3 | BEL COMBINATIE ; AANTOONBAAR MAKEN VAN BESTAANSRECHT
Bundeling van de ambtelijke organisaties van de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren in één gezamenlijke werkorganisatie
Dionne Pierik en Stan van de Laar
3.1 Inleiding en typering
Een toenemend aantal complexe taken vanuit de rijksoverheid wordt toebedeeld aan de lokale overheid. Vooral voor de kleinere gemeenten is het vaak lastig om te blijven voldoen aan de daarmee gepaard gaande wettelijke vereisten. Om onder andere aan deze situatie het hoofd te bieden, vormen de drie gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren sinds 1 januari 2008 de BEL Combinatie; destijds uniek in haar soort. Gezamenlijk tellen deze gemeenten ongeveer 30.000 inwoners, zie tabel 6:
Gemeente Inwoneraantal 1 Blaricum 8.955 Eemnes 8.837 Laren 11.323 Totaal 29.115
Tabel 6: Inwoneraantallen van de gemeenten die samen de BEL Combinatie vormen.
Opvallend is dat de gemeenten Blaricum en Laren in de provincie Noord-Holland liggen en Eemnes in de provincie Utrecht. De politiek-bestuurlijke geledingen van de drie organisaties zijn zelfstandig gebleven en ieder voorzien van een kleine ondersteunende ambtelijke staf. De ambtelijke werkapparaten van de drie organisaties zijn op alle taken volledig samengebracht in een nieuwe werkorganisatie, de BEL Combinatie. Enerzijds zou zo de bestuurlijke slagkracht kunnen worden vergroot en efficiënter te werk worden gegaan. Anderzijds kan de afstand tussen burger en bestuur op deze manier klein worden gehouden. We typeren een dergelijke samenwerkingsvorm als een meervoudig geconcentreerde samenwerking. Deze vorm komt, zoals in hoofdstuk 2 gesteld, voor in het concept van de ‘gastheergemeente’ en kan worden vormgegeven volgens het ‘facilitair bedrijf’. In het geval van de BEL Combinatie is sprake van een facilitair bedrijf, ofwel (een variant op) het SETA- concept.
1 Centraal Bureau voor de Statistiek, Statline, gegevens per 1 januari 2010. In het vervolg van dit hoofdstuk schetsen we achtereenvolgens de aanleiding tot en doelstellingen van deze intensieve samenwerkingsvorm. We bieden daarna inzicht in de doorlopen ontwikkelstadia van het samenwerkingsverband, vanaf het eerste initiatief tot aan de stand van zaken anno 2010. Vervolgens wordt de huidige opzet van de samenwerking nader toegelicht, door een weergave van het samenwerkingsmodel, een korte uiteenzetting van de diverse geledingen en rollen binnen deze structuur en de dilemma’s die in de samenwerkingspraktijk zijn en/ of worden ervaren. Natuurlijk is in dit hoofdstuk ook uitgebreid aandacht voor de factoren die inwerken op de ontwikkeling en effectiviteit van de BEL-samenwerking. Het geheel overziend worden de verwachtingen van de onderzoekers, in de vorm van negen stellingen, getoetst aan de BEL-praktijk. In welke mate blijken deze stellingen in het geval van de BEL-samenwerking juist of onjuist? Tevens ‘beoordelen’ we in welke mate de potentiële voor- en nadelen van samenwerking in de vorm van een facilitair bedrijf, zoals de BEL Combinatie, in dit specifieke praktijkgeval ook daadwerkelijk herkenbaar zijn. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een puntsgewijze samenvatting, waarin de voornaamste lessen uit de BEL-samenwerking op een rij zijn gezet.
3.2 Aanleiding en doelstellingen
Aanleiding samenwerking
Er is de laatste jaren in toenemende mate sprake van een complexer wordend takenpakket voor gemeenten. Zeker kleine gemeenten hebben niet altijd de kwantitatieve en kwalitatieve capaciteit in huis om de ontwikkelingen op het terrein van digitalisering, juridisering, Europeanisering, de mondige burger, interactieve beleidsvorming, de kennissamenleving en aspecten rondom integriteit het hoofd te bieden. Tevens willen gemeenten hun burgers actief betrekken bij het besluitvormingsproces. Om tal van redenen zijn de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren op zoek gegaan naar een vorm van samenwerking. De BEL-gemeenten hebben uiteindelijk gekozen voor een constructie waarbij de ambtelijke apparaten volledig zijn samengevoegd, maar waarbij de afzonderlijke gemeentebesturen in tact zijn gebleven. 2
Als belangrijkste uitgangspunten voor de samenwerking benoemden de gemeenten bij de start dat de samenwerking het behoud van de eigen identiteit en democratische legitimiteit van een eigen bestuur per gemeente zou blijven garanderen. Tevens moest er een korte afstand blijven bestaan tussen de burger en het bestuur, waarbij de lokale beleidsvrijheid behouden diende te worden. De ambities betroffen een versterking van de bestuurskracht en een minder kwetsbaar ambtelijk apparaat. Op termijn werd eventueel ook een vergroting van de efficiency verwacht. Daarnaast was de ambitie dat er een verbetering van de dienstverlening aan de burger zou plaatsvinden.
2 WagenaarHoes Organisatieadvies (2007) Innovatief samenwerken in het BEL-model. Deel 1: Hoofdstuk 2: Opgaven van de gemeenten, blz 9-11.
De BEL-gemeenten werkten in het verleden reeds op diverse terreinen samen, maar de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting van 2005 hebben het proces tot ambtelijke krachtenbundeling vanaf de zomer van 2006 in een stroomversnelling terecht doen komen. Er zijn bij de verkenning van de intensivering van de bestaande samenwerking tussen de drie gemeenten gaandeweg vier varianten overwogen om te voldoen aan de bovenstaande verwachtingen: a. Er gaan zes taken over naar een Gemeenschappelijke Regeling. b. Alle ambtelijke taken gaan over naar een Gemeenschappelijke Regeling. c. Er gaan zes ambtelijke taken over naar een Gemeenschappelijke Regeling en op de overige taken komt intensieve(re) samenwerking. d. Handhaving van de huidige situatie van operationele samenwerking op verschillende terreinen. In april 2006 werd een extern procesbegeleider aangesteld om met name de opties van samenwerking op zes taakgebieden nader te onderzoeken op haalbaarheid en wenselijkheid. De projectleider nam al snel zelf het initiatief om ook de optie van volledige ambtelijke krachtenbundeling nader te onderzoeken. De afzonderlijke gemeentebesturen gaven hem daartoe de ruimte, mits gegarandeerd kon worden dat reeds op 1 januari 2007 de eerste resultaten van intensivering van de samenwerking zichtbaar zouden zijn. Immers moest steun worden behouden van met name de provincie Noord-Holland, die nadrukkelijk dreigde met herindeling.
In de zomer van 2006 zijn de drie colleges van B&W ervan overtuigd geraakt dat een volledige ambtelijke samenwerking kansrijker zou zijn dan een samenwerking op zes taakvelden. De afzonderlijke gemeenteraden schaarden zich in oktober van dat jaar ook achter dit standpunt en zij besloten rond de jaarwisseling 2006/ 2007 tot een passend besturingsconcept voor deze vorm van samenwerking; het facilitair bedrijf. Op dat moment lag er ook een uitgewerkt stappenplan dat voorzag in de start van de nieuwe organisatie per 1 januari 2008.
Doelstellingen samenwerking
Er zijn bij aanvang van de samenwerking zeven doelstellingen geformuleerd met daaronder een aantal subdoelstellingen. 3 De eerste en voornaamste doelstelling betreft het behouden van de eigen identiteit en een democratisch gelegitimeerd bestuur van de gemeenten, waarbij identiteit is gedefinieerd als de wijze waarop burgers hun sociale en fysieke omgeving beleven. Er moeten verschillende wethouders en raden blijven bestaan, waarbij de raad voldoende sturingsmechanismen- en instrumenten moet hebben om haar kaderstellende en controlerende rol adequaat in te kunnen vullen.
