsstrategi tar i keren som ikke innfris bidra til marginalisering av bruk mulighetene som den teknologiske utvik- hele grupper av befolkningen. I tillegg kan tekno- lingen gir rom for. Figuren kan også brukes til å logi bidra til sosial marginalisering hvis den erstat- diskutere sårbarhet på et prinsipielt nivå og som ter mellommenneskelig kontakt. Denne proble- ledd i en føre-var-tilnærming. matiseringen er viktig, men ikke gyldig i alle sam- Løsningene i distriktsområder vil ligge i spen- menhenger. Det er ikke først og fremst snakk om ningsfeltet mellom brukernes lovfestede rettig- å erstatte mennesker med teknologi, men å sup- heter og preferanser på den ene siden, og hen- plere. Ett av de fire hovedmålene med velferds- synet til kostnadseffektivitet og de ulike sek- teknologi er nettopp teknologi for sosial kontakt. torenes samfunnsoppdrag på den andre. Det finnes mange bestemødre som har gjort sky- Strategi 1 fokuserer på at tilbudene opprett- ping med barnebarna til ett av hverdagens høyde- holder den standarden som brukerne har lov til å punkter. I kapittel 6 pekes det blant annet på at forvente, og at de fungerer innenfor rammen av bruk av trygghets- og varslingsteknologi (vel- rimelige krav til bærekraft. Bærekraftbegrepet ferdsteknologi), gjerne i kombinasjon med helse- fanger opp økonomiske aspekter og faglige NOU 2020: 15 97 Det handler om Norge Kapittel 4

nivå. Rute 3-tiltak skal bidra til å opprettholde eller

Fokus: Fokus: øke brukernes mobilitet i vid forstand, enten det desentralisering økt rekkevidde er snakk om egentransport eller å beherske avstandsoverskridende teknologi. Men i et område med mange, lite mobile personer kan strategier for formelle transporttilbud være nødvendige selv om Rettet mot leverandørsiden 12tilbudene finnes relativt nær. Behovet vil forventes å være større jo lengre avstandene er, og det øker Strukturrettede etter hvert som lokale tilbud legges ned eller funk- virkemidler sjoner sentraliseres (se rute 4). Samordning Strategi 5: I sentrum av matrisen er en femte Rettet mot strategi plassert. Dette er gjort for å fange opp brukeren 34politikk- og samfunnsendringer som påvirker grunnlaget for å lykkes med de øvrige innsatsene. Strukturrettede tiltak. Mens tiltakene av type 1–4 i prinsippet rettes mot enkeltaktører, vil tiltak av type 5 handle om mer grunnleggende samfunns-

Figur 4.8 Prinsippskisse for diskusjon av tiltak for forhold, for eksempel hvordan de felles spille- å påvirke tjenesteforsyningssituasjonen i spredt reglene (rettighetslovgivning, pensjonssystem, bosatte områder og for særskilt utsatte grupper skatte- eller avgiftsregler) påvirker terskelkrav og Kilde: © Kristian Aasbrenn 2020. rekkevidde for tjenestene. Dette kan for eksempel handle om hvordan personoverføringer til trygd og pensjon gjør at folk har mulighet til å bruke pri- forutsetninger for å yte tjenester som oppfyller vate tilbud og også hvordan slike overføringer lovverkets minimumskrav og brukernes forvent- virker konsoliderende i distriktene ved økende ninger. Her stilles i første omgang spørsmålet: aldring (jf. kapitel 3.3.1). Hvordan kan tilbudene organiseres på en måte Tiltakene av type 5 kan også innebære ulike som gir en mest mulig desentralisert tilbudsstruk- typer koordinerings- og samordningstiltak. Et sta- tur? Søkelyset rettes mot de terskelsenkende dig tilbakevendende tema i regionalpolitikken er modellene. hvordan sektorlogikk, ofte omtalt som silotenkning, Strategi 2 fanger opp de rekkeviddeøkende i mange tilfeller kan komme i et motsetningsfor- modellene, altså tiltakene som reduserer betyd- hold til regional logikk. Det innebærer at løsninger ningen av avstand, enten det handler om transport som kan synes hensiktsmessig for en etat, kan ha av mennesker, varer eller informasjon (digitalise- utilsiktede og uheldige regionale effekter. Risikoen ring). Bygging av veier, bredbånd og utvikling av for dette øker når ansvar fragmenteres og ulike digitale tjenester vil inngå her. Legg merke til at offentlige virksomheter i økende grad styres etter denne strategien prinsipielt også kan betraktes markedsliknende prinsipper. som en desentraliseringsstrategi. Det kan kalles I utgangspunktet betraktes ingen av strate- den ypperste varianten av desentralisering når tje- giene 1–5 som viktigere enn de andre. Tvert om nesten – brukerverdien – blir til i brukerens eget må en målrettet tjenestepolitikk for spredtbygde hjem eller der brukeren til enhver tid er og ved områder ta sikte på å prioritere ut fra lokale for- anvendelse av hjelpemidler som brukeren selv hold, og den må fortrinnsvis kombinere både de disponerer. ulike strategiene og modellene som er beskrevet i Strategi 3 og 4 handler om å stimulere til selv- forbindelse med dem. hjelp, fortrinnsvis å styrke brukernes funksjons- 98 NOU 2020: 15 Kapittel 5 Det handler om Norge

Kapittel 5 Inntektssystemet for kommunene – en forutsetning for gode og likeverdige tjenester i distriktene

Distriktskommuner har større utgifter per innbygger høyere inntektsnivå enn øvrige kommuner, også når enn mer sentrale kommuner. Dette henger blant det korrigeres for forskjeller i utgiftsbehov. Det rela- annet sammen med at alderssammensetningen i tivt høye inntektsnivået per innbygger gir dermed et distriktskommuner er mer kostnadskrevende og godt økonomisk utgangspunkt for å levere gode tje- bosetningen mer spredt, noe som gjør tjenestetilbu- nester til innbyggerne. Men det er også rimelig å det dyrere å drifte. Ettersom det i distriktskommu- anta at kommunene må ta et større ansvar for flere ner er en mindre andel av befolkningen som er i oppgaver i distriktene som følge av mangel på vel- yrkesaktiv alder, har kommunene også lavere skatte- fungerende markeder, for eksempel knyttet til utvik- inntekter. ling av lokalsamfunnet, boligmarkedet, bygging av Kommunene har fått ansvar for en rekke sen- infrastruktur (for eksempel bredbånd), samordne trale tjenester i den norske velferdsstaten. I inntekts- tilbud og etterspørsel etter utdanning og kompe- systemet for kommunene er det derfor mekanismer tanseutvikling mv. som omfordeler inntekter fra kommuner med lavt Regjeringen har satt ned et eget utvalg som skal utgiftsbehov til kommuner med høyt utgiftsbehov. se nærmere på inntektssystemet for kommunene, Disse mekanismene baserer seg nettopp på kriterier inkludert begrunnelser for regionalpolitiske til- for alderssammensetning, smådriftsulemper, reise- skudd. Dette utvalget skal levere sin utredning avstander med mer. Gjennom delvis skatteutjevning innen 1. juni 2022. omfordeles i tillegg skatteinntekter fra skattesterke til skattesvake kommuner. Utgiftsutjevningen og 5.1 Demografien gir høyere utgifter skatteutjevningen i inntektssystemet fører dermed til at kommuner som får en større økning i gjennom- og lavere skatteinntekter snittsinnbyggernes utgiftsbehov og svakere skatte- i distriktskommuner utvikling per innbygger enn landsgjennomsnittet, kompenseres for dette. Dette gjør antakelig at Kommunesektoren har ansvaret for viktige velferds- mange distriktskommuner ikke er så bekymret for tjenester økningen i andelen eldre, siden de i stor grad har Kommunesektoren har ansvaret for viktige vel- blitt kompensert økonomisk for denne endringen. ferdstjenester som barnehager, grunnskole, I og med at inntektene til kommunene følger av videregående skole og helse- og omsorgtjenester. antall innbyggere, vil nedgang i folketallet gi ned- Et viktig prinsipp for statens styring av kommuner gang i inntektene. En slik nedgang vil kunne utfor- og fylkeskommuner er generalistkommuneprin- dre strukturen og kvaliteten i det eksisterende tjenes- sippet. Generalistkommuneprinsippet innebærer tetilbudet. Som følge av dette bekymrer kommunene at alle kommuner som utgangspunkt skal være seg antakelig mer for nedgang i folketallet enn for pålagt de samme oppgavene gjennom lov. Det økning i andelen eldre. samme finansieringssystemet gjelder for alle og Distriktskommuner mottar i tillegg egne regio- lovgivingen gir de samme rammene for organise- nalpolitiske tilskudd og drar fordel av differensiert ring og styring av kommunene. arbeidsgiveravgift. Mange har også inntekter fra Kommunesektoren står for om lag halvparten naturressurser, og dette er inntekter som i begrenset av den offentlige tjenesteproduksjonen, og én av grad blir omfordelt mellom kommunene. De aller fem sysselsatte i landet jobber i kommunesekto- fleste distriktskommuner har på grunn av dette et ren. NOU 2020: 15 99 Det handler om Norge Kapittel 5

160 149 150

140 136 133 130 122 120 116 110 104 102 104 100 91 93 90 88 84 85 84 80 70 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst Kraftkommuner sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale (N=20) kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

Netto driftsutgifter Skatt per innbygger Landsgjennomsitt

Figur 5.1 Kommuners netto driftsutgifter og ordinære skatteinntekter (før skatteutjevning) etter sentralitet (2019).1 Tall per innbygger i prosent av landsgjennomsnittet 1 Ordinære skatteinntekter er kommunenes inntekter fra skatt på inntekter og formue og naturressursskatt fra kraftforetak. For sentralitet er det benyttet Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks fra 2018. Kraftkommunene er skilt ut som en egen gruppe i disse analysene. Som vi skal se senere, har disse kommunene særlig høye inntekter. Høye inntekter kan i utgangspunktet også gi høye utgifter gjennom økt kvalitet i tjenestene. Kraftkommuner er her definert som kommuner hvor inntektene fra eiendomsskatt, konsesjonskraft og hjemfall er høyere enn 70 prosent av landsgjennomsnittet for ordinær skatt. Kilde: SSB (tabell 12362). Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Beregninger av utvalget.

Høyere driftsutgifter og lavere skatteinntekter 5.2 Inntektssystemet utjevner i distriktskommunene forskjellen mellom inntekter og utgifter som demografien skaper Kommunene på sentralitet 5 og 6 har de største driftsutgiftene per innbygger, jf. figur 5.1. Dette Det overordnede formålet med inntektssystemet reflekterer blant annet at en større andel av er å bidra til at kommunene og fylkeskommunene befolkningen i disse kommunene tilhører alders- kan gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne. grupper som trenger velferdstjenester fra kom- Ved fordelingen av inntektene tas det hensyn til munen, og at en liten og mer spredtbygd boset- strukturelle forskjeller i kommunene og fylkesting også gir en tjenestestruktur som er dyrere å kommunene (utgiftsutjevningen) og forskjeller i drifte.1 skatteinntektene (skatteutjevningen). I dette De aller fleste distriktskommuner har samti- kapitlet er det i hovedsak kommunene som dig en skatteinngang fra inntekt og formue per omtales. innbygger som i utgangspunktet ligger under I statsbudsjettet for 2021 er det anslått at landsgjennomsnittet. Dette reflekterer blant annet kommunesektorens inntekter vil utgjøre at distriktskommuner har en lavere andel av 580,7 milliarder kroner i 2021. Av disse utgjør befolkningen i yrkesaktiv alder enn mer sentrale frie inntekter 411,8 milliarder kroner. Begrepet kommuner. I tråd med tanken om forsørgerbyr- «frie inntekter» blir nærmere forklart i boks 5.2. der har distriktskommuner høyere driftsutgifter Figur 5.2 viser hvordan kommunesektorens inn- og lavere skatteinntekter, jf. figur 5.1. tekter innenfor kommuneopplegget er anslått fordelt på de ulike inntektskildene i 2021. Pro- senttallet for brukerbetalinger mv. inkluderer 1 Mange distriktskommuner har også inntekter som går også «andre inntekter». utover kompensasjonen for mer kostnadskrevende tjenestestruktur og en alderssammensetning som tilsier høyere etterspørsel etter kommunale tjenester. 100 NOU 2020: 15 Kapittel 5 Det handler om Norge

landsgjennomsnittet, mer tilskudd enn kommuner Mva.-kompensasjon som er rimeligere å drifte. Dette betegnes 5 % «utgiftsutjevningen». Utgiftsutjevningen i kommunene omfatter sektorene grunnskole, pleie og omsorg, sosialhjelp, barnevern, barnehage, landbruk og administrasjon og miljø, det vil si nasjo- Brukerbetalinger Skatteinntekter nale velferdstjenester og tjenester av nasjonal mv. 18 % 40 % karakter. At ikke alle tjenester er inkludert, kan trekke i retning av at det utgiftskorrigerte inn- tektsnivået overvurderes noe i mindre sentrale Øremerkede tilskudd 6 % kommuner sammenliknet med landsgjennomsnittet, se avsnitt 5.3. Innbyggertilskuddet til kommunene utgjør om lag 96 prosent av rammetilskuddet og fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger Rammetilskudd før utgiftsutjevning. Utgiftsutjevningen skjer gjen- 31 % nom en såkalt kostnadsnøkkel. Kostnadsnøkkelen består av en rekke kriterier som fanger opp kommunenes utgiftsbehov per innbygger sammenliknet med et landsgjennomsnitt. Eksempler på Figur 5.2 Kommunesektorens samlede inntekter kriterier i utgiftsutjevningen er antall barn i barne- fordelt på inntektskilde (2021) hagealder, antall barn i skolepliktig alder, antall Kilde: Finansdepartementet, Nasjonalbudsjettet 2021. eldre, smådriftsulemper, bosettingsmønster og reiseavstander i kommunen. I prinsippet tar utgiftsutjevningen fullt ut hensyn til slike ufrivil- 5.2.1 Alderssammensetningen gir ulike lige forskjeller mellom kommunene innenfor sek- utgifter i kommunene, men dette torene som omfattes av utgiftsutjevningen. utjevnes i inntektssystemet Teknisk beregningsutvalg for kommunal og Alderssammensetningen gir altså ulike kostnader fylkeskommunal økonomi (TBU) gjør årlige per innbygger i kommunene. Innenfor kommune- beregninger av kommunesektorens gjennomsnitt- nes rammetilskudd, jf. figur 5.2 og boks 5.2, får lige utgifter til de individrettede velferds- derfor kommuner som er dyrere å drifte enn tjenestene, se figur 5.3. De viser at utgiftene til

450000

400000

350000

300000

250000

200000

150000

100000

50000

0 I alt 0–1 år 2–5 år 6–15 år 16–18 år 19–20 år 21–22 år 23–29 år 30–34 år 35–49 år 50–66 år 67–79 år 80–89 år 90 år og over

Figur 5.3 Kommunesektorens beregnede gjennomsnittkostnader per innbygger i ulike aldersgrupper (2020). Tall i kroner Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi – juni 2020. NOU 2020: 15 101 Det handler om Norge Kapittel 5

150

130

110

70 Utvalgte kommuner 50 Fusa Tana Hitra Vågå Vang Snåsa Bardu Åfjord Grong Rødøy Jondal Finnøy Hadsel Tranøy Øksnes Gamvik Hemnes Skjervøy Agdenes Storfjord Surnadal Gildeskål Rendalen Vevelstad Tjeldsund Hemsedal Drangedal Kautokeino Krødsherad

Før skatteutjevning Etter skatteutjevning Landsgjennomsnitt

Figur 5.4 Ordinære skatteinntekter for kommuner på sentralitet 5 og 6 før og etter skatteutjevning(2019). Tall per innbygger i prosent av landsgjennomsnittet1 1 Ordinære skatteinntekter er kommunenes inntekter fra skatt på inntekter og formue og naturressursskatt fra kraftforetak. Kraft- kommuner (note til figur 5.1) er ikke med i figuren. Sentralitet er basert på Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks 2018. Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Beregninger av utvalget.

barn i barnehagealder og ungdom i videregående inntekter til den enkelte kommune, kan det tilsi en skole er på vel 200 000 kroner. For barn i grunn- høy skatteutjevningsgrad. Hensynet til at kommu- skolen er utgiftene i gjennomsnitt på rundt nene skal ha insentiver til å legge til rette for 160 000 kroner, og for eldre over 90 år er den gjen- næringsaktivitet, kan derimot tilsi en lav skatte- nomsnittlige utgiften på rundt 350 000 kroner. Til utjevningsgrad. sammenlikning bruker kommunesektoren i gjen- Små kommuner vil ha høyere svingninger i nomsnitt om lag 20 000–30 000 kroner til perso- skatteinntekter enn større kommuner. Dette gjen- ner i aldersgruppene mellom 19 og 60 år. Slike speiler at mindre kommuner ofte har en mer ensi- forskjeller blir det tatt hensyn til i utgiftsutjev- dig næringsstruktur og påvirkes i større grad av ningen. endringer i aktivitet og sysselsetting (arbeidsledighet) i disse enkeltnæringene.2 Den løpende skatteutjevningen i inntektssystemet bidrar til at 5.2.2 Forskjeller i skatteinntekter utjevnes svingningene i kommunenes samlede inntekter mellom kommunene vil være mindre enn svingningene i skatteinn- Skatteutjevningen omfordeler skatteinntekter fra tektene. skatterike kommuner til skattesvake kommuner, jf. boks 5.1. Figur 5.4 viser distriktskommuners skatteinntekter før og etter skatteutjevning. Dis- 5.2.3 Distriktskommunene mottar inntekter triktskommuner har som vi så i figur 5.1 skatte- i utgiftsutjevningen inntekter per innbygger på om lag 85 prosent av For å få et innblikk i hvordan utgiftsutjevningen landsgjennomsnittet, og mange kommuner har og skatteutjevningen for distriktskommuner vir- betydelig lavere inntekter enn dette. Skatteutjev- ker, kan vi se på distriktskommunenes frie inn- ningen gjør at ingen kommuner i dag har lavere tekter. Frie inntekter kan defineres som inntek- inntekter fra skatt på inntekt og formue per inn- ter som kommunene kan disponere uten andre bygger enn 93 prosent av landsgjennomsnittet. bindinger enn gjeldende lover og forskrifter, jf. Graden av skatteutjevning er et politisk spørs- mål. Legger man vekt på hensynet til likeverdige 2 Borge, L.-E. et al. (2017). Nullpunktsmåling: Hovedrapport. tjenester mellom kommunene og stabile skatte- (SØF-rapport nr. 01/17). Senter for økonomisk forskning. 102 NOU 2020: 15 Kapittel 5 Det handler om Norge

Boks 5.1 Skatteutjevningen i inntektssystemet Skatteutjevningen for kommunene omfatter inn- delen av formuesskatten, fra maksimalsatsen på tekts- og formuesskatt fra personlige skattytere 0,7 prosent til 0,2 prosent. Dette skal gjelde fra og naturressursskatt fra kraftforetak. Den og med skatteåret 2021. For å unngå at en kom- omfatter med andre ord ikke eiendomsskatt. mune som setter ned skattesatsen, og med det Bykle hadde i 2019 før utjevning skatteinn- får reduserte skatteinntekter, får kompensert tekter per innbygger som var 177 prosent over store deler av de reduserte skatteinntektene av landsgjennomsnittet, noe som er høyest av kom- de andre kommunene, må beregningen av munene. Etter utjevningen lå skatteinntektene i skatteutjevningen korrigeres. I regjeringens for- Bykle 70 prosent over landsgjennomsnittet. slag til stortingsvedtak i Prop. 1 S (2020–2021)1 Kautokeino hadde lavest skatteinntekter av er det foreslått at det legges til grunn et korri- kommunene med 62 prosent av landsgjennom- gert skattegrunnlag i skatteutjevningen for Bø snittet. Skatteutjevningen inkludert tilleggs- kommune. utjevningen løftet Kautokeinos skatteinntekter 1 til 93 prosent av landsgjennomsnittet. Prop. 1 S (2020–2021). Statsbudsjettet 2021. Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Bø kommune i Nordland vedtok i desember 2019 å redusere satsen for den kommunale

125 125 120 120 115 109 110 106 104 105 101 100 101 98 99 100 97 97 96 96 95 90 85 80 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst Kraftkommuner sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale (N=20) kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

Frie inntekter, netto Utgiftskorrigerte frie inntekter, netto Landsgjennomsitt

Figur 5.5 Kommuners netto frie inntekter med og uten utgiftskorrigering etter sentralitet. Tall per innbygger i prosent av landsgjennomsnittet1 1 Netto frie inntekter er uten regionalpolitiske tilskudd, eiendomsskatt, konsesjons- og hjemfallsinntekter, inntekter fra havbruksfondet og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift. Utgiftskorrigeringen er nærmere forklart i kapittel 5.2.2. For sentralitet er det benyttet Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks fra 2018. Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Beregninger av utvalget. boks 5.2. Det er utgiftskorrigerte frie inntekter sektorene som omfattes av utgiftsutjevningen, som vanligvis brukes når man skal se på for- se boks 5.2 skjeller i inntektsnivået mellom kommunene. I figur 5.5 ser vi bare på de inntektene som Dette begrepet tar hensyn til at kommunene har omfattes av utgifts- og skatteutjevningen (netto ulikt utgiftsbehov knyttet blant annet til alders- frie inntekter). Vi ser at omfordelingen i inntekts- sammensetning og reiseavstander innenfor de systemet gir distriktskommuner på sentralitet 6 NOU 2020: 15 103 Det handler om Norge Kapittel 5

Boks 5.2 Forklaring av noen begreper knyttet til frie inntekter Netto driftsutgifter: Netto driftsutgifter er (fyl- Frie inntekter, netto: Inntektsbegrepet omfat- kes)kommunens samlede utgifter etter at drifts- ter i all hovedsak inntekter som inngår i skatteinntektene (inkludert øremerkede tilskudd fra og utgiftsutjevningen: rammetilskudd fratrukket staten) er trukket fra. Driftsutgiftene omfatter regionalpolitiske tilskudd samt skatt på inntekt også avskrivinger. og formue. Rammetilskudd: Rammetilskuddet er en del Frie inntekter, netto inkl. regionalpolitiske til- av de frie inntektene og består av et innbygger- skudd: Inntektsbegrepet omfatter, i tillegg til tilskudd, de regionalpolitiske tilskuddene og begrepet over, de regionalpolitiske tilskuddene. skjønnstilskuddene. De regionalpolitiske til- Dette består dermed av rammetilskudd samt skuddene er omtalt nærmere i boks 5.3. skatt på inntekt og formue. De regionalpolitiske Innbyggertilskuddet: En mindre del av inn- tilskuddene er gjennomgått i boks 5.3. byggertilskuddet blir gitt ei særskilt fordeling. Frie inntekter, netto inkl. regionalpolitiske til- De øvrige midlene i innbyggertilskuddet blir i skudd og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift utgangspunktet fordelt med et likt beløp per inn- (DA): Som over, men man har i tillegg inkludert bygger før omfordeling som følger av utgifts- fordelen av det regionalpolitiske virkemiddelet utjevningen og andre korreksjonsordninger1. differensiert arbeidsgiveravgift, som bidrar til Skjønnstilskuddet: Skjønnstilskuddet til kom- lavere kostnader/utgiftsbehov i kommunene. munene utgjør under én prosent av rammetil- Frie inntekter, netto inkl. regionalpolitiske tilskuddet. Formålet med skjønnstilskuddet er å skudd og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift kompensere kommuner og fylkeskommuner for (DA), eiendomsskatt, konsesjons- og hjemfallsinn- lokale forhold som ikke fanges opp i den faste tekter (EIKON) samt inntekter fra havbruks- delen av inntektssystemet, for eksempel fondet (Hav): Som over, men man har i tillegg ressurskrevende brukere (se kapittel 5.3.2). Det med inntekter fra havbruksfondet. skal også bidra til fornying og utvikling. Kom- munene kan søke på fornyings- og innovasjonsprosjekter fra fylkesmannen (se kapittel 6.8.1). Utgiftskorrigerte frie inntekter: Departementet tildeler også midler til Utgiftskorrigerte frie inntekter betyr at man kor- utviklings- og fornyingsprosjekter direkte. rigerer for at kommunene har ulikt utgiftsbehov. Det tar hensyn til de kostnads- og etterspørsels- forskjeller kommunene har basert på kriteriene Frie inntekter: som inngår i utgiftsutjevningen, se avsnitt 5.2.2. Frie inntekter er inntekter som kommunene kan Det er utgiftskorrigerte frie inntekter som van- disponere uten andre bindinger enn gjeldende ligvis brukes når man skal se på reelle forskjel- lover og forskrifter. Summen av kommunens ler i kommunenes inntektsnivå og handlings- inntekter fra rammetilskudd samt skatt på per- rom. De måles her i prosent av landsgjennom- soninntekt og -formue, eiendomsskatt, natur- snittet for frie inntekter per innbygger. ressursskatt m.m. inkluderes vanligvis i inn- 1 tektsbegrepet (for eksempel i kommuneproposi- Korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler, inntektsgarantiordningen, skatteutjevningen og sjonen 2021). For å belyse årsaker til forskjeller i saker med særskilt fordeling. inntektsnivået mellom kommuner bruker vi i 2 Merk at de ulike begrepene avviker noe fra begreper som følgende inndelinger av kommunenes inn- vanligvis brukes i andre sammenhenger, jf. blant annet 2 Prop. 105 S (2019–2020). Kommuneproposisjonen 2021. tekter : Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

25 prosent høyere inntekter per innbygger enn sentralitet 5 og 6 derimot litt lavere netto inntekter landsgjennomsnittet. Korrigert for at distrikts- per innbygger enn landsgjennomsnittet. kommuner har høyere utgifter, har kommuner på 104 NOU 2020: 15 Kapittel 5 Det handler om Norge

5.2.4 Distriktspolitiske ordninger og 5.3 for en nærmere beskrivelse av tilskuddene. I inntekter fra naturressurser trekker opp alt utgjør regionalpolitiske tilskudd nær 4,7 milliar- inntektsnivået i distriktskommuner der kroner, hvorav 0,7 milliarder kroner går til fylkeskommunene. Regionalpolitiske tilskudd gir distriktskommuner Figur 5.6 viser at for kommuner på sentralitet inntekter ut over forventet utgiftsbehov 5 løfter de regionalpolitiske tilskuddene de utgifts- I rammetilskuddet til kommunene inngår flere korrigerte frie inntektene fra å ligge i underkant regionalpolitisk begrunnede tilskudd. Disse til- av landsgjennomsnittet til å ligge litt over lands- skuddene er virkemidler for å nå regional- og dis- gjennomsnittet. På sentralitet 6 løftes de til å ligge triktspolitiske mål. De regionalpolitiske tilskud- klart over. dene oppsto i 1994 etter at man hadde innført Fordi de regionalpolitiske tilskuddene inngår i kostnadsnøkler i inntektssystemet. Da konsta- den samlede inntektsrammen til kommunene, terte man at kommunene i Nord-Norge hadde fått bidrar tilskuddene til å trekke ned inntektene i en større grad av utgiftsutjevning enn andre kom- kommuner som ikke mottar slike tilskudd. muner, noe som ga kommunene større inntekter enn det det objektive utgiftsbehovet skulle tilsi. For at man skulle synliggjøre denne ekstra inn- Differensiert arbeidsgiveravgift gir bedre økonomisk tekten, men samtidig la kommunene beholde den, grunnlag gjennom å redusere distriktskommuners ble Nord-Norge-tilskuddet innført i inntekts- lønnsutgifter systemet.3 Senere er flere andre regionalpolitisk Den differensierte arbeidsgiveravgiften er det begrunnede tilskudd kommet til. mest omfattende distriktspolitiske virkemiddelet I dag består de regionalpolitiske tilskuddene i Norge, jf. kapittel 3.2. For distriktskommuner til kommunene av distriktstilskudd Nord-Norge, virker den differensierte arbeidsgiveravgiften distriktstilskudd Sør-Norge, storbytilskudd, ved å redusere kostnaden ved å ansette personer. regionsentertilskudd og veksttilskudd. Se boks Fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift er beregnet som differansen mellom beregnet full 3 Meld. St. 13 (2012–2013). Ta heile Noreg i bruk. Kommunal- sats og faktisk innkrevd arbeidsgiveravgift i og regionaldepartementet. 2019.

170 160 150 140 130 120 110 100 90 80 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst Kraftkommuner sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale (N = 20) kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

Netto Inkl. regionalpolitiske tilskudd Inkl. regionalpolitiske tilskudd og differensiert arbeidsgiveravgift

Inkl. regionalpolitiske tilskudd og differensiert arbeidsgiveravgift, EIKON og inntekter frahavbruksfondet

Landsgjennomsnitt

Figur 5.6 Kommuners utgiftskorrigerte frie inntekter med ulike inndelinger av type inntekter etter sentralitet (2019). Tall per innbygger i prosent av landsgjennomsnittet1 1 EIKON er eiendomsskatt, konsesjons- og hjemfallsinntekter, se boks 5.2 . For sentralitet er det benyttet Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks fra 2018. Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Beregninger av utvalget. NOU 2020: 15 105 Det handler om Norge Kapittel 5

Boks 5.3 De regionalpolitiske tilskuddene

Regionalpolitiske tilskudd for fylkeskommunene, Veksttilskudd Nord-Norge-tilskuddet. Veksttilskuddet er en kompensasjon til kommu- Tilskuddet ble i 2020 fordelt med satser på hen- ner med særlig høy vekst i innbyggertallet. Til- holdsvis 1 264 kroner per innbygger i Nordland skuddet er begrunnet med at kommuner med og 1 603 kroner per innbygger i Troms og Finn- høy befolkningsvekst på kort og mellomlang mark. sikt kan ha problemer med å tilpasse tjenestetilbudet til en voksende befolkning. Veksttilskuddet blir i 2020 gitt til kommuner Distriktstilskudd Sør-Norge som har hatt en gjennomsnittlig årlig befolk- Distriktstilskudd Sør-Norge skal ivareta kom- ningsvekst på 1,4 prosent eller mer de siste tre muner i Sør-Norge med en svak samfunnsmes- årene. I tillegg må kommunene ha hatt skatte- sig utvikling. Tildelingen av distriktstilskudd inntekter under 140 prosent av landsgjennom- Sør-Norge tar utgangspunkt i distriktsindeksen, snittet de siste tre årene (målt per innbygger). som er et uttrykk for graden av distriktsutfordringer i en kommune. Indeksen bygger på indikatorer for sentralitet, reiseavstand, befolk- Storbytilskudd ningstetthet, befolkningsstruktur og -utvikling, I 2011 ble det innført et eget storbytilskudd til status for arbeidsmarkedet og inntektsnivå. Til- de fire største byene: Oslo, Bergen, Trondheim skuddet blir gitt til kommuner i Sør-Norge og Stavanger. Fra 2018 fikk Kristiansand (utenom Namdalen) som har under 3 200 inn- kommune storbytilskudd, og fra 2020 får også byggere eller distriktsutfordringer målt ved en Drammen kommune tilskuddet. Tilskuddet blir distriksindeks som er 46 eller lavere. Kommu- fordelt med et likt beløp per innbygger. nen må ha hatt en gjennomsnittlig skatteinntekt per innbygger de siste tre årene som er lavere enn 120 prosent av landsgjennomsnittet. Regionsentertilskudd Regionsentertilskuddet blir tildelt kommuner der det er fattet et nasjonalt vedtak om sammen- Distriktstilskudd Nord-Norge slåing i perioden 2014–2017 (kommunerefor- Distriktstilskudd Nord-Norge er et særskilt regi- men), og som etter sammenslåingen får om lag onalpolitisk virkemiddel. Tilskuddet blir gitt 8 000 innbyggere eller mer. Kommuner med med et kronebeløp per innbygger til alle kom- storbytilskudd kan ikke motta regionsentertil- munene i Nord-Norge og Namdalen. Satsen er skudd. Tilskuddet blir fordelt delvis med en sats differensiert mellom kommuner i ulike fylker og per innbygger og delvis med en sats per kom- geografiske områder. Småkommunetillegget til mune. Kommuner som slår seg sammen fram- kommuner med færre enn 3 200 innbyggere i over, og som får om lag 8 000 innbyggere eller Nordland fylke, tidligere Troms fylke (utenfor mer, vil også kvalifisere til regionsentertilskudd tiltakssonen1) og Namdalen i Trøndelag fylke etter et nasjonalt vedtak om sammenslåing. blir gitt etter de samme kriteriene og satsene 1 som for kommuner med færre enn 3 200 inn- Tiltakssonen omfatter alle kommuner i det tidligere fylket Finnmark samt sju kommuner i Nord-Troms. Målet byggere i tiltaket distriktstilskudd Sør-Norge. med tiltakssonen er å skape en attraktiv region å bo, ar- Kommuner i tidligere Finnmark fylke og kom- beide og drive næringsvirksomhet i, og det er egne virke- muner i tiltakssonen i tidligere Troms fylke får midler knyttet til sonen. småkommunetillegg etter en høyere sats. 106 NOU 2020: 15 Kapittel 5 Det handler om Norge

I NOU 1996: 1, Et enklere og mer rettferdig inn- gjennomsnittlige inntektsnivået i kommuner på tektssystem for kommuner og fylkeskommuner4, ble sentralitetsnivå 5 og 6 sammenliknet med lands- det diskutert om man skulle ta hensyn til den for- gjennomsnittet. Kommunene på nivå 5 og 6 har delen kommunene hadde av lavere arbeidsgiver- henholdsvis 7 prosent og 21 prosent høyere avgift. I og med at arbeidsgiveravgiften også utgiftskorrigerte inntekter per innbygger når alle omfattet offentlig sektor, landet man på at det var inntektene inkluderes, se figur 5.6. et politisk ønske at kommunene skulle få beholde denne effekten.5 Når effekten av differensiert arbeidsgiver- I gjennomsnitt høyere inntekter i distrikts- avgift tas med, løftes kommuner på sentralitet 6 kommuner, men også store forskjeller opp fra å ha utgiftskorrigerte frie inntekter 8 pro- Vi har sett at distriktskommunene i gjennomsnitt sent over landsgjennomsnittet til å ha inntekter har høyere nivå på de frie inntektene per innbyg- per innbygger som er 14 prosent høyere. For ger enn andre kommuner, også når det korrigeres kommuner på sentralitet 5 går det fra 1 prosent for at utgiftsbehovene er større. Selv om gjennom- over til 4 prosent over, jf. figur 5.6.6 snittet er høyere, kan det likevel være slik at enkeltkommuner har lave inntekter. I figur 5.7 ser vi derfor nærmere på inntekts- Inntekter fra naturressurser gir også store inntekter nivået i den enkelte kommune på sentralitet 5 og 6 til mange distriktskommuner når alle de ulike inntektene er tatt med. Vi ser at Kommunesektorens inntekter fra eiendomsskatt 18 av 202 distriktskommuner har utgiftskorri- utgjorde om lag 14,7 milliarder kroner i 2019. gerte frie inntekter under landsgjennomsnittet. Dette er en frivillig skatt, og den inngår ikke i Dette henger sammen med at mange av disse skatteutjevningen. Den er likevel en del av de frie kommunene ikke har eiendomsskatt og i bare inntektene. Det er også betydelige inntekter fra begrenset grad mottar distriktspolitiske tilskudd. eiendomsskatt knyttet til næring, herunder 90 prosent av kommunene på disse sentralitets- vannkraftanlegg.7 nivåene har dermed utgiftskorrigerte frie inn- Inntekter fra hjemfall, konsesjonskraft og hav- tekter over landsgjennomsnittet. bruksfondet inngår definisjonsmessig ikke i begrepet frie inntekter, men kan anvendes på samme måte som de frie inntektene. Disse inn- 5.2.5 Befolkningsutviklingen gir økte tektene omfattes ikke av skatteutjevningen. utgifter og lavere inntekter framover Samlet utgjorde hjemfalls- og konsesjonskraftinn- tektene 2,6 milliarder kroner i 2019. I 2018 og 2019 Strammere kommuneøkonomi framover? mottok kommunesektoren henholdsvis 2,8 milliar- Den økonomiske virksomheten i kommunesekto- der kroner og 0,5 milliarder kroner gjennom hav- ren styres på lang sikt gjennom inntektsrammene bruksfondet. Stortinget fastsetter. På 2000-tallet har økte inn- Inntektene fra den frivillige eiendomsskatten, tekter til kommunesektoren gitt økt økonomisk inntekter fra havbruksfondet og konsesjons- og handlingsrom. Realveksten8 i frie inntekter i kom- hjemfallsinntekter bidrar alle til å trekke opp det munesektoren er beregnet til 34 prosent i perioden 2002–2019, jf. figur 5.8. I samme periode har 4 NOU 1996: 1. Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for det vært stor befolkningsvekst som også har med- kommuner og fylkeskommuner. Kommunal- og arbeidsde- ført økte utgifter for kommunesektoren. Real- partementet. veksten per innbygger er derfor på 14 prosent. 5 Dette ble for eksempel hensyntatt i SSBs modell KOM- MODE. Her ble utgiftsbegrepet og inntektsbegrepet defi- Det har vært forholdsvis lite vekst i kostnads- nert eksklusive innbetalt arbeidsgiveravgift. Dette ble gjort krevende aldersgrupper, så korrigert for fordi de regionalt differensierte satsene for arbeidsgiver- endringer i alderssammensetningen var veksten avgiften kunne antas å påvirke kommunenes enhetskostna- der i tjenesteproduksjonen. Ved å holde arbeidsgiveravgif- på 17 prosent når det også korrigeres for ten utenfor vil man derfor unngå skjevheter i estimatene endringer i denne. for smådriftsulemper og reiseavstand. Regjeringen pekte i perspektivmeldingen 6 Når kommunene på de øvrige sentralitetsnivåene får lavere verdier, skjer ikke dette fordi kommunene får lavere inn- 2017 på at de siste tiårene har vært en gyllen tekter, men fordi verdien av differensiert arbeidsavgift løf- ter de samlede inntektene til kommunesektoren og der- 8 Vekst i faste priser korrigert for regelendringer, innlem- med løfter gjennomsnittsinntekten. minger av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet og nye 7 Det er en egen naturressursskatt på rundt 1 milliard kro- oppgaver (både helt nye oppgaver og oppgaver overført fra ner som inngår i ordinær skatt fra inntekt og formue, og andre forvaltningsnivåer). Tallene er også uten kompensa- den er en del av skatteutjevningen. sjon for merverdiavgift. NOU 2020: 15 107 Det handler om Norge Kapittel 5

180

160

140

120

100

60 Os Åmli Ulvik Fitjar Bokn Lurøy Utsira Herøy Smøla Beiarn Værøy Hadsel Lærdal Askvoll Fyresdal Hemnes Holtålen Gloppen Midsund Surnadal Lødingen Porsanger Høylandet Hattfjelldal Kautokeino Hægebostad

Utgiftskorrigerte frie inntekter («Alle inntekter») Landsgjennomsnitt

Figur 5.7 Utgiftskorrigerte frie inntekter for kommuner på sentralitet 5 og 6, alle frie inntekter inkludert (2019). Tall per innbygger i prosent av landsgjennomsnittet1 1 Inkludert regionalpolitiske tilskudd, eiendomsskatt, konsesjons- og hjemfallsinntekter, inntekter fra havbruksfondet og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift. For sentralitet er det benyttet Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks fra 2018. Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Beregninger av utvalget.

140

Frie inntekter

130

Frie inntekter, justert for 120 befolkningsvekst og endringer i alderssammensetningen Frie inntekter, per innbygger 110 Indeksert (2002 = 100) verdi 100

90 2002 2005 2008 2011 2014 2017 2019

Figur 5.8 Realutviklingen1 i kommunesektorens frie inntekter 2002–2019 . Totalt, per innbygger og justert for endringer i alderssammensetningen. Indeks 2002=100. 1 Endring i faste priser korrigert for regelendringer, innlemminger av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet og nye oppgaver (både helt nye oppgaver og oppgaver overført fra andre forvaltningsnivåer). Tallene er også uten kompensasjon for merverdiavgift Kilde: Finansdepartementet og Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi – november 2019. periode for norsk økonomi og offentlige finanser vokse like raskt. Avkastningen anslås å bli lavere der viktige økonomiske trender har pekt vår vei. enn før, og oljeprisen ventes ikke å gå tilbake til I meldingen legges det til grunn at Statens pen- gamle høyder. En aldrende befolkning fører til at sjonsfond utland framover ikke vil fortsette å en mindre del av befolkningen jobber og betaler 108 NOU 2020: 15 Kapittel 5 Det handler om Norge

25 23 23 24 21 18 18 20

15 15

10 8 10 9 7 6 5 5 3

0 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst Kraftkommuner sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale (N = 20) kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

2020–2030 2020–2040

Figur 5.9 Beregnet endring i kommunenes utgiftsbehov 2020–2030 og 2020–2040. Tall i prosent Kilde: KS / Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi – juni 2020. / Hovedalternativet i SSBs regionale befolkningsframskrivinger fra 2020. Beregninger av utvalget.

skatt, og at utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester vil øke. Det samlede utgiftsbehovet øker minst i distrikts- De neste 10–15 årene vil dermed handlings- kommunene … rommet i finanspolitikken være langt mindre enn Det er til dels store forskjeller mellom kommu- vi er blitt vant til. Når tidsperspektivet forlenges, nene med hensyn til blant annet befolknings- blir presset på offentlige finanser enda sterkere. sammensetning, geografi og kommunestørrelse. Inntektene må opp eller utgiftene ned, ifølge per- Figur 5.9 viser kommunenes utgiftsbehov fram- spektivmeldingen. over, basert på befolkningsframskrivinger og de Når det også tas hensyn til endringer i aldersrelaterte kriteriene i kommunenes inntekts- befolkningssammensetningen, kan dette inne- system. En høyere andel eldre innebærer at kom- bære en svakere inntektsutvikling for kommune- munenes utgiftsbehov øker på alle sentralitets- sektoren framover. Dette kommer imidlertid an nivåer. Som følge av en svakere befolkningsutvik- på hvilke offentlige prioriteringer som blir gjort. ling i distriktskommunene og lavere vekst i antall eldre, er imidlertid deres vekst i utgiftsbehov noe lavere enn for de øvrige sentralitetsnivåene. Færre innbyggere trekker i retning av lavere inntekter til enkelte av distriktskommunene Hovedalternativet i SSBs nye framskrivinger viser … men utgiftsbehovet per innbygger øker mest et relativt stabilt folketall i kommuner på sentrali- i distriktskommunene tet 5 og 6 samlet sett. Samtidig er det store for- Figur 5.10 viser utviklingen i kommunenes utgifts- skjeller i forventet utvikling mellom distrikts- behov per innbygger bosatt i kommunen fra 2020– kommunene. Utgangspunktet for rammetilskud- 2040. Da endrer bildet seg. Kommunene på sentra- det i kommunenes inntektssystem er at inntek- litetsnivå 5 og 6 har en befolkningsutvikling som tene til kommunene fordeles med et likt beløp per tilsier at gjennomsnittsinnbyggeren i distrikts- innbygger. Samtidig vil kommunenes skatteinn- kommunene får en større økning i utgiftsbehovet tekter være avhengig av antall skattytere i kom- enn andre kommuner. Mens kommunene på sen- munen. I kommuner med nedgang i antall inn- tralitetsnivå 5 og 6 får et økt utgiftsbehov per innbyggere vil dermed dette isolert sett også gi en bygger på 16–20 prosent i perioden, vil kommu- nedgang i kommunenes inntekter. nene på sentralitetsnivå 1 få en økning i utgiftsbehovet per innbygger på 8 prosent. Mekanismene i NOU 2020: 15 109 Det handler om Norge Kapittel 5

20 20 18 16 16 13 14 12 12 12 10 10 8 7 8 6 4 4 3 3 2 2 2 2 0 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst Kraftkommuner sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale (N = 20) kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

2020–2030 2020–2040

Figur 5.10 Beregnet endring i kommunenes utgiftsbehov per innbygger 2020–2030 og 2020–2040. Tall i prosent Kilde: KS / Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi – juni 2020. / Hovedalternativet i SSBs regionale befolkningsframskrivinger fra 2020. Beregninger av utvalget.

inntektssystemet vil da innebære en omfordeling lig lavere utgiftsbehov knyttet til skole i inntekts- per innbygger i retning av distriktskommunene. systemet for kommunene. Den demografiske utviklingen med færre barn og unge og flere eldre innebærer altså behov for Utviklingen i skatteinntektene blir trolig svakere i en vridning av ressursene i kommunene, fra tje- distriktskommunene nester rettet mot barn og unge til tjenester rettet Anslaget for kommunesektorens samlede totale mot eldre. For mange distriktskommuner er dette skatteinntekter fastsettes av Stortinget, ut fra et en utfordrende øvelse. For eksempel viser prioritert inntektsnivå i sektoren og en ønsket Namsos kommune i sitt innspill til utvalget til at: andel av disse inntektene som skal være skatter når en ser på kommunesektoren under ett. Inntektene kommunen får gjennom overførin- For kommuner med en svak utvikling i i folke- ger fra staten har sterk sammenheng med de tallet og en alderssammensetning med en lavere demografiske endringene, og det er derfor andel yrkesaktive tilsier ikke dette bare en svak svært viktig å redusere de faktiske kostnadene utvikling i skatteinntektene, men også en nedgang og omprioritere mellom sektorene i tråd med i skatteinntektene per innbygger i mange de endringene som skjer. (…) Selv om kostna- distriktskommuner, relativt til andre kommuner. der til endringer i demografi i stor grad fanges Slik skatteutjevningen er utformet i dag (se boks opp gjennom inntektssystemet til kommunene, 5.1), vil den delvis kompensere for dette gjennom vil det være en utfordring å tilpasse seg store skatteoverføringer til distriktskommunene – der- endringer på kort tid. Dette siden nedgang i som utviklingen innebærer svakere skatteutvik- elevtall ikke automatisk gir færre klasser, eller ling per innbygger i disse kommunene enn for lavere skoleareal. Det samme gjelder innenfor landsgjennomsnittet. alle sektorer der det er etablert et tjenestetilbud og en struktur basert på dagens behov. Utvikling i demografi er et svært viktig Færre elever i mange kommuner kan føre til flere moment for å planlegge fremtidens tjenester i skolenedleggelser nye Namsos kommune. Selv om utgiftsbehovet per innbygger samlet sett vil øke sterkest for de minst sentrale kommunene, For å kunne levere gode tjenester tilpasset et trekker færre barn og unge i retning av et betyde- økende antall eldre vil mange kommuner kunne 110 NOU 2020: 15 Kapittel 5 Det handler om Norge finne det nødvendig å tilpasse skolestrukturen til av reiseavstander. Det er også rimelig å anta at færre elever, slik at kostnadene kan gå ned. Tall kommunene må ta et større ansvar for flere opp- for 2019 fra Utdanningsdirektoratet viser at de 100 gaver i distriktene som følge av mangel på vel- minste kommunene bruker om lag 60 prosent fungerende markeder, for eksempel knyttet til mer per elev enn de 10 største kommunene. Tid- utvikling av lokalsamfunnet, boligmarkedet, byg- ligere undersøkelser har vist at skolestørrelsen ging av infrastruktur (for eksempel bredbånd), har mest å si for kommunens kostnader per elev. samordne tilbud og etterspørsel etter utdanning Lavt elevtall per trinn og små skoler fører til og kompetanseutvikling mv. undervisning i små grupper, og dermed høyere utgifter per elev til lærerlønn. Også når utgifter til skyss holdes utenfor, har kommuner med små 5.3.2 Finansiering av ressurskrevende skoler høyere utgifter.9 tjenester Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at det Kommunene har ansvaret for ressurskrevende mellom 2009 og 2019 ble 238 færre grunnskoler i tjenester. Ansvaret finansieres dels gjennom de Norge. Reduksjonen er størst i kommuner med generelle utgiftsutjevnende kriteriene i inntekts- under 5 000 innbyggere, som i hovedsak er dis- systemet og dels gjennom en toppfinansierings- triktskommuner. Der ble det lagt ned 184 skoler, ordning. Brukerne kan blant annet være personer mens det ble opprettet 34 skoler. De fleste skolene med psykisk utviklingshemming, nedsatt funk- som legges ned er små. sjonsevne, rusmiddelproblemer eller psykiske Nordlandsforskning har kartlagt nedleggelse lidelser. av skoler mellom 1980 og 2015 i det de definerer Toppfinansieringsordningen skal legge til som de 140 mest grisgrendte kommunene. De to rette for at kommunene kan gi et godt tjenestetil- grunnene som oftest blir vist til fra kommunene er bud til mottakere som har krav på omfattende (i) lavt og minkende elevtall og (ii) økonomi. På helse- og omsorgstjenester. Når årlig kostnad for tredje plass og med økende betydning er kvalitet i en bruker overstiger et visst beløp, får kommunen tjenestene. Av grunner for å opprettholde en desen- refundert en andel av de overskytende kostna- tral skolestruktur fremheves særlig lang reisevei.10 dene. Omfanget av ressurskrevende tjenester For fylkeskommunene er det tilsvarende pro- varierer betydelig kommunene imellom, og det blemstillinger knyttet til utviklingen i antall 16–18 kan særlig for små kommuner være utfordrende å –åringer og behovet for videregående skoler. Her håndtere mottakere med behov for svært ressurs- har det blant annet vært utfordringer knyttet til krevende tjenester. variasjoner i elevtallet de siste årene. Telemarksforsking leverte i februar 2020 en rapport til Kommunal- og moderniseringsdepartementet om blant annet denne ordningen.12 I rap- 5.3 Utfordringer som ikke fanges godt porten hadde de kartlagt om regelverket og utfor- nok opp i inntektssystemet i dag mingen påvirker omfanget, innretningen og organiseringen av tjenestetilbudet, og om ordningen 5.3.1 Tjenester som ikke omfattes av har eventuelle andre virkninger. utgiftsutjevningen Telemarksforsking finner få tegn til at topp- Ulike distriktspolitiske ordninger og andre finansieringsordningen påvirker omfanget, innret- tilleggsinntekter gir flertallet av distriktskommu- ningen eller organiseringen av tjenestetilbudet i ner høyere utgiftkorrigerte inntekter per innbyg- en retning som går på tvers av regelverk, helse- ger enn landsgjennomsnittet. Men utgiftsutjev- faglige vurderinger eller effektivitet. Telemarks- ningen og utgiftskorrigeringen dekker ikke alle forsking mener at ordningens betydning for res- oppgavene kommunene har.11 Områder som blant sursfordelingen mellom kommunene synes å annet kommunal vei, kultur og boligsosiale for- være viktigere. De mener at toppfinansieringsord- hold er ikke omfattet, og også her vil det kunne ningen sikrer at kommuner med mange ressurs- være smådriftsulemper og kostnader som følger

9 Utdanningsdirektoratet. (2017). Utdanningsspeilet 2017. 11 Utgiftsutjevningen dekker de mest sentrale velferds- Med oppdaterte tall fra Utdanningsdirektoratet/KOSTRA. tjenestene av nasjonal karakter, som grunnskole, pleie og 10 Solstad, K. J. (2016). «Nedlegging av skular – grunnar og omsorg, sosialhjelp, barnevern, kommunehelsetjeneste, konsekvensar» i Bedre Skole nr. 3 2016. Og Solstad, K. J. & barnehage, landbruk, og administrasjon og miljø. Solstad, M. (2015). Meir skyss – mindre helse? Skulesentrali- 12 Hjertstrøm, H. K. et al. (2019). Ressurskrevende omsorgs- sering i eit helseperspektiv. (NF-rapport nr: 7/2015). Nord- tjenester i kommunene. (TF-rapport nr. 539/2019). Tele- landsforskning. marksforsking. NOU 2020: 15 111 Det handler om Norge Kapittel 5 krevende brukere også har nok ressurser til boliger og turister har betydelige utgifter i forbin- andre brukere og innbyggere. delse med dette. Samtidig får kommunene i Telemarksforsking mener at ordningen fram- hovedsak sine inntekter basert på antall regi- står som en treffsikker modell for å finansiere res- strerte bosatte. surskrevende brukere, men at noen få kommuner likevel blir sittende med svært høy belastning. Dette gjelder særlig små kommuner, hvor noen få Kommunenes plikt til leveranse av tjenester til ekstra ressurskrevende brukere kan gi svært fritidsbeboere høye merutgifter per innbygger. Disse kommu- Hver enkelt kommunene har i hovedsak kun plikt nene får høye refusjonsbeløp, men ifølge Tele- til å levere tjenester til innbyggere som er bosatt marksforsking er den gjenstående egenfinansier- der. Det finnes imidlertid unntak fra dette. For ingen likevel fortsatt meget høy. Refusjon gis ikke kommunale helse- og omsorgstjenester gjelder for personer som er eldre enn 67 år, og særlig kan det såkalte oppholdsprinsippet. Dette prinsippet ressurskrevende brukere som har passert alders- innebærer at kommunene har plikt til å yte helse- grensen på 67 år, få store konsekvenser for kom- og omsorgstjenester, inkludert beredskaps- muneøkonomien. tjenester som ambulanse- og legevakttjenester, til Telemarksforskings rapport ble omtalt i Kom- personer som oppholder seg i kommunen, uav- muneproposisjonen 202113. I forbindelse med hengig av hvor de er bosatt. Utover normale egen- behandlingen av denne fattet Stortinget følgende andeler må utgifter til dette dekkes innenfor ordi- anmodningsvedtak (vedtak 720): nær virksomhet. Det er bare for institusjonsopp- hold at vertskommunen kan kreve refusjon fra Stortinget ber regjeringen på egnet måte bostedskommunen for utgifter til personlig assi- belyse og legge til rette for mekanismer i topp- stanse, herunder praktisk bistand og opplæring finansieringsordningen for ressurskrevende og støttekontakt.14 Oppholdsprinsippet innebærer tjenester i kommunene, som ivaretar mindre at kommunene må ha kapasitet til å håndtere kommuner med stort antall brukere av betydelige svingninger i etterspørselen etter tje- ressurskrevende tjenester. nester, som følge av store variasjoner i fritids- befolkningen gjennom året. Som svar på dette anmodningsvedtaket foreslår Problemstillingen ble aktualisert under korona- regjeringen følgende i forslag til Statsbudsjettet pandemien i 2020. Da fryktet kommunene at kapa- for 2021: siteten ikke ville være tilstrekkelig til å håndtere en situasjon med stort behov for tjenester også for Det er enkelte små kommuner som har spesielt deres egne innbyggere. Samtidig kan man ikke høye utgifter til ressurskrevende tjenester. For forvente at fordelingen av inntekter og kommune- å fange opp kommuner med spesielt høye utgif- nes kapasitet skal kunne ta høyde for slike ter per innbygger, foreslås det at skjønns- ekstreme situasjoner som var fryktet å oppstå, rammen for 2021 økes med 30 mill. kroner, jf. med mindre man innførte særskilte tiltak for å kap. 571, post 64. Midlene skal rettes mot kom- redusere antall fritidsbeboere i en begrenset muner med under 3000 innbyggere som har en periode. særskilt stor økonomisk byrde på grunn av res- I tillegg er det andre tjenester kommunene må surskrevende tjenester. yte til fritidsboligbefolkningen. Blant annet for vann, avløp og renovasjon (VAR-tjenester) og brann- og feietjenester kan kommunen kreve

5.3.3 Finansiering og dimensjonering brukerbetalinger opptil selvkost. av kommunenes tjenester til Andre aktuelle tjenester som kan påvirkes av deltidsinnbyggere en stor fritidsboligbefolkning, er vedlikehold av Store forskjeller mellom antall fritidsinnbyggere vei og tilrettelegging for fritidsaktiviteter. og registrerte innbyggere har betydning for dimensjoneringen av kommunenes tjenester til innbyggerne, både de faste innbyggerne og del- 14 tidsinnbyggerne. Kommuner med mange fritids- Jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b (dette gjelder aldershjem og institusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester for barn og unge 13 Prop. 105 S (2019–2020). Kommuneproposisjonen 2021. under 18 år og institusjon med heldøgns helse- og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. omsorgstjenester for rusmiddelavhengige). 112 NOU 2020: 15 Kapittel 5 Det handler om Norge

omsorgstjenester fant de at flere hytter økte utgif- Kartlegging av inntekter og utgifter for hytte- tene i hjemmetjenesten, primærhelsetjenesten og kommuner teknisk sektor, noe som var i tråd med funnene i Telemarksforsking, Senter for økonomisk forsk- casestudiene og surveyundersøkelsen. ning og Agderforskning kartla i 2015 inntekter og Analysen dokumenterte at hyttebebyggelsen utgifter i hyttekommuner.15 Arbeidet ble gjen- genererte inntekter fra eiendomsskatt og nomført ved bruk av casestudier, en surveyunder- formuesskatt. I tillegg gir hyttebebyggelsen posi- søkelse og en økonometrisk studie. Det under- tive ringvirkninger i form av økt inntektsnivå blant strekes at undersøkelsen ikke kartla inntekter og hyttekommunenes innbyggere, noe som også utgifter knyttet til annen turistvirksomhet. øker inngangen av inntektsskatt til kommunen. Surveyundersøkelsen blant 250 kommuner Det påpekes imidlertid at inntektene fra formu- bekreftet funn fra den forutgående casestudien esskatten og det økte inntektsnivået blant kom- om at behovet for ekstra arbeidskraft i deler av munens innbyggere blir begrenset av skatteutjev- året var størst for legevakt og pleie og omsorg, og ningen mellom landets kommuner. Eiendoms- noe mindre for tekniske tjenester. Samtidig vur- skatten inngår ikke i skatteutjevningen. Alt i alt derte 55 av kommunene at hyttebebyggelsen mente forskerne at analysene indikerer at hytte- bidro til å opprettholde eller øke sysselsettingen, bebyggelsen medfører større direkte utgifter enn mens 45 prosent vurderte den til å bidra til økte direkte inntekter i hyttekommunenes økonomi. skatteinntekter. Bare 25 prosent vurderte det Telemarksforsking, Senter for økonomisk imidlertid slik at hyttebebyggelse bidro til å opp- forskning og Agderforskning mente at det gene- rettholde befolkningsgrunnlaget. relt ville være mer effektivt å finansiere hytte- Ifølge forskerne avdekket både caseunder- kommunenes utgifter gjennom mer direkte virke- søkelsen og surveyundersøkelsen at kommunene midler, som betaling fra hytteeierne eller bosteds- hadde begrenset kunnskap om hvordan hytte- kommunen, enn gjennom inntektssystemet for bebyggelsen påvirket utgiftene og inntektene kommunene. deres. I prosjektet ble det derfor utført regre- Kommunal- og moderniseringsdepartementet sjonsanalyser med utgifter og inntekter som vurderte i Kommuneproposisjonen 2016 at det avhengige variabler, og med hytter som den sen- samlet sett var balanse mellom utgifter og inn- trale forklaringsvariabelen. For helse- og tekter for hyttekommunene. Departementet anbe- falte derfor ikke å endre inntektssystemet når det 15 Borge, L-E. et al. (2015). Inntekter og utgifter i hyttekommu- gjaldt hyttekommuner. ner. (TF-rapport nr. 349/2015). Telemarksforsking. NOU 2020: 15 113 Det handler om Norge Kapittel 6

