OS MUNICÍPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAÇÃO NO BRASIL OS MUNICÍPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAÇÃO NO BRASIL

Rui Affonso Diretor técnico-científico do Instituto de Economia do Setor Público da Fundap, Professor do IE-Unicamp

urante os anos 80, os municípios passaram a de- pliação da participação dos estados e municípios na re- sempenhar um papel de destaque na Federação ceita do IR e do IPI. D brasileira. A luta dos governos subnacionais pela Os principais beneficiários da descentralização fiscal descentralização tributária iniciou-se no final dos anos 70, foram os municípios, que ampliaram sua participação na com a emergência da crise econômica e com o processo receita disponível (consideradas as transferências inter- de redemocratização do país. governamentais) de 9%, em 1980, para 15% em 1994. A A crise econômica teve um duplo efeito sobre o pro- evolução da participação da receita própria dos governos cesso de descentralização tributária: por um lado, impul- municipais no mesmo período (de 3% para 5%) eviden- sionou esse processo, pois contribuiu para a desagrega- cia que a ampliação da sua participação no bolo fiscal ção do pacto de poder sobre o qual se assentava o regime decorreu, principalmente, das transferências federais político instaurado em 1964, e, por outro, constituiu-se (Tabela 2). em freio às tendências descentralizadoras, uma vez que Os estados aumentaram sua participação relativa no impunha riscos maiores para a implementação de uma total das receitas fiscais ao longo dos anos 80, com sua estratégia de “transição por cima” ou “abertura gradual” receita própria evoluindo de 22% para 26% e sua receita do regime militar, sob o controle das forças, na época he- disponível de 22% para 27%, entre 1980 e 1988. gemônicas. A nova Constituição propiciou as condições para uma O avanço da abertura estabeleceu uma contradição entre elevação de 3 pontos percentuais na receita própria dos a ampliação do espaço de liberdade política – e, portanto, governos estaduais. Entretanto, ao aumentar também as da importância das eleições como forma de acesso e pre- suas transferências obrigatórias aos municípios, pratica- servação do poder – e a dependência financeira de esta- mente congelou os resultados líquidos alcançados nos anos dos e municípios em relação ao Governo central. Essa anteriores (a participação da receita disponível dos esta- contradição alimentou, em grande medida, o movimento dos no agregado das três esferas permaneceu constante). municipalista, que cresceu vigorosamente no período, Em suma, pode-se afirmar que os municípios obtiveram abrangendo setores de todo o espectro partidário. seus ganhos fiscais basicamente com a vigência da Cons- A descentralização deu-se, principalmente, através de tituição de 1988, enquanto os estados os alcançaram an- sucessivas emendas constitucionais que ampliaram os tes de 1988. percentuais dos Fundos de Participação dos Estados e A União perdeu posição relativa em todo o período, Municípios.1 As Emendas Constitucionais no 23/83 e no uma vez que a sua participação na receita própria caiu de 79/84, de autoria, respectivamente, do senador Passos 75% em 1980 para 66% em 1994 e a sua participação na Porto (PDS-CE) e do deputado Airton Sandoval (PMDB- receita disponível reduziu-se de 69% para 58%, no mes- SP), fizeram parte desses avanços descentralizadores an- mo período. teriores à Constituição de 1988, que ratificou e aprofundou Verificou-se, também, uma descentralização inter-re- esse movimento.2 A Tabela 1 mostra a progressiva am- gional da receita disponível, a qual cresceu a taxas mais

