Høring – Forslag Til Gjennomføring Av Eus Nye Regler Om Universell Utforming Av IKT – Nrks Høringsuttalelse 1. Innledning

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Deres ref.: Vår ref.: Dato: 19/3321 - 26.09.2019

Høring – forslag til gjennomføring av EUs nye regler om universell utforming av IKT – NRKs høringsuttalelse

1. Innledning

Vi viser til departementets høringsbrev 1. juli 2019, der høringsfristen ble satt til 10. september 2019. NRK fikk i departementets e-post 30. august 2019 utsatt fristen til 27. september 2019.

NRK vil i denne høringsuttalelsen ikke først og fremst konsentrere seg om de endringene som nå er foreslått i diskrimineringsloven og forskriften om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT)-løsninger, som følge av EU-direktivet. NRKs gjennomgang av høringsnotatet og det eksisterende regelverket har nemlig avdekket at NRK i liten grad har hatt bevissthet om rekkevidden av de forpliktelsene som allerede i dag følger av diskrimineringslovgivningens regler om universell utforming av IKT. Gjennomgangen viser videre at dagens regler ikke tar i betraktning de spesielle forholdene som gjør seg gjeldende ved regulering av mediers plikt til universell utforming av medieinnhold. Dette gjelder uavhengig av om medieforetaket er privat eller offentlig eid. Alt i alt har gjennomgangen gjort det klart at det eksisterende regelverket både reiser spørsmål av prinsipiell karakter når det anvendes på medieforetak, og innebærer store økonomiske og administrative konsekvenser hvis mediene må etterleve disse kravene fullt ut for sine nettsteder og mobilapplikasjoner.

NRKs syn er for det første at allmennkringkasteres nettsteder og mobilapplikasjoner bør unntas fra forskriftens virkeområde.

For det andre, og uavhengig av hvordan løsningen blir for allmennkringkastere, mener NRK at medieforetak, enten de er privat eller offentlig eid, bør unntas fra forskriften.

Eventuelle krav til universell utforming av allmennkringkasteres og andre medieforetaks nettsteder og mobilapplikasjoner bør komme fra sektormyndigheten (Kulturdepartementet), som har bedre forutsetninger for å vurdere eventuelle krav opp mot tilgrensende regelverk, og i den forbindelse ta hensyn til de spesielle forholdene som gjør seg gjeldende ved statlig regulering av medieforetak. Ved å vurdere allmennkringkastere og de øvrige medieforetakene under ett, unngår man også utilsiktet konkurransevridning. Alt dette går vi nærmere gjennom under punkt 2 til 5.

I punkt 6 gir vi noen få, utvalgte kommentarer til høringsnotatet for øvrig. På grunn av den knappe høringsfristen, har NRK ikke kunnet gå inn i alle spørsmål. Våre kommentarer i denne høringsuttalelsen er derfor ikke uttømmende, men begrenser seg til de temaene vi mener det er viktigst å kommunisere foreløpig.

2. Allmennkringkasteres nettsteder og mobilapplikasjoner bør unntas fra forskriftens virkeområde

2.1. Departementet bør følge direktivets måte å avgrense virkeområdet på

Dagens regler om universell utforming av IKT, som står i loven og forskriften, omfatter ikke nettsteder og mobilapplikasjoner der utformingen reguleres av annen lovgivning. Dette følger av diskrimineringsloven § 18 tredje ledd og forskriften § 2 fjerde ledd. Dette betyr at universell utforming av de nettstedene og mobilapplikasjonene som faller innenfor kringkastingslovens virkeområde, reguleres av kringkastingsloven § 2-19.

Som følge av EU-direktivet har departementet foreslått en ny bestemmelse i forskriften § 2, nemlig at den ikke skal gjelde «for nettløsninger som faller inn under kringkastingslovens virkeområde». Ut fra det som står i høringsnotatene (2017-notatet punkt 3.5.1 og 2019-notatet punkt 3.5.4), fremstår det for NRK som at departementet har ment å lage en forskriftsbestemmelse som skal ha samme virkning som den aktuelle bestemmelsen i EU-direktivet, nemlig artikkel 1 (3) bokstav a:

3. Dette direktiv får ikke anvendelse på følgende nettsteder og mobilapplikasjoner:

a. Nettsteder og mobilapplikasjoner som tilhører allmennkringkastere og deres datterforetak, eller andre organer og deres datterforetak som utfører en allmennkringkastingsoppgave.

Hvis departementet opprettholder den foreslåtte forskriftsbestemmelsen, vil man imidlertid ende opp med en annen grensedragning enn den direktivet legger opp til. Der går ikke skillelinjen mellom om noe er kringkasting eller ikke, eller audiovisuell bestillingstjeneste eller ikke (som er avgjørende for kringkastingslovens virkeområde), men om de aktuelle nettstedene og mobilapplikasjonene «tilhører» en allmennkringkaster. Med andre ord vil allmennkringkastere omfattes av forskriften, mens kringkasting faller utenfor.

Fordi departementet tilsynelatende ønsker å følge direktivets avgrensning, setter NRK spørsmålstegn ved om departementet har trådt feil. Ut fra det som står i høringsnotatene, kan det

nemlig se ut til at departementet bruker begrepene «allmennkringkasting» og «kringkasting» om hverandre, og at løsningen derfor blir en annen enn den som er tilsiktet. Vi viser til at det i 2017- høringsnotatet står at virkeområdet til dagens forskrift er «avgrenset mot allmennkringkasting [vår understreking]», se punkt 3.5.1. Og i 2019-høringsnotatet står det at «likestillings- og diskrimineringslovens krav til universell utforming av IKT-løsninger ikke gjelder for allmennkringkasting [vår understreking]», se punkt 3.5.4. Departementets løsning er å foreslå en bestemmelse om at forskriften ikke skal gjelde for nettløsninger som «faller inn under kringkastingslovens virkeområde». Dette vil for øvrig ikke innebære en endring av dagens rettstilstand – som nevnt innledningsvis følger dette allerede av diskrimineringsloven § 18 tredje ledd. Departementet har ikke redegjort nærmere for hvorfor man har valgt å la de nasjonale reglene gå lenger enn EU-direktivet på dette punktet.

Selv om vi antar at departementet langt på vei er kjent med dette, går vi for oversiktens skyld gjennom de forskjellige begrepene/definisjonene.

NRK er en kringkaster og driver med kringkasting av fjernsyn, på samme måte som blant andre TV2, TVNorge (Discovery), og TV3 (NENT), se definisjonen i lov om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester § 1 første ledd bokstav a.

Disse kringkasterne har også egne audiovisuelle bestillingstjenester (som altså er noe annet enn kringkasting, se lovens § 1 første ledd bokstav d), henholdsvis NRK TV, TV2 Sumo, Dplay og Viaplay. I disse tjenestene legges det ut både innhold som har vært kringkastet, og innhold som ikke har vært kringkastet. I tillegg finnes en rekke andre slike audiovisuelle bestillingstjenester, blant andre YouTube, Netflix og HBO. Disse driver imidlertid ikke hovedsakelig med kringkasting. I Norge har også de største avisene egne TV-tjenester, som både kringkaster (på Internett) og har en audiovisuell bestillingstjeneste.

Det finnes med andre ord en rekke kringkastere. Det er imidlertid bare NRK (og TV2) som er en allmennkringkaster og som derfor driver med allmennkringkasting, se mer om dette på https://medietilsynet.no/mediebildet/allmennkringkasting og https://snl.no/allmennkringkasting.