Kapittel 6 Aldring og økt behov for helse- og omsorgstjenester

En aldrende befolkning kan påvirke samfunnet på gir flere friske år, kan det ligge et potensial i at eldre flere måter. I kapittel 5 så vi at flere eldre gjør at dis- med god helse også framover vil kunne bidra med triktskommunenes utgifter øker, samtidig som ytterligere uformell omsorg og frivillig innsats på skatteinntektene reduseres når det blir færre i yrkes- andre arenaer i lokalsamfunnet. Eldre besitter dess- aktiv alder. Men vi så også at inntektssystemet for uten en stadig større del av kjøpekraften i samfun- kommunene langt på vei kompenserer for dette, slik net, noe som kan gi grunnlag for næringsutvikling at distriktskommuner på sentralitetsnivå 5 og 6 som framover. gruppe har de høyeste utgiftskorrigerte inntektene per innbygger. I dette kapittelet skal vi først og fremst se nærmere på hvordan de demografiske endringene 6.1 Det er usikkert hvordan eldres påvirker behovet for og tilgangen til arbeidskraft i helse vil utvikle seg distriktskommunene. Framskrivinger viser at flere eldre fører til økt I utvalgets mandat er økningen i helse- og behov for helse- og omsorgstjenester og dermed økt omsorgstjenester som følge av økt antall og andel behov for personell i helse- og omsorgssektoren. eldre innbyggere framhevet. Nasjonalt er veksten anslått til 35 prosent fram mot Det må legges til grunn at flere eldre vil føre til 2035. Det vil særlig være stor underdekning av et økt behov for helse- og omsorgstjenester. Sam- sykepleiere og helsefagarbeidere. menhengen mellom økt levealder og helse- og For distriktskommuner er det særlig kombina- omsorgsbehov er samtidig ikke entydig. Littera- sjonen av vekst i antall eldre og nedgang i personer turen peker på tre ulike hypoteser om den fram- i arbeidsfør alder som kan skape utfordringer. tidige sammenhengen mellom utviklingen i leve- Utvalgets egne beregninger viser at den kommu- alder og endringer i uførhet og dårlig helse.1 nale sysselsettingen vil kreve en stadig større andel Disse blir gjerne omtalt som forlenget sykelighet, av den totale sysselsettingen i distriktskommunene, sammentrengt sykelighet og utsatt sykelighet. Vi skal særlig etter 2030. Med kraftig aldring også i resten i det følgende gå gjennom disse hypotesene. Det av landet kan dette føre til at de mest sårbare dis- er først og fremst sammenhengen mellom helse- triktskommunene vil få vanskeligheter med å tilstand/sykelighet og bruk av helse- og omsorgs- rekruttere nok personell til å kunne tilby like- tjenester forut for siste leveår som er uklar.2 Hvil- verdige helse- og omsorgstjenester som møter inn- ken hypotese som vil gjøre seg gjeldende, kan byggernes behov. De demografiske endringene krever innovasjon 1 og nye løsninger, spesielt innen helse og omsorg. Tje- Hypotesene er omtalt i blant annet: Meld. St. 29 (2016– 2017). Perspektivmeldingen 2017. Finansdepartementet; nesteinnovasjon og -utvikling gjennom blant annet EU-kommisjonen. Economic and Financial Affairs (2018): bruk av ny teknologi, nye metoder og bedre oppgave- The 2018 Ageing Report: Economic and Budgetary Projecti- fordeling kan bidra til å øke produktiviteten både i ons for the EU Member States (2016–2070). (Institutional Paper 079); og Hjemås, G. et al. (2019). Fremskrivninger av den kommunale helse- og omsorgstjenesten og i spe- etterspørselen etter arbeidskraft i helse- og omsorg mot 2060. sialisthelsetjenesten. For mindre distriktskommuner (Rapporter 2009/12). Statistisk sentralbyrå. Disse viser kan det være utfordrende både å delta i innova- igjen til forskning på området. Beskrivelsen og innholdet varierer likevel noe. sjonsprosesser og å implementere kunnskapen fra 2 Utgiftene til helse- og omsorgstjenester er særlig høye i dem i egen virksomhet. Regionale nettverk er viktige siste leveår. I 2017 døde 30 prosent i somatisk eller psykia- for å spre nye løsninger til distriktskommuner. trisk sykehus, 52 prosent i sykehjem eller annen helse- og omsorgsinstitusjon utenom sykehus og 13 prosent Eldre bidrar i dag både i og utenfor arbeidslivet, hjemme. I perioden 2005–2017 dør en stadig større andel i i frivillig arbeid og i uformell omsorg for partnere, helse- og omsorgsinstitusjon utenom sykehus og en tilsva- venner og barnebarn med videre. Hvis økt levealder rende lavere andel i sykehus. 114 NOU 2020: 15 Kapittel 6 Det handler om Norge også påvirkes gjennom i hvilken grad nye medi- alternativet legger til grunn at antall friske år øker siner, operasjonsmetoder, behandlingsformer like mye som levealderen (ofte omtalt som helse- med videre tas i bruk. Selvopplevd helse og funk- alternativet). sjon kan også i stor grad ha sammenheng med Forskningen er ikke entydig på sammen- innsats gitt fra helsevesenet, kanskje særlig for hengen mellom redusert dødelighet i de eldre års- personer med underliggende helseutfordringer. kullene og de aldersspesifikke brukerfrekvensene (dekningsgrader) for helse- og omsorgstjenester. I praksis vil elementer fra alle de tre Forlenget sykelighet hypotesene nevnt over kunne gjøre seg gjeldende. Hypotesen om forlenget sykelighet antar at øknin- De fleste som utarbeider langsiktige framskrivin- gen i syke år vil øke minst like mye som økningen ger, legger likevel en eller annen form for friskere i forventet levealder.3 Det skjer ved at medisinske aldring til grunn (utsatt eller sammentrengt syke- framskritt forlenger livet for kronisk syke, for lighet). I tillegg ser de eldre ut til å klare seg eksempel personer med en krefthistorie, demente bedre med sykdommene enn tidligere. Det kan og overlevende etter hjerte- og karsykdommer henge sammen med høyere utdanning, bedre med videre. Andelen syke og pleietrengende vil mestringsevne, bedre medisinsk behandling, og øke og i gjennomsnitt gi færre friske leveår for fysiske omgivelser og teknologi som tilrettelegger befolkningen sett under ett. for at eldre kan klare seg selv.4 Et spesialtilfelle her, er at antall syke år øker like mye som forventet levealder. Det vil si at en har konstante aldersspesifikke behovsrater uav- Flere forhold trekker i retning av økt behov for hengig av levealdersutviklingen, noe som gjerne tjenester omtales som demografialternativet. Det er flere forhold som trekker i retning av økt behov for helse- og omsorgstjenester framover: 1. Det forventes langt flere 80-, 90- og 100-åringer Sammentrengt sykelighet framover (se kapittel 2). Dette er alders- Hypotesen om sammentrengt sykelighet tar grupper som i gjennomsnitt bruker mye helse- utgangspunkt i at uførhet og sykdom er særlig tjenester, både kommunalt (fastleger og vanlig mot slutten av livet, uavhengig av livs- kommunal legevakt) og regionalt/nasjonalt lengde. Helseforbedringer som følge av bedrede (spesialisthelsetjenester). Framtidens eldre vil levekår, sunnere livsstil og bekjempelse og/eller altså ha en høyere gjennomsnittsalder enn vellykket behandling av kroniske sykdommer dagens eldre: Mens gjennomsnittsalderen gjør at helsetilstanden bedres for de eldre på blant alle som er 70 år eller mer, i dag er 78 år, hvert alderstrinn. De lever ikke bare lenger, men vil den være 80 år i 2040 og 81 år i 2050 ifølge antall år som syk i løpet av livet avtar. Når leve- hovedalternativet i SSBs befolkningsfram- alderen i befolkningen øker, vil dermed antall skrivinger. Tilsvarende økninger forventes friske leveår øke enda mer. Det er særlig evnen til også blant dem over 80 og 90 år. og muligheten for å klare seg selv som vektleg- 2. Økt levealder vil i seg selv medføre at flere blir ges i dette alternativet, og dermed muligheten for diagnostisert med demens. Demens krever noe redusert behov for pleie- og omsorgs- stort omsorgsbehov. Om lag tre fjerdedeler av tjenester. Behovet for bruk av medisiner, fastlege beboerne på sykehjem har demens som hoved- og spesialisthelsetjenester kan likevel antas å eller bidiagnose.5 Om lag 88 000 nordmenn øke, siden vellykket behandling av ulike medi- lever med demens i Norge i 2020. Fore- sinske tilstander ofte fordrer videre behandling komsten er anslått å fordoble seg innen 2040, og oppfølging. hvis det ikke kommer nye behandlings- metoder mot sykdommen.6

Utsatt sykelighet Hypotesen om utsatt sykelighet er en mellomposi- 4 Meld. St. 15 (2017–2018). Leve hele livet – En kvalitets- sjon mellom hypotesene for forlenget sykelighet reform for eldre. Helse- og omsorgsdepartementet. 5 og sammentrengt sykelighet. En versjon av dette Meld. St. 29 (2012–2013). Morgendagens omsorg. Helse- og omsorgsdepartementet. 6 Til sammenlikning har FHI estimert at forekomsten av 3 I praksis er det økningen i forventet gjenstående levetid demens lå innenfor et intervall på mellom 80 000 og ved ulike aldere, og da særlig etter fylte 60 år, som påvirker 104 000 personer i 2018. Nye anslag for demensforekomst i dette. Norge legges fram 2. desember 2020. NOU 2020: 15 115 Det handler om Norge Kapittel 6

3. De mest hyppige årsakene til død i Norge har lingen av antallet i gruppe 3 vil være særlig avgjø- vært kreft og hjerte- og karsykdommer. Her rende for utviklingen i behovet for ressurser til har det skjedd en betydelig bedring i behand- omsorgssektoren. Likevel vil også gruppe 2, det lingstilbudene, og flere enn tidligere overlever vil si gruppen med til dels betydelige behov for eller lever lenger med sin sykdom. Dette med- fastlegetjenester, forventes å øke i takt med den fører økt livskvalitet for mange pasienter, men økte aldringen i befolkningen. Dermed vil kom- også betydelig økte kostnader for helse- munenes behov for fastleger også kunne antas å tjenesten. Mange nye behandlingsformer kre- øke.8 ver avansert og dyrt utstyr og tverrfaglige, høyt spesialiserte team av fagfolk. At mange eldre har flere tilstander som krever behand- 6.2 Stor vekst i arbeidskraftbehovet ling og oppfølging samtidig, gjør at man ikke i helse- og omsorgssektoren bare kan følge standardiserte prosedyrer, men framover ofte må tilpasse behandling og oppfølging individuelt. Også dette kan føre til at flere over- Statistisk sentralbyrå har i sin framskriving av lever, men at kostnadene øker. etterspørselen etter arbeidskraft i helse- og 4. Omfanget av familieomsorg har holdt seg kon- omsorgssektoren lagt til grunn en form for utsatt stant over flere tiår. Den kommunale omsorgs- sykelighet.9 I referansebanen legger de til grunn tjenesten har tatt unna for hele veksten i et gradvis fall i brukerfrekvensene for personer omsorgsbehov. At flere forblir barnløse, særlig eldre enn 55 år, som følge av antatt forbedring av blant menn, kan tenkes å redusere omfanget av helsetilstand.10 familieomsorg. Det samme kan ønsket om for- Antall årsverk i helse- og omsorgssektoren i lenget yrkesdeltakelse blant yrkesaktive i 60- SSBs referansebane vil måtte øke fra 310 000 i dag årene som har foreldre i 80–90-årene. til 415 000 i 2035 for å dekke den anslåtte veksten i 5. Det er ikke bare eldre som har omsorgsbehov. behovet for tjenester, se figur 6.1. Det er stor usik- Det har vært en stadig økning i antall mot- kerhet rundt disse tallene, og SSB beregner der- takere av hjemmetjenester blant personer for alternative baner for etterspørselen. SSB under 67 år med komplekse diagnoser. Dette anslår at bemanningsbehovet kan bli vesentlig må blant annet ses i sammenheng med økt høyere enn i referansebanen. Dette kan skje hvis grad av overlevelse blant personer med ulike utviklingen i helsetilstanden ikke gir reduserte funksjonshemninger. brukerfrekvenser, hvis forskjellen mellom vek- stratene for tjenestestandarder og produktivite- I stortingsmeldingen «Leve hele livet» deles eldre ten øker, og/eller hvis veksten i antall eldre blir inn i tre hovedgrupper: enda sterkere enn i hovedalternativet.11 1. Eldre personer med god helse, som lever et Beregningene viser at det vil bli en klar økning aktivt liv uten store helseproblemer langt inn i i etterspørselen etter de aller fleste grupper av alderdommen. helsepersonell. Samtidig vil det være en vridning 2. Personer som eldes normalt med en eller flere mot yrker med høyere utdanning, som leger, kroniske sykdommer som ikke påvirker livs- sykepleiere, vernepleiere mv. kvaliteten nevneverdig. De klarer seg fint hjemme med oppfølging fra fastlege. 8 Dette er illustrert i SSBs statistikk over bruk av fastleger 3. Personer med tidlig aldring, vanligvis personer og kommunal legevakt etter alder, se tabell 10141. 9 under 75 år med flere helseproblemer – både Hjemås, G. et al. (2019). Fremskrivninger av etterspørselen etter arbeidskraft i helse- og omsorg mot 2060. (Rapporter akutte og kroniske. De har høyt forbruk av 2009/12). Statistisk sentralbyrå. helsetjenester og høy risiko for institusjonalise- 10 Dette gjelder for en del av tjenestene som somatikk og ring.7 helse- og omsorgstjenester i kommunene. For andre tjenester, som for eksempel fastlege, antas konstante aldersspesifikke brukerrater. SSB legger i tillegg til grunn hovedalter- De to første gruppene utgjør omtrent 80 prosent nativet i befolkningsframskrivingene med 1 prosent årlig av de eldre, mens 20 prosent tilhører den siste forbedring av tjenestestandardene, 0,5 prosent årlig arbeidsbesparende produktivitetsvekst og konstant familie- gruppen. Det er nærliggende å tenke seg at utvik- omsorg tilsvarende 90 000 årsverk. 11 Hjemås, G. et al. (2019). Fremskrivninger av etterspørselen 7 Meld. St. 15 (2017–2018). Leve hele livet – En kvalitets- etter arbeidskraft i helse- og omsorg mot 2060. (Rapporter reform for eldre. Helse- og omsorgsdepartementet. 2009/12). Statistisk sentralbyrå. 116 NOU 2020: 15 Kapittel 6 Det handler om Norge

700000

600000

500000

400000

300000

200000

100000

0 2018 2024 2032 2026 2052 2020 2028 2022 2036 2038 2030 2050 2058 2056 2042 2034 2054 2060 2048 2040 2046 2044

Helse og omsorg, totalt Pleie og omsorg Spesialisthelsetjenesten Andre helsetjenester

Figur 6.1 Framskrevet antall årsverk i helse- og omsorgssektoren totalt og i tre tjenestegrupper. Referansebane1 1 Referansebane: hovedalternativets demografi, helseforbedring, 1 prosent årlig standardvekst, 0,5 prosent produktivitetsvekst, konstant familieomsorg. Kilde: Fremskrivninger av etterspørselen etter arbeidskraft i helse- og omsorg mot 2060. (Rapporter 2009/12). Statistisk sentralbyrå.

så vel tilgangen på nye personer med de relevante Veksten i antall årsverk blir større enn tilgangen på utdanningene som avgangen av personell. helse- og omsorgsarbeidere

SSB har også framskrevet tilgangen på personell i 12 Hjemås, G. et al. (2019). Arbeidsmarkedet for helsepersonell helse- og omsorgssektoren.12 Modellen beregner fram mot 2035. (Rapporter 2019/11). Statistisk sentralbyrå.

100000 95000 90000 85000 80000 75000 70000 65000 60000 55000 50000 2017 2019 2018 2021 2031 2024 2027 2026 2032 2033 2035 2020 2029 2028 2022 2023 2025 2030 2034

Etterspørsel høyalternativ Referansebane etterspørsel Etterspørsel lavalternativ Tilbud personelløkning Referansebane tilbud

Figur 6.2 Framskrevet tilbud og etterspørsel i antall årsverk for helsefagarbeidere 2017–2035. Tall i normalårsverk Kilde: Hjemås, G. et al. (2019). Arbeidsmarkedet for helsepersonell fram mot 2035. (Rapporter 2019/11). Statistisk sentralbyrå. NOU 2020: 15 117 Det handler om Norge Kapittel 6

155000

145000

135000

125000

115000

105000

95000

85000

75000 2017 2019 2018 2021 2031 2024 2027 2026 2032 2035 2033 2029 2020 2028 2022 2023 2025 2030 2034

Etterspørsel høyalternativ Referansebane etterspørsel Etterspørsel lavalternativ Tilbud personelløkning Referansebane tilbud

Figur 6.3 Framskrevet tilbud og etterspørsel i antall årsverk for sykepleiere 2017–2035. Tall i normalårsverk Kilde: Hjemås, G. et al. (2019). Arbeidsmarkedet for helsepersonell fram mot 2035. (Rapporter 2019/11). Statistisk sentralbyrå.

Disse framskrivingene viser at det særlig blir etterspørsel for leger, fysioterapeuter, helsesyke- underdekning på sykepleiere og helsefagarbei- pleiere, tannleger og tannpleiere fram til 2035. Det dere. I 2018 var det om lag 80 000 årsverk for kan bli rikelig tilgang på psykologer. sykepleiere og 56 000 årsverk for helsefagarbeidere i Norge.13 Allerede da var etterspørselen på 85 000 sykepleiere, det var altså en underdekning Størst vekst i etterspørselen etter helse- og omsorgs- på 5 000 årsverk. Årsakene til dette diskuteres i personell i sentrale strøk kapittel 6.5.1. I referansebanen framskriver SSB at SSB har også framskrevet etterspørselen etter etterspørselen i årsverk i 2035 vil være 125 000 helsepersonell regionalt på helseforetakenes opp- sykepleiere og 71 500 helsefagarbeidere. Tilbudet taksområder. Framskrivingene indikerer at beho- av årsverk vil derimot kun vokse til 97 000 syke- vet for helse- og omsorgspersonell fram mot 2035 pleiere og reduseres til 54 000 helsefagarbeidere. vil øke sterkt i alle helseregioner, men være ster- Resultatet er altså en underdekning i antall kest i mer sentrale strøk. Veksten varierer fra 44 årsverk på rundt 28 000 sykepleiere (figur 6.3) og prosent i Ahus-området til 23–24 prosent i mindre 17 500 helsefagarbeidere (figur 6.2) i 2035. sentrale områder som Sogn og Fjordane, Finn- Også for andre grupper vil det være en sterk mark og Helgeland.14 Mesteparten av veksten er vekst i etterspørselen, men her har det også vært framskrevet innenfor den kommunale omsorgs- en sterk vekst i utdanningskapasiteten de siste tjenesten. tiårene. Dermed blir de nye kullene som kommer inn i arbeidsmarkedet, forholdsvis store sammenliknet med kullene som går av med pensjon. Hvis Distriktskommuner kan likevel få større utfordringer man også tar hensyn til forventet innvandring, vil med å dekke sine kompetansebehov det være noenlunde balanse mellom tilbud og Rapporten sier ikke noe om tilgangen på helsepersonell i regionene, og det finnes heller ingen 13 Av årsverkene for sykepleiere i 2018 ble 43 prosent utført i andre gode regionale framskrivinger av tilgang på somatiske institusjoner i spesialisthelsetjenesten, 38 pro- kompetanse. sent i ulike omsorgstjenester og 19 prosent innenfor andre helsetjenester som blant annet psykisk helsevern, allmenn- lege, forebyggende helsearbeid og tilbud til rusmis- brukere. Blant helsefagarbeiderne jobbet 85 prosent innen- 14 Leknes, S. et al. (2019). Regionale framskrivinger av etter- for omsorgstjenester, 8 prosent innenfor somatiske institu- spørsel etter helse- og omsorgstjenester, 2017–2035. (Rappor- sjoner og 7 prosent innenfor annet helsearbeid. ter 2019/26). Statistisk sentralbyrå. 118 NOU 2020: 15 Kapittel 6 Det handler om Norge

UNN-området 7 20 1 Nordland-området 7 19 1 Helgeland 6 18 1 Finnmark 6 18 1 St. Olav-området 10 21 2 Nord-Trøndelag 8 20 1 Møre og Romsdal 7 20 1 Sogn og Fjordane 6 17 0 Helse Stavanger-området 11 22 2 Helse Fonna-området 8 20 1 Helse Bergen-området 10 21 2 Østfold 11 23 2 Vestre Viken-området 10 21 2 Vestfold 10 22 2 Telemark 7 19 1 Sørlandet 11 22 2 Oslosykehusene 12 20 3 Innlandets område 7 19 1 Ahus-området 14 27 3 - 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Spesialisthelsetjenesten Kommunal omsorgstjeneste Kommunal helsetjeneste

Figur 6.4 Framskrevet vekst i etterspørselen etter årsverk for helse- og omsorgssektoren i ulike tjenesteområder 2017–2035. Tall i prosent Kilde: Regionale framskrivinger av etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester, 2017–2035. (Rapporter 2019/26). Statistisk sentralbyrå.

Kommunene virker å være klar over utford- hovedutfordring. Figur 6.5 viser at det er liten for- ringen med en aldrende befolkning, og over to skjell på i hvilken grad små og store kommuner tredjedeler av dem oppfatter aldringen som en anser aldring som en hovedutfordring. Andelen

70 74 72 60 67

0 under 5 000 innbyggere 5 000–19 999 innbyggere over 20 000 innbyggere

ja nei

Figur 6.5 Andelen kommuner som opplever aldringen som en hovedutfordring, fordelt etter kommunestørrelse. Tall i prosent Kilde: Helgesen, M. K. & Herlofson, K. (2017). Kommunenes planlegging og tiltak for en aldrende befolkning. (NIBR-rapport 2017:16). By- og regionforskningsinstituttet NIBR. NOU 2020: 15 119 Det handler om Norge Kapittel 6 som anser dette som en hovedutfordring, er 6.3 Tiltak for bedret ressursinnsats likevel størst blant større kommuner. De store i eldreomsorgen kommunene vil få den største økningen i antallet eldre, mens de små kommunene vil få den største Kommunene er opptatt av tiltak som kan redusere økningen i andelen eldre, jf. kapittel 2. ressursinnsatsen i helse- og omsorgstjenestene. Basert på den demografiske utviklingen med Skifte i tjenestene fra sykehjem til hjemme- færre unge som er tilgjengelig for å utføre arbeid, tjenester er, sammen med velferdsteknologi, de framhever kompetansebehovsutvalget15 at dis- viktigste tiltakene kommunene oppgir. Tiltak for triktskommunene kan få større utfordringer enn at eldre skal kunne bo hjemme så lenge som sentrale strøk med å dekke kompetansebehovene mulig, oppgis å være blant annet tilrettelegging av sine innen pleie og omsorg. Kompetansebehovs- bolig, hjemmebesøk, hverdagsrehabilitering og utvalget framholder at økt sysselsetting innen fallforebygging.18 helse- og omsorgssektoren i små regionale arbeidsmarkeder også vil kunne redusere tilgangen på arbeidskraft i andre næringer. En slik 6.3.1 Eldreomsorg – fra institusjonstjenester utvikling er etter kompetansebehovsutvalgets syn til hjemmetjenester ikke gunstig eller ønskelig. Demografiske Dreiningen mot mer hjemmebaserte helse- og endringer vil derfor øke behovet for å tenke nytt omsorgstjenester er tydelig over tid, jf. figur 6.6, om kompetansebehov og innretningen på helse- og den institusjonsbaserte omsorgen er i økende og omsorgstjenestene. grad blitt forbeholdt dem med størst behov. Mel- Også Nasjonal helse- og sykehusplan anfører lom 2013 og 2019 ble andelen 90-åringer som at den demografiske utviklingen kan føre til at de bodde på institusjon, redusert fra 30 prosent til mest sårbare distriktskommunene vil få vanskelig- 26 prosent. Med sterkere prioritering av dem heter med å tilby likeverdige helse- og omsorgs- med størst behov har den gjennomsnittlige pleie- tjenester som møter innbyggernes behov. Noen tyngden per tjenestemottaker økt både for insti- steder kan dette bety at de ikke vil være i stand til tusjonsbasert omsorg og for hjemmetjenesten å oppfylle sitt ansvar for helse- og omsorgs- fram til 2019. Når omfanget av helse- og tjenester i form av hjemmesykepleie, sykehjems- omsorgstjenester tildelt av kommunen har økt drift og fastlegetjenester.16 Dette er antakelig de siste årene, har dette særlig sammenheng også basert på langvarige utfordringer med å få med en vekst i antall yngre mottakere (under 67 tak i helsepersonell i enkelte distriktskommuner, år). Om lag 40 prosent av personene som mottok jf. kapittel 6.5. kommunale helse- og omsorgstjenester i 2019, De regionale framskrivingene tar i liten grad var under 67 år. hensyn til regionale forskjeller i befolkningen, som for eksempel forskjeller i utdanningsnivå og tilgang på uformell omsorg fra familie. Utdan- Samhandlingsreformen skulle legge til rette for ningsnivået er lavere i distriktene enn i sentrale bedre utnyttelse av ressursene i helse- og omsorgs- strøk, og dette kan virke inn på de eldres helse og sektoren selvhjulpenhet og dermed omsorgsbehov. Unges Bakgrunnen for samhandlingsreformen i 2012 flytting har også betydning for uformell omsorg. var erkjennelsen av at helse- og omsorgs- Siden de unge ofte flytter til sentrale strøk og blir tjenestene var blitt for fragmenterte og holdt på å værende der, kan dette føre til at det er flere eldre bli for kostbare. Flere utredninger hadde påpekt i distriktene som blir igjen alene. Som vi skal se i behovet for bedre samhandling og samordning, kapittel 6.3.2, fører manglende tilgang til omsorg særlig mellom spesialist- og primærhelse- fra barna deres til at eldre i distriktene i større tjenesten. Samhandlingsreformen omfatter øko- grad bruker kommunale tjenester.17 nomiske styringsvirkemidler i form av kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og kommunalt betalingsansvar for utskrivnings- 15 NOU 2020: 2. Fremtidige kompetansebehov III: Læring og klare pasienter. Målet var å få kommunene til å ta kompetanse i alle ledd. Kunnskapsdepartementet. et større ansvar for innbyggernes helse- og 16 Meld. St. 7 (2019–2020). Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023. Helse- og omsorgsdepartementet. 17 Rogne, A. F. & Syse, A. (2017). Framtidens eldre i by og 18 Helgesen, M. K. & Herlofson, K. (2017). Kommunenes plan- bygd. Befolkningsframskrivinger, sosiodemografiske mønstre legging og tiltak for en aldrende befolkning. (NIBR-rapport og helse. (Rapporter 2017/32). Statistisk sentralbyrå. 2017:16). By- og regionforskningsinstituttet NIBR. 120 NOU 2020: 15 Kapittel 6 Det handler om Norge

120000 Bare hjemmesykepleie

100000 Både praktisk hjelp og hjemmesykepleie

80000 Andre tjenester til hjemmeboende

Bare praktisk hjelp 60000

Langtidsopphold i institusjon 40000

Tidsavgrenset opphold 20000 i institusjon

0 2007 2010 2013 2016 2019

Figur 6.6 Antall mottakere av kommunale omsorgstjenester 2007–20191 1 Nedgang i antall brukere med hjemmetjenester fra 2018 til 2019 kan for noen kommuner skyldes ny IPLOS-spesifikasjon, der «rehabilitering utenfor institusjon» f.o.m. 2019 ikke lenger registreres som omsorgstjeneste, men som et kjennetegn ved mot- takeren. Kilde: SSB (tabell 0679). omsorgsbehov og satse på forebyggende og helsefremmende tiltak. 6.3.2 Distriktskommuner har høyere

For at kommunene skal ha økonomi til å finan- dekningsgrad av hjemmetjenester siere de oppgavene de fikk gjennom samhand- og institusjonstjenester enn andre lingsreformen, kompenseres de gjennom over- kommuner føringer fra staten, mens helseforetakenes ram- Figur 6.7 viser at dekningsgraden for både hjem- mer reduseres tilsvarende. Kommunene har dess- metjenester og institusjonstjenester i gjennom- uten fått overføringer for å opprette kommunale snitt er høyere i distriktskommuner enn i andre akuttplasser. Det kommunale betalingsansvaret kommuner. Om lag halvparten av de over 80 år i for utskrivingsklare pasienter innebærer at kom- distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 mottok munen må betale helseforetaket for alle pasienter enten institusjonstjenester eller hjemmetjenester. som blir liggende på sykehus etter at de er klare Også kommuner på sentralitet 4 har dekningsgra- til å skrives ut. der over landsgjennomsnittet. I kommunene på En sluttrapport fra styringsgruppen for sentralitet 1–3 mottok 40 prosent av innbyggerne forskningsbasert følgeevaluering av samhand- over 80 år slike tjenester. lingsreformen oppsummerte at det kommunale En årsak til at dekningsgradene er høyere i betalingsansvaret har hatt signifikante styrings- distriktskommuner, ser ut til å være at de eldre effekter, både tilsiktede og utilsiktede.19 Ligge- mottar mindre uformell omsorg fra egne barn. tiden på sykehus har gått kraftig ned, noe som var Eldre i distriktskommuner har i mindre grad et av målene med samhandlingsreformen. Samti- barna sine boende i nærheten.20 I alle kommuner dig har antallet innleggelser økt påtakelig, noe er sannsynligheten for at en person bor på institu- som ikke var hensikten. 20 Utvalgets egne analyser basert på tall fra SSB. Av kvinner over 75 år i minst sentrale kommuner (SSBs sentralitetsinndeling fra før 2017, sentralitet 0) har 56 prosent barn boende i nærheten, og 34 prosent har barn boende et annet sted, sammenliknet med henholdsvis 65 prosent og 24 prosent for landsgjennomsnittet. For menn i distriktskommuner er tallene 51 prosent med barn i nærheten og 33 prosent med 19 Norges forskningsråd (2016). Evaluering av samhandlings- barn annet sted, sammenliknet med henholdsvis 63 og 25 reformen. Sluttrapport fra styringsgruppen for forskningsbasert prosent for landsgjennomsnittet. Noe av forskjellen kan for- følgeevaluering av samhandlingsreformen (EVASAM). klares med at menn i distriktene i større grad er barnløse. NOU 2020: 15 121 Det handler om Norge Kapittel 6

50 15 13 14 40 11 12 13 13 11 30

20 33 35 36 36 27 27 29 30 10

- Totalt kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner 1 – Mest sentrale 6 – Minst sentrale 4 – Middels sentrale 2 – Nest mest sentrale 5 – Nest minst sentrale Kraftkommuner (N=20) Kraftkommuner 3 – Over middels sentrale

Andel over 80 år med hjemmetjenester Andel over 80 år i institusjon

Figur 6.7 Andel personer over 80 år som mottar hjemmetjenester eller institusjonstjenester, fordelt etter sentralitet (2019). Tall i prosent1 1 Kraftkommuner er her definert som kommuner hvor inntektene fra eiendomsskatt, konsesjonskraft og hjemfall er høyere enn 70 prosent av landsgjennomsnittet for ordinær skatt. For sentralitet er det benyttet Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks fra 2018. Oversikten inkluderer 409 av 422 kommuner i 2019. Kilde: SSB (tabell 12292). Beregninger utført av utvalget.

sjon høyere blant personer som ikke har barn som bor i nærheten. Eldre i distriktskommuner Ressursinnsatsen per bruker i distriktskommuner bruker tjenestene bare marginalt mer når man tar er høyere for institusjonstjenester, men ikke for hensyn til om de har egne barn boende i nær- hjemmetjenester heten. I distriktskommuner mottar altså en større andel Samtidig varierer omfanget av omsorgs- av de eldre institusjonstjenester, og distriktskom- tjenester betydelig mellom kommunene, også munene ser også ut til å ha høyere ressursbruk innenfor sentralitetsnivåene. Blant personer over per bruker enn mer sentrale kommuner. Dette 80 år varierte andelen brukere av hjemme- kan ha sammenheng med at distriktskommuner tjenester i 2019, fra 16 til 65 prosent. Andelen av har mindre enheter, kombinert med at høyere de over 80 år som mottar tjenester i institusjon, inntekter gir mulighet for høyere utgifter. Samti- varierte mellom 2 og 34 prosent.21 Forskjellene dig er utgiftene per bruker i hjemmetjenesten kan blant annet reflektere ulik alderssammen- ikke høyere i distriktskommunene enn i mer sen- setning og helse blant de over 80 år, ulike priorite- trale kommuner. Dette er noe overraskende, i og ringer i kommunene og, som vi så over, ulike med man ville forvente at lange avstander mel- muligheter for bistand fra familie og naboer. lom brukerne i distriktene også skulle gi seg utslag i økt tidsbruk og dermed større lønnsut- gifter per bruker. En mulig årsak er at distriktskommuner ser ut til å flytte mange av sine eldre til kommunale boliger når de ikke lenger klarer seg selv hjemme, jf. omtale i kapittel 7. Tallene i 21 Tallene baserer seg på KOSTRA-data for 409 av 422 kom- figuren er ikke korrigert for alder og omfang av muner. tjeneste. 122 NOU 2020: 15 Kapittel 6 Det handler om Norge

1600000

1400000

1200000

1000000

800000

600000

400000

200000

0 Totalt kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner 1 – Mest sentrale 6 – Minst sentrale 4 – Middels sentrale 2 – Nest mest sentrale 5 – Nest minst sentrale Kraftkommuner (N=20) Kraftkommuner 3 – Over middels sentrale

Hjemmetjenester Institusjonstjenester

Figur 6.8 Kommunale brutto driftsutgifter per bruker ved utgangen av året i hjemmetjenester og institusjonstjenester, fordelt etter sentralitet (2019)1 1 Tallene inkluderer arbeidsgiveravgift, som er lavere i de minst sentrale kommunene. Kraftkommuner er her definert som kommuner hvor inntektene fra eiendomsskatt, konsesjonskraft og hjemfall er høyere enn 70 prosent av landsgjennomsnittet for ordinær skatt. For sentralitet er det benyttet Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks fra 2018. Kilde: SSB (tabell 12003 og tabell 12362). Beregninger utført av utvalget. oversikten inkluderer 412 av 422 kommuner i 2019.

per innbygger og hvor mange omsorgsplasser per Distriktskommunene benytter oftere investerings- innbygger kommunen får tilskudd til. Kommu- tilskudd til sykehjemsplasser og omsorgsboliger nene med lavest utnyttelse av tilskuddet ser ifølge Husbankens investeringstilskudd til sykehjems- forskerne ut til å være de kommunene som har plasser og omsorgsboliger skal stimulere kom- størst behov. Forskerne peker på at dette kan tyde munene til å fornye og øke tilbudet av sykehjems- på at ordningen har hatt uheldige fordelingsmes- plasser og omsorgsboliger for personer med sige konsekvenser. Husbankens årsrapport for behov for heldøgns helse- og omsorgstjenester, 2019 viser at 17 prosent av tilskuddet gikk til dis- uavhengig av alder, diagnose eller funksjons- triktskommuner på sentralitet 5 og 6. Til sammen- hemning.22 Evalueringen av ordningen viser at likning har disse kommunene 14 prosent av det er små distriktskommuner med i utgangs- befolkningen. punktet høy dekningsgrad av sykehjemsplasser som i størst grad har benyttet seg av ordningen.23 Evalueringen av ordningen finner også en positiv 6.4 Framskrivinger av forventet behov sammenheng mellom kommunens frie inntekter for tjenester i kommunene

22 Investeringstilskuddet er delt i to ordninger: investerings- Vi har sett at SSB framskrev lavere vekst i etter- tilskudd til rehabilitering og investeringstilskudd til netto spørselen etter helse- og omsorgspersonell i en tilvekst av sykehjemsplasser og omsorgsboliger, se Ret- ningslinjer for investeringstilskudd fra Husbanken til syke- del distriktsregioner, men at det ikke som sådan hjemsplasser og omsorgsboliger. Husbanken. (2020, august). ble skilt mellom distriktskommuner og mer sen- 23 Westberg, N. B. et al. (2019). Evaluering av investeringstil- trale kommuner. Utvalget har derfor gjort egne skudd til omsorgsboliger og sykehjem. (MENON-Publikasjon nr. 43/2019). Menon Economics i samarbeid med forskere analyser på kommunenivå. fra NOVA og Helseøkonomisk Analyse. NOU 2020: 15 123 Det handler om Norge Kapittel 6

20 000

15 000 14 037 12 886

10 000

7 755 7 465 5 000 3 678 1 986 -

-5 000 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

Helse og omsorg Barnehage Grunnskole Sysselsettingsbehov totalt

Figur 6.9 Beregnede endringer i etterspørsel etter sysselsatte i kommunesektoren, fordelt etter sentralitet og tjenesteområde 2020–2030. Antall sysselsatte Kilde: SSB. Beregninger utført av utvalget, se digitalt vedlegg, framskrivinger av etterspørsel etter arbeidskraft i kommunene – metode og forutsetninger.

bosatt i Oslo, vil veksten på sentralitet 1 være rela-

6.4.1 Vekst i etterspørselen etter helse- tivt beskjeden i absolutte tall. og omsorgsarbeidere, nedgang Hvis vi ser på den relative veksten (prosent av i barnehage og grunnskole eksisterende sysselsetting i hver sektor), er Kommunal- og moderniseringsdepartementet denne sterkest i de sentrale og middels sentrale bruker SSBs regionale framskrivinger for å gi kommunene, jf. figur 6.10. Det er altså disse kom- indikasjoner om framtidig etterspørsel etter hen- munene som i størst grad må øke kapasiteten i holdsvis barnehage, grunnskole og helse- og tjenestene framover, med en framskrevet vekst på omsorgstjenester i den enkelte kommune. Dette 30 prosent. Men selv om veksten blir noe lavere i baserer seg på KOSTRA-tall om dagens tjeneste- distriktskommunene, er også de framskrevet med produksjon og på en forutsetning om konstante en vekst i etterspørselen etter sysselsatte i helse- aldersspesifikke dekningsgrader også framover. og omsorgstjenestene på 20 prosent de nærmeste Metoden og forutsetningene er beskrevet i digi- 10 årene. talt vedlegg til denne NOU-en.24 Figur 6.9 viser For distriktskommuner kan et slikt økt den forventede endringen i antall sysselsatte for omsorgs- og pleiebehov også anses som en mulig- de ulike tjenesteområdene fordelt etter sentralitet, het for nye jobber, økt inntektspotensial og mulig- fram mot 2030. heter for å rekruttere innflyttere. Men ettersom For distriktskommuner vil økt antall eldre, det er ventet betydelig vekst i antall sysselsatte med dagens dekningsgrader, øke etterspørselen også i mer sentrale kommuner, kan en tenke seg etter sysselsatte innenfor helse og omsorg med at de mindre sentrale kommunene ikke vil få dek- 3 300. I en nasjonal sammenheng er veksten såle- ket arbeidskraftsbehovet sitt og dermed ikke vil des begrenset. Størst økning i etterspørselen etter klare å levere lovpålagte tjenester. Som vi så i personell er forventet i de over middels sentrale kapittel 6.2, er det ventet en nasjonal under- kommunene på sentralitet 3. Fordi en forholds- dekning på blant annet sykepleiere og helsefag- messig liten andel av etterkrigsgenerasjonene er arbeidere. I tillegg til pleie- og omsorgstjenester er 24 Digitalt vedlegg, framskrivinger av etterspørsel etter arbeids- barnehage og grunnskole sektorer med mange kraft i kommunene – metode og forutsetninger. sysselsatte i kommunene. Antallet (forventede) 124 NOU 2020: 15 Kapittel 6 Det handler om Norge

- 10

- 20 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

Helse og omsorg Barnehage Grunnskole

Figur 6.10 Beregnede endringer i etterspørsel etter sysselsatte i kommunesektoren, fordelt etter sentralitet og tjenesteområde 2020–2030. Prosent av kommunal sysselsetting i hver sektor Kilde: SSB. Beregninger av utvalget, se digitalt vedlegg, framskrivinger av etterspørsel etter arbeidskraft i kommunene – metode og forutsetninger.

barn og unge er derfor viktig styringsinforma- 2030 (vekst på 2 300 i Telemarksforskings alter- sjon for kommunene. Vi så i kapittel 2 at lavere nativ «historisk» og 3 300 i SSBs hovedalterna- fødselstall, kombinert med lavere innvandring, tiv). Samtidig gir færre barn og unge en sterkere gjør at mange kommuner kan forvente en ned- nedgang i etterspørselen i grunnskole- og barne- gang i antall barn og unge. Dette vil igjen redu- hagesektoren, slik at samlet vekst i etterspørse- sere behovet for sysselsatte i grunnskole- og len i Telemarksforskings alternativ er på bare barnehagesektoren. For distriktskommuner på 300 sysselsatte (2 000 sysselsatte i hovedalterna- sentralitet 6 er denne reduksjonen beregnet til tivet). om lag 1 300 sysselsatte, eller om lag 10–15 pro- Den demografiske utviklingen med færre sent av de sysselsatte i sektoren i disse kommu- barn og unge og flere eldre innebærer altså nene. Den totale veksten i etterspørselen i dis- behov for en vridning av ressursene i kommu- triktskommuner på sentralitet 6 er dermed på nene, fra tjenester rettet mot barn og unge til om lag 2 000 sysselsatte, jf. figur 6.9. Også kom- tjenester rettet mot eldre. Som vi så i kapittel 5, muner på sentralitet 4 og 5 er ventet å få en mar- kan dette være utfordrende for mange distrikts- kant nedgang i antall sysselsatte i barnehage- og kommuner. grunnskolesektoren, dersom framskrivingene slår til. De samme analysene er også gjennomført 6.4.2 Hvor mye vil kommunesektoren kreve ved å bruke alternative befolkningsframskrivin- av total sysselsetting? ger. I kapittel 2.7 så vi at attraktivitetsmodellen til I mandatet er det uttrykt bekymring for at ned- Telemarksforsking antar en sterkere sentralise- gangen i antall yrkesaktive kan bli en utfordring ring framover, med nedgang i folketallet i dis- med tanke på å møte behovet for personell i helse- triktskommuner. Modellen framskriver også og omsorgssektoren. Økt behov for ansatte i høyere dødelighet og dermed noe mindre ald- offentlig sektor lokalt kan komme til å gå på ring i distriktskommunene enn SSBs hovedalter- bekostning av tilgangen på arbeidskraft for privat nativ (se også kapittel 2.6.5). Dette medfører en sektor i distriktene. I figur 6.11 er den beregnede lavere vekst i etterspørselen etter helse- og etterspørselsveksten i kommunal sysselsetting omsorgsarbeidere i distriktskommuner fram mot sammenholdt med beregnet utvikling av antall NOU 2020: 15 125 Det handler om Norge Kapittel 6

14 12 10 8 6 4 2 - - 2 - 4 - 6 - 8 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

Endring i antall sysselsatte Endring i etterspørselen etter ansatte fra kommunen

Figur 6.11 Beregnet endring i etterspørselen etter sysselsatte i kommunesektoren og tilbudet av sysselsatte, fordelt etter sentralitet. 2019–2030. Tall i prosent1 1 Etterspørsel etter sysselsatte i kommunesektoren (ikke fylkeskommuner), fordelt etter arbeidssted. Beregnet vekst i antall sysselsatte etter bosted. Kilde: SSB. Beregninger av utvalget, se digitalt vedlegg, framskrivinger av etterspørsel etter arbeidskraft i kommunene – metode og forutsetninger.

sysselsatte etter sentralitet.25 I distriktskommu- I figur 6.12 er denne kombinasjonen brukt for ner vil altså kommunesektoren etterspørre flere å se hvor mange sysselsatte kommunesektoren vil sysselsatte. Samtidig vil færre personer i yrkes- etterspørre sammenliknet med det totale antallet aktiv alder føre til at tilbudet av arbeidskraft blir sysselsatte som er bosatt i kommunen. I figuren redusert i de samme kommunene. For landet som er sysselsetting for 2002 og 2010 også tatt inn. Vi helhet er det totale antallet sysselsatte forventet å ser også vekst i den kommunale sysselsettingens øke, men i mye mindre grad enn etterspørsels- andel av den totale sysselsettingen i denne perio- veksten i kommunesektoren. den. For landet som helhet skyldes dette i hoved- I kapittel 2 så vi at kommunal sysselsetting sak utbygging av tjenester, for eksempel vekst i står for mellom en fjerdedel (sentralitet 4) og en helse- og omsorgstjenester til yngre brukere, og tredjedel (sentralitet 6) av totalt antall arbeids- ikke endring i alderssammensetningen. Med plasser i distriktene. Dette inkluderer også fylkes- dagens sysselsettingsfrekvenser i aldersgruppene kommunal sektor. Tallene i figur 6.11 avviker noe og videreføring av dagens dekningsgrader viser fra denne vanlige måten å angi kommune- beregningene at den kommunale sysselsettingen sektorens andel av antall sysselsatte på, ved at den vil kreve en stadig større andel av den totale kombinerer kommunal sysselsetting etter arbeids- sysselsettingen, særlig etter 2030. For landet som sted med antall sysselsatte bosatt i kommunen. helhet vil veksten gå fra noe under 19 per 100 sysselsatte i 2020 til noe over 22 i 2040. For distriktskommunene blir derimot økningen kraf- 25 Samlet sysselsetting i kommunen framskrives ved å tigere, og den kommer tidligere. Distriktskommu- benytte dagens sysselsettingsandel i kommunen etter ner på sentralitet 6 er beregnet å etterspørre 30 bosted. Det er sysselsettingsandelen i ulike aldersgrupper som holdes konstant, og ved å bruke antall i hver alders- per 100 sysselsatte i 2020 og om lag 39 per 100 gruppe i befolkningsframskrivingene beregnes antallet sysselsatte i 2040. Med et slikt scenario vil kom- sysselsatte. Dette benyttes dermed som et uttrykk for sam- munesektorens sysselsettingsbehov kunne gå på let tilbud av sysselsetting i kommunen. Antall sysselsatte i kommunesektoren er beregnet etter arbeidssted, mens bekostning av behovene for sysselsatte i privat totalt antall sysselsatte er beregnet etter bosted. sektor. 126 NOU 2020: 15 Kapittel 6 Det handler om Norge

0 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

2002 2010 2020 2030 2040

Figur 6.12 Antall sysselsatte i kommunesektoren per 100 sysselsatte i kommunen. Faktiske tall 2002, 2010 og 2020, beregnet etterspørsel 2030 og 20401 1 Sysselsatte i kommunesektoren (ikke fylkeskommuner) etter arbeidssted. Sysselsatte i kommunen etter bosted. Kilde: SSB. Beregninger av utvalget, se digitalt vedlegg, framskrivinger av etterspørsel etter arbeidskraft i kommunene – metode og forutsetninger.

Beregninger basert på befolkningsframskri- 2 650 helsefagarbeidere og 700 vernepleiere.27 vinger fra Telemarksforskings attraktivitetsmodell Kommunesektorens arbeidsgivermonitor 2019 gir lite avvik i tallene i distriktskommuner i 2030 viser også at andelen kommuner med rekrutte- sammenliknet med beregninger basert på Stati- ringsproblemer øker, og at kommunene de siste stisk sentralbyrås hovedalternativ. Dette skyldes årene har hatt størst utfordringer med å rekrut- at veksten i etterspørselen etter sysselsatte er tere sykepleiere og leger. I alt svarer om lag tre av relativt lav, mens nedgangen i antall sysselsatte er fire kommuner at det er ganske eller meget kraftigere.26 I 2040 er avvikene derimot større. Da utfordrende å rekruttere sykepleiere, og seks av ti er distriktskommuner på sentralitet 6 beregnet å oppgir at det er utfordrende å rekruttere leger. etterspørre 45 per 100 sysselsatte, og tallet er 35 Kommunene er inndelt etter landsdeler, og per 100 sysselsatte på sentralitet 5. rekrutteringsutfordringene er størst for kommuner på Østlandet og i Nord-Norge.28

6.5 Det er allerede lite tilgang 6.5.1 Det utdannes for få helsefagarbeidere på helse- og omsorgspersonell og sykepleiere i distriktskommuner Kompetansebehovsutvalget har analysert årsaker Framskrivingene viser altså framtidig nasjonal til mangelen på helsefagarbeidere og sykepleiere. underdekning på sykepleiere og helsefagarbei- En hovedgrunn for begge grupper er at det utdan- dere, men allerede i dag er det rapportert om nes færre kandidater enn det som skal til for å mangel på slik kompetanse. I Navs bedriftsunder- dekke etterspørselen. For helsefagarbeidere skyl- søkelse blir mangelen i helse- og omsorgstjenestene beregnet til om lag 4 500 sykepleiere, 27 Nav. (2019). Navs bedriftsundersøkelse 2019. Navs bedriftsundersøkelse gir estimerte tall over mangel på per- 26 Sammenliknet med tallene i figur 6.11 er veksten i etter- sonell, og den viser ikke hvor mange stillinger som faktisk spørsel på 0,8 prosent, mens framskrevet nedgang i antall er ubesatt. sysselsatte er på 12 prosent. 28 KS. (2019). Kommunesektorens arbeidsgivermonitor 2019. NOU 2020: 15 127 Det handler om Norge Kapittel 6 des dette en kombinasjon av svak rekruttering til stramheter i arbeidsmarkedet, det vil si at veksten utdanningen, høyt frafall fra utdanningen og i ønsket personell er større enn tilbudet av mangel på læreplasser.29 arbeidskraft med ønsket kompetanse. Denne For sykepleiere framstår lav utdanningskapasi- typen stramhet ser vi nå for helsearbeidere, og tet som en hovedårsak, og kompetansebehovs- den er ventet å vare ved over tid. utvalget mener at utdanningskapasiteten bør I evalueringen av fastlegeordningen fra 2019 økes. Det er klart flere kvalifiserte søkere enn det vises det til at det i lang tid har vært rekrutterings- er studieplasser. Antall kvalifiserte søkere i slutt- utfordringer og lav stabilitet i legestanden i små opptaket i 2019 var i overkant av 16 000, mens det og usentrale kommuner. Dette ble påpekt i debat- var 7 900 som fikk tilbud om studieplass. En viktig ten før innføringen av fastlegeordningen, og det begrensning på utdanningskapasiteten er tilbudet ble bekreftet i den forrige evalueringen av fast- av praksisplasser, og det vil være behov for å øke legereformen i 2006. Det nye er at evalueringen tilgangen på praksisplasser dersom utdannings- viser at dette nå er i ferd med å bli realiteten også kapasiteten økes. Dette kan skje enten ved å for større og mer sentrale kommuner.31 utvikle nye praksisarenaer, ved å øke bruken av For distriktskommuner vil altså denne typen simulering og ferdighetstrening, eller ved å sikre stramhet i arbeidsmarkedet, særlig for helse- og mer fleksibilitet i tidspunktet for når praksis gjen- omsorgsarbeidere, komme på toppen av lang- nomføres – eventuelt en kombinasjon av flere av varige strukturelle rekrutteringsutfordringer. disse momentene. Som vi skal se i kapittel 8, opp- Dette er rekrutteringsutfordringer kompetanse- lever mange distriktskommuner at de ikke blir behovsutvalget mener følger av begrenset mobili- brukt som praksisarena. tet og små arbeidsmarkeder, og at potensielle kan- For både helsefagarbeidere og sykepleiere didater i noen tilfeller ikke søker en stilling på bidrar omfanget av deltidsarbeid og tidlig avgang grunn av lokalisering, store geografiske avstan- fra yrket også til mangelen på arbeidskraft. Rundt der, små fagmiljøer eller andre årsaker.32 75 prosent av helsefagarbeiderne og 40 prosent av I kapittel 8.4 skal vi se nærmere på hvorfor det sykepleierne jobber deltid. Helsefagarbeiderne generelt kan synes vanskelig å rekruttere perso- som jobber deltid, har en større andel i små stil- nell med høyere utdanning til stillinger i distrik- linger enn sykepleierne. Deltidsarbeid i helse- og tene. omsorgssektoren er mer utbredt i distriktskommuner enn i mer sentrale strøk, jf. kapittel 6.6.2. 6.6 Økt yrkesdeltakelse kan øke Tidlig avgang fra yrket kan blant annet henge tilbudet av arbeidskraft sammen med at helsefagarbeidere og sykepleiere har et yrke som kan være både fysisk og psykisk 6.6.1 Behov for å øke sysselsettingen blant belastende. De fleste helsefagarbeidere og syke- eldre for å møte etterspørselen etter pleiere utenfor arbeidslivet i 2016 var på helserela- arbeidskraft terte ytelser, og de fleste sykepleiere som mottok Distriktskommuner har i gjennomsnitt like høye helserelaterte ytelser, var varig uføre. Tall for sysselsettingsandeler som mer sentrale kommu- helsefagarbeiderne tyder på at den fysiske belast- ner, men det er forskjeller mellom landsdelene. ningen fra helsefagarbeideryrket særlig kommer Yrkesdeltakelsen avtar særlig fra 60-årsalde- til syne etter 45 års alder.30 ren. Det skyldes i hovedsak overgang til uføre- trygd, AFP og alderspensjon. Aldringen av befolkningen i de kommende tiårene vil isolert sett 6.5.2 Økt etterspørsel gir rekrutterings- redusere den gjennomsnittlige yrkesdeltakelsen, utfordringer i sentrale strøk, mens og denne effekten ligger inne i de analysene vi har distriktene har langvarige strukturelle gjennomført i kapittel 6.4.2. Hvor sterk effekten rekrutteringsutfordringer blir, avhenger blant annet av i hvor stor grad de Kompetansebehovsutvalget har sett på regionale ekstra leveårene blir friske leveår, og i hvilken forskjeller i rekrutteringsutfordringer. De ser i grad framtidige eldre velger å delta i arbeidslivet. noen grad disse forskjellene i sammenheng med En kombinasjon av bedre helse, høyere utdan-

29 NOU 2020: 2. Fremtidige kompetansebehov III: Læring og 31 EY og Vista Analyse (2019). Evaluering av fastlegeordnin- kompetanse i alle ledd. Kunnskapsdepartementet. gen. 30 NOU 2020: 2. Fremtidige kompetansebehov III: Læring og 32 NOU 2018: 2. Fremtidige kompetansebehov I – Kunnskaps- kompetanse i alle ledd. Kunnskapsdepartementet. grunnlaget. Kunnskapsdepartementet. 128 NOU 2020: 15 Kapittel 6 Det handler om Norge ningsnivå og et gjennomgående godt arbeids- en relativt markant økning i sysselsettingsandelen marked er viktige forklaringer på at den lang- for å møte hele etterspørselsbehovet til helse- og varige nedadgående trenden i yrkesdeltakelsen omsorgstjenestene i kommunesektoren.35 blant eldre menn snudde fra slutten av 1990-tallet. Den økte yrkesdeltakelsen er blitt ytterligere forsterket av pensjonsreformen, hvor et sentralt for- 6.6.2 Flere jobber deltid mål var å gjøre det mulig å kombinere pensjon og i distriktskommuner jobb uten avkorting av pensjonen. Eldre med AFP En annen mulighet for å øke tilbudet av arbeids- eller alderspensjon oppfattes å kunne utgjøre en kraft er å øke andelen som jobber heltid. Norge viktig arbeidskraftreserve i situasjoner med man- har – på lik linje med mange andre vesteuropeiske gel på arbeidskraft.33 Det kan samtidig være en land – en høy andel sysselsatte som arbeider del- konflikt mellom økt yrkesdeltakelse og frivillig tid, særlig blant kvinner: Hele 35 prosent av arbeid, jf. kapittel 6.8. kvinnene og 11 prosent av mennene mellom 20 og Samtidig er det stadig flere voksne med kun 66 år jobber deltid. Andelen som jobber deltid er grunnskoleutdanning som ikke deltar i arbeids- høyere i distriktskommuner på sentralitet 5 og 6. livet, og mange har ustabile jobber.34 Frafall i Her jobber 45 prosent av kvinnene deltid, mens videregående skole kan ha selvforsterkende virk- andelen i Oslo-regionen (sentralitet 1) er på kun ninger og føre til en negativ spiral med svak selv- 24 prosent. Forklaringer på at det er mer deltids- tillit, lav motivasjon og få muligheter for sysselset- arbeid i distriktsområder, kan være graden av ting og videre opplæring. Uten formell kompe- kjønnsbalanse i næringsstrukturen og utdan- tanse er disse ungdommene dårlig rustet for å ningsnivået. Kvinner med kun grunnskole eller komme seg inn i arbeidsmarkedet. Tilsvarende videregående skole jobber i større grad deltid enn gjelder også til en viss grad innvandrere i flere kvinner med høyere utdanning. Mindre sentrale aldersgrupper. Også innvandrere har generelt kommuner har også ofte en kjønnsdelt nærings- lavere arbeidsdeltakelse enn den øvrige befolk- struktur, der kvinne- eller mannsdominansen i tra- ningen. Framover forventes andelen i yrkesaktiv disjonelt kjønnsdelte yrker er større enn hva den alder, og da særlig i aldersgruppen over 55 år, å er i mer sentrale kommuner. Dette fenomenet bestå av en høyere andel innvandrere enn det som henger også tydelig sammen med kommunenes er tilfellet i dag. Dette kan også skape utfordringer deltidsandel for kvinner. for høy yrkesdeltakelse. Helse- og omsorgssektoren er en sektor der I 2019 var sysselsettingsandelen i alderen 15– graden av deltid er høy. Her jobber om lag halv- 74 år på 67 prosent (registerbasert syssel- parten av de ansatte deltid, jf. figur 6.13. Også setting). Med faste aldersspesifikke sysselset- innenfor denne sektoren er andelen som jobber tingsrater vil sysselsettingsandelen gå ned til 66 deltid høyere i distriktskommuner på sentralitet 5 prosent i 2040. Yrkesdeltakelsen avtar særlig fra og 6, der om lag 60 prosent jobber deltid. 60 års alder, og det er blant dem mellom 62 og 67 Det er anslått at antall utførte timeverk i Norge år at sysselsettingsandelen har økt mest de siste ville øke med 8 prosent om alle kvinner i Norge årene. For de mellom 55 og 66 år har syssel- jobbet heltid.36 I sum kan dette anslås å utgjøre settingsandelen økt fra 66 prosent i 2009 til 67,5 om lag 200 000 flere sysselsatte i landet. prosent i 2019. Det er antakelig i de eldre aldersgruppene at potensialet for økt sysselsetting er høyest. 35 Digitalt vedlegg, framskrivinger av etterspørsel etter arbeids- Vi kan bruke modellen i kapittel 6.4.2 for å se kraft i kommunene – metode og forutsetninger. I modellen er sysselsettingen fram til 2030 økt til 69,5 prosent og ytter- hvor mye økt sysselsettingsandel kan bety for å ligere til 72 prosent i 2040, uten at dette når behovet i sekto- dekke det sysselsettingsbehovet i kommune- ren. I modellen er sysselsettingsandelen i aldersgruppene sektoren vi beregnet i figur 6.12. Som vist kreves 25–39 år og 40–54 år gitt en økning på 1 prosentpoeng hver, til en sysselsettingsandel på henholdsvis 81 og 83,5 prosent. For aldersgruppen 55–67 år er sysselsettingen økt 33 Bliksvær, T. et al. (2020). «Et godt sted å bli gammel» – En med 7 prosentpoeng til 2030 til 74,5 år og ytterligere til 81,5 studie av aldring i rurale kommuner. (NF-rapport nr. 11/ prosent i 2040. For aldersgruppen 67–74 år er sysselset- 2020). Nordlandsforskning. tingen gitt en økning med 9 prosentpoeng, til 28 prosent i 34 NOU 2018: 13. Voksne i grunnskole- og videregående opplæ- 2030 og ytterligere til 43 prosent i 2040. ring – Finansiering av livsopphold. Kunnskapsdeparte- 36 Meld. St. 29 (2016–2017). Perspektivmeldingen 2017. mentet. Finansdepartementet. NOU 2020: 15 129 Det handler om Norge Kapittel 6

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 - 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst Hele landet sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

100 prosent eller mer 80–99 prosent 60–79 prosent 40–59 prosent 20–39 prosent 0–19 prosent

Figur 6.13 Andel lønnstakere som jobber heltid og deltid i helse- og omsorgssektoren, fordelt etter sentralitet (bosted) og avtalt arbeidstid (2019). Tall i prosent Kilde: SSB (tabell 12539).