3 WagenaarHoes Organisatieadvies (2007) Innovatief samenwerken in het BEL-model. Deel 2: Hoofdstuk 2: Uitgangspunten. Bijlage 4: Voorlopige besluiten. De tweede doelstelling is het versterken van de bestuurskracht van de eigen organisaties, waarbij de operationele bestuurskracht wordt vergroot door bundeling van de uitvoering en de strategische bestuurskracht wordt versterkt, doordat de advieskwaliteit aan het bestuur toeneemt. De derde doelstelling is het waarborgen van een klantgerichte organisatie. Er moeten korte lijnen van bestuur naar burger zijn, waarbij veel kennis bekend is over de situatie van de burger. Naast het waarborgen van een klantgerichte organisatie moet, als vierde doelstelling, tevens de kwaliteit van de organisatie worden gewaarborgd. Kwetsbaarheden moeten daarbij worden verminderd, gekozen moet worden voor toekomstvaste oplossingen en moderne organisatieprincipes dienen toegepast te worden. Het zorg dragen voor aantrekkelijk werkgeverschap voor zowel de huidige als toekomstige medewerkers in de gezamenlijke werkorganisatie, is de vijfde doelstelling. Beoogd wordt dat medewerkers na de organisatieverandering op een plaats terechtkomen die voldoet aan hun wensen, verwachtingen en mogelijkheden. Over de zesde doelstelling is vanaf het eerste initiatief tot intensivering van de samenwerking veel discussie tussen de partnergemeenten geweest. Partijen werden het maar lastig eens over de vraag of realisatie van maximale efficiency in de bedrijfsvoering een doelstelling van deze vorm van samenwerking moest zijn. Een dergelijke doelstelling zou namelijk impliceren dat er sprake is van (nagenoeg) eenduidige beleidsvoering door de drie gemeenten, wat een aantasting van de autonomie zou betekenen. De gemeente Laren was tegen een dergelijke doelstelling, Blaricum was voorstander en Eemnes stelde zich in het midden op. Uiteindelijk is besloten om in de dan lopende collegeperiode geen bezuinigingsambitie op te nemen. Wel was efficiency een optie, maar dit moest vooral gebruikt worden in samenhang met de realisatie van kwaliteitsverbeteringen.
Om voorstaande doelstellingen te kunnen realiseren is een besturingsmodel ontwikkeld dat verwezenlijking van deze ambities dichterbij zou brengen, waar mogelijk zelfs zou garanderen. Uitgangspunt daarbij was dat de deelnemende gemeenten de kosten van de gezamenlijke werkorganisatie uiteindelijk zouden betalen op basis van de door hen gewenste kwaliteit en kwantiteit van de producten en diensten vanuit de gezamenlijke werkorganisatie. Het zou niet realistisch geweest zijn om dit uitgangspunt direct vanaf de start van de gezamenlijke werkorganisatie te hanteren, de gemeenten waren daarvoor niet klaar en het model zou zich eerst moeten vormen en bewijzen.
3.3 Schets van de ontwikkelstadia
Refererend aan het model betreffende de ontwikkelingsfasen van een intergemeentelijk samenwerkingsverband, zoals geschetst in paragraaf 1.4.3 van dit boek, bevindt de BEL Combinatie zich momenteel in fase vier: ‘Monitoren en verbeteren’.
Hierna is het samenwerkingsproces beschreven vanaf het moment dat de gemeenten met elkaar in contact zijn gekomen om de reeds bestaande operationele contacten te intensiveren tot een structurele samenwerking. Uiteraard lopen de vier fasen in de praktijk vaak op een natuurlijke wijze in elkaar over, waardoor er geen sprake is van een strikte scheiding tussen de verschillende fasen.
Fase 1: Initiatief en oriëntatie
Al sinds 2000 werkten de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren op operationeel terrein in beperkte mate samen. Er werden vooral op bestuurlijk niveau wel verkenningen gehouden naar intensivering van de samenwerking, maar dat alles zonder veel succes. Concrete plannen bleven achterwege. Het ontbrak de gemeentebesturen aan stuurkracht en verandervermogen om de beoogde verandering in gang te zetten. De voortgang van de intensivering van de samenwerking verliep dan ook stroef. Hierdoor ontstond rond 2005 het beeld bij medewerkers dat de beoogde samenwerking nauwelijks ‘Er was onvoldoende of geen vruchten zou afwerpen; het verandervermogen en stuurkracht in eindperspectief was voor niemand de gemeenten zelf aanwezig om de duidelijk. Dit leidde ertoe dat onder beoogde veranderingen zelfstandig te de medewerkers weinig draagvlak was kunnen realiseren.’ voor een vergaande vorm van samenwerking.
Een bestuurskrachtmeting in 2005 liet echter zien dat de huidige situatie met name voor Blaricum onhoudbaar was geworden. 4 Vanuit de provincie Noord-Holland werd vanaf dat moment nadrukkelijk aangestuurd op herindeling in de regio Gooi en Vechtstreek. Dit was ook het moment waarop de drie gemeenten een radicale omslag maakten in hun opstelling naar elkaar toe. Min of meer gedwongen door het vooruitzicht van een gedwongen herindeling voor Laren en Blaricum, bij het in stand houden van de huidige situatie, leek een volledige ambtelijke samenwerking op alle taakgebieden de enige uitweg. Ook het ‘Utrechtse’ Eemnes koos vanwege de nauwe verwevenheid met Laren en Blaricum voor deze weg.
Fase 2: Uitwerking en besluitvorming
Meervoudig geconcentreerde ambtelijke samenwerking was ook in de ogen van de bestuurders de best mogelijke optie om zowel herindeling tegen te gaan, maar ook om zo vanuit de eigen wens de kwetsbaarheid te verminderen en de deskundigheid (specialismen) te vergroten. Ambtenaren zagen het samenwerkingsverband echter minder zitten, waardoor in eerste instantie de betrokkenheid laag was en de weerstand hoog.
4 De gemeente Blaricum kreeg het advies ‘herindeling of samenwerking’. De gemeenten Eemnes en Laren scoorden ‘voldoende’, weliswaar met aanbevelingen en aandacht voor toekomstige opgaven. De medewerkers adviseerden zelfs, mede via de ondernemingsraden, om over te gaan tot herindeling in plaats van samenwerking. In deze opstelling kwam medio 2007 verandering toen het bestuurlijk model nader vorm kreeg. Er kwam een gemeenschappelijke ondernemingsraad en de samenvoeging van het ambtelijk apparaat werd stapsgewijs voorbereid. Er werd invulling gegeven aan een organisatiemodel, een functieboek en het plaatsingsproces. De arbeidsvoorwaarden werden geharmoniseerd, een sociaal statuut werd opgesteld en er werden keuzes gemaakt op het vlak van huisvesting, ICT-toepassingen en andere praktische zaken. Daarnaast werden in afstemming met de medewerkers de missie, visie en uitgangspunten van de nieuwe organisatie helder, een en ander werd in februari 2007 vastgesteld.
In deze aanloopperiode was sprake van een projectstructuur met daarbinnen een stuurgroep en projectgroep. Vanuit deze twee geledingen werd de regie op het veranderproces gevoerd. In de projectgroep namen drie managers (niet zijnde de gemeentesecretarissen) afkomstig uit de verschillende gemeenten, een projectsecretaris en de extern projectleider plaats. Deze projectgroep had tot taak het vormgeven van het organisatieontwerp en te komen tot de daadwerkelijke inrichting daarvan. De stuurgroep bestond uit een vertegenwoordiger vanuit elk van de colleges en de gemeentesecretarissen van de drie gemeenten, in de rol van adviseurs. Hierbinnen vond besluitvorming plaats en was er aandacht voor de spanningen die ontstonden door het in de lucht houden van zowel ‘going concern’ zaken (binnen de drie staande organisaties) en de inzet voor ‘growing concern’ zaken (de vorming van de gezamenlijke werkorganisatie).