Men selv om NRK er en allmennkringkaster, driver NRK som kjent ikke bare med kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester – NRK har mange nettsteder og mobilapplikasjoner som publiserer innhold som ikke regnes som kringkasting/audiovisuelle bestillingstjenester i kringkastingslovens forstand, se listen i punkt 4.1. Dette har sin bakgrunn i NRKs allmennkringkasteroppdrag, se NRK- plakaten § 24, der det står at «NRK skal være til stede på, og utvikle tjenester på, alle viktige medieplattformer, herunder Internett, for å nå bredest ut med sitt samlede programtilbud», se også §§ 49, 50 og 51. Begrepet «allmennkringkaster», som henger igjen fra gammelt av, er på denne måten ikke lenger helt presist, og i Europa brukes derfor ofte begrepet «Public service media» fremfor «Public service broadcasting».

I tillegg til å kringkaste fjernsyn, kringkaster NRK også radio. Også radio, på samme måte som fjernsyn, regnes som kringkasting i kringkastingslovens forstand når programmet sendes direkte. Nettspillere som legger ut podkaster og opptak av direktesendt radio (som NRK Radio, se

nrk.no/radio), er imidlertid ikke å regne som en slik bestillingstjeneste som omfattes av lov om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester. Dette er fordi det her i all hovedsak er tale om en audiotjeneste, ikke en audiovisuell tjeneste, se Prop. 9 L (2012-2013) punkt 5.6.1 jf. punkt 3.2.1. At det dukker opp stillbilder når man spiller av programmet på NRK Radio, antas ikke å ha betydning. Noe annet er hvis det gjøres videoopptak fra radiostudioet med tanke på publisering, som for eksempel Dagsnytt 18. De levende bildene (med lyd) vil omfattes av kringkastingslovens bestemmelser både når de kringkastes, og når programmet senere publiseres i NRK TV. Radioprogrammet vil også omfattes av kringkastingslovens bestemmelser når det kringkastes. Lydopptaket derimot, faller utenfor kringkastingsloven når det etter sendingen publiseres i NRK Radio.

Fordi direktivet regulerer tilgjengelighet på nettsteder og mobilapplikasjoner, står det nødvendigvis ingenting i direktivet om kringkasting eller allmennkringkasting. Det direktivet derimot har lagt opp til – og det er som nevnt her NRK setter spørsmålstegn ved om departementet har trådt feil, er at nettsteder og mobilapplikasjoner som tilhører allmennkringkastere ikke bør omfattes av de nasjonale reglene om offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner. Direktivet er med andre ord knyttet opp mot enheten (allmennkringkasteren) ikke hva enheten gjør (kringkasting, blant annet). Dette antas å ha sin bakgrunn i at alle lisensfinansierte allmennkringkastere i Europa ellers ville vært omfattet av direktivet, jf. artikkel 3 nr. 1, noe EU mener er uheldig på grunn av de forholdene som er nevnt i fortalen punkt 23:

23. Retten for personer med nedsatt funksjonsevne og eldre til å delta og bli integrert i det sosiale liv og i kulturlivet i Unionen er uløselig knyttet til tilgjengelige audiovisuelle medietjenester. Denne retten kan imidlertid bedre utvikles innenfor rammen av Unionens sektorspesifikke regelverk eller regelverk med fokus på tilgjengelighet, som også gjelder for private fjernsynsselskaper, for å sikre rettferdige konkurransevilkår uten å berøre den samfunnsmessig viktige rollen som audiovisuelle medietjenester spiller. Dette direktiv bør derfor ikke få anvendelse på nettsidene og mobilapplikasjonene til allmennkringkastere.

NRK mener etter dette at forskriften bør avgrenses på samme måte som direktivet – at allmennkringkasteres nettsteder og mobilapplikasjoner bør unntas fra forskriftens virkeområde.

2.2. Hvis departementet har ment å opprettholde en annen avgrensning enn direktivet

For det tilfellet at departementet har ment å opprettholde en annen løsning for allmennkringkastere enn det EU har gjort i direktivet, vil NRK argumentere nærmere for hvorfor allmennkringkastere bør unntas fra forskriftens virkeområde.

NRK har merket seg departementets uttalelse om at «[d]irektivet åpner for at medlemslandene kan utvide virkeområdet til andre typer nettsteder og mobilapplikasjoner, og videreføre gjeldende nasjonale regler som går lenger enn minimumskravene i direktivet», se 2019-høringsnotatet side 8.

NRK er enig i det siste – at direktivet ikke hindrer nasjonalstatene i å lage regler som går lengre enn minimumskravene, jf. direktivets artikkel 2, altså at medlemslandene kan kreve at de som omfattes av loven, skal bli pålagt mer omfattende regler.

Det første er heller ikke feil – direktivet forbyr ikke medlemslandene å lage regler også for andre typer nettsteder og mobilapplikasjoner, og/eller for private virksomheter. NRK leser imidlertid direktivet slik at EU mener at medlemslandene ikke uten videre (uten nærmere utredning og vurdering) bør la nasjonale regler om tilgjengelighet av offentlige organers nettsider og mobilapplikasjoner, gjelde for nettstedene og mobilapplikasjonene til allmennkringkastere.

Bortsett fra det som står i fortalepunkt 23, er ikke NRK kjent med at EU har begrunnet denne avgrensningen nærmere noe sted. NRK antar at begrunnelsen kan være sammensatt, og at det faktum at det mangler en skreven begrunnelse, må ses i sammenheng med at direktivet ikke pålegger medlemslandene å la reglene også gjelde for private (og derfor ikke allmennkringkasternes private konkurrenter).

Det er imidlertid stor sannsynlighet for at EU har lagt vekt på at allmennkringkasteroppdraget i de enkelte landene kan gå lenger enn til bare å drive med kringkasting/audiovisuelle bestillingstjenester, for eksempel å lage audiotjenester («radio-on-demand»/podkaster), nettsteder/nettaviser og mobilapplikasjoner, som er tilfellet for NRK. I og med at EU-direktivet ikke er laget med tanke på implementering overfor private virksomheter, bare offentlige organer, ville man i så fall endt opp med at allmennkringkastere ble stilt annerledes enn konkurrerende medier på disse områdene/medieplattformene.

Samtidig kan EU ha tatt i betraktning at det med dagens tekniske løsninger er flytende/uklare grenser for hva som anses som kringkasting/audiovisuelle bestillingstjenester, og hva som faller utenfor disse begrepene. Hvis allmennkringkastere hadde vært omfattet, hadde de derfor måttet forholde seg til ulike regelsett og ulike tilsynsorganer for henholdsvis kringkasting/audiovisuelle bestillingstjenester og nettsteder/mobilapplikasjoner, der det kunne være uklart hvilket spor man var i. Vi viser her til det som står i punkt 5.6.3.1 og 5.6.3.2 i Prop. 9 L (2012-2013), som er forarbeidene til implementeringen av AMT-direktivet i norsk rett.