kvaliteten for brukeren og frigjøre ressurser i tje- 6.7 Behovet for årsverk må reduseres nestene. Eksempler på velferdsteknologi er blant gjennom ny teknologi, innovasjon annet lokaliseringsteknologi til personer med og bedre organisering demens og kognitiv svikt, elektronisk medi- sineringsstøtte, elektroniske dørlåser, digitale til- 6.7.1 Tjenesteinnovasjon ved bruk syn, responssentertjenester, digitale trygghets- av digital teknologi kan øke alarmer og pasientvarslingssystem. Disse er i produktiviteten varierende grad innført i kommuner og sykehus. Tjenesteinnovasjon og -utvikling gjennom bruk av Digital hjemmeoppfølging (avstandsopp- ny teknologi, nye metoder og bedre oppgave- følging) prøves ut i kommuner, av fastleger og i fordeling kan bidra til å øke produktiviteten både i sykehus. Brukere har vært fornøyd med opp- den kommunale helse- og omsorgstjenesten og i følgingen og opplevde økt trygghet og kontroll spesialisthelsetjenesten. Innføring av velferds- over egen helse.37 Hvorvidt ressurser frigjøres og teknologi påvirker imidlertid også måten tjenes- tjenestene forbedres avhenger i stor grad av hvor- tene utføres på og utfordrer forholdet mellom dan avstandsoppfølging implementeres. aktører, kompetanser og funksjoner. Digitalt tilsyn har potensial til å forbedre tje- Den teknologiske utviklingen har trolig bidratt nestene til hjemmeboende og til å redusere til å forsterke omsorgstjenestenes langvarige ressursbehovet både i hjemmebaserte tjenester utvikling fra institusjonsbaserte tjenester til og institusjon. Slikt tilsyn skaper mindre uro enn hjemmetjenester, som ble påbegynt med hand- fysiske tilsyn, hvor både brukere og pårørende lingsplanen for eldreomsorgen på 90-tallet, jf. også opplever at de blir vekket av telefonoppringninger kapittel 6.3. Bruk av f.eks. trygghets- og varslings- eller besøk.38 Digitalt tilsyn kan også være res- teknologi (velferdsteknologi), gjerne i kombinasjon med helsefremmende tiltak og tidlig inter- 37 Institutt for helse og samfunn – Universitetet i Oslo, Oslo vensjon, kan bidra til økt egenmestring hos bru- Economics & Nasjonalt senter for distriktsmedisin, UiT kerne og redusere behovet for omsorgstjenester. Norges arktiske univer−sitet. (2020). Evaluering av utprøving av medisinsk avstandsoppfølging. Delrapport 1. Det kan bidra til at funksjonssvekkede og 38 Røhne, M. (2020). Digitalt tilsyn – erfaringer fra Smart omsorgsmottakere kan bo trygt hjemme i en len- omsorg i Bergen kommune. (2020:00633). SINTEF Digital, gre periode enn tidligere. Det kan igjen øke livs- Anvendt helseteknologi. 130 NOU 2020: 15 Kapittel 6 Det handler om Norge sursbesparende for institusjonsbaserte tjenester. «Regional koordineringsgruppe for ehelse Agder Forsøk viser 20 prosent reduksjon i behovet for 2030 er et eksempel på det. personell, samtidig som kvaliteten på tjenestene økte. Arbeidssituasjonen for de ansatte ble også bedre, med mindre stress, mer frigjort tid og økt 6.8 Begrenset administrativ kapasitet fleksibilitet til å ta hånd om beboere og situasjoner til innovasjon i distriktskommuner som oppstår.39 De demografiske endringene krever innovasjon og nye løsninger for å kunne løse oppgaver og gi Muligheter og kostnader ved innføring av nytt utstyr innbyggerne tilfredsstillende tjenester. Spesielt er og nye behandlingsformer dette viktig innen helse og omsorg. Mange nye behandlingsformer krever avansert, Undersøkelser viser at små distriktskommu- dyrt utstyr og tverrfaglige, høyt spesialiserte ner i mindre grad enn øvrige kommuner deltar i team av fagfolk. Mange eldre har flere sykdoms- statlige innovasjonsprogrammer. De bruker i tilstander som krever behandling og oppfølging mindre grad også ulike virkemidler for innova- samtidig. Det gjør at man ikke kan følge standar- sjon. Innen helse- og omsorgstjenester har små diserte prosedyrer, men må tilpasse behandling distriktskommuner jevnt over kommet betydelig og oppfølging individuelt. kortere enn øvrige kommuner når det gjelder å ta Vi ser også en utvikling der vi får enklere og i bruk velferdsteknologi.41 Små fagmiljøer og liten mer mobilt utstyr. Mange utredninger og behand- lederkapasitet er det største hinderet for linger kan utføres nærmere pasienten, for eksem- innovasjonsarbeid i distriktskommunene. De er pel i små sykehus, lokalmedisinske sentre eller i derfor i stor grad avhengig av samarbeid med eget hjem. Utviklingen stiller krav til kommunene andre kommuner for å kunne delta i innovasjons- og sykehusenes evne til å samarbeide og utveksle og utviklingsprosjekter. kompetanse på tvers av nivåene. Bedre utnyttelse Man kunne tenke seg at distriktskommunene av teknologien kan bidra til mer effektiv res- nøyer seg med å ta i bruk nye løsninger som er sursbruk. utviklet i andre kommuner. Men distriktskommu- I spesialisthelsetjenesten bringer medisinsk nene har også utfordringer med å ta i bruk resul- forskning og innovasjon fram nye behandlings- tater fra andres innovasjonsprosesser. Dels skyl- former i stort omfang og høyt tempo, blant annet des dette at små distriktskommuner mangler nye legemidler og medisinsk utstyr. Nye gjennom- kapasitet til å motta og innføre de nye løsningene, brudd kan skape nye muligheter og økte forvent- og dels skyldes det at løsningene ofte er tilpasset ninger, i og med at nye grupper kan behandles. situasjonen i de større kommunene som har ledet Samtidig vil ofte innføring av ny teknologi kreve an i innovasjonsprosessen. investeringer samtidig som drifts- og forvalt- Telemarksforsking påpeker at potensialet for ningskostnader kan øke. OECD har konkludert gevinstrealisering av innovasjoner ofte kan være med at utviklingen innenfor medisinsk teknologi forskjellig. Der større kommuner kan ønske å samlet sett er kostnadsdrivende.40 Det kan skyl- utvikle løsninger som reduserer bemanningsbeho- des manglende strategiske prioriteringer og vet i konkrete oppgaveløsninger, er små kommu- prosesser i denne typen anskaffelser og driftskon- ner gjerne allerede nede på det minimumsnivået av septer. bemanning som oppgaven krever. I slike tilfeller er Koordinerte tjenesteforløp og systeminnova- gevinstpotensialet i distriktskommunene først og sjon krever at ledere samarbeider og setter denne fremst knyttet til bedre kvalitet i tjenestene.42 type helsetjenesteutvikling på dagsorden. Det kan man blant annet se av de nasjonale prosjektene 41 Brandtzæg, B. A. et al. (2020). Små distriktskommuners del- innen velferdsteknologi og primærhelseteam som takelse i innovasjonsvirkemidler. (TF-rapport nr. 540). Tele- marksforsking. Med små distriktskommuner menes det i omfatter samarbeid mellom kommuner, inklusive rapporten kommuner på sentralitetsnivå 5 og 6 (SSBs sen- fastleger, og sykehus. Helseledernettverket tralitetsindeks 2017) med under 5 000 innbyggere. 42 Brandtzæg, B. A. et al. (2020). Små distriktskommuners deltakelse i innovasjonsvirkemidler. (TF-rapport nr. 540). Tele- marksforsking. Telemarksforsking viser til et eksempel der en distriktskommune var blitt forespeilet en innsparing på 39 Røhne, M. (2020). Digitalt tilsyn – erfaringer fra Smart 1–2 nattevakter ved å implementere en velferdsteknologisk omsorg på Økernhjemmet. (2020:00634). SINTEF Digital, løsning. Men disse beregningene var gjort for større kom- Anvendt helseteknologi. muner, og dermed passet de ikke for en liten kommune 40 OECD. (2019). The impact of technological advancements on som kanskje kun har én vakt på jobb og med det ikke health expenditure. A literature review. mulighet å redusere bemanningen ytterligere. NOU 2020: 15 131 Det handler om Norge Kapittel 6

6.8.1 Kommunene kan styrke sin kapasitet 6.9 Yngre eldre kan være en viktig gjennom regionalt samarbeid ressurs i frivillig arbeid Telemarksforsking mener det er en fordel om Eldre bidrar i dag både i og utenfor arbeidslivet, i kommunene i størst mulig grad samarbeider i frivillig arbeid og i uformell omsorg for partnere, faste konstellasjoner, slik at de kan sikre kontinui- venner og barnebarn mv. Hvis økt levealder gir tet og helhet i innovasjons- og utviklingsarbeidet. flere friske år, kan det ligge et potensial i at eldre Dette gir også grunnlag for stabile fagnettverk og med god helse også framover vil kunne bidra forutsigbarhet i det regionale samarbeidet. Eta- ytterligere med uformell omsorg og frivillig inn- blerte regionale nettverk gir dessuten bedre sats på andre arenaer i lokalsamfunnet. grunnlag for spredning av nye løsninger til små Forskning viser at de fleste som engasjerer distriktskommuner.43 seg i frivillighet som pensjonister har deltatt i fri- En tydeligere målretting av virkemidlene på villig arbeid tidligere. Det vil derfor trolig kreve fylkesnivå kan gi grunnlag for et regionalt sam- en viss rekruttering og tilrettelegging for å få flere arbeid som gir kommunene kapasitet og kompe- eldre med i frivillig arbeid.47 Undersøkelser viser tanse til å gjennomføre krevende endringsproses- at eldre kan være en viktig ressurs for å løse opp- ser. Fylkesmannen har en viktig rolle i å tilrette- gaver i lokalsamfunnet i framtiden. Mange i dis- legge og støtte fornyings- og innovasjonsprosjek- triktene gir uttrykk for at de vil bidra i dugnader ter i kommunesektoren. Fylkesmannsembetene og frivillig arbeid til fellesskapets beste, men for- setter av skjønnsmidler (prosjektskjønn) til forny- venter samtidig at det offentlige legger til rette for ings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. For- slik innsats.48 målet med prosjektmidlene er å gi kommunene Om lag halvparten av befolkningen i Norge støtte til å prøve ut nye løsninger i sin virksomhet, engasjerer seg i frivillig arbeid. Denne innsatsen og midlene skal stimulere kommunene til å kunne er spesielt viktig for aktivitetstilbudene og sosiale jobbe med fornying og innovasjon. Kommuner møteplasser i distriktene. Personer bosatt i kan søke fylkesmannen om tilskudd til prosjekter. spredtbygde områder er i noe større grad aktive I 2019 var omtrent halvparten av prosjektene som medlemmer i frivillige organisasjoner, aktive i fikk støtte samarbeid mellom kommuner.44 flere organisasjoner og bidrar med flere gratis- Fylkesmannen skal videreformidle resultatene fra timer for organisasjonene enn resten av befolk- prosjektene til andre kommuner og stimulere til ningen.49 læring og erfaringsutveksling mellom kommu- Figur 6.15 viser at om lag 40 prosent av inn- nene og på tvers av fylkesmannsembetene.45 byggerne over 55 år i distriktene oppgir at de har Dersom kommunene i størst mulig grad har utført frivillig arbeid for en organisasjon, klubb felles systemer, metoder og rutiner innenfor tje- eller forening. Blant kvinnene er det en markant nesteområdene, blir det også lettere å drive tje- høyere andel i distriktene som har utført frivillig nesteutvikling og innovasjon i fellesskap.46 Regio- arbeid (40 prosent), enn andelen i urbane områ- nalt samarbeid og koordinering om e-helse i kom- der (30 prosent). Undersøkelsen viser også at del- munene på Agder er et godt eksempel på det. takelse i frivillig arbeid har en klar sammenheng Kommunene i regionen sto samlet bak anskaf- med alder, hvor andelen som deltar i frivillig felse og innføring av felles teknologisk plattform, arbeid, synker markant etter 75 års alder.50 tjenesteforløp for velferdsteknologi og utprøving Casestudier i tre distriktskommuner viser at av digital hjemmeoppfølging. Kommunene inn- både kommunale ledere og innbyggere er opptatt fører brukerutstyr etter behov, knytter seg til av å ta i bruk frivillighet som en ressurs for velferd felles responssenter og lager egne gevinstreali- seringsplaner. 47 Rogne, A. F. & Syse, A. (2018) Framtidens eldre i by og bygd. Befolkningsframskrivinger, sosiodemografiske mønstre og helse. (Rapporter 2017/32). Statistisk sentralbyrå. 43 Brandtzæg, B. A. & Aastvedt, A. (2020). Tiltak for å stimu- 48 Bliksvær, T. et. al. (2020). «Et godt sted å bli gammel» – En lere til økt innovasjon og utvikling i små distriktskommuner. studie av aldring i rurale kommuner. (NF-rapport nr. 11/ (TF-rapport nr. 549). Telemarksforsking. 2020). Nordlandsforskning. 44 Prop. 105 S (2019–2020). Kommuneproposisjonen 2021. 49 SSB Statistikkbanken 09133: Deltakelse i organisasjoner Kommunal- og moderniseringsdepartementet. for personer 16 år og over (prosent), etter statistikkvaria- 45 Kommunal- og moderniseringsdepartementet. (2020). Ret- bel, type organisasjon / deltakelse, år og bostedsstrøk i ningslinjer for skjønnstildelingen 2021. 2017. 46 Brandtzæg, B. A. & Aastvedt, A. (2020). Tiltak for å stimu- 50 Bliksvær, T. et al. (2020). «Et godt sted å bli gammel» – En lere til økt innovasjon og utvikling i små distriktskommuner. studie av aldring i rurale kommuner. (NF-rapport nr. 11/ (TF-rapport nr. 549). Telemarksforsking. 2020). Nordlandsforskning. 132 NOU 2020: 15 Kapittel 6 Det handler om Norge

Boks 6.1 Regionalt samarbeid i Agder

lingsområder og presisere strategisk og/eller Regionplan Agder operativt formål. Samhandlingsstrukturene må Regionplan Agder 2020 ble utarbeidet i regi av understøtte realiseringen av regionplanen paral- Aust-Agder fylkeskommune og Vest-Agder fylkes- lelt med kommunenes og andre aktørers mål og kommune som det overordnede styringsdoku- planer. mentet for utvikling av Agder. Planen inneholdt Nettverksstrukturene må være behovsstyrte mål for regionen som skulle oppnås gjennom og ta utgangspunkt i at interessentgruppene har samhandling mellom de to daværende fylkene, ulike forventninger. Dette medfører behov for mellom ulike forvaltningsnivåer og mellom offent- differensiering av mandat og arbeidsform. lig og privat sektor. Regionplan Agder 2020 har Ad hoc-samarbeid kan settes opp når helt bidratt til at man har fått felles, overordnede mål spesielle forhold krever raske saksprosesser. for Agder, på tvers av offentlig og privat sektor. Samarbeid om tidsavgrensede utviklingspro- Gjennom planperioden har koblingen mot kom- sesser skjer gjerne gjennom program og pro- munale planer blitt tydeligere for kommunene. sjekter. Da kan oppdraget bli gitt til etablerte Flere kommuner har pekt på at regionplanen har samarbeidsstrukturer, eller det kan opprettes gjort det enklere for dem å arbeide lokalt med vik- nye faste eller midlertidige samarbeidsstruktu- tige temaområder, som for eksempel klima. rer til formålet. I Agder er regionale koordine- I forbindelse med utarbeidelse av regionplan ringsgrupper etablert for henholdsvis e-helse, Agder 2030 ble regionplan Agder 2020 og eksis- oppvekst, levekår og folkehelse og klima. De terende samarbeidsstrukturer i regionen eva- regionale koordineringsgruppene ledes av luert.1 Det gjaldt samarbeidsstrukturer mellom ledere på strategisk nivå med ansvar for tje- kommunene, og mellom kommunene og andre nesteutvikling innen sine fagfelt. Kriterier for offentlige og private virksomheter i regionen. samarbeid bør nedfelles i avtalene som regule- Evalueringen viste nytten i en felles plan. rer samarbeidet, og samarbeidet skal under- Framover blir det viktig å prioritere samhand- støtte det kommunale selvstyreprinsippet.

Overordnet regional nettverksstruktur Utkast 17.06.2020

Nettverk: Tjenesteutvikling/-samarbeid Fora: Samfunnsutvikling

Kompetanse og verdiskapning Næringsutvikling og samarbeid om nye arbeidsplasser

Kultur, Kommune- Fylkesting, teknisk, Oppvekst/ Helse Folkehelse og levekår direktør- kommune- organisasjon utdanning Levekår, likestilling, inkludering og mangfold forum styrer med flere

Klima og miljø

Ett digitalt Agder

Støttenettverk (internasjonalt, FoU, analyse)

Arbeidsgiver

Figur 6.14 Eksempel på overordnet regional nettverksstruktur NOU 2020: 15 133 Det handler om Norge Kapittel 6

Boks 6.1 (forts.)

– prioritering/avgrensing av saker/saksfelt Forutsetninger for samarbeid – prosedyrer for saksbehandling Samarbeid er tidkrevende, og denne tidsbruken – kompetanse og kapasitet i sekretariatsfunk- må forsvares ved at den samlet sett gir mindre sjoner (helt avgjørende) ressursbruk og/eller bedre resultat, eller at det –finansiering ikke eksisterer noe alternativ til samarbeid. Om nettverket omfatter få eller mange kommuner, Den administrative ledelsen i kommunene har trenger ikke ha mye å si for ressursbruken totalt tradisjonelt hatt et sterkt operativt fokus. De har sett. Kraften i samarbeidet blir imidlertid ster- ansvar for omfattende tjenester til befolkningen kere jo flere som inngår i det.2 I nettverkssamar- innen helse, oppvekst, kultur og tekniske fagom- beid er formalisering av roller, mandat og råder. Tradisjonelt har det vært lite regionalt saksprosesser en forutsetning for bygge inn for- samarbeid om disse tjenestene utover erfarings- utsigbarhet og tillit. Det er viktig at bygge inn deling og ad hoc-samarbeid i viktige regionale krav til saksbehandling som ivaretar kommune- saksfelt som for eksempel samferdsel. nes selstyreprinsipp. I saker hvor det har vært regionalt sam- Regionalt samarbeid kan også bidra til at de arbeid, er det som oftest kommunedirektøren felles interessene i en region blir bedre ivaretatt. som representerer kommunene i møte med I utvikling og innovasjon er samarbeid med andre kommuner og aktører, som statlige fag- andre aktører sentralt, og det vil lette samarbei- aktører og KS. Dette kan av og til gi asymmetri i det betydelig hvis kommunene fremmer interes- faglederkompetanse. De større bykommunene sene sine samlet og ikke hver for seg. Når kom- har i større grad latt kommunaldirektørene munene i en region framstår som ukoordinerte, representere kommunen innen deres eget fag- overlates det i realiteten til motparten å lese/ område. Det gir ofte bedre symmetri og dyna- vekte kommunenes interesser. Da kan det bli mikk i strategiske dialoger.4 noe tilfeldig hvem som definerer kommunenes 1 behov, og hvordan. PwC. (2019). Evaluering Regionplan Agder 2020. 2 Jacobsen, D. I. (2014). Interkommunalt samarbeid i Faktorer som sikrer forutsigbarhet, transpa- Norge. Former, funksjoner og effekter. Fagbokforlaget. rens og stabilitet, er viktige forutsetninger for et 3 Dehli, W. P. (2020, august). Regionale samhandlingsstruk- godt nettverkssamarbeid og inkluderer3 turer på Agder. Presentasjon holdt på utvalgsmøte 18. au- – mandat gust, video. 4 – prinsipper for representasjon Dehli. W. P. (2020, august). Regionale samhandlingsstruk- turer på Agder. Presentasjon holdt på utvalgsmøte 18. au- – årshjul hvor fora og prosesser ses i sammen- gust, video. heng

og omsorg, både alene og i samarbeid med det Studien peker på et betydelig potensial for offentlige. Lag og foreninger er viktige sosiale «samskaping» – en prosess der ulike aktører på møteplasser. Kommunene organiserer, ofte i sam- tvers av sektorer (offentlig og ikke-offentlig) arbeid med lag og foreninger, gruppetreninger i utvikler ny velferd sammen. Som eksempel på et hall, gåturer, helsekafeer og liknende. Studien mulig område trekkes det fram at frivillige kan anbefaler at kommunene framover prioriterer bidra til et godt transporttilbud i distriktene. arbeidet med å kunne benytte frivillig innsats i Mobilitet er en viktig forutsetning for at mange større grad, ettersom både kommunene og inn- skal kunne bo lengst mulig i egen bolig, og tap av byggerne trekker fram frivillighet som et viktig mulighet til å kjøre egen bil er en kritisk utfor- område hvor det per i dag gjøres for lite.51 dring for dem som bor usentralt i distriktskommunene. Rapporten peker på at frivillige kan bidra til å avhjelpe dette, for eksempel gjennom et samarbeid hvor kommunen sørger for kjøretøy og fri- 51 Bliksvær, T. et al. (2020). «Et godt sted å bli gammel» – En studie av aldring i rurale kommuner. (NF-rapport nr. 11/ villige stiller som sjåfør. Vi ser nærmere på trans- 2020). Nordlandsforskning. porttilbudet i distriktene i kapittel 9.2.2. 134 NOU 2020: 15 Kapittel 6 Det handler om Norge

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 55–64 år 65–74 år 75 år + totalt 55–64 år 65–74 år 75 år + totalt

mann kvinne

Ja Nei

Figur 6.15 Andel innbyggere over 55 år i distriktene som har utført frivillig arbeid (2017). Tall i prosent1 1 Andel som har svart ja på om de har utført frivillig arbeid for organisasjon, klubb eller forening i løpet av de siste tolv månedene. Tallene gjelder personer som er bosatt i spredtbygde strøk eller i tettsteder med under 2 000 innbyggere. Kilde: SSB (EU-SILC 2017).

Som påpekt i kapittel 3.4.3 og 6.8 har distriktskommuner ofte svært begrenset med administra- 6.10.1 Næringsutvikling knyttet til økt behov tivt ansatte til å kunne jobbe med og legge til rette for helserelaterte tjenester og for denne typen prosesser i lokalsamfunnene. velferdsteknologi Både i planleggingsprosesser og innovasjons- EU mener det er et særlig stort potensial for arbeid kan mangelen på administrative ressurser næringsutvikling knyttet til ulike former for vel- hindre kommunene i å koordinere og mobilisere ferdsteknologi og helsetjenester i hjemmet, alders- de ressursene som finnes i lokalsamfunnet. vennlige boliger, transportløsninger (blant annet selvkjørende biler) og kunnskap om en aktiv alderdom med god helse. 53 Private bedrifter som 6.10 Eldre kan gi mulighet for kan tilby gode og effektive tjenester og produkter næringsutvikling rettet mot et voksende marked for eldre, har store muligheter, både hjemme og i utlandet.54 Også Utvikling av tjenester rettet mot den eldre befolk- regjeringens melding til Stortinget om helse- ningen blir blant annet av OECD sett på som en næringene legger vekt på at aldrende befolkning mulighet for økonomisk utvikling i rurale områ- kan gi næringsutvikling, så vel som at helse- der.52 Dette kan handle om næringsutvikling knyt- næringene kan gi bedre løsninger og en mer tet til økt behov for helserelaterte tjenester og effektiv ressursbruk i helsesektoren.55 ulike former for velferdsteknologi, og om at en større del av den samlede kjøpekraften framover 53 Varnai, P. et al. (2015). The Silver Economy. Technopolis vil komme blant de eldre. and Oxford Economics. 54 NHO. (2018). Verden og oss. Næringslivets perspektivmelding 2018. 55 Meld. St. 18 (2018–2019). Helsenæringen – Sammen om 52 OECD. (2020). Rural Well-being: Geography of Opportuni- verdiskaping og bedre tjenester. Nærings- og fiskerideparte- ties. OECD Rural Studies, OECD Publishing, Paris. mentet. NOU 2020: 15 135 Det handler om Norge Kapittel 6

100

0 2011 2017 2012 2013 2015 2014 2018 2016 2010 1993 1997 1995 1998 1999 1996 1994 2001 2002 2007 2003 2005 2009 2008 2006 2000 2004

17–24 år 25–34 år 35–44 år 45–54 år 55–66 år 67 år eller eldre

Figur 6.16 Aldersgruppers andel av samlet bruttoinntekt i Norge 1993–2018. Tall i prosent Kilde: SSB (tabell 06655).

port.56 Tilsvarende forskjeller i forbruk fram- 6.10.2 Eldre besitter en stadig større del av kommer også i norske forbruksundersøkelser. 57 kjøpekraften Videre er det en tendens til at eldres forbruk i Ettersom eldre utgjør en stadig større andel av større grad støtter arbeidsintensive næringer. befolkningen, har de også en stadig større del av Mens den totale effekten av eldres forbruk i EU er den samlede inntekten. Eldre over 55 år i Norge beregnet til noe under 29 prosent av BNP, er har økt sin andel av totalinntekten fra 28 prosent sysselsettingseffekten anslått til over 35 prosent i 2000 til 38 prosent i 2018. Vi kan vente at dette av total sysselsetting. Fram til 2025 er den økono- vil øke også framover, i og med at de eldre blir miske effekten av eldres forbruk anslått å øke til flere og vil utgjøre en større andel av befolk- 31,5 prosent av BNP og nesten 38 prosent av ningen. sysselsettingen.58 Tall fra EU viser at eldre sammenliknet med yngre i større grad bruker private helsetjenester, 56 og de bruker også mer penger på mat og drikke, Varnai, P. et al. (2015). The Silver Economy. Technopolis and Oxford Economics. møbler og husholdningsprodukter. De bruker 57 NHO. (2018). Verden og oss. Næringslivets perspektivmelding mindre penger på privat undervisning, klær og 2018. sko, restaurantbesøk og overnatting og trans- 58 Varnai, P. et al. (2015). The Silver Economy. Technopolis and Oxford Economics. 136 NOU 2020: 15 Kapittel 7 Det handler om Norge

Kapittel 7 Boligmarkedet i distriktene og egnede boliger

Mange distriktskommuner har ensartede, små, usi- 7.1 Boligmarkedet i distriktene: kre eller stagnerende boligmarkeder som er preget eneboliger, lite nybygging og av lave boligpriser og svak prisvekst. Byggekost- lav mobilitet nadene kan gjerne være høyere enn boligverdien, noe som kan føre til at folk ikke ønsker å ta opp eller Mange distriktskommuner har ensartede, små, ikke får lån til boliginvesteringer. Når man først har usikre eller stagnerende boligmarkeder som er kjøpt seg bolig, blir det vanskeligere å flytte på seg. preget av lave boligpriser og svak prisvekst. Bolig- Lite boligbygging kan derfor gi redusert mobilitet i massen i distriktskommuner domineres av enebo- lokale boligmarkeder. Selv om eneboligen fortsatt liger, tomannsboliger eller andre småhus i rekke står sterkt, har folks boligpreferanser endret seg. eller kjede. Disse boligtypene utgjør over 90 pro- Mange eneboliger og få mindre boenheter for kjøp sent av boligene i distriktskommuner på sentrali- eller leie, gir utfordringer for unge mennesker som tet 5 og 6.1 ønsker å bo og jobbe i distriktskommuner, men ikke er klar for en langsiktig etablering. Det er en hovedstrategi i eldreomsorgen at eldre 7.1.1 Byggekostnadene er høyere enn skal bli boende hjemme så lenge som mulig. Å være boligverdien selvhjulpen er bra både for de eldre selv og for å Byggekostnadene kan gjerne være høyere enn begrense ressursinnsatsen i helse- og omsorgssekto- boligverdien. Dette bidrar til at folk ikke ønsker å ren. I distriktskommuner er det relativt få eldre som ta opp lån, eller ikke får lån til boliginvesteringer.2 på egen hånd flytter til en lettere tilgjengelig bolig Mange distriktskommuner har lite boligbygging. I for alderdommen. Liten tilgang på egnede boliger og perioden 2008 til 2018 hadde 101 kommuner lite begrenset mulighet til å selge eksisterende bolig, gjør boligbygging (definert som under fem prosent av at eldre i stor grad må bli i eneboliger som ikke er den eksisterende boligmassen).3 Dette gjaldt over tilrettelagt for bevegelseshemninger. Mange av disse halvparten av kommunene på sentralitet 6 og 25 boligene ligger også usentralt til. Dette kan gjøre prosent av kommunene på sentralitet 5.4 Minst eldre lite selvhjulpne og redusere deres livskvalitet. boligbygging finner man i distriktskommuner i Løsningen til nå har ofte vært at kommunene må ta Innlandet, etterfulgt av Troms og Finnmark og ansvar for botilbudet til eldre som ikke klarer seg Nordland.5 Samtidig var det 124 kommuner i selv. Distriktskommuner har størst grunn til å Norge der det ble bygget flere fritidsboliger enn videreutvikle en boligpolitikk for eldre, ettersom helårsboliger på 2000-tallet.6 markedsmekanismene der fungerer dårlig og man gjerne ender opp i en situasjon som er lite gunstig både for de eldre, kommunen som tjenesteyter og lokalsamfunnet. 1 SSB-statistikkbanken. Tabell 06265: Boliger, etter region, En aktiv boligpolitikk fra stat og kommune kan statistikkvariabel, år og bygningstype. 2 stimulere til nybygging og et mer variert bolig- Eliasen, S. Q. et al. (2020). Rural housing challenges in the Nordic region. (Report 2020:7). Nordregio. marked. Kommuner som er aktive i boligpolitikken, 3 Bloch, V. V. H. (2018). Geografisk analyse av nyboligbygging har i samarbeid med private og med midler fra Hus- i Norge – igangsettingstillatelser etter mål for sentralitet og banken, i mange tilfeller lykkes med å bygge mer til- konsentrasjon. (Rapporter 2018/32). Statistisk sentralbyrå. gjengelige boliger. Husbanken har både virkemidler 4 Sentralitetsinndeling for 2018. 5 for å sikre egnede boliger for en aldrende befolkning Bloch, V. V. H. (2018). Geografisk analyse av nyboligbygging i Norge – igangsettingstillatelser etter mål for sentralitet og og et distriktspolitisk oppdrag. Likevel er Hus- konsentrasjon. (Rapporter 2018/32). Statistisk sentralbyrå. bankens aktuelle virkemidler i liten grad tatt i bruk 6 Bloch, V. V. H. (2017, 10. april). I 45 kommuner er det flere i distriktskommuner. hytter enn boliger. www.ssb.no. NOU 2020: 15 137 Det handler om Norge Kapittel 7

gjøre en kommune mer attraktiv for dem som bor Svak befolkningsutvikling gir et svakt boligmarked der, og for potensielle tilflyttere med jobbtilbud.11 I en analyse av små, usikre eller stagnerende Selv om eneboligen fortsatt står sterkt, har folks boligmarkeder fant Norut i 2010 at det særlig var boligpreferanser endret seg. Mange eneboliger sterk korrelasjon mellom langvarig befolknings- og få mindre boenheter for kjøp eller leie gir nedgang og lav omsetningsverdi på boliger. Deres utfordringer for unge mennesker som ønsker å bo tolkning var at befolkningsnedgangen var den og jobbe i distriktskommuner, men ikke er klar demografiske utfordringen som i størst grad for en langsiktig etablering. Samtidig kan tilgang hadde bidratt til situasjonen i Distrikts-Norge, til en større bolig også være en fordel for distrikts- med lav omsetningsverdi for boligeiendommer. kommuner. Foreløpige svar fra en nasjonal spør- De fant ingen sammenheng mellom distrikts- reundersøkelse om unges motivasjon for å bo i en kommuner med tett bosetting eller distrikts- distriktskommune, viser at unge mener mulig- kommuner med spredt bosetting. Svært små heten for å kunne bo i en enebolig er et av de vik- boligmarkeder med lang avstand til andre bolig- tigste aspektene ved å skulle bo i en distrikts- markeder skilte seg ut med et svakt boligmarked. kommune.12 Arbeidsmarkedet i kommunene ga ingen klare Boligmarkedet og boligtilbudet kan også gjøre sammenhenger. Sysselsettingsutvikling hadde distriktskommuner mindre attraktive for nærings- noe å si, men ikke i like stor grad som svak befolk- aktører. Svakt fungerende boligmarkeder vil ningsutvikling.7 eksempelvis streve med å ta opp i seg en rask arbeidsplassvekst.13 Tilflyttere uten nettverk stiller ofte svakt i boligmarkedet. Innvandrere som Beskatning av bolig gir store fordeler ved boligpris- eier sin egen bolig, blir i større grad integrert og vekst har bedre kontakt med folk i lokalsamfunnet.14 På samme måte som svak befolkningsutvikling har ført til svak utvikling i boligprisene, har befolkningsvekst og knapphet på boliger ført til Fare for innlåsing i boligmarkedet høyere priser på boliger i byene. Norge har gun- Hvis boligen kun var en investering, ville det ikke stige ordninger ved beskatning av egen bolig, der være tilrådelig å kjøpe eller bygge boliger i mange kun 25 prosent av verditakst ligger til grunn ved distriktskommuner. Dette gjør at låneinstitusjoner beregning av formuesskatt. Ettersom prisene i kan advare mot å kjøpe boliger i slike områder, og sentrale strøk er høyere, betyr dette at formuende heller anbefale å kjøpe eller bygge bolig på steder boligeiere i sentrale strøk får en større skatte- der gapet mellom markedsverdi og byggekost- rabatt enn formuende boligeiere i mindre sentrale nader er mindre, og hvor det er mulig å se for seg strøk. I tillegg er det ikke skatt ved gevinst ved en prisoppgang.15 salg av bolig man selv har bodd i8, men det er da Prisfall på boliger kan føre til at hushold- heller ikke skattefritak ved tap ved salg av ningen ikke kan selge boligen og realisere et boligen. Dette betyr at det er lettere å bygge seg eventuelt tap dersom de skulle ha behov for å opp en formue ved å bo i egen bolig der bolig- 9 prisene stiger, enn der de faller. 10 Sørlie, K. et al. (2012). Hvorfor flytte? Hvorfor bli boende? Bo- og flyttemotiver de første årene på 2000-tallet. (NIBR-rapport 2012/22). Norsk institutt for by- og regionforskning. Lite utvalg av tilgjengelige boliger begrenser Og Ruud, M. E. et al. (2014). Boligpreferanser i distriktene. (NIBR-rapport 2014/1). Norsk institutt for by- og region- mulighet for tilflytting forskning. Bolig er i seg selv ikke er et selvstendig motiv for 11 Sørvoll, J. & Løset, G. K. (2017). Samfunnsvirkninger av boligpolitikk. (NOVA-rapport nr. 3/2017). Velferdsforsk- å bli værende eller flytte til mindre distrikts- ningsinstituttet NOVA. 10 kommuner. Likevel kan et variert boligmarked 12 Ungdommens distriktspanel (2020, juni). Møte med demografiutvalget. Presentasjon holdt på utvalgsmøte 16. juni, video. Distriktssenteret har utført den nasjonale spørre- 7 Nygaard, V. et al. (2010). En analyse av små, usikre eller undersøkelsen på vegne av Ungdommens distriktspanel. stagnerende boligmarkeder. (Rapport 2010:3). Norut. 13 Sørvoll, J. & Løset, G. K. (2017). Samfunnsvirkninger av 8 Eieren må ha eid eiendommen i mer enn ett år, og ha en boligpolitikk. (NOVA-rapport nr. 3/2017). Velferdsforsk- botid på minst ett av de siste to årene. ningsinstituttet NOVA. 14 9 Til sammenlikning er skatten i Sverige i praksis 22 prosent Ruud, M. E. et al. (2014). Boligpreferanser i distriktene. på gevinst ved boligsalg, mens man får fradrag for 50 pro- (NIBR-rapport 2014/1). Norsk institutt for by- og region- sent av tapet. Det er heller ingen formuesskatt i Sverige, forskning. men til gjengjeld er det en kommunal eiendomsskatt på 15 Eliasen, S. Q. et al. (2020). Rural housing challenges in the 0,75 prosent av boligverdien. Nordic region. (Report 2020:7). Nordregio. 138 NOU 2020: 15 Kapittel 7 Det handler om Norge bytte bolig.16 Dette kan føre til en form for inn- låsing i boligmarkedet som også kan ha negative 7.1.2 Staten og kommunene er viktige for konsekvenser for andre levekårsområder, for å skape et boligmarked i distriktene eksempel muligheten til å flytte ved samlivs- – også med tilbud av leieboliger brudd, eller til å ta seg arbeid et annet sted. På Det er tre tiltaksområder for å stimulere til bolig- denne måten reduseres mobiliteten i distrik- etablering i distriktene, som går igjen i nordiske tene.17 land22: Når folk tross alt velger å bygge eller kjøpe 1. offentlig støtte for å bøte på manglende tilgang hus i områder med lave priser, må det være andre til kapital for boligkjøp eller boligbygging faktorer som gjør at de likevel ønsker å inves- 2. kommunenes rolle for å redusere utford- tere.18 Det må antas at disse grunnene må være ringene relativt sterke for å veie opp for den finansielle risi- 3. et velfungerende leiemarked som viktig sup- koen. plement til den eksisterende privateide ene- I en rekke distriktskommuner kan det være boligtilgangen i distriktsområder stor forskjell på prissettingen av eiendommer på helårsboliger og fritidsboliger. For å hindre at slike boliger går fra helårsbolig til fritidsboliger, Husbanken har et distriktspolitisk oppdrag, men det kan kommunene ha boplikt (det vil si at reglene er uklart hvordan dette forvaltes om konsesjonsfrihet uten boplikt ikke gjelder – Fram til årtusenskiftet var om lag halvparten av helt eller delvis).19 Boplikten gir en prisdempende boligbyggingen i Norge finansiert med bidrag fra effekt, ved at flere aktuelle kjøpere blir eksklu- Husbanken. De siste 20 årene har Husbanken gitt dert. Det kommer kjøper til gode gjennom en lån til 15–20 prosent av alle nybygde boliger i lavere inngangspris. Samtidig kan ikke kjøper for- Norge. vente å få tilbake det som blir lagt ned av investe- Ordningen Lån fra Husbanken (her inngår nå ringer når eiendommen selges videre. Boplikten det tidligere grunnlånet) har blant annet til formål kan dermed dempe investeringslysten, om ikke å bidra til finansiering av boliger i distriktene.23 kjøper har et langsiktig perspektiv. I en del tilfeller Lånet skal i disse tilfellene være et supplement i kan også dette føre til innlåsing i boligmarkedet, de områdene der pantesikkerheten er lavere, og ved at eier ikke kan selge boligen til markedspris. øvrige banker er fraværende. Distriktskommuner Analyser tyder på at boplikten har gitt færre oppgir at uten lån fra Husbanken ville de ikke ha bebodde helårsboliger fordi det lønner seg å fått til samarbeid med private aktører, nettopp på endre status for eiendommene fra helårsboliger til grunn av fravær av øvrige banker, spesielt ved lei- fritidsboliger, og at boplikten gjør det billigere for lighetsprosjekter for eie eller utleie. At Hus- familiene å bruke helårsboliger som fritids- banken har lik rente uansett hvor i landet boliger eiendom.20 Rådmenn i kommuner med boplikt på finansieres, gjør at aktørene og kommunene opp- boligeiendommer oppfatter boplikten som et vik- fatter lånet som et viktig distriktspolitisk virke- tig virkemiddel, og mener at bosettingen ville blitt middel. Dette gjelder særlig muligheten for pri- redusert hvis den lokale forskriften om boplikt ble vate aktører til å bygge utleieboliger med gunstig opphevet.21 finansiering. I kommuner der profesjonelle aktø- rer har vært sentrale i framskaffing av boliger, er 16 Normann, T. R. (2017). Hvordan måle boutgiftsbelastning? en overvekt av disse boligene finansiert med En diskusjon av forholdet mellom inntekter og utgifter til grunnlån.24 bolig. (Notater 2017/6). Statistisk sentralbyrå. 17 Eliasen, S. Q. et al. (2020). Rural housing challenges in the På tross av at lån fra Husbanken framheves Nordic region. (Report 2020:7). Nordregio. som viktig for boligetablering i distriktene, virker 18 Eliasen, S. Q. et al. (2020). Rural housing challenges in the det ikke som lånet faktisk treffer områder der Nordic region. (Report 2020:7). Nordregio. pantesikkerheten er lav og banker er fraværende. 19 Om lag 100 kommuner innførte lokale konsesjoner på 1970-tallet, men ved inngangen til 2020 var dette antallet redusert til 45. I 16 av kommunene er boplikten i tillegg 22 Eliasen, S. Q. et al. (2020). Rural housing challenges in the begrenset til soner av kommunen. Boplikt på helårsboliger Nordic region. (Report 2020:7). Nordregio. er mest utbredt langs Sørlandskysten, i Telemark og 23 Fra 1.1.2020 eksisterer ikke lenger Husbankens grunnlån. Hallingdal. Nå er alle husbanklån samlet i ett lån med ulike formål/ 20 Labugt, I-L. et al. (2004). Boplikt for helårsboliger – svarer kapitler, lån fra Husbanken. I forskriften står det: «Lån fra resultatet til forventningene? I Plan 36(1). Husbanken skal også bidra til finansiering av boliger i dis- 21 Forbord, M. & Storstad, O. (2008). Konsesjonsplikt på bolig- triktene.» eiendom i fritidskommuner: Sikrer det helårsbosetting? 24 Husbanken (2020). Sluttrapport – Satsingen Boligetablering (R-11/08). Ruralis. i distriktene fra 2011–2018. NOU 2020: 15 139 Det handler om Norge Kapittel 7

I evalueringen av grunnlånet for oppføring fra som er viktig, ikke enkeltstående tiltak, fordi 2011, kom det fram at grunnlånet ikke er avgjø- behovet først og fremt er økt variasjon og dyna- rende for boligbyggingen i små kommuner, og at mikk i tilbud og marked. Sentrale suksesskriterier det i liten grad bidro til boligforsyning i distrik- for kommuner som lykkes, er at disse kommu- tene, bortsett fra i enkeltkommuner. Grunnlånet nene jobber helhetlig med boligpolitikken, og at spilte heller ikke noen større rolle som finansier- de kobler markeds- og boligsosiale hensyn, virke- ingskilde i små enn i store kommuner. To av tre midler og samarbeid og samspill med lokale og kommuner med den laveste nybyggingen hadde eksterne aktører, herunder private utbyggere.30 ingen boliger som var finansiert med grunnlån til Kommunens rolle som helhetlig planlegger, oppføring.25 aktiv tilrettelegger og kobler er avgjørende for rea- Årsrapporten fra Husbanken fra 2019 oppgir at liseringen av boligsatsinger i distriktene. En aktiv kun tre prosent av grunnlånet ble brukt i kommu- kommune bidrar til å løse ut kompetanse, engasje- ner på sentralitet 5 og 6. Det gis ingen videre ana- ment og ressurser blant lokale utbyggere og pri- lyse av disse tallene. I andre sammenhenger kom- vate aktører. Det forutsetter at kommunen selv pri- mer det fram at bruken av grunnlånet i distrikts- oriterer å bygge opp boligstrategisk kompetanse, kommuner virker å være avhengig av om kommu- og jobbe med boligutvikling på tvers av fag og sek- nen har en aktiv boligpolitikk eller ikke.26 torer.31 Særlig avgjørende synes likevel det statlige engasjementet gjennom Husbankens virkemidler og kompetanse å ha vært. Det handler både om Kommunene må ta ansvar for å stimulere bolig- midler og om kompetansen og legitimiteten slike byggingen satsinger gir. Denne erfaringen taler for en videre- Kommuner som er aktive i boligpolitikken, kan føring og videreutvikling av Husbankens bolig- lykkes i å stimulere boligbyggingen.27 Evalue- økonomiske og rådgivende rolle som verktøy for ringer viser at lokale boligsatsinger har bidratt til boligsatsinger i distriktene.32 I den nasjonale bolig- et økt og mer variert boligtilbud. Boligsatsinger politikken bør det legges vekt på kunnskap og har bidratt til økt bostedsattraktivitet og positive virkemidler som møter utfordringer i tynne bolig- virkninger for lokalt næringsliv, ved at det er blitt markeder, og gjør det lettere for kommuner å til- enklere å finne boliger til nyansatte. Kommunene rettelegge for tilflyttere med ulike behov.33 selv ser positive effekter av satsingene, både ved at det blir bedre og mer effektive velferdstjenester, og ved at kommunen blir styrket i sin Stor interesse for å stimulere til privat leiemarked rolle som samfunnsutvikler.28 Ettersom en stor andel av boligene i distriktene er Boligutvikling har også betydning for evnen et privateide eneboliger, har det vært stor interesse lokalsamfunn har til å inkludere, og for opplevd for å stimulere til et privat leiemarked. Dette er livskvalitet og folkehelse for ulike befolknings- særlig knyttet til å ha boliger for tilflyttere som grupper. Bolig er en viktig faktor for inkludering ikke ønsker å investere i et usikkert boligmarked, og bosetting av arbeidsinnvandrere og flykt- eller har mulighet til slike investeringer, og for ninger. Etablering i egen bolig, ut over kommu- eldre som kan ønske å flytte til en mer lettstelt nale gjennomgangsboliger, blir tatt som et signal bolig.34 på reelle intensjoner om å bli. Det gir aner- 29 kjennelse og legitimitet i lokalsamfunnet. 30 Rambøll. (2014a). Gode eksempler boligstrategiske tiltak i Erfaringen er i hovedsak at det er den strate- distriktet. Rambøll Management Consulting, Oslo. Rambøll. giske, langsiktige jobben med boligpolitikken (2014b). Følgeevaluering – sluttrapport boligetablering i distriktene. Rambøll Management Consulting, Oslo. Og Sør- voll, J. & Løset, G. K. (2017). Samfunnsvirkninger av bolig- 25 Asplan Viak. (2011). Evaluering av Husbankens grunnlån til politikk. (NOVA-rapport nr. 3/2017). Velferdsforsknings- oppføring. instituttet NOVA. 26 Kunnskapsparken Bodø. (2019). Tapere og vinnere i bolig- 31 Hatling, L. & Dahl, I. (2020). Tilflyttings- og rekrutterings- markedet i Nord-Norge. arbeid i distriktene – en oppsummering av kunnskap. (Notat 27 Hatling, L. & Dahl, I. (2020). Tilflyttings- og rekrutterings- til demografiutvalget). Distriktssenteret. arbeid i distriktene – en oppsummering av kunnskap. (Notat 32 Sørvoll, J. & Løset, G. K. (2017). Samfunnsvirkninger av til demografiutvalget). Distriktssenteret. boligpolitikk. (NOVA-rapport nr. 3/2017). Velferdsforsk- 28 Sørvoll, J. & Løset, G. K. (2017). Samfunnsvirkninger av ningsinstituttet NOVA. boligpolitikk. (NOVA-rapport nr. 3/2017). Velferdsforsk- 33 Hatling, L. & Dahl, I. (2020). Tilflyttings- og rekrutterings- ningsinstituttet NOVA. arbeid i distriktene – en oppsummering av kunnskap. (Notat 29 Søholt, S. et al. (2012). «Derfor blir vi her» – innvandrere i til demografiutvalget). Distriktssenteret. Distrikts-Norge. (NIBR-rapport 2012/5). Norsk institutt for 34 Eliasen, S. Q. et al. (2020). Rural housing challenges in the by- og regionforskning. Nordic region. (Report 2020:7). Nordregio. 140 NOU 2020: 15 Kapittel 7 Det handler om Norge

eller nedsatt funksjonsevne. En velegnet bolig for Stimulering av boligmarkedet gjennom å redusere eldre kjennetegnes av en kombinasjon av god til- tilbudet av boliger i Danmark gjengelighet (for personer med nedsatt funksjon Danmark har hatt en annen tilnærming til utford- eller bevegelsesvansker), hensiktsmessig belig- ringen. Når tilgangen på ledige boliger er større genhet (nærhet til sosiale møteplasser, aktiviteter enn etterspørselen, fører dette til nedgang i verdien og servicetilbud) og mulighet til å bo hjemme og på boliger. Mange ledige boliger, lave boligpriser motta omsorgstjenester der.36 En uhensiktsmes- og den lange tiden det tar å selge boliger, skaper sig bolig kan framskynde en prosess der de eldre usikkerhet om det overhodet er mulig å selge boli- får redusert livskvalitet, større avhengighet av ger i området. For å motvirke disse effektene, ble omsorgstjenester og tidlig overføring til pleieinsti- det i 2010 etablert et fond for at danske kommuner tusjoner. kunne få statlig delfinansiering til å rive eller reno- Flere kartlegginger viser at en betydelig andel vere ledige og falleferdige hus. Evalueringer av eldre bor i uegnede boliger. I en spørreunder- nedrivinger viser ingen klar positiv effekt på bolig- søkelse svarte 57 prosent av de eldre i spredt- markedet. Det er derimot positive vurderinger bygde strøk at de bodde i en bolig som var dårlig knyttet til et mer attraktivt lokalmiljø.35 eller svært dårlig tilpasset behovene til en beve- gelseshemmet person.37 For sentrum i storbyer var tilsvarende tall 42 prosent, mens det i øvrige 7.2 Egnede boliger for eldre kategorier var om lag 50 prosent som svarte at boligen var dårlig eller svært dårlig tilpasset per- Det er en hovedstrategi i eldreomsorgen at eldre soner med bevegelseshemning. skal bli boende hjemme så lenge som mulig. Å Rundt 21 prosent av landets boligmasse kan være selvhjulpen er bra, både for de eldre selv og defineres som egnet eller tilgjengelig for personer for å begrense ressursinnsatsen i helse- og med nedsatt funksjonsevne.38 Dette omfatter klart omsorgssektoren. I distriktskommuner bor eldre flere boliger i leilighetsbygg (36 prosent) enn ene- i stor grad i eneboliger som ikke er tilrettelagt for boliger (16 prosent), rekkehus (15 prosent) og bevegelseshemninger. Mange av disse boligene flermannsboliger (19 prosent). I distriktskommu- ligger også usentralt til. Dette gir lange reise- ner på sentralitet 5 og 6 er over 90 prosent av avstander for hjemmehjelp og hjemmesykepleie, boligene eneboliger, tomannsboliger eller rekke- og gjør at de eldre blir lite selvhjulpne når de ikke hus, mens denne andelen kun er på 23 prosent på lenger kan kjøre bil. sentralitet 1.39 Likevel er det små forskjeller mel- At de eldre flytter til mer lettstelte boliger mer lom sentralitetsnivåene på andelen tilgjengelige sentralt i kommunen, er ønskelig både for de boliger (mellom 20 og 22 prosent).40 Dette inne- eldre selv og for kommunen som skal levere bærer antakelig at flere av eneboligene regnes helse- og omsorgstjenester. Slik strategisk flytting som tilgjengelige i distriktskommuner enn i mer skjer imidlertid ofte ikke før de eldre ikke lenger sentrale strøk. kan bo i boligen sin. Dette skyldes delvis at disse 90 prosent av alle eldre oppgir at det er viktig eldre innbyggerne selv ikke ønsker dette, men i at boligen er slik at man kan leve mest mulig uav- stor grad også at det ikke finnes tilgjengelige hengig av andres hjelp. Eldre i spredtbygde områ- boliger å flytte inn i på det private markedet, og at der er i mindre grad opptatt av at boligen er utfor- verdien på boligene deres er for lav til å dekke met med tanke på funksjonsnedsettelser eller at investeringen i ny bolig. boligen er på ett plan. Velferdsforskningsinsti- Eldre som ikke lenger kan bli boende i egen bolig, flytter dermed ofte inn i kommunale boliger 36 Sørvoll, J. et al. (2018). Bolig i det aldrende samfunnet. eller omsorgstilbud. (NOVA-rapport nr. 12/2018). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. 37 Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarkedet – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/ 7.2.1 Flere eldre i distriktskommuner bor 2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. i lite tilgjengelige boliger 38 En tilgjengelig bolig defineres her som en bolig som er til- Boligens egenskaper har betydning for om man rettelagt for rullestolbrukere, eller en bolig som uten altfor store omkostninger kan tilpasses. kan bo hjemme dersom man får helseutfordringer 39 SSB-statistikkbanken. Tabell 06265: Boliger, etter region, statistikkvariabel, år og bygningstype. 35 Jensen, J. O. & Staunstrup, J. K. (2019). Vurdering af effek- 40 Bø, E. E. & Revold, M. K. (2019). Scenarioanalyser av til- ter af nedrivningsindsats med støtte fra pulje til landsbyfor- gjengelighet i den norske boligmassen. (Rapporter 2019/8). nyelse. Aalborg Universitet. Statistisk sentralbyrå. NOU 2020: 15 141 Det handler om Norge Kapittel 7

Utbedre bolig med egne midler

Boligen ikke egnet, men kan utbedres

Utbedre bolig med bistand

Boligen egnet, ingen behov for tilpasning

Anskaffe ny bolig med egne midler

Boligen ikke egnet, og kan ikke utbedres

Anskaffe ny bolig med bistand

Figur 7.1 Modell over eldres valgalternativer med hensyn til boligtilpasning Kilde: Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarkedet – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. tuttet NOVA tolker dette som et utslag av det fak- mært to valgalternativer: De kan bli boende i tiske boligtilbudet på steder. Eldre i spredtbygde nåværende bolig og tilpasse den til endret livs- områder legger også vekt på følelsesmessig til- situasjon, eller de kan flytte til en ny og mer egnet knytning til boligen.41 bolig. Hvilke valgmuligheter de eldre har i prak- Scenarioanalyser legger til grunn at 70 prosent sis, avhenger av egne ressurser (økonomi, kunn- av de nye boligene som bygges, vil være tilgjenge- skap og sosialt nettverk), og av hvilke muligheter lige for personer med nedsatt funksjonsevne. som finnes på det lokale boligmarkedet. Vi antar Fram mot 2040 vil andelen tilgjengelige boliger at eldres valg av boligløsning for alderdommen i derfor øke til rundt 35 prosent. Det er særlig tillegg vil være påvirket av tilgang på offentlig nybygging av blokker og leilighetsbygg som bistand, i form av rådgivning og støtteord- bidrar til flere tilgjengelige boliger. Økningen i ninger.43 antall tilgjengelige boliger vil derfor være størst i de områdene som har høy boligvekst, og der blokkbebyggelse utgjør en høy andel av nybyggin- 7.2.2 De som skal bli gamle i distriktene, gen. Disse områdene ligger i større byer og flytter sjelden til mer egnede boliger omliggende kommuner. Lite boligbygging i dis- Forskning viser at eldre har lavere mobilitet på triktskommuner gjør at andelen tilgjengelige boli- boligmarkedet enn andre grupper i samfunnet. ger øker minst her, og denne andelen vil være på De blir boende i samme bolig, til tross for et om lag 29 prosent i 2040.42 økende hjelpebehov og dårlig tilgjengelighet. Velferdsforskningsinstituttet NOVA har laget Internasjonalt brukes uttrykket «aging in place» en modell for eldres valgmuligheter når boligen om eldres manglende mobilitet. De eldre som ikke lenger er egnet, jf. figur 7.1. Eldre har pri- likevel flytter, viser en klar tendens til det man kan kalle strategisk flytting. 40 prosent av eldre som 41 Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarke- flytter, oppgir å ha valgt bolig med tanke på funk- det – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/ 2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. 42 Bø, E. E. & Revold, M. K. (2019). Scenarioanalyser av til- 43 Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarke- gjengelighet i den norske boligmassen. (Rapporter 2019/8). det – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/ Statistisk sentralbyrå. 2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. 142 NOU 2020: 15 Kapittel 7 Det handler om Norge

- 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst Hele landet sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

60–74 75–79 80+ Hele befolkningen

Figur 7.2 Andel eldre som ikke bor i vanlig familiebolig, fordelt etter sentralitet og sammenliknet med hele befolkningen (2019).1 Tall i prosent 1 Vanlig familiebolig er her definert som enebolig, rekkehus/kjedehus og tomannsbolig. Figuren viser andelene som bor i store boligbygg (leilighetsbygg), forretningsbygg, sykehjem/sykehus/bo- og servicesenter, studenthjem og andre boliger. Fritids- bygg er ikke medregnet som andre boliger. Kilde: SSB (egen bestilling fra utvalget). sjonsnedsettelser i alderdommen.44 En form for gisk flytting. 24 prosent av 50–71-åringene i storby- flytting som handler om å finne en mer egnet ene flytter, mot 15 prosent i spredtbygde strøk.47 bolig i alderdommen, er flytting fra enebolig til lei- Tall utvalget har fått fra SSB, viser at tre til fire pro- lighet. Denne typen flytting skjer i liten grad før sent av de mellom 60 og 74 år i kommuner på sen- fylte 60 år, og jo eldre man blir, desto vanligere tralitet 4, 5 og 6 flyttet i 2019. Det aller meste av blir denne begrunnelsen for valg av bolig.45 flyttingen skjedde internt i kommunen. På sentrali- Tall utvalget har bestilt fra SSB, bekrefter at tet 1 var det 6,5 prosent som flyttet, mens andelen andelen som bor i annen bolig enn vanlig familie- var fem prosent på sentralitet 2 og 3. bolig (se figur 7.2), øker i de de eldre aldersgrup- Tallene bekrefter at flytting fra eneboliger til pene. Det er særlig i større byområder at denne leiligheter i blokk er vanlig i byområder. Samtidig økningen er markant. Her er større boligbygg til- ser vi at det meste av flyttingen på sentralitet 3 til 6 gjengelig, jf. figur 7.2. Økningen i andelen for de skjer til og fra eneboliger, tomannsboliger og over 80 år på sentralitet 5 og 6 skyldes i all hoved- rekkehus/kjedehus.48 sak flytting til sykehjem eller omsorgsboliger.46 Samtidig er det også ting som tyder på at det i En studie fra 2016 viser at om lag 20 prosent av løpet av de siste 20 årene er blitt vanligere å bytte personer i alderen 50–71 år hadde flyttet de siste bolig for de mellom 60 og 75 år. De som flytter seks årene. Det er geografiske forskjeller i strate- relativt sent i livet, velger i større grad enn andre bolig med tanke på tilpasning til alderdommen. 44 Sørvoll, J. et al. (2016). Eldres boligsituasjon – boligmarked Personer som flyttet inn i sin nåværende bolig og boligpolitikk i lys av samfunnets aldring. (NOVA-rapport etter at de fylte 60 år, bor også i mer tilgjengelige nr. 11/2016). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. 45 Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarkedet – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/ 2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. 47 Sørvoll, J. et al. (2016). Eldres boligsituasjon – boligmarked 46 Sju prosent av innbyggere over 80 år i kommuner på sen- og boligpolitikk i lys av samfunnets aldring. (NOVA-rapport tralitet 5 og 6 bor i kategorien sykehjem/sykehus/bo- og nr. 11/2016). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. servicesenter. På sentralitet 1 og 2 er andelen bare fire pro- 48 Flytting til og fra fritidsboliger inngår også her, men meng- sent. den er relativt beskjeden. NOU 2020: 15 143 Det handler om Norge Kapittel 7

5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 - 1 – Mest 2 – Nest mest 3 – Over middels 4 – Middels 5 – Nest minst 6 – Minst sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale sentrale kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner kommuner

Fra vanlig familiebolig Til vanlig familiebolig Til større boligbygg, institusjoner mv. Fra større boligbygg, institusjoner mv.