3 SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996

TABELA 1 elevadas nas regiões menos desenvolvidas do país. Entre Destinação Constitucional da Arrecadação do IR 1988 e 1994, a receita tributária disponível dos estados e e IPI para os Fundos de Participação municípios da região Norte cresceu 42% e a do Nordeste Brasil – 1968-1993 cresceu 13%, enquanto a de São Paulo, por exemplo, de- Em porcentagem cresceu 2%. Arrecadação IR + IPI IPI Total Em virtude da ampliação da capacidade financeira dos Períodos governos subnacionais, aumentou significativamente a sua FPE FPM FEF FFR FPEx IR IPI participação na despesa pública. De fato, os estados e municípios respondiam, em 1994, por cerca de 78% da 1968 10,0 10,0 - - - 20,0 20,0 inversão pública (FBKF) e por 62% do consumo corrente (excluindo-se, evidentemente, as empresas estatais). 1969/1975 5,0 5,0 2,0 - - 12,0 12,0 O governo federal, por sua vez, concentrava a respon- 1976 6,0 6,0 2,0 - - 14,0 14,0 sabilidade dos gastos com a Previdência Social (83,1% 1977 7,0 7,0 2,0 - - 16,0 16,0 do total) e com o pagamento dos juros das dívidas interna e externa (93,8% do total). 1978 8,0 8,0 2,0 - - 18,0 18,0 Mesmo computando todas as despesas correntes e de 1979/80 9,0 9,0 2,0 - - 20,0 20,0 capital (incluindo os juros da dívida pública e os benefí- 1981 10,0 10,0 2,0 - - 22,0 22,0 cios previdenciários, mas excluindo as amortizações da dívida), os estados e municípios respondiam por quase 1982/83 10,5 10,5 2,0 - - 23,0 23,0 metade da despesa total do setor público (49%), na mé- 1984 12,5 13,5 2,0 - - 28,0 28,0 dia do período 1990-92, alcançando ou até superando a 1985 14,0 16,0 2,0 - - 32,0 32,0 participação dos governos subnacionais de países mais desenvolvidos e com longa tradição de descentralização. 1986/set. 88 14,0 17,0 2,0 - - 33,0 33,0 Embora a avaliação do gasto por funções não seja fácil Out.-Dez./1988 18,0 20,0 - 3,0 10,0 41,0 51,0 devido à carência de estatísticas, os indicadores físicos e 1988 19,0 20,5 - 3,0 10,0 42,5 52,5 financeiros disponíveis mostram uma elevação importan- te da participação dos estados e municípios no gasto so- 1990 19,5 21,0 - 3,0 10,0 43,5 53,5 cial total e uma diminuição da participação da União. No 1991 20,0 21,5 - 3,0 10,0 44,5 54,5 período 1989 a 1991, essa participação foi de cerca de 44% 3 1992 20,5 22,0 - 3,0 10,0 45,5 55,5 dos gastos com saúde e de 69% dos gastos com educação. Deve-se ainda ressaltar que, embora a descentraliza- A partir de 1993 21,5 22,5 - 3,0 10,0 47,0 57,0 ção fiscal tenha se apoiado fortemente no aumento das transferências federais da União para os estados e muni- Fonte: Serra e Afonso (1991). Nota: O FPE – Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal incluía, até 1988, tam- cípios, essas transferências não possuem o mesmo cará- bém territórios federais. ter de dependência financeira em relação ao governo fe- deral, como o tiveram no passado, pois atualmente TABELA 2 aproximadamente 65% desses recursos são “livres” ou 4 Distribuição de Receitas Entre as Três Esferas de Governo com escassa vinculação de aplicações. Brasil – 1980-1994 Em apoio à hipótese de que concomitantemente à des- Em porcentagem centralização de recursos fiscais em favor dos estados e Esferas de Governo 1980 1988 1994 municípios teria havido, também, uma absorção maior de encargos por parte destes níveis de governo, pode-se enu- Receita Própria 100,0 100,0 100,0 merar a evolução, pós-constituinte, dos indicadores físi- União 75,0 71,0 66,0 cos de prestação de serviços tipicamente locais. Estas Estados 22,0 26,0 29,0 evidências no caso da Educação, Saúde e Saneamento Municípios 3,0 3,0 5,0 corroboram a percepção financeira de que as esferas sub- nacionais de governo passaram a assumir maiores encar- Receita Disponível 100,0 100,0 100,0 gos, embora de maneira descoordenada e diferenciada em União 69,0 62,0 58,0 cada uma das regiões.5 Estados 22,0 27,0 27,0 A característica central do processo de descentraliza- Municípios 9,0 11,0 15,0 ção no Brasil é a sua descoordenação. Ao contrário de Fonte : Afonso e Senra (1994). outros países da América Latina, a descentralização brasi-