Fase 3: Implementatie en pionieren
Nadat besluitvorming over de besturingsfilosofie had plaatsgevonden werd er een implementatieteam, onder leiding van een kwartiermaker, aan de projectstructuur toegevoegd. Dit team kreeg de opdracht om de overgang van de drie afzonderlijke ambtelijke organisaties naar een gezamenlijke werkorganisatie vorm te geven. De kwartiermaker maakte deel uit van de projectgroep, maar had voor wat betreft de implementatie ook een ‘eigen lijn’ naar de stuurgroep. Dit betekende dat de projectgroep verantwoordelijkheden moest overdragen aan het implementatieteam, wat af en toe voor afstemmingsproblemen zorgde. Discussies gingen vaak over de vraag ‘waar worden voorwaarden gecreëerd en waar wordt geïmplementeerd?’. Dergelijke discussies over rollen en verantwoordelijkheden werden dankzij de heldere projectstructuur en goede onderlinge verhoudingen altijd opgelost.
Tijdens de implementatiefase zijn, onder meer door de gevoerde veranderstrategie, veel nieuwe medewerkers ten behoeve van de centrale werkorganisatie aangetrokken. Deze in 2006 ingezette veranderstrategie betrof een vacaturestop. Gedachte hierbij was dat enerzijds het risico op wachtgeldregelingen zou worden ingeperkt en anderzijds dat er ruimte voor nieuwe mensen zou ontstaan.
Hierbij werd ingecalculeerd dat tijdens het proces tijdelijk extra inhuur noodzakelijk zou zijn en er een verlies van goede krachten zou kunnen optreden. Kwaliteit was het uitgangspunt in de veranderstrategie, in alle fasen van het proces. Dit kwam ook tot uiting bij de formulering van het sociaal statuut en de selectie/ plaatsing van mensen, door bijvoorbeeld een assessment, op nieuwe functies. Uiteindelijk is door deze aanpak niemand boventallig geworden, derhalve zijn ook geen wachtgeldregelingen getroffen.
Tijdens de project- en implementatiefase is er een cultuurontwikkelingstraject ingezet, ‘van heden naar toekomst’ genaamd. Er is sterk gestuurd op het ombuigen van culturen en werkwijzen vanuit de kleine afzonderlijke gemeenten naar een cultuur voor de grotere gezamenlijke werkorganisatie, waarin tempo, ambitie, kwaliteit en rollen wezenlijk anders zijn.
Op 1 januari 2008 is de BEL Combinatie officieel van start gegaan. Ongeveer een jaar later, in februari 2009 is in Eemnes een nieuw gemeentekantoor geopend ten behoeve van de gezamenlijke werkorganisatie.
Fase 4: Monitoren en verbeteren
Ter voorbereiding op de daadwerkelijke start in 2008 heeft in 2007 een simulatie van het werken binnen de BEL Combinatie plaatsgevonden. Hieruit is een aantal aandachtspunten naar voren gekomen, zoals het belang van vertrouwen tussen gemeentebestuurders en ambtenaren, het spreken van een gemeenschappelijke taal en het creëren van heldere overlegstructuren. Deze punten zijn expliciet opgepakt voor en na de implementatie van de BEL Combinatie. Inmiddels heeft de BEL Combinatie ook zichtbaar haar eerste resultaten geboekt. Zo is de organisatie minder kwetsbaar geworden, is de kwaliteit van dienstverlening toegenomen en worden op deelterreinen enkele financiële voordelen behaald. Wel is gebleken dat interne werkprocessen nog verbeterd kunnen worden. Tevens wordt de rolverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer verder aangescherpt en komt er een nieuwe verrekensystematiek. Ook zijn de cultuurverschillen binnen de organisatie langzaam aan het verdwijnen.
In voorbereiding op de evaluatie van de samenwerking begin 2011, in opdracht van de provincies, heeft de BEL Combinatie medio 2010 zelf een evaluatie van haar functioneren laten uitvoeren. De uitkomsten van deze evaluatie worden door het samenwerkingsverband opgepakt om tot verdere optimalisatie te komen.
3.4 Huidige structuur, werkwijze en dilemma’s
Structuur en werkwijze
Voor het beschrijven van de structuur en werkwijze van het samenwerkingsverband tussen Blaricum, Eemnes en Laren is uitgegaan van de situatie binnen de BEL Combinatie eind 2009/ begin 2010. Voor wat betreft de bestuurlijke organisatie en juridische constellatie van de BEL Combinatie is gekozen voor een ‘lichte constructie’ onder de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Er is daarbij een BEL-bestuur gevormd vanuit de drie colleges van de betreffende gemeenten. De colleges hebben twee vertegenwoordigers uit hun midden in het Algemeen Bestuur (AB) gekozen, waarvan er telkens één in het Dagelijks Bestuur (DB) plaats neemt. Het BEL-bestuur stelt de kaders van het gezamenlijke systeem en met name het beheer daarvan voor, stelt begroting en rekening vast en houdt toezicht op de directeur in zijn rol als leidinggevende van de ambtelijke organisatie.5 Het BEL-bestuur gaat daarbij dus niet over het gemeentelijk beleid, maar over het beleid met betrekking tot de zogenaamde PIOFACH-taken. 6
In de jaarlijks af te sluiten dienstverleningsovereenkomsten bepalen de drie gemeentebesturen hoeveel uren zij afnemen van de gezamenlijke werkorganisatie, gebaseerd op de wensen uit hun eigen gemeentebegroting. De afzonderlijke colleges, ieder ondersteund door een eigen kleine ambtelijke staf van beleidsregisseurs, een controller en de gemeentesecretaris, treden op als opdrachtgever richting de werkorganisatie. De gemeentesecretaris heeft derhalve geen managementtaken meer en treedt op als adviseur van en procesbewaker voor het betreffende college en als opdrachtgever richting de BEL Combinatie. De werkorganisatie is dus ‘op afstand’ geplaatst van haar opdrachtgevers en treedt op als opdrachtnemer, in de persoon van de directeur van het werkapparaat. Binnen de werkorganisatie is een managementteam gevormd tussen de directeur en afdelingshoofden. Daarnaast heeft de directeur een afstemmingsoverleg met de drie secretarissen en is hij secretaris van het DB van de BEL Combinatie. De werkorganisatie bestaat daarnaast uit vier afdelingen, te weten: Aanleg & beheer, Publiek, vergunningverlening & handhaving, Staf en ondersteuning en Welzijn & Ruimte. Figuur 7 maakt de structuur inzichtelijk:
5 Gemeenschappelijke Regeling BEL-gemeenten. 6 Personeel, Informatie, Organisatie, Faciliteiten, Automatisering, Communicatie en Huisvesting.
Gemeenteraad Gemeenteraad Gemeenteraad Blaricum GraafstroomEemnes Laren
College van GSecr. GSecr. College van GSecr. College van B&W + Staf + Staf B&W + Staf B&W
Algemeen Bestuur
Dagelijks Bestuur
Directeur
Staf en Ondersteuning
Publiek, Aanleg & Welzijn & vergunningverl. beheer ruimte en handhaving BEL Combinatie
Figuur 7: Structuur en werkwijze BEL Combinatie.
Omdat figuur 7 een strak geordende werkwijze suggereert, is het van belang te weten dat door middel van procedures en werkwijzen de afstemming tussen de gemeenten en de werkorganisatie tamelijk flexibel is geordend; lang niet alle zaken lopen via de directeur van de werkorganisatie. De BEL Combinatie werkt vanuit een visie die gestoeld is op vier kerngebieden: a. Klanten en producten; b. Interne organisatie en werkwijze; c. Personeel, cultuur en leiderschap; d. Extern imago en positionering.
Voor wat betreft het kerngebied ‘klanten en producten’ wordt het principe nagestreefd: ‘Standaard waar dat kan en maatwerk als dat nodig is’.7 Daarnaast wil de BEL Combinatie de werkorganisatie zo inrichten dat de uitwerking van de diensten afgestemd is op de inwoners, bedrijven en instellingen in haar werkgebied. Rondom het kerngebied ‘interne organisatie en werkwijze’ is een soepel draaiende organisatie het uitgangspunt, waarbij de medewerkers gericht zijn op samenwerken en resultaat.