Figur 7.3 Flytterate fra og til ulike boligtyper etter sentralitet blant personer mellom 60 og 74 år (2019).1 Tall per 100 i aldersgruppen på sentralitetsnivået 1 Vanlig familiebolig er her definert som enebolig, rekkehus/kjedehus og tomannsbolig. Fritidsbygg er også med i denne kategorien. Øvrige typer bygninger er store boligbygg (leilighetsbygg), forretningsbygg, sykehjem/sykehus/bo- og servicesenter, studenthjem og andre boliger. Kilde: SSB (egen bestilling fra utvalget). og alderstilpassede boliger enn personer som Muligheten for at de middelaldrende og eldre flyttet inn da de var i 50-årene eller tidligere.49 skal kunne realisere en strategisk flytting med Når eldre i distriktene blir intervjuet om sine tanke på alderdommen, vil i stor grad være avhen- egne boligplaner for framtiden, gir de fleste gig av boligtilbudet på det stedet de bor eller uttrykk for at de vil ta det som kommer. De ønsker å flytte til. Usentrale boliger i en distrikts- ønsker å bo hjemme, der de nå bor, lengst mulig. kommune har en relativt lav markedsverdi. Det Forskerne mener at de eldres vurdering av fram- kan derfor være vanskelig å selge en slik bolig for tidens livssituasjon er «i forbausende stor grad å finansiere en mer egnet bolig sentralt i kommu- preget av kontinuitet», de ser ikke for seg noen nen. Blant eldre som er bosatt i spredtbygde vesentlige endringer sammenliknet med i dag.50 strøk, oppgir 25 prosent at de ikke har råd til å flytte som en viktig begrunnelse for å bli boende i 49 Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarke- nåværende bolig. Landsgjennomsnittet er 17 pro- 51 det – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/ sent. Kombinasjonen av en ensartet og lite til- 2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. I en artikkel i gjengelig boligmasse, lav takt i boligbyggingen, Aftenposten som gjengir hovedfunnene i rapporten, hevder forfatterne at Bygde-Norge har et tilflyttingsproblem ved at lav markedsverdi på eksisterende boliger og en eldre bosatt i byer flytter til enebolig i spredtbygde strøk. aldrende befolkning, kan gjøre denne situasjonen Hver fjerde som etter 60-årsdagen flytter inn i en bolig som utfordrende i distriktskommuner. er lokalisert i et spredtbygd strøk, kommer fra en storby. Det forfatterne av rapporten ikke tar hensyn til i denne Nye kollektive boløsninger framheves som et beskrivelsen, er at det også går en flyttestrøm den andre av de viktigste satsingsområdene for distrikts- veien, og at denne er større. Deres egne tall viser at det er kommuner framover. Mange eldre innbyggere i flere som flytter fra eneboliger i spredtbygde strøk enn til eneboliger i spredtbygde strøk. Utvalgets tall fra SSB viser distriktene ser ut til å ønske seg boligformer som det samme. Det er en del eldre folk som flytter til kommu- kan legge til rette for mer sosial kontakt og aktivi- ner på sentralitet 5 og 6, men i aldersgruppen 60–75 år er tet, enn hva som er tilfellet i dag.52 det omtrent like mange som flytter fra sentralitet 5 og 6. I aldersgruppen 75–79 år er det derimot netto utflytting. Eldre i kommuner på sentralitet 1 flytter heller til kommu- 51 Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarke- ner på sentralitet 3. Se også omtale av eldres flytting i kapit- det – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/ tel 2 i denne NOU-en. 2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. 50 Bliksvær, T. et al. (2020). «Et godt sted å bli gammel» – En 52 Bliksvær, T. et al. (2020). «Et godt sted å bli gammel» – En studie av aldring i rurale kommuner. (NF-rapport nr. 11/ studie av aldring i rurale kommuner. (NF-rapport nr. 11/ 2020). Nordlandsforskning. 2020). Nordlandsforskning. 144 NOU 2020: 15 Kapittel 7 Det handler om Norge

60–74 75–79 80+ Hele befolkningen

Figur 7.4 Andel eldre personer bosatt i spredtbygde strøk, fordelt etter sentralitet og sammenliknet med hele befolkningen (2019). Tall i prosent Kilde: SSB (egen bestilling fra utvalget).

funksjoner som viktig. Dette står i motsetning til

7.2.3 Usentral beliggenhet gir eldre i byområder som oppfatter dette som spe- ytterligere utfordringer for eldre og sielt viktig.54 eldreomsorgen i distriktskommuner Denne manglende preferansen for å bo i mer Velegnede boliger for eldre vil kombinere god til- tettbygde strøk av kommunen, for eksempel i gjengelighet, hensiktsmessig beliggenhet og kommunesenteret, finner vi også i statistikk utval- mulighet til å bo hjemme og motta (eventuelle) get har bestilt fra SSB. Figur 7.4 viser at det i små omsorgstjenester. Ofte vil det være mer lønnsomt og mellomstore bykommuner på sentralitet 3 og 4 å tilpasse eksisterende boliger enn å bygge nytt. er en viss overgang fra å bo spredtbygd til å bo For distriktskommuner kan utfordringen imidler- tettbygd for personer i slutten av 70-årene, men at tid både være boligen i seg selv og det at boligen dette i liten grad er tilfelle i distriktskommuner på ligger langt fra tjenester og sosiale møteplasser. sentralitet 5 og 6. Vi ser her at eldre i stedet har en Undersøkelser viser at det for hjemmetjenestens tendens til å bo mer spredtbygd enn innbyggerne del nettopp er reiseavstander som er den store for øvrig. utfordringen, når de skal levere ulike former for Eldre i distriktene har ulike preferanser. Der- hjemmetjenester.53 som helsen skranter, ønsker mange å flytte til til- En grunn til at eldre velger å bli boende i en passede og mer sosiale boformer, med nærhet til usentralt beliggende bolig i distriktskommuner, omsorgspersonell. Eldre i høy alder kan være kan være at de har andre preferanser enn eldre i svært fornøyd med å flytte til en seniorleilighet, byområder. Den viktigste egenskapen ved nabo- kommunal bolig eller omsorgsbolig mer sentralt i laget for eldre i distriktskommuner er at boligen kommunen, særlig dersom de opplever at de selv er nær skog og mark (66 prosent). Det er langt har fått være med og bestemme i flytteprosessen. færre som oppfatter nærhet til offentlig kommuni- Å flytte fra egen bolig til sykehjem blir derimot i kasjon, dagligvareforretninger og ulike service- større grad opplevd som en mer negativ prosess. De som har valgt å bli boende i eget hjem, ser i

53 Sørvoll, J. et al. (2018). Bolig i det aldrende samfunnet. Ana- lyse av rammebetingelser for fremskaffelse av velegnede boli- 54 Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarke- ger for eldre. (NOVA-rapport nr. 12/2018). Velferdsforsk- det – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/ ningsinstituttet NOVA. 2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. NOU 2020: 15 145 Det handler om Norge Kapittel 7

60–74 75–79 80+ Hele befolkningen

Figur 7.5 Andel eldre personer som bor i leid bolig, fordelt etter sentralitet og sammenliknet med hele befolkningen (2019). Tall i prosent Kilde: SSB (egen bestilling fra utvalget). større grad ut til å få hjelp fra pårørende og ikke boliger. Deres konklusjon er at de førstnevnte bare fra kommunen.55 kommunene er best i stand til å foreta vel- Slik flytting til en omsorgsbolig eller kommu- begrunnede prioriteringer mellom etablering av nal bolig kan stemme med at mange over 80 år omsorgsboliger, satsing på virkemidlene i bolig- bor i leid bolig i distriktskommuner, jf. figur 7.5. forsyningspolitikken (regulerings- og arealplaner, Det er rimelig å anta at dette er knyttet til eldre utbyggingsavtaler, tomtepolitikk og strategiske som ikke lenger kunne bo i egen bolig, og som boligkjøp og så videre) og utbedring av den eksis- har fått tildelt en mer egnet kommunal bolig som terende boligmassen.56 de kan leie. Det er distriktskommunene som har størst grunn til å videreutvikle en boligpolitikk rettet mot eldre. Det er her eldre har færrest muligheter 7.2.4 Innsats og virkemidler for til å tilpasse sitt eget boligkonsum gjennom flyt- aldersvennlige boliger ting til et privat boligtilbud. Nybygging kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt, men likevel ikke Kommunenes innsats for boliger for eldre bli realisert i markedet. Samfunnet kan spare Når kommuner skal planlegge og tilrettelegge kostnader til omsorg, ved at eldre kan bo hjemme boliger for eldre, er det flere forhold som spiller i en mer sentral og lettstelt bolig.57 inn. Viktige stikkord er kunnskap om demografi (bolig og tjenestebehov), folkehelse, boligpreferanser, personlig (bolig)økonomi, boligmassens Husbankens virkemidler tilgjengelighet, lokale boligmarkeder og eldre- Husbanken har virkemidler for å sikre egnede boligpolitikkens muligheter. Velferdsforsknings- boliger for en aldrende befolkning. Lån fra Hus- instituttet NOVA har sammenliknet kommuner banken skal stimulere til flere boliger med livs- som bruker denne typen kunnskap, med kommuner som i større grad har satset på omsorgs- 56 Sørvoll, J. et al. (2016). Eldres boligsituasjon – boligmarked og boligpolitikk i lys av samfunnets aldring. (NOVA-rapport nr. 11/2016). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. 55 Munkejord, M. C. et al. (2018). Hjemme best? En tematisk 57 Sørvoll, J. et al. (2020). Mobilitet blant eldre på boligmarke- analyse av eldres fortellinger om omsorg og trygghet i eget det – holdninger, drivere og barrierer. (NOVA-rapport nr. 5/ hjem. Tidsskrift for omsorgsforskning 4(1). 2020). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. 146 NOU 2020: 15 Kapittel 7 Det handler om Norge løpskvaliteter, og til økt tilgjengelighet i både nye og eksisterende boliger. Livsløpsboliger er boliger Samarbeidsprosjekt mellom Husbanken og som legger til rette for at personer med funksjons- Distriktssenteret nedsettelser kan bo i egen bolig, leve aktive liv og I samarbeid med Distriktssenteret har Hus- være selvhjulpne. Enkeltpersoner, foretak, kom- banken etablert prosjektet «Aldersvennlige boli- muner og fylkeskommuner kan få lån til livsløps- ger og bomiljø i distriktskommuner». Prosjektet boliger. Husbankens lån kan bidra til både nybyg- har som formål å utvikle kunnskap om og praksis ging, oppgradering og kjøp av boliger. for arbeidsmåter, virkemidler og verktøy som skal Som vi så i kapittel 7.1.2, blir virkemiddelet fremme aldersvennlige botilbud på steder som Lån fra Husbanken i liten grad brukt i distrikts- har et boligmarked som fungerer dårlig, og en kommuner.58 Bare tre prosent av Husbankens boligmasse som ikke er i tråd med behovene. grunnlån ble i 2019 brukt i distriktskommuner på Kommunene som deltar i samarbeidet, er sentralitet 5 og 6 (som har 14 prosent av befolk- Kautokeino, Beiarn, Herøy i Nordland, Grong, ningen). Til sammenlikning ble 17 prosent av Vanylven, Stryn, Ullensvang, Iveland, Vinje, Våler investeringstilskuddet til omsorgsboliger og syke- i Innlandet, Kongsvinger og Engerdal. Fra kom- hjemsplasser brukt i de samme kommunene. Hva munene deltar de som har ansvar for kommune- som er årsaken til denne lave bruken av lån i dis- planleggingen og ledere på helse- og omsorgs- triktskommuner, er uklart. Det kan skyldes at feltet. Husbanken i for liten grad har vært opptatt av Prosjektet skal bidra til å utvikle kunnskap om utfordringene i distriktskommuner, og av å helhetlig bruk av virkemidler. Eksisterende virke- benytte eksisterende ordninger på en fleksibel midler, og hvordan de best kan fungere i lys av måte. Det kan også skyldes at lån ikke er et til- utfordringer for mindre distriktskommuner/kom- strekkelig virkemiddel for å gi eldre mulighet til å muner med tynne (stagnerende) boligmarkeder, kjøpe en mer egnet og sentralt beliggende bolig i skal vurderes. Prosjektet har også som mål å distriktskommuner.59 prøve ut nye tiltak.

58 Fra 1.1.2020 eksisterer ikke lenger Husbankens grunnlån. 59 Sørvoll, J. et al. (2016). Eldres boligsituasjon – boligmarked Nå er alle husbanklån samlet i ett lån med ulike formål/ og boligpolitikk i lys av samfunnets aldring. (NOVA-rapport kapitler, kalt Lån fra Husbanken. nr. 11/2016). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. NOU 2020: 15 147 Det handler om Norge Kapittel 8

Kapittel 8 Utdanningssystemet og distriktenes tilgang til kompetanse

Utdanningsinstitusjoner er viktige for regional utvik- å kunne dekke områdets eget behov for kompetanse. ling av flere grunner. Nærhet til en utdanningsinsti- Den desentraliserte utbyggingen av universiteter og tusjon øker rekrutteringen til utdanningen, og det høyskoler har i stor grad jevnet ut søkingen til høy- fører til at flere i en region kan ta utdanning. Etter ere utdanning mellom distriktsområder og sentrale studier tar mange arbeid i regionen hvor de studerte, strøk. Selv om utdanning og utdanningssystemet er og det bidrar til at privat og offentlig sektor i regionen en viktig drivkraft for sentralisering av befolk- får tilgang til kompetanse. Tilgang til kompetanse er ningen, viser studier at folk som studerer lokalt, er dessuten den viktigste faktoren for lokalisering av en viktig kilde til kompetanse for det lokale arbeids- kunnskapsvirksomheter, som i det norske arbeidsmarkedet. Slik sett er mulighetene for å sikre rekrut- markedet er den typen virksomhet som vokser mest. tering til kompetanse til distriktene antakelig bedre Utdanningsinstitusjoner blir dermed en viktig forut- i dag enn de var før denne utbyggingen. setning for vekst i den regionen de befinner seg i. Distriktene i Norge består av mange og små På bakgrunn av dette kan man tenke seg at en arbeidsmarkeder. Det er en høy terskel for å flytte ut jevn fordeling av utdanningsinstitusjoner og studie- av den bo- og arbeidsmarkedsregionen man har eta- plasser rundt om i landet også ville føre til en jev- blert seg igjennom studier og jobb. Terskelen for å ta nere regional utvikling og vekst. Så enkelt er det jobb i distriktsområder blir trolig høyere ved at en likevel ikke. Mange studenter søker seg ikke til den del jobber i distriktene generelt antas enten å være institusjonen som ligger nærmest, men ofte til mer krevende, som for eksempel fastlege, eller min- studiesteder i større byer, især Oslo. Videre er det dre interessante, som for eksempel sykepleier i mange som har studert andre steder som søker seg eldreomsorgen, enn tilsvarende jobber i byene, som til Oslos arbeidsmarked etter studiene. Dette gjelder for eksempel sykepleier på sykehus. Slike oppfat- særlig studenter som har utdannet seg innen fag ninger kan motvirkes gjennom praksis i distrikts- hvor det dominerende arbeidsmarkedet finnes i kommuner. Samtidig er det viktig at arbeidsgiverne Oslo, som for eksempel innen økonomi og ingeniør- faktisk sørger for at jobbene i distriktene er inte- fag. Men også innen yrker som det finnes arbeids- ressante og gode. marked for over hele landet, som for eksempel syke- Løsninger for å sikre rekruttering til distrikts- pleier og lærer, søker ferdigutdannede seg helst til de områder må derfor knyttes til flere sektorer, for store arbeidsmarkedsregionene etter studiene. eksempel mer velfungerende boligmarkeder i distrik- I distriktene finnes det både studieplasser og tene (se kapittel 7) og infrastruktur som binder bo- arbeidsplasser for folk med høyere utdanning. Like- og arbeidsmarkeder sammen (se kapittel 9). Innen- vel flytter altså mange til mer sentrale steder når de for utdanningsfeltet, som dette kapittelet handler skal studere. Lokalisering av utdanningsinstitusjo- om, må det legges til rette for at de som ønsker det, ner i byer er en av grunnene til at det er vanskeli- har mulighet til å ta høyere utdanning i distriktene. gere å rekruttere personer med høyere utdanning til Det er særlig viktig med et desentralisert og fleksi- ledige stillinger i distriktskommuner, slik vi så i belt utdanningstilbud til dem som allerede er eta- kapittel 6. Forskning har vist at de viktigste kjenne- blert i distriktsområder, ettersom det antagelig lig- tegnene ved personer med høyere utdanning som ger et større potensiale i å utdanne dem som alle- jobber i distriktsområder, er enten at de kommer fra rede bor i distriktene, enn i å tiltrekke høyt utdan- distriktskommuner selv («rural origin») eller at de nede som bor andre steder. har erfaring fra arbeid i distriktsområder gjennom Samtidig er det også viktig at det fortsatt finnes utdanningen («rural exposure»). utdanningsinstitusjoner i distriktene, slik at noen Før høyere utdanning ble allment utbredt i av dem som er vokst opp i sentrale strøk, har mulig- Norge, var en hovedutfordring at rekrutteringen til het for å ta utdanning her. Rural eksponering, gjen- høyere utdanning i distriktsområder var for liten til nom utdanning og praksis, er viktig for å gjøre flere 148 NOU 2020: 15 Kapittel 8 Det handler om Norge kjent med jobbmulighetene og livet som finnes i dis- ført. Studier viser at utbygging av regionale utdan- triktene. Kanskje er jobbene både mer interessante ningsinstitusjoner på 1970-tallet ga økt tilgang til og mindre krevende enn hva man tror, kanskje er høyt kvalifisert arbeidskraft og påvirket den regio- tilbudet av tjenester og andre goder bedre enn man nale produktiviteten og den teknologiske utvik- har sett for seg? lingen.2 En femte effekt som universiteter og høyskoler har, er det Arbo kaller en magneteffekt. De tiltrek- 8.1 Utdanningssystemet og tilgang ker seg nye etableringer, særlig av forskningsrela- til kompetansearbeidsplasser tert virksomhet. Relatert til dette er at et universi- sentraliserer befolkningen tet for det sjette kan ha en knoppskytingseffekt. Det vil si at det blir etablert helt nye bedrifter på Utdanning virker sentraliserende på befolkningen grunnlag av forskningen og den spesialkompe- på flere måter. Utdanningsinstitusjonene ligger i tansen som finnes. Lokal tilstedeværelse av univer- større byer. Kompetansearbeidsplasser etableres sitet og høyskoler har positiv effekt på nærings- gjerne i større arbeidsmarkeder. Mange ferdig- utviklingen og nyetableringer.3 Institusjonene har utdannede går ut i arbeid i det arbeidsmarkedet for det sjuende en ikke uvesentlig nettverkseffekt. utdanningsinstitusjonen ligger i, noe som igjen De skaper nettverk og en sosial kapital som kan ha virker tiltrekkende på ytterligere kompetansevirk- stor betydning for utvekslingen av informasjon og somheter. I mange tilfeller finnes det i liten grad et koordineringen av beslutninger og initiativ på relevant eller attraktivt arbeidsmarked for perso- tvers av oganisasjoner, sektorer og land. En ner med høyere utdanning utenfor større arbeids- åttende effekt er det vi kan kalle en kulturell miljø- markeder. Samtidig søker mange studenter og effekt. Videre kan de for det niende ha en regional personer med høyere utdanning seg til storbyens artikulasjonseffekt. Det dreier seg om universite- tilbud og mulighet for å gjøre yrkeskarriere. Det tets og høyskolens betydning som talerør for er altså en kombinasjon av individers valg om å regionen, og som katalysator for regional selv- bosette seg i urbane strøk og fordelene byene til- bevissthet og stolthet. Til sist kan vi snakke om en byr virksomheter, som gjør at folk med høy utdan- generell imageeffekt, knyttet til institusjonens sym- ning finner det mest attraktive arbeidsmarkedet i bolske verdi. Et universitet er ikke bare et sett av byene. aktiviteter og mennesker. Det representerer noe mer – vitenskapelig kunnskap, prestisje og fram- tidshåp. 8.1.1 Universitets- og høyskolesektorens ti De regionale effektene vil være avhengige av effekter på en region institusjonens utdannings- og forskningsprofil, Vi skal her i stor grad konsentrere oss om univer- men også av regionens størrelse, befolknings- sitets- og høyskolesektorens rolle knyttet til grunnlag, nærings- og arbeidsliv og av hvor utdanning. Det er imidlertid stor enighet om at attraktiv regionen er for personer med høyere universitets- og høyskolesektoren har en viktig utdanning, sammenliknet med andre regioner. innvirkning på en region utover denne funksjo- nen. Peter Arbo har identifisert ti ulike effekter og ringvirkninger institusjonene kan gi.1 8.1.2 Kompetansearbeidsplasser etableres Et universitet eller en høyskole har for det før- i større arbeidsmarkeder ste en økonomisk innsprøytningseffekt. Det tilfører Det er store forskjeller etter sentralitet i andelen regionen inntekter, som igjen utløser økt etter- sysselsatte som har høyere utdanning. I Oslo- spørsel etter varer og tjenester og påfølgende inn- regionen har mer enn 50 prosent av de sysselsatte tekts- og aktivitetsøkning i den regionale økono- høyere utdanning. I de minst sentrale kommu- mien. Institusjonen har for det andre en utdan- nene har 26 prosent høyere utdanning. Samtidig ningsmobiliserende effekt. Dette ser vi nærmere er en stor andel av de med høyere utdanning i på i kapittel 8.4.1. Den har for det tredje en tilbuds- distriktskommuner knyttet til de store velferds- effekt på de regionale arbeidsmarkedene, jf. kapit- yrkene i offentlig sektor, jf. figur 8.1. På sentralitet tel 8.2. Et universitet eller en høyskole har for det fjerde en service- og problemløsningseffekt. Dette 2 Carneiro, P. et al. (2018). The Supply of Skill and Endo- følger av den kompetansen som regionen blir til- genous Technical Change: Evidence from a College Expan- sion Reform. IZA Discussion Paper No. 11661. 3 Stein, J. (2019). The local impact of increased numbers of 1 Arbo, P. (2011). Universitetets regionale betydning. Plan, state employees on start-ups in Norway. Norsk Geografisk 43(2). Tidsskrift 73(3), 156–167. NOU 2020: 15 149 Det handler om Norge Kapittel 8

Annen høyere utdanning

Helse-, sosial- og idrettsfag

Lærerutdanninger og utdanninger i pedagogikk

Figur 8.1 Andel av de sysselsatte (15–74 år) med høyere utdanning, fordelt etter sentralitet (arbeidssted) og type utdanning (2019). Tall i prosent Kilde: SSB (tabell 11615).

3–6 er mer enn 50 prosent av de sysselsatte som bundne i sine valg av studiesteder enn ungdom fra har høyere utdanning, utdannet innen pedagogikk storbyene. og lærerutdanning eller helse-, sosial- eller idretts- Unge fra de store byene velger i stor grad stu- fag. dier på universitetene som ligger i deres egen by. Særlig innenfor næringslivet er veksten i Ved studentopptaket i 2019 hadde over to tredje- kompetansearbeidsplasser ujevnt fordelt mellom deler av søkerne fra Oslo, Hordaland og Trønde- sentrale strøk og andre regioner ved at større lag studier i eget fylke som førstevalg, jf. figur arbeidsmarkeder er mer attraktive for kompe- 8.2.6 Også i Troms (57 prosent) og Vest-Agder tansebedrifter.4 Dette er dels en følge av globalise- (50 prosent) er søkningen til studier i eget fylke ringen som har gitt et nytt produksjonsmønster i stor. I alle de andre fylkene søkte flertallet seg ut de vestlige land, med økende grad av spesialise- av fylket for å studere. ring og vekst i kunnskapsintensiv virksomhet som Figur 8.2 viser i tillegg til andel søkere også har behov for høyt utdannet arbeidskraft.5 andel av studentene som kom inn og begynte på studier i hjemfylket.7 For de aller fleste fylker er andelen studenter som faktisk begynner på stu- 8.1.3 Valg av studiested – unge søker seg dier i eget fylke, større enn andelen som søkte seg til større studiesteder dit som førstevalg. Dette er mest markant i Det er få utdanningsinstitusjoner som har faste Hedmark. 30 prosent av søkerne fra Hedmark studiesteder i distriktskommuner. Ungdom fra kommuner på sentralitet 5 og 6 flytter derfor som 6 Basert på tall fra 2000 fant Opheim at om lag 30 prosent av regel til større steder for å studere. Det kan være søkerne kun søkte opptak i hjemfylket. Blant søkere bosatt i (de fire) universitetsfylkene var andelen 48 prosent, mens relativt store lokale variasjoner mellom hva unge den kun var på 18 prosent blant søkere bosatt i andre fyl- velger å studere, og hvor de velger å studere, men ker. Opheim, V. (2003) Borte bra, hjemme best? Om geo- ungdom fra distriktene virker å være mindre sted- grafisk søkermobilitet, valg av utdanning og lærested blant søkere til høyere utdanning i år 2000. (NIFU skriftserie nr. 2/2003). 4 NOU 2011: 3. Kompetansearbeidsplasser – drivkraft for vekst 7 Det var om lag 137 000 som søkte studieplass i Norge i i hele landet. Kommunal- og regionaldepartementet. 2019. Om lag 60 000 fikk studieplass og møtte til studier 5 NOU 2015: 1. Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd. (44,1 prosent fikk studieplass). Statistikken er basert på Finansdepartementet. fylkesstrukturen per 2019. 150 NOU 2020: 15 Kapittel 8 Det handler om Norge

- Oslo Troms Østfold Vestfold Oppland Akershus Telemark Hedmark Buskerud Finnmark Nordland Rogaland Trøndelag Hordaland Vest-Agder Aust-Agder Møre og Romsdal Møre og Sogn og Fjordane og Sogn

Andel med eget fylke som førstevalg Andel tatt opp i eget fylke

Figur 8.2 Andel søkere til høyere utdanning på studier i hjemfylke (førstevalg) og andel studenter tatt opp på studier i hjemfylke. Tall i prosent (2019) Kilde: Samordna opptak. hadde i utgangspunktet eget fylke som førstevalg, i Oslo.10 Figur 8.3 viser at søkere fra fylker i nær- men av dem som fikk studieplass, endte 40 pro- heten av Oslo i størst grad har Oslo som første- sent opp med studieplass der.8 Tilsvarende øknin- valg, men også at en relativt høy andel av søkerne ger (på 7 prosentpoeng eller mer) finner vi i Finn- fra alle fylker har Oslo som førstevalg. Det er bare mark, Vest-Agder, Østfold og Troms.9 i de gamle universitetsfylkene Hordaland, Trønde- Det kan være flere grunner til dette mønste- lag og Troms, samt Nordland, at under 10 prosent ret, blant annet at andelen som takker ja til studie- av søkerne har Oslo som førstevalg.11 plass, er høyere blant de som får studieplass i eget fylke sammenliknet med de som kommer inn andre steder. Hovedbildet i tallene er at klart flere Begrunnelser for valg av studiested søker seg til Oslo som førstevalg enn det er som En studie fra 2011 viser at den viktigste enkelt- får plass, og at en god del av studentene som ikke faktoren for studentene er at lærestedet tilbyr den kommer inn på førstevalget i Oslo, ender med å utdanningen de er mest interessert i.12 Men også studere i andre fylker, i første rekke hjemfylket. I lærestedets renommé, det sosiale miljøet og geo- 2019 hadde 27 prosent av alle søkere Oslo som grafisk beliggenhet tillegges stor betydning av førsteønske, mens det var 21 prosent av studen- studentene. Det er også en god del studenter som tene som endte med å få plass og møtte til studier

10 8 Det var 4 778 søkere fra Hedmark. 1 421 (30 prosent) av Om lag 37 400 hadde Oslo som førstevalg, mens om lag disse hadde studiesteder i Hedmark som førstevalg, og 12 600 fikk studieplass og møtte til studier i Oslo (altså 1 159 hadde Oslo som førstevalg (24 prosent). Det var 33,6 prosent av førstevalgsøkerne). 2 176 fra Hedmark som fikk studieplass og møtte til studier. 11 Trøndelag og Hordaland er de to andre fylkene med rela- 877 (40 prosent) av dem møtte på studiesteder i Hedmark tivt mange søkere, henholdsvis 16 og 14 prosent, og det var og 385 (18 prosent) i Oslo. også henholdsvis 16 og 14 prosent av studentene som 9 Finnmark – 29 prosent av førstevalgssøkere, 38 prosent av møtte til studier i disse fylkene. oppmøtte studenter. 12 Wiers-Jenssen, J. (2012). Valg av lærested. Begrunnelser og Vest-Agder – 50 prosent av førstevalgssøkere, 57 prosent av informasjonskanaler ved valg av universitet/høgskole – en oppmøtte studenter. pilotstudie. (Rapport 11/2012). NIFU. Lærestedene som er Østfold – 36 prosent av førstevalgssøkere, 43 prosent av med, er Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universi- oppmøtte studenter. tet (UiT), Universitetet for miljø- og biovitenskap (UMB), Troms – 57 prosent av førstevalgssøkere, 64 prosent av Høgskolen i Harstad (HIH) og Høgskolen i Vestfold oppmøtte studenter. (HiVe). NOU 2020: 15 151 Det handler om Norge Kapittel 8

- Oslo Totalt Troms Østfold Vestfold Oppland Akershus Telemark Hedmark Buskerud Finnmark Nordland Rogaland Trøndelag Hordaland Vest-Agder Aust-Agder Møre og Romsdal Møre og Sogn og Fjordane og Sogn

Andel med Oslo som førsteprioritet Andel som blir tatt opp i Oslo

Figur 8.3 Andel søkere til høyere utdanning med studier i Oslo som førstevalg og andel studenter tatt opp på studier i Oslo, fordelt etter bostedsfylke (2019). Tall i prosent Kilde: Samordna opptak. oppgir at de har valgt lærested fordi det er lettere grad lokal forankring ved både valg av studiested å komme inn på enn andre steder, og/eller at og arbeidsmarked. Dette kan tilsi at desentrali- valget var nokså tilfeldig. serte utdanninger i større grad er relevante for Geografisk nærhet til studiestedet har hatt personer som allerede er etablert med bosted og svært stor eller nokså stor betydning for halv- familie lokalt. Vi ser nærmere på desentralisert parten av studentene. Geografisk nærhet har hatt utdanning i kapittel 8.3. særlig stor betydning for det vi kan kalle etablerte studenter, det vil si eldre studenter, gifte eller samboende og de som har barn. Men også blant 8.1.4 Store forskningsinstitusjoner og de aller yngste studentene, som kanskje frem- kunnskapsbasert næringsliv gir sterk deles bor hjemme, betyr geografisk nærhet mye. konsentrasjon i forskningsaktiviteten Studenter fra lavere sosiale lag legger også større Investeringer i forskning, utvikling og innovasjon vekt på geografisk nærhet enn andre. (FoU) avhenger i stor grad av tilstedeværelsen av Nærhet til studiesteder kan ha betydning for læresteder, institutter eller FoU-tunge virksom- valg av studieretning og omvendt. Kvinner fra heter i næringslivet i et fylke. FoU-aktiviteten er mindre sentrale kommuner velger noe oftere høyest i Oslo, Trøndelag, Akershus og Hordaland. sykepleie-, lærer- og sosialarbeidsutdanninger og De fire fylkene sto for 70 prosent av denne aktivi- studier på høyskoler enn kvinner fra mer sentrale teten i Norge i 2018. Dette er også fylker med kommuner. Tilsvarende velger menn fra mindre store læresteder og institutter, noe som utgjør en sentrale kommuner noe oftere bachelorutdannin- vesentlig del av FoU-aktiviteten. ger i naturvitenskapelige-, ingeniør- og andre tek- Offentlig finansiering var særlig viktig i niske utdanninger og på høyskolene. Unge fra de Troms, der det utgjorde 79 prosent av de totale store byene velger i noe større grad lengre utdan- FoU-utgiftene i 2017. I Hedmark, Finnmark og ninger i eliteprofesjoner og i større grad studier Hordaland finansierte offentlige kilder over 60 på universitetene.13 Eldre studenter har i større prosent av FoU-aktiviteten. Offentlige kilder dekker blant annet basisbevilgninger til universiteter, høyskoler, helseforetak og forskningsinstitutter 13 Helland, H. & Heggen, K. (2018). Regional Differences in Higher Educational Choice? Scandinavian Journal of som er underlagt retningslinjer for statlig basis- Educational Research, 62(6). finansiering, og Forskningsrådets programmer. 152 NOU 2020: 15 Kapittel 8 Det handler om Norge

7,0

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0 Oslo Troms Østfold Vestfold Oppland Akershus Telemark Hedmark Buskerud Finnmark Nordland Rogaland Trøndelag Hordaland Agderfylkene Møre og Romsdal Møre og Sogn og Fjordane og Sogn

Næringslivet Instituttsektoren Universitets- og høyskolesektoren

Figur 8.4 FoU-utgifter som andel av bruttoproduktet, fordelt etter fylke og utførende sektor ((2018) Kilde: Forskningsradet.no/indikatorrapporten/ - figur 1.6e.

En stor andel av de nasjonale FoU-utgiftene brukes i Oslo, men andelen utgjorde 3,6 prosent 8.2.1 Nyutdannede velger jobb i den av fylkets bruttoprodukt (verdiskaping) i 2018, jf. regionen de har studert i … figur 8.4. Akershus og Troms hadde omtrent det En av målsettingene med en regional, desentrali- samme nivået. FoU hadde størst betydning i sert universitets- og høyskolestruktur er at utdan- Hordaland og Trøndelag, der FoU-utgiftene ningsinstitusjonene skal forsyne nærarbeids- utgjorde henholdsvis 5,9 og 5,3 prosent av brutto- markedet med kvalifisert arbeidskraft. Hvilket produktet. arbeidsmarked ferdigutdannede ender opp i, avgjøres i stor grad under studiene eller kort tid etter at studiene er avsluttet. Arbeidsmarkeder 8.2 Flytting skjer i forbindelse med med studiesteder ender med flere personer med eller rett etter studiene høyere utdanning enn antall studenter fra det samme arbeidsmarkedsområdet skulle tilsi.15 Det Erkjennelsen av at nærhet mellom oppvekststed, er særlig større studiesteder i store arbeids- utdanningssted og arbeidssted sørget for flere og markeder som skiller seg ut. Disse studiestedene mer stabile legestillinger i Nord-Norge, var viktig tiltrekker seg mange studenter fra andre regioner, for etableringen av Universitet i Tromsø og opp- og en relativt stor andel av disse blir værende i rettelsen av medisinstudiet der i 1973. Torstein regionen etter endte studier. Bertelsen fant at Nord-Norge hadde klart færre Tall fra kandidatundersøkelser fra universite- leger per innbygger som var vokst opp i lands- ter og høyskoler bekrefter i stor grad bildet av at delen, enn hva Sør-Norge hadde. I tillegg obser- mange studenter går ut i utdanningsinstitusjonens verte han at norske leger etter endt utdanning hadde en klar tendens til å søke arbeid på utdan- 14 Abelsen, B. et al. (2020). Rekruttering og stabilisering av ningsstedet eller på oppvekststedet sitt. For å helsepersonell til distrikt. (Notat til demografiutvalget). Nasjonalt senter for distriktsmedisin, Universitetet i sikre rekruttering fra Nord-Norge til medisinstu- Tromsø – Norges arktiske universitet. Forsdahl og medar- diet i Tromsø ble det fra starten innført en opp- beidere dokumenterte i 1988 at andelen uteksaminerte takskvote på 25 prosent for studenter med til- leger som tok arbeid i Nord-Norge, var mye høyere blant studenter nordfra sammenliknet med studenter sørfra. hørighet til Nord-Norge. Denne ble senere utvidet 15 14 Stambøl, L. S. (2013). Studentvandringer. Rekruttering til til 60 prosent. studier og tilførsel av nye høyt utdannede i et geografisk perspektiv. (Rapporter 6/2013). Statistisk sentralbyrå. NOU 2020: 15 153 Det handler om Norge Kapittel 8

Boks 8.1 Hva kandidatundersøkelser fra universiteter og høyskoler forteller om geografisk rekruttering til studier og arbeidsmarkedet Kandidatundersøkelsen på Vestlandet for 2018 netto tilvekst, mens Aust-Agder kommer i (Høgskulen på Vestlandet (HVL), Universitetet i balanse. Oslo har nettotilvekst av UiA-studenter. Bergen (UiB) og Norges Handelshøyskole Kandidatundersøkelsen til Norges teknisk- (NHH)) viser at når det gjelder å beholde de naturvitenskapelige universitet (NTNU) viser at høyt utdannede i arbeidsmarkedet, har Horda- det bare er Oslo og Trøndelag som har netto til- land en nettogevinst på 7,7 prosentpoeng, mens vekst av kandidater. Fordelt på studiested er Rogaland og Sogn og Fjordane går i minus med bildet slik: henholdsvis 3,7 og 3,9 prosentpoeng. Samlet Studiested Trondheim: 8 prosent av studen- sett for de tre fylkene er det imidlertid balanse. tene kom fra Oslo, 25 prosent av disse jobbet i De fleste som svarte, oppga at de geografisk Oslo etter endte studier. 31 prosent kom fra jobber på ønsket sted. Trøndelag, 38 prosent jobbet der etter endte 16,7 prosent av studentene ved NHH kommer studier. fra Hordaland, og omtrent like mange er blitt Studiested Ålesund: 2 prosent av studentene værende her. 18,4 prosent av studentene kom fra kom fra Oslo, 8 prosent jobber i Oslo etterpå. Oslo, mens netto tilvekst til Oslo etter studiene Det var om lag like mange studenter som kom var på 36 prosentpoeng. 93 prosent av dem som fra Møre og Romsdal, som det var som jobbet svarte, oppga at de jobber på ønsket sted. der etter endte studier. Kandidatundersøkelsen til UiT – Norges ark- Studiested Gjøvik: 7 prosent av studentene tiske universitet fra 2017 viste at av de 80 pro- kom fra Oslo, 23 prosent jobbet i Oslo etterpå. sent som var i jobb ett til tre år etter utdanning, 49 prosent kom fra Oppland og Hedmark, mens arbeidet 71 prosent i Nord-Norge. Av dem som 43 prosent jobbet der etter endte studier – altså kom fra landsdelen, gjaldt det ni av ti, mens det en svakt negativ tilvekst. gjaldt fire av ti av dem som kom fra andre deler Sett på kommunenivå har Trondheim en av landet. Videre jobber halvparten av kandi- nettotilvekst av studenter som også jobber der datene som blir i landsdelen, i Tromsø. Tilsva- etter endte studier, mens tallene er negative for rende tall fra kandidatundersøkelsen til Univer- de omkringliggende kommunene. Ålesund og sitetet i Nordland i 2012 var at 68 prosent arbei- Gjøvik har en mer marginal positiv tilvekst, det i Nordland, og halvparten av disse i Bodø. mens det er negative tall for kommunene som Kandidatundersøkelsen til Universitetet i omgir dem. Agder (UiA) fra 2016 viser at Vest-Agder har

lokale arbeidsmarked, og at dette avhenger av Personer som velger å studere i samme arbeidsmarkedets størrelse, jf. boks 8.1. Selv om region som de kommer fra, velger i stor grad å institusjonen dermed kan gi netto tilførsel av per- bli værende i egen region etter utdannelsen. soner med høyere utdanning i et lokalt arbeids- Dette gjelder både etter studier på faste campu- marked, kan den større regionen eller fylket opp- ser og etter de desentraliserte og på andre måter leve negativ tilførsel. fleksible utdanningene. Valg av studier i samme Studier av sykepleierutdanningen i Nord- region som man vokste opp i, tyder på et ønske Norge viser at det er en kraftig konsentrasjon av om å bli værende på hjemstedet etter utdan- sykepleiere i Tromsø etter endt utdanning, særlig ningen. Ni av ti av dem som var vokst opp i en blant dem som studerte der. Dette henger region på Vestlandet og tok profesjonsutdanning sammen med at Tromsø er det største sykepleier- der, var i arbeid i den samme regionen både to arbeidsmarkedet i Nord-Norge.16 og fem år etter at de var ferdig utdannet.17 Analy-

17 Grythfeldt, K. & Heggen, K. (2012). Er høgskolene regionale 16 Gaski, M. et al. (2016). Sykepleiere utdannet i Nord-Norge. kvalifiseringsinstitusjoner? Likheter og ulikheter mellom høg- Hvor blir de av? Nasjonalt senter for distriktsmedisin, Uni- skolene på Vestlandet og i hovedstadsregionen. (Rapport 5/ versitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet. 2012). Høgskolen i Oslo og Akershus. 154 NOU 2020: 15 Kapittel 8 Det handler om Norge

Boks 8.2 Nord universitet: studiesteder og tilførsel av studenter og kandidater I forbindelse med endring av studiestedsstruk- rende styrkinger var også nødvendige på Helge- tur for Nord universitet lagde universitetet en land (etter nedleggelsen i Nesna og Sandnes- analyse av behov for kandidater og kompetanse sjøen tilbys sykepleierutdanning der nå kun i i de regionale arbeidsmarkedene og universite- Mo i Rana) og i Salten. tets tilførsel av kandidater til disse arbeids- I Innherred og Namdal-regionen hadde markedene. Studien viste at det var relativt store studiestedene i mye større grad et regionalt interne forskjeller når det gjaldt i hvilken grad nedslagsfelt i Trøndelag. I Namsos var det for universitetet klarte å dekke kompetanse- eksempel mange på sykepleierutdanningen fra behovet, og at lokalt utdanningstilbud hadde Trøndelag som hadde dette studiestedet som stor betydning. sitt tredjevalg (etter NTNU og Levanger), og Særlig i Nordland er det stor grad av lokal kun 30 prosent av studentene kom fra Nam- rekruttering og tilførsel av kompetanse innenfor dalen. Studien mente at sykepleierutdanningen i yrkene barnehagelærer, grunnskolelærer og Namsos i større grad burde innrettes mot å sykepleier i de tre regionene i Nordland som dekke det regionale behovet i Namdalen. dekkes av Nord universitet (Lofoten–Vesterålen, Styret ved Nord universitet vedtok i juni Salten og Helgeland). For eksempel viste stu- 2019 at universitetet skal ha følgende studie- dien at det var stort behov for lærere og syke- steder: pleiere i Lofoten og Vesterålen. Nord universitet – Region Salten: Bodø tilbyr ikke grunnskolelærerutdanning på fast – Region Innherred: Levanger og Steinkjer basis i regionen, og det var relativt liten tilførsel – Region Lofoten–Vesterålen: Stokmarknes av lærere til regionen fra andre av universitetets – Region Helgeland: Mo i Rana læresteder. Universitetet tilbyr samlingsbasert – Region Namdalen: Namsos sykepleierutdanning på deltid i Stokmarknes i – Værnes-regionen: Stjørdal Vesterålen, men utdanningen har ikke opptak hvert år, og samlet sett er ikke tilførselen fra Studiestedene på Nesna, Sandnessjøen og Nord universitet tilstrekkelig for å dekke det for- Verdal avvikles. ventede behovet i Lofoten–Vesterålen. Studien konkluderte med at det var behov for å styrke Kilde: Nord Universitet. Saksliste og møteinnkalling 26. juni disse utdanningene i denne regionen. Tilsva- 2019.

ser av rekruttering og tilførsel av kandidater er Oslos og andre større byers arbeidsmarked er viktig for å kunne finne en god balanse mellom altså en trekkraft innenfor yrker som i liten grad tilbud og etterspørsel etter kompetanse, jf. finnes i mindre arbeidsmarkeder. Figur 8.1 viste boks 8.2. at velferdsprofesjonene innen helse og omsorg og utdanning i stor grad har et arbeidsmarked i hele landet. Men også innenfor disse profesjonene 8.2.2 … men mange nyutdannede fra andre skjer det en sentralisering av de utdannede, både steder søker seg til større gjennom valg av studiested og etter endt utdan- arbeidsmarkeder ning. Studier viser for eksempel at sentrale og Hovedstadsregionen viser seg ikke bare å være bymessige områder har lettere for å «hente til- attraktiv som studiested. Oslo tiltrekker seg også bake» innbyggere som har studert i en annen mange nyutdannede. Det er for eksempel mange region, enn mindre sentrale områder. En studie av studentene fra NHH og NTNU som ender i som sammenliknet profesjonsutdanninger på Oslos arbeidsmarked etter studiene, jf. boks 8.1. Vestlandet og i hovedstadsregionen, viste at det En nylig studie viser også den samme effekten for bare var 28 prosent av studentene fra Møre og nyutdannede med IKT-master. Nær 50 prosent av Romsdal og 21 prosent av studentene fra Sogn og IKT-masterne bodde i Oslo og Akershus et halvt år etter eksamen. Tre år etter eksamen hadde 18 Støren, L. A. et al. (2020). Arbeidsmarkedet for IKT-kandida- ytterlige 20 prosent av dem flyttet hit.18 ter med høyere utdanning. (Rapport 2020:15). NIFU. NOU 2020: 15 155 Det handler om Norge Kapittel 8

Boks 8.3 Ulike måter å organisere fleksible tilbud på Fleksible tilbud brukes som et samlebegrep for studiesamlinger enten på en campus eller ved et desentraliserte, nettbaserte, deltidsorganiserte studiesenter. eller samlingsbaserte utdanningstilbud. Det Ett enkelt utdanningstilbud kan kombinere dreier seg om måter å organisere et utdannings- flere av elementene over, som årsstudium i tilbud på som gjør det lettere å kombinere med bedriftsøkonomi som tilbys av Høyskolen i Inn- arbeid eller andre forpliktelser. landet gjennom Studiesenteret. Studiet er på del- Desentralisert undervisning betyr at undervis- tid, det er nett- og samlingsbasert, og sam- ningen blir tilbudt ved andre steder enn universi- lingene foregår desentralisert på ett av de ca. tetenes og høyskolenes egne campuser. For 35 studiesentrene. eksempel kan dette være lokale studiesentre som Oversikten over studietilbudene viser at de kommuner drifter ved bibliotek, videregående fleksible studietilbudene domineres av korte skoler eller ved næringsklynger, se også boks 8.4. utdanninger. Det tilbys mye videreutdanning for Deltidstilbud kan bli gitt på campus eller som lærere og helsepersonell. Det finnes noen et desentralisert eller nettbasert tilbud. Poenget skreddersydde tilbud, for eksempel juridisk her er at utdanningen er lagt opp med redusert metode og forvaltningsrett for tolletaten. Man hastighet, slik at den lettere lar seg kombinere finner også en rekke årskurs som kan fungere med arbeid eller andre forpliktelser. som videreutdanning, der fagene spenner fra Samlingsbaserte tilbud betyr at studentene historie og språkfag til informasjonsbehandling møtes til intensive studiesamlinger i løpet av og ledelse og økonomi. utdanningen, og at de ikke trenger å være på Gradsutdanninger (bachelor og master) blir campus ellers. Mellom samlingene studerer ofte gitt som fulltidsstudier ved ordinære cam- studentene hjemme, ofte over nett. puser. Imidlertid finnes for eksempel sykepleier- Nettbasert undervisning kan bli tilbudt som utdanning, lærerutdanning og ingeniørutdan- ren nettundervisning uten samlinger, eller med ning som fleksible tilbud.

Fjordane som flyttet tilbake til oppvekstfylket derfor argumentert for at styrking av desentrali- etter å ha studert et annet sted. Tilsvarende ande- sert utdanning kan være viktig for å sikre rekrut- ler for Hordaland og Oslo og Akershus var hen- tering til distriktene.21 holdsvis 65 og 70 prosent.19 I arbeidslivet foregår det samtidig en omfattende teknologiutvikling som gjerne omtales som digitalisering eller automatisering. Den digitale 8.3 Fleksibel og desentralisert omstillingen samfunnet står overfor, vil kreve ny utdanning er viktig for kunnskap som ikke nødvendigvis finnes når rekruttering til og kompetanse- mange tar sin første utdanning. I tillegg gjør den heving i distriktene demografiske utviklingen at flere må stå i jobb lenger for å bidra til velferdsstatens bærekraft, og Desentralisert utdanning innebærer at det er innvandring gjør at kompetansebehovene endrer mulig å ta utdanning og kombinere den med et seg. Disse utviklingstrekkene forsterker behovet etablert familieliv.20 Av den grunn bidrar desen- for livslang læring.22 Fleksibel og desentralisert traliserte utdanningstilbud med høy grad av lokal utdanning blir derfor viktig for å sikre mulighet rekruttering til det lokale arbeidsmarkedet. Det er

19 Grythfeldt, K. & Heggen, K. (2012). Er høgskolene regionale 21 Gaski, M. et al. (2016). Sykepleiere utdannet i Nord-Norge. kvalifiseringsinstitusjoner? Likheter og ulikheter mellom høg- Hvor blir de av? Nasjonalt senter for distriktsmedisin, Uni- skolene på Vestlandet og i hovedstadsregionen. (Rapport 5/ versitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet. Studiene 2012). Høgskolen i Oslo og Akershus. viser at en høyere andel av de desentralt utdannede syke- 20 Abelsen, B. et al. (2020). Rekruttering og stabilisering av hel- pleierne arbeider i det fylket de tok utdanningen i, sam- sepersonell til distrikt. (Notat til demografiutvalget). Nasjo- menliknet med dem som tok ordinær sykepleierutdanning. nalt senter for distriktsmedisin, Universitetet i Tromsø – 22 NOU 2019: 12. Lærekraftig utvikling – Livslang læring for Norges arktiske universitet. omstilling og konkurranseevne. Kunnskapsdepartementet. 156 NOU 2020: 15 Kapittel 8 Det handler om Norge

25 000

20 000

15 000

10 000

5 000

0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Desentralisert – statlige institusjoner Desentralisert – private institusjoner Nettbasert – statlige institusjoner Nettbasert – private institusjoner

Figur 8.5 Antall studenter på fleksible studietilbud 2009–2019 Kilde: NSD/Tilstandsrapport for høyere utdanning 2020. for kompetanseheving i områder uten studie- Mange desentraliserte utdanninger ser ut til å steder. ha blitt opprettet for å bøte på sviktende rekruttering til de ordinære utdanningene. Dette var en grunn til at nåværende Nord universitetet eta- 8.3.1 De fleksible utdanningene vokser, men blerte desentralisert sykepleierutdanning rettet færre studerer desentralisert mot dem som ønsket å kombinere jobb med De siste årene har det vært en jevn økning i antall videreutdanning som sykepleiere. Det betød at studenter som studerer utenfor campus, jf. figur pleiere som var ansatt i helse- og omsorgssekto- 8.5. Det er den nettbaserte undervisningen som ren, og som i utgangspunktet var enten hjelpe- øker, mens det er blitt mindre desentralisert under- pleiere, helsefagarbeidere eller pleieassistenter, visning. Siden 2015 har all veksten i fleksibel utdan- kunne søke og bli tatt opp på den såkalte real- ning (3 200 studenter) skjedd ved private institusjo- kompetanseklausulen. ner, det aller meste ved Høyskolen Kristiania. Søkingen til sykepleierutdanningene har Antall studenter på fleksible utdanninger ved stat- vært sterkt økende i hele landet de senere årene. lige høyere utdanningsinstitusjoner har ligget sta- Ved Nord universitet doblet tallene seg fra 2011 bilt på om lag 17 700 studenter. Ved de statlige insti- til 2018. Konkurransen om plasser har fått noen tusjonene har det samtidig vært et skifte fra desen- utilsiktede følger, nemlig at ikke bare heltids- traliserte utdanninger til nettbaserte utdanninger. I utdanningene, men også de desentraliserte 2015 var 42 prosent av studentene på fleksible stu- utdanningene i Nordland nå tar inn stadig flere dier knyttet til desentraliserte tilbud, mens det til- søkere som ikke kommer inn på ordinær syke- svarende tallet i 2019 var 32 prosent. pleierutdanning andre steder i landet. Disse kon- Ved institusjonene som har blitt fusjonert som kurrerer ut de lokale søkerne på karakterpoeng. følge av strukturreformen for forskning og høy- I den desentraliserte utdanningen ved studie- ere utdanning, har det i flere tilfeller vært en ned- stedet Stokmarknes i Vesterålen kommer i dag gang i antall studenter på fleksible utdanninger. bare 23 prosent av studentene fra Vesterålen og Dette gjelder for Nord universitet, Universitetet i Lofoten.23 Sørøst-Norge, UiT – Norges arktiske universitet og Høgskolen i Innlandet, som samlet hadde 1 700 23 Høst, H. et al. (2019). Styrt eller søkerstyrt? En undersøkelse færre studenter på fleksible tilbud i 2019 sammen- av hvordan universiteter og høyskoler dimensjonerer sine liknet med 2015. studietilbud. (Rapport 2019:15). NIFU. NOU 2020: 15 157 Det handler om Norge Kapittel 8

utgangspunktet er et begrenset gode, og at det 8.3.2 Bekymringer for reduksjon bør være åpen konkurranse om studieplassene. i distriktsvennlige utdanninger Det betyr at flest mulig av de statlig finansierte Distriktskommuner har uttrykt bekymring for at studieplassene skal være åpne for alle kvalifiserte deltidsutdanninger og nettbaserte utdanninger søkere.27 Det er derimot mulig for kommuner legges ned til fordel for heltidsutdanninger. selv å finansiere studieplasser som kan tilbys kva- Det er lansert flere grunner til nedgang i lifiserte søkere til sykepleierstudiet. Slike studie- desentraliserte utdanninger. Utdanningsinstitusjo- plasser vil da komme i tillegg til de statlig finan- nene nevner at de kan ha mange søkere, men kan sierte studieplassene.28 oppleve stort frafall når studiet skal starte. Der- med kan utdanningstilbud som er designet etter kommuners behov, risikere å bli nedlagt fordi det 8.3.3 Desentraliserte utdanninger har blir for få studenter når det kommer til stykket.24 en uklar plass i strukturreformen En annen grunn er at søkningen til de ordi- i forskning og høyere utdanning nære utdanningene har økt, slik at de desentrali- Desentraliserte utdanninger er ikke omtalt spesi- serte studiene ikke er så viktige for å få nok elt i strukturreformen for forskning og høyere søkere. Institusjonene oppfatter at det koster dem utdanning, men et av målene for reformen er god ekstra ressurser og arbeid å organisere disse, tilgang til utdanning og kompetanse over hele lan- framfor å samle all sykepleierutdanning i heltids- det.29 Stjernø-utvalget som foreslo struktur- utdanninger. Dessuten har gjennomføringen i endringer i høyere utdanning, mente at den tradi- desentralisert utdanning vært noe lavere enn i sjonelle desentraliserte måten å undervise og stu- heltidsutdanningene. Færre studenter på desen- dere på, der studentene knyttes fysisk til et min- tralisert utdanning gjør at institusjonene sparer dre studiested, hadde nådd sin grense. De mente penger.25 at en i større grad måtte utvikle alternative og mer Særlig når det gjelder sykepleierutdanning, er fleksible løsninger for å sikre befolkningen tilgang det tatt opp at nasjonal konkurranse skaper utfor- til høyere utdanningstilbud. Organisatorisk mente dringer for lokalt baserte utdanninger. For eksem- utvalget at det kunne være en mulighet å omgjøre pel har kommunene på Fosen ønsket at bosted på enkelte av dagens studiesteder til studiesentre Fosen må være et opptakskrav på et desentrali- uten permanente faglig ansatte. Utvalget pekte på sert studium i regionen.26 Gjeldende regelverk at ved studiesentermodellen kunne flere tilbydere (opptaksforskriften) angir at det kun er til deltids- trekkes inn, slik at tilbudet faktisk kunne bli studier at universiteter og høyskoler kan sette et større, jf. boks 8.4. Utvalget viste samtidig at det krav om geografisk tilknytning ved desentrali- særlig var mange av de små utdanningsinstitu- serte utdanninger. Grunnen til dette er at høyere sjonene med liten rekruttering til ordinære stu- utdanning ved universiteter og høyskoler i dier som hadde mange eksterne tilbud (Høy- skolene i Nord-Trøndelag, Nesna og Hedmark).30 Regjeringen har besluttet at det skal utarbei- 24 Nesje, K. et al (2018). Evaluering av Kompetanseløft 2020 Første delrapport 2018. SINTEF, NIBR & NIFU. En studie des en overordnet gevinstrealiseringsplan for fra Finnmark har vist at gjennomsnittsalderen på sykeplei- strukturreformen i universitets- og høyskolesek- erne utdannet ved campusutdanningen er noe lavere enn toren. Departementet har valgt ut et sett av indika- ved de desentraliserte utdanningene og karakterene på samme nivå i de to gruppene studenter. Andelen som full- torer for å konkretisere målene for reformen. For fører studiet, er imidlertid litt høyere på campus sammen- målet «god tilgang til utdanning og kompetanse liknet med desentraliserte studier (henholdsvis 81,5 pro- over hele landet» har departementet valgt indika- sent og 76,9 prosent). Abelsen, B. et al. (2020). Rekruttering og stabilisering av helsepersonell til distrikt. (Notat til demo- toren «antall studenter på nettbaserte og desen- grafiutvalget). Nasjonalt senter for distriktsmedisin, Uni- traliserte utdanninger». Basert på innspill fra de versitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet. 25 Høst, H. et al. (2019). Styrt eller søkerstyrt? En undersøkelse 27 Jf. Dokument nr. 15:1733 (2018–2019). Svar fra daværende av hvordan universiteter og høyskoler dimensjonerer sine stu- forsknings- og høyere utdanningsminister Iselin Nybø på dietilbud. (Rapport 2019:15). NIFU. Undersøkelser av til- skriftlig spørsmål fra stortingsrepresentant Kirsti Leirtrø. fredsheten med grunnskolelærerutdanning ved Høgskolen 28 i Sørøst-Norge (HSN) viser forøvrig at nettstudentene er Jf. Dokument nr. 15:1733 (2018–2019). Svar fra daværende omtrent like fornøyd med utdanningskvaliteten som sine forsknings- og høyere utdanningsminister Iselin Nybø på campusbaserte medstudenter. Nettstudentene oppgir at de skriftlig spørsmål fra stortingsrepresentant Kirsti Leirtrø. er mer motiverte for studieinnsats, og at de benytter seg 29 Meld. St. 18 (2014–2015). Konsentrasjon for kvalitet – Struk- mer av de organiserte læringsaktivitetene enn hva campus- turreform i universitets- og høyskolesektoren. Kunnskaps- studentene gjør. departementet. 26 Hanger, M. R. (2019, 1. juli). Vil ha bosted som opptakskrav 30 NOU 2008: 3. Sett under ett – Ny struktur i høyere utdan- for sykepleierutdanning på Fosen. Universitetsavisa. ning. Kunnskapsdepartementet. 158 NOU 2020: 15 Kapittel 8 Det handler om Norge

Boks 8.4 Studiesentre Det finnes en rekke ulike typer studiesentre for – Studiesentre kan integreres som en del av et desentralisert utdanning. Studiesentre har ikke universitet/høyskole. Et eksempel her er mulighet for å selv tilby høyere utdanning og er Studiesenteret, som i 2019 endret status fra derfor avhengige av et samarbeid med et univer- aksjeselskap til å bli en del av OsloMets ordi- sitet eller en høyskole for å kunne tilby utdan- nære virksomhet. ning. Det er da universitetet eller høyskolen – Støtte kan gis til studiesentre fra fylkes- som står faglig ansvarlig. kommuner, kommuner og andre aktører, for Det er et stort spenn i hvordan denne typen eksempel Nord-Troms studiesenter, som har samarbeidsformer løses: fått støtte fra fylkestinget. Det er viktig at – Høgskolesenteret i Kristiansund er et eksem- regionale/desentraliserte utdanningstilbud pel på at en høyskole, Høgskolen i Molde, som har en god lokal forankring. Kanalisering av en av eierne av senteret, bidrar til drift og til midler gjennom regionene kan være en god aktiviteten ved senteret (studietilbud m.m.). måte å gjøre det på.