NRK har for øvrig vært i kontakt med EBU (European Broadcasting Union) om disse spørsmålene. EBU har i den forbindelse opplyst til NRK at EU-kommisjonen opprinnelig la opp til at allmennkringkasteres nettsteder og mobilapplikasjoner skulle omfattes av direktivet, men at EUs ministerråd senere foreslo at disse skulle unntas, noe som også ble den endelige løsningen. Dette var i tråd med EBUs innspill under prosessen, nemlig at det å levere universelt utformede audiovisuelle tjenester og audiotjenester på Internett, er noe vesentlig annet enn å gjøre informasjon om for eksempel kommunale tjenester universelt utformet. I tillegg fremhevet EBU at de kravene det var lagt opp til, ville medføre en uforholdsmessig stor byrde for allmennkringkastere, jf. artikkel 5, tatt i betraktning at allmennkringkasteres nettsteder tilbyr en vesentlig større mengde innhold enn andre «public sector bodies».

Samlet sett mener NRK at gode grunner taler for at allmennkringkastere bør unntas fra forskriftens virkeområde.

2.3. Kravene bør reguleres av sektormyndigheten (Kulturdepartementet)

Hvis allmennkringkastere unntas fra forskriftens virkeområde, som vi har argumentert for i punkt

2.1 og 2.2, vil det ikke være satt noen konkrete krav til universell utforming av NRKs nettsteder og mobilapplikasjoner. Etter NRKs syn bør eventuelle konkrete krav som måtte bli stilt til universell utforming av allmennkringkasteres nettsteder og mobilapplikasjoner, komme fra sektormyndigheten, Kulturdepartementet. De har bedre kjennskap til NRKs allmennkringkasteroppdrag, og kan derfor se hele NRKs virksomhet i sammenheng ved utformingen av de konkrete kravene. Et slikt krav, riktignok veldig overordnet, har vi for øvrig allerede i dag, se NRK-plakaten § 15 om at «NRKs allmennkringkastingstilbud skal være tilgjengelig for hele befolkningen» og at «NRK skal ta hensyn til funksjonshemmede ved utformingen av sitt tilbud». At det er naturlig å snakke om NRKs tilbud som et samlet tilbud, der man ikke skiller mellom hva som teknisk sett regnes som kringkasting eller ikke, og audiovisuell bestillingstjeneste eller ikke, synes også å være Kulturdepartementets syn, se forarbeidene til endringene i kringkastingsloven § 2-19 i juni/juli 2019, se Prop. 58 L (2018-2019) punkt 5.4.1.

I forlengelsen av dette vil NRK trekke frem den løsningen Stortinget har lagt opp til når det gjelder krav om tilgjengeliggjøring (teksting, synstolking mv.) av NRKs kringkasting/audiovisuelle bestillingstjenester. Fra og med juli 2019 er det slik at kringkastingsloven § 2-19 regulerer hvilke tjenester og former for tilrettelegging som omfattes, mens kringkastingsforskriften skal regulere de konkrete og kvantitative forpliktelsene som pålegges den enkelte tjenesten. Denne forskriften foreligger imidlertid ennå ikke. Kulturdepartementet opplyste muntlig til NRK i august 2019 at de arbeider med forskriften, og at planen er å la den tre i kraft så raskt som mulig.

Etter NRKs syn bør pliktene knyttet til universell utforming av henholdsvis NRKs kringkasting/audiovisuelle bestillingstjenester på den ene siden, og nettsteder/mobilapplikasjoner på den andre, stå i forhold til hverandre. Dette vil best kunne gjøres hvis det er Kulturdepartementet – ikke Kommunal- og moderniseringsdepartementet/Difi – som regulerer også de konkrete og kvantitative forpliktelsene som pålegges de av NRKs tjenester som ikke regnes som kringkasting/audiovisuelle bestillingstjenester. Og i forbindelse med fastsettelsen av de konkrete kravene, bør NRK få anledning til å komme med innspill. Det vises til at NRK har dialog med de forskjellige målgruppene, og at vi på den måten kan spille inn hva slags innhold de forskjellige gruppene mener er viktigst å tilgjengeliggjøre, og hvordan rekkefølgen bør være hvis man må foreta prioriteringer.

I tillegg bør det være Medietilsynet/Kulturdepartementet som fører tilsyn på dette området – ikke Difi/Kommunal- og moderniseringsdepartement, slik at NRK kun trenger å forholde seg til én tilsynsmyndighet. At Medietilsynet/Kulturdepartementet har best forutsetninger for å vurdere NRK og andre medieforetaks forpliktelser, har vi allerede gått gjennom ovenfor.

For å vise hvor tilfeldig grensedragningen vil bli, og hvilke utslag det kan få hvis NRK må forholde seg til to regelsett/tilsynsmyndigheter, kan vi nevne noen eksempler:

 Dagsnytt 18 er både et radioprogram og et fjernsynsprogram. Når opptaket av fjernsynssendingen legges ut på NRK TV etter at sendingen er ferdig, vil kravene til universell utforming stå i kringkastingsregelverket. Når radioopptaket (uten bilder) legges ut på NRK Radio, vil derimot kravene til universell utforming – slik reglene er i dag – stå i

diskrimineringsregelverket.

 I denne saken (https://www.nrk.no/norge/siv-jensen_-_-heilt-uakseptabelt-at-grande-stiller- seg-bak-abid-raja-1.14704540) vil videoklippet i artikkelen omfattes av diskrimineringsregelverket. Hvis noen av de samme bildene blir brukt i Dagsrevyen, og senere lagt ut på NRK TV som en del av dette programmet, vil dette klippet omfattes av kravene til universell utforming i kringkastingsregelverket.

 I denne saken (https://www.nrk.no/norge/folkeopplysningen-fikk-kritikk-av- kringkastingsradet-1.14706820) publiserte NRK direkte fra møtet i Kringkastingsrådet. Sendingen gikk på nrk.no (i den nevnte artikkelen, som senere er endret), ikke i NRK TV. Her fant det med andre ord sted kringkasting utenfor NRKs «nett-TV». Når man senere kan se på opptaket (https://www.nrk.no/informasjon/folkeopplysningen-i-k-radet-1.14702443), er man antakeligvis over i diskrimineringsregelverket. Hvis NRK skulle beslutte å legge opptaket av møtet ut i NRK TV, vil man imidlertid være over i kringkastingsregelverket igjen.

Overordnet er det med andre ord vårt syn at regler som omhandler universell utforming av NRKs tilbud, bør samles ett sted – ikke fordeles på flere regelverk/myndigheter. At det er Kulturdepartementet, ikke Kommunal- og moderniseringsdepartement, som regulerer disse spørsmålene, kan best løses ved at man samler alle regler som gjelder universell utforming av NRKs innhold i en egen forskrift, som gis med hjemmel dels i kringkastingsloven, dels i diskrimineringsloven. I denne forskriften kan også de øvrige medieforetakene reguleres, se mer om dette under punkt 3.

2.4. Forholdet til nye EU-regler som sannsynligvis vil nødvendiggjøre endringer i norsk rett

Avslutningsvis nevnes også at det i juni 2019 ble vedtatt et nytt EU-direktiv (EU Accessibility Act) som sannsynligvis vil bli innlemmet i EØS-avtalen. Hvilken betydning direktivet eventuelt vil få i Norge, hvis det er/blir gjort til en del av EØS-avtalen, har NRK ikke hatt tid til å se nærmere på, men det antas at reglene vil kunne føre til endringer i kringkastingsloven med forskrifter, eventuelt også i diskrimineringsloven med forskrifter. Det vises til bestemmelsen i artikkel 2 nr. 2 bokstav b:

«… this Directive applies to the following services provided to consumers after 28 June 2025:

(b) services providing access to audiovisual media services;»

Ifølge EBU (European Broadcasting Union) inkluderer dette allmennkringkasteres nettsteder og mobilapplikasjoner, se https://www.ebu.ch/news/2019/06/eu-accessibility-act-enters-into-force. Reglene vil også gjelde for private medieforetak, etter det NRK har forstått.