7 WagenaarHoes Organisatieadvies (2007). Innovatief samenwerken in het BEL-model. Bijlage 12: Missie en visie BEL Combinatie. Van medewerkers wordt daarbij verwacht dat zij voldoende toegerust zijn op de uitvoering van hun functie, in termen van opleiding, deskundigheid en competenties. Contact met de BEL Combinatie moet door de burger als laagdrempelig en eenvoudig worden ervaren, zodat de organisatie toegankelijk en bereikbaar is. De BEL Combinatie heeft daarin overigens geen zelfstandige positionering. Zij verricht haar taken altijd namens een van de drie gemeentebesturen. De organisatie werkt vanuit het principe: ’Leren en verbeteren’. Bij het kerngebied ‘personeel, cultuur en leiderschap’ is het belangrijk dat de BEL Combinatie een aantrekkelijke werkgever is, waarbij de medewerkers met plezier werken en trots zijn op hun organisatie. Daarnaast verwacht de BEL Combinatie van medewerkers dat ze flexibel inzetbaar zijn. Individuele competenties van medewerkers worden hierbij optimaal benut. Leiders zijn inspirerend en mens- en competentiegericht. Wat betreft ‘extern imago en positionering’ streeft de BEL Combinatie ernaar om namens de drie gemeenten bekend te staan dat ze een goede, tijdige communicatie hanteren en specifieke klantinformatie beschikbaar kan stellen. Naar de arbeidsmarkt heeft de BEL Combinatie wel een eigen gezicht. Daarbij wil de BEL Combinatie een vooruitstrevende organisatie zijn en worden gewaardeerd om haar betrokkenheid en proactieve houding.
De BEL Combinatie richt zich, naast de dagelijkse uitvoering van dienstverlenende gemeentelijke taken, in de kern op beleidsontwikkeling en beleidsvoorbereiding voor de drie gemeentebesturen en verzorgt daarbij de uitvoering van het door de bevoegde gemeentelijke bestuursorganen vastgestelde beleid. De BEL Combinatie houdt tevens toezicht op aan hen opgedragen en vervolgens door hen aan derden uitbestede werkzaamheden, zodat dit correct wordt uitgevoerd, of waar nodig tijdig wordt bijgestuurd. Daarbij werkt de BEL Combinatie vanuit vier organisatieprincipes: a. De burger staat centraal in het primaire proces; b. De organisatie is ketengericht, waarbij gewerkt wordt met front- en backoffices; c. Taken worden zelf uitgevoerd, tenzij het bedrijfseconomisch of bestuurlijk gunstig is om uit te besteden; d. Er vindt bundeling plaats van de bedrijfsvoeringscapaciteit en de bestuurs- en management neutrale ondersteunende functies.
Dilemma’s in de praktijk
In de samenwerkingspraktijk tussen de drie gemeenten zijn drie dilemma’s aan te wijzen. Het hierna eerst genoemde dilemma heeft vooral betrekking op de aanloop tot de effectuering van de samenwerking. Het tweede dilemma betreft een aandachtspunt dat sinds de start van de samenwerking en ook nu nog een actueel thema is. Het derde dilemma is een vraagstuk waarvoor de BEL Combinatie zich momenteel geplaatst ziet, maar dat vooral in de komende periode een rol zal gaan spelen.
Voortvarendheid versus zorgvuldigheid Omwille van het behoud van draagvlak onder de medewerkers is het van belang om een voortvarend proces te doorlopen. Hierbij dienen tussentijdse resultaten te worden geboekt, quick-wins moeten worden gerealiseerd en gepresenteerd en de toegevoegde waarde van de samenwerking moet vroegtijdig helder gemaakt kunnen worden. Medewerkers stellen zich namelijk al heel snel de vraag ‘what’s in it for me’, en wensen daarop zo snel mogelijk een, liefst positief, antwoord.
De wens van een voortvarend proces kan op gespannen voet staan met het doen van gedegen onderzoek naar de oorspronkelijke situaties van de partnergemeenten, de haalbaarheid, de wenselijkheid en effecten van de samenwerking, het opstellen van een concreet en helder plan van aanpak en het stapsgewijs doorlopen van het implementatieproces. Deze stappen ‘De BEL Combinatie is een lerende zijn nodig om niet voor verrassingen organisatie. Eigenlijk is sprake van vijf te komen staan (‘geen lijken in de lerende organisaties. Maar de kast’) en om het toch al zo complexe samenwerking werkt wel!’ samenwerkingsproces zo soepel mogelijk te laten verlopen.
In het geval van de BEL-gemeenten is voortdurend gezocht naar een goed evenwicht tussen beide elementen. Enerzijds is snelheid betracht, vooral in het belang van het personeel. In circa 1,5 jaar tijd zijn enorme stappen gezet in een complex proces. Het doorlopen van het plaatsingsproces en de volledige politiek-bestuurlijke besluitvormingsprocedure kan bijna niet sneller worden doorlopen. Anderzijds is veel aandacht besteed aan de zorgvuldigheid van het proces. Uitgebreide verkenningen van varianten, doordachte analyse van werkwijzen en besturingsfilosofie en een gedetailleerd stappenplan zijn daarvan slechts enkele voorbeelden.
In de praktijk blijkt dan ook dat beide elementen wel eens met elkaar op gespannen voet komen te staan. Achteraf bezien was wellicht meer tijd nodig geweest voor het uitlijnen van de ICT, het afstemmen van werkprocessen en bijvoorbeeld ook de overdracht van archieven en werkvoorraden. Er is door de voortvarendheid in het proces in het eerste jaar van de BEL Combinatie dan ook tamelijk veel mis gegaan. Veel kennis bleek ‘tussen de oren’ van vertrokken medewerkers te zitten.
Afstand versus betrokkenheid De werkorganisatie is als opdrachtnemer van de afzonderlijke opdrachtgevende colleges van B&W ‘op afstand’ gepositioneerd. Op zich is dit een wenselijke situatie in een dergelijke samenwerkingsvorm, maar soms leidt dit wel tot ‘wij-zij-verhoudingen’. Er zijn namelijk vijf partners in het spel; de drie afzonderlijke gemeenten (opdrachtgevers), het BEL-bestuur (eigenaar) en de BEL Combinatie (opdrachtnemer). De drie gemeenten zijn daarbij soms onderlinge concurrenten ten aanzien van de inzet van en prioritering binnen de BEL Combinatie. De drie gemeenten stellen daarbij in enkele gevallen het eigen gemeentebelang te veel voorop, wat leidt tot (werk)druk binnen de gezamenlijke werkorganisatie. Het gevoel van een gezamenlijke verantwoordelijkheid (eigenaarschap) voor de werkorganisatie ontbreekt nog wel eens binnen de colleges en gemeenteraden van Blaricum, Eemnes en Laren.
Het scherpe onderscheid tussen opdrachtnemerschap, opdrachtgeverschap en eigenaarschap kan de dienstverlening juist kwalitatief bevorderen. Naar de juiste invulling van deze rollen wordt in de praktijk echter nog gezocht. Met de komst van het handboek ‘opdrachtgever – opdrachtnemer’ is de wenselijke invulling nu wel uitgedacht. Met name vanuit de eigenaarsrol zal meer aandacht moeten komen voor ‘het systeem’, de invulling van de relatie opdrachtgever - opdrachtnemer.
Kwetsbaarheid versus groei De schaalgrootte waarop de BEL Combinatie momenteel opereert telt circa 30.000 inwoners. De professionaliteit van de gezamenlijke werkorganisatie heeft daarbij dan ook behoorlijke stappen gemaakt in verhouding tot de oorspronkelijke situaties, waarbij de ambtelijke organisaties ingericht waren op het bedienen van circa 10.000 inwoners. Echter, kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie blijkt ook op een schaal van 30.000 inwoners soms nog aanwezig. Het dilemma dat zich derhalve aandient is de vraag of de huidige samenwerking tussen de drie gemeenten gecontinueerd moet blijven in deze vorm, of dat actief gezocht moet worden naar samenwerkingspartners om de kwetsbaarheden verder te doen afnemen en de professionaliteit verder te doen toenemen. In de gemeenschappelijke regeling is reeds de mogelijkheid opgenomen om andere gemeenten tot de BEL Combinatie toe te laten treden. Na afronding van de bestuurskrachtmeting begin 2011 zal hieromtrent een nader standpunt worden ingenomen.