ulike institusjonene har departementet fastsatt lig til at det er lønnsomt for en opplærings- eller måltall for de enkelte indikatorene. Bortsett fra utdanningstilbyder å sette opp et tilbud. for Nord universitet legges det opp til en vekst i Utvalget mener at et fleksibelt system for å antall studenter på nettbaserte og desentraliserte lære hele livet også må dekke denne typen utfor- utdanninger. Til sammen er veksten på 4 400 stu- dringer. Videre mener utvalget at flere av tiltakene denter. det foreslår, tar tak i utfordringer knyttet til regio- Det er universitetene og høyskolene som har nal kompetanseutvikling. Dette gjelder blant ansvar for å utvikle desentraliserte utdannings- annet forslagene til et program for arbeidslivs- tilbud innenfor den rammebevilgningen de får fra drevet kompetansebygging og til en støtteordning Kunnskapsdepartementet. Det ligger ikke noen for å stimulere til mer og bedre digital utdanning. eksplisitt finansiering av desentraliserte og fleksi- Markussen-utvalget har vurdert hvordan man kan ble utdanningstilbud inne i finansieringssystemet innarbeide et insentiv til fleksibilitet i finansierings- for universitet og høyskoler. systemet. Insentivet er tenkt å kompensere for Direkte midler til desentraliserte utdannings- kostnader knyttet til å tilby nettbaserte, modul- tilbud kommer i stedet gjennom egne utlysninger baserte, distribuerte eller kvelds-, helge- og sam- fra Diku (Direktoratet for internasjonalisering og lingsbaserte utdanninger, eller utdanninger som kvalitetsutvikling i høyere utdanning). Diku lyste i tilbys i samarbeid med aktører fra arbeidslivet. 2020 ut inntil 90 millioner kroner til utvikling av fleksible og relevante utdanningstilbud som kan 31 gis utenfor campus. 8.4 Hvorfor er det vanskeligere å rekruttere arbeidskraft til Fleksibilitet i utdanning og læring hele livet distriktene? Markussen-utvalget har utredet mulighetene for å Vi har nå sett på hvordan utdanning og utdan- investere mer og bredere i kunnskap hele livet.32 ningsinstitusjoner kan virke sentraliserende på Utvalget diskuterte utfordringen med at avstan- befolkningen. En sentral drivkraft er at større den til tilbydere på mindre steder kan være stor, arbeidsmarkedsregioner har et større, bredere og og at den lokale etterspørselen ikke er tilstrekke- mer variert arbeidsmarked for personer med høyere utdanning. For mange utdanningers del 31 I forbindelse med økningen i ledige og permitterte som finnes det også i liten grad aktuelle kompetanse- følge av covid-19-pandemien har Kompetanse Norge og arbeidsplasser i distriktene. Diku delt ut 85 millioner kroner til 235 nettbaserte kurs ved Velferdsprofesjonene er derimot mer spredt 46 utdanningsinstitusjoner (både høyere utdanning, fag- skoler og videregående opplæring). lokalisert. I kapittel 6 så vi at det over tid har vist 32 NOU 2019: 12. Lærekraftig utvikling – Livslang læring for seg vanskelig å rekruttere personell med høyere omstilling og konkurranseevne. Kunnskapsdepartementet. utdanning til distriktene. Hvorfor er det slik? En NOU 2020: 15 159 Det handler om Norge Kapittel 8 av grunnene er, som vi så i kapittel 8.1, at utdan- utdanning til regionen, men også å stimulere ningsinstitusjonene ligger i byene. I og med at stu- regionens egen ungdom til å ta høyere utdanning. denter gjerne får jobb i samme region som der Dette var et av de sentrale virkemidlene da tiltaks- utdanningsinstitusjonen ligger, blir de værende i sonen for Nord-Troms og Finnmark ble opprettet byen. Dette gjør at distriktene i mindre grad får til- i 1990. gjengelig arbeidskraft. En foreslått løsning på Tiltakene virket sterkt rekrutterende, og gjen- denne utfordringen er altså desentralisert utdan- nom 1990-tallet hadde over 70 prosent av dem ning, jf. kapittel 8.3. med høyere utdanning som begynte i jobb i til- Det er også andre forhold som kan gjøre det takssonen, bostedsbakgrunn utenfor Nord-Troms vanskeligere å rekruttere til distriktene: og Finnmark, mange fra storbyområder. En stor – Historisk har distriktsområder hatt for lav del av disse jobbet bare noen år i tiltakssonen, og rekruttering til høyere utdanning til å dekke halvparten hadde flyttet etter fire år. Utflyttingen eget sysselsettingsbehov. økte særlig i perioder med høykonjunktur, med – Jobbene i distriktene er eller antas å være mer økt tilgang på jobber i Sør-Norge og i byene.35 krevende enn, eller ikke så interessante som, Med økende rekruttering til høyere utdanning i tilsvarende jobber i byene. tiltakssonen ble det også større stabilitet i arbeids- – Distriktene har små arbeidsmarkeder og få styrken.36 Tre fjerdedeler av dem med høyere potensielle søkere i pendleavstand. Dermed utdanning som var fra og bodde i tiltakssonen i må aktuelle arbeidstakere flytte for å kunne ta 2000, bodde fremdeles i regionen ti år etter.37 På jobben. tross av økt egenrekruttering er tiltakssonen – Distriktene er mindre attraktive for bosetting fremdeles avhengig av rekruttering av personell grunnet lite tilgang på tjenester eller andre med høyere utdanning fra andre deler av landet. goder, jf. diskusjonen om urbane goder i kapittel 2. Regionale forskjeller i rekruttering til høyere utdanning 8.4.1 Historisk: lavere rekruttering til høyere Tilbøyeligheten til å ville studere i en region hen- utdanning i distriktsområder ger sammen med næringsstruktur og utdan- Historisk har det vært distriktsområder der det ningsnivået i regionen som sådan. I figur 8.6 er var få som tok høyere utdanning. Dermed var studietilbøyeligheten sett opp mot utdannings- disse områdene også avhengig av å rekruttere nivået i bo- og arbeidsmarkedsregioner. I bo- og personell som var oppvokst i andre deler av lan- arbeidsmarkedsregioner der det er mange med det. høyere utdanning, er det også en stor andel som Særlig i Nord-Norge har lavere rekruttering til søker seg til høyere utdanning. For de aller fleste høyere utdanning ført til mangel på kompetanse regionene er studietilbøyeligheten høyere enn innen sentrale deler av offentlig sektor (undervis- utdanningsnivået. De fire storbyene utmerker seg ning, helse, politi osv.). På 1970- og 1980-tallet var ved å ha studietilbøyelighet og utdanningsnivå det sterk vekst i kommunesektoren, og i Nord- som er på samme nivå (for eksempel Trondheim Troms og Finnmark var det en permanent mangel med studietilbøyelighet på 33,8 og utdanningsnivå på kvalifisert personale og stort gjennomtrekk på 33,9). blant ansatte.33 Uten flytting ville et slikt mønster ført til Kvalifisering til høyere utdanning er avhengig mindre regionale forskjeller over tid. En fortsatt av et godt skolesystem, og mangel på lærere har tendens til flytting til regioner med allerede høyt vært en tilbakevendende utfordring. På 1980-tallet utdanningsnivå gjør imidlertid at mønsteret er sta- ble det innført flere virkemidler for å rekruttere bilt over tid. Siden andelen av befolkningen med lærere til Nord-Norge, blant annet lønnstillegg, flyttegodtgjøring i Nord-Troms og Finnmark samt 34 Før 1988 hadde Finnmark fylkeskommune en egen ord- mulighet for studiepermisjon med lønn. ning om nedbetaling av studielån. 35 I 1988 kom tiltaket med nedskriving av studie- Pedersen, P. & Andersen, M. (2001). Langtidseffekter av 34 person- og bedriftsrettede tiltak i Finnmark og Nord-Troms. lån i Finnmark og Nord-Troms. Dette hadde (Rapport 2001:3). Norut. som formål å rekruttere personer med høyere 36 Angell, E. (Red.) et al. (2012). Tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms – utviklingstrekk og gjennomgang av virkemidlene. (Rapport 2012:2). Norut Alta. 33 Pedersen, P. & Andersen, M. (2001). Langtidseffekter av 37 Angell, E. (Red.) et al. (2012). Tiltakssonen for Finnmark og person- og bedriftsrettede tiltak i Finnmark og Nord-Troms. Nord-Troms – utviklingstrekk og gjennomgang av virke- (Rapport 2001:3). Norut. midlene. (Rapport 2012:2). Norut Alta. 160 NOU 2020: 15 Kapittel 8 Det handler om Norge

Gloppen Sogndal 40 Stryn/Eid Oslo Lødingen Lillehammer Kongsberg 35 Stavanger/Sandnes Trondheim Tromsø Bergen Storbyregioner 30 Værøy Små og mellomstore Karasjok 25 byregioner Alta Hammerfest Småsenterregioner og 20 spredtbygde områder Studietilbøyelighet 2009–2013 15 Beiarn

10 Hasvik

5 51015202530354045

Utdanningsnivå 2013

Figur 8.6 Utdanningsnivå1 i bo- og arbeidsmarkedsregioner i 2013 og andel i studier 2009–2013 under utdanning, fordelt etter bosted ved 16 års alder. Tall i prosent 1 Utdanningsnivå = andel av befolkningen 16 år og over med høyere utdanning. Andel i studier = andel i aldersgruppen 19–24 år under utdanning fordelt etter bosted ved 16-årsalder. Kilde: Regionale utviklingstrekk (2014). høyere utdanning faller med sentralitetsnivå, er det også rimelig at andelen studenter faller med Nærhet til utdanningsinstitusjon gir høyere sentralitetsnivå. Et avvik fra dette er flere regioner rekruttering til høyere utdanning i Finnmark som har en forholdsvis lav deltakelse i Samtidig med opprettelsen av Universitetet i utdanning, selv om utdanningsnivået er middels Tromsø ble det etablert en rekke distriktshøy- høyt. Samtidig gir ikke tallene fra Finnmark nød- skoler. Et viktig premiss for denne utbyggingen vendigvis et helt dekkende bilde. Unge i Nord- var å kunne tilby studier for ungdom i alle deler av Norge bruker gjerne lenger tid på å fullføre landet for å redusere de geografiske forskjellene i videregående skole, og mange tar derfor også utdanning. Sammen med et stort antall høyskoler høyere utdanning på et senere tidspunkt i livet for utdanning av bestemte yrker (f.eks. lærere, enn det som er vanlig i resten av landet. Et studie- sykepleiere, ingeniører og sosialarbeidere) løp som ikke er helt strømlinjeformet, og der man utgjorde distriktshøyskolene en desentralisert gjerne kan være etablert med familie og barn, høyskolesektor, noe som bidro positivt til å redu- gjør det også mer aktuelt å ta utdanningen desen- sere de regionale forskjellene over tid. tralisert eller nettbasert. Aamodt og Lyby (2019) mener at denne uni- Mye av forskjellen i unges rekruttering til versitets- og høyskolepolitikken har vært et vel- høyere utdanning kommer av foreldrenes utdan- lykket instrument for å utjevne de regionale ulik- ningsnivå. Ved å kontrollere for forskjeller i for- hetene, og at den dermed et stykke på vei har eldrenes utdanningsnivå og andre bakenforlig- overflødiggjort seg selv. Behovene for de spesi- gende faktorer finner Helland og Heggen (2018) fikt distriktspolitiske målene om rekruttering er få forskjeller i rekruttering til høyere utdanning etter sentralitet. De mener at dette tyder på at geo- 38 Helland, H. & Heggen, K. (2018). Regional Differences in grafi i seg selv ikke har avgjørende betydning for Higher Educational Choice? Scandinavian Journal of Edu- rekruttering til høyere utdanning.38 cational Research, 62(6). Studien bruker SSBs gamle sentralitetsinndeling. NOU 2020: 15 161 Det handler om Norge Kapittel 8

140

120

100

0 Oslo Troms Østfold Vestfold Oppland Akershus Telemark Hedmark Buskerud Finnmark Nordland Rogaland Hordaland Vest-Agder Aust-Agder Sør-Trøndelag Nord-Trøndelag Møre og Romsdal og Møre Sogn og Fjordane og Sogn

Bofaste Tilflyttet Antall utdannede i fylket

Figur 8.7 Bofaste, fraflyttede og tilflyttede i fylkene som andel av antall utdannet i fylket. 2017 Kilde: NOU 2020: 2 / Perlic og Albertsen (2019). ikke til stede i samme grad som for 50 år siden, nivå) på tvers av fylker og inn- og utland viser at og dermed er også mange av argumentene for mer enn tre av fire fagutdannede er bofaste i det den desentraliserte institusjonsstrukturen svek- fylket hvor de avla fag- eller svenneprøven.41 Jo ket.39 kortere tid som er gått siden man avla fag-/ svenneprøven, desto høyere er sannsynligheten for å være bofast. 8.4.2 Unge med yrkesfag er mer bofaste og Unntaket fra dette er Oslo og Akershus. I og tar jobb i egen region med at Oslo og Akershus utdanner langt færre Næringsstrukturen påvirker studievalg og studie- fagutdannede enn arbeidsmarkedet etterspør, er tilbøyelighet. Dersom elevene ser at det i nær- det mange med utdanning fra andre fylker og fra området finnes mange jobber innenfor en viss sek- utlandet som arbeider i Oslo og Akershus. Aust- tor, for eksempel industri eller byggenæring, kan Agder, Sør-Trøndelag og Finnmark er også netto det gjøre at de i større grad velger utdannings- mottakere av fagutdannede. program som gir muligheter i denne næringen.40 De sysselsatte med videregående utdanning I Oslo og Akershus har andelen som velger innen helse-, sosial- og idrettsfag er den minst studiespesialisering, tradisjonelt vært høyere enn mobile gruppen. 90 prosent av disse over 25 år i andre regioner, og andelen har økt etter innførin- forblir i skolefylket sitt, og av dem under 25 år er gen av Kunnskapsløftet. det rundt 86 prosent som gjør det samme. Det Yrkesfaglige studieprogrammer på videre- meste av landet har innflytting av utenlandske gående- og fagskolenivå utdanner i stor grad til helsefagarbeidere, og den totale tilførselen er regionale arbeidsmarkeder. En analyse av flytte- størst i fylker med store byer. Framskrivinger av mønstrene til fagutdannede (på videregående behov for kompetanse viser at det kan bli mangel på arbeidskraft for personer med håndverksfag og 39 Aamodt, P. O. & Lyby, L. (2019). Instrument eller institu- helse- og omsorgsfag på videregående nivå. En sjon? Skiftende politiske prioriteringer. I Knudsen, J. P. & grunn til dette er at det er flere med slik kompe- Lauvdal, T. (Red.), Geografi, kunnskap, vitenskap. Den regionale UH-sektorens framvekst og betydning. Cappelen Damm Akademisk. 40 Markussen, E. (2010). Valg og gjennomføring av videregå- 41 Perlic, B. & Albertsen, D. (2019). Mobilitet blant personer ende opplæring før Kunnskapsløftet. Acta Didactica, 4(1), med fag-/svenneprøve. (Rapport 2019/31). Statistisk sentral- 1–18. byrå. 162 NOU 2020: 15 Kapittel 8 Det handler om Norge tanse som pensjonerer seg, enn det kommer til gen av oppgaver har ført til at kommunale helse- nye fra utdanning.42 tjenester er presset på kapasitet, samtidig som tildeling av flere studieplasser til sykepleierutdanningen har bidratt til økt etterspørsel etter praksisplasser og veiledning av studenter i kommu- 8.5 Praksisplasser og gode 45 arbeidsplasser i distriktene kan nene. Helseforetakene har utfordringer med å opprette nok praksisplasser, noe som er en forut- forbedre rekrutteringen til og 46 stabiliteten i tjenestene setning for økt utdanningskapasitet. Store og sentrale kommuner har i større grad Det andre forholdet som handler om hvorfor det samarbeidsavtaler med universitet og høyskoler skal være vanskeligere å rekruttere til stillinger i enn mindre distriktskommuner. Avstand til en distriktene, er at jobbene i distriktene enten er, institusjonen har stor betydning for om det er eta- eller antas å være, mer krevende eller ikke så blert et formelt samarbeid.47 interessante og karrierefremmende som tilsva- Institusjonene må selv dekke utgifter til reise rende jobber i byene. Forskning om hva som og opphold både for student og veileder.48 Det er bidrar til å rekruttere leger til distriktet, kan også eksempler på at studenter må delfinansiere bekrefte at jobbene i distriktene oppfattes som og skaffe tilveie praksisplasser selv. Fakultetet for mer krevende eller ikke så interessante, men også sykepleie og helsevitenskap ved Nord universitet at erfaring under studietiden med arbeid i distrik- mener at svært lang vei til praksisstedene for både tene øker sjansen for å jobbe i distriktene etter studenter og lærere som skal veilede, gjør at det endt utdanning. Dette, som kalles «rural er langt mer kostbart å drive sykepleierutdanning exposure», er en av to dominerende hypoteser i i distriktene, ikke minst i nord.49 forskningslitteraturen om hva som bidrar til å På steder med store reiseavstander diskuteres rekruttere leger til distriktene.43 det om studentene primært skal ha praksis i nær- Praksisplasser i distriktene kan spille en viktig het til studiestedet for å holde kostnadene nede. rolle for å sikre rural eksponering, selv om selve En måte å imøtekomme studentene på og samti- studiestedet ligger i en by. KS mener for eksempel dig holde kostnadene nede er å ta i bruk video- at «kommunesektoren i større grad må benyttes møter og digitale verktøy i større grad. Høgskolen som praksisarena (…) Mange av distriktskommu- på Vestlandet er et eksempel på at dette benyttes i nene har store rekrutteringsutfordringer, og å ta stor utstrekning.50 imot studenter i veiledet praksis på en god måte, øker sannsynligheten for senere rekruttering».44 Som vi så i kapittel 6 er en viktig begrensning 8.5.2 Manglende kapasitet til å følge opp på utdanningskapasiteten av helse- og omsorgs- praksis i små kommuner arbeidere mangel på praksisplasser. Mange dis- Manglende kapasitet både i undervisningsinsti- triktskommuner oppgir at de ikke blir brukt som tusjonen og i kommunene kan være hemmende praksisarena, selv om det kan utgjøre et potensial for å inngå avtaler om praksis i distriktskommu- for flere praksisplasser. ner. Både etablering og oppfølging av samarbeid med et stort antall kommuner over store geo- 8.5.1 Avstand gir økte økonomiske utgifter 45 ved praksis i distriktskommuner Meld. St. 4 (2018–2019). Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028. Kunnskapsdepartementet. Kommunene har fått overført store oppgaver fra 46 Riksrevisjonen (2019). Riksrevisjonens undersøkelse av spesialisthelsetjenesten og har nå et større ansvar bemanningsutfordringer i helseforetakene. Del av Dokument for forebygging, tidlig intervensjon, behandling 3:2 (2019–2020). 47 Rambøll. (2017). Utvikling av kommunen som læringsarena og oppfølging av pasientene. Denne forskyvnin- for helse- og velferdsutdanninger. (FoU-prosjekt nr. 164003). KS FoU. 48 Universitets- og høyskoleloven § 7-1 fastslår at statlige uni- 42 Cappelen, Å. et al. (2018). Framskrivinger av arbeidsstyrken versiteter og høyskoler ikke kan «kreve egenbetaling fra og sysselsettingen etter utdanning mot 2035. (Rapporter studenter for ordinære utdanninger som fører fram til en 2018/36). Statistisk sentralbyrå. grad eller yrkesutdanning». 43 Abelsen, B. et al. (2020). Rekruttering og stabilisering av 49 Høst, H. et al. (2019). Styrt eller søkerstyrt? En undersøkelse helsepersonell til distrikt. (Notat til demografiutvalget). av hvordan universiteter og høyskoler dimensjonerer sine Nasjonalt senter for distriktsmedisin, Universitetet i studietilbud. (Rapport 2019:15). NIFU. Tromsø – Norges arktiske universitet. 50 Rambøll. (2017). Utvikling av kommunen som læringsarena 44 Grimstad-utvalget. (2019). Studieplasser i medisin i Norge. for helse- og velferdsutdanninger. (FoU-prosjekt nr. 164003). Behov, modeller og muligheter. Kunnskapsdepartementet. KS FoU. NOU 2020: 15 163 Det handler om Norge Kapittel 8 grafiske avstander er svært tids- og ressurs- Distriktssenteret fikk i 2011 utredet hvilke krevende. Flere store kommuner ansetter en effekter ni regionale traineeprogrammer hadde egen praksiskoordinator for å håndtere opp- med tanke på å tiltrekke og beholde unge og gavene, mens mindre kommuner ikke har kapa- høyere utdannede i områder utenfor de større sitet til dette. Informanter tilknyttet praksissam- byene.54 To tredjedeler av dem som har vært gjen- arbeidet oppgir samtidig at det er krevende å nom et traineeprogram i en region, har blitt skaffe praksisplasser til alle, til tross for alle samboende der, mens bare en fjerdedel bodde der i arbeidskommunene.51 utgangspunktet. Over 80 prosent av de ferdige Det er forskjeller mellom ulike utdanninger kandidatene har fått tilbud om jobb i regionen. for faglig og praktisk tilrettelegging for studenter i For enkelte programmer er tallet enda høyere. praksis, og for samarbeid mellom utdannings- Rapporten svekker «hent heim»-tankegangen. institusjon og praksissteder. Lærerutdanningene «Jeg ønsker å bo der jeg vokste opp» er det har ansatte veiledere for studentene, og ivaretar motivet som har lavest score hos traineene. De studentenes behov og samarbeidet med studie- traineeprogrammene som lykkes best med å få stedet, men dette er ikke tilfellet for helsefag- traineene til å bli, har blikket rettet mot kompe- utdanningene. Kommunene får heller ikke samme tanse og ikke på hjemflytteren. informasjon som spesialisthelsetjenesten når det Tilbud om fast jobb er det viktig−ste trainee- gjelder antall og type studenter de forventes å programmene kan bidra med for å få traineene til tilby praksis. Spesialisthelsetjenesten får dette i å bosette seg på langsiktig basis i området. Det at sitt oppdragsdokument fra Helse- og omsorgsde- traineen gjennom traineeprogrammet blir del av partementet. Det gjør at spesialisthelsetjenesten et sosialt miljø utenom selve jobben, blir også av får et tydeligere medansvar for utdanning enn flere nykommere trukket fram som et gode ved kommunene og større forutsigbarhet og mulighet ordningen, og som noe som gjør det lettere å for planlegging. trives på stedet. Bachelorgradsstudiet i sykepleie ved Universi- tetet i Agder (UiA), Kristiansand og Grimstad, er trukket fram som eksempel på et studium der stu- 8.5.4 Gode arbeidsplasser i distriktene dentene er svært tilfredse med praksis. Nesten Abelsen med flere (2020) viser til at det er flere alle kommunene i regionen brukes som praksis- faktorer som går igjen i internasjonale studier om arena. Det tette samarbeidet UiA har med praksis- hvorfor enkelte legejobber er mer eller mindre feltet tilknyttet sykepleiestudiet, og trepunkts- attraktive. Det kan handle om rammer for lønn og samarbeidet mellom universitetet, sykehusene og karriere. Et system med få faste jobber gjør det kommunene, framhever de selv som en mulig for eksempel mer risikofylt for legen å velge et lite årsak til at de lykkes så godt.52 sykehus i distriktet som arbeidssted. Syssel- setting basert på selvstendig næringsdrift og stykkprisbetaling kan gjøre små steder økono- 8.5.3 Regionale traineeordninger gir misk mindre attraktive. Manglende kompensasjon erfaring med arbeid i distriktene for lange arbeidsdager og generelt mer utford- Regionale traineeordninger trekkes fram som et rende arbeidsforhold i distriktene kan også være godt virkemiddel for å få folk til en region eller et en faktor. Videre spiller profesjonell prestisje en sted. I de regionale traineeprogrammene har rolle, og mer prestisjetunge spesialiteter har en bedrifter og offentlige institusjoner gått sammen tendens til å konsentreres i urbane områder. En mangel på å tilby nyutdannede midlertidig jobb, siste viktig faktor er risiko for faglig isolasjon vanligvis i tre bedrifter og virksomheter lokalisert blant leger i distriktene.55 i samme region. I tillegg tilbys et faglig og sosialt Økonomiske insentiver kan øke rekrutte- program, som til sammen skal gjøre det ekstra ringen til distriktene. Det er imidlertid vanskelig å interessant å flytte til eller bli boende i regionen. Per i dag er det 13 regionale traineeprogram- 53 mer.53 Hatling, L. & Dahl, I. (2020). Tilflyttings- og rekrutteringsarbeid i distriktene – en oppsummering av kunnskap. (Notat til demografiutvalget). Distriktssenteret. 54 Dahle, M. et al. (2011). Bosettingsvirkninger av regionale 51 Rambøll. (2013). Samarbeid mellom kommunesektoren og traineeprogram. (R 1/2011). Ideas2evidence. UH-sektoren for økt kvalitet og relevans i UH-utdanning. 55 Abelsen, B. et al. (2020). Rekruttering og stabilisering av (FoU-prosjekt nr. 124013). helsepersonell til distrikt. (Notat til demografiutvalget). 52 Helseth, I. A. et al. (2019). Praksis i høyere utdanning – gode Nasjonalt senter for distriktsmedisin, Universitetet i eksempler. NOKUTs utredninger og analyser. Tromsø – Norges arktiske universitet. 164 NOU 2020: 15 Kapittel 8 Det handler om Norge peke på insentiver som har noen dokumentert stabiliserende effekt. Det er betydelig mindre stabili- 8.5.5 Små arbeidsmarkeder i distriktene gir tet i legedekningen i distriktene enn i større kom- færre potensielle søkere muner.56 Samtidig er det mange distriktskommu- Distriktene har små arbeidsmarkeder. Det inne- ner i Norge som har gode og stabile fastleger, bærer at det er få potensielle søkere i pendle- men dette fordrer ofte noe ekstra av kommunen. avstand, og at aktuelle arbeidstakere må flytte for For å tiltrekke seg og beholde fastleger benytter å kunne ta en ledig jobb. At terskelen for å flytte er kommunene seg av ulike insitamenter. Noen til- høy, ble synlig da arbeidsledigheten økte i Norge byr økt lønn og/eller ekstra ferie og har etablert etter oljeprisfallet i 2013. I Rogaland, som opp- permisjonsordninger. Andre har etablert vikar- levde en kraftig økning i ledigheten etter oljepris- ordninger hvor faste vikarer tar seg av legevakten fallet, flyttet de arbeidsledige i liten grad.59 Gene- deler av året for å lette belastningen på de faste relt er det få arbeidsledige som flytter for å få nytt legene. Enkelte har slått sammen små legekontor arbeid. Tendensen, særlig i større arbeidsmarke- til ett større for å skape et større fagmiljø. Organi- der, er at arbeidsledige heller velger å pendle eller satoriske problemer som samarbeidsklima mel- bytte yrke framfor å flytte. I mindre sentrale områ- lom fastleger og kommunens administrative og/ der øker sannsynligheten for at man flytter, når eller politiske ledelse, og bruken av insentiver man mister jobben. Dette henger sammen med (finansielle og andre), er viktige forklarende fak- færre muligheter for å pendle og finne annet yrke torer når man forsøker å forstå årsakene til varia- i nærområdet.60 sjoner i rekrutteringsutfordringer og fastlege- Når arbeidstakere må flytte, blir det også stabilitet.57 vanskeligere å rekruttere personer med lang erfa- En undersøkelse viste at nær 20 prosent av ring, da disse gjerne er eldre og er betydelig unge leger ville foretrekke en fastlegejobb i et dis- mindre tilbøyelige til å flytte. Mindre sentrale trikt framfor i en by, hvis de kunne sikres arbeids- kommuner i Nord-Norge rapporterer nettopp at forhold hvor muligheten til å kontrollere arbeidsde i snitt får færre kvalifiserte søkere når de er på tiden var svært god, muligheten for faglig utvik- jakt etter personer med lang høyere utdannelse ling var svært god, praksisstørrelsen lå på mellom eller lang arbeidserfaring.61 tre og fem leger, og inntekten lå på nivå med gjen- Små arbeidsmarkeder kan også skape utford- nomsnittlig lønn blant unge sykehusleger. Alle de ringer med å finne en relevant jobb til en eventuell tre første forholdene måtte være til stede for å partner og dermed ytterligere heve terskelen for å velge distriktene.58 flytte. I tillegg kan manglende muligheter for gode boliger, jf. kapittel 7, og mulighet for å bytte jobb 56 I de 13 første årene med fastlegeordning (2001–2014) var senere i karrieren, minske interessen for å flytte. median varighet av en fastlegeavtale tre ganger så lang i Vi skal i neste kapittel se nærmere på infrastruk- kommuner med 50 000 innbyggere eller mer (8,37 år) som i kommuner med under 2 000 innbyggere (2,75 år). Under- tur og potensielle muligheter for å gjøre arbeids- søkelsen viste også at 13 prosent av pasientlistene i ordnin- markedene større. gen over kortere eller lengre perioder ikke var knyttet til en navngitt lege med en fastlegeavtale. En stor andel av disse listene var å finne i kommuner med under 5 000 innbyggere (42 prosent). 57 Abelsen, B. et al. (2020). Rekruttering og stabilisering av helsepersonell til distrikt. (Notat til demografiutvalget). 59 Nasjonalt senter for distriktsmedisin, Universitetet i Kann, I. C. et al. (2018). Geografisk og yrkesmessig mobili- Tromsø – Norges arktiske universitet. tet blant arbeidsledige. Arbeid og velferd, 1–2018. Arbeids- 58 Holte, J. H. et al. (2015). The impact of pecuniary and non- og velferdsforvaltningen (Nav). 60 pecuniary incentives for attracting young doctors to rural Huttunen, K. et al. (2016). Job loss and regional mobility. general practice. Social Science & Medicine 2015, 128, 1–9. Discussion paper. (SAM 17–2016). Norges handelshøy- Referert i Abelsen, B. et al. (2020). Rekruttering og stabilise- skole. ring av helsepersonell til distrikt. (Notat til demografiut- 61 Oslo Economics. (2020). Kartlegging og vurdering av lokale valget). Nasjonalt senter for distriktsmedisin, Universitetet ordninger for å beholde og rekruttere arbeidskraft i Nord- i Tromsø – Norges arktiske universitet. Norge. NOU 2020: 15 165 Det handler om Norge Kapittel 9

Kapittel 9 Infrastruktur knytter distriktene sammen

Det er vanskelig å se for seg livskraftige lokalsam- 9.1 Bedre transportinfrastruktur funn i distriktsområder uten motorisert transport utvider arbeidsmarkedene og internett. Dette har stor betydning for innbyggernes tilgang til arbeid, tjenester, varer og fritid i Transportinfrastruktur har stor betydning for inn- områder preget av store avstander og færre valg- byggernes tilgang til arbeid, tjenester, varer og fri- muligheter. tid, for bedrifters tilgang på arbeidskraft og andre Med færre brukere er det krevende å finne gode innsatsfaktorer, for samarbeid og arbeidsdeling lønnsomhetsmodeller i distriktene. Dette har ført til med andre aktører og for raskere og rimeligere at standarden på infrastrukturen er dårligere i dis- leveranser av varer og tjenester. Bedre infrastruk- triktene. I Norge har offentlig sektor tatt et stort tur gir gevinster for alle. ansvar for finansiering, organisering og utbygging Først og fremst gjør bedre infrastruktur det av tradisjonelle ferdselsveier over sjø og på landevei. mulig å øke reiseavstanden uten å øke reisetiden.1 Nyere kommunikasjonsformer, som flytransport og Reisevaneundersøkelsene (RVU) fra 1985 og digital infrastruktur, er i større grad overlatt til senere viser at gjennomsnittlig reiselengde til markedskreftene. arbeid i Norge har økt med over 50 prosent fra Bedre transportinfrastruktur gjør det mulig å 1985 til 2013/14. Også reisetiden har økt, men øke reiseavstanden uten å øke reisetiden. Bedre ikke så mye som reiseavstanden. Arbeidstakere i infrastruktur gir også flere indirekte effekter, som Oslos omland har lengst arbeidsvei, mens reise- eksempelvis økt konkurranse, stordriftsfordeler og avstanden er minst i distriktsområder der det er få mer kunnskapsdeling. God fysisk og digital infra- alternative arbeidsplasser i nærheten. struktur er dessuten viktig for å knytte små og store I distriktene er bilen det foretrukne fram- bo- og arbeidsmarkedsregioner sammen. I store komstmiddelet. Distriktsområdene har den høy- arbeidsmarkeder vil det være flere potensielle søkere este andelen bilreiser, med 72 prosent av daglige til ledige stillinger og dermed lettere å rekruttere reiser og 67 prosent av lange reiser.2 arbeidskraft. Et infrastrukturprosjekt som reduserer pend- Et tilstrekkelig flyrutetilbud til akseptable priser lerkostnader, kan gjøre det lønnsomt for arbeids- er viktig for at folk skal kunne bo i hele landet, men takere å bytte til mer attraktive jobber. Bedre lite trafikkgrunnlag i distriktene gir ofte begrenset infrastruktur gir også flere indirekte effekter, som konkurranse med få avganger og høye priser. Der eksempelvis økt konkurranse, stordriftsfordeler markedet alene ikke gir et tilfredsstillende flyrutetil- og mer kunnskapsdeling. Men bedre infrastruk- bud, kjøper det offentlige i dag flyrutetjenester. tur i form av veier gir oss også økt trafikk, og det Kollektiv- og transportløsninger i tynt befolkede blir mer fordelaktig å bruke bil framfor andre områder har ofte dårlig kostnadseffektivitet, med framkomstmidler. Det kan gjøre det dyrere å opp- lavt belegg og lite fleksible reisetider. Mangel på rettholde kollektivtilbudet på samme nivå som før, kollektivtilbud gjør at ungdommer og andre uten bil og økte billettpriser og/eller redusert kollektivtil- blir avhengig av skyss eller blir utestengt fra å delta bud vil ramme dem som ikke har tilgang til bil. på aktiviteter og sosiale møteplasser. Dette er nærmere utdypet i kapittel 9.5.2. Godt utbygd digital infrastruktur i distriktene er avgjørende for at innbyggerne skal kunne bruke digitale tjenester, men også for digital samhandling med 1 NOU 2011: 3. Kompetansearbeidsplasser – drivkraft for vekst andre. Med bedre utbygd infrastruktur kan mer i hele landet. Kommunal- og regionaldepartementet. avanserte digitale verktøy tas i bruk. Digitalisering 2 RVU deler ikke opp landet etter sentralitet, men under sam- lebetegnelsen «Resten av landet». De tre øvrige gruppene bidrar til økt produktivitet, økonomisk vekst og økt er «Landets ti største byer», «Mindre byer» og «Omegns- velferd for så å si alle samfunnssektorer og næringer. kommuner til de fire største byene». 166 NOU 2020: 15 Kapittel 9 Det handler om Norge

med Nordmøre, Fosen-kysten, Helgelandskysten, Flere kommuner inngår i en felles bo- og arbeids- Søndre Ofoten, ytre deler av Lofoten/Vesterålen markedsregion og kysten Senja–Kvænangen som framstår med et Infrastrukturinvesteringer og økt pendling har vesentlig potensial for regionforstørring, jf. figur gjort at mange kommuner har blitt koblet 9.2. I tillegg kommer en del mindre områder spredt sammen til en felles bo- og arbeidsmarkeds- rundt i innlandsdalførene i Sør-Norge. Felles for region. Siden 1970-tallet har den regionale inte- disse områdene er at oppgradering av veinettet gir grasjonen redusert antall arbeidsmarkedsregio- klare reisetidsreduksjoner på avstander som er ner mest på Vestlandet, etterfulgt av Trøndelag og attraktive for pendling, og at det innenfor disse Nord-Norge. På Sør- og Østlandet har det vært få avstandene er mulig å koble sammen et visst endringer. Særlig på det sentrale Østlandet var omfang av yrkesaktive og arbeidsplasser. pendlingen over kommunegrenser forholdsvis Studien viser at det ellers i landet er begren- stor allerede på 1970-tallet.3 sede muligheter for å skape slike endringer, selv Transportøkonomisk Institutt (TØI) har delt med omfattende veiutbygging. inn kommunene i 159 bo- og arbeidsmarkedsregioner (BA-regioner) basert på kriterier om pendling og reisetid mellom kommuner for 2020.4 9.1.2 Nasjonal transportplan setter Halvparten av BA-regionene består likevel kun av rammene for utbygging av én kommune. Dette er i all hovedsak distrikts- infrastruktur kommuner på sentralitet 5 og 6, preget av store Nasjonal transportplan 2018–2029 (NTP) danner avstander og/eller øyer. Over halvparten av BA- grunnlaget for de tiltakene som blir foreslått.6 Pla- regionene med kun én kommune ligger i Nord- nen legger vekt på sammenhengende utbygging Norge. Kommuner som er del av en større bo- og av transportkorridorer som binder regionene og arbeidsmarkedsregion, har per definisjon et landsdelene sammen, og som senker transport- større arbeidsmarked å rekruttere arbeidskraft kostnadene for næringslivet. Satsing på drift og fra enn kommuner som utgjør sin egen BA-region. vedlikehold er også høyt prioritert i NTP 2018– Figur 9.1 viser at BA-regionene med byer over 2029. Vedlikehold gir forbedring av veistandard, 50 000 innbyggere ligger langs kysten i Sør- fordi det er satt høyere krav til standard over tid. Norge, mens det er flest BA-regioner uten tett- Hvilke virkninger veiutvidelsene har hatt på steder med mer enn 5 000 innbyggere i innlandet bo- og arbeidsmarkedsregionene, er i liten grad av Sør-Norge og i Nord-Norge. vurdert i gjeldende NTP, fordi denne typen vurderinger da var beheftet med stor usikkerhet.7 Sam- tidig peker NTP på at reisetidsreduksjoner er vik- 9.1.1 Hvor finnes mulighetene for tig for å utvikle robuste bo- og arbeidsmarkeds- regionforstørring? regioner. Veibehovene ble heller vurdert etter Det er store regionale forskjeller i potensialet for vegnormalene, som skulle sikre et enhetlig vei- ytterligere regionforstørring. Arbeidsplassenes nett med tilfredsstillende kvalitet ut fra samferd- attraktivitet som pendlingsmål vil avhenge av selspolitiske mål og god samfunnsøkonomi. reiseavstand, og modellberegninger viser at den Fylkeskommunen har fått en større rolle for økte tilgangen til arbeidsplasser har størst poten- utviklingen av god og sammenhengende infra- sial i fjordområdene.5 Det er først og fremst struktur, med ansvar for omtrent 80 prosent av det Ryfylke, Haugalandet, Søndre Sunnhordland, samlede riks- og fylkesveinettet, fylkesveifergene kyst- og fjordområdene fra Sognefjorden til og og veiadministrasjon for fylkesveiene. Dette finansieres i hovedsak gjennom inntektssystemet for 3 Kommunal- og moderniseringsdepartementet. (2016). Regionale utviklingstrekk 2016. 5 Engebretsen, Ø. & Gjerdåker, A. (2012). Potensial for 4 Gundersen, F. et al. (2019). Inndeling i BA-regioner 2020. regionforstørring. (TØI-rapport 1208/2012). Transportøko- (TØI-rapport 1713/2019). Transportøkonomisk institutt. nomisk institutt. Dette er to færre enn ved forrige inndeling. Noe nedgang 6 skyldes kommunesammenslåinger, men dette blir delvis Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018– motvirket av at det ikke lenger benyttes «dominopendling» 2029. Samferdselsdepartementet. (kjedependling). Kjedependling vil si at en kommune har 7 Hagen-utvalget (NOU 2012: 16) konkluderte med at ring- tilstrekkelig innpendling til flere kommuner i regionen i til- virkninger knyttet til produktivitet og stordriftsfordeler, legg til senterkommunen. Kommunesammenslåingene har arbeidstilbud, areal og transport og ufullkommen konkur- også gitt noen få endringer ved at kommuner som hørte til ranse var svært usikre anvendt på norske forhold. Netto en bo- og arbeidsmarkedsregion, er blitt slått sammen med ringvirkninger er derfor ikke en del av samfunnsøkono- kommuner fra andre regioner. miske analyser i dag. NOU 2020: 15 167 Det handler om Norge Kapittel 9

Bo- og arbeidsmarkesregioner med byer og tettsteder Antall innbyggere, 2018 Regioner med større byer Regioner med mellomstore byer Regioner med små byer Regioner med småsentre Regioner med senter under 1 000 innbyggere

Større byer (mer enn 50 000 innbyggere)

Mellomstore byer (15 000–50 000 innbyggere)

Små byer (5 000–15 000 innbyggere) Småsentre (1 000–5 000 innbyggere)

Figur 9.1 Bo- og arbeidsmarkedsregioner (BA-regioner), fordelt etter størrelse på største by eller senter i regionen1 1 BA-regionene er basert på kommunestrukturen fra 2020, men kartet er basert på kommunegrenser i 2019. Dette gir tydeligst utslag i at hele Snillfjord i kartet er lagt inn i nye Orkland kommune, mens hele Tysfjord er lagt inn i Hamarøy kommune. Kilde: Meld. St. 5 (2019–2020). Levende lokalsamfunn for fremtiden – Distriktsmeldingen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet. 168 NOU 2020: 15 Kapittel 9 Det handler om Norge

Tabell 9.1 Antall kommuner fordelt etter sentralitet og antall innbyggere i bo- og arbeidsmarkedsregionene. Tall for 2020

Antall innbyggere Antall Antall kommuner i BA-region BA-regioner Antall kommuner etter sentralitet totalt 1 2 3 4 5 6 over 300 000 4 6 11 15 9 4 1 46 100 000–300 000 5 5 11 6 2 24 50 000–100 000 11 3 17 14 5 5 44 15 000–50 000 33 8 37 34 16 95 5 000–15 000 40 5 41 27 73 3 000–5 000 16 5 16 21 under 3 000 50 5 48 53 Totalt 159 6 19 51 71 96 113 356

Kilde: SSB.

Forventet endring i personkilometer ved pendling – dvs. endring i antall kilometer sysselsatte er forventet å pendle i prosent

– 0,0 0,1 – 1,0 1,1 – 2,5 2,6 – 5,0 5,1 – 7,5 7,6 – 10,0 10,1 – 15,0 15,1 – 30,0 30,1 –

Figur 9.2 Potensial for regionforstørring med oppgradert veinett Kilde: TØI-rapport 1208/2012. NOU 2020: 15 169 Det handler om Norge Kapittel 9 fylkeskommunene, men også av brukerbetalinger i form av bompenger og billettinntekter. 9.1.3 Bedre infrastruktur gir ringvirkninger Regjeringen har varslet at de vil vurdere hvorfor produktiviteten dan enkelte fylkesveier med høy andel tungbiler Utover økt konkurranse, omfordeling av arbeids- og eksport best mulig kan rustes opp i NTP 2022– kraft og endret tjenestetilgang oppstår det også 33, og transportetatene er bedt om å identifisere andre ringvirkninger av infrastrukturprosjekter. de strekningene som er av størst betydning for Agglomerasjonsgevinster er et annet navn på stor- næringslivet. driftsfordelene på by- eller arbeidsmarkedsnivå, Ønskene om nye satsinger på infrastruktur er og dette forklarer hvorfor produktiviteten øker mange. Samtidig er handlingsrommet i norsk øko- når folk og bedrifter velger å «klynge» seg nomi begrenset framover. På den annen side sammen i byer. Tredelingen deling–læring– åpner ny teknologi mulighetene for nye løsninger, matching brukes for å beskrive mekanismene som både kan være mer kostnadseffektive og som gir opphav til agglomerasjonsgevinster11: brukervennlige. Deling: Kortere avstander eller reisetider bidrar til å forstørre markedene for varer, tjenester og arbeidskraft. Et større marked gir i sin tur Rettferdig fordeling – alle skal få? storskalafordeler og bredere tilgang på relevant Det er få veiprosjekter i distriktene som er vur- arbeidskraft for bedriftene. dert som samfunnsøkonomisk lønnsomme.8 En Læring: Nærhet gir lettere utveksling av kom- viktig årsak er at det er for liten trafikk på veiene petanse og ressurser. Kostnadene ved overføring til at nyttevirkningene skal bli høye. Likevel har og tilpasning av kompetanse og teknologi blir der- mange samfunnsøkonomisk ulønnsomme veipro- med lavere, og området vil tiltrekke seg bedrifter sjekter kommet med i NTP innenfor rammen av som har høy innovasjonstakt og/eller behov for åtte utvalgte transportkorridorer. kompetanseutveksling. Dette kan tilsi at det er en motsetning mellom Matching: På småsteder blir mange arbeids- prioritering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet i takere innelåst i stillinger som ikke er tilpasset utredningsfasen og andre kriterier for beslutning deres kompetanse, samtidig som bedrifter har om infrastrukturinvesteringer som distriktspoli- begrenset tilgang til spesialisert kompetanse. I et tikk og fordelingshensyn. Det har nemlig vært en større arbeidsmarked øker sannsynligheten for bemerkelsesverdig stabil fordeling av riksvei- bedre matching mellom arbeidskraft og bedrifter. investeringer mellom landsdelene på 1970- og Det er ikke gitt at alle kommuner som blir 1980-tallet.9 Først på 1990-tallet har store veipro- integrert i et større arbeidsmarked får ta del i de sjekter i økende grad kommet sentrale strøk til samme effektene. Mange steder som blir inklu- gode, selv om også mindre sentrale strøk på Vest- dert i en forstørring av arbeidsmarkedet, kan landet og i Nord-Norge har fått sine prosjekter.10 oppleve at flere av arbeidsplassene vil flytte inn Det er blitt gjort noen grep i styringsmodellen mot sentrum av arbeidsmarkedsregionen, der for NTP 2022–33 for å sikre at det er gode prosjek- storskalafordelene, læringen og tilgangen på ter som blir valgt innenfor rammen av fordelings- arbeidskraft er best. Innbyggere på stedet vil hensyn. Blant annet skal politisk nivå i fylkeskom- imidlertid få tilgang til et større arbeidsmarked munene og de største bykommunene involveres med flere og mer attraktive jobber. Utfordringene tidligere, for at man skal forstå og finne løsninger for mindre byer i nærheten av storbyregionene på de største utfordringene på regionalt nivå. kan eksemplifiseres gjennom utbyggingen av 62 km med motorvei mellom Kløfta (i Ullensaker) og Kongsvinger, der ringvirkningsstudier viser at produktivitetsforbedringene i større grad vil 8 Halse, A. H. & Fridstrøm, L. (2018). Jakten på den forsvunne lønnsomhet – om norske veiprosjekters manglende samfunns- komme Oslo til gode enn vertskommunene 12 økonomiske avkastning. (TØI rapport 1630/2018). Trans- Ullensaker og Kongsvinger. portøkonomisk institutt. De finner at den samfunnsøkono- Statens vegvesen har satt ut en rekke utred- miske lønnsomheten er lavere i veiprosjekter i områder som har store høydeforskjeller eller som ligger langt fra ninger for å avdekke ulike virkninger av fergefri sentrale strøk. Men også veiprosjekter inne i storbyene har lav samfunnsøkonomisk lønnsomhet. 11 Duranton, G. & Puga, D. (2003). Micro-foundations of urban 9 Strand, A. (1993). Satsing på samferdsel – bypolitikk eller agglomeration economies. (NBER Working Paper 9931). distriktspolitikk? Regionale trender, 1. National Bureau of Economic Research, Cambridge, 10 Lian, J. I. & Rønnevik, J. (2010). Ringvirkninger av store veg- Massachusetts. prosjekter i Norge. (TØI-rapport 1065/2010). Transportøko- 12 Tveter, E. et al. (2019). Netto ringvirkninger av prosjekter i nomisk institutt. nye veiers portefølje. (Rapport nr. 1911). Møreforsking. 170 NOU 2020: 15 Kapittel 9 Det handler om Norge

E39 på strekningen Kristiansand–Trondheim.13 enn en skatt, mens den offentlig pålagte takst- Utredningene tyder på at det kan oppstå betyde- differensieringen gir fergetakstene et preg av lige ringvirkninger som følge av store reduksjoner skatt. Det er ikke opplagt at fergedrift skal betales i reisetid, med stor betydning for integrering av av trafikantene. Fergesambandene er en del av bo- og arbeidsmarkeder og med sterkere nærings- landets veinett og drives som regel på oppdrag fra klynger og økt arbeidsmobilitet og samarbeid. staten eller fylkeskommunene. I Sverige er 40 av Den sterkere integrasjonen vil også kunne føre til 41 fergesamband i veinettet gratis for trafikan- økt konkurranse og endrede reisevaner, med tene. betydelig økt bilbruk og færre flyreiser internt på Stortingets vedtak om null- og lavutslipp på Vestlandet. alle ferge- og hurtigbåtanbud har, sammen med Ulike metoder og modeller som blant annet tar økt rutehyppighet, flere fartøyer, økte drivstoff- utgangspunkt i ulike forutsetninger om bom- priser og økte lønninger, økt kostnadene til ferge- penger, tidsaspekt og arbeidsmarkedets økte drift. I en del fylker har dette ført til at fylkeskom- attraktivitet, gir store forskjeller i de beregnede munene har valgt å sette opp takstene betydelig. effektene av prosjektene. Imidlertid er det stort Analyser fra Møreforsking har vist at gratis sett enighet om at forskjeller i folketall, befolk- bruk av ferger kan utløse vesentlige nyttevirknin- ningstetthet og arbeidsmarkedsstørrelse vil ger, men også vesentlige kostnadsøkninger. Sum- påvirke i hvilken grad samfunnet vil ha nytte av de men tilsier at fri bruk av ferger sannsynligvis ikke ulike delstrekningene. Det er eksempelvis forven- vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt.16 Unn- tet beskjedne effekter av den moderate reisetids- taket er trafikksvake samband, der gratis ferger reduksjonen på den relativt lange og befolk- sannsynligvis vil være samfunnsøkonomisk lønn- ningstynne strekningen mellom Kristiansund og somt fordi ledig kapasitet blir bedre utnyttet uten Trondheim, mens det er forventet store effekter at det blir behov for flere ferger og fergeavganger. av at mange kommuner i Sogn og Fjordane og Det er fergeavløsningsprosjektene som gir de Møre og Romsdal får sterkt reduserte reisetider største mulighetene for regionforstørring, men og blir tettere knyttet til større befolkningssentre. fjordkryssinger i form av bruer eller tunneler er I tillegg kan man forvente en ekstra effekt ved både ingeniørteknisk utfordrende og kostbart. kjeding av arbeidsmarkeder.14 Det er derfor utredet om økt fergefrekvens kan gi I en studie av tre gjennomførte infrastruktur- ringvirkningseffekter på lik linje med fergeavløs- prosjekter (Lofast, E18 Grimstad-Kristiansand og ningsprosjektene.17 Disse utredningene finner Eiksundforbindelsen) ble det funnet store for- små ringvirkningseffekter av frekvensøkningene skjeller i produktivitetseffekter av veiutbyggin- og varierende grad av gevinster i form av region- gene.15 Studiene indikerer at utbygginger som forstørring. forbinder små kommuner med lange reisetider, har langt lavere gevinster enn utbygginger som binder kommuner sammen til ett funksjonelt 9.1.5 Bompenger priser bort arbeidsmarked, eller utbygginger som øker regionforstørringer i distriktene samhandlingen i et eksisterende arbeidsmarked. Det drives for tiden om lag 60 bompengeordninger i Norge, og flere er planlagt. Nærmere 80 prosent av alle prosjekter på over 750 millioner kroner er 9.1.4 Ferger til besvær helt eller delvis finansiert ved hjelp av bompenger. Det er om lag 120 fergesamband i Norge som Bompengene bidrar til veifinansiering, men det frakter motorkjøretøy, og det er flest av dem i skjer på bekostning av prosjektenes samfunns- Møre og Romsdal og Nordland. Omtrent 3 av 4 økonomiske lønnsomhet. Ved å prise bort en del fergesamband går innom en eller flere distrikts- av trafikken på nye veianlegg reduseres nyttesiden kommuner i sentralitet 5 eller 6. Fergebillettene i veiprosjektet og hele investeringens lønnsomhet. kan oppfattes som betaling for en tjeneste snarere Regionforstørringen som den nye veien, brua eller tunnelen kunne ha gitt, blir ikke realisert hvis bompengetakstene er høye. 13 Statens vegvesen. (2016, februar). Utviklingsstrategi for ferjefri og utbetra E39. 14 Skogstrøm, J. F. et al. (2013). Investering i vei – blir nærings- 16 Bråthen, S. et al. (2006). Gratis bruk av ferjer – Noen mulige livet mer produktivt? (Menon-publikasjon nr. 36/2013). varianter. (Rapport nr. 0614). Møreforsking Molde AS. Menon Business Economics. 17 Hansen, W. et al. (2019). Høyfrekvent ferjetilbud. (TØI-rap- 15 Skogstrøm, J. F. et al. (2013). Investering i vei – blir nærings- port 1732/2019). Transportøkonomisk institutt. Fem av livet mer produktivt? (Menon-publikasjon nr. 36/2013). seks undersøkte samband ligger på Vestlandet, og fire av Menon Business Economics. disse ligger langs E39. NOU 2020: 15 171 Det handler om Norge Kapittel 9

Ved etablering av fastlandsforbindelser til heter og andre viktige institusjoner, og for handel erstatning for ferger er det vanlig med en økning i og samarbeid med resten av verden. trafikken umiddelbart etter at forbindelsen er opp- I langstrakte Norge kan reiser med fly erstatte rettet, og at den deretter flater ut, for så å øke lange reiser på landeveien. I motsetning til uten- igjen etter at bompengeperioden er over. Dette landsmarkedet har antall årlige innenlandsreiser antyder at kostnaden ved bompenger er en ligget stabilt på om lag 15 millioner de siste årene. ulempe for de reisende, og at infrastrukturens Liberaliseringen i flymarkedet har dermed slått fulle potensial først blir tatt ut når ulempene er svært forskjellig ut i det norske innenriksmarke- fjernet.18 det og i markedet for reiser mellom Norge og Bompenger har i liten grad blitt brukt til å utlandet. Tilbudet i innenlandsmarkedet vokste finansiere veiprosjekter i distriktene fordi trafikk- kraftig da hovedflyplassen ble flyttet fra Fornebu grunnlaget er for lavt. Av samme grunn har sat- til Gardermoen, men har bare steget svakt etter sene blitt ekstra høye når prosjektet skal finan- årtusenskiftet. Prisene på hovedrutene har falt, sieres gjennom bompenger, og en relativt høy men ikke like mye som i utenlandsmarkedet. andel av bompengene har gått til administrasjon. Nesten all tilbudsvekst har skjedd på Oslos hoved- En studie av fire utvalgte prosjekter (inkludert tre flyplass, der antallet innenlandske ruteflybevegel- fergeavløsningsprosjekter) viser at bruken av ser økte med 91 prosent fra 1992 til 2017. På de bompenger på den ene side ikke tar hensyn til inn- mindre flyplassene er det 8 prosent færre fly- krevingskostnader og tap ved lavere bruk ved bevegelser.21 bompengefinansiering, og på den andre side kost- Avinors reisevaneundersøkelse viser at innen- naden ved offentlig finansiering.19 landsmarkedet har om lag like store deler fritids- De siste årene har bruken av bompenger økt og yrkestrafikk. Samtidig bruker store deler av blant annet for å finansiere samferdselsprosjekter Norge Oslo Lufthavn som knutepunkt. Fra Møre i og rundt byene. Press for å gjennomføre disse og Romsdal og Nord-Norge reiser over 90 prosent bypakkene med statlige bidrag kan i neste via Oslo Lufthavn på reiser til utlandet. omgang føre til at det blir mindre handlingsrom til Det aller meste av flytrafikken i Norge drives å gjennomføre andre infrastrukturprosjekter i kommersielt, der flyselskapenes rutetilbud og bil- mindre sentrale områder. lettpriser er satt i et marked med fri konkurranse. Det er utredet om et system for allmenn vei- Der markedet alene ikke gir et tilfredsstillende fly- prising i framtiden vil kunne erstatte dagens bil- rutetilbud, kan Samferdselsdepartementet kjøpe avgifter, inkludert bompenger og fergebilletter.20 flyrutetjenester etter en offentlig konkurranse I utredningen blir det hevdet at allmenn veiprising blant flyselskapene. Vinnerne av konkurransen vil innebære betydelig lavere veitransportkostna- blir pålagt såkalte forpliktelser til offentlig tjenes- der i Distrikts-Norge enn i dag, med en «basiskilo- teytelse (FOT) på flyruter, med krav til billettpris, meteravgift» på 20 øre for bensin- og dieselbiler, kapasitet, frekvens, ruteføring med videre. Kon- mens satsen vil bli 4–5 kroner per kilometer for trakt tildeles normalt flyselskapet som tilbyr tje- rushtidsbilister i større byer. nesten til den laveste kostnaden for staten, og flyselskapet får enerett på rutetrafikk på den aktuelle flyruten i den angitte kontraktsperioden. Disse 9.2 Dyrere og mindre offentlig FOT-rutene ligger hovedsakelig på Vestlandet (7 transport i små markeder ruter) og i Nord-Norge (13 ruteområder og en helikopterrute). Disse rutene kostet staten 717,4 9.2.1 Høyt prisede flyruter millioner kroner over statsbudsjettet i 2019. Et tilstrekkelig flyrutetilbud til akseptable priser Stortinget har besluttet at ordningen med kjøp er viktig for at folk skal kunne bo i hele landet og av innenlandske flyruter skal overføres til fylkes- samtidig ha tilgang på sykehus, offentlige myndig- kommunene som en del av regionreformen. Fylkeskommunene tar over ansvaret enten ved at de overtar allerede inngåtte kontrakter, eller 18 Diez Gutierrez, M. (2019). Travellers’ reactions to inconve- senest ved utgangen av gjeldende avtaleperioder. nience removal due to fixed link project. (Dr.gradsavhandling ved NTNU, 2019:261). NTNU. Covid-19-utbruddet har ført til kraftig fall i pas- 19 Welde, M. et al. (2006). Finansiering av vegprosjekter med sasjerantallet. For å opprettholde et minstetilbud bompenger. Behandling av og konsekvenser av bompenger i har Samferdselsdepartementet inngått kontrak- samfunnsøkonomiske analyser. (Concept-rapport nr. 49). NTNU. 20 Fridstrøm, L. (2019). Dagens og morgendagens bilavgifter. 21 NOU 2019: 22. Fra statussymbol til allemannseie – norsk luft- (TØI rapport 1708/2019). Transportøkonomisk institutt. fart i forandring. Samferdselsdepartementet. 172 NOU 2020: 15 Kapittel 9 Det handler om Norge ter med SAS, Norwegian og Widerøe på en rekke miljø, og utvalget var delt i vurderingen av avgifts- andre ruter enn de opprinnelige FOT-rutene. nivået.