EU Accessibility Act må for øvrig også ses i sammenheng med endringene i AMT-direktivet (Audiovisual Media Services Directive) som ble vedtatt i november 2018 (2018/1808), som blant

annet gjelder tilgjengelighet. Også disse reglene antas å nødvendiggjøre endringer i de nasjonale reglene om universell utforming.

3. Medieforetak bør reguleres av sektormyndigheten (Kulturdepartementet)

3.1. Innledning

Hvis allmennkringkasteres nettsteder og mobilapplikasjoner unntas fra forskriften, som vi har argumentert for under punkt 2, vil NRK bli stilt i en vesentlig annen situasjon enn konkurrerende, private medieforetak når det gjelder alt innhold som faller utenfor kringkastingsloven. Dette er fordi alle private virksomheter i dag omfattes av forskriften. Departementet har videre lagt opp til at virksomheter i privat sektor som jevnlig sysselsetter flere enn 50 ansatte, også skal omfattes av de nye kravene i direktivet. Dette inkluderer mange medieforetak.

Det er ikke vår intensjon at NRK på denne måten skal oppnå et konkurransefortrinn. NRK mener, uavhengig av om allmennkringkastere ender opp med å være omfattet eller ikke, tvert imot at også en viss gruppe av medieforetak generelt bør reguleres sektorspesifikt, av Kulturdepartementet. Hvis Kulturdepartementet også blir tildelt oppgaven med å regulere slike (private) medieforetak, vil de dessuten kunne påse at NRK i realiteten får de samme forpliktelsene som andre medieforetak, med mindre spesielle forhold skulle tilsi forskjellsbehandling av NRK på grunn av allmennkringkasteroppdraget. Kulturdepartementet har også bedre forutsetninger for å vurdere eventuelle krav opp mot tilgrensende regelverk – både internasjonale og nasjonale regler, og i den forbindelse ta hensyn til de spesielle forholdene som gjør seg gjeldende ved statlig regulering av medieforetak (redaksjonell frihet, ytringsfrihet mv.).

At Kulturdepartementet også samtidig vil kunne se hen til alle spesielle forhold som gjør seg gjeldende for kommersielle medieforetak (tilgjengeliggjøring av annonser, reklame etc.), taler i samme retning. Dette går imidlertid ikke NRK nærmere inn på.

Hvordan den nærmere avgrensningen skal gjøres, når det gjelder hvilke medieforetak som skal unntas, går ikke NRK nærmere inn på i denne omgang. NRK nevner likevel kort at det kan være naturlig å se hen til de vurderingene som er gjort i forbindelse med utkastet til ny medieansvarslov.

3.2. Nærmere begrunnelse for hvorfor medieforetak bør unntas fra forskriftens virkeområde

Hvis det er tilsiktet å la allmennkringkastere være omfattet av forskriften, og departementet derfor ikke vil endre den gjeldende forskriften slik at allmennkringkastere unntas (jf. punkt 2.2 ovenfor), og departementet i tillegg ender opp med å holde på at privat sektor helt eller delvis skal omfattes av forskriften, vil NRK i denne høringssaken ha interessefellesskap med de store, privateide medieforetakene. Dette gjelder særlig de som både driver med kringkasting og annen publisering, men også de medieforetakene som utelukkende driver med annen type publisering enn kringkasting vil NRK kunne ha sammenfallende interesser med.

NRK antar at de store, privateide medieforetakene, og deres tilknyttede organisasjoner/foreninger, i sine høringsuttalelser kommer til å ta opp forholdet til EMK artikkel 10 og Grunnloven § 100 – at kravet til bestemte måter å tilgjengeliggjøre innhold på, vil innebære en inngripen i den friheten enhver har til selv å velge hvordan man vil ytre seg, og hvordan man ikke vil gjøre det. Og videre at mediene har et særskilt vern etter EMK artikkel 10 og praksis fra EMD.

NRK mener at dette er forhold departementet bør vurdere: Departementet har vurdert brukerperspektivet – at enhver har rett til informasjon, se 2019-høringsnotatet punkt 2.4 om informasjonsfrihet, og at dette er viktig for sosial og demokratisk deltakelse i samfunnet. NRK er selvfølgelig ikke uenig i disse betraktningene, men setter spørsmålstegn ved hvordan departementet ser på situasjonen til de som ytrer seg. NRK kan nemlig ikke se at dette er nevnt noe sted i høringsnotatet.

Departementet bør videre ta i betraktning at omfattende krav til universell utforming kan føre til at noen medieforetak vil la være å publisere visse typer forhåndsinnspilt innhold, eller tar bort/avpubliserer tidligere direktesendt innhold straks plikten til teksting/synstolking mv. inntrer. Også Vista er inne på dette i sin analyse, se punkt 3.1.3. Grunnen til dette er det som står i 2019- høringsnotatet om når kravene til universell utforming av det som tidligere har vært direktesendt, inntrer, se punkt 3.5.8. Vi gjengir her fra punkt 27 i fortalen til direktivet:

Direktesendte tidsbaserte medier som forblir på internett eller publiseres på nytt etter direktesendingen, bør uten unødig forsinkelse fra datoen da de ble sendt for første gang eller publisert på nytt, anses som forhåndsinnspilte tidsbaserte medier, og forsinkelsen bør ikke overskride den tiden som er strengt nødvendig for å gjøre tidsbaserte medier tilgjengelige, idet vesentlig informasjon som berører allmennhetens helse, velferd og sikkerhet prioriteres. Det nødvendige tidsrommet bør i prinsippet være på høyst 14 dager. I begrunnede tilfeller, for eksempel når det er umulig å innhente de relevante tjenestene i tide, kan dette tidsrommet unntaksvis forlenges til den korteste tiden som er nødvendig for å gjøre innholdet tilgjengelig.

En situasjon der man lar være å legge ut innhold, eller tar bort/avpubliserer innhold kort tid etter at det er direktesendt, vil selvfølgelig være uheldig hvis man snakker om «klassiske» offentlige organer (kommuner, statlige organer mv.). En slik situasjon kan imidlertid sies å være vesentlig mer uheldig hvis det er mediene som endrer sin publiseringsatferd. I den forbindelse gjengir vi fortalepunkt 22 i direktivet:

Ingenting i dette direktiv er ment å begrense ytringsfriheten og medienes frihet og mangfold, som er garantert i Unionen og i medlemsstatene, særlig i henhold til artikkel 11 i Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter (heretter kalt «pakten»).

For NRKs del vil dette også bli problematisk opp mot allmennkringkasteroppdraget, se NRK- plakaten § 50, der det står at «NRK skal gjøre flest mulig av sine radio- og fjernsynsprogrammer tilgjengelig på Internett, både ved samtidig distribusjon og som arkivtjeneste for nedlastning og/eller individuell avspilling». Omfattende krav til universell utforming av lyd- og videoinnhold, kan føre til at NRK vil vurdere å måtte prioritere bort at lyd/video blir liggende tilgjengelig.