4 OS MUNICÍPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAÇÃO NO BRASIL

TABELA 3 como um todo. Essa fragilização o torna cada vez mais Receita Tributária Disponível dos Estados e Municípios dependente dos adiantamentos de capital privado para a Brasil – 1988-1994 realização de investimentos, aumentando sobremaneira o comando privado sobre o gasto público, o que constitui, Variação (%) para alguns autores, uma das facetas da “privatização do Regiões 1988 (1) 1994 (1) 1994/1988 Estado” e contribui para ampliar a sua descoordenação.6 Tudo se passa como se os capitais privados trouxessem a Brasil 47.472 52.544 11 sua lógica de mercado para dentro do Estado, passando a Menos Desenvolvidas 13.613 16.480 21 concorrer através de suas estruturas, privatizando-o e Norte 2.257 3.214 42 inviabilizando qualquer planejamento. Nordeste 8.469 9.557 13 Como resultado desse movimento e contribuindo para Centro-Oeste 2.887 3.708 28 acentuá-lo, assistiu-se, ao longo dos anos 80 e principal-

Mais Desenvolvidas 33.859 36.064 7 mente no começo dos 90, a uma desestruturação dos me- Sudeste 26.381 27.500 4 canismos tradicionais de planejamento e regulação fede- São Paulo 16.992 16.661 -2 rativa, como a Sarem, o IBGE, o Ipea e o Confaz. Algo Sul 7.479 8.564 15 semelhante ocorreu no âmbito da relação dos estados com os seus municípios, com a desarticulação dos diferentes Fonte: Ministério da Fazenda/STN; Confaz. (1) Em milhões de reais. arranjos institucionais que, nos anos 80, foram responsá- veis pela coordenação da ação dos estados junto aos mu- leira não foi obra do Governo federal, mas sim dos esta- nicípios.7 dos e, principalmente, dos municípios. Em outros países, Por outro lado, assiste-se a uma progressiva generali- a descentralização decorreu da crise fiscal do Estado ou zação do conflito federativo. Enquanto nos anos 80 o da perda acentuada de governabilidade, o que levou o conflito federativo, tanto em sua dimensão vertical (rela- governo federal a desfazer-se de parte de seus encargos, ção entre a União e os estados e municípios) como em transferindo-os a estados e municípios, na tentativa de in- sua dimensão horizontal (relação entre estados ou muni- corporar setores à margem do poder estatal com a promessa cípios entre si), esteve centrado na disputa por recursos da descentralização (como na Colômbia, por exemplo). tributários, nos anos recentes passou a manifestar-se em No caso do Brasil, a descentralização veio com a rede- várias outras dimensões, do âmbito do aparelho estatal mocratização, em meio ao aprofundamento da crise eco- ao da representação política. nômica. O fato decisivo, e que torna singular a experiên- No campo do setor produtivo estatal, proliferaram os cia brasileira, é que a redemocratização ocorreu primeiro atritos entre as holdings federais e as concessionárias es- nos governos subnacionais, com a eleição para governa- taduais, entre os quais cabe destacar o que envolveu a dores e prefeitos no início dos anos 80, e somente em 1988 tarifação das empresas elétricas. Em termos prospectivos, chegou ao núcleo central do Estado, com a Assembléia os interesses em conflito não são menores. Os grandes Nacional Constituinte e, em 1989, com a eleição direta projetos estratégicos dos sistemas de transporte e sanea- para presidente da República. mento, assim como as alternativas de privatização, pos- Dessa forma, ocorreu uma identificação entre a luta suem importantes e diferenciados impactos regionais e contra o autoritarismo e a luta pela descentralização. A locais, ensejando reações diversas. União ficou sem defensores durante a elaboração da Cons- No que diz respeito ao sistema financeiro público, des- tituição de 1988 e a descentralização processou-se de for- tacam-se as discussões em torno das condições de exis- ma descoordenada, sem um projeto articulador. tência e operação dos bancos estaduais e regionais. Re- É interessante notar que no Brasil, no período recente, centemente, o Banco Central tem ampliado as formas de o termo “Federação” associa-se aos governos subnacio- controle sobre essas instituições, reduzindo a autonomia nais – estados e municípios – e não ao conjunto das três que gozavam no financiamento de seus governos. Nesse esferas de governo. mesmo sentido, o governo federal tornou as condições de Em suma, no Brasil, a descentralização não foi coman- rolagem das dívidas dos estados mais restritivas, exigin- dada pelo Governo federal, ao contrário, esse se opôs a ela o do como contrapartida programas de saneamento fiscal quanto pôde. Dessa forma, não existiu um plano nacional dos governos subnacionais. Em termos mais gerais, o para a descentralização e, mais do que isso, o processo en- debate sobre a necessária reestruturação dos bancos esta- contra-se inconcluso e eivado de conflitos. duais pressupõe uma determinada visão acerca do grau A descentralização ocorre, ademais, em um contexto de autonomia financeira que devem possuir as esferas de progressiva fragilização financeira do setor público subnacionais de governo e sobre a extensão das funções