3.5 Factoren die inwerken op ontwikkeling en effectiviteit samenwerking
De volgende factoren werken in of hebben ingewerkt op de ontwikkeling en effectiviteit van de samenwerking tussen de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren. Deze factoren hebben de samenwerking op sommige momenten gestimuleerd (bevorderende factoren) dan wel afgeremd (belemmerende factoren).
3.5.1 Bevorderende factoren voor ontwikkeling en effectiviteit
Gelijke belangen en belangrijke gelijkenissen Vooral na de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting uit 2005, waarbij de onhoudbaarheid van de bestaande situaties werd aangetoond, raakten sleutelfiguren ervan doordrongen dat er maar één uitweg was om aan herindeling te kunnen ontkomen. Volledige samenwerking en samenvoeging van de ambtelijke organisaties moest de uikomst bieden. De aanwezigheid van dit gezamenlijke belang is sterk bepalend geweest voor de totstandkoming van de samenwerking. In de ‘slipstream’ daarvan was uiteraard het relatief identieke karakter van de drie gemeenten een belangrijke factor voor de effectuering van de samenwerking. De omvang, cultuur en historie van deze drie gemeenten is tamelijk gelijk. Daarnaast werd reeds op een aantal terreinen operationeel ‘Men stelt vaak dat we zo verschillend samengewerkt. Eemnes, Laren en zijn als gemeenten, maar eigenlijk zijn Blaricum dachten overigens we gewoon allemaal hetzelfde.’ aanvankelijk dat de onderlinge verschillen groot zouden zijn.
Samenwerkingsvorm die recht doet aan de wensen en ontwikkeling van bestuurlijke chemie De verhoudingen tussen afzonderlijke colleges en gemeenteraden waren in het prille begin, rondom de eerste initiatieven, nogal afwachtend en gespannen. Sleutelfiguren waren beducht voor de eigen autonomie en zelfstandigheid van de gemeente. Naarmate meer duidelijkheid ontstond over het besturingsconcept en het organisatiemodel, waarbij lokale autonomie gehandhaafd bleef, gingen de neuzen op politiek-bestuurlijk niveau langzaamaan dezelfde kant op. Vanaf dat moment kon ook goed de vaart in het proces worden gehouden, omdat snelle besluitvorming mogelijk was. Er is tijdens het proces veel aandacht besteed aan gezamenlijke bijeenkomsten tussen raden en colleges voor toelichtingen en het delen van gevoelens.
Goed georganiseerd, zorgvuldig en voortvarend proces De voorbereiding op de start van de gezamenlijke werkorganisatie is bij de BEL Combinatie zorgvuldig uitgewerkt. Een onafhankelijk bureau werd aangetrokken om de afzonderlijke organisaties door te lichten en het samenwerkingsproces te begeleiden. De onafhankelijke status van een extern bureau draagt bij aan het vertrouwen van gemeenteraden en bestuurders in de objectiviteit van aangedragen feiten en voorstellen. Er zijn sessies met gemeenteraden en colleges gehouden om te zorgen dat er een model werd gemaakt waar de gemeenteraden zich verantwoordelijk voor zouden voelen, waarna vervolgens gemeenteraden en bestuurders voldoende vertrouwen hadden. Tevens werd een nulmeting gehouden van de drie organisaties, zodat in de toekomst de prestaties van de werkorganisatie konden worden geëvalueerd en daarbij zijn concrete doelstellingen van de samenwerking geformuleerd. Het tijdens het gehele proces gehanteerde tempo moet ook op deze plaats vermeld worden. Het juiste tempo gaf energie en garandeerde dat tijdig successen werden behaald.
Personele wisselingen en ‘open mind’ Tijdens de implementatie van de gezamenlijke werkorganisatie zijn veel nieuwe medewerkers aangetrokken. Enerzijds omdat er sprake was van nieuwe functies binnen de organisatie, anderzijds omdat er sprake was van een natuurlijk verloop tijdens het reorganisatieproces. Door deze vernieuwingsslag zijn relatief snel stappen gezet in het creëren van nieuwe cultuurwaarden voor de BEL Combinatie. Tevens is daarmee direct een slag gemaakt in het kwaliteitsniveau van de ambtelijke organisatie. Deze positieve uitwerkingen op de effectiviteit van het samenwerkingsverband komen vooral ook voort uit de bereidheid van medewerkers om te leren en het feit dat zij zich open stelden voor de ontwikkeling van een nieuwe werkwijze. De BEL Combinatie staat dus blijkbaar open voor veranderingen en verbeteringen in haar werkwijzen en gekozen structuren. De organisatie is niet bang om geconstateerde belemmeringen bespreekbaar te maken en aan te pakken.
Durf en realisme Tot slot kan als stimulerende factor voor de ontwikkeling van de samenwerking de durf en het realisme onder sleutelfiguren worden genoemd. Enerzijds was er de durf om te komen tot een compleet nieuwe oplossing. Het BEL-model was nog nergens in Nederland geïntroduceerd en bestond min of meer alleen op papier. Anderzijds stond daar wel het nodige realisme tegenover. Er werden geen onrealistische eisen aan de samenwerking verbonden, zoals enorme bezuinigingen of een irreëel tempo.
3.5.2 Belemmerende factoren voor ontwikkeling en effectiviteit
Uiteenlopende belangen Benoemden we in de vorige subparagraaf de ontwikkeling van een bestuurlijke chemie nog tot bevorderende factor, zo stellen we op deze plaats dat juist de uiteenlopende belangen in de allereerste fase van ontwikkeling van de samenwerking belemmerend werkte. Eerst was er weerstand vanuit de ambtelijke organisaties, wat voldoende voortgang in het proces onmogelijk maakte. Daarnaast hanteerden ook de afzonderlijke gemeenteraden, de bestuurders en de ambtelijke top blijkbaar een verschillend tempo in hun denken en handelen over samenwerking. Iedere geleding redeneert in die beginfase nog zeer sterk vanuit het eigen, soms ook persoonlijke, belang. Zoals gezegd is, middels procesmatige interventies en handreikingen in de structuur en inrichting, veel energie gestoken in het wegnemen van deze verschillen.
Scepsis bij provinciebesturen Doordat de gemeente Eemnes in een andere provincie ligt dan Blaricum en Laren, is de samenwerking ook aan de zijde van de provinciebesturen van Noord-Holland en Utrecht niet gestimuleerd. Het samenwerkingstraject verloopt daardoor moeizaam en traag. De herindeling die uiteindelijk boven het hoofd van twee van de drie gemeenten komt te hangen, zorgt ervoor dat de neuzen dezelfde kant op worden gericht en het samenwerkingsproces in een stroomversnelling komt.
Met name bij het provinciebestuur van Noord-Holland blijft ook dan nog enige scepsis ten aanzien van de samenwerkingsvorm bestaan. Overigens zorgde ook enkele bepalingen uit de Wet gemeenschappelijke regelingen nog voor de nodige complicaties in de opzet van het samenwerkingsmodel. Het bleek lastig om deze aspecten in overleg met het Ministerie van BZK op te lossen.
‘Lijken in de kast’ Ondanks de zorgvuldige voorbereiding en aanpak van het samenwerkingsproces, blijken achteraf toch niet alle kwetsbaarheden van de drie gemeenten boven tafel te zijn gekomen. Tijdens de implementatiefase zijn enkele ‘lijken uit de kast’ gekomen. Zo blijkt pas dan dat de ICT-voorzieningen voor een gezamenlijke werkorganisatie niet op het vereiste, maar wel veronderstelde, niveau liggen. Ook blijken er bij sommige afdelingen achterstanden te zijn (ontstaan) en zijn dossiers vaak niet of onvoldoende op orde. De kennis blijkt bij medewerkers tussen de oren te zitten in plaats van op papier vast te liggen.