I forlengelsen av dette ser det ut til at departementet, når det i 2019-høringsnotatet er vurdert konsekvenser mv. av de ulike lovgivningsmodellene, kun tar utgangspunkt i organer og virksomheter hvor publisering på nettsteder og i mobilapplikasjoner er ment å understøtte en annen kjernevirksomhet – det er blant annet brukt kommuners nettsteder som eksempler, se side 28 og 33. Selv om publiseringshyppigheten skulle være stor også hos slike organer, antas omfanget som regel å være beskjedent sammenlignet med de private medieforetakene (og NRK) – disse har publisering som kjernevirksomhet. Vi viser her til det vi har skrevet ovenfor, om EBUs kontakt med EU- organene når det gjaldt spørsmålet om direktivet skulle omfatte allmennkringkastere eller ikke. Det som står der, antas å gjelde tilsvarende for alle de store medieforetakene, uavhengig av om de er privat eller offentlig eid, og uavhengig av om virksomheten faller innenfor/utenfor kringkastingsloven.

Uavhengig av om allmennkringkastere skal omfattes eller ikke, jf. redegjørelsen under punkt 2 ovenfor, er det etter dette NRKs syn at visse medieforetak (enten de er offentlig eller privat eid) ikke bør omfattes av regler om krav til tilgjengelighet av nettsteder og mobilapplikasjoner, før disse kravene er grundig veid opp mot de særlige problemstillingene som gjør seg gjeldende for medieforetak. Disse avveiningene bør – slik NRK ser det – foretas av Kulturdepartementet.

3.3. Betydningen av muligheten for å få dispensasjon

NRK er klar over at departementet legger opp til at det kan gjøres unntak fra kravene dersom det i unntakstilfeller utgjør en «uforholdsmessig stor byrde» å følge dem. NRK er også klar over at departementet legger opp til å forlate dagens system der man alltid må søke om dispensasjon, og at forholdsmessighetsvurderingen i første omgang flyttes ut til virksomheten – man erklærer uforholdsmessighet i en tilgjengelighetserklæring som gjøres offentlig tilgjengelig. NRK har imidlertid merket seg at departementet mener at unntaksadgangen skal være «svært snever», og at «det skal mye til for at vilkåret er oppfylt». I den grad departementet skulle være enig i det NRK skriver i denne høringsuttalelsen, bør derfor ikke løsningen være å vise til at virksomhetene kan erklære at de mener at vilkåret om «uforholdsmessig stor byrde» er oppfylt for én eller flere enkelttjenester (en nettside eller en mobilapplikasjon). Løsningen bør være å legge opp forskriften slik at disse virksomhetene unntas helt fra dens virkeområde, og la det være opp til Kulturdepartementet å regulere denne sektoren mer overordnet.

4. Konsekvenser for NRK av reglene i dagens forskrift

Hvis NRK skal etterleve dagens regler fullt ut, vil det ha store økonomiske og administrative konsekvenser for NRK. I tillegg er det noen andre konsekvenser departementet bør være klar over, se mer nedenfor under punkt 4.2. Det samme gjelder hvis NRK i tillegg skal etterleve de nye kravene som følge av EU-direktivet (særlig synstolking).

Før vi ser nærmere på de konkrete konsekvensene, se punkt 4.2, gir vi først en oversikt over steder NRK publiserer, se punkt 4.1.

4.1. Steder NRK publiserer – og forholdet til kringkastingsloven

Under punkt 2 gikk vi gjennom de forskjellige begrepene «kringkasting», «audiovisuelle bestillingstjenester», «allmennkringkasting», og hvordan virkeområdet til kringkastingsloven er avgrenset. Som allerede nevnt der, vil mye av NRKs publisering falle utenfor kringkastingslovens virkeområde. For å gi departementet en samlet oversikt over hva som faller innenfor/utenfor, har vi laget en liste over steder NRK publiserer. Listen er ikke ment å være komplett – den er laget i anledning denne høringsuttalelsen, for å illustrere de forholdene NRK tar opp, særlig hvor mange «hovedløsninger» NRK kan sies å ha, i diskrimineringslovens forstand, se 2019-høringsnotatets punkt 3.3.6.

Innenfor kringkastingsloven (utenfor forskriften om universell utforming av IKT)

 Lineære «kanaler» o Fjernsyn . NRK1 . NRK2 . NRK3 . NRK Super . NRK Tegnspråk

o Radio . NRK P1 . NRK P1+ . NRK P2 . NRK P3 . NRK P13 . NRK mP3 . NRK Alltid nyheter . NRK Super . NRK Klassisk . NRK Sápmi . NRK Jazz . NRK Folkemusikk . NRK Sport

o Strømming . NRK TV (på nrk.no/tv, som av og til omtales som «nett-TV») . nrk.no (direkte i artikler eller på forsiden) . NRK Radio (på nrk.no/radio, som av og til omtales som «nettradio») . på andre nettsteder, f.eks. Facebook og YouTube

 Audiovisuelle bestillingstjenester o NRK TV (nrk.no/tv)

o NRK Super o NRKs 19 kanaler på YouTube (noe av NRKs innhold publiseres bare her)

Utenfor kringkastingsloven (innenfor forskriften om universell utforming av IKT)

 Audiobestillingstjenester o NRK Radio (nrk.no/radio, som av og til omtales som «radio-on-demand») / NRKs podkaster (som også publiseres på Spotify)

 Nettsteder o Egne . nrk.no . nrksuper.no . p3.no . yr.no o Tredjepartsplattformer . Facebook (47 sider) . Instagram (57 kontoer) . Twitter (40 kontoer) . Snapchat (10 kontoer) . Discord (1 konto) . Twitch (1 konto) . Pinterest (1 konto) . (YouTube (19 kanaler), men disse faller antakeligvis innenfor kringkastingsloven, som en audiovisuell bestillingstjeneste)

 Mobilapplikasjoner o Permanente . NRK TV (innholdet omfattes av kringkastingsloven, men ikke appen) . NRK Super (innholdet omfattes av kringkastingsloven, men ikke appen) . NRK Radio . NRK Nyheter . Yr

o Midlertidige, interaktive tilleggsapplikasjoner, i forbindelse med diverse kultur- og sportsarrangementer/-programmer (eks. OL, VM, MGP, eller applikasjoner rettet mot barn, f.eks. Fantorangen, Svar-o-meter mv.)

4.2. Konsekvenser av reglene i dagens forskrift (og de nye kravene som kommer)

Slik NRK foreløpig ser det, er det særlig på to punkter at reglene har/vil få store konsekvenser for NRK:

 Tilgjengeliggjøring av podkast og opptak av radiosendinger o NRK må tilby et tekstbasert alternativ, jf. suksesskriterium 1.2.1

 Tilgjengeliggjøring av videoklipp som legges ut på NRKs nettsteder o NRK må tilby teksting og synstolking, jf. suksesskriterium 1.2.2, 1.2.3 og 1.2.5

4.2.1. Tilgjengeliggjøring av podkast og opptak av radiosendinger I høringsuttalelsen NRK ga i forbindelse med innføringen av forskriften i 2013, ble forholdet til NRK Radio (nrk.no/radio) tatt opp. I uttalelsen herfra stod det at «NRK anser … at innhold som presenteres i NRK TV og NRK Radio, som er NRKs nett-tv og nettradio, det være seg som kringkasting eller som audiovisuelle bestillingstjenester, ikke er omfattet av denne forskriften».