5 SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996 reguladoras do governo federal. Ou seja, supõe um deter- transformações estruturais em curso, algumas localidades minado projeto de Federação. mais ricas optam por seccionar-se para, com isto, equa- No plano político, as meras constatações acadêmicas cionar seus problemas sem o fardo da complexidade da sobre a desproporcionalidade da representação dos esta- Nação ou mesmo da região.9 A generalização de políticas dos no Congresso Nacional deram lugar a diferentes ini- de segregação ativa, proibindo ou dificultando o acesso ciativas de reforma. de imigrantes pobres, ou sem as qualificações estipula- No âmbito cultural e ideológico, a explicitação do se- das, constitui uma manifestação preocupante que aponta paratismo como alternativa à crise federativa deixa de ser na mesma direção; encarada como um tabu e passa a assumir manifestações - da tentativa de alguns setores de ampliarem o seu espa- variadas. ço de controle político-eleitoral, através do redesenho das Com relação à divisão de competências, observa-se uma unidades federativas e da conseqüente criação de novas intensa disputa entre o Executivo federal, o Legislativo máquinas político-administrativas. federal e os governos subnacionais pelo poder de coman- do sobre o gasto público no varejo, o qual tem grande As principais alterações nas fronteiras geopolíticas dos importância político-eleitoral. níveis intermediários de governo foram: criação dos es- No que diz respeito às receitas fiscais, o conflito que tados de (a partir do desmembramento do Es- antes se restringia à disputa entre o governo federal, tado de Goiás), Amapá e (antigos territó-rios fe- de um lado, e os estados e municípios, de outro, am- derais). Além destas, foram apresentadas as propostas de plia-se para uma disputa entre estados e entre municí- criação dos estados do Triângulo Mineiro, Maranhão do pios de diferentes regiões, através da guerra fiscal. Pre- Sul, Carajás (a partir do Pará), Alto Solimões, Tapajós e midos pela dificuldade de manter a arrecadação Alto Rio Negro (a partir do Amazonas) e Iguaçu (que seria tributária como conseqüência da recessão, da inflação desmembrado dos estados do Paraná e ). e da sonegação, os governos estaduais lançaram-se em Se os fatores apontados anteriormente ensejaram um uma guerra de incentivos e benefícios fiscais através processo de redesenho das fronteiras estaduais, com muito do ICMS para atrair indústrias para suas regiões e fo- maior intensidade determinaram um verdadeiro “furor” mentar a atividade econômica. emancipatório municipal. Mais preocupante do que a constatação da ampliação De fato, entre 1980 e 1993, foram criados 1.000 novos dos conflitos federativos é o fato das atuais tendências municípios, especialmente após a Constituição de 1988, socioeconômicas, tanto internas como internacionais, que não estabeleceu critérios para a criação de municí- apontarem para o reforço da descoordenação federativa. pios e deu amplos poderes aos estados para legislarem De fato, o aumento da heterogeneidade intra-regional, a sobre a matéria. globalização das economias, a privatização, a desregula- Como se pode observar no Gráfico 1, a maior parte mentação dos mercados e a descentralização extremada das unidades municipais concentram-se nos estados mais tendem, através de seus impactos muito diferenciados ricos da Federação (MG, SP, RS, PR). Um fato preocu- sobre as regiões, a ampliar as forças fragmentadoras e pante é a participação dos pequenos municípios no total. centrífugas no espaço nacional. Em 1993, haviam 1.067 municípios (21,45%) com me- Nos últimos anos, em parte como decorrência das nos de 5.000 habitantes, sendo que 109 não chegavam a transformações na dinâmica econômica inter e intra-re- ter 2.000 habitantes (Tabela 4). gional,8 generalizaram-se iniciativas que tinham o ob- A possibilidade de acesso a uma receita não gerada no jetivo de redesenhar as fronteiras geopolíticas internas, local, ou seja, a dissociação dos atos de gastar e de tribu- tanto dos estados quanto, e principalmente, dos muni- tar estimula a tendência à emancipação irresponsável, cípios. fazendo com que se criem municípios sem base econô- Além das tendências antes descritas, o estímulo à eman- mica própria, integralmente dependentes das transferên- cipação decorre : cias federais e/ou estaduais (Rezende, 1992). - da possibilidade, facultada pela Constituição de 1988, A proliferação de municípios com estas característi- das novas unidades federativas passarem a dispor dos re- cas dificulta a divisão adequada de competências, bem cursos dos fundos de participação (FPEM), repartindo-os como a coordenação federativa. com o estado ou município dos quais se separaram; O atual debate acerca do papel desempenhado pelos - da opção pela solução fragmentadora e isolacionista. Ante estados e municípios após a Constituição de 1988 suscita a dificuldade de enfrentar os problemas sociais coloca- três ordens de questões referentes à relação da descentra- dos pela prolongada crise econômica, marcada por uma lização com a democracia, o desenvolvimento e a eficiên- inflação renitente, pela crise financeira do Estado e pelas cia e eqüidade.