Frictiekosten door opleiding De gemeenten worden na totstandkoming van de samenwerking geconfronteerd met aanzienlijke frictiekosten. Deze frictiekosten hangen vooral samen met de benodigde investeringen in opleiding en training van medewerkers. Het optreden als opdrachtnemer, en dus het bedienen van verschillende klanten, doet nog sterker aanspraak op andere competenties van medewerkers dan vooraf werd verwacht.
Nieuwigheid en complexiteit van het model Het model was bij de implementatie nieuw voor alle betrokkenen, dat kon ook niet anders, er werd namelijk in heel Nederland nog niet op een dergelijke wijze door en tussen gemeenten gewerkt. Vooral dus deze nieuwigheid van het model riep allerlei vragen op, er kon niet worden teruggevallen op andere praktijkvoorbeelden en lessen die daaruit voortvloeiden, het wiel moest dus voor nagenoeg alles opnieuw worden uitgevonden. Dit leidde ook tot, in ieder geval gevoelens van, complexiteit.
Het BEL-model vereist veel afstemming over planning, uniformering en kosten. Daarnaast vraagt het model veel van competenties van medewerkers en leidinggevenden. Er wordt vooral meer assertiviteit verwacht van ambtenaren, zij mogen en moeten ‘Wie het hardst roept, krijgt de uren. soms ‘nee’ zeggen tegen bestuurders Het wordt tijd voor een nieuwe in verband met prioritering of onderliggende afspraken. Dit vergt verrekensystematiek.’ een ‘ander type’ ambtenaar dan traditioneel gebruikelijk was.
De overlegstructuur zorgt ervoor dat er voortdurend wordt gezocht naar consensus. Aan de zijde van de opdrachtgevers kan daardoor soms het gevoel ontstaan dat de ambities naar beneden moeten worden bijgesteld. De belangen van de individuele gemeenten worden daarmee achterop gesteld. Er zal in de toekomst meer moeten worden gestuurd op planning, prioritering en kwaliteit van dienstverlening. Soms dus ten koste van de uniformiteit.
Binnen het BEL-model wordt het ‘eigen volk eerst’ principe op sommige momenten nog wel gevoeld. Raadsleden, collegeleden en secretarissen komen voornamelijk op voor de eigen gemeente, waardoor het belang van de gemeenschappelijke organisatie wordt vergeten.
3.6 De verwachtingen getoetst aan de BEL Combinatie
De contouren van het samenwerkingsverband tussen de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren zijn geschetst. We maken in deze paragraaf de balans op door te reflecteren op de verwachtingen, zoals geformuleerd bij aanvang van het onderzoek in de vorm van stellingen en potentiële voor- en nadelen.
3.6.1 De stellingen; juist of onjuist?
Bij aanvang van het onderzoek zijn negen stellingen geformuleerd, zoals opgenomen in hoofdstuk 1. Deze stellingen zijn, op basis van voorstaande beschrijving van de samenwerking tussen de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren binnen de BEL Combinatie, door de onderzoeker getoetst. Op basis van deze toetsing blijkt of een stelling in het geval van de BEL Combinatie juist of onjuist is. We lopen ze hieronder een voor een langs.
Stelling 1: Effectieve intergemeentelijke samenwerking kan alleen worden gerealiseerd indien sprake is en blijft van een grote ‘druk’ om samen te werken. Deze druk kan extern ontstaan (rijk, provincie) of intern gevoeld worden (financieel, kwetsbaarheid).
Juist. De bestuurskrachtmeting uit 2005 legde de interne kwetsbaarheden van de drie afzonderlijke organisaties bloot. Op basis van die uitkomsten stuurden de provincies Utrecht en vooral Noord-Holland steeds nadrukkelijker aan op herindeling. De gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren raakten daardoor doordrongen van de noodzaak/ ‘druk’ tot intensieve en vergaande samenwerking. De BEL Combinatie is daarvan de uiteindelijke uitkomst. De samenwerkende partners zijn zich ook nu nog terdege bewust van de onomkeerbaarheid van deze samenwerkingsvorm.
Stelling 2: Het komt effectieve intergemeentelijke samenwerking ten goede indien weinig partnergemeenten, maximaal drie of vier, samenwerken.
Juist. De complexiteit van de ontwikkeling van een samenwerkingsverband volgens het concept van meervoudig geconcentreerde samenwerking lijkt toe te nemen naarmate het aantal partners toeneemt.
Het model van de BEL Combinatie was naar alle waarschijnlijkheid niet van de grond gekomen met vijf of meer partners, zelfs vier was mogelijk al te veel geweest. Dit wil niet zeggen dat, nadat het samenwerkingsverband enige tijd operationeel is en stevig staat, er geen nieuwe partners kunnen toetreden. Voordeel was in dit geval ook dat de drie samenwerkende gemeenten binnen de BEL Combinatie historisch en sociaal- cultureel al enige verbondenheid met elkaar hadden.
Stelling 3: Intergemeentelijke samenwerking kan alleen tot ontwikkeling komen en effectief worden indien een ‘Gideonsbende’ aanwezig is. De Gideonsbende is een dragende groep van bestuurlijk en/ of ambtelijk betrokkenen uit verschillende partnergemeenten, kent een zekere vastigheid qua samenstelling en de leden ervan vertrouwen elkaar en zorgen voor sturing van het proces.
Juist. Hoewel in eerste instantie er wel degelijk sprake was van tegenstellingen en onderlinge scepsis tussen sleutelpersonen, was de samenwerking waarschijnlijk niet in de huidige vorm van de grond gekomen als deze houding niet was gewijzigd. Burgemeesters en gemeentesecretarissen van ‘het eerste uur’ hebben uiteindelijk een hecht blok gevormd bij de opzet en de verdere ontwikkeling van de samenwerking. Daarbij komt dat er weinig wisselingen waren in deze groep; geen ‘vallende’ burgemeesters of vertrekkende gemeentesecretarissen. Er was – en is – dus sprake van een zekere vastigheid in de aanwezigheid van sleutelpersonen. Personen ook die elkaar, na een wat stroeve aanloop, vertrouwen en steunen. Er was en is in het geval van de BEL Combinatie dus zeker sprake van een Gideonsbende.
Stelling 4: Processen die leiden tot effectieve intergemeentelijke samenwerking starten, redenerend vanuit de veranderperspectieven van De Caluwé en Vermaak, vanuit een ‘gele’ veranderaanpak.
Juist. De eerste fase van ontwikkeling van de samenwerking kenmerkte zich grotendeels door een nog ongewis einddoel. Samenwerken werd pas na de bestuurskrachtmeting in 2005 het devies om aan herindeling te ontkomen. Partijen kenden al langer een grote loyaliteit ten opzichte van elkaar en langzaamaan vormden verschillende geledingen binnen de gemeenten onderlinge coalities. Er werd veel geïnvesteerd in het wegnemen van tegenstellingen en het verstevigen van relaties. Om in termen van De Caluwé en Vermaak te spreken kenmerken we de gehanteerde veranderaanpak in deze eerste fase derhalve inderdaad als ‘geeldruk’. Bij deze constatering dient wel opgemerkt te worden dat in dit veranderproces expliciet aandacht is besteed aan de in te zetten ‘veranderkleuren’. Een analyse van de drie gemeentelijke organisaties gaf een beeld van een rood, geel en blauw georiënteerde partner. Daarom is tijdens het veranderproces ook voortdurend gestuurd op het naast elkaar inzetten van verandertechnieken passend bij deze kleuren.