Priseffekter av konkurranse i luftfarten 9.2.2 Begrenset kollektivtilbud i distriktene Flere studier viser at innen luftfarten er reell kon- er en utfordring, særlig for unge kurranse nødvendig for å gi priseffekter.22 Helst Ifølge Ungdata-undersøkelsen er det kollektivtil- bør det være minst tre aktører for å få priseffekter budet som i størst grad skiller ungdom i distrik- av betydning, og minst én av aktørene bør være et tene fra ungdom i byene. Av dem som bor i de lavkostnadsselskap. Konkurransen mellom de to minst sentrale kommunene, synes kun 28 prosent hovedaktørene SAS og Norwegian har gitt klare at kollektivtilbudet er bra, mens tallet er 78 pro- priseffekter på norske innenriksruter.23 Imidler- sent blant dem som bor i de mest sentrale kom- tid konkurrerer de bare på hovedrutene der det er munene. Mangel på kollektivtilbud gjør at ung- tilstrekkelig passasjergrunnlag for å kjøre daglige dommer blir avhengig av skyss for å delta på akti- ruter med fly som tar 150–200 passasjerer. Det viteter og sosiale møteplasser. Ungdommer som betyr at man ikke har fått de samme effektene på bor i samme kommune, men i ulike bygder og strekninger uten konkurranse. grender, sokner gjerne til samme skole eller Flyselskapene på de øvrige kommersielle idrettslag. Flere har nevnt at det er problematisk rutene vil kun forholde seg til egen prisings- både å reise mellom disse småstedene og å reise strategi for å maksimere inntektene. Det kan bety fra disse småstedene og inn til sentrum i kommu- høye priser om betalingsvilligheten er høy, men nen. det kan også innebære priser nær null når etter- Kollektiv- og transportløsninger i områder spørselen er lav, som ved ukurante flytider og rei- med spredt bosetting har ofte dårlig kostnads- sing motstrøms. For flyselskapene gir et tomt sete effektivitet, med lavt belegg og lite fleksible reise- ingen inntekter, og de anstrenger seg derfor for å tider. Allerede i 2007 så TØI nærmere på ulik fylle flyene helt opp mot avgang. Prisene varierer forskning om kollektivtrafikk i distriktene, og kon- med blant annet geografisk marked, billettens klusjonene deres kan oppsummeres slik25: fleksibilitet og tidsrom. Videre kan flyselskapene – Det blir lagt for stor vekt på bedriftsøkono- svært raskt endre sine priser for å svare på kon- miske hensyn ved utforming av rutetilbudet. kurranse. – Tilbudet treffer ikke de gruppene som har dår- Quale-utvalget merker seg at andre land har ligst tilgang på bil (som unge og eldre). tilsvarende utfordringer med sine kjøpsruter som – Tilbudet må også gis på kveldstid og i helger det Norge har med FOT-rutene.24 De tror imidler- om de unge skal nås. tid at en gjennomgang av flyplasstrukturen, med – Ved begrenset etterspørsel må transporttil- tanke på å utvide noen flyplasser og legge noen budet tilpasses ved hjelp av bestillingsruter. ned, kan øke interessen for rutene. Quale-utvalget – Av miljøhensyn er det ikke forsvarlig å betjene mener en slik endring kan være lettere å få til hvis landsbygda med store busser. ansvaret for flyrutene og kortbanenettet er samlet på én hånd, og ikke delt mellom staten og fylkes- I 2009/10 ble det iverksatt flere pilotprosjekter kommunene, slik det blir fra 2020. Quale-utvalget gjennom den statlige tilskuddsordningen «Kollek- mener at det likevel er liten tvil om at lavere avgif- tivtransporten i distriktene». Her inngikk blant ter ville ha gjort det mer lønnsomt for flysel- annet kollektivtilbudet «Halv på hel» i Tolga kom- skapene å tilby ruter, spesielt innenriks i Norge, mune. I evalueringen kommer det fram at ung- og at tilbudet og konkurransen ville ha økt. Dette dom brukte tilbudet utbredt på reiser til og fra må imidlertid avveies mot hensynet til klima og organiserte aktiviteter og mer uformelle venne- og familiebesøk.26 Foreldregenerasjonen brukte ikke tilbudet selv, men lot til å verdsette tilbudet 22 Samferdselsdepartementet. (2016). Høringsnotat om globa- høyest av alle. Ordningen ga dem en enklere hver- lisering og øket konkurranse i sivil luftfart – Utfordringer og dag når de ble avlastet fra kjøring av barn, men de mulige konsekvenser for norsk luftfart. 23 Denstadli, J. M. & Rideng, A. (2012). Reisevaner på fly 2011. (TØI-rapport 1209/2012). Transportøkonomisk insti- 25 Nielsen, G. & Lange, T. (2007). Bedre kollektiv og offentlig tutt. Og Denstadli, J. M. et al. (2008). Reisevaneundersøkel- transport i distriktene. Råd om utforming av tilbudet. (TØI- sen på fly 2007. (TØI-rapport 974/2008). Transportøkono- rapport 887/2007). Transportøkonomisk institutt. misk institutt. 26 Skollerud, K. H. (2014). «Halv på hel» i Tolga – Brukererfa- 24 NOU 2019: 22. Fra statussymbol til allemannseie – norsk luft- ringer og evalueringer. (TØI-rapport 1343/2014). Transport- fart i forandring. Samferdselsdepartementet. økonomisk institutt. NOU 2020: 15 173 Det handler om Norge Kapittel 9 verdsatte også friheten det ga barna. Eldre uten lektivtilbud i områder der kundegrunnlaget er bil brukte tilbudet for å utføre daglige gjøremål lavt.30 Kommunal- og moderniseringsdeparte- som innkjøp, bank og legebesøk. Mange eldre mentet har derfor invitert fylkeskommuner og syntes det nesten var for flott å bli kjørt som relevante forskningsmiljøer til å delta i et tidsav- eneste passasjer og kviet seg derfor for å bruke grenset læringsnettverk for løsninger i distrikts- tilbudet. Gruppen unge voksne brukte tilbudet i områder. Dette inngår også som en del av arbeidet veldig liten grad, men var positivt innstilt til ord- med smarte norske bygder, med utgangspunkt i ningen. De ga uttrykk for at mulighet til å kjøre fylkeskommunens samfunnsutviklerrolle. moped, og senere bil, hadde gitt dem en følelse av mobilitet og frihet som de ikke hadde hatt med et dårlig kollektivtilbud. 9.3 Den digitale infrastrukturen er I forsøket på Tolga opplevde brukerne, i likhet avgjørende for å bo og arbeide med andre forsøk, at bestillingssituasjonen var litt i distriktene «vanskelig». En annen utfordring er at bestillingstransport ofte må bestilles i god tid. Digital Godt utbygd digital infrastruktur i distriktene er teknologi kommer åpenbart til å spille en nøkkel- helt avgjørende for at innbyggerne skal kunne rolle for å utvikle bedre mobilitetsløsninger, og i bruke digitale tjenester. Med robusthet og høy kjølvannet av «Kollektivtransporten i distriktene» kapasitet i infrastrukturen kan mer avanserte digi- er det etablert en rekke varianter av bestil- tale verktøy tas i bruk. Digitalisering bidrar til økt lingstransport av ulikt omfang i mange fylker.27 produktivitet, økonomisk vekst og økt velferd for Dårlig kostnadseffektivitet fører ofte til at for- så å si alle samfunnssektorer og næringer.31 Godt søk i tynt befolkede områder blir lagt ned etter utbygd bredbånd gir positive nettverkseksternali- kort tid. Man får dermed ikke se om belegget vil teter, hvilket vil si at virkningene blir mer positive ta seg opp over tid når tilbudet blir bedre kjent og desto flere som er med.32 nye reisevaner dannes. I 2012 ble all bestil- Ifølge OECD Digital Government Review er lingstransport i Østfold samlet i en ny og helhetlig Norge et av landene som har kommet lengst når løsning (Flex), der de bruker de samme operatø- det gjelder digitalisering. SSBs undersøkelse fra rene og transportmidlene til bestillingstransport 2019 om bruk av IKT i husholdningene viser at på dagtid som om morgenen og på ettermidda- Norge er i europatoppen i bruk av offentlige gen. Østfold kollektivtrafikk har administrert til- nettjenester. budet, tatt imot bestillinger på telefon eller nett, planlagt rutene og koordinert transportørene. Alle kan bruke ordningen, men det er alders- og 9.3.1 Dårligere bredbåndsdekning uførepensjonister som utgjør majoriteten av de i distriktene reisende. Passasjerantallet har mer enn fordoblet Den årlige undersøkelsen om tilgangen på fast og seg løpet av de to påfølgende årene etter at til- mobilt bredbånd viser at det kun er et hundretalls budet ble gratis i 2018.28 husstander i Norge som ikke har noe tilbud om Også flere andre nordeuropeiske land utfor- grunnleggende bredbånd (10 Mbit/s kapasitet), sker liknende tilbud, blant annet for å unngå sosial som gir tilgang til enkle elektroniske tjenester isolasjon blant eldre mennesker. Gjennom pro- som lesing av nettaviser, surfing på nett og bruk sjektet Mamba29 er det lansert ni pilotprosjekter i av epost.33 Rapporten viser videre at nesten 89 Østersjø-regionen for å maksimere mobilitet og prosent av landets husstander har mulighet til å få tjenestetilgjengelighet i distriktsområder, med bredbånd med høy hastighet (minst 100 Mbit/s) vekt på bærekraft, sosial inkludering og bruker- ved utgangen av første halvår 2020. Den kraftige involvering. Hensikten er å integrere eksisterende veksten i utbygging av fiber de siste årene gjør at transportstrukturer og tjenester med innovative løsninger, i hovedsak basert på ny teknologi. 30 Meld. St. 5 (2019–2020). Levende lokalsamfunn for fremti- Også i Distriktsmeldingen pekes det på at ny den – Distriktsmeldingen. Kommunal- og moderniserings- teknologi kan bidra til et mer brukertilpasset kol- departementet. 31 Meld. St. 27 (2015–2016). Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet. Kommunal- og 27 Oversikt bestillingstransport per mai 2020, Kollektiv- moderniseringsdepartementet. foreningen. 32 Pedersen, S. et al. (2012). Samfunnsøkonomisk nytte og 28 COWI. (2019). Kunnskapsgrunnlag mobilitetsstrategi Midt- lønnsomhet av høyhastighetsbredbånd i distriktene. (Rapport Telemarksregionen. Notat om bestillingstransport. 2012/11). Vista Analyse. 29 https://www.mambaproject.eu/ 33 Analysys Mason. (2020). Bredbåndsdekning 2020. 174 NOU 2020: 15 Kapittel 9 Det handler om Norge stadig flere husstander har tilgang til høyhastig- hetsbredbånd med betydelig høyere hastigheter 9.3.2 Bredbåndspolitikken er enn 100 Mbit/s. markedsbasert Det er vesentlige forskjeller i bredbåndstil- Den norske bredbåndspolitikken legger til grunn budet mellom by og land. Mens nesten alle hus- at private aktører skal bygge ut bredbånd på stander i tettsteder med minst 200 husstander har markedsmessige vilkår. Myndighetene bidrar tilbud om høykapasitetsbredbånd, har rundt 67 med utløsende tilskudd til utbyggingsprosjekter i prosent av husstander utenfor tettstedene dette kommersielt ulønnsomme områder, effektiv kon- tilbudet. kurranse gjennom sektorregulering og gode ram- Tabell 9.2 viser at bredbåndstilbudet er bedre i mevilkår for utbygging. Bredbåndspolitikken er sentrale områder enn i distriktene. Det skyldes at teknologinøytral og favoriserer ikke en teknologi sentrale kommuner har en større andel av befolk- framfor en annen. ningen boende i tettsteder. Forskjellen er størst på Telenor har besluttet at de skal legge ned sitt kablet bredbånd. kobbernett i løpet av de neste årene. Det betyr i Husholdninger i distriktskommuner på sentra- praksis slutten på bredbånd over det gamle tele- litet 5 og 6 har i løpet av det siste året fått betyde- nettet, som har vært det viktigste bredbåndstil- lig bedre tilgang på bredbånd av middels kapasitet budet for mange brukere i distriktene. gjennom mobiloperatørenes lansering av trådløst I stortingsmeldingen «Digital agenda for bredbånd (Fixed Wireless Access). Ved hjelp av Norge» fra 2015–16 ble det satt et overordnet mål utendørs antenne og ruter innendørs kan 98 pro- om at 90 prosent av husstandene skal ha tilbud om sent av norske husstander få slik tilgang på bred- minst 100 Mbit/s bredbånd innen år 2020. Dette bånd i hjemmet. er et mål som man i 2020 er i nærheten av å nå, jf. Det er høy takt i utbyggingen av fibernettet, tabell 9.2. På lengre sikt er det et mål at alle skal få og dette kommer spesielt distriktene til gode. 55 tilgang på høyhastighetsbredbånd. prosent av husstandene utenfor tettstedene har nå Sammenliknet med Sverige har Norge lavere tilgang på høyhastighetsbredbånd gjennom fiber- dekning på kablet høyhastighetsbredbånd i områ- nettet. Det er spesielt fiberutbygging til små hus- der med spredt bosetting. Dette skyldes blant klynger som bedrer dekningen. annet at Sverige brukte mye offentlige midler på I tillegg til dekningsgrader og kapasitet er utbygging av fiberbredbånd allerede tidlig på robusthet viktig i den digitale infrastrukturen. 2000-tallet.35 Svenskene har et mål om at 98 pro- Mange områder i distriktene sliter med ustabile sent skal ha tilbud om bredbånd med gigabit- nett eller nett som er sårbare ved eksempelvis hastighet innen 2025. uvær og skred. Mange rådmenn er derfor usikre Det er antatt at bredbåndsselskapene investe- på om mobil- og bredbåndsnettet er godt nok for rer mer enn 10 milliarder kroner årlig i Norge, og den videre digitaliseringen av innbyggertjenes- selskapene viser fortsatt stor investeringsvilje ter.34 med blant annet utrullingen av neste generasjons mobilnett (5G). Utbyggingen av 5G vil mange-

34 Analysys Mason. (2019). Ekom-infrastruktur for digitalise- 35 SOU 2013: 47. Effektivare bredbandsstöd. Närings- ring i kommunal sektor. departementet.

Tabell 9.2 Bredbåndsdekning for husholdninger 2020. Tall i prosent

Alle bredbånds- teknologier av Kablet bredbånd av Høyhastighets- Bredbånd med middels kapasitet middels kapasitet bredbånd gigabit-hastighet Ned-/ opplastingshastighet ≥30/5 Mbit/s ≥30/5 Mbit/s ≥100/10 Mbit/s ≥1000/1000 Mbit/s Sentralitet 1+2 99,8 % 96,6 % 95,5 % 52,7 % Sentralitet 3+4 97,8 % 89,0 % 86,3 % 55,4 % Sentralitet 5 95,5 % 80,2 % 74,9 % 48,4 % Sentralitet 6 90,8 % 72,7 % 64,6 % 43,6 %

Kilde: Egne beregninger basert på Dekningsrapporten for 2020, Analysys Mason. NOU 2020: 15 175 Det handler om Norge Kapittel 9

Figur 9.3 Nordiske husholdningers tilgang på kablet høyhastighetsbredbånd (100 Mbit/s) i 2018 Kilde: Nordregio på www.nordregio.org (Linda Randall, Oscar Penje, Louise Ormstrup Vestergård, Mari Wøien Meijer). 176 NOU 2020: 15 Kapittel 9 Det handler om Norge doble kapasiteten, redusere forsinkelsene i det hastighetsbredbånd, og dagens tilskuddsordning mobile bredbåndsnettet og gi muligheter for å vil sikre at dekningsgraden vil øke videre. Imidler- prioritere enkelte tjenester, som eksempelvis nød- tid vil leveringsplikten fungere som en garanti og helsetjenester. Det vil gi rom for flere brukere, som sikrer at de som faller utenom utbyggings- flere objekter/sensorer og mange nye bruks- områdene, kan delta i samfunnet digitalt. Vel så områder. Det gir muligheter for alt fra selv- viktig vil garantien bidra til å bevare tilliten til kjørende kjøretøy til avanserte og fjernstyrte samfunnssystemet når det ellers skjer endringer i funksjoner og tjenester innenfor industri og helse. samfunnet som folk i distriktene opplever som en ulempe. 9.3.3 Tilskudd gir bedre bredbånd i distriktene 9.3.4 Hjemmekontor utvider Den digitale infrastrukturen bærer preg av å være arbeidsmarkedene en type fellesgode på linje med annen infrastruk- Tilgang på bedre teknologi og bedre utbygd bred- tur som veier og strømnett. Det betyr at investe- båndsnett gjør at mer av arbeidsprosessene i tje- ringer i bredbånd som er samfunnsøkonomisk nesteproduksjonen kan flyttes over i den digitale lønnsomme, ikke nødvendigvis blir realisert uten infrastrukturen. Samhandlingen skjer digitalt. Det offentlig støtte. Ordningen med statlig støtte til betyr at vi i mindre grad må møtes fysisk for å bredbåndsutbygging startet i 2014 og har bidratt arbeide sammen, og at arbeidet i større grad kan til at over 80 000 husstander har fått et nytt eller utføres på et fjernkontor. Når arbeidstaker ikke forbedret bredbånd i områder som ikke er kom- trenger å pendle til arbeid hver dag, kan arbeids- mersielt interessante uten offentlig støtte. taker bo lenger unna arbeidsplassen. Bo- og En evaluering av tilskuddsordningen viser at arbeidsmarkedene vil altså kunne vokse. For å utbyggingsprosjektene sørger for sikker og effek- oppnå produktivitetsgevinstene som følger av tiv utbygging i områder som ellers ikke vil bli byg- dette, må arbeidsfellesskapet fortsatt fungere like get ut på kommersielle vilkår. De ferdigstilte pro- godt som før. sjektene har faktisk ført til flere kunder enn det Økt bruk av fjernarbeid vil også føre til posi- som ble forutsatt i søknadene. Den økte deknin- tive virkninger for samfunnet for øvrig. Færre gen har bidratt til å realisere forbrukerfordeler, arbeidsreiser innebærer mindre trafikkøer, min- der forbruker får bedre og raskere tilgang til både dre behov for veiutbygging og veivedlikehold, offentlige og private tjenester, og til kunnskaps- mindre utslipp fra biler og redusert behov for deling. Undersøkelsen avdekker også andre posi- kollektivtrafikk. I tillegg vil reduserte reisekost- tive ringvirkninger. Det gjelder særlig i produk- nader slå ut i økte skatteinntekter når fradragene sjonen av kommunale tjenester, der forbedret dek- til reise reduseres. ning i større grad muliggjør fjernundervisning og I litteraturen legger man ofte til grunn at fjern- bruken av velferdsteknologi innen pleie- og kontor er en hjemmekontorløsning.38 Den rene omsorgssektoren.36 hjemmekontorløsningen er mer etterspurt av De statlige bevilgningene har økt de siste arbeidstakere enn av arbeidsgivere. Det skyldes årene. I 2020 er det bevilget 256 millioner kroner, at arbeidstakere sparer reisetid og kostnader ved og beløpet ble økt ytterligere i krisepakkene hjemmekontordager, og at det gir økte muligheter våren 2020. I 2020 ble det også bevilget 141 millio- for en mer avskjermet arbeidsdag og større fleksi- ner kroner for å styrke beredskapsevnen og gjøre bilitet til å få utført både arbeid og private æren- den digitale infrastrukturen mer robust. der. Leveringsplikt er et annet forslag som vurde- For arbeidsgivere må mulighetene for økt pro- res og som har vært på høring. Forslaget inne- duktivitet vurderes opp mot mindre kontroll og bærer at myndighetene kan pålegge en eller flere faren for at det blir lettere å sluntre unna. Delt tilbydere leveringsplikt, slik at alle husstander og lokalisering vil også innebære særskilte utford- bedrifter over hele landet kan få grunnleggende ringer knyttet til fjernledelse/avstandsledelse og bredbåndstjenester. Det er for tiden ikke mer enn til å skape felles arbeidsmiljø, og at det stilles 12 000–17 000 husstander som kan bli berørt av større krav til rutiner, rapportering og prose- dette.37 De fleste har allerede tilgang til høy- 37 Analysys Mason. (2019). 10 og 20 Mbit/s bredbånd – kostna- 36 Oslo Economics, Norsk Telecom & Simonsen Vogt Wiig. der for 100% dekning. (2017). Evaluering av tilskuddsordning for bredbånds- 38 Difi. (2012). Lokalisering av statlige arbeidsplasser – en kart- utbygging i Norge. legging (Difi-rapport 2012:6). NOU 2020: 15 177 Det handler om Norge Kapittel 9 dyrer.39 Samtidig kan arbeidsgiver få mindre kost- smertefri for dem som allerede var vant til å jobbe nader når behovet for kontorareal i byområder på denne måten. reduseres, men også større ansvar for at hjemme- De første undersøkelsene etter nedstengingen kontorløsningene er innenfor kravene til av samfunnet i mars 2020 viste at et flertall opp- arbeidsmiljøloven.40 levde hjemmekontoret som mindre produktivt Oppsummert er hjemmekontorløsning mer enn vanlig kontorløsning.43 De fleste hadde sys- attraktivt for arbeidstaker enn arbeidsgiver, og temtilgang, men mange slet med dårlige fysiske arbeidsgiver har heller ingen insentiver til økt arbeidsfasiliteter i hjemmet, og ikke alle var like bruk av hjemmekontorløsning så lenge det er godt trent på bruk av videomøter og andre digitale arbeidstaker og samfunnet for øvrig som må verktøy.44 I tillegg måtte alle som ikke hadde sam- betale kostnadene ved transport til arbeid. funnskritiske oppgaver, jobbe fra hjemmekontoret, uavhengig av personlig egnethet og motivasjon og type oppgaver som skulle løses. Likevel Økt bruk av hjemmekontor som følge av covid-19 synes det å være en oppfatning i samfunnet at pro- Permanente hjemmekontorløsninger er fortsatt duktiviteten holdt seg godt oppe. Hele 61 prosent ikke veldig utbredt i norsk statsforvaltning.41 av de ansatte ved OsloMet synes det har fungert Samtidig er det ganske vanlig med individuelle så godt med hjemmekontor at de ønsker å jobbe avtaler, ikke minst i privat sektor.42 Likevel har mer hjemme også i en normalsituasjon.45 nesten alle som kan arbeide stedsuavhengig, hatt Det er heller ikke slik at fjernarbeid passer tilgang på en eller annen IKT-løsning som gjør det like godt for alle og for alle arbeidsoppgaver. Det mulig å arbeide å arbeide fra hjemmet, på hytta er grunn til å anta at nyansattes behov for opplæ- eller på reise. Det gjorde den brå overgangen til ring, oppfølging og samarbeidsrelasjoner internt i fast hjemmekontor i midten av mars 2020 relativt virksomheten vil kreve mer fysisk tilstedeværelse enn for seniorene, at utviklingsarbeid kan være lettere å få til når man er fysisk samlokalisert enn 39 Difi. (2014). Både styring og ledelse? Om ledergrupper i ved rutinearbeid, og at ulike mennesker respon- direktorater med regionalt apparat. (Difi-notat 2014:4). derer ulikt på sine omgivelser. 40 Arbeidstilsynet. (2020). Hjemmearbeid. www.arbeidstilsynet.no. 43 41 Difi. (2017). Hva skjer med regional statsforvaltning? Nergaard, K. (2020, april). Hjemmekontor og digitale løs- Utviklingstrekk, drivkrefter og muligheter. (Difi-rapport ninger. (Faktaflak april 2020). Fafo 2017:10). 44 Telenor. (2020, 19. april). Korona-jobbing gir økt digital krea- 42 Nergaard, K. et al. (2018). Fleksibel arbeidstid – En analyse tivitet. (Pressemelding). av ordninger i norsk arbeidsliv. (Fafo-rapport 2018/15). 45 OsloMet. (2020, 30. juni). Pulsmåling om hjemmekontor- Fafo. situasjonen. (Spørreundersøkelse). 178 NOU 2020: 15 Kapittel 10 Det handler om Norge

Kapittel 10 Utvalgets vurderinger, anbefalinger og forslag til tiltak

10.1 Bakteppet: en ny virkelighet for utfordringer i distriktene har i stor grad handlet distriktspolitikken om befolkningsnedgang og flytting fra distriktene til mer sentrale strøk. De siste 20 årene har tre Distriktsutfordringen i Norge har tradisjonelt vært fjerdedeler av distriktskommunene på sentralitet 5 hvordan man kan bremse strømmen av unge men- og 6 hatt nedgang i folketallet.1 Men i denne perio- nesker fra utkanten til sentrum: fra bygd til by, fra den var det i mange år også historisk høy befolk- bygdesentre og småbyer til storbyene og fra nord, ningsvekst i Norge, i hovedsak som følge av stor vest og sør til området rundt Oslofjorden. Denne innvandring. Mange distriktskommuner snudde i utfordringen sprang ut av et fødselsoverskudd på disse årene befolkningsnedgang til vekst. bygdene kombinert med mekanisering og rasjona- Lavere innvandring, synkende fruktbarhet og lisering i primærnæringene, og løsningen handlet en sentraliserende flytting ga imidlertid nedgang i først og fremst om hvordan man kunne skape flere folketallet i nesten 300 kommuner i 2019. Dette arbeidsplasser i distriktene. førte til en økt offentlig debatt om befolknings- Eldrebølgene og lave fødselstall snur nå opp nedgang mens utvalget arbeidet. Det var ventet at ned på utfordringen, og dermed grunnlaget for Statistisk sentralbyrå (SSB) i de nye regionale distriktspolitikken. Flyttestrømmen fra bygdene befolkningsframskrivingene ville framskrive ytter- blir mindre, og etter hvert blir den så liten at den ligere befolkningsnedgang i distriktene. Hoved- mange steder vil kunne oppveies av litt innvand- alternativet i de nye framskrivingene viser deri- ring og av de få som flytter motsatt vei. Samtidig mot en relativt stabil utvikling i folketallet i virker aldringen, både på grunn av lengre leve- distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 fram til alder og fordi eldre flytter mindre enn unge, i seg 2040 (nærmere bestemt en liten nedgang, på 1 selv som en stabiliserende kraft. prosent). Utfordringen blir med dette ikke folketallet Årsakene til dette er flere stabiliserende kref- eller flyttestrømmene i seg selv, men livskvalite- ter: ten. Den mest akutte utfordringen handler om til- 1. Færre unge i distriktene gir lavere utflytting. gang til grunnleggende tjenester, og hvilken kvali- 2. Det vil fortsatt være en liten andel unge som tet de har. Hvordan kan vi sørge for gode helse-, flytter fra byene til distriktene, og denne flyttin- pleie- og omsorgstjenester til en aldrende befolk- gen vil være stabil grunnet flere unge i byene. ning i områder der antall eldre kanskje utgjør en 3. Den kraftige veksten i antall eldre gir i seg selv dobbelt så stor andel av befolkningen som i landet en større befolkning. for øvrig? Den mest grunnleggende utfordringen 4. Det vil fortsatt komme noen innvandrere til dis- er imidlertid om, og i så fall hvordan, vi kan få triktene fra utlandet, og disse utvandrer i liten flere unge mennesker med bakgrunn fra sentrale grad. strøk til å bosette seg i distriktene. Det er dette nye virkelighets- og utfordringsbil- Utvalget vurderer at SSBs framskrivinger viser at det, som altså springer ut av utvalgets vurderinger det er mulig å oppnå stabilitet i folketallet i distrik- av den demografiske utviklingen, som ligger til tene framover, men at en slik utvikling ikke vil grunn for utvalgets anbefalinger og forslag til tiltak. skje av seg selv. Framskrivingene er i utgangspunktet en ren demografisk framskriving som forutsetter at den demografiske flytteatferden vil 10.1.1 Folketallet i distriktene kan stabilisere holde seg stabil. I tillegg må alle de andre stabili- seg fram mot 2040 …

Distriktskommuner kjennetegnes ved at det bor få 1 Samlet sank folketallet på sentralitet 6 med 10 prosent, folk på store arealer. Diskusjonen om demografi- mens folketallet på sentralitet 5 var stabilt. NOU 2020: 15 179 Det handler om Norge Kapittel 10 serende kreftene virke for at folketallet ikke skal Denne veksten skyldes at dagens 80-åringer kom- reduseres. mer fra de små fødselskullene som ble født i 1930- Drivkreftene for videre sentralisering er så årene. De neste 10–20 årene vil de store alders- sterke at vi ikke kan ta for gitt en stabil flytte- kullene født i etterkrigstiden bli 80-åringer. Samti- atferd, hverken knyttet til innenlandsk flytting dig har redusert dødelighet gjort at stadig flere eller innvandring. Disse drivkreftene er: lever til de er 80 år og vel så det. Det er i fram- 1. Den økonomiske utviklingen med vekst i kom- skrivingene forventet ytterligere forlenget leve- petanseintensiv og tjenesteytende sektor vil i alder for de eldste aldersgruppene. stor grad fortsatt finne sted i byene. Veksten i antall 80-åringer er nesten like stor 2. Selv om det skapes arbeidsplasser i distriktene, som den framskrevne nedgangen i antall personer er det mange som likevel velger å bosette seg i yrkesaktiv alder. Flere eldre vil øke utgifts- og sentralt. Distriktsnæringsutvalget påpeker at sysselsettingsbehovet til pleie- og omsorgssekto- deres beregninger viser at svak arbeidsplass- ren. Samtidig vil færre personer i yrkesaktiv alder vekst i næringslivet bare forklarer omtrent 6 redusere de tilgjengelige ressursene i form av prosent av avviket mellom gjennomsnittlig skatteinntekter og arbeidskraft. I dag blir denne befolkningsvekst for kommunene på sentrali- finansielle utfordringen ved økende forsørgerbyr- tet 6 og utviklingen for landet som helhet. der for eldre på kommunenivå i stor grad løst av 3. En stadig større andel av de unge vokser opp i inntektssystemet for kommunene, jf. kapittel 5 og sentrale strøk og har begrenset erfaring med kapittel 10.3.1. eller familietilknytning til distriktskommuner. Flere arbeidsplasser har vært sett som løsnin- Dette kan tilsi at færre av disse vil velge å flytte gen på distriktenes utfordringer med nedgang i til distriktsområder selv om det er ledige job- folketallet. Slik sett kan aldring og økt behov for ber der. ansatte i helse- og omsorgssektoren framstå mer 4. Mange innvandrere ser også ut til å velge å bo som en mulighet enn som et problem for distrikts- i sentrale strøk. kommunene. Ettersom eldrebølgen er nasjonal og ikke kun begrenset til distriktene, vil det imidler- Distriktsnæringsutvalget presenterer i sin utred- tid bli stor konkurranse om arbeidskraften fram- ning en modell fra Telemarksforsking. Drivkref- over, se kapittel 10.3. Aldring er ikke en utvikling tene i denne modellen er sterk arbeidsplassvekst i det er mulig eller ønskelig å motvirke, men noe byene. Kampen om arbeidskraften blir større. I politikken og samfunnet i større grad må forholde denne kampen er tiltrekningskraften fra byene så seg til og lage systemer for å håndtere. sterk at det fører til at flere av innvandrerne ender Samtidig vil lavere fødselstall og innvandring opp der, og at netto utflytting fra distriktene ikke framover føre til en klar nedgang i tallet på barn vil reduseres, men heller øke over tid. Modellen og ungdom i distriktskommunene. Dette vil rela- gir altså betydelig endret flytteatferd framover og tivt raskt kunne sette eksisterende tjenestestruk- framskriver en tilsvarende betydelig reduksjon i turer rettet mot barn og unge (for eksempel skole- folketallet i distriktene. struktur) under press i mange distriktskommu- Utvalget mener det er positivt og viktig for ner. Norges del at befolkningen i distriktene opprett- Den demografiske utviklingen gjør at det i holdes, men scenarioet som ligger til grunn for enda mindre grad enn tidligere blir interessant å SSBs analyser vil altså ikke realiseres av seg selv. se på befolkningsutvikling i seg selv som et mål på distriktspolitikkens suksess. Det må i årene framover først og fremst handle om å skape bærekraf- 10.1.2 … men utviklingen i folketallet sier tige samfunn som kan håndtere en aldrende i seg selv lite om bærekraftige befolkning. lokalsamfunn Utvalgets analyser viser at aldringen er en viktig stabiliserende faktor for folketallet i distriktene. 10.1.3 Det er forventet store forskjeller Distriktskommuner har i dag en eldre befolkning i befolkningsutviklingen mellom enn resten av landet, men de siste 25 årene har distriktskommuner antallet personer over 75 år i distriktskommuner Spriket mellom ulike befolkningsframskrivinger vært tilnærmet stabilt. Fram til 2040 vil antallet viser at framtiden er usikker. For små kommuner i personer over 80 år i distriktene nesten doble seg. distriktene vil usikkerheten dessuten være ekstra Distriktskommunene får dermed en eldrebølge på stor. Samfunn som er avhengig av enkeltnæringer toppen av en allerede relativt gammel befolkning. og enkeltbedrifter, har opplevd å gå fra sterk vekst 180 NOU 2020: 15 Kapittel 10 Det handler om Norge til nedgang, mens andre har lykkes i å skape ny befolkningsnedgang som ikke er forberedt, må i aktivitet etter kriser. Fordi mange distrikts- stedet håndteres med ad hoc-baserte tilpasninger, kommuner ligger i små arbeidsmarkeder, kan ofte uten tilstrekkelig grundige utredninger og man med rimelig sikkerhet si at spriket mellom demokratiske prosesser. distriktskommuner også i framtiden vil være En åpen lokal debatt om konsekvensene av stort. Et betydelig antall distriktskommuner vil lavere folketall vil også kunne legge til rette for at måtte regne med å gå tilbake i folketall, mens kommuner vil kunne dele erfaringer og lære av andre kommuner vil få vekst. hverandre. Med dagens situasjon, uten politisk Også innad i kommuner vil det bli en situasjon debatt om eller langsiktige planer for å håndtere der ikke bare aldring, men også sviktende rekrut- konsekvensene av lavere folketall, blir hver kom- tering og befolkningsnedgang vil komme til å mune overlatt til seg selv når de skal finne mulige prege utviklingen. Det har til nå vært en økende tiltak. konsentrasjon av befolkningen også innenfor Er svaret derfor at alle kommuner og regioner kommunenes grenser, med vekst i folketallet i med befolkningsnedgang bør slutte å bry seg om kommunesentrene og en del tettsteder mens vekststrategier, se virkeligheten i øynene og legge mange grender, bygder og øysamfunn i utkanten befolkningsframskrivingene til grunn for en til- ofte har hatt befolkningsnedgang. pasningsstrategi? Utvalget mener at svaret ikke er et enten-eller, men et både-og. Det er uansett på sin plass å være kritisk til at 10.1.4 Distriktspolitikken og kommunenes en gitt befolkningsutvikling uten videre skal opp- virksomhet må tilpasse seg en fattes som et mål eller som målestokken på regio-

aldrende befolkning i områder nalpolitisk suksess eller fiasko. Da er det enklere med spredt bosetting å begrunne at det endelige målet må knyttes til Norsk regionalpolitikk har i stor grad vært rettet hvordan de som til enhver tid bor på et gitt sted, mot områder med spredt bosetting, med mål som har det. handler om befolkningsutvikling og likeverdige levekår. Men på samme måte som aldringen ikke kan motvirkes med endring i demografien, kan 10.1.5 Lærdommene fra covid-19-utbruddet heller ikke de fleste områder med spredt boset- kan gi en annen utvikling i distriktene ting vokse ut av sine lange avstander og lave folke- Utbruddet av koronaviruset (covid-19) og til- tall. De ulike befolkningsframskrivingene viser at takene for å forhindre smitte har preget utvalgets Norge vil ha en betydelig befolkning bosatt i dis- arbeid. To tredjedeler av utvalgets møter er blitt triktskommuner i overskuelig framtid. Utfordrin- gjennomført som videomøter, og utvalget har ikke gene med spredt bosetting vil fortsatt eksistere, hatt mulighet til å gjennomføre planlagte besøk i distriktene blir ikke avfolket. ulike deler av landet. Utvalget har diskutert om Nasjonal politikk, forskning og kunnskaps- erfaringene fra virusutbruddet kan gi en annen oppbygging og medfølgende forventninger til utvikling i Distrikts-Norge framover. Her er det er kommunene har i stor grad vært innrettet mot å særlig to faktorer som peker seg ut. stimulere til eller lykkes med vekst. Det har deri- For det første vil erfaringene med økt bruk av mot vært lite oppmerksomhet om hvordan det hjemmekontor og videomøter med stor sannsyn- kan planlegges for å sikre gode tjenester i områ- lighet føre til endringer i folks reisemønster. Økt der med spredt bosetting, uavhengig av om man bruk av hjemmekontor kan utvide pendlings- lykkes med befolkningsøkning eller ikke. distansene og de eksisterende bo- og arbeids- Når vekst vektlegges på denne måten i dis- markedsregionene, jf. kapittel 10.4.2. trikts- og regionalpolitikken, blir vekst også en For det andre har utvalget drøftet hvorvidt målestokk for vellykkethet og status. Samtidig ser distriktsområder i større grad blir attraktive som vi at nedgang i folketallet generelt ikke har gitt bosted som følge av at områder med spredt dårlige levekår i distriktskommuner. På samme bosetting ser ut til å ha mindre smittespredning. måte som vekst ikke gir svar på alle utfordringer, Utvalget mener det er for tidlig å konkludere om gir nedgang i folketallet ikke nødvendigvis uhånd- dette, men at det antakelig avhenger av hvor terlige utfordringer. Utvalget mener like fullt at lenge pandemien pågår, og om det vil være det er en utfordring i dag at mange kommuner mulig å vende tilbake til et liv i de store byene som opplever langvarig befolkningsnedgang, ikke som er mer likt normaltilstanden før pandemien har en eksplisitt strategi for hvordan de skal hånd- brøt ut. tere konsekvensene av denne endringen. En NOU 2020: 15 181 Det handler om Norge Kapittel 10

10.2 Ambisjonsnivå for distriktene og Velfungerende distriktsbyer med uttynnet omland distriktspolitikken framover Dette er et scenario for å skape større regional Helt siden 1500-tallet har distriktene vært en føde- balanse i landet gjennom satsing på velfunge- maskin for byene. De har hatt store fødselsover- rende distriktsbyer med lokalisering av kunnskap- skudd som har forsynt byene med hardt tiltrengt sintensiv virksomhet. Scenarioet krever kraftig arbeidskraft. De siste 50–60 årene har vi her i lan- opptrapping av god lokal infrastruktur og aktiv det forsøkt å bremse strømmen fra land til by ved satsing på utdannelses-, helse-, kultur- og offent- å stimulere distriktenes evne til selv å absorbere lige jobbtilbud i distriktsbyene. Gode transport- fødselsoverskuddene. muligheter gjør det mulig å bosette seg i distrikts- Distriktspolitikken oppsto i en tid da arbeids- kommuner og pendle til byene, og økt bruk av kraftsbehovet minket i primærnæringene og personrettede tiltak vil gjøre det mer attraktivt å industrialisering ga vekst i byene. Distriktsutbyg- bosette seg desentralt. Scenarioet likner i stor gingen var del av den store moderniserings- og grad på det som ble skissert som løsning på dis- vekstpolitikken i etterkrigstiden. Distriktspoli- triktenes utfordringer og regional balanse på tikken har vært viktig for å lette omstillingen fra 1960- og 1970-tallet, og som møtte stor motstand primærnæring til industri og siden fra industri- til den gangen. For mange distriktskommuner vil det tjenestesamfunnet. Virkemidler som differensiert fremdeles være hipp som happ hvilken by som arbeidsgiveravgift ble innført for å skape nye vokser, som alternativ til å vedlikeholde egne arbeidsplasser i distriktene og utjevne forskjeller i lokalsamfunn. arbeidsledighet. Distrikts-Norge er nå i en situasjon med lav arbeidsledighet, og det er mangel på arbeidskraft mange steder. Levende deler av et større norsk mangfold Kjernen i distriktspolitikken har vært å skape Et tredje scenario er distriktspolitisk innsats som arbeidsplasser for å hindre utflytting eller sikre til- videreutvikler særpregene og forskjellene mellom flytting. Det befolkningsframskrivingene klart storby og småsamfunn og småsamfunnene imel- viser, er at den lange historien med fødselsover- lom. Dette innebærer at distriktene ikke skal bli skudd i distriktene definitivt er forbi. Distriktene noen kopi av storbyene, men heller gjøre bosteds- er ikke lenger i stand til å reprodusere seg selv, valg til et valg mellom ulike typer tilværelser. langt mindre å forsyne byene med folk. Skal dis- Utvalget registrerer at det er stor variasjon i distriktsbosettingen sikres, må nettostrømmen av triktskommuners tilnærming til utviklingen av folk derfor gå fra mer til mindre sentrale strøk. sine lokalsamfunn, og at disse likner mer på dette Det krever i så fall en annen distriktspolitisk til- scenarioet enn scenarioet om velfungerende dis- nærming. triktsbyer. Scenarioet krever heller ikke at det er Utvalget har diskutert ulike scenarioer eller vekst som er målet for utviklingen, men derimot ambisjonsnivåer for distriktene og distriktspoli- det gode samfunnet. tikken framover og hvilke innsatser som kreves Nye Stad kommune har valgt seg «verdas for å nå dit. Disse kan skisseres som følger: beste vesle stad» som visjon. Kommunen ønsker å være en «distriktspionér», hvor samfunnet skapes og utvikles nedenfra, bygget på erkjennelsen av at Et godt og vakkert gamlehjem man får til mer sammen enn hver for seg. Målet til Dette er et scenario som følger av hovedalterna- kommunen er ikke å være størst, men altså å være tivet i SSBs befolkningsframskrivinger. Folke- «verdas beste vesle stad», et sted som kan tallet i distriktene vil være stabilt, men med kraftig aldring. Scenarioet kan betraktes som et mini- vere eit fullgodt, men annleis, alternativ til eit mum av hva som må legges av innsats i dis- liv i og rundt dei store byane. Med mangfald, triktspolitikken framover. Det innebærer at dis- rom for å vere seg sjølv, evne til å omstille seg triktspolitikken i større grad må rettes inn mot til eit samfunn utan klimautslepp og med fram- bærekraften i samfunnene som følge av økt ald- tidsretta bedrifter og arbeidsplasser.2 ring. I tillegg må den i større grad vektlegge innbyggernes økonomi og tjenestetilbud enn hva Utvalget mener helt klart at dette må være ambi- som er tilfellet i dag, der næringsutvikling har sjonsnivået for distriktene og distriktspolitikken stått sterkt.

2 Stad kommune. (2020, juli). StadMag. (Informasjonsmaga- sin). 182 NOU 2020: 15 Kapittel 10 Det handler om Norge framover. Dette krever at enkeltkommuner må ta å finne en bedre balanse mellom tilbud og etter- ansvar for sin egen utvikling, basert på egne res- spørsel etter helse- og omsorgsarbeidere. surser. Samtidig må staten opprettholde en poli- Utvalget mener at dette gjør at aldringen ikke tikk som støtter opp om gode liv også i distrik- primært kan ses som et distriktspolitisk problem, tene. Dette krever økt oppmerksomhet om hvor- men at aldringen kan innebære en stor utfordring dan man kan utvikle gode løsninger på distrikte- for distriktskommunene og for det viktige samhol- nes premisser. Det vil også kreve utvikling og det mellom sentrum og periferi. testing av helt nye typer virkemidler og politikk som ikke nødvendigvis handler om økte ressurser, men om et bredt ordskifte og praktisk utte- 10.3.1 Fortsatt omfordeling i inntekts- sting av nye typer virkemidler. Dette kan for systemet og bedre finansiering av eksempel gjøres gjennom et program for særlig ressurskrevende brukere utprøving av nye tiltak i distriktspolitikken (se Utvalget mener at ordningene med inntekts- og kapittel 10.7). utgiftskorrigering i fordelingen av de frie inntek- tene3 gjennom inntektssystemet er helt avgjø- rende for å gi innbyggere i hele landet gode tje- 10.3 Aldringen utfordrer alle nester, uavhengig av hvor man bor. Disse tjenes- kommuner og må håndteres tene er helt sentrale tjenester i den norske vel- gjennom felles nasjonal politikk ferdsstaten, som kommunene har fått ansvaret for. Inntektssystemet har blant annet mekanismer Utvalgets analyser viser at inntektssystemet for som omfordeler inntekter til kommuner som har kommunene sørger for at forskjeller i forsørger- smådriftsulemper og store reiseavstander, og til byrder i stor grad jevnes ut mellom kommuner. kommuner der en stor andel av befolkningen er i Dette gjør at distriktskommunene ikke er avhen- aldersgrupper med et stort behov for velferds- gig av inntekter fra egen befolkning alene for å tjenester. Inntektssystemet er dermed en meka- kunne tilby gode tjenester. Utvalget mener at nisme for å håndtere demografiutfordringen med dette er et godt system for å kunne tilby gode høye forsørgerbyrder i enkeltkommuner. tjenester i hele landet, og at det må videreføres. Utvalget mener også at ordningen har høy Utvalget konstaterer dermed at isolert sett legitimitet i et samfunn der folk flytter på seg og framstår ikke aldringen av distriktskommunenes forventer at skatteinntekter inngår i et genera- egen befolkning som en alvorlig demografiutford- sjonsregnskap: De skal sørge for gode tjenester ring som vil true det økonomiske grunnlaget for å både der man vokste opp og der man har foreldre gi tjenester til innbyggerne. Men aldringen for- som trenger helse- og omsorgstjenester, ikke bare ventes i løpet av forholdsvis få år å gjøre seg gjel- finansiere tjenester i den kommunen man til dende i praktisk talt hele landet. Dette vil skape enhver tid bor i. Systemet sørger også for å kanali- finansielle utfordringer på så vel nasjonalt som sere ressursene etter innbyggernes behov, samti- lokalt plan, og vil dermed kunne sette meka- dig som de frie inntektene gir kommunene hand- nismene i inntektssystemet under press. Skal dis- lingsrom til å løse oppgavene basert på lokale for- triktskommunene unngå at deres muligheter til å hold og prioriteringer. finansiere velferdstjenester forvitrer, er de derfor Ulike distriktspolitiske ordninger og andre til- avhengig av at man nasjonalt finner en bærekraf- leggsinntekter gir flertallet av distriktskommuner tig løsning på denne utfordringen. høyere utgiftskorrigerte inntekter per innbygger På samme måte er det med rekrutteringen av enn landsgjennomsnittet. Men utgiftsutjevningen helse- og omsorgsarbeidere. Hvis utfordringen og utgiftskorrigeringen dekker ikke alle opp- var avgrenset til distriktskommunene, kunne økte gavene kommunene har.4 Områder som blant omsorgs- og pleiebehov vært betraktet som en annet kommunal vei, kultur og boligsosiale for- mulighet for nye jobber og inntektsmuligheter og et grunnlag for å rekruttere innflyttere. Men økt 3 I statsbudsjettet for 2021 er det anslått at kommunesekto- etterspørsel nasjonalt etter helse- og omsorgs- rens inntekter vil utgjøre 581 milliarder kroner i 2021. Av disse utgjør frie inntekter, dvs. rammetilskudd og skatte- arbeidere, kombinert med begrensninger i utdan- inntekter, 412 milliarder kroner. Frie inntekter er midler ningskapasiteten, skaper allerede betydelige kommuner og fylkeskommuner fritt kan disponere uten rekrutteringsutfordringer både i distriktskommu- andre føringer fra staten enn gjeldende lover og regler. 4 ner og mer sentrale kommuner. Framskrivinger Utgiftsutjevningen dekker nasjonale velferdstjenester og tjenester av nasjonal karakter som grunnskole, pleie og antyder at konkurransen om arbeidskraften vil omsorg, sosialhjelp, barnevern, kommunehelsetjeneste, skjerpes ytterligere, med mindre man lykkes med barnehage, landbruk, administrasjon og miljø. NOU 2020: 15 183 Det handler om Norge Kapittel 10 hold er ikke omfattet, og også her vil det kunne noen få ekstra ressurskrevende brukere kan gi være smådriftsulemper og kostnader som følger svært høye merutgifter per innbygger sammen- av lengre reiseavstander. Det er også rimelig å liknet med inntektene. Det skal også nedsettes en anta at kommunene som følge av mangel på vel- administrativ arbeidsgruppe mellom KS og regje- fungerende markeder må ta et større ansvar for ringen som skal se nærmere på det økte behovet flere oppgaver i distriktene. I dette kan inngå for ressurskrevende tjenester og statens bidrag på utvikling av lokalsamfunnet og boligmarkedet, dette området. Denne arbeidsgruppen bør også se bygging av infrastruktur (for eksempel bredbånd) nærmere på denne problemstillingen. og samordning av tilbud og etterspørsel etter utdanning og kompetanseutvikling, med videre. Regjeringen har nedsatt et offentlig utvalg 10.3.2 Kommunenes forutsetninger må som skal se på inntektssystemet for kommunene, i større grad tilpasses en større inkludert begrunnelser for de regionalpolitiske til- fritidsboligbefolkning skuddene. Inntektssystemutvalget bør se nær- Den økende byggingen av hytter og økt bruk av mere på slike sektorer og kriterier og om det er fritidsboliger i helger og ferier gjør at folk til- kostnadsulemper knyttet til disse som kommu- bringer en større del av tiden i rurale områder nene bør kompenseres for, eller om de regional- enn innbyggertallene skulle tilsi. Utvalget mener politiske tilskuddene i inntektssystemet kan at dette viser et ønske hos mange i Norge om å ta begrunnes i slike forhold. del i både byenes og distriktenes goder. For kommunale helse- og omsorgstjenester gjelder det såkalte oppholdsprinsippet. Dette prin- Bedre finansiering av særlig ressurskrevende sippet innebærer at kommunene har plikt til å yte brukere helse- og omsorgstjenester, inkludert bered- Kommunene har ansvaret for ressurskrevende skapstjenester med ambulanse og legevakt, til tjenester. Ansvaret finansieres dels gjennom de personer som oppholder seg i kommunen, uav- generelle utgiftsutjevnende kriteriene i inntekts- hengig av hvor de er bosatt. Utover normale egen- systemet og dels gjennom en toppfinansierings- andeler må utgifter til dette dekkes innenfor ordi- ordning. Toppfinansieringsordningen for ressurs- nær virksomhet. Store forskjeller mellom antall krevende tjenester skal legge til rette for at kom- deltidsinnbyggere og registrerte innbyggere har munene kan gi et godt tjenestetilbud til mottakere betydning for hvordan kommunene dimensjone- som har krav på omfattende helse- og omsorgs- rer tjenestene til innbyggerne, både de faste og tjenester. Ressurskrevende tjenester kan likevel gi deltidsinnbyggerne. Kommuner med mange fri- spesielt høye utgifter til små distriktskommuner. tidsboliger og turister har betydelige utgifter knyt- Brukere av slike tjenester har opplevd å måtte tet til dette. Samtidig får kommunene i hovedsak flytte fra små kommuner for å få det tilbudet de inntektene sine basert på hvor mange som er har behov for. Det kan også ramme bosetting av registrert som bosatt i dem. flyktninger som har behov for ressurskrevende Utvalget mener at infrastruktur og velferdstjenester. system i større grad må tilpasses hvor inn- Utvalget registrerer at regjeringen har fore- byggerne oppholder seg til enhver tid. Utvalget slått å øke skjønnsrammen med 30 millioner mener at inntektssystemutvalget bør komme opp kroner i 2021 for å fange opp små kommuner med forslag til hvordan dette kan gjøres i praksis. (definert som kommuner med under 3 000 inn- Stadig flere har flere bosteder og oppholder byggere) med spesielt høye utgifter per inn- seg lengre tid enn tidligere i kommuner der de bygger. Refusjon i toppfinansieringsordningen for ikke er registrert som bosatt. Dette er en utvikling brukere av ressurskrevende tjenester gis ikke for som kan forventes å forsterke seg framover, sær- personer som er eldre enn 67 år, og særlig kan lig etter hvert som mange yngre eldre går ut av ressurskrevende brukere som har passert alders- arbeidslivet og får mer fritid. Utvalget mener at grensen på 67 år, få store konsekvenser for kom- det vil være framtidsrettet at det legges opp til et muneøkonomien. system der inntektene i større grad følger bru- Utvalget mener at inntektssystemutvalget bør kerne og ikke bare innbyggerne. Selv om dette vurdere om økningen i skjønnsrammen vil løse krever større endringer i systemet og antakelig utfordringen for små kommuner, eller om det bør ikke vil la seg gjennomføre på kort sikt, bør inn- gjennomføres ytterligere tiltak. De bør også se på tektssystemutvalget også se på hvordan dette kan om grensen på 67 år er hensiktsmessig, eller om utvikles til en langsiktig løsning. 184 NOU 2020: 15 Kapittel 10 Det handler om Norge

baserer seg på tett samarbeid mellom sykehus og

10.3.3 Et finansieringssystem som støtter mellom spesialisthelsetjenesten og kommune- en hensiktsmessig oppgavefordeling helsetjenesten, vil gi mer robuste helsetjenester mellom nivåene og samtidig bidra til koordinerte pasient- og Bakgrunnen for samhandlingsreformen i 2012 var brukerforløp, uavhengig av hvor pasientene bor. erkjennelsen av at helse- og omsorgstjenestene Samarbeid i formaliserte leder- og fagnettverk var blitt for fragmenterte og holdt på å bli for kost- kan være en løsning som gir robuste tjenester bare. Flere utredninger hadde påpekt behovet for over hele landet. Det er et økende behov for at de bedre samhandling og samordning, særlig mel- ulike delene av helsetjenesten samarbeider over- lom spesialist- og primærhelsetjenesten. Sam- for pasienter med høyt tjenestebehov. Utvalget handlingsreformen omfatter økonomiske sty- mener det vil utnytte ressursene bedre og ikke ringsvirkemidler i form av kommunal medfinansi- minst bidra til bedre tjenester hvis finansierings- ering av spesialisthelsetjenesten og kommunalt ordningen legger til rette for at inntektene følger betalingsansvar for utskrivningsklare pasienter. pasienten/brukeren. Målet var å få kommunene til å ta et større ansvar for innbyggernes helse- og omsorgsbehov og satse på forebyggende og helsefremmende tiltak. 10.3.4 Bedre balanse mellom tilbud For at kommunene skal ha økonomi til å finan- og etterspørsel etter helse- og siere dette, kompenseres de gjennom overførin- omsorgsarbeidere på nasjonalt nivå ger fra staten, mens helseforetakenes rammer Aldringen medfører økt etterspørsel etter helse- reduseres tilsvarende. Kommunene har dessuten og omsorgsarbeidere. Nasjonal helse- og sykehus- fått overføringer for å opprette kommunale akutt- plan anslår at antall årsverk må øke med 35 pro- plasser. Det kommunale betalingsansvaret for sent fram mot 2035 for å dekke det framskrevne utskrivingsklare pasienter innebærer at kommu- behovet for helse- og omsorgstjenester, og at nen må betale helseforetaket for alle pasienter helse- og omsorgstjenesten i så fall vil legge som blir liggende på sykehus etter at de er klar til beslag på nesten halvparten av veksten i arbeids- å skrives ut. styrken. Det vil fortrenge mye annet som sam- En sluttrapport fra styringsgruppen for funnet ønsker å bruke ressursene på. forskningsbasert følgeevaluering oppsummerte at Det må være et uttalt mål at den relative vek- det kommunale betalingsansvaret har hatt signifi- sten i helsepersonell reduseres i tråd med den kante styringseffekter, både tilsiktede og utilsik- demografiske utviklingen. Samfunnsplanleggin- tede.5 Liggetiden på sykehus har gått kraftig ned, gen må ta sikte på at behovet for tjenester reduse- noe som var et av målene med samhandlings- res fordi det legges til rette for «aldersvennlige» reformen. Samtidig har antallet innleggelser økt nærmiljøer og helsefremmende tilbud, og at tje- påtakelig, noe som ikke var hensikten. nester utføres med lavere personellinnsats fordi Det er fortsatt langt igjen før helsefremming, de organiseres bedre og utnytter tilgjengelig forstått som tilbud som fører til endret livsstil og teknologi. etter hvert levekår i flere befolkningsgrupper, og Utvalget er derfor enig i at vi i større grad må tidlig intervensjon er systematisk innført landet utnytte mulighetene teknologien gir, bruke kom- over. Hovedinnretningen er fortsatt «reparasjon», petansen hos de ansatte best mulig og løse opp- det vil si behandling og omsorg. Forebyggende gavene så effektivt som mulig. Dette krever at inn- helsehjelp er fortsatt lavt prioritert, noe som ovasjon i offentlig sektor og investering i tekno- understrekes ved at fagfeltet har svak politisk og logi og forskning vektlegges mer, ikke minst i akademisk status. kommunesektoren. Men det krever også større Utvalget vil peke på at man bør sikte mot et endringer i hvordan offentlig sektor er organisert finansieringssystem som støtter hensiktsmessig og samarbeider seg imellom, se kapittel 10.6.3. ansvars- og oppgavefordeling mellom offentlige Det er samtidig viktig at gode løsninger tar hen- virksomheter i helse- og omsorgstjenestene. syn til tjenesteutvikling i distriktskommuner, noe Dagens finansieringssystemer er til hinder for som krever at flere sektorer ses i sammenheng og optimal tjenesteutvikling, både kvalitativt og øko- tilpasses små kommuneorganisasjoner. Se mer nomisk. Det er grunn til å anta at tjenester som om dette i kapittel 10.6.1. Utvalget mener samtidig at utdanningskapasiteten i helse- og omsorgsyrker må økes. Særlig 5 Norges forskningsråd (2016). Evaluering av samhandlingsreformen. Sluttrapport fra styringsgruppen for forskningsba- for sykepleiere framstår lav utdanningskapasitet sert følgeevaluering av samhandlingsreformen. (EVASAM). som en hovedårsak til mangel på arbeidskraft, da NOU 2020: 15 185 Det handler om Norge Kapittel 10 det er klart flere kvalifiserte søkere enn det er stu- Utvalget mener at gevinstene av regionforstør- dieplasser. Videre begrenses utdanningskapasite- ring blir undervurdert ved prioritering av veipro- ten i dag i betydelig grad av det lave tilbudet av sjekter, og at prioriteringer i større grad bør sty- praksisplasser. Utvalget mener det er viktig at res etter de faktiske behovene. Utvalget ser derfor økningen i utdanningskapasitet skjer gjennom positivt på de initiativene som er tatt i forbindelse også å legge til rette for desentralisert og fleksibel med kommende Nasjonal transportplan, der utdanning, og at man utnytter praksisplasser i dis- fylkeskommuner og de største bykommunene blir triktskommuner, se 10.5.1. involvert i arbeidet med å finne løsninger på regionale utfordringer. Utvalget forventer at disse initiativene kan gjøre at noen av behovene blir dekket. 10.4 Velfungerende bolig- og Utvalget mener at det ikke skal være dyrere å arbeidsmarkeder og infrastruktur bruke veinettet i distriktene enn i mer sentrale som binder landet sammen strøk. Det bør være et prinsipp at det offentlige får mest mulig nytte av de midlene det bruker for å 10.4.1 Fysisk infrastruktur utvider bo- og knytte landet sammen i et felles veinett, enten det arbeidsmarkedene skjer gjennom en helt ny vei, veiforbedringer eller Utvalget vil understreke at alle deler av transport- ved å knytte to veier sammen med en ferge. I dis- infrastrukturen er viktig for å binde sammen triktene er det ofte ledig kapasitet på veiene, og områder til større bo- og arbeidsmarkeder. Den bompenger og høye fergebillettpriser reduserer binder ikke bare et større omland sammen med et nytten av veinettet som et fellesgode. Utvalget sentrum, den binder også sammen omland og mener at det er sløsing med samfunnets ressurser ulike tettsteder innenfor et bo- og arbeidsmarked. å kreve inn bompenger og penger for fergebilletter Den mest opplagte forklaringen på hvordan på strekninger og fergesamband som vil ha ledig utkantboere kan klare seg i et samfunn der avstan- kapasitet selv uten brukerbetaling. Bompenger og den til tilbud og alternative arbeidsplasser er så fergebilletter er en innarbeidet måte å delfinan- stor som den ofte er, ligger i tilgangen til bil og et siere infrastrukturen på i Norge, og alternativ samfunn tilrettelagt for motorisert transport. Men finansiering av veinettet må utredes nærmere. bilreisen utgjør ofte bare en del av reisene, også På kort sikt mener utvalget likevel at det er jernbane, buss, båt, ferge og til og med fly har en mulig å øke nytten av dagens fergetilbud ved å viktig rolle i transportsystemet. God fysisk infra- senke prisene eller fjerne billettene på ferge- struktur gir muligheter for å ta del i et større samband med ledig kapasitet, uten betydelig arbeidsmarked og få tilgang til et større utvalg av provenytap. Om lag tre fjerdedeler av dagens fer- varer og tjenester. Et område blir dessuten mer gesamband har i dag ett eller flere anløp i attraktivt som bosted når det er mulig å flytte dit distriktskommuner på sentralitet 5 eller 6, og de uten å skifte jobb, eller skifte jobb uten å flytte. er svært viktige for integrasjonen i små bo- og Det gir ikke bare egne karrieremuligheter, men arbeidsmarkeder. også muligheter for livsledsager. Bedre infrastruktur innebærer også mulig- Veiutbygginger som knytter sammen større heter for lengre fritidsreiser og mer aktiv bruk av befolkningskonsentrasjoner, vil gi større mang- fritidsboliger. Det siste har stor betydning for han- fold og økt bredde i arbeidsmarkedet. Det gir dels- og servicenæringer i distriktene, som med grunnlag for produktivitetsvekst gjennom stor- større kundegrunnlag kan styrke tjenestetilbudet skalafordeler, læringseffekter og flere jobber som også til lokalbefolkningen. samsvarer med arbeidstakernes kompetanse. Utvalget mener derfor at det må investeres mer i veiprosjekter som utvider og styrker integrasjo- 10.4.2 Digital infrastruktur er en forutsetning nen i de regionale arbeidsmarkedene. En motor- for likeverdig deltakelse i samfunnet, vei som skjærer gjennom et bo- og arbeids- særlig i distriktene marked, skal ikke først og fremst ha kortest mulig Utvalget mener at god og stabil tilgang til elektro- reisetid gjennom området som formål, men inte- nisk kommunikasjon er avgjørende for at folk skal grere det eksisterende arbeidsmarkedet og i til- kunne bo og arbeide i distriktene. Robuste digi- legg knytte det tettere til andre arbeidsmarkeder. tale infrastrukturer sikrer at alle har tilgang på de De fleste reiser er tross alt korte personreiser. Et samme tjenestene, og at alle kan bidra til verdi- slikt perspektiv innebærer også at det er minst skaping og delta i samfunnet på like vilkår. Det vil like viktig å fjerne flaskehalser på det lokale vei- fortsatt være nødvendig å bygge ut høyhastighets- nettet som å utvikle nye veiprosjekter. bredbånd for å fornye og sikre bærekraften i en 186 NOU 2020: 15 Kapittel 10 Det handler om Norge offentlig sektor der digitaliserte tjenester blir sta- økt mobilitet til personer bosatt i mindre sentrale dig mer vanlig. Dette gjelder ikke minst i distrikts- områder, i tillegg til bedre samfunnsøkonomisk kommuner, der det ofte er lange avstander mel- lønnsomhet. Samordning av offentlige transport- lom bruker og tjenesteyter. tjenester kan redusere kostnader og samtidig Lite kundegrunnlag gjør at utbygging av høy- effektivisere tjenestene. Utvalget ser derfor posi- kapasitetsbredbånd eller annen trådløs infrastruk- tivt på forsøkene som kollektivselskapene arbeider tur ikke kan skje på kommersielt grunnlag i hele med, og vil forvente bedre mobilitet etter hvert landet. Utvalget mener at denne infrastrukturen er som de tekniske løsningene blir forbedret, til- et så kritisk viktig nasjonalt fellesgode at utbyg- budene blir bedre kjent og nye reisevaner utvikles. gingstempoet må settes opp. Staten må ta ansvaret for at alle innbyggere har bredbåndstilgang. Utval- get støtter derfor forslaget om leveringsplikt på 10.4.4 Akseptable flypriser i distriktene er bredbånd til alle husstander og bedrifter i hele lan- en forutsetning for å ta del i det norske det, men mener også at en slik leveringsplikt må samfunnet på lik linje med andre ivareta driftssikkerhet og ta hensyn til at behovene Et tilstrekkelig flytilbud til akseptable priser er endrer seg over tid. Utvalget ser positivt på at til- viktig for at folk skal kunne bo i hele landet og skuddene til bredbåndsutbygging har økt de siste samtidig ha tilgang på sykehus, offentlige myndig- to–tre årene og mener at tilskuddsnivået må økes heter og andre viktige institusjoner. Det er også ytterligere i årene framover, helt til alle har fått viktig for handel og samarbeid med resten av muligheter til full digital deltakelse i samfunnet. verden. Utvalget har store forventninger til utbyggin- Høye priser på flybilletter i distriktene gjør det gen av neste generasjons mobilnett (5G). Det vil mindre attraktivt å bo og arbeide der, og reduse- legge grunnlaget for flere og bedre digitale tjenes- rer muligheten innbyggerne der har til å delta i ter og et mer robust kommunikasjonsnett for elek- det norske samfunnet på lik linje med alle andre. troniske tjenester i distriktene. Utvalget merker Flere studier viser at innen luftfarten er reell kon- seg også hvordan god digital infrastruktur gjør kurranse nødvendig for å gi priseffekter.6 Helst det mulig å utvide og styrke integrasjonen i bo- og bør det være minst tre aktører for å få priseffekter arbeidsmarkedene, og hvordan fleksible arbeids- av betydning, og minst én av aktørene bør være et tidsordninger med økt bruk av hjemmekontor kan lavkostnadsselskap. gjøre pendlingsområdene større. Covid-19 har Innenlandstrafikken har vært stabil de senere ført til at mange arbeider sammen på felles digi- årene, med små endringer i passasjertallet fra år tale plattformer på en helt annen måte enn tid- til år. Ved nedstengingen av samfunnet mars 2020 ligere, inkludert bruk av videomøter. Utvalget stoppet mye av reiseaktiviteten opp, og mange merker seg også at mindre pendling kan føre til arbeidsreiser ble erstattet med videomøter. Der- mindre press på veiene og i kollektivtrafikken. som dette blir et mer varig mønster, kan dette Økt bruk av videomøter vil også redusere behovet innebære mindre flytilbud og økte priser. Det er i for lange arbeidsreiser for å gjennomføre relativt tillegg usikkerhet knyttet til den framtidige tekno- korte møter. logiutviklingen i retning av mer klimavennlige fly. Utvalget mener at staten har en rolle ved å sikre at det finnes et flytilbud over hele landet også i 10.4.3 Tiltak for smart mobilitet er ekstra usikre tider. viktig for befolkningen uten bil Utvalget mener at de store avstandene i Norge i distriktene og mangel på alternative transportformer gjør at Privatbilen er en viktig grunn til at det er mulig å store deler av distriktene er avhengig av fly. Hyp- leve gode liv i distriktene. Siden kundegrunnlaget pige flyforbindelser er avgjørende for arbeids- er lavt, er det ofte ikke grunnlag for kollektivtrans- reiser, og priser på et rimelig nivå er viktig for fri- port med hyppige avganger. Dette gjør at befolk- tidsreiser og turister. Utvalget mener det er behov ningsgrupper som ikke har tilgang til egen bil, for for å vurdere flere virkemidler for å bedre flytilbu- eksempel unge og eldre, blir avhengige av hjelp det, inkludert økt statlig subsidiering av flyreiser, fra andre og/eller kan få redusert livskvalitet. forlengelse av rullebaner og andre tiltak for å Utvalget mener det er svært viktig at folk uten legge til rette for mer fleksibilitet i flytilbudet. Det tilgang på bil også har muligheter til å være mobile i distriktene. 6 Samferdselsdepartementet. (2016). Høringsnotat om globa- Ny teknologi kan bidra til et mer brukertil- lisering og øket konkurranse i sivil luftfart – Utfordringer og passet kollektivtilbud. Nye løsninger vil kunne gi mulige konsekvenser for norsk luftfart. NOU 2020: 15 187 Det handler om Norge Kapittel 10 vil særlig være viktig å redusere flyprisene i områ- hemninger. Mange av disse boligene ligger også der uten gode alternative transportmidler, for usentralt til. Det kan gjøre eldre lite selvhjulpne eksempel på kortbanenettet i Nord-Norge. og redusere deres livskvalitet. Løsningen til nå har ofte vært at det er kommunene som må ta ansvar for botilbudet til eldre