6 OS MUNICÍPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAÇÃO NO BRASIL

GRÁFICO 1 Número de Municípios por Estado Brasil – 1993

Minas Gerais 756 São Paulo 625 427 415 Paraná 371 Santa Catarina 260 Goiás 232 Ceará 184 177 Paraíba 171

Rio Grande do Norte 152 Piauí 148 Maranhão 136 Pará 128 Tocantins 123 117 100

Rio de Janeiro 81 77 75 Espírito Santo 71 Amazonas 62 Rondônia 40 22 Amapá 15 Roraima 8 Distrito Federal 1

Fonte: Fundação IBGE. Anuário Estatístico do Brasil – 1994. , 1995 (dados de 1º de julho de 1993).

No que se refere à relação entre a descentralização se alcançar o desenvolvimento em favor das maiorias e a democracia, encontram-se dois pólos de opiniões: sociais, mediante a redistribuição espacial de recursos; para alguns, a descentralização seria um mecanismo de para outros, entretanto, a descentralização representaria redistribuição do poder político que permeabilizaria o o abandono de qualquer pretensão de equilibrar o desen- Estado às pressões e à participação dos setores popu- volvimento entre regiões e no interior delas. A descen- lares; para outros, entretanto, a descentralização repre- tralização seria, sob este ponto de vista, um dos eixos de sentaria uma estratégia de deslocamento da alternativa uma estratégia neoliberal de assignação de recursos, con- popular para o plano local, macroeconômico, enquan- trária, portanto, às políticas redistributivas. to permanecem centralizados, com uma lógica trans- A relação entre descentralização, eficiência e eqüida- nacional, os espaços das principais decisões políticas.10 de está permeada por complexas redes de causalidade. Quanto à relação entre descentralização e desenvolvi- Em primeiro lugar, deve-se observar que ainda não mento, a polarização de posições é análoga. Para alguns, dispomos de uma avaliação acurada dos impactos da des- a descentralização seria o instrumento por excelência para centralização sobre a efetividade do funcionamento do