Zonder te pretenderen volledig en tot in detail van de analyse nauwkeurig te zijn, hebben we in het kader van dit onderzoek ook ‘gespeeld’ met de gehanteerde veranderkleuren in de fasen die volgden na deze ‘gele’ aanpak. We hebben deze korte analyse hieronder weergegeven voor de geïnteresseerde lezer. We stellen dat deze gele fase werd gevolgd door een periode van ‘blauwdruk-denken’. De samenwerking kenmerkt zich in deze periode grotendeels door een planmatige aanpak. Het einddoel werd strak omlijnd en, ondanks het gecreëerde vertrouwen onderling, werd toch gekozen voor een aanpak vanuit de gedachte ‘meten is weten’, onder andere in de vorm van een 0-meting en businesscase. Deze blauwe fase werd ook kort voor en na de operationalisatie van de samenwerking nog voortgezet. Er werd sterk projectmatig toegewerkt naar de implementatie van de BEL Combinatie, onder andere in de vorm van implementatieteam binnen de projectstructuur. Direct daarop volgend is er veel oog voor training en coaching van management en medewerkers geweest. Het is nog altijd een gezamenlijke zoektocht naar de precieze invulling van rollen en taken. Ofwel, naast ‘blauwdruk-denken’ wordt deze ontwikkelingsfase ook ‘groen’ ingekleurd.
Ook de huidige situatie kenmerkt zich door een combinatie van ‘groen- en blauwdruk’ denken. Medewerkers en managers binnen de BEL Combinatie worden consequent in leersituaties gebracht. Daarbij is het uiteindelijke doel wel steeds helder, maar wordt gezamenlijk gezocht naar de meest wenselijk manier om daaraan invulling te geven. Naast deze lerende aanpak, wordt in deze fase wederom ook tamelijk ‘blauw’ gehandeld. Op gestructureerde wijze wordt de samenwerking tussentijds geëvalueerd en ook voor begin 2011 staat nog een evaluatie gepland. De resultaten daarvan bieden voor de BEL Combinatie handvatten tot concrete verbeteracties.
Stelling 5: Bij aanvang van het proces tot effectieve intergemeentelijke samenwerking formuleert de Gideonsbende de urgentie van de samenwerking en worden doelstellingen zowel kwalitatief als kwantitatief vastgelegd.
Juist. Zoals al vaker gesteld maakten de uitkomsten van de bestuurskrachtmeting van 2005 de urgentie tot vergaande samenwerking in een klap helder. De stuur- en projectgroep die toen werd ingericht, welke als Gideonsbende getypeerd kan worden, slaagt erin om de noodzaak tot meervoudig geconcentreerde samenwerking uit te dragen en tot besluitvorming te laten komen.
De doelstellingen van de samenwerking zijn vooral kwalitatief uitgewerkt bij de start van het veranderproces. Het was overigens op dat moment een bewuste keuze om geen efficiencydoelstelling, en daarmee kwantificering, aan de samenwerking te koppelen.
Stelling 6: Wil een proces tot intergemeentelijke samenwerking daadwerkelijk tot een effectief samenwerkingsverband leiden, dan wordt tijdig in het proces afspraken gemaakt over het aantal partnergemeenten, de hierin onder te brengen taken en de (juridische) vorm van het samenwerkingsverband.
Juist. Lange tijd, in de periode 2000 tot en met 2005, werd er weinig voortgang geboekt in de opzet van een intensievere vorm van samenwerking tussen de drie gemeenten.
Na de bestuurskrachtmeting was eigenlijk direct duidelijk dat de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren samen dit veranderproces in zouden gaan en dat hierbij in ieder geval voorlopig geen andere partijen zouden aanhaken. Ook werd nog in 2006 helder dat er aangekoerst zou worden op een volledige samenvoeging van de drie ambtelijke organisaties in een gezamenlijke werkorganisatie. Ofwel, in het geval van de BEL Combinatie was tijdig in het proces duidelijkheid over voorname aspecten.
Stelling 7: Samenwerking op ondersteunende of uitvoerende processen, ofwel op a-politieke taken, leidt relatief eenvoudiger tot effectieve samenwerking. Samenwerking op beleidsinhoudelijke terreinen werkt daarentegen sterk complicerend en vermindert de kans op effectieve samenwerking op langere termijn.
Onjuist. De BEL Combinatie toont aan dat samenwerking op beleidsinhoudelijke terreinen de kans op effectieve samenwerking niet doet afnemen. Het tegenovergestelde kan zelfs beweerd worden; beleidsinhoudelijke samenwerking verstevigt de samenwerking. Door de samenwerking op zowel de ondersteunende, uitvoerende als beleidsinhoudelijke taken vorm te geven is een solide basis gelegd voor de toekomst. Partijen versterken elkaar op alle vlakken en er is vroegtijdig een ‘point of no return’ gecreëerd. Tegenvallende samenwerkingsresultaten op terrein x worden teniet gedaan door successen op terrein y. Het grotere geheel heeft de aandacht, waardoor incidenten niet of in ieder geval minder snel worden uitvergroot.
Stelling 8: De complexiteit van de samenwerking neemt toe naarmate het aantal taken binnen het samenwerkingsverband groeit. Op langere termijn is daarom een gedeconcentreerd samenwerkingsverband dat meer taakvelden omvat dan het partners telt onhoudbaar.
Juist. De BEL Combinatie is te typeren als een complexe samenwerkingsconstructie. Er is veel aandacht voor een goede rolverdeling tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. De coördinatiestructuur en daarmee gepaard gaande vraagstukken over autonomie versus uniformiteit en verrekening maakt het geheel complex. Anderzijds is door de volledige samenvoeging van de ambtelijke organisaties ook iets onomkeerbaars gecreëerd waardoor dergelijke dilemma’s de samenwerking ‘an sich’ niet onder hoogspanning plaatsen.
Stelling 9: Iedere vorm van intergemeentelijke samenwerking, ongeacht het aantal samenwerkende partners, de in de samenwerking ondergebrachte taken en de mate van effectiviteit, roept na enkele jaren op tot een verder reikend perspectief op de samenwerking of leidt tot herindeling.
Juist. Hoewel de BEL Combinatie nog vooral de focus legt op de optimalisatie van het huidige samenwerkingsconcept, bijvoorbeeld door aanpassingen in verrekensystematiek en het schaven aan coördinatiemechanismen, wordt een ‘doorontwikkeling’ van de samenwerking al in ogenschouw genomen. De drie partners in de BEL Combinatie beseffen dat ook de huidige schaalomvang – op onderdelen – nog niet optimaal is. Het toetreden van andere partnergemeenten in de samenwerking en/ of het uitbreiden van het aantal opdrachtgevers van de gezamenlijke werkorganisatie behoort tot de serieuze opties voor de nabije toekomst. 3.6.2 De potentiële voor- en nadelen; herkenbaar?
Naast de toetsing van de praktijksituatie in de BEL Combinatie aan de stellingen, kunnen we de BEL Combinatie ook ‘beoordelen’ op de mate waarin de potentiële voor- en nadelen van een dergelijke meervoudig geconcentreerde samenwerking, in de vorm van een facilitair bedrijf, zich daadwerkelijk voordoen. Ook deze voor- en nadelen lopen we hieronder een voor een langs.
Voordeel 1: Betere dienstverlening aan burgers door impuls kwaliteit en capaciteit
Herkenbaar. Voor de klanten van de drie gemeenten is er door de opzet van de BEL Combinatie weinig veranderd. Wel is een aantal processen verbeterd en daarmee versneld, zoals de digitale dienstverleningsprocessen. De drie gemeenten binnen de BEL Combinatie staan dan ook voortaan hoog in de ranglijst van gemeenten inzake digitale dienstverlening. Tevens is er sprake van een verbetering met betrekking tot het verlenen van vergunningen en de handhaving daarvan. Op het gebied van de sociale infrastructuur binnen de drie gemeenten kunnen volgens de gesprekpartners nog slagen worden gemaakt.