Ut fra det vi har redegjort for hittil, fremstår denne uttalelsen i dag som unyansert. Den delen av NRK Radio som regnes som audio-/podkasttjeneste/radio-on-demand, omfattes ikke av kringkastingsloven, og faller derfor innenfor kravene i forskriften. Vi viser her til § 4 første ledd, der det står:

Nettløsninger skal minst utformes i samsvar med standard Web Content Accessibility Guidelines 2.0 (WCAG 2.0)/NS/ISO/IEC 40500:2012, på nivå A og AA med unntak for suksesskriteriene 1.2.3, 1.2.4 og 1.2.5, eller tilsvarende denne standard.

NRK må med andre ord allerede i dag følge suksesskriterium 1.2.1, som innebærer at det må «gis tilgang til et alternativ til tidsbaserte medier som presenterer informasjon som tilsvarer det forhåndsinnspilte lydinnholdet», se mer om dette på uu.difi.no. NRK forstår dette slik at man, når det gjelder audio-/podkasttjenesten NRK Radio, må gi et «tekstbasert alternativ» til alle radioopptak/podkaster – både det som allerede ligger på nrk.no/radio, og det som publiseres i fremtiden. NRK kan foreløpig ikke forstå det annerledes enn at man med et «tekstbasert alternativ» hovedsakelig mener tradisjonell «teksting».

NRK skal ikke ha hørt fra departementet i etterkant av høringsuttalelsen fra 2013, og vi har derfor ikke problematisert dette noe nærmere. På grunn av dette tilbyr NRK i dag ikke et tekstbasert alternativ for disse tjenestene.

Vi kan foreløpig ikke se at loven eller forskriften åpner for å innvilge NRK et permanent unntak på dette punktet. Det eneste NRK kan få, er et midlertidig unntak fra tidsfrister. I den forbindelse gjengir vi fra høringsnotatet i forbindelse med innføringen av forskriften i 2013:

Forskriftens § 12 gir hjemmel for å gi dispensasjon i konkrete enkelttilfeller dersom det foreligger særlig tungtveiende grunner, men hjemler ikke adgang til å unnta et område eller type virksomhet som sådan fra plikten til universell utforming etter forskriften. Slike avgrensninger må eventuelt gjøres i forskriftens § 2 som fastsetter virkeområde [vår understreking].

At vi mener at en slik avgrensning bør gjøres i forskriften, har vi allerede argumentert for – mer overordnet – i punktene ovenfor, se punkt 2 og 3.

Hvor store kostnadene vil bli hvis NRK skal etterleve suksesskriterium 1.2.1 når det gjelder radioopptak/podkast, er vanskelig å si. Dette er blant annet fordi det ikke er klart hva som menes med et «tekstbasert alternativ». NRK kan imidlertid opplyse om at det i 2018 ble publisert ca. 3 500 timer podkast. Hvor mange tusen timer som i 2018 ble lagt ut av opptak av radiosendinger («radio- on-demand»), har vi ikke undersøkt. Hvor stort omfanget er totalt fra forskriften trådte i kraft, har vi ikke undersøkt nærmere. Hvor mange årsverk dette vil kreve alt i alt, har vi derfor heller ikke regnet på.

Et annet forhold er det rent praktiske – å skaffe til veie kvalifisert arbeidskraft. Vi går ikke nærmere inn på dette her, men viser til at dette generelt kan bli et problem. Når det særlig gjelder samisk, finner vi imidlertid grunn til å utdype dette nærmere.

I Norge er det tre offisielle samiske språk: nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk. Disse er i utgangspunktet tre ulike språk. Den som behersker det ene, vil ikke uten videre forstå eller beherske de andre to samiske språkene.

Hovedutfordringen knyttet til økte tekstekrav er knapphet på tilgjengelig samisk språkkompetanse og oversetterkapasitet. Tilgjengelige samiske språk-, tolke- og oversetterressurser står ikke i forhold til de behov som det samiske og norske samfunnet har behov for. For teksting til/fra nordsamisk vil dette trolig ikke medføre for store utfordringer. Når det gjelder teksting til/fra lule- og sørsamisk er situasjonen atskillig mer kritisk. Det finnes knapt tilgjengelig språk-, tekste- og oversetterkapasitet til disse språkene, og tilsvarende utfordringer er knyttet til kapasitet på relevante utdanningsløp.

NRK Sápmis ambisjoner om økt innhold på lule- og sørsamisk utløser i seg selv nye behov for teksting. Men når det gjelder teksting til lule- og sørsamisk basert på taleinnhold, vil vi raskt møte store utfordringer i tilgjengelig kapasitet knyttet til lule- og sørsamisk språk-, tekste og oversetterkompetanse. Dersom kravet for teksting til lule- og sørsamisk blir omfattende, vil det i praksis bli svært vanskelig å gjennomføre. Det skyldes den generelle situasjonen for disse språkene, og er forhold NRK i liten grad har anledning til å påvirke i overskuelig fremtid.

Videre vil vi knytte noen kommentarer til det Vista i sin rapport skriver om utviklingen av talegjenkjenningsteknologi. Det er klart at denne teknologien stadig blir bedre, og at man derfor etter hvert kan se for seg en overgang til det. Vi ønsker imidlertid å nyansere Vistas uttalelser om fremtidige muligheter for automatisering og effektivisering av tekstetilbudet, noe.

NRK har lang erfaring med teksting og tilrettelegging av innhold for å sikre inkludering, og vi har et ekstra ansvar for å forvalte det norske språket (begge målformer) på en god måte. Vi har fulgt den teknologiske utviklingen nøye over flere tiår, og ser at det trolig kan ligge muligheter for effektivisering i fremtiden, men ikke i en slik grad og så tidlig som det refereres til i rapporten. Teksting er ikke det samme som transkribering. For at man skal få med seg innholdet, kreves det en stor grad av tekstredigering og komprimering som teknologien ennå ikke mestrer, og mest sannsynlig heller ikke kommer til å mestre i overskuelig fremtid. Den mestrer heller ikke at folk

snakker i munnen på hverandre, utydelig eller på dialekt. Verdensspråkene er kommet mye lenger enn vi har på norsk, og det er usikkert om og når vi kommer like langt.

Vi nevner også at hensynet til redaktøransvaret gjør at innholdet må gjengis så korrekt som mulig.

Hvis departementet vurderer å legge opp til at NRK skal være omfattet av forskriften, ber vi departementet først ta kontakt med NRK for å gi oss anledning til å presentere et mer komplett og nyansert bilde av alle disse utfordringene sett i sammenheng (omfang, kostnader, bemanningsspørsmål, markedssituasjonen når det gjelder tekstere, forholdet til språk, mulighetene ved dagens teknologi og fremtidsutsikter mv.).

NRK kommer for øvrig noe nærmere tilbake til deler av dette under punkt 6, i forbindelse med innspillene til høringsnotatets kapittel 13 om økonomiske konsekvenser.

4.2.2. Videoklipp på NRKs nettsteder Suksesskriterium 1.2.2 tilsier at NRK allerede i dag i utgangspunktet må tekste også alle forhåndsinnspilte videoklipp som legges ut på NRKs nettsteder, på samme måte som nevnt for podkaster/radioopptak. Dette gjelder både på egne nettsteder, og på tredjepartsplattformer, som sannsynligvis også regnes som «hovedløsninger» etter diskrimineringsloven § 18 første ledd, se punkt 4.1. Her vil de spesielle forholdene når det gjelder omfang, kostnader, bemanningsspørsmål, forholdet til språk, kapasitet i «tekstermiljøet», mulighetene ved dagens teknologi og fremtidsutsikter, som nevnt i punkt 4.2.1, gjelde tilsvarende.