7 SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996

TABELA 4 rências implicaria desestímulo à exploração de bases pró- Número de Municípios e Participação prias de arrecadação, uma vez que estas possuem um ele- no Total, Segundo o Tamanho vado custo político. Entre 1988 e 1995, a receita própria Brasil - 1940-1993 dos governos municipais cresceu 16,5% ao ano, em ter- mos reais, enquanto as transferências para este nível de Tamanho dos Número de Municípios governo (da União e dos estados) aumentaram 11,6% a.a. Municípios Com este crescimento, a arrecadação própria dos muni- (Em habitantes) 1940 1950 1960 1970 1980 1993 cípios, que em 1988 era de apenas 0,66% do PIB, passou Total 1.574 1.889 2.766 3.952 3.974 4.974 a corresponder a 1,7% do PIB em 1995. Como mostra a Tabela 5, a performance municipal superou o esforço re- Até 5.000 Nos Abs. 31 68 278 658 665 1.067 lativo de arrecadação dos governos federal e estadual, que Participação (%) 1,97 3,60 10,05 16,64 16,73 21,45 apresentaram taxas de crescimento da receita própria in- feriores às dos municípios (respectivamente 5,3% e 7,9% De 5.000 a 10.000 ao ano, entre 1988 e 1995). Nos Abs. 249 348 651 1.058 951 1.206 Participação (%) 15,82 18,42 23,54 26,77 23,93 24,24 Alguns analistas argumentam que o desempenho dos governos municipais deve ser relativizado, uma vez que De 10.000 a 20.000 o patamar do qual se parte é muito baixo (menos de 1% Nos Abs. 577 615 847 1.159 1.102 1.338 do PIB, contra 15,82% do Governo central e 5,95% dos Participação (%) 36,66 32,56 30,62 29,33 27,73 26,89 estados). O esforço relativo de arrecadação dos municí- De 20.000 a 50.000 pios, entretanto, possui uma importância política em si, Nos Abs. 597 691 783 826 872 903 ou seja, o fato de estas esferas de governo passarem a Participação (%) 37,93 36,58 28,31 20,90 21,94 18,15 cobrar os impostos a elas atribuídos pela Constituição, sem De 50.000 a 100.000 se “acomodarem” ao benefício do acréscimo de transfe- Nos Abs. 97 129 143 157 241 281 rências estaduais e federais.12 Participação (%) 6,16 6,83 5,17 3,92 6,07 5,65 A questão da eficiência dos governos subnacionais na

De 100.000 a 500.000 administração de seus gastos alude, em grande medida, à Nos Abs. 21 35 57 83 125 154 Participação (%) 1,33 1,85 2,06 2,10 3,15 3,10 TABELA 5

De 500.000 a 1.000.000 Receita Tributária Global, Segundo o Nível de Governo Nos Abs. 0 1 5 6 8 14 (Conceito das Contas Nacionais) Participação (%) - 0,05 0,18 0,15 0,20 0,30 Brasil – 1988-1995 Em porcentagem

Mais de 1.000.000 Variação na o N s Abs. 2 2 2 5 10 11 Nível de Em % do PIB Participação Variação Participação (%) 0,13 0,11 0,07 0,12 0,25 0,22 Governo do PIB (1) Real a.a. 1988 1995 (1) 1995-1988 1995/1988 Fonte: Fundação IBGE. Anuário Estatístico do Brasil - 1994. Rio de Janeiro, 1995 (dados de 1º de julho de 1993). Receita Própria 22,43 30,58 8,15 6,4 Central 15,82 20,09 4,27 5,3 aparelho de Estado e dos serviços por ele prestados, bem Estadual 5,95 8,81 2,86 7,9 como sobre os seus impactos redistributivos, em termos Local 0,66 1,68 1,02 16,5 tanto pessoais quanto inter-regionais. Contudo, as evidên- cias existentes indicam que, em um país continental como Repartição de Receitas o Brasil, marcado por profundas disparidades regionais, Concedidas pela União 1,84 3,04 1,20 8,0 Concedidas pelos Estados 0,09 (-)0,42 (-)0,51 -232,6 os custos de distribuição, intermediação e controle supe- Recebidas pelos Municípios 1,76 3,46 1,70 11,6 ram largamente os hipotéticos ganhos de escala da admi- 11 nistração centralizada. Receita Disponível (2) 22,43 30,58 8,15 6,4 No que se refere à eficiência na arrecadação das recei- Central 13,98 17,05 3,07 4,9 tas tributárias, os dados disponíveis apontam uma melhoria Estadual 6,04 8,39 2,35 6,7 na performance dos governos municipais. De fato, os Local 2,41 5,14 2,73 13,0 municípios ampliaram expressivamente suas receitas pró- prias, contrariando a tese da “preguiça fiscal”, segundo a Fonte: Afonso (1996). (1) Projeções preliminares para 1995. qual a descentralização apoiada fortemente em transfe- (2) Arrecadação própria mais/menos transferências constitucionais para outros níveis de governo.