Voordeel 2: Toegenomen efficiency door professionalisering (kennis en competenties)
Beperkt herkenbaar. De samenwerking in de BEL Combinatie blijft nog wat achter als het gaat om het realiseren van maximale efficiency op de bedrijfsvoering. Er is sprake van een intensieve overlegstructuur, binnen de werkorganisatie en tussen eigenaren, opdrachtgevers en opdrachtnemer, en door de complexe organisatiegraad verloopt soms ook de bedrijfsvoering nog tamelijk traag. Wel zijn met de intrede van de BEL Combinatie de lijnen formeler, zakelijker en daarmee transparanter geworden. Over het algemeen heerst de indruk dat de gemeenten door deze samenwerkingsvorm veel meer kunnen realiseren dan dat zij als zelfstandige gemeente voor elkaar ‘Ik kan niet de uitspraak doen dat met kregen, vooral ook beleidsinhoudelijk. de komst van de BEL Combinatie Tot aanzienlijke besparingen heeft de een kostenbesparing is gerealiseerd. samenwerking niet geleid. Overigens Wel kunnen we als gemeenten samen behoorde ‘efficiency’ ook niet tot een inhoudelijk veel meer bereiken.’ van de oorspronkelijke doelstellingen van de samenwerking.
Voordeel 3: Beleidshiaten zijn opgevuld en beleid is verder verdiept
Herkenbaar. Er is sprake van een toegenomen professionaliteit onder de medewerkers binnen de BEL Combinatie. Het algehele competentieniveau is toegenomen, waardoor ook beleidsterreinen inhoudelijk verder tot ontwikkeling zijn gekomen dan in de oorspronkelijke situatie voor mogelijk werd gehouden.
Ook is de BEL Combinatie in staat om nieuwe ontwikkelingen op te pakken en zelfstandig in te vullen, daar waar de drie voormalige ambtelijke organisaties waarschijnlijk met beleidshiaten geconfronteerd zouden zijn.
Nadeel 1: Complexe structuur en grote coördinatielast (kostentoedeling is lastig)
Herkenbaar. De organisatievorm van de BEL Combinatie is weliswaar vooraf goed doordacht en uitgelijnd, maar in de dagelijkse praktijk lopen betrokkenen toch tegen diverse coördinatieproblemen aan. De complexiteit van het model komt ook terug in de verrekening van de kosten. Hoewel tijdens de eerste drie jaar is gekozen voor een gelijke verdeling van de kosten over de deelnemende gemeenten, gaat met ingang van 2011 deze aanpak over in een nieuw systeem. De kosten worden vanaf dan toegerekend naar feitelijk gebruikte capaciteit van en geleverde kwaliteit door het gezamenlijke werkapparaat. Ofwel het ‘uurtje-factuurtje’ principe treedt in werking. Hiermee wordt ook invulling gegeven aan de oorspronkelijke doelstelling om te verrekenen op basis van kwaliteit en kwantiteit. Vraag is nog wat deze systematiek voor extra druk op medewerkers en managers van de werkorganisatie legt en tot welke discussies dit op politiek-bestuurlijk niveau zal leiden.
Nadeel 2: Vooraf weinig zicht op toekomstig kostenniveau
Herkenbaar. Het blijkt inderdaad zo te zijn dat vooraf lastig een inschatting viel te maken van de kosten gepaard gaande met een dergelijke ingrijpende operatie. Naast integratiekosten zijn ook de jaarlijkse exploitatielasten toegenomen. Echter, de huidige situatie is eigenlijk nauwelijks te vergelijken met de oorspronkelijke situaties. Er zijn te grote stappen gezet in kwaliteit van dienstverlening en professionaliteit van de werkorganisatie. Dergelijke stappen hadden natuurlijk ook aanzienlijke investeringslasten voor de individuele gemeenten met zich meegebracht.
Nadeel 3: Spanningsveld tussen confectie (efficiency) en maatwerk (autonomie)
Herkenbaar. Geconcludeerd kan worden dat de eigen identiteit van de drie gemeenten en het democratisch gelegitimeerd bestuur behouden is gebleven, door de gekozen organisatievorm van de samenwerking. Wel is daarbij een spanningsveld ontstaan tussen enerzijds het streven naar uniformering vanuit de werkorganisatie en anderzijds de wensen rondom autonomie en beleidsvrijheid vanuit de afzonderlijke colleges en gemeenteraden.
3.7 De BEL Combinatie samengevat, belangrijkste lessen op een rij
De beschrijving en analyse van de BEL Combinatie geeft een indruk van de meervoudig geconcentreerde samenwerking tussen de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren. De gezamenlijke werkorganisatie die is gevormd onder de naam ‘BEL Combinatie’ kan conceptueel worden aangeduid als een ‘facilitair bedrijf’. Om te voorkomen dat deze samenvatting een herhaling van zetten wordt, kiezen we voor een opsomming van de voornaamste lessen die voorgaande uiteenzetting van de BEL Combinatie bevat.
Dilemma’s Voortvarendheid versus zorgvuldigheid Afstand versus betrokkenheid Kwetsbaarheid versus groei
Bevorderende factoren Gelijke belangen en belangrijke gelijkenissen Samenwerkingsvorm die recht doet aan wensen en ontwikkeling van bestuurlijke chemie Goed georganiseerd, zorgvuldig en voortvarend proces Personele wisselingen en ‘open mind’ Durf en realisme
Belemmerende factoren Uiteenlopende belangen Scepsis bij provincies ‘Lijken in de kast’ Frictiekosten door opleiding Nieuwigheid en complexiteit van het model
Stellingen Juist of onjuist? 1. Aanwezigheid interne of externe ‘druk’ noodzakelijk Juist 2. Weinig partnergemeenten werkt bevorderend Juist 3. Gideonsbende moet aanwezig zijn Juist 4. Proces dient vanuit ‘gele’ veranderaanpak te starten Juist 5. Gideonsbende formuleert bij start urgentie en doelen Juist 6. Tijdige afspraken over partners, taken en vorm is vereiste Juist 7. Beleidsinhoudelijke samenwerking werkt sterk complicerend Onjuist 8. Complexiteit stijgt naarmate takenpakket groeit Juist
Stellingen Juist of onjuist? 9. Iedere vorm roept na enkele jaren om nieuw perspectief Juist
Potentiële voor- en nadelen Herkenbaar? + Betere dienstverlening aan burgers Herkenbaar + Toegenomen efficiency door professionalisering Beperkt herkenbaar + Beleidshiaten zijn opgevuld en beleid is verder verdiept Herkenbaar -/- Complexe structuur en grote coördinatielast Herkenbaar -/- Vooraf weinig zicht op toekomstig kostenniveau Herkenbaar -/- Spanningsveld tussen confectie en maatwerk Herkenbaar
Deze casusbeschrijving maakt integraal onderdeel uit van het boek:
‘Samen sterker’ samenwerking tussen gemeenten geanalyseerd
In dit boek zijn naast de BEL-Combinatie nog elf praktijkgevallen van (pogingen tot) intergemeentelijke samenwerking geanalyseerd. Waarom is het initiatief tot samenwerking genomen? Hoe heeft de samenwerking zich ontwikkeld in de loop der jaren? Welke dilemma’s doen zich daarbij voor? Voldoen deze samenwerkingsverbanden aan de verwachtingen? Is er sprake van succesvolle samenwerking? Zo ja, wat bevordert het succes? Of hapert de samenwerking en welke factoren hebben dan blijkbaar een remmende werking? De auteur leidt u in dit boek langs de antwoorden op deze vragen. Naast de casusbeschrijvingen bevat het boek tevens enkele inleidende hoofdstukken waarin wordt stilgestaan bij de verschillende samenwerkingsvormen en de voor- en nadelen van deze vormen. Tevens bevat het boek een uitgebreid analysehoofdstuk, waarin de balans wordt opgemaakt op basis van de twaalf casusbeschrijvingen.
Het boek is tot stand gekomen door een samenwerking tussen SeinstravandeLaar B.V. en het programma Krachtig Bestuur van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Voor vragen of opmerkingen over deze casusbeschrijving of het boek ‘Samen sterker’ kunt u contact opnemen met Stan van de Laar. Stan is auteur van de publicatie en verrichte tevens het onderzoek dat aan dit boek ten grondslag ligt. Stan is bereikbaar via 06 – 303 72 997 of [email protected].
‘Samen sterker’ is uitgegeven door Eburon (ISBN 978-90-5972-464-8) en onder andere verkrijgbaar via www.eburon.nl, www.seinstravandelaar.nl en www.managementboek.nl.