Hvis NRK ikke unntas fra forskriften, må det samme innholdet også synstolkes, fordi virksomheter som omfattes av loven, må etterleve suksesskriterium 1.2.3 og 1.2.5. Her vil noen av de samme forholdene som nevnt rett ovenfor når det gjelder teksting, gjøre seg gjeldende tilsvarende.

I tillegg til alle disse forholdene, er det noen spesielle hensyn som gjør seg gjeldende ved krav om å måtte tekste/synstolke innhold før det publiseres:

Teksting og synstolking av video-/lydklipp i artikler/nettsaker som er forhåndsplanlagt i noe tid, enten disse innlemmes i nettartikler eller utgjør et selvstendig innlegg i sosiale medier (en post), er i utgangspunktet mindre problematisk, bortsett fra forsinkelsen det vil kunne medføre. Det samme gjelder i utgangspunktet for publisering av podkaster, se punkt 4.2.1.

I en del tilfeller vil det for øvrig uansett bli lagt tekst til bildene, av hensyn til at mange personer ser videoer uten lyd (på telefon/nettbrett).

Når det derimot særlig gjelder nyheter, vil det ofte være viktig å publisere raskt. Hvis NRK må forholde seg til et krav om at forhåndsinnspilte videoer/lydfiler må tekstes/synstolkes før publisering, vil det bety at vårt publikum vil få nyheter senere fra oss enn fra andre nyhetsformidlere. I tillegg til at dette åpenbart er uheldig i et ytringsfrihetsperspektiv, vil det kunne ha en konkurransevridende effekt. Hvor konkurransevridende effekten vil være, vil avhenge av hvilken lovgivningsmodell departementet ender opp med til slutt når det gjelder private virksomheter.

På samme måte som for radio, vil det ikke være mulig for NRK å få et permanent unntak på dette punktet, se punkt 4.2.1.

Hva det vil koste å tekste alt videoinnhold, har vi ikke regnet på, på samme måte som nevnt i punktet ovenfor. NRK kan imidlertid også her oppgi noen tall, se nedenfor, for å illustrere omfanget av video som potensielt må tekstes. Det nevnes her at en del video uansett vil bli tekstet, som allerede nevnt, og videre at noe video allerede tidligere er tekstet, blant annet på grunn av kravene i kringkastingsloven og/eller fordi NRK har valgt å tekste «frivillig».

Det er også vanskelig å anslå hva det vil koste å synstolke det samme videoinnholdet. Dette avhenger av flere forhold, herunder hvilket «nivå» man skal legge seg på, og hva myndighetene vil kreve. Etter NRKs syn bør det for øvrig ikke være et krav at all video skal ha en synstolket lydfil. Den optimale løsningen er at lydbildet som hører til videoen, gir mening og formidler det samme som vises i bildet. Dette kan gjøres ved at all tekst som vises i bildet blir lest opp eller sagt muntlig. Og at all annen viktig visuell informasjon blir beskrevet – enten av en stemme eller av lyder. Med andre ord vil man ved høyere bevissthet hos redaksjonene, i den grad det ikke i for stor grad griper inn i ytringsfriheten/den redaksjonelle friheten, med relativt enkle grep kunne gjøre at en del av videoene/programmene ikke «trenger» synstolking.

Når det gjelder omfanget av video som potensielt må tekstes/synstolkes, kan vi vise til følgende tall (tallene tar ikke høyde for at det samme videoinnholdet i en del tilfeller kan bli publisert på flere plattformer):

 NRK.no: I 2018 ble det publisert ca. 14 000 videoklipp på nrk.no. Med en antatt snittlengde på 2 minutter per klipp, ender man opp med 466 timer totalt. Videre ble det gjennomført ca. 9 500 strømmer/direktesendinger (f.eks. pressekonferanser) på NRK.no, altså ikke i NRK TV. Et stort antall av disse sendingene har blitt liggende på NRK.no, og med andre ord gått over til å regnes som forhåndsinnspilte tidsbaserte medier. Her er det umulig å si noe om snittlengde (noen kan være på flere timer, andre på få minutter).

 Facebook: Ut fra publiseringshistorikk hittil, antas det at NRK i 2019 vil publisere omkring 12 000- 13 000 minutter (210 timer) med video bare på Facebook.

I tillegg kommer altså alle andre «hovedløsninger», se punkt 4.1 ovenfor (alt som faller utenfor kringkastingsloven).

Et siste aspekt som også må nevnes, er at NRK ofte publiserer den samme nyheten på flere måter, i flere kanaler – for eksempel vil en video som postes på Facebook, også kunne være omtalt i en skreven nyhetsartikkel på NRK.no. Sånn sett vil nyhetsartikkelen kunne fungere som et alternativ til videoen, og omvendt. Utfordringen er å sikre et system der disse lenker til hverandre, slik at lenken

gjør det unødvendig med separate tilgjengeliggjøringshandlinger/egne filer (teksting/synstolking). Dette fordrer gode metadata.

5. Oppsummering/konklusjon

NRK mener at allmennkringkasteres nettsteder og mobilapplikasjoner bør unntas fra forskriftens virkeområde. Også private medieforetak (en nærmere definert gruppe) bør unntas fra forskriften. Kravene til universell utforming av allmennkringkasteres og øvrige medieforetaks nettsteder og mobilapplikasjoner bør komme fra sektormyndigheten, Kulturdepartementet, som har bedre forutsetninger for å vurdere eventuelle krav opp mot tilgrensende regelverk, og i den forbindelse ta hensyn til de spesielle forholdene som gjør seg gjeldende ved statlig regulering av medieforetak. Ved å vurdere allmennkringkastere og private medieforetak under ett, unngår man også utilsiktet konkurransevridning. I tillegg vil man på denne måten sikre at pliktene knyttet til universell utforming av henholdsvis NRKs kringkasting/audiovisuelle bestillingstjenester på den ene siden, og NRKs nettsteder/mobilapplikasjoner på den andre, står i forhold til hverandre.

6. Kommentarer til høringen for øvrig

Til kapittel 3 (Om direkteteksting)

Når det gjelder direkteteksting, jf. suksesskriterium 1.2.4, foreslår departementet å ikke gå lenger enn direktivet, se høringsnotatet punkt 3.5.8. NRK finner grunn til å uttrykke konkret støtte til dette forslaget, på grunn av noen av høringssvarene som hittil er gitt, og samtidig forklare hva vi tenker om «talegjenkjenning» når det gjelder direkteteksting.

Det er riktig at vi nok kommer nok til å gå over til talegjenkjenning i den betydningen at man benytter en person som mentalt bearbeider/komprimerer, normerer og leser inn ordene som skal komme ut som tekst ved hjelp av et talegjenkjenningsverktøy. For teksting, og absolutt ikke for direkteteksting, og det skal så vidt vi vet også være BBCs oppfatning, er det imidlertid ikke aktuelt å bruke et talegjenkjenningsprogram som gjengir direkte det som sies i TV-programmet uten noen form for bearbeiding eller menneskelig innblanding.