8 OS MUNICÍPIOS E OS DESAFIOS DA FEDERAÇÃO NO BRASIL problemática da divisão de competências entre os três ní- O avanço na direção da maior eqüidade e eficiência veis de governo. do gasto público requer, com certeza, mudanças insti- A Constituição de 1988 não foi suficientemente explícita tucionais mais profundas nas estruturas dos poderes das na atribuição de encargos. Isto decorreu da des- esferas subnacionais de governo, bem como na sua inter- coordenação do processo de descentralização e da relação. Alguns estudos recentes evidenciam, de forma dificuldade de se estabelecer uma divisão estrita de eloqüente, a hipertrofia centralista do Executivo dos responsabilidades em uma federação tão heterogênea estados e municípios em detrimento dos poderes Legis- quanto a nossa. Tal fato implicou a coexistência de lacunas lativo e Judiciário.14 Este fato, aliado às carências de em alguns setores de diferentes regiões e a superposição capacitação técnica dos governos subnacionais para de funções em outras. Durante o período em que pre- assumirem funções antes executadas pela União, à valeceu uma coordenação federativa centralizada (e inexistência de continuidade nas políticas desenvolvidas autoritária), as transferências negociadas ou não-cons- e à ausência de mecanismos de avaliação, acentuam a titucionais, os gastos diretos da União nas regiões, assim ineficiência e a iniqüidade do gasto público. A pul- como os dispêndios do setor produtivo estatal desem- verização do dispêndio público, na ausência de meca- penharam o papel de soldagem dos interesses regionais. Com nismos eficazes de coordenação, acarreta, por sua vez, o advento da descentralização fiscal e o processo de superposições ou, ainda, a impossibilidade de arcar com privatização das empresas estatais, a União perde parte desses obras e/ou atividades cuja escala supera a capacidade de instrumentos e a divisão de competências torna-se um financiamento local. processo intrincado que supõe negociações complexas e Grande parte dos desafios enfrentados hoje pelos esta- novas formas não-centralizadas de coordenação federativa.13 dos e municípios decorre da forma descoordenada pela Como foi visto, apesar da indefinição da Constituição qual se efetivou a descentralização no Brasil, o que acen- quanto à divisão de competências, os estados e municí- tuou os problemas estruturais de uma federação consti- pios acabaram assumindo novas responsabilidades em tuída por gigantescas desigualdades socioeconômicas, in- decorrência do maior volume de recursos disponíveis e ter e intra-regionalmente. da omissão da União em relação a alguns programas tra- Normalmente, as arquiteturas federativas pressupõem dicionalmente administrados por ela (como conseqüên- ou a existência de entes federados equipotentes (embora cia da sua menor disponibilidade de recursos) e, em últi- com estruturas socioeconômicas diversificadas), o que ma instância, devido às pressões de uma sociedade civil possibilita uma coordenação federativa mais descentrali- mais organizada, que pode expressar com maior liberda- zada, ou então, no caso de entes federados muito desi- de seus interesses. guais e na presença de acentuada heterogeneidade estru- A observação recorrente de que a reforma constitucio- tural, uma coordenação federativa mais centralizada e, não nal propiciou grandes ganhos fiscais aos estados e muni- raro, autoritária (como foi o caso do Brasil na maior par- cípios, os quais foram absorvidos pelo aumento das des- te de sua história recente). Assistimos, nas últimas déca- pesas com pessoal, também deve ser ponderada. Estas das, a um aumento das disparidades socioeconômicas e, esferas de governo assumiram maiores responsabilidades simulta-neamente, a uma descentralização descoordenada. nas áreas da educação, saúde, habitação, saneamento e Desta forma, o nosso desafio consiste em construir me- segurança pública e seria de se esperar que aumentassem canismos de coordenação descentralizados e democrá- os seus gastos relativos com pessoal, uma vez que estas ticos de maneira a enfrentar eficazmente as disparida- são áreas intensivas em mão-de-obra. des sociais que obstaculizam o desenvolvimento em No que diz respeito à relação da descentralização com nosso país. a eqüidade, existem poucas evidências do impacto redis- tributivo do gasto público. Ao contrário de outros países latino-americanos, pouca atenção é dada ao tema e as parcas estatísticas disponíveis refletem esta lacuna em nossa agenda de pesquisas. NOTAS Como já mencionado, a descentralização fiscal entre esferas de governo também redundou em uma descentra- 1. Uma análise detalhada a respeito é desenvolvida em Affonso (1988). 2. Além da elevação dos percentuais do IR e do IPI destinados aos Fundos de lização “horizontal”, das regiões mais desenvolvidas do Participação dos Municípios (FPM) e dos Estados (FPE) e da criação de um fun- país para as menos desenvolvidas. Contudo, a ampliação do de ressarcimento à isenção do ICMS concedido pelos estados exportadores (10% do IPI), a nova Constituição concedeu ampla liberdade para cada estado da receita e do gasto descentralizado nas regiões mais fixar, por leis próprias, as alíquotas do ICMS incidentes sobre as operações in- carentes do país não significa, necessariamente, uma dis- ternas, antes limitadas pelo Senado Federal. Além disto, incorporou à base de cálculo do ICMS as operações relativas ao transporte interestadual e intermuni- tribuição mais equitativa do dispêndio público. cipal e as operações referentes às comunicações, antes abarcadas pelos impostos