10.4.5 Det må gjøres en sterkere innsats for som ikke klarer seg selv. Framover kan ikke de å få et velfungerende boligmarked eldre støtte seg til at kommunene tar dette ansva- i distriktene for unge og eldre ret, de må i større grad ta ansvar for egen alder- Mange distriktskommuner har ensartede, små, dom og sørge for at de bor i en bolig hvor de kan usikre eller stagnerende boligmarkeder som er klare seg selv uten hjelp fra det offentlige. Utval- preget av lave boligpriser og svak prisvekst. get mener at kommunene må planlegge for en Byggekostnadene kan gjerne være høyere enn mer sentralisert bosetting i nærheten av tjenester boligverdien, noe som kan føre til at folk ikke som gjør at eldre blir mer selvhjulpne og del av et ønsker å oppta eller ikke får lån til boliginveste- større fellesskap. Dette kan også redusere kom- ringer. Når man først har kjøpt seg bolig, blir det munens ressursbruk i hjemmetjenestene. Samti- vanskeligere å flytte på seg. Lite boligbygging kan dig er både kommunen og de eldre avhengig av at derfor gi redusert mobilitet i lokale boligmarkedet eksisterer et boligmarked der de eldre kan der. Tilgang på egnede og varierte boliger har selge gammel bolig for å kjøpe en ny, eller at det betydning for om folk etablerer seg og blir boende eksisterer et privat leiemarked, for at dette skal på et sted. Ulike befolkningsgrupper etterspør kunne realiseres. ulike typer boliger ut fra livssituasjon og livsfase. Selv om eneboligen fortsatt står sterkt, har folks boligpreferanser endret seg. Mange eneboliger Husbanken må ha en tydelig distriktspolitisk og få mindre boenheter for kjøp eller leie gir oppgave med å bidra til god tilgang på egnede utfordringer for unge mennesker som ønsker å bo boliger for unge og eldre og jobbe i distriktskommuner, men ikke er klar I alle nordiske land finnes det ordninger for for en langsiktig etablering. finansiering av boliger i distriktsområder med Offentlig innsats kan bidra til mer boligbyg- svak dynamikk i boligmarkedet. Husbanken har ging og mer dynamikk i boligmarkedet. Kommu- et distriktspolitisk oppdrag knyttet til sin låne- ner som har en aktiv og helthetlig boligpolitikk, ordning. Lån fra Husbanken er i mange tilfeller kan lykkes med å bygge nye boliger for utleie i avgjørende for å få private aktører til å bygge samarbeid med det private. Utvalget er opptatt av utleieboliger. I kommuner der profesjonelle aktø- at den offentlige innsatsen er rettet mot å stimu- rer har vært sentrale i å skaffe til veie boliger, er lere boligmarkedet og i minst mulig grad etable- en overvekt av disse boligene finansiert med lån rer ordninger som ødelegger for et privat marked. fra Husbanken. Det er derfor viktig at distriktskommuner er Husbanken har også virkemidler for å sikre bevisst på hvordan ordninger med gratis tomter, egnede boliger for en aldrende befolkning. Hus- kommunale utleieboliger og boplikt påvirker banken kan gi lån for å stimulere til flere boliger boligmarkedet i kommunen, og at de sikrer god med livsløpskvaliteter og til økt tilgjengelighet i dialog med sentrale aktører om ulike typer virke- både nye og eksisterende boliger. midler som kan bidra til økt boligbygging. Men lån fra Husbanken brukes i liten grad i distriktskommuner. I 2018 ble bare tre prosent av grunnlånet (som nå inngår i lån fra Husbanken) Det må tas grep for å sikre egnede boliger for eldre brukt i distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 i distriktene (som har 14 prosent av befolkningen). Til sam- Det er en hovedstrategi i eldreomsorgen at eldre menlikning ble 17 prosent av investeringstilskud- skal bli boende hjemme så lenge som mulig. Selv- det til omsorgsboliger og sykehjemsplasser brukt hjulpne eldre er bra både for de eldre selv og for å i de samme kommunene. Distriktskommuner har begrense ressursinnsatsen i helse- og omsorgs- en større andel av sine brukere over 80 år på insti- sektoren. I distriktskommuner er det relativt få tusjon sammenliknet med mer sentrale kommu- eldre som på egen hånd flytter til en lettere tilgjen- ner. Det kan altså være heldig for den samlede gelig bolig i alderdommen. Lite tilgang på egnede ressursinnsatsen at mer av virkemidlene i dis- boliger og begrenset mulighet til å selge eksi- triktskommuner investeres i boliger, slik at eldre sterende bolig gjør at eldre i stor grad må bli i ene- kan bo hjemme lenger, framfor at de investeres i boliger som ikke er tilrettelagt for bevegelses- institusjonsplasser som er dyrere å drifte. 188 NOU 2020: 15 Kapittel 10 Det handler om Norge

Utvalget mener det er påfallende at en så liten ler og ta del i opplyst demokratisk debatt lokalt og andel av lån fra Husbanken brukes i distriktskom- regionalt. På mange områder er universitets- og muner, i og med at lånet har som formål å gi flere høyskolesektoren et av de viktigste verktøyene boliger med livsløpskvaliteter, og at det særlig staten har for regional utvikling. skal brukes i områder med lav annenhåndsverdi I løpet av 2000-tallet har det skjedd en rekke på boliger. Det er uklart hvorvidt dette skyldes at strukturelle endringer i sektoren. Antall årsverk Husbanken i for liten grad har vært opptatt av har økt med 50 prosent siden 2002. I samme boligmarkedet og boliger for eldre i distrikts- periode er antall doktorgrader doblet og antall kommuner, eller at lånet ikke er tilstrekkelig for å vitenskapelige publiseringspoeng nesten fire- stimulere til flere boliger i distriktene. Utvalget doblet. mener Kommunal- og moderniseringsdepartementet må klargjøre overfor Husbanken at de har en distriktspolitisk oppgave både knyttet til bolig- Regionalt oppdrag som en del av oppdragsbrevene tilgangen generelt og boliger for eldre spesielt. til institusjonene Utvalget mener videre at den grunnleggende Mye av styringen av sektoren har skjedd gjennom utfordringen med lav annenhåndsverdi og liten felles nasjonale krav og standarder, ofte summert dynamikk i boligmarkedet antakelig ikke lar seg opp gjennom tellekanter. Det har sine fordeler, løse ved kommunal boligpolitikk og Husbankens men vi ser også eksempler på unødvendig byrå- innsats alene. Utvalget mener derfor at det er kratisering. Et eksempel er ordningen for at uni- behov for å se på alternative virkemidler som kan versiteter og høyskoler skal kunne tilby fleksibel stimulere boligmarkedet, for eksempel knyttet til og relevant utdanning for studenter som ikke har skattesystemet. Se også kapittel 10.7.3. anledning til å studere fast ved en campus. Den er organisert gjennom Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høgare utdanning 10.5 Tiltak for utdanning og (DIKU) hvor institusjonene må søke og deretter rekruttering av arbeidskraft rapportere tilbake underveis. Ordningen ble til- i distriktene delt 90 millioner kroner i 2019. Slike midler kunne vært fordelt direkte til institusjonene og styrt 10.5.1 Utdanningssystemet må ha en tydelig gjennom oppdragsbrev i dialog mellom institusjo- distriktspolitisk oppgave med å bidra nene og Kunnskapsdepartementet. til god tilgang på nødvendig Utvalget mener derfor at det heller bør stilles kompetanse krav i det årlige oppdragsbrevet og utviklings- Utvalget konstaterer at distriktskommuner har avtalene med institusjonene i sektoren om hvor- vedvarende utfordringer med å rekruttere dan det regionale oppdraget skal ivaretas. Dette arbeidskraft med høyere utdanning. Utvalget ser kan også innebære at Kunnskapsdepartementet i også at utbyggingen av et desentralisert utdan- større grad tildeler enkelte institusjoner særskilte ningssystem har vært viktig både for å øke rekrut- nasjonale utdanningsoppdrag. teringen til utdanning i distriktskommuner og for å sikre tilførsel av kompetent arbeidskraft til privat og offentlig sektor. Også ulike former for erfa- Kunnskapsdepartement må sikre at institusjonene ringer med arbeid i distriktskommuner under tilbyr et fleksibelt utdanningstilbud opplæringen har vært viktig for å bedre rekrutte- Fleksibel og desentralisert utdanning innebærer ringen. at det er mulig å ta utdanning og kombinere den Historisk har universitets- og høyskolesek- med et etablert familie- og/eller arbeidsliv også toren hatt et svært viktig regionalt formål, både uten nærhet til en utdanningsinstitusjon. Desen- ved lokalisering av Universitet i Tromsø og utbyg- traliserte utdanningstilbud gir derfor høy grad av gingen av distriktshøyskolene på 1970-tallet. Dette lokal rekruttering til det lokale arbeidsmarkedet skulle både sikre kompetent arbeidskraft og møte og er viktig for å sikre distriktskommuner nødven- behov hos lokalt og regionalt næringsliv. Sektoren dig kompetanse. har også et svært viktig formidlingsoppdrag til I arbeidslivet foregår det samtidig en omfat- regionale forhold. Det er ingen tvil om at geo- tende digitalisering eller automatisering. Den digi- grafisk plassering gjør det enklere for regionale tale omformingen samfunnet står overfor, vil kreve organisasjoner å ta kontakt med universitet og ny kunnskap som ikke nødvendigvis finnes når høyskoler, samtidig som vitenskapelig ansatte mange tar sin første utdanning. I tillegg bidrar den enklere kan bidra med formidling i ønskede kana- demografiske utviklingen til at flere må stå i jobb NOU 2020: 15 189 Det handler om Norge Kapittel 10 lenger for å bidra til velferdsstatens bærekraft. Inn- sjoner, helseforetak og kommuner, jf. 10.6. Ansatte vandring endrer også behovet for kompetanse- praksisveiledere kan avlaste utdanningsinstitusjo- utvikling i befolkningen. Disse utviklingstrekkene nene, gi kompetanse og kapasitet til å følge opp stu- forsterker behovet for livslang læring.7 Fleksibel dentene i praksis og være faglig og praktisk binde- og desentralisert utdanning blir derfor viktig for å ledd mellom praksisstedet og utdanningsinstitu- sikre mulighet for kompetanseheving på steder sjonen. Planlegging i et 3–5-årsperspektiv kan gi uten studiesteder. kommunene og spesialisthelsetjenestene en bedre Institusjonene har i dag et uklart mandat om å oversikt over studentene som forventes i regionen, tilby fleksibel og desentralisert utdanning. Kunn- og sørge for at fordelingen av studenter og praksis- skapsdepartementet må i styringen av sektoren plasser blir bedre. sikre at institusjonene tilbyr et fleksibelt utdanningstilbud som sikrer folk i distriktene tilgang til utdanning og gir mulighet for livslang læring. Flek- Bedre spredning av midler og arbeidsoppgaver sible tilbud kan gjerne gis i samarbeid mellom insti- knyttet til infrastruktur og forskning tusjoner eller fordeles mellom institusjonene. Mange av de store forskningsinfrastrukturpro- Det finnes en rekke ulike studiesentre som sjektene som lyses ut i regi av Forskningsrådet, er mobiliserer til og organiserer desentraliserte så store at det blir umulig for mindre institusjoner utdanningstilbud. Det er stor variasjon i hva slags å vinne fram. Dermed bidrar de i realiteten til en tilknytning disse har til utdanningsinstitusjoner, sentralisering og konsolidering av universitets- og og hvordan de er finansiert. Kunnskapsdeparte- høyskolesektoren gjennom at de største vokser mentet bør vurdere en mer helhetlig organisering fordi de er de eneste som har store nok ressurser av slike studiesentre, med sikte å skape mer forut- (økonomiske og menneskelige) til å nå opp i sigbarhet og lik tilgang til utdanningstilbud uav- anbudskonkurransen. Ved forrige store tildeling hengig av bosted. ble 66 prosent av forskningsmidlene tildelt institusjoner lokalisert i Oslo.8 Løsningen på et slikt styringsdilemma er imid- Det bør legges til rette for praksis i distriktene lertid ikke å instruere Forskningsrådet om å drive gjennom utdanningssystemet med regional spredning. I stedet kan midler kana- Erfaringer fra distriktene under studietiden, enten liseres gjennom andre styringsverktøy til universi- gjennom studier i distriktene eller gjennom prak- tet og høyskoler. En god styring av norsk universi- sisarbeid i distriktskommuner, øker sjansen for å tets- og høyskolesektor må gi rom for politiske jobbe i distriktene etter endt utdanning. Studier i avveininger, som sikrer demokratisk legitimitet distriktsområder kan gi unge som er oppvokst i og at andre behov kan veies opp mot forskningen. byer erfaring med et mer ruralt liv. Dette handler ikke om styring eller ikke, men om Praksisplasser i distriktskommuner kan også hvordan styring blir gjennomført. Sektoren er ha en viktig rolle i å sikre det som er kalt rural avhengig av at innbyggerne og deres folkevalgte eksponering, selv om selve studiestedet ligger i en opplever at universitet og høyskoler har en positiv by. Økte utgifter til praksis og veiledning har, samfunnsbetydning og bidrar til å bedre sam- sammen med manglende kapasitet, vist seg å funnet og innbyggernes liv og hverdag. redusere bruken av praksis i distriktskommuner. Utvalget mener at et tydelig regionalt oppdrag til utdanningsinstitusjonene både kan øke kapasite- 10.5.2 Ordningen med nedskriving av ten i utdanningene som krever praksis, gi praksis- studielån kan vurderes utvidet plasser i små distriktskommuner og gi god læring til andre distriktsområder i praksis. Det bør etableres ordninger for å kom- Nedskriving av studielån i tiltakssonen i Nord- pensere for kostnader knyttet til praksisstudier Troms og Finnmark har vært et effektivt virke- med et stort geografisk nedslagsfelt. middel for å rekruttere kompetanse til regionen. Særlig helsefagutdanningene bør bygge opp et Ordningen har både stimulert til at flere tar høy- mer avansert og standardisert pedagogisk tilbud til ere utdanning, og klart å trekke folk utenfra til studentene som er i praksis i kommunene og spe- regionen. sialisthelsetjenesten. Dette bør gjøres gjennom et fast regionalt samarbeid mellom utdanningsinstitu- 8 Vartdal, R. et al. (2019, 18. desember). Storeslem til Univer- sitetet i Oslo – får suverent mest pengar frå Forskingsrådet. 7 NOU 2019: 12. Lærekraftig utvikling – Livslang læring for Khrono. Artikkelen viser at 1 583 av 2 400 millioner kroner omstilling og konkurranseevne. Kunnskapsdepartementet. ble tildelt institusjoner i Oslo. 190 NOU 2020: 15 Kapittel 10 Det handler om Norge

Utvalget mener at tiltak rettet mot utdannings- og ofte krympende. Mange eksisterende tilbud og systemet vil være mest effektivt for å sikre rekrut- ordninger kan komme til å oppleve et sterkt press. tering av kompetanse til distriktskommuner. Sam- Utviklingen kan resultere i nedleggelser eller at tidig virker ordningen rekrutterende på personer noen av tilbudene blir uforholdsmessig dyre å som har vokst opp i byer, til jobber i distrikts- drifte, men den kan også gi impulser til bærekraf- områder. Selv om mange uten tilknytning til tige innovasjoner som sikrer befolkningen nød- tiltakssonen også flytter ut igjen, virker ordningen vendige tilbud, bare på nye måter. med nedskriving av studielån til en viss grad også bostabiliserende, jf. kapittel 3. En utvidelse av ordningen til andre områder Endringer i statlig virksomhet har samlet sett vært til vil kunne svekke effekten den har i tiltakssonen. ugunst for distriktene Nord-Troms og Finnmark har fremdeles utford- Endringer i statlig virksomhet har i mange dis- ringer med å rekruttere og beholde viktig kompe- triktsområder ført til uro og en følelse av at staten tanse. Utvalget mener at i noen tilfeller og for trekker seg tilbake fra distriktene og ikke på en noen yrkesgruppers del vil nedskriving av studie- likeverdig måte tar hensyn til behov i hele landet. lån være aktuelt også i andre distriktskommuner. Det er flere mekanismer bak denne utviklingen. 1. Sterk sektorstyring og silotenking: Allerede i 2004 påpekte effektutvalget og distriktskommi- 10.6 Tiltak som sørger for sjonen utfordringene for distriktene knyttet til velfungerende tjenester sterk sektorstyring. Innenfor gitte sektorpoli- i distriktene tiske rammer får virksomhetene stor frihet til å foreta egne prioriteringer, samtidig som de gis Tradisjonelle distriktspolitiske tiltak har nesten sterke insentiver til å vektlegge økonomihen- uten unntak vært rettet mot næringsutvikling og syn. Dermed reduseres mulighetene for sam- jobbskaping. Tjenestetilgjengelighet og velferd har ordning på tvers av sektorene ut fra tverrgå- i større grad vært overlatt til den enkelte sektor og ende hensyn og mål, som for eksempel de dis- kommune. Nye distriktspolitiske målsettinger gjør trikts- og regionalpolitiske. Samtidig skjer det at politikken i større grad bør være rettet mot og ha stadige reformer i sektorene, ofte med gode ambisjoner for tjenestesektoren, i den hensikt å hensikter om styrket faglig kvalitet eller økono- påvirke levekår og opprettholde lokalsamfunnenes miske besparelser.9 vitalitet og attraktivitet. 2. Digitalisering: Digitalisering gir bedre tilgang til tjenester der folk bor. Dette gjelder for eksempel skattemeldingen, som før måtte leve- 10.6.1 Tjenesteutvikling må skje på res på papir, og tilrettelegging for rapportering distriktenes premisser og søknader på nett, som byggesøknader. Foruten at tjenestesektoren søker å oppfylle målet Dette har gitt store besparelser for befolknin- om at alle skal ha tilgang til likeverdige tjeneste- gen i distriktene, og det er et stort potensial for tilbud, bidrar den med jobber og inntektsmulig- ytterligere digitalisering av offentlige tjenester. heter. De lokale tjenestetilbudene representerer Når flere tjenester kan ordnes digitalt, gir det viktige sosiale arenaer i lokalsamfunnet, og de mindre grunnlag for personell som tidligere betyr også mye symbolsk. For en utkantgrend håndterte manuelle oppgaver og personlige eller distriktskommune betyr derfor lokalise- henvendelser. Mange statlige kontorsteder ringen av tjenestefunksjoner mye, og det handler legges derfor ned. For de aller fleste er dette ikke bare om tjenestetilgjengelighet, men om hele likevel en utvikling som gir bedre tjenester. lokalsamfunnets vitalitet. Steder vil ikke kunne Men for sårbare grupper som ikke behersker framstå som livskraftige og attraktive for større digital kommunikasjon, kan dette gi større grupper uten god tilgang på et bredt spekter av utfordringer og redusert selvhjelpsevne. tjenester, og kravene ser heller ut til å øke enn å 3. Spesialisering: Spesialisering som en drivkraft avta. Tidskritiske tjenester står i en særstilling er tydelig å se i utviklingen innen statlige tje- fordi de har mye med trygghet å gjøre, og de er i nester. Det har vært en klar oppfatning om at stor grad også underlagt bestemmelser som fast- kvalitet forutsetter spesialisering, særlig i sek- setter minstekrav til utrykningstid. Distriktskommuner har til felles at befolk- 9 NOU 2004: 19. Livskraftige distrikter og regioner – Rammer ningsunderlaget for å opprette og opprettholde et for en helhetlig og geografisk tilpasset politikk. Kommunal- og variert, lokalt tjenestetilbud er nokså begrenset – regionaldepartementet. NOU 2020: 15 191 Det handler om Norge Kapittel 10

torer med sterke profesjoner og silotenking. med jevn kvalitet for innbyggerne over hele landet, Spesialisering, slik det til nå er praktisert, har uansett hvor de bor. Spesialiserte funksjoner kan medført konsentrasjon av personell og ressur- ivaretas desentralt gjennom å organisere arbeidet ser i geografiske områder med tilgang til på nye måter, som team/nettverk mellom sentrale mange innbyggere – altså en sentralisering av fagmiljøer og desentrale miljøer og funksjoner. statlig virksomhet. Lokalisering av spesiali- Disse nettverkene kan være mellom miljøer og serte enheter ser også ut til å styres av mulig- funksjoner internt i samme organisasjon, og/eller heten for å rekruttere spesialister, og ikke av de kan være mellom ulike organisasjoner med til- behovet for likeverdig tilgang til tjenester eller svarende/supplerende/kompletterende oppgaver. andre samfunnsmessige hensyn. Beslutning Kompetansebehovet i spesialiserte og mer om lokalisering tas av det øverste ledersjiktet i generelle tjenester bør vurderes i sammenheng. virksomheten, og tjenestene lokaliseres oftest Breddekompetanse, forstått som kompetanse til å der dette befinner seg. håndtere generelle behov, tilstander og situasjoner, vil danne grunnlag for de vanligste tjenes- Utvalget mener at disse drivkreftene i sum har tene. Dekking av behovet for mer spesialiserte vært til ugunst for distriktene. Distriktsbefolk- tjenester kan sikres gjennom et felles nettverk. ningen har ofte tatt kostnadene ved reformene, Utvalget mener det er behov for endring i prin- gjennom lengre avstand til tjenester og færre sippene for hvordan staten organiserer sin virk- arbeidsplasser, mens de i mindre grad har fått sin somhet i en region. Prinsippet bør være at en tje- del av gevinstene. I mange tilfeller har framveks- neste organiseres på det optimale nivået den kan ten av digitale løsninger i prinsippet styrket til- fungere ut til bruker på, og ikke ut fra en lokalise- gjengeligheten, men bare der hvor utbyggingen ring som kun gir det optimale kostnadseffektive av nettet har holdt følge, og bare for de gruppene nivået for virksomheten isolert. Tjenestene må av befolkningen som har – og beholder – digital være bærekraftige i den forstand at de har en til- kompetanse, og disponerer nødvendig utstyr. fredsstillende standard, og at kostnadene kan for- Risikoen for marginalisering, både av steder og svares i et samfunnsøkonomisk perspektiv. Dette mennesker, er reell. innebærer at styringen av statlige virksomheter Stadige reduksjoner i tjenester eller redusert også må ta utgangspunkt i befolkningens sammen- tilgjengelighet gir en selvforsterkende negativ satte behov for flere og ofte samordnede tjenester, utviklingsspiral. Det fører til mindre variasjon i sammen med en erkjennelse av at Norge er et land arbeidsplassene i distriktene, og til lavere attrak- med spredt bosetting og store avstander. Tilgjenge- tivitet og bolyst for potensielle innflyttere. Usik- lighet er en viktig dimensjon ved kvalitet. Det er kerheten preger virksomheter og steder hvor viktig at en slik desentralisering også medfører reduksjon i aktivitet eller nedleggelse har vært utvikling av lederskap lokalt. Det er uheldig at stat- diskutert over lengre tid, og fører til økt gjennom- lig virksomhet i distriktene ledes av personer som trekk av folk. bor andre steder og pendler til distriktene. I distriktene er det til dels store avstander som må overvinnes for «å nå og bli nådd». Når mange Desentraliserte tjenester gjennom samarbeid og stadig flere av innbyggerne blir eldre, kan tilbud i nettverk kan gi økt tilgjengelighet av tjenester som er godt innenfor rekkevidde for funksjons- i distriktene friske, bli utilgjengelige for personer som aldri har Målet i Norge er likeverdige tjenester for inn- eid bil, eller tvinges til å parkere den i garasjen, byggere i hele landet. Utvalget mener det er sær- eller som ikke henger med i den teknologiske lig fire forhold som betyr noe for kvaliteten ved utviklingen. Barn og unge utgjør i utgangspunktet tjenester som tilbys: reell formell og erfarings- også en lite mobil gruppe, og de er gjerne prisgitt basert kompetanse, robust bemanningssituasjon, foreldrenes bistand for å komme dit de ønsker. Her samarbeid og tilgjengelighet, det siste særlig i kan nye transportløsninger, digitale løsninger og akutte situasjoner. Det er nødvendig å ta hensyn tverrsektorielle tjenester redusere gapet mellom til disse faktorene når ulike tjenester som krever behov og tilbud, se også kapittel 10.4.3. spisskompetanse, skal ivaretas desentralisert. Det finnes i dag flere gode eksempler, innenfor ulike fagområder, på at dette er mulig. Spesielt om utfordringene i typiske utkantområder Ledere og medarbeidere ønsker å være en del og for utsatte grupper av et større og faglig trygt miljø. Nye måter å sam- Tjenesteproblematikk må forstås som et samspill arbeide om tjenester på kan sikre likeverdige tilbud mellom faktorer knyttet til særtrekk ved steder og 192 NOU 2020: 15 Kapittel 10 Det handler om Norge brukernes personlige forutsetninger. To naboer ulike former for digitale løsninger (eksempelvis med samme preferanser og behov kan i praksis nettbank). I tillegg kommer selvbetjente, kollek- være svært ulikt stilt, avhengig av personlige res- tive løsninger med så lave etablerings- og drift- surser. Derfor er det ikke alltid tilstrekkelig med skostnader at de kan desentraliseres i større grad tiltak som retter seg mot tjenestetilbudene i den enn betjente løsninger. Et nytt skudd på stammen tradisjonelle betydningen av ordet. Tilbudene må i i så måte er de selvbetjente Merkur-butikkene. I noen grad skreddersys for spesifikke målgrupper, praksis kombineres ulike løsninger og prinsipper. og noen ganger for individuelle brukere, for I det typiske tilfellet fungerer tjenesteorganisering eksempel ved at tilbudene er oppsøkende eller som et mer eller mindre komplisert samspill der integrerer transportordninger. mange aktører og tjenesteressurser involveres, Som beskrevet ovenfor er det mange faktorer svært ofte med betydelige innslag av brukerinn- som virker sammen og endrer forutsetningene for sats. hvor tilbudene er lokalisert, hvordan de fungerer, Fasitsvarene på hva som fungerer best, både og hvordan de kan fungere. Generelt ser vi en ten- for steder og for alle grupper av befolkningen, er dens til at terskelkravene til svært mange tjeneste- vanskelige å finne. De mest marginale gruppene tilbud stiger over tid. I kapittel 4 omtales ulike møter de største utfordringene, men roper ikke modeller for tjenesteutvikling og tjenesteorganise- nødvendigvis høyest. Aldringen av befolkningen ring i områder med spredt bosetting og store forsterker dermed behovene for innovative løsnin- avstander. I slike områder vil få – og kanskje sta- ger, herunder løsninger som inkluderer velferds- dig færre – tjenestefunksjoner kunne omtales som teknologi og tar i bruk den digitale teknologiens bærekraftige løsninger uten at man tar i bruk potensial til å overskride avstander. ulike former for det vi kan kalle terskelsenkende Det er viktig at stat og kommune arbeider grep. Dette kan for eksempel være flerfunksjonali- aktivt og nyskapende med måten offentlige tjenes- tet som vi i ser i Merkur-programmet for å sikre ter for distriktsbefolkningen organiseres på, og at folk i distriktene tilgang på nærbutikk. Samtidig de samtidig har en aktiv rolle som initiativtaker, er løsninger som øker rekkevidden for folk og tilrettelegger og samarbeidspartner i sitt forhold tjenester nødvendig om befolkningen skal sikres til andre aktører, både kommersielle tilbydere av tilfredsstillende tilgjengelighet. Dette kan for tjenester, frivillige organisasjoner og lokale sam- eksempel være løsninger som reduserer reisetid virkeforetak. og reisekostnader for å nå og bli nådd eller digita- Løsningene må i noen grad utvikles som pio- lisering som gir tjenester der du er. nerarbeid, i spenningsfeltet mellom brukernes Begge kategoriene av modeller kan fungere lovfestede rettigheter og preferanser, standard- godt med tanke på tjenesteforsyningssituasjonen krav, hensynet til kostnadseffektivitet og de ulike isolert sett, men sett i et geografisk perspektiv sektorenes samfunnsoppdrag – og med teknologi representerer de svært ulike prinsipper. Mens de som et viktig hjelpemiddel. Det synes å eksistere terskelsenkende løsningene har som intensjon å et betydelig rom for læring på tvers av etater og opprettholde tilbud på så mange steder som geografiske områder. mulig, og følgelig har desentralisering som mål, vil de rekkeviddeøkende løsningene heller fremme et lokaliseringsmønster der det spørres: Behov for innovasjon og kunnskapsdeling Hvor få tilbudssteder kan man ha uten at steder Mange etater, enkeltaktører, kommuner og fylkes- eller innbyggere faller utenfor tilbudets rekke- kommuner har gjennomført eller er i gang med vidde? Ofte vil det være kostnadshensyn eller hen- ulike, konkrete prosjekter eller tiltak for å løse syn til standard som ligger bak beslutninger om å spesifikke utfordringer med tjenesteforsyning i velge løsningene som fremmer avstandstoleranse områder med spredt bosetting. Internasjonalt framfor de desentraliserende løsningene. Privat- gjennomføres til dels omfattende utviklingspro- bilisme, underforstått å legge mer ansvar på bru- grammer med organisering av tjenester i rurale keren, gjør en slik situasjon mulig. Eventuelt opp- områder og «krympende samfunn» som overord- rettes tilbud om særskilte transportløsninger eller net tema. En utfordring er at mange av de ulike ulike varianter av oppsøkende tjenester for lite aktørene som har ansvar for tjenestetilbudene i mobile brukere. Alternativet er at individer eller distriktene, er knyttet opp mot sterkt sektorstyrte grupper av befolkningen marginaliseres. systemer (helse og omsorg, oppvekst, samferdsel, En viktig form for «desentralisering» er løsnin- varehandel osv.), slik at kunnskap om ulike pro- gen der tilbudet i praksis blir tilgjengelig fra bru- sjekter og evalueringene av dem i liten grad deles kerens eget hjem, fortrinnsvis gjennom bruk av på tvers av sektorgrenser og geografiske områder. NOU 2020: 15 193 Det handler om Norge Kapittel 10

Mange prosjekter har en tendens til å bli enkelt- arbeidet bør ha som formål å utarbeide felles stående utprøvinger som ikke videreføres etter strategier og prioriteringer for viktige samfunns- prosjektperioden eller får noen spredningseffekt. funksjoner i hver region. Dette vil kunne bidra til Det kan skyldes flere forhold, men ofte er årsaken å opprettholde tilbud av god kvalitet, kompe- at man ikke finner hensiktsmessige løsninger på tanse og bolyst i distriktene. Tjenesteområder juridiske eller finansielle forhold. Det gjelder sær- som kan være særlig aktuelle for slikt samarbeid, lig utprøvinger som går på tvers av sektorer og er helse, barnevern, utdanning, politi, forsvar og forvaltningsnivåer. Nav. Disse utfordringene gjelder i større eller min- Denne tilnærmingen med regionalt samarbeid dre grad alle distriktskommuner, og ofte også mellom stat, fylkeskommuner og kommuner kan utkantene av kommuner på et høyere sentralitets- føre til at ulike tjenestetilbud i større grad blir sett nivå. Etter modell fra tidligere satsinger kan det i sammenheng. I dag tar statlige virksomheter også tenkes at nyttige erfaringer kan springe ut beslutninger med konsekvenser for distrikt og fra et mer spisset forsøks- og utviklingsprogram sentrale strøk uten formelle prosesser eller dialog innenfor tjenesteinnovasjon. Dette kan fungere seg imellom. Til dels blir større beslutninger tatt både som praktisk utviklingsarbeid for direkte på nasjonalt politisk nivå, men også da som beslut- involverte aktører og en læringsarena for andre. ninger for den enkelte virksomhet. Dette kan gi Tjenesteinnovasjon handler ikke bare om nye utilsiktede konsekvenser for distriktene, samlet tjenester, men også om kjente tjenester organisert og enkeltvis. Endrede strategiske prosesser kan på nye måter, som nye samarbeidsmåter og nye gi bedre beslutninger og forsterke distriktspro- grensesnitt mellom tjenesteytere og brukere. filen i samfunnsutviklingen. Utvalget mener det vil være både kostnadseffektivt og til gunst for både tjenesteleverandører og -mottakere at de ulike aktørene i større grad Næringslivet i distriktene må kunne konkurrere om utveksler erfaringer og kunnskap seg imellom om statlige innkjøp slike tiltak. Som et minimum bør det kunne etable- Et regionalt samarbeid rettet mot økt regional res en nasjonal kunnskaps- og idébank for et slikt bærekraft og helhetlig tjenesteutvikling bør også formål, for eksempel hos Distriktssenteret. En ha som ambisjon å bryte med en statlig anskaffel- intensjon vil være at erfaringer og evalueringer sespolitikk som virker sentraliserende, i og med som blir gjort av ulike aktører og med ulike til- at kontraktene er så store at mange små og mel- nærminger, kan samles og i størst mulig grad vur- lomstore lokale leverandører ekskluderes fra å deres på et mer overordnet og prinsipielt grunn- konkurrere. Tilgangen til offentlige kontrakter er lag. Å se på hvilke løsninger som lar seg gjennom- viktig for mange små og mellomstore bedrifter i føre, vil være en del av en slik læring. Datatilsynet distriktene. Som leverandører til det offentlige vil opprette en «regulatorisk sandkasse» for inno- bidrar de til større konkurranse, mer mangfold og vasjon. Man bør vurdere om det også er behov for innovative løsninger. Lokalt har disse bedriftene en slik regulatorisk sandkasse til større system- ofte stor betydning for tilgangen innbyggere og innovasjoner. bedrifter har til varer og tjenester som de ellers må reise langt for å finne. Staten har de senere år innrettet sin inn- Regionalt samarbeid om strategisk utvikling og kjøpspolitikk mot store leveranser for å oppnå tjenesteorganisering i distriktene gunstigere priser. Det favoriserer store leveran- En tydeligere målretting av virkemidlene på dører. Sverige har derimot en høy andel små og fylkesnivå kan gi grunnlag for et regionalt sam- mellomstore bedrifter på statlige rammeavtaler, arbeid som gir kommunene kapasitet og kompe- fordi man har særlige tiltak som legger til rette for tanse til å gjennomføre krevende endringsproses- at de deltar i konkurransen.10 ser. For å stimulere til regionalt samarbeid anbefa- Utvalget mener at det også i Norge må brukes ler utvalget at fylkesmennenes (fra 1. januar 2021: særlige tiltak for å øke mulighetene for at små og statsforvalternes) skjønnsmidler til fornyings- og mellomstore distriktsbedrifter kan konkurrere innovasjonsprosjekter forbeholdes samarbeid om offentlige leveranser. Etatene bør i større grad mellom kommuner. enn i dag stykke opp anskaffelser og trekke veks- Dersom ambisjonsnivået skal legges høyere, bør det tas initiativ til et mer strukturert regio- 10 Meld. St. 22 (2018–2019). Smartere innkjøp – effektive og nalt samarbeid mellom stat, fylkeskommune og profesjonelle offentlige anskaffelser. Nærings- og fiskeri- kommune, innenfor flere tjenesteområder. Sam- departementet. 194 NOU 2020: 15 Kapittel 10 Det handler om Norge ler på lokale leverandører i regionene. Det bør Samskaping handler om «å invitere inn til like- også unngås å ha strengere krav og høyere verdige samarbeidende partnerskap hvor ulike terskelverdier enn nødvendig for å delta. aktører får gi selvstendige bidrag til å definere, designe, implementere og drive fram løsninger sammen med profesjoner, forvaltning og politiske 10.6.2 Samskapingskommunen: en kommune myndigheter».11 OECD trekker fram samskaping som mobiliserer og koordinerer som en nøkkelstrategi for en krevende omstilling i ressursene i et lokalsamfunn dagens velferdssamfunn.12 De påpeker at det lig- Tradisjonelt har en kommune primært blitt for- ger et stort, uforløst potensial i verdiene som opp- stått som en offentlig myndighet og tjeneste- står når ulike aktørgrupper møtes for å skape noe ytende organisasjon, mens innbyggere og sammen. «Samskaping» bør ut fra denne forståel- næringsliv har blitt sett som brukere av kommu- sen skje på alle nivåer, strategisk og operativt. Det nale tjenester. Mange av dagens samfunnsut- må også poengteres at slike prosesser må styres fordringer er svært sammensatte og komplekse. og struktureres, eller for å si det med Oscar Kommune-Norge står foran en utvikling med tran- Wilde: «Without order nothing can exist, without gere økonomi, økte forventninger fra innbyg- chaos nothing can evolve.» gerne og utfordringer på tvers av tjenestene. Flere En slik tilnærming til kommunens rolle kan eldre og knapphet på tilstrekkelig arbeidskraft til ikke bare vedtas av et kommunestyre eller kom- å utføre alle oppgaver kommunene har ansvar for, muneadministrasjonen, den må vokse fram og krever en annen forståelse av rollen deres, kan- deles av aktørene i lokalsamfunnet. Politisk og skje særlig i distriktene. Kommuner i distriktene administrativ ledelse har samtidig en særlig viktig må jobbe smartere og bedre enn øvrige kommu- rolle i å drive fram et slikt perspektiv. Dette forut- ner, de må få mer ut av mindre. setter en grunnleggende tillit mellom de to nivå- Kommunenes utviklingsaktiviteter har i lang ene. I tillegg krever det en felles forståelse av at tid vært knyttet til rollen kommunene har som innbyggere, næringsliv og foreninger er ansvar- myndighetsutøver og tjenesteleverandør til lige og aktive aktører med ressurser, som ønsker befolkningen. Aktivitetene har derfor i stor grad det beste for fellesskapet og den videre utvik- handlet om å utvikle for innbyggerne i den enkelte lingen av lokalsamfunnet. kommune, i liten grad med. Kommunenes rolle Kommuneplanens samfunnsdel er særlig som innovatør er nå under omstilling i retning av egnet til å involvere og engasjere flere aktører i mer å bli en tilrettelegger for samskaping av det utviklingen av lokalsamfunnet. For kommuner i nye velferdssamfunnet. Den viktigste oppgaven distriktene er det imidlertid en utfordring at de for mange kommuner når de skal fortsette å gjennomgående har få ansatte til å jobbe med skape gode lokalsamfunn, vil være å mobilisere og denne typen prosesser. Slike ressurser kan bare koordinere ressursene som finnes lokalt. Dette er prioriteres hvis det skjer en vridning fra dagens også helt i tråd med formålsparagrafen i kommu- sterke vektlegging av drift og levering av tjenes- neloven. ter, til utvikling og samskaping. En effektiv tjeneste er en tjeneste som treffer behovet til den enkelte. For å kunne være effektiv må man forstå hvilke behov hvert individ har. Redusert uhensiktsmessig detaljstyring er

Først da er det mulig både å mobilisere individets avgjørende for at distriktskommunene skal egne ressurser og avdekke hva som finnes av res- kunne ta ansvar for egen utvikling surser rundt den enkelte, og å bli treffsikker i Skal kommuner i distriktene kunne lykkes med tjenestetilbudet fra det offentlige. Brukernes en slik tilnærming, må også staten ha en grunn- behov må derfor være i sentrum for kommunens leggende tillit til og forståelse av at kommunene tjenester. ønsker og har ressurser til å ta hovedansvaret for Samskapingskommunen kan forstås som en å utvikle sitt lokalsamfunn. Norge er en enhets- kommune der politikere og ansatte i størst mulig stat, og velferdsstaten er et nasjonalt prosjekt. Det grad finner løsninger sammen med dem som løs- lokale selvstyret må derfor fungere innenfor ram- ningene handler om – enten det er enkeltpersoner, bygdelag, frivillige organisasjoner, nærings- 11 liv eller andre. Innbyggerne bør oppleve selvråde- KS. (2018, 6. mars). Samskapende sosial innovasjon. 12 OECD. (2011). Together for Better Public Services: Partne- rett og livskvalitet i alle livsfaser, og de bør i størst ring with Citizens and Civil Society. OECD Publishing. Og mulig grad være aktive, ta ansvar og mestre van- OECD. (2015). The Innovation Imperative in the Public skelige livssituasjoner. Sector: Setting an Agenda for Action. OECD Publishing. NOU 2020: 15 195 Det handler om Norge Kapittel 10 mene av nasjonale mål. Samtidig vil uhensikts- Norge. I nettverkssamarbeid er formalisering av messig statlig detaljstyring, som legger for sterke roller, mandat og saksprosesser en forutsetning føringer på selve oppgaveløsningen og tjeneste- for å bygge inn trygghet og tillit. Det er viktig at produksjonen, kunne gi for liten fleksibilitet i denne typen samarbeidsprosesser ivaretar og kommunene. Dette gjelder særlig for distrikts- styrker kommunenes selvstyreprinsipp. kommuner, som allerede har en presset rekrutte- Utvalget vil anbefale kommuner å legge til rings- og bemanningssituasjon med knapphet på rette for leder- og fagnettverk på prioriterte sat- arbeidskraft på mange områder. Styringen av singsområder i egen region. kommunene bør derfor i størst mulig grad være basert på reell rammestyring og overordnede kvalitetskrav og mål, slik at kommunene sammen 10.7 Program for utprøving av nye tiltak med innbyggerne kan gjøre de lokale tilpasnin- i distriktspolitikken gene og prioriteringene de selv finner hensiktsmessig. Det fordrer imidlertid også at kommu- Utvalget mener at det er stort behov for nene samarbeider om mer, og at de samarbeider nytenkning i distriktspolitikken. Det har kommet mer systematisk på strategisk og operativt nivå og få nye ordninger rettet mot distriktenes utfordrin- ser seg som en del av et sterkere regionalt felles- ger de siste 20 årene, og verken eldre eller nye skap. ordninger har vært implementert på en måte som muliggjør gode evalueringer av tiltakenes eventuelle virkninger. Utvalget har vurdert flere forslag 10.6.3 Kommunene kan styrke sin strategiske til nye virkemidler, men ingen av disse er prøvd ut og operative kapasitet ved regionalt på en måte som gjør at utvalget kan si at de vil samarbeid være bedre eller mer effektive enn eksisterende Det er en fordel at kommunene samarbeider i distriktspolitiske virkemidler. Utvalget mener at faste konstellasjoner. Det sikrer stabilitet og forut- nye ordninger må prøves ut og evalueres før de sigbarhet i prosessene. Rådmenn/kommune- eventuelt skaleres opp til å gjelde alle distrikts- direktører har faste nettverk i alle regioner. Det er kommuner. Dette forutsetter at det allerede i plan- sannsynligvis behov for å styrke det interkommu- leggings- og implementeringsfasen legges til rette nale nettverksarbeidet. Kommunale ledere må for en slik evaluering. Slik kan man få ny kunn- være i front for tjenesteutviklingen i sine egne skap og fatte informerte beslutninger om videre- kommuner, sammen med sine egne innbyggere. føringer og/eller endringer. Dette innebærer at Det er ikke til hinder for at politiske og admi- det legges opp til å undersøke hvilken effekt til- nistrative ledere kan samarbeide på utvalgte taket har hatt på problemstillingen det skulle områder. Både store og små kommuner har for- virke på, hvorvidt det hadde uforutsette og even- deler av samarbeid. Særlig vil digitalisering forut- tuelt uønskede konsekvenser, i hvilken grad til- sette regionale strategier og løsninger hvis de skal taket lot seg gjennomføre, og hvilke erfaringer bli sikre og kostnadseffektive. brukere har gjort seg. For små kommuner vil det Et systematisk samarbeid mellom kommu- være hensiktsmessig å planlegge en evaluering i nale ledere i en region kan gi kommunene kapasi- samarbeid med andre kommuner for å sikre tet og kompetanse til å gjennomføre krevende robuste resultater. endringsprosesser. Dersom kommunene i størst Gullstandarden for evaluering fordrer at tiltak mulig grad har felles systemer, metoder og ruti- planlegges og gjennomføres som eksperimenter, ner innenfor tjenesteområdene, blir det også det vil si at man bruker tilfeldige utvalg som i lettere å drive tjenesteutvikling og innovasjon i utgangspunktet skal være sammenliknbare og så fellesskap.13 Hvis kommunene samordner sine lar eksterne (gjerne forskere) studere effektene. behov og interesser, vil det også bli enklere for Andre anerkjente metoder inkluderer kvasiekspe- ikke-kommunale aktører å samarbeide med kom- rimentell design, hvor tiltak innføres slik at de kun munene. treffer enkelte grupper og/eller at det er en tids- Kommunale ledernettverk innen og mellom forskyvning i implementeringen som gjør at man ulike tjenestesektorer kan styrke strategisk og har ulik varighet av tiltaket i ulike grupper. Dette operativ kompetanse og kapasitet i Kommune- har vært gjort tidligere blant annet når det gjaldt forsøk med direktevalg av ordfører og 16-årig stemmerett, hvor kommunene selv har søkt om å 13 Brandtzæg, B. A. & Aastvedt, A. (2020). Tiltak for å stimulere til økt innovasjon og utvikling i små distriktskommuner. få delta på forsøket. I slike tilfeller er ikke nødven- Telemarksforsking. digvis gruppene like sammenliknbare, og dette 196 NOU 2020: 15 Kapittel 10 Det handler om Norge må hensyntas i evalueringen. Det er imidlertid ner så godt som alle ungdommene i distriktene. statistiske metoder som gjør det mulig å gjøre Kollektivtransporten omtales som dyr, uforutsig- gode analyser av effekter av slike kvasieksperi- bar og sjelden. Transport til og fra butikk, fritids- mentelle studier. Slike studier er også ofte enklere aktiviteter og sosiale sammenkomster må derfor gjennomførbart og mer tilpasset vanlige sam- gjøres av foreldre og kjente. Utvalget har allerede funnsforhold. Utvalget foreslår derfor et program påpekt behovet for mer fleksible kollektivtrans- der (kvasi)eksperimentering av nye tiltak i dis- portordninger, jf. kapittel 10.4.3. triktspolitikken følger en vitenskapelig standard Utvalget vil også anbefale at det gjennomføres for forsøk og evaluering. en restriktiv forsøksordning med førerkort for 16- Utvalget foreslår at følgende tiltak vurderes i åringer. En slik ordning kan inneholde programmet for utprøving av nye tiltak i dis- a. restriksjoner på områder hvor man kan kjøre triktspolitikken. b. restriksjoner med hensyn til fart og passasjerer c. en klar merking som viser at det er en restriktiv fører (slik som med dagens øvelseskjøring 10.7.1 Forsøk med gratis barnehage og SFO med L-skilt) for å øke familieetablering i og tilflytting til distriktskommuner Utvalget viser til liknende ordninger i enkelte pro- Fødselstallene og fruktbarheten har gått ned i vinser i Canada og stater i USA. Om tiltaket egner Norge de siste årene, også i Distrikts-Norge. Selv seg, må vurderes ut fra lokale forhold som om fruktbarheten i Distrikts-Norge fremdeles lig- veistandard og trafikkbildet i eventuelle forsøks- ger over det nasjonale nivået, skaper lave fødsels- kommuner. tall utfordringer for alderssammensetningen og for muligheten til å opprettholde tjenestetilbud til barn og unge. Diskusjoner om fødselstall i distriktene 10.7.3 Forsøk med skattefritak for å stimulere har ofte handlet om at kvinner som har flyttet ut for markedet for utleieboliger i distriktene å ta utdanning, må komme hjem igjen for å føde Det paradoksale med boligmarkeder i distriktene barn. Utvalgets analyser i kapittel 2 viser at menn er at mange boliger blir stående tomme samtidig og kvinner flytter i like stor grad, og at oppfatnin- som det er boligmangel. Boligene står tomme dels gen om mannsdominerte distrikter må nyanseres. fordi eierne ikke tar en beslutning om hva de skal Utvalget ser at distriktskommuner lenge har gjøre med dem (fordi boligprisene er lave, er også søkt å lokke til seg barnefamilier. Det er mange kostnaden ved en slik ventestrategi lav). Dels står forhold som er viktige for at kommunene skal de tomme fordi de blir eid av folk som har hatt kunne lykkes. Utvalget mener samtidig at det er boligene som barndomshjem og beholder dem mulig å tenke nytt på dette området. som ferieboliger. Samtidig som mange boliger Forskning viser at økonomiske overføringer til står tomme, er tilbudet av boliger tynt.15 barnefamilier, herunder subsidiering av barne- For at boligmarkedet i distriktene skal bli mer pass og kontantoverføringer, har hatt effekt på dynamisk, må det bli mer økonomisk gunstig fruktbarheten i Norge.14 Det finnes imidlertid lite enten å selge eller leie ut boligen. Man kan i dag kunnskap om hvilken effekt gratis barnehage og få skattefritak dersom man leier ut mindre enn SFO har på bosetting av barnefamilier. halvparten av egen bolig og leieforholdet varer Utvalget foreslår derfor at det gjennomføres minst i 30 dager. Et tilsvarende skattefritak for forsøk som skal undersøke nærmere om tiltak utleie av alle typer boliger i distriktene kan prøves knyttet til gratis barnehage og SFO kan ha effekt ut for å vurdere om det kan stimulere til økt bolig- på familieetablering og tilflytting til distrikts- tilgang der. kommuner. 10.7.4 Forsøk med saneringsstøtte mot fysisk 10.7.2 Forsøk med begrenset førerkort for forslumming 16-åringer for å gjøre ungdom I områder der folketallet har gått ned over tid, vil i distriktene mer mobile man også kunne se bygningsmessig forfall og Misnøye med kollektivtilbudet, eller kanskje ret- fysisk forslumming. Det koster å vedlikeholde en tere sagt med mangelen på et kollektivtilbud, fore- bygningsmasse. Det koster også å rive, og eiernes

14 Hart, R. K. & Kravdal, Ø. (2020). Fallende fruktbarhet i 15 Nordvik, V. et al. (2011). Evaluering av Husbankens grunn- Norge. (Rapport). Folkehelseinstituttet. lån til oppføring. Asplan Viak. NOU 2020: 15 197 Det handler om Norge Kapittel 10 motivasjon for å bruke tid og ressurser på en mer enheter i statlige virksomheter. Utvalget vil peke eller mindre verdiløs bygningsmasse er ofte lav. på Sametinget som et godt eksempel på hvordan Opphoping av bilvrak og annet skrot underbygger det er mulig å organisere seg. Sametinget har mange steder inntrykket av forlatthet, og det totalt åtte kontorsteder, og de ansatte velger selv bidrar til å redusere stedets attraktivitet både for arbeidssted uavhengig av arbeidsoppgaver. gjester og fastboende. Utvalget ser også positivt på pilot «Statens Så vel natur- som kulturlandskap er å anse hus». Dette kan gi både interessante arbeidsplas- som fellesgoder. Derfor angår ikke fysisk forslum- ser i mindre bo- og arbeidsmarkedsregioner og ming bare lokalsamfunnet, det berører også nasjo- mulige synergier på tvers av fagfelter. nale verdier. Danmark har siden 2010 hatt en ordning med statlig delfinansiering til renovering eller riving av falleferdige hus (se kapittel 7). Eva- 10.7.6 Virkemiddeldugnad – oppfordring til lueringer har vist at denne ordningen i stor grad høringsinstanser blir vurdert å bidra til et mer attraktivt lokal- Gjennom arbeidet med å innhente kunnskap om miljø.16 En tilskuddsordning som gir økonomisk lokale forhold og behov har utvalget registrert bistand til sanering av skjemmende objekter, sær- den overlegne lokale kompetansen om egne for- lig en ordning som retter seg mot de mest ekspo- hold og behov. Utvalget oppfordrer derfor nerte bygningene og arealene, ville kunne bidra høringsinstanser til å spille inn forslag til andre til- positivt til stedsutvikling i områder der fysisk for- tak som ikke er inkludert her. På den måten kan slumming er påtakelig eller truer. En slik ordning høringsrunden bidra som en slags virkemiddel- ville også gjøre det lettere for en kommune å øve dugnad for framtidig distriktspolitikk. Utvalget press mot eierne av bygningene og arealene. oppfordrer samtidig høringsinstanser til å følge henstillingen om at tiltak foreslås i en form som gjør det mulig å evaluere, slik at de kan bidra til å 10.7.5 Forsøk med flere desentraliserte danne et kunnskapsgrunnlag for videre dis-

enheter i statlige virksomheter for triktspolitisk arbeid. Kunnskap om at noe faktisk

å oppnå økt statlig sysselsetting virker, vil være avgjørende for vurderinger rundt i distriktene kostnader og andre kost–nytte-beregninger når Utvalget viser til at distriktskommunene, som et oppskalering og/eller videreføring av tiltak skal resultat av digitalisering, spesialisering og større vurderes, også på nasjonalt hold. fagmiljøer, har mistet mange statlige arbeids- Det har i årenes løp vært gjennomført mange plasser de siste to–tre tiårene. Samtidig viser forsøk i norske kommuner, men det har manglet utbruddet av covid-19 at statlige virksomheter gode måter å evaluere disse forsøkene på. Utval- klarer å holde produktiviteten oppe selv om de get mener at det er avgjørende at det utarbeides et ikke lenger er samlokaliserte, og at det er mulig å godt evalueringsprogram som følger med de for- arbeide sammen i den digitale infrastrukturen søkene som skal gjennomføres, altså at det i foruten at det slår ut i et nevneverdig høyere kost- kant av forsøkene må være etablert en plan for nadsnivå. Ordningen med hjemmekontor har hvordan de skal evalueres. Dersom dette gjøres også vist at mange har faglige og sosiale behov for på en måte som følger vitenskapelige prinsipper, å jobbe sammen på en fysisk arbeidsplass, men at vil samfunnet oppnå mye ny og god kunnskap, det ikke nødvendigvis er slik at veldig mange må uavhengig av om forsøket har effekt eller ikke. jobbe på samme sted. Utvalget mener derfor at Utvalget foreslår derfor at evalueringsarbeidet det bør etableres flere forsøk med desentraliserte lyses ut som et oppdrag gjennom Norges forskningsråd i forkant av at forsøkene gjennom- 16 Jensen, J. O. & Staunstrup, J. K. (2019). Vurdering af effek- føres. ter af nedrivningsindsats med støtte fra pulje til landsbyfornyelse. Aalborg Universitet. 198 NOU 2020: 15 Kapittel 11 Det handler om Norge

Kapittel 11 Økonomiske og administrative konsekvenser

11.1 Aldringen utfordrer alle også ramme bosetting av flyktninger som trenger kommuner og må håndteres ressurskrevende tjenester. Refusjon i toppfinan- gjennom felles nasjonal politikk sieringsordningen gis ikke for personer som er eldre enn 67 år, og særlig kan ressurskrevende Aldringen forventes å gjøre seg gjeldende i hele brukere som har passert aldersgrensen på 67 år landet og skape nasjonale finansielle og personell- ha store konsekvenser for kommuneøkonomien. messige utfordringer i løpet av forholdsvis få år. Utvalget registrerer at regjeringen har foreslått å Det har ikke vært en del av utvalgets mandat å gå øke skjønnsrammen med 30 millioner kroner i inn i denne nasjonale utfordringen. Men som 2021 for å fange opp små kommuner (under 3 000 utvalget påpeker i kapittel 10, er distriktskommu- innbyggere) med spesielt høye utgifter per inn- nene avhengig av at man nasjonalt finner en bære- bygger for særlig ressurskrevende brukere. kraftig løsning på utfordringene. Ordningene med Utvalget mener at inntektssystemutvalget bør inntekts- og utgiftskorrigering i fordelingen av de vurdere om dette vil løse utfordringen for små frie inntektene gjennom inntektssystemet er helt kommuner, der noen få ekstra ressurskrevende avgjørende for å gi innbyggere i distriktskommu- brukere kan gi svært høye merutgifter per inn- ner gode tjenester. Hvis mekanismene i dette bygger, eller om det bør gjennomføres ytterligere systemet settes under press grunnet mindre tiltak, enten innenfor dagens rammer eller med handlingsrom i finanspolitikken, vil distriktskom- økt ressursinnsats. muners muligheter til å finansiere likeverdige vel- Det skal også nedsettes en administrativ ferdstjenester lett forvitre. Det samme gjelder arbeidsgruppe mellom KS og regjeringen som hvis man nasjonalt ikke finner en bedre balanse skal se nærmere på økningen i behovet for mellom tilbud og etterspørsel etter helse- og ressurskrevende tjenester og statens bidrag på omsorgsarbeidere. området. Denne arbeidsgruppen bør også se nær- mere på problemstillingen med høye utgifter per innbygger for særlig ressurskrevende brukere i Spørsmål inntektssystemutvalget bør utrede små kommuner. nærmere Den økende byggingen av hytter og økt bruk Utvalget peker i kapittel 10 på at ikke alle kommu- av hytter i helger og ferier gjør at folk tilbringer en nens oppgaver dekkes av utgiftsutjevningen i inn- større del av tiden i rurale områder enn inntektssystemet. Utvalget peker på at regjeringen byggertallene skulle tilsi. Utvalget mener at dette har nedsatt et offentlig utvalg som skal se på inn- viser et ønske hos mange i Norge om å ta del av tektssystemet for kommunene, inkludert begrun- både byenes og distriktenes goder. Utvalget nelser for de regionalpolitiske tilskuddene. Inn- mener at infrastruktur og velferdssystem i større tektssystemutvalget bør se nærmere på om det er grad må tilpasses hvor innbyggerne oppholder kostnadsulemper knyttet til flere sektorer som seg til enhver tid. Utvalget mener at inntekts- kommunene bør kompenseres for, eller om de systemutvalget bør komme med forslag til hvor- regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet dan dette kan gjøres i praksis. kan begrunnes i slike forhold. Slike endringer i Innføringen av eventuelle systemendringer vil inntektssystemet kan gjøres innenfor dagens øko- kunne medføre økonomiske og administrative nomiske rammer. konsekvenser. Slike endringer vil også kunne gi Ressurskrevende tjenester kan gi spesielt fordelingsvirkninger for kommunene. høye utgifter til små distriktskommuner. Det kan NOU 2020: 15 199 Det handler om Norge Kapittel 11

11.2 Et finansieringssystem som alle husstander i landet skal få tilgang på trådløst støtter en hensiktsmessig høyhastighetsbredbånd, mens nivået er 12–15,5 oppgavefordeling mellom nivåene milliarder kroner for utbygging av fibernett som vil gi alle husholdninger og virksomheter tilgang Utvalget peker på at man bør sikte mot et finan- på bredbånd med gigabithastighet.1 Dette er imid- sieringssystem som støtter hensiktsmessig lertid et felt der det skjer teknologiske forbed- ansvars- og oppgavefordeling mellom offentlige ringer, noe som innebærer at det stadig blir rime- virksomheter i helse- og omsorgstjenestene. ligere å finne gode løsninger for dem som bor Dagens finansieringssystemer er til hinder for lengst unna tettstedene. optimal tjenesteutvikling, både kvalitativt og øko- Utvalget foreslår å redusere prisene eller nomisk. Det er grunn til å anta at helsetjenester fjerne billettene på ferger som har ledig kapasitet, som er basert på tett samarbeid mellom sykehus med tanke på å øke nytten av fergetilbudet. Det er og mellom spesialisthelsetjenesten og kommune- ikke gjennomført en detaljert analyse av hvilke helsetjenesten, vil bli mer robuste og samtidig fergesamband dette vil dreie seg om, men det er bidra til koordinerte pasient-/brukerforløp uav- rimelig å anta at dette i hovedsak dreier seg om hengig av hvor pasientene bor. fergesamband med lite trafikk. Ifølge Ferjedata- Samarbeid i formaliserte leder- og fagnettverk banken2 utgjorde inntektene for de 24 sam- kan også være en løsning som gir robuste tjenes- bandene med færre enn 100 000 passasjerer i året, ter over hele landet. Det er et økende behov for kun 57 millioner kroner i 2019, men inntektene samarbeid mellom de ulike delene av helse- øker til 196 millioner kroner når alle 39 samband tjenesten om pasienter med høyt tjenestebehov. med under 200 000 passasjerer i året tas med. Utvalget mener det vil utnytte ressursene bedre Utvalget mener at utvidelse av rullebaner og og ikke minst bidra til bedre tjenester hvis finan- tilpasning av enkelte flyplasser kan være hensikts- sieringsordningen legger til rette for at inntektene messig for å ta imot mer variert flytrafikk. Utval- følger pasienten/brukeren. get har ikke vurdert hvilke flyplasser i distriktene Også her vil innføringen av eventuelle som kan være aktuelle for utvidelse, og hva dette systemendringer kunne medføre økonomiske og eventuelt kan koste. At dette er tiltak som ikke administrative konsekvenser. kan finansieres innenfor gjeldende rammer, er imidlertid klart. Utvalget mener at god rutehyppighet for fly på 11.3 Tiltak for velfungerende arbeidsreiser er viktig, men det er uklart om dette arbeidsmarkeder og infrastruktur vil kreve økte ressurser utover rammen på 718 som binder landet sammen millioner kroner i 2020.