Til kapittel 5 (Unntak fra kravene ved uforholdsmessig stor byrde)

Hvis NRK – og eventuelt de private medieforetakene – blir omfattet av forskriften, er det NRKs syn at departementets tolkning av «uforholdsmessig stor byrde» vil bli for snever. Som redegjort for tidligere i denne høringsuttalelsen, vil det påføre NRK og andre medier store kostnader å skulle etterleve reglene fullt ut. Og det må også for NRK og andre større medieforetak, kunne være mulig å bli unntatt fra kravene, ut fra en kost/nytte-vurdering. Det vises her til de tilsvarende vurderingene Kulturdepartementet gjorde i forbindelse med lovendringen i juni/juli 2019, jf. Prop. 58 L (2018- 2019). Som eksempel kan nevnes punkt 5.6.4 (Krav til teksting av NRKs direktesending), der departementet konkluderte med at NRKs distriktssendinger ikke skulle være omfattet av kravene til teksting fordi «det ville kreve urimelig store ressurser av NRK å tekste elleve parallelle

distriktssendinger i sanntid og at det kan være en praktisk utfordring å skaffe tilstrekkelig med kompetente tekstere».

I forlengelsen av dette er det viktig å fremheve at kravene bør vurderes i lys av hvilken teknologi som til enhver tid er tilgjengelig, og kvaliteten på denne, se mer om dette under punkt 4.2.

Til kapittel 13 (Økonomiske og administrative konsekvenser)

 NRK har i høringsuttalelsen vært opptatt av å synliggjøre omfanget av det materialet som må følge kravene til universell utforming (teksting av radioopptak/podkast og teksting/synstolking av forhåndsinnspilte videoklipp), og de tilhørende utfordringene, fremfor å regne ut hva de samlede kostnadene vil kunne bli på. En slik utregning vil kreve et stort arbeid, som NRK eventuelt trenger langt mer tid på. Slike tall vil for øvrig være preget av svært stor usikkerhet, på grunn av de forholdene som tidligere er nevnt. Se nærmere om dette under punkt 4.2 ovenfor.

 Selv om vi ikke har hatt tid til å sette oss inn i hele Vistas analyse, ønsker vi å kommentere det som skrives om kostnader knyttet til teksting. Vi gjengir fra Vista-rapporten punkt 4.4.4 (Kostnad av å tekste video):

4.4.4.1 Omfang Etter en undersøkelse av norske offentlige virksomheter anslår vi at det sendes 7750 timer video i året i offentlig sektor og ca 18 200 timer video i privat sektor i året. Til sammen blir dette 25 900 timer. Tallene er meget usikre. Vi antar et spenn på 4700-10600 timer i offentlig sektor og 11000-24800 timer i privat sektor.

4.4.4.2 Kostnad per minutt Teksting av video krever fortsatt stor menneskelig innsats. Generelt avhenger kostnaden av hvilket kvalitetskrav man har. NRK oppgir for eksempel at å tekste forhåndsinnspilt innhold er dyrere enn direktetesting fordi kravene til kvalitet er så mye høyere. Vi antar at kvalitetskravene ikke er like høye når det for eksempel gjelder å tekste et kommunestyremøte. Dermed legger vi til grunn at forhåndsinnspilt video er billigere å tekste fordi man kan bruke mindre spesialisert kompetanse. Konkret antar vi 60 kroner minuttet (3600 kroner timen) for direktesendt innhold, som er et estimat vi har fra NRK, og halvparten av dette (30 kroner minuttet, 1800 kroner timen) for forhåndsinnspilt video. Usikkerheten er stor og vi antar spenn på 40-80 kroner for direktesendt innhold, og 20-40 kroner for forhåndsinnspilt innhold.

Dette kan synes som noe lave kostnader per i dag når man tar hensyn til at tekstere må ha hyppige pauser fra sitt konsentrerte arbeid, at det kreves spesialisert kompetanse for direktesendt teksting, og at det også kreves annet utstyr som koster penger. Til gjengjeld, kan en kanskje si, antar vi i den samfunnsøkonomiske analysen at kostnaden er konstant per minutt i 20 år fremover. Det er mulig at dette overdriver kostnaden mot slutten av 20års-perioden, noe som oppveier en mulig underdrivelse av kostnaden på helt kort sikt.

Som det kommer frem i rapporten, var Vista i kontakt med NRK under analysearbeidet. NRK spilte da inn andre tall enn de Vista konkluderte med til slutt. Dette synes å ha

sammenheng med at NRK medberegner tid til å tidskode i tillegg til bare å skrive ned teksten i simultanteksterhastighet.

Til sammenligning kan man se for seg progresjonen de som skal gjøre jobben må ha, for å komme ned i en minuttpris som den Vista opererer med. Gjennomsnittlig årslønn i Norge er ifølge statistikken kr 500 000 i året, i tillegg til sosiale utgifter på 35 %, totalt kr. 675 000. Timeskostnaden blir da kr. 411, som betyr at man må tekste 10 minutter i timen for å få en minuttpris på 40 kroner. NRK antar at det kun er de beste teksterne i Norge, når de jobber på sitt aller raskeste, som er oppe i det tempoet.

NRK ønsker derfor å opprettholde de estimatene vi tidligere har gitt til Vista. Det skal imidlertid nevnes at det også i fremtiden antakeligvis vil forventes mer av kvaliteten på tekstingen av NRKs (og andre mediers) video- og lydinnhold, enn når det for eksempel gjelder et kommunestyremøte. Hvis offentlige organer legger til grunn – og får myndighetenes aksept for – at de ikke alltid trenger å følge de bransjestandardene som benyttes ved teksting av programinnhold, kan man operere med forskjellige anslag for NRK (og andre medier) og offentlige organer. I så måte kan det tenkes at Vistas anslag for teksting av offentlige organers videoinnhold, er riktig.

Til kapittel 14 (Merknader til de enkelte bestemmelsene)

I NRKs høringsuttalelse i 2013 ble det uttalt følgende om Difis tilsynsvirksomhet:

I henhold til forskriftsutkastet § 6 tredje ledd kan DIFI «kreve tilgang til IKT-løsninger som reguleres av forskriften». NRK noterer at denne retten er hjemlet i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16 tredje ledd. I forarbeidene til nevnte lov vises det til forvaltningsloven, der forvaltningsloven § 15 er en sentral bestemmelse. NRK kan ikke se at DIFI har reelt behov for å få tilgang til NRKs lokaler for å sikre gjennomføringen av forskriftens krav. I tillegg til dette skal det også nevnes at store deler av NRKs lokaler er redaksjonslokaler og at det for slike lokaler f.eks. stilles høye krav ved beslutning om ransaking, jf. straffeprosessloven § 197 annet ledd annet punktum. Det vil være et uforholdsmessig inngrep å tillate DIFI adgang til NRKs lokaler/redaksjonslokaler i forhold til de formål som forskrift om universell utforming av IKT-løsninger skal ivareta.

NRK kan ikke se at dette ble kommentert i det etterfølgende forskriftsarbeidet, se PRE-2013-06-21- 732. Man finner i dag den samme hjemmelen i diskrimineringsloven § 36 tredje ledd første punktum, jf. forskriften § 5 tredje og fjerde ledd.

NRK gjentar derfor dette nå, og ber departementet vurdere om en slik generell hjemmel er forenlig med EMK artikkel 10, når det kommer til medienes lokaler.

* * *

Med vennlig hilsen

Olav A. Nyhus Juridisk direktør [email protected]

Kopi: Kulturdepartementet