Utvalget anbefaler økt satsing på infrastruktur for å utvide bo- og arbeidsmarkeder og peker på en 11.4 Tiltak for å få et velfungerende rekke tiltak som kan bidra til dette. På lengre sikt boligmarked i distriktene vil utvidelse av bo- og arbeidsmarkeder gi bedre produktivitet og økte skatteinntekter, men på kort Utvalget mener det er påfallende at en så liten sikt vil investeringer i infrastruktur slå negativt ut andel av lån fra Husbanken brukes i distriktskom- på statlige finanser. Dette gjelder flere tiltak. muner, ettersom grunnlånet både har som formål Utvalget mener at et godt veisystem er viktig å gi flere boliger med livsløpskvaliteter og at det for å utvide og styrke integrasjonen i bo- og særlig skal brukes i områder med lav annen- arbeidsmarkedene. Utbygging og vedlikehold av håndsverdi på boliger. Husbanken har generelt vei er svært ressurskrevende. Utvalget har ikke lave tap på sine utlån, men tapstallene kan stige vurdert standard og konkrete prosjekter, men dersom de låner ut mer i områder med lave viser til at det alene vil koste om lag 100 milliarder annenhåndsverdier. Det kan likevel antas at ande- kroner å ta igjen etterslepet på veivedlikeholdet på len av grunnlånet som blir brukt i distrikts- norske riks- og fylkesveier. kommuner, kan økes betraktelig ved å utvide taps- Utvalget mener at alle innbyggere i distriktene avsetningene med 5–10 millioner kroner på års- må ha anledning til full digital deltakelse i sam- basis. funnet. Det er nødvendig med videre utbygging av digital infrastruktur for å få dette til. Analysys 1 Analysys Mason. (2020). Kostnadsanalyse 2020 – bred- Mason beregnet i juni 2020 at det vil kreve et til- båndsdekning i ulike varianter. skudd på mellom 1 og 1,2 milliarder kroner for at 2 https://ferjedatabanken.no/ – oppdatert 15. juli 2020. 200 NOU 2020: 15 Kapittel 11 Det handler om Norge

11.5 Tiltak for utdanning og nene skal kunne ivareta rollen som generalist- rekruttering av arbeidskraft kommune, må det interkommunale samarbeidet i distriktene løftes til et nytt nivå sammenliknet med det som er tilfellet i mange regioner i dag.3 Utvalget mener at Kunnskapsdepartementet i styringen av universitets- og høyskolesektoren må sikre at institusjonene tilbyr et fleksibelt utdan- Redusert uhensiktsmessig detaljstyring er ningstilbud og praksisarbeid i distriktskommuner. avgjørende for at distriktskommunene skal Forslaget har administrative konsekvenser i og kunne ta ansvar for egen utvikling med at det vil flytte midler og styring fra direktora- Utvalget peker i kapittel 10 på at reell ramme- ter til direkte styring mellom departementet og styring og overordnede kvalitetskrav og mål er en institusjonene, og kunne gi innsparinger i form av forutsetning for det handlingsrommet som er nød- mindre administrativt arbeid i direktoratene. For- vendig for at kommuner, og særlig distriktskom- slaget kan også medføre noe mer administrativt muner, skal kunne utvikle sine lokalsamfunn i tråd arbeid i institusjonene knyttet til praksisarbeid. med innbyggernes ønsker og lokale forhold. En Dette kan imidlertid reduseres ved bedre regionalt framtidig situasjon med redusert uhensiktsmes- samarbeid. Forslaget antas å ikke ha økonomiske sig statlig detaljstyring vil nødvendigvis ha admi- konsekvenser i seg selv. nistrative konsekvenser, ettersom det forutsetter Utvidelse av ordningen med nedskriving av en justering av dagens statlige styring av kommu- studielån vil ha økonomiske konsekvenser. Like- nene. Kommunal og moderniseringsdepartemen- vel antas omfanget av denne økningen å være rela- tet legger til grunn at stram statlig styring samlet tivt beskjedent, siden utvalget anbefaler at en sett vil kunne føre til et velferdstap, enten fordi eventuell utvidelse av ordningen til andre områ- tjenestene er dårlig tilpasset behovene til enkelt- der kun skal være begrenset. kommuner, enkeltgrupper eller befolkningen som helhet, eller fordi summen av styringen gir for store kostnader.4 11.6 Tiltak som sørger for Det må derfor også antas at en slik justering av velfungerende tjenester styringen vil gi økonomiske og velferdsmessige i distriktene gevinster, i tillegg til den demokratiske gevinsten som kommer ved at innbyggere og kommuner i Tjenesteutvikling må skje på distriktenes premisser større grad vil oppleve at de styrer seg selv. En større oppmerksomhet om tjenesteutvikling på distriktenes premisser vil ha administrative konsekvenser, ettersom dette vil kreve økt oppmerksom- 11.7 Program for utprøving av nye tiltak het i statlig sektor og økt samhandling med andre i distriktspolitikken etater. Det er likevel ikke ventet at dette vil ha store økonomiske konsekvenser for sektorene. Utvalget mener at det er stort behov for Etablering av en nasjonal kunnskaps- og idé- nytenkning i distriktspolitikken. Utvalget mener bank vil antakelig kreve en egen økonomisk tilde- at nye ordninger må testes ut og evalueres før de ling. Omfanget av denne tildelingen kan imidler- eventuelt skaleres opp til å gjelde alle distrikts- tid begrenses hvis etableringen skjer i en allerede kommuner, og foreslår derfor et program for eksisterende organisasjon eller som et samarbeid utprøving nye tiltak i distriktspolitikken. Program- mellom flere organisasjoner. met kan styres av Kommunal- og moderniserings- Et mer strukturert regionalt samarbeid er departementet, men i tett samarbeid med andre ikke antatt å ha større administrative konsekven- departementer om tiltak som gjelder deres sektor- ser. Det er allerede mye regionalt samarbeid. For- områder. Programmet kan både inneholde tiltak slaget handler om å få dette inn i mer faste og som krever økonomisk finansiering (for eksempel strukturerte former som heller kan gi bedre admi- forsøk med gratis barnehage og SFO) og tiltak av nistrativ effektivitet og mer kraft. Tidligere erfa- mer regulerende karakter (som forsøk med ringer har likevel vist at dette er enklere sagt enn begrenset førerkort for 16-åringer). gjort. For eksempel har mange av kommunene som under kommunereformen vedtok å satse på 3 Brandtzæg, B. A. et al. (2019). Utredning om små kommu- et sterkere interkommunalt samarbeid, foreløpig ner. (TF-rapport nr. 473). Telemarksforsking. ikke lykkes med å etablere dette. Telemarksforsk- 4 Kommunal- og moderniseringsdepartementet. (2020). Stat- ing har påpekt at dersom de små distriktskommu- lig styring av kommuner og fylkeskommuner. (Veileder). NOU 2020: 15 201 Det handler om Norge Kapittel 11

Utvalget ser for seg at programmet kan og bør Utvalget anbefaler at det gjennomføres en inneholde flere forsøk enn dem som er nevnt i restriktiv forsøksordning med førerkortordning kapittel 10. Det er derfor vanskelig å anslå de øko- for 16-åringer. Restriksjonene kan omfatte nomiske rammene for et slikt program. Det må a. restriksjoner på områder hvor man kan kjøre også vurderes nærmere om programmet skal b. restriksjoner med hensyn til fart og passasjerer finansieres over Kommunal- og moderniserings- c. en klar merking på at det er en restriktiv fører departementets budsjett, eller om de enkelte (slik som med dagens øvelseskjøring med departementer skal finansiere forsøkene innenfor L-skilt) sin sektor. Utvalget antar at en årlig sum til Kom- munal- og moderniseringsdepartementet kan Utvalget viser til liknende ordninger i enkelte pro- gjøre det enklere å få med andre sektorer på slike vinser i Canada og stater i USA. Om tiltaket egner forsøk. Forsøkene kan bli mer realistiske hvis de seg, må vurderes ut fra lokale forhold som også inneholder mekanismer for finansiering i en veistandard og trafikkbildet i eventuelle forsøks- full implementeringsfase, for eksempel hvis gratis kommuner. barnehage og SFO finansieres gjennom avvikling Forslaget vil ha administrative konsekvenser. av kontantstøtte og barnetrygd.

Forsøk med skattefritak for å stimulere markedet for Forsøk med gratis barnehage og SFO for å øke utleieboliger i distriktene familieetablering i og tilflytting til distrikts- Det paradoksale med boligmarkeder i distriktene kommuner er at mange boliger blir stående tomme samtidig Forskning viser at økonomiske overføringer til som det er boligmangel. For å gjøre boligmarke- barnefamilier, herunder subsidiering av barne- det i distriktene mer dynamisk må det bli mer pass og kontantoverføringer, har hatt effekt på økonomisk gunstig enten å selge eller leie ut fruktbarheten i Norge. Det finnes imidlertid lite boligen. Man får i dag skattefritak om man leier ut kunnskap om hvilken effekt gratis barnehage og mindre enn halvparten av egen bolig, og om leie- SFO har på bosetting av barnefamilier. forholdet varer minst i 30 dager. Et tilsvarende Utvalget foreslår derfor at det gjennomføres skattefritak for utleie av alle typer boliger i distrik- forsøk som skal undersøke nærmere om tiltak tene kan prøves ut for å vurdere om et slikt tiltak knyttet til fri barnehage og SFO kan ha effekt på kan være effektivt for å stimulere til økt boligtil- familieetablering og tilflytting til distriktskommu- gang i distriktene. ner. Forsøket vil ha økonomiske og administrative Etter utvalgets vurdering vil en avvikling av konsekvenser som må utredes nærmere. kontantstøtte og barnetrygd i kommuner på sen- tralitetsnivå 5 og 6 omtrent kunne finansiere gratis barnehage og SFO i de samme kommunene. Forsøk med saneringsstøtte mot fysisk forslumming Utvalget foreslår at det gjennomføres et forsøk for Forsøk med tilskudd til nedriving av tomme et utvalg av kommunene på disse sentralitets- bygninger vil kreve tilskuddsmidler i en forsøks- nivåene. Forsøket vil da etter utvalgets vurdering periode. Omfanget av dette må utredes nærmere. ikke kreve økt ressursinnsats. Om forsøket ikke finansieres av avvikling av kontantstøtte og barnetrygd, er kostnaden for Forsøk med flere desentraliserte enheter i statlige staten sjablongmessig anslått til 1–2 milliarder virksomheter for å oppnå økt statlig sysselsetting kroner for full implementering og om lag 100–200 i distriktene millioner kroner dersom 10 prosent av inn- Forsøk med flere desentraliserte enheter vil ha byggerne på nivå 5 og 6 omfattes av forsøket. administrative konsekvenser for etatene som er med i forsøket. Hvordan selve forsøket skal organiseres, med arbeidssted og arbeidstilknytning, Forsøk med begrenset førerkort for 16-åringer for må utredes nærmere. å gjøre ungdom i distriktene mer mobile Misnøye med kollektivtilbud, eller kanskje rettere sagt med mangelen på kollektivtilbud, forener så godt som alle ungdommer i distriktene. 202 NOU 2020: 15 Litteraturliste Det handler om Norge

Litteraturliste

Abelsen, B., Gaski, M. & Fosse, A. (2020). Rekrut- tiated social security contributions in Norway. tering og stabilisering av helsepersonell til dis- (Report 26-2018). Samfunnsøkonomisk ana- trikt. (Notat demografiutvalget). Nasjonalt lyse. senter for distriktsmedisin, Universitetet i Bliksvær, T., Andrews, T., Bardal, K. G & Waldahl, Tromsø – Norges arktiske universitet. R. H. (2020). Et godt sted å bli gammel – En Alfnes, F., Schjøll, A. & Dulsrud, A. (2019). Kart- studie av aldring i rurale kommuner. (NF- legging av utviklingen i butikkstruktur, daglig- rapport nr. 11/2020). Nordlandsforskning. vareutvalg og dagligvarepriser. (SIFO-rapport Bloch, V. V. H. (2017, 10. april). I 45 kommuner er nr. 5–19). Forbruksforskningsinstituttet SIFO. det flere hytter enn boliger. www.ssb.no. Alnes, P. K., Arnesen T., Kvamme S. & Lerfald M. Bloch, V. V. H. (2018). Geografisk analyse av (2018). Fjellindeksen. (ØF-rapport 05/2018). nyboligbygging i Norge – igangsettingstillatelser Østlandsforskning. etter mål for sentralitet og konsentrasjon. (Rap- Analysys Mason. (2020). Kostnadsanalyse 2020 – porter 2018/32). Statistisk sentralbyrå. bredbåndsdekning i ulike varianter. (Rapport Borge, L.-E, Ellingsen, W., Hjelseth, A., Leikvoll, for Kommunal- og moderniseringsdeparte- G. K., Løyland, K. & Nyhus, O. H.: Inntekter og mentet). utgifter i hyttekommuner. (TF-rapport nr. 349/ Analysys Mason. (2019). 10 og 20 Mbit/s bredbånd 2015). Telemarksforsking. – kostnader for 100% dekning. (Notat for Kom- Borge, L.-E., Brandtzæg, B. A., Flatval, V. S., munal- og moderniseringsdepartementet). Kråkenes, T., Rattsø, J., Røtnes, R., Sørensen, Analysys Mason. (2019). Ekom-infrastruktur for R. J. & Vinsand, G. (2017). Nullpunktsmåling: digitalisering i kommunal sektor. (KS FoU-pro- Hovedrapport. (SØF-rapport nr. 01/17). Senter sjekt nr. 184022). for økonomisk forskning. Analysys Mason. (2020). Bredbåndsdekning 2020. Brandtzæg, B. A., Lunder, T. E., Aastvedt, A., (Rapport for Nasjonal kommunikasjonsmyn- Thorstensen, A., Groven, S. & Møller, G. dighet). (2019). Utredning om små kommuner. (TF- Angell, E. (Red.), Eikeland, S., Grünfeld, L. A., Lie, rapport nr. 473). Telemarksforsking. I., Myhr, S., Nygaard, V. & Pedersen, P. (2012). Brandtzæg, B. A, Lunder, T. E., Aastvedt, A. & Tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms – Leikvoll, G. K. A. (2020). Små distriktskommu- utviklingstrekk og gjennomgang av virkemid- ners deltakelse i innovasjonsvirkemidler. (TF- lene. (Rapport 2012:2). Norut Alta. rapport nr. 540). Telemarksforsking. Arbeidstilsynet. (2020). Hjemmearbeid. (Artikkel). Brandtzæg, B. A. & Aastvedt, A. (2020). Tiltak for www.arbeidstilsynet.no. å stimulere til økt innovasjon og utvikling i små Arbo, P. (2011). Universitetets regionale betyd- distriktskommuner. (TF-rapport nr. 549). Tele- ning. Plan, 43(2). marksforsking. Arnesen, T. & Teigen, H. (2019). Fritidsboliger Brox, O. (1980). Mot et konsolidert busettings- som vekstimpuls i fjellområdet. (Skriftserien 21 mønster. Tidsskrift for samfunnsforskning, – 2019). Høgskolen i Innlandet. 21(3/4), 227–244. Asplan Viak, PwC & SINTEF. (2009). Evaluering Bråthen, S., Husdal, J. & Rekdal, J. (2006). Gratis av utflytting av statlig virksomhet. (Rapport for bruk av ferjer – Noen mulige varianter. (Rap- Fornyings- og administrasjonsdepartementet). port nr. 0614). Møreforsking Molde AS. Aure, M., Langset, B. & Sørlie, K. (2011). Flytte- Bø, E. E. & Revold, M. K. (2019). Scenarioanalyser motiver og bostedsvalg. Plan, 43(5). av tilgjengelighet i den norske boligmassen. Benedictow, A., Bjøru, E. C., Eggen, F. W., Flatval, (Rapporter 2019/8). Statistisk sentralbyrå. V. S., Norberg-Schulz, M., Rybalka, M., Cairncross, F. (2001). The Death of Distance. How Røtnes, R., Stokka, A., Tofteng, M. & Vik, L. The Communications Revolution is Changing (2018). Evaluation of the regionally differen- Our Lives. Harvard Business Review Press. NOU 2020: 15 203 Det handler om Norge Litteraturliste

Cappelen, Å., Dapi, B., Gjefsen, H. M., Sparrman, ESPON. (2020). ESCAPE: European Shrinking Ru- V. & Stølen, N. M. (2018). Framskrivinger av ral Areas. Challenges, Actions and Perspectives arbeidsstyrken og sysselsettingen etter utdanning for Territorial Governance. (Draft final report). mot 2035. (Rapporter 2018/36). Statistisk sen- EU-commision. Economic and Financial Affairs. tralbyrå. (2018). The 2018 Ageing Report: Economic and Carneiro, P., Liu, K. & Salvanes, K. G. (2018). The Budgetary Projections for the EU Member States Supply of Skill and Endogenous Technical (2016–2070). (Institutional Paper 079). Change: Evidence from a College Expansion EY & Vista Analyse. (2019). Evaluering av fastlege- Reform. (IZA Discussion Paper No. 11661). ordningen. (Rapport). COWI. (2019). Kunnskapsgrunnlag mobilitets- Folkehelseinstituttet. (2020). Folkehelserapporten. strategi Midt-Telemarksregionen. Notat om be- Forbord, M. & Storstad, O. (2008). Konsesjonsplikt stillingstransport. (Notat). på boligeiendom i fritidskommuner: Sikrer det Dahle, M., Grimsrud, G. M. & Holthe, I. C. helårsbosetting? (R-11/08). Ruralis. (2011). Bosettingsvirkninger av regionale Fridstrøm, L. (2019). Dagens og morgendagens traineeprogram. (R 1/2011). Ideas2evidence. bilavgifter. (TØI rapport 1708/2019). Trans- Denstadli, J. M., Gripsrud, M. & Rideng, A. portøkonomisk institutt. (2008). Reisevaneundersøkelsen på fly 2007. Gaski, M., Abelsen, B. & Lie, I. (2016). Sykepleiere (TØI-rapport 974/2008). Transportøkono- utdannet i Nord-Norge. Hvor blir de av? (Rap- misk institutt. port). Nasjonalt senter for distriktsmedisin, Denstadli, J. M. & Rideng, A. (2012). Reisevaner Universitetet i Tromsø – Norges arktiske uni- på fly 2011. (TØI-rapport 1209/2012). Trans- versitet. portøkonomisk institutt. Gleditsch, R. F., Thomas, M. J. & Syse, A. (2020). Diez Gutierrez, M. (2019). Travellers’ reactions to Nasjonale befolkningsframskrivinger 2020. inconvenience removal due to fixed link project. (Rapporter 2020/24). Statistisk sentralbyrå. (Dr.gradsavhandling ved NTNU, 2019:261). Grimsrud, G. M. & Aure, M. (2013). Tilflytting for Norges teknisk-naturvitenskapelige universi- enhver pris? En studie av tilflyttingsarbeid i tet. norske distriktskommuner. (Rapport 4/2013). Difi. (2012). Lokalisering av statlige arbeidsplasser Ideas2evidence. – en kartlegging. (Difi-rapport 2012:6). Grimstad-utvalget. (2019). Studieplasser i medisin Difi. (2014). Både styring og ledelse? Om leder- i Norge. Behov, modeller og muligheter. (Rap- grupper i direktorater med regionalt apparat. port). Kunnskapsdepartementet (Difi-notat 2014:4). Grythfeldt, K. & Heggen, K. (2012). Er høgskolene Difi. (2017). Hva skjer med regional statsforvalt- regionale kvalifiseringsinstitusjoner? Likheter ning? Utviklingstrekk, drivkrefter og muligheter. og ulikheter mellom høgskolene på Vestlandet og (Difi-rapport 2017:10). i hovedstadsregionen. (Rapport 5/2012). Høg- Difi. (2019). Evaluering av nærpolitireformen. skolen i Oslo og Akershus. Statusrapport 2018. (Difi-rapport 2019:1). Gundersen, F., Holmen, R. B. & Hansen, W. Duranton, G. & Puga, D. (2003). Micro-founda- (2019). Inndeling i BA-regioner 2020. (TØI-rap- tions of urban agglomeration economies. port 1713/2019). Transportøkonomisk insti- (NBER Working Paper 9931). National Bureau tutt. of Economic Research, Cambridge, Massachu- Halse, A. H. & Fridstrøm, L. (2018). Jakten på den setts. forsvunne lønnsomhet – om norske veiprosjek- Eliasen, S. Q., Vestergård, L. O., Sigurjónsdóttir, ters manglende samfunnsøkonomiske avkast- H. R., Turunen, E. & Penje, O. (2020). Rural ning. (TØI-rapport 1630/2018). Transport- housing challenges in the Nordic region. (Re- økonomisk institutt. port 2020:7). Nordregio. Hansen, W., Gundersen, F. & Jordbakke, G. N. Ellingsen, W. & Arnesen, T. (2018). Fritids- (2019). Høyfrekvent ferjetilbud. (TØI-rapport bebyggelse – fra byggesak til stedstuvikling. (ØF- 1732/2019). Transportøkonomisk institutt. notat nr. 03/2018). Østlandsforskning. Hart, R. K. & Kravdal, Ø. (2020). Fallende frukt- Ellingsen, W. (2016). Rural second homes: A barhet i Norge. (Rapport 2020). Folkehelse- narrative of decentralisation. Sociologia Rura- instituttet. lis, 57(2), 229–244. Hatling, L. & Dahl, I. (2020). Tilflyttings- og rekrut- Engebretsen, Ø. & Gjerdåker, A. (2012). Potensial teringsarbeid i distriktene – en oppsummering for regionforstørring. (TØI-rapport 1208/2012). av kunnskap. (Notat til demografiutvalget). Transportøkonomisk institutt. Distriktssenteret. 204 NOU 2020: 15 Litteraturliste Det handler om Norge

Helgesen, M. K. & Herlofson, K. (2017). Kommu- Høydahl. E. (2020). Sentralitetsindeksen. Oppdate- nenes planlegging og tiltak for en aldrende be- ring med 2020-kommuner. (Notater 2020/4). folkning. (NIBR-rapport 2017:16). By- og Statistisk sentralbyrå. regionsforskningsinstituttet NIBR. Institutt for helse og samfunn – Universitetet i Helland, H. & Heggen, K. (2018). Regional Diffe- Oslo, Oslo Economics & Nasjonalt senter for rences in Higher Educational Choice? Scandi- distriktsmedisin, UiT Norges arktiske univer- navian Journal of Educational Research, 62(6). sitet. (2020). Evaluering av utprøving av medi- Helsedirektoratet. (2014). Fremtidens legespesia- sinsk avstandsoppfølging. (Delrapport 1). lister. En gjennomgang av legers spesialitets- Jacobsen, D. I. (2014). Interkommunalt samarbeid struktur og -innhold. (Rapport IS-2079-3). i Norge. Former, funksjoner og effekter. Fagbok- Helsedirektoratet. (2018, oppdatert 2019). forlaget. Responstid fra AMK varsles til ambulanse er på Jensen, J. O. & Staunstrup, J. K. (2019). Vurdering hendelsessted. (Rapport). af effekter af nedrivningsindsats med støtte fra Helsedirektoratet. (2019). Helhet og sammenheng. pulje til landsbyfornyelse. Aalborg Universitet. Utvikling og variasjon i bruk av helse- og om- Johnsen, I. & Perjo, L. (2014). Local and regional sorgstjenester blant pasienter med behov for hel- approaches to demographic change in the hetlige tjenester. (Rapport IS-2765). Nordic countries. (Working Paper 2014:3). Helseth, I. A., Fetscher, E. & Wiggen, K. S. (2019). Nordregio. Praksis i høyere utdanning – gode eksempler. Kann, I. C., Dokken, T., Sørbø, J. & Yin, J. (2018). (NOKUTs utredninger og analyser). Geografisk og yrkesmessig mobilitet blant Hervik, A. & Rye, M. (2011). Drøfting av differen- arbeidsledige. Arbeid og velferd, nr. 1–2018. siert arbeidsgiveravgift som virkemiddel for ut- Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV). vikling av kompetansebaserte arbeidsplasser. Karlsen, J., Lysgård, H. K., Ryntveit, A. K., Lang- (Notat til Kompetansearbeidsplassutvalget)). helle, O. & Fosse, J. K. (2003). Følgeevaluering Hjemås, G., Holmøy, E. & Haugstveit, F. (2019). av Utkantprogrammet. Sluttrapport. (FoU-rap- Fremskrivninger av etterspørselen etter arbeids- port nr. 3/2003). Agderforskning. kraft i helse- og omsorg mot 2060. (Rapporter Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2009/12). Statistisk sentralbyrå. (2016). Regionale utviklingstrekk 2016. (Rap- Hjemås, G., Zhiyang, J., Kornstad, T. & Stølen, N. port). M. (2019). Arbeidsmarkedet for helsepersonell Kommunal- og moderniseringsdepartementet fram mot 2035. (Rapporter 2019/11). Statistisk (2019). Nasjonale forventninger til regional og sentralbyrå. kommunal planlegging 2019–2023. (Veileder). Hjertstrøm, H. K., Håkonsen, L., Kvernenes, M. S. Kommunal- og moderniseringsdepartementet. & Lunder, T. E. (2019). Ressurskrevende om- (2020). Retningslinjer for skjønnstildelingen sorgstjenester i kommunene. (TF-rapport nr. 2021. 539/2019). Telemarksforsking. Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Holte, J. H., Kjær, T., Abelsen, B. & Olsen, J. A. (2020). Statlig styring av kommuner og fylkes- (2015). The impact of pecuniary and non-pecu- kommuner. (Veileder). niary incentives for attracting young doctors Kommunal- og moderniseringsdepartementet. to rural general practice. Social Science & (2020, august). Fakta om samiske språk. www. Medicine 2015, 128, 1–9. regjeringen.no. Husbanken. (2020). Sluttrapport – Satsingen Konkurransetilsynet. (2014). Drivstoffmarkedet i Boligetablering i distriktene fra 2011–2018. Norge – marginøkning og ny pristopp. (Rap- (Rapport). port). Husbanken. (2020, august). Retningslinjer for in- Kravdal, Ø., Alver, K., Bævre, K., Kinge, J. M., vesteringstilskudd fra Husbanken til sykehjems- Meisfjord, J. R., Steingrímsdóttir, Ó. A. & plasser og omsorgsboliger. Strand, B. H. (2015). How much of the varia- Huttunen, K., Møen, J. & Salvanes, K. G. (2016). tion in mortality across Norwegian municipali- Job loss and regional mobility. (Discussion pa- ties is explained by the socio-demographic per, SAM 17–2016). Norges handelshøyskole, characteristics of the population? I Health and Bergen. Place, 33(May). Høst, H., Aamodt, P. O., Hovdhaugen, E. & Lyby, L. KS. (2018, 6. mars). Samskapende sosial innova- (2019). Styrt eller søkerstyrt? En undersøkelse av sjon. (Artikkel). hvordan universiteter og høyskoler dimensjonerer KS. (2019). Kommunesektorens arbeidsgivermoni- sine studietilbud. (Rapport 2019:15). NIFU. tor 2019. (Rapport). NOU 2020: 15 205 Det handler om Norge Litteraturliste

Kunnskapsparken Bodø. (2019). Tapere og vin- Meld. St. 27 (2015–2016). Digital agenda for Norge nere i boligmarkedet i Nord-Norge. (Rapport). – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet. Labugt, I-L., Holm, O. & Aanesland, N. (2004). Bo- Kommunal- og moderniseringsdepartementet. plikt for helårsboliger – svarer resultatet til for- Meld. St. 29 (2012–2013). Morgendagens omsorg. ventningene? Plan, 36(1). Helse- og omsorgsdepartementet. Langørgen, A., Galloway, T. A., Mogstad, M. & Meld. St. 29 (2016–2017). Perspektivmeldingen Aaberge, R. (2005). Sammenlikning av simul- 2017. Finansdepartementet. tane og partielle analyser av kommunenes øko- Meld. St. 33 (2016–2017). Nasjonal transportplan nomiske adferd. (Rapporter 2005/25). Stati- 2018–2029. Samferdselsdepartementet stisk sentralbyrå. Mellingen, M. L. & Solbakken, M. (2020, 25. sep- Leknes, S. & Løkken, S. (2020). Befolkningsfram- tember). Husker dere å ta god vare på de inn- skrivinger for kommunene, 2020–2050. (Rap- byggerne dere har? Trønder-Avisa. porter 2020/27). Statistisk sentralbyrå. Morken, T, Solberg, L. R. & Allertsen, M. (2019). Leknes, S., Hjemås, G., Holmøy, E. & Stølen, N. M. Legevaktorganisering i Norge. (Rapport nr. 4 – (2019). Regionale framskrivinger av etterspørsel 2019). Nasjonalt kompetansesenter for lege- etter helse- og omsorgstjenester, 2017–2035. vaktmedisin, NORCE Norwegian Research (Rapporter 2019/26). Statistisk sentralbyrå. Centre. Leknes, E., Grünfeld, L. A., Holmen, R. B., Blom- Mulder, C. H., Lundholm, E. & Malmberg, G. gren, A., Bayer, S. B., Harstad, A. M., Theie, (2020). Young adults' return migration from M. G. & Espelien, A. (2016). Drivkrefter for large cities in Sweden: The role of siblings and vekst i ulike byregioner. (Rapport IRIS 2016/ parents. Population, Space and Place, 26(7). 130, rapport Menon 2016/38). IRIS & Menon Munkejord, M. C., Eggebø, H. & Schönfelder. W. Business Economics. (2018). Hjemme best? En tematisk analyse av Lian, J. I. & Rønnevik, J. (2010). Ringvirkninger av eldres fortellinger om omsorg og trygghet i store vegprosjekter i Norge. (TØI-rapport 1065/ eget hjem. Tidsskrift for omsorgsforskning, 4(1). 2010). Transportøkonomisk institutt. Myhre, J. E. (2006). Den eksplosive byutviklingen Markussen, E. (2010). Valg og gjennomføring av 1830–1920. I Helle, K., Eliassen, F-E., Myhre, videregående opplæring før Kunnskapsløftet. J. E. & Stugu, O. S. (Red.), Norsk byhistorie – Acta Didactica, 4(1), 1–18. urbanisering gjennom 1300 år. Pax forlag. Meld. St. 4 (2018–2019). Langtidsplan for forskning Nav (2019). Navs bedriftsundersøkelse 2019. (Rap- og høyere utdanning 2019–2028. Kunnskaps- port). departementet. Nergaard, K. (2020, april). Hjemmekontor og digi- Meld. St. 5 (2019–2020). Levende lokalsamfunn for tale løsninger. (Faktaflak april 2020). Fafo. fremtiden – Distriktsmeldingen. Kommunal- og Nergaard, K., Andersen, R. K., Alsos, K. & Older- moderniseringsdepartementet. voll, J. (2018). Fleksibel arbeidstid – En analyse Meld. St. 7 (2019–2020). Nasjonal helse- og syke- av ordninger i norsk arbeidsliv. (Fafo-rapport husplan 2020–2023. Helse- og omsorgsdepar- 2018/15). Fafo. tementet. Nesje, K., Aamodt, P. O., Monkerud, L. C., Helge- Meld. St. 9 (2018–2019). Handelsnæringen – når sen, M., Lippestad, J-W. & Grut, L. (2018). kunden alltid har nett. Nærings- og fiskeri- Evaluering av Kompetanseløft 2020 Første del- departementet. rapport 2018. (Rapport). SINTEF, NIBR & Meld. St. 13 (2012–2013). Ta heile Noreg i bruk. NIFU. Kommunal- og regionaldepartementet. Neumark, D. & Kolko, J. (2010). Do Enterprise Meld. St. 15 (2017–2018). Leve hele livet – En kva- Zones Create Jobs? Evidence from California’s litetsreform for eldre. Helse- og omsorgs- Enterprise Zone Program. Journal of Urban departementet. Economics 68(1), 1–19. Meld. St. 18 (2014–2015). Konsentrasjon for kvali- NHO. (2018). Verden og oss. Næringslivets perspek- tet – Strukturreform i universitets- og høyskole- tivmelding 2018. (Rapport). sektoren. Kunnskapsdepartementet. Nielsen, G. & Lange, T. (2007). Bedre kollektiv og Meld. St. 18 (2018–2019). Helsenæringen – offentlig transport i distriktene. Råd om utfor- Sammen om verdiskaping og bedre tjenester. ming av tilbudet. (TØI-rapport 887/2007). Nærings- og fiskeridepartementet. Transportøkonomisk institutt. Meld. St. 22 (2018–2019). Smartere innkjøp – Nordvik, V., Aarland, K. & Paus, E. (2011). Evalue- effektive og profesjonelle offentlige anskaffelser. ring av Husbankens grunnlån til oppføring. Nærings- og fiskeridepartementet. (Rapport). Asplan Viak. 206 NOU 2020: 15 Litteraturliste Det handler om Norge

Norges forskningsråd. (2016). Evaluering av sam- OECD. (2015). The Innovation Imperative in the handlingsreformen. Sluttrapport fra styrings- Public Sector: Setting an Agenda for Action. gruppen for forskningsbasert følgeevaluering av OECD Publishing. samhandlingsreformen. (EVASAM). Norges OECD. (2019). The impact of technological advan- forskningsråd. cements on health expenditure. A literature Normann, T. R. (2017). Hvordan måle boutgifts- review. OECD Publishing. belastning? En diskusjon av forholdet mellom OECD. (2020). Rural Well-being: Geography of inntekter og utgifter til bolig. (Notater 2017/6). Opportunities. OECD Rural Studies. OECD Statistisk sentralbyrå. Publishing. NOU 1996: 1. Et enklere og mer rettferdig inntekts- Opheim, V. (2003). Borte bra, hjemme best? Om system for kommuner og fylkeskommuner. Kom- geografisk søkermobilitet, valg av utdanning og munal- og arbeidsdepartementet. lærested blant søkere til høyere utdanning i år NOU 2004: 1. Modernisert folketrygd – bærekraftig 2000. (NIFU skriftserie nr. 2/2003). pensjon for framtida. Finansdepartementet. Oslo Economics. (2020). Kartlegging og vurdering NOU 2004: 2. Effekter og effektivitet – Effekter av av lokale ordninger for å beholde og rekruttere statlig innsats for regional utvikling og dis- arbeidskraft i Nord-Norge. (Rapport for Kom- triktspolitiske mål. Kommunal- og regional- munal- og moderniseringsdepartementet). departementet. Oslo Economics, Norsk Telecom & Simonsen NOU 2004: 19. Livskraftige distrikter og regioner – Vogt Wiig. (2017). Evaluering av tilskudds- Rammer for en helhetlig og geografisk tilpasset ordning for bredbåndsutbygging i Norge. (Rap- politikk. Kommunal- og regionaldepartementet. port for Nasjonal kommunikasjonsmyndig- NOU 2008: 3. Sett under ett – Ny struktur i høyere het). utdanning. Kunnskapsdepartementet. OsloMet. (2020, 30. juni). Pulsmåling om hjemme- NOU 2011: 3. Kompetansearbeidsplasser – driv- kontorsituasjonen. (Spørreundersøkelse). kraft for vekst i hele landet. Kommunal- og Parlamentarisk arbeidsgruppe for tynt befolkede regionaldepartementet. områder (2019). Sluttrapport fra parlamenta- NOU 2012: 16. Samfunnsøkonomiske analyser. risk arbeidsgruppe for tynt befolkede områder. Finansdepartementet. [Harvaan asuttujen alueiden parlamentaarisen NOU 2015: 1. Produktivitet – grunnlag for vekst og työryhmän loppuraportti]. (Publiseringer velferd – Produktivitetskommisjonens første rap- 2019: 22). Landbruks- og skogbruksdeparte- port. Finansdepartementet. mentet. NOU 2018: 2. Fremtidige kompetansebehov I – Kunn- Pedersen, S., Lindhjem, H. & Rasmussen, I. skapsgrunnlaget. Kunnskapsdepartementet. (2012). Samfunnsøkonomisk nytte og lønnsom- NOU 2018: 13. Voksne i grunnskole- og videregå- het av høyhastighetsbredbånd i distriktene. (Rap- ende opplæring – Finansiering av livsopphold. port 2012/11). Vista Analyse. Kunnskapsdepartementet. Pedersen, P. & Andersen, M. (2001). Langtids- NOU 2019: 12. Lærekraftig utvikling – Livslang effekter av person- og bedriftsrettede tiltak i læring for omstilling og konkurranseevne. Finnmark og Nord-Troms. (Rapport 2001:3). Kunnskapsdepartementet. Norut. NOU 2019: 22. Fra statussymbol til allemannseie – Perlic, B. & Albertsen, D. (2019). Mobilitet blant norsk luftfart i forandring. Samferdselsdeparte- personer med fag-/svenneprøve. (Rapport 2019/ mentet. 31). Statistisk sentralbyrå. NOU 2020: 2. Fremtidige kompetansebehov III: Politidirektoratet. (2015). Politiets responstid. Læring og kompetanse i alle ledd. Kunnskaps- Resultater første halvår 2014 og fastsatte krav departementet. for 2015. (Rapport). NOU 2020: 12. Næringslivets betydning for levende Politidirektoratet. (2019). Resultater for politiets og bærekraftige lokalsamfunn. Kommunal- og responstid 3. tertial 2019. (Rapport). moderniseringsdepartementet, Nærings- og Prop 2017/18: 179 (2018). En sammanhållen poli- fiskeridepartementet. tik för Sveriges landsbygder – för ett Sverige som Nygaard, V., Lie, I. & Karlstad, S. (2010). En ana- håller i hop. Näringsdepartementet. lyse av små, usikre eller stagnerende bolig- Prop. 1 S (2020–2021). Statsbudsjettet 2021. Kom- markeder. (Rapport 2010:3). Norut. munal- og moderniseringsdepartemtentet. OECD. (2011). Together for Better Public Services: Prop. 88 S (2017–2018). Kommuneproposisjonen Partnering with Citizens and Civil Society. 2019. Kommunal- og moderniseringsdeparte- OECD Publishing. mentet. NOU 2020: 15 207 Det handler om Norge Litteraturliste

Prop. 105 S (2019–2020). Kommuneproposisjonen Skollerud, K. H. (2014). «Halv på hel» i Tolga – 2021. Kommunal- og moderniseringsdeparte- Brukererfaringer og evalueringer. (TØI-rapport mentet. 1343/2014). Transportøkonomisk institutt. PwC. (2019). Evaluering Regionplan Agder 2020. Slätmo, E., Vestergård, L. O., Lidmo, J. & (Rapport). Turunen, E. (2019). Urban–rural flows from Rambøll. (2013). Samarbeid mellom kommunesek- seasonal tourism and second homes. (Report toren og UH-sektoren for økt kvalitet og relevans 2019:13). Nordregio. i UH-utdanning. (FoU-prosjekt nr. 124013). KS Solstad, K. J. (2016). Nedlegging av skular – FoU. grunnar og konsekvensar. Bedre Skole, nr. 3. Rambøll. (2014a). Gode eksempler boligstrategiske Solstad, K. J. & Solstad, M. (2015). Meir skyss – tiltak i distriktet. (Rapport). Rambøll Manage- mindre helse? Skulesentralisering i eit helse- ment Consulting, Oslo. perspektiv. (NF-rapport nr: 7/2015). Nord- Rambøll. (2014b). Følgeevaluering – sluttrapport landsforskning. boligetablering i distriktene. (Rapport). Rambøll SOU 2013: 47. Effektivare bredbandsstöd. Närings- Management Consulting, Oslo. departementet. Rambøll. (2017). Utvikling av kommunen som SOU 2017: 1. För Sveriges landsbygder – en sam- læringsarena for helse- og velferdsutdanninger. manhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och (FoU-prosjekt nr. 164003). KS FoU. välfärd. Näringsdepartementet. Rasmussen, T. F. (1967). Hele folket i storbyer? St.meld. nr. 27 (1971–72). Om regionalpolitikken Forskningsnytt, nr. 2–3. og lands- og landsdelsplanlegginga. Kommunal- Riksrevisjonen. (2019). Riksrevisjonens under- og arbeidsdepartementet. søkelse av bemanningsutfordringer i helsefore- St.meld. nr. 50 (1972–73). Tillegg til St.meld. nr. 27 takene. (Del av Dokument 3:2 (2019–2020)). for 1971–72 Om regionalpolitikken og lands- og Riksrevisjonen. (2019). Riksrevisjonens under- landsdelsplanleggingen. Miljøverndepartemen- søkelse av samiske elevers rett til opplæring i og tet. på samisk. (Dokument 3:5 (2019–2020)). Stad kommune. (2020, juli). Kva kan vi skape Rogne, A. F. & Syse, A. (2018). Framtidens eldre i saman? StadMag (Informasjonsmagasin). by og bygd. Befolkningsframskrivinger, sosio- Stambøl, L. S. (2013). Studentvandringer. Rekrutte- demografiske mønstre og helse. (Rapporter ring til studier og tilførsel av nye høyt utdannede 2017/32). Statistisk sentralbyrå. i et geografisk perspektiv. (Rapporter 6/2013). Ruud, M. E., Schmidt, L., Sørlie, K., Skogheim, R. Statistisk sentralbyrå. & Vestby, G. M. (2014). Boligpreferanser i dis- Stambøl, L. S. (2013). Bosettings- og flyttemønster triktene. (NIBR-rapport 2014/1). Norsk insti- blant innvandrere og deres norskfødte barn. tutt for by- og regionforskning. (Rapporter 2013/46). Statistisk sentralbyrå. Røhne, M. (2020). Digitalt tilsyn – erfaringer fra Statens vegvesen. (2016, februar). Utviklings- Smart omsorg i Bergen kommune. (2020:00633). strategi for ferjefri og utbetra E39. (Rapport). SINTEF Digital, Anvendt helseteknologi. Stein, J. (2019). The local impact of increased Røhne M. (2020). Digitalt tilsyn – erfaringer fra numbers of state employees on start-ups in Smart omsorg på Økernhjemmet. (2020:00634). Norway. Norsk Geografisk Tidsskrift, 73(3), SINTEF Digital, Anvendt helseteknologi. 156–167. Samferdselsdepartementet. (2016). Høringsnotat Stein, J. (2019). The Striking Similarities between om globalisering og øket konkurranse i sivil luft- Northern Norway and Northern Sweden. fart – Utfordringer og mulige konsekvenser for Arctic Review, 10, 79–102. norsk luftfart. (Høringsnotat). Strand, A. (1993). Satsing på samferdsel – bypoli- Sand, R. (2019). Hvordan brukes befolkningsprog- tikk eller distriktspolitikk? Regionale trender, noser? Erfaringer med bruk av Telemarks- 1/93. forskings analyser i 7 distriktskommuner og 3 Strøm, F., Kirkeberg, M. I. & Epland, J. (2020). fylkeskommuner. (TFoU-rapport 2019:4). Monitor for sekundærflytting. Sekundærflytting Trøndelag Forskning og Utvikling. blant personer med flyktningbakgrunn bosatt i Skogstrøm, J. F., Ulstein, H., Holmen, R. B., Norge 2007–2016. (Rapporter 2020/36). Iversen, E. K., Høiseth-Gilje, K., Gulbrandsen, Statistisk sentralbyrå. M. U. & Grünfeld, L. A. (2013). Investering i Støren, L. A., Mark, M. S., Madsen, A. Å., Olsen, D. vei – blir næringslivet mer produktivt? S., Klitkou, A., Ulvestad, M. E. & Tømte, C. (Menon-publikasjon nr. 36/2013). Menon (2020). Arbeidsmarkedet for IKT-kandidater med Business Economics. høyere utdanning. (Rapport 2020:15). NIFU. 208 NOU 2020: 15 Litteraturliste Det handler om Norge

Sweco. (2008). Lokaliseringspolitiske erfaringer. Telenor. (2020, 19. april). Korona-jobbing gir økt (Rapport for Kommunal- og regionaldeparte- digital kreativitet. (Pressemelding). mentet). Thorsnæs, G. (2020, 21. april). Norge – Syssner, J. (2018). Mindre många. Om anpassning bosettingsmønster. Store norske leksikon, och utvekling i krympande kommuner. Om an- snl.no. passning och utveckling i krympande kommu- Toftdahl, H., Haavardsholm, O. & Bjerkmann I. L. ner. Dokument Press. (2019). Omsetningsutvikling i varehandel og Søholt, S., Aasland, A., Onsager, K. & Vestby, G. tjenesteyting i et utvalg norske byer for perioden M. (2012). «Derfor blir vi her» – innvandrere i 2008–2017. (Rapport 2019/30). Vista Ana- Distrikts-Norge. (NIBR-rapport 2012/5). Norsk lyse. institutt for by- og regionforskning. Tveter, E., Zhang, W. & Laingen, M. (2019). Netto Sørlie, K. (2009). Til belysning av hva som kan bi- ringvirkninger av prosjekter i nye veiers porte- dra til stedsattraktivitet, bolyst og lokal følje. (Rapport nr. 1911). Møreforsking. utviklingskraft i et distriktsutviklingsperspektiv. Udvalget for levedygtige landsbyer. (2018). Ud- (Notat). valget for levedygtige landsbyer. Afrapportering Sørlie, K. (2012). Demografi og migrasjon. I Hans- til regeringen. Erhvervsministeriet. sen, G. S., Klausen, J. E., & Langeland, O. Vareide, K. (2018). Hvorfor vokser steder? Og hvor- (Red.), Det regionale Norge 1950–2050. dan kan utviklingen påvirkes? Cappelen Damm Abstrakt forlag. Akademisk. Sørlie, K., Aure, M. & Langset, B. (2012). Hvorfor Vareide, K., Svardal, S., Storm, H. N. & Groven, S. flytte? Hvorfor bli boende? Bo- og flyttemotiver (2018). Suksessrike distriktskommuner anno de første årene på 2000-tallet. (NIBR-rapport 2018. (TF-rapport nr. 442). Telemarks- 2012/22). Norsk institutt for by- og region- forsking. forskning. Varnai, P., Simmonds, P, Farla, K. & Worthington, Sørlie, K. & Aasbrenn, K. (2016). Uttynnings- H. (2015). The Silver Economy. Technopolis samfunnet – 25 år etter. I Haugen, M. S. og and Oxford Economics. Villa, M. (Red.), Lokalsamfunn. (s. 152–176). Vartdal, R., Trædal, T., & Svendsen, N. (2019, 18. Cappelen Damm Akademisk desember). Storeslem til Universitetet i Oslo – Sørvoll, J. & Løset, G. K. (2017). Samfunnsvirk- får suverent mest pengar frå Forskingsrådet. ninger av boligpolitikk. (NOVA-rapport nr. 3/ Khrono. 2017). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. Velaga, N, Beecroft, M., Nelson, J., Corsar, D. & Sørvoll, J., Sandlie, H. C., Nordvik, V. & Gulbrand- Edwards, P. (2012). Transport poverty meets sen, L. (2016). Eldres boligsituasjon – bolig- the digital divide: accessibility and connecti- marked og boligpolitikk i lys av samfunnets vity in rural communities. Journal of Transport aldring. (NOVA-rapport nr. 11/2016). Geography, 21, 102–112. Velferdsforskningsinstituttet NOVA. Welde, M., Bråthen, S., Rekdal, J. & Zhang, W. Sørvoll, J. (Red.), Gulbrandsen, L., Nordvik, V., (2006). Finansiering av vegprosjekter med bom- Ruud, M. E., Sandlie, H. C., Skogheim, R. & penger. Behandling av og konsekvenser av bom- Vestby, G. M. (2020). Mobilitet blant eldre på penger i samfunnsøkonomiske analyser. (Con- boligmarkedet – holdninger, drivere og barrie- cept-rapport nr. 49). Norges teknisk-natur- rer. (NOVA-rapport nr. 5/2020). Velferdsforsk- vitenskapelige universitet. ningsinstituttet NOVA. Westberg, N. B., Skjeflo, S. W., Hveem, E. B., Sørvoll, J., Nordvik, V., Aarland, K. & Sandlie, H. Pedersen, S., Øien, H., Sørvoll, J., Iversen, T., C. (2018). Bolig i det aldrende samfunnet. Ana- Hagen, T. P. & Grimsby, G. (2019). Evaluering lyse av rammebetingelser for fremskaffelse av av investeringstilskudd til omsorgsboliger og velegnede boliger for eldre. (NOVA-rapport nr. sykehjem. (MENON-Publikasjon nr. 43/2019). 12/2018). Velferdsforskningsinstituttet NOVA. Menon Economics. Teigen, H. (2011). Distriktspolitikkens historie: Wiers-Jenssen, J. (2012). Valg av lærested. Begrun- Frå nasjonal strategi til regional fragmente- nelser og informasjonskanaler ved valg av uni- ring? Plan, 43(6). versitet/høgskole – en pilotstudie. (Rapport 11/ Teigen, H. (2012). Distriktspolitikk gjennom 50 år 2012). NIFU. – Strategane og avviklinga. Nytt Norsk Tids- Østby, S., Moilanen, M., Tervo, H. & Westerlund, skrift, 29(2). O. (2017). The creative Class: do Jobs follow Teigen, H. (2019). Distriktspolitikkens historie i People or do People follow Jobs? Regional Stu- Norge. Cappelen Damm Akademisk. dies, 52(6), 1–12. NOU 2020: 15 209 Det handler om Norge Litteraturliste

Aamodt, P. O. & Lyby, L. (2019). Instrument eller utkantsamfunnet. Tidsskrift for samfunnsforsk- institusjon? Skiftende politiske prioriteringer. I ning, 30(5/6). J. P. Knudsen & T. Lauvdal (Red.), Geografi, Aasbrenn, K. (1998). Regional tjenesteorganise- kunnskap, vitenskap. Den regionale UH-sekto- ring i uttynningsområder. Utfordringer – erfa- rens framvekst og betydning. Cappelen Damm ringer – strategier. (Rapport nr. 5). Høgskolen i Akademisk. Hedmark. Aasbrenn, K. (1985). Flukten fra landsbygda – myte Aasbrenn, K. (2010). Tjenester som treffer. Univer- eller realitet. 1960-tallet i norsk flyttehistorie. sitetsforlaget. (Samfunnsgeografisk arbeidsnotat nr. 1). Geo- Aasjord, B. (2020). Den tause ulikheten. I Almås, grafisk institutt, Universitetet i Oslo. R. & Fuglestad, E. M. (Red.), Distriktsopprør. Aasbrenn, K. (1989). Uttynningssamfunnet – det Periferien på nytt i sentrum. (s. 104–123). demografisk uttynnede – men ikke avfolkede – Dreyer Forlag, Oslo.

Norges offentlige utredninger 2019

Arbeids- og sosialdepartementet: Justis- og beredskapsdepartementet: NOU 2019: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2019 NOU 2019: 4 Organisering av norsk NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring naturskadeforsikring NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov Barne- og likestillingsdepartementet: NOU 2019: 13 Når krisen inntreffer NOU 2019: 20 En styrket familietjeneste NOU 2019: 17 Domstolstruktur

Finansdepartementet: Kulturdepartementet: NOU 2019: 1 Overtakelsestilbud (frivillig og pliktig NOU 2019: 9 Fra kalveskinn til datasjø tilbud) NOU 2019: 19 Jenterom, gutterom og mulighetsrom NOU 2019: 8 Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer Kunnskapsdepartementet: NOU 2019: 11 Enklere merverdiavgift med én sats NOU 2019: 2 Fremtidige kompetansebehov II NOU 2019: 15 Skatterådgiveres opplysningsplikt og NOU 2019: 3 Nye sjanser – bedre læring taushetsplikt NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling NOU 2019: 16 Skattlegging av vannkraftverk NOU 2019: 23 Ny opplæringslov NOU 2019: 18 Skattlegging av havbruksvirksomhet NOU 2019: 25 Med rett til å mestre

Helse- og omsorgsdepartementet: Nærings- og fiskeridepartementet: NOU 2019: 10 Åpenhet i grenseland NOU 2019: 21 Framtidens fiskerikontroll NOU 2019: 14 Tvangsbegrensningsloven NOU 2019: 24 Inntektsfordeling mellom regionale Samferdselsdepartementet: helseforetak NOU 2019: 22 Fra statussymbol til allemannseie NOU 2019: 26 Rusreform – fra straff til hjelp – norsk luftfart i forandring Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon www.publikasjoner.dep.no Telefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige på www.regjeringen.no

Omslagsbilde: NASA Earth Observatory

Trykk: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon – 12/2020

ET RK TRY ME K Ø K J S L A I K M

2 0 6 4 4 1 4 D 0 e p M e d i a