9 SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(3) 1996

únicos. A elevação da base do ICMS também beneficiou os municípios, uma vez AFONSO, J.R. “Autarquias, fundações e empresas dos estados e municípios”. que as transferências deste imposto para os governos municipais aumentaram de Revista de Finanças Públicas. São Paulo, Minfaz, n.367, 1986, p.18-39. 20% para 25%. ______. “Aspectos conceituais das relações financeiras intergovernamentais”. 3. Estes dados apóiam-se em estimativas realizadas no âmbito do projeto ”Ba- Estudos Econômicos. São Paulo, Fipe/USP, v.22, n.1, jan./abr. 1992, p.5-34. lanço e perspectivas do federalismo no Brasil”, em Affonso (1994). ______. Descentralização fiscal na América Latina: estudo do caso do Bra- 4. Segundo Shah (1994:40-42), o Brasil teria, em 1988, um dos maiores sil. Chile, Cepal, 1994 (Série Política Fiscal, 61). índices de autonomia fiscal do mundo, acima dos vigentes nos Estados ______. Arrecadação tributária em 1995. S.l., abr. 1996. Unidos, Alemanha e Canadá. Em Tanzi et alii (1992:11-16), considera- se que “While Brazil is not the only country to have a federal structure, ______. “Descentralizar e depois estabilizar: a complexa experiência brasi- it is unique in that Municipalities are granted full autonomy where as leira”. Revista do BNDES. Rio de Janeiro, BNDES, n.5, jun.1996. they are under state tutelage in all other countries – at least in a legal AFONSO, J.R. e SENRA, N.C. Despesa pública – competências, serviços locais, sense...the extent of fiscal federalism in Brazil is also unique among descentralização: o papel dos municípios. Rio de Janeiro, Cepp, 1994 (Texto countries at similar leves of income.” de discussão, 23). 5. Ver a respeito Afonso e Senra (1994). DINIZ, C.C. e OLIVEIRA, F.A. de. Federalismo, sistema tributário e questão re- 6. Argumentação nesse sentido é desenvolvida em Affonso (1990). gional no Brasil. Belo Horizonte, Face/UFMG, 1993, mimeo. 7. Para uma avaliação das regiões administrativas e das regiões de governo ver DINIZ, C. C. e SANTOS, F.B.T. Região sudeste: desempenho econômico, hetero- Proença Soares (1986). geneidade estrutural e perspectivas. S.l., 1993, mimeo. (Trabalho elaborado para o projeto Balanço e Perspectivas do Federalismo Fiscal no Brasil). 8. Ver Guimarães Neto (1993); Diniz e Santos (1993); Diniz e Oliveira (1993). FIORI, J.L. Globalização econômica e descentralização política: um primeiro 9. Esta posição tem ensejado, inclusive, algumas manifestações de cunho sepa- balanço. São Paulo, Fundap/Iesp, 1994, mimeo (Nota Técnica do Projeto ratista nos últimos anos. Ver a respeito Molon (1994). Balanço e Perspectivas do Federalismo Fiscal no Brasil). 10. Ver, a respeito Restrepo (1992). GUIMARÃES NETO, L. “O grande capital vai à periferia (regiões, conglomera- 11. Os casos da merenda escolar e da compra de material didático são dos, grandes empresas e o estado)”. In: Encontro Nacional de Economia, 21. emblemáticos a respeito. Anais... Belo Horizonte, 1993. 12. É particularmente significativo o fato de o crescimento das receitas próprias MARTIN, A.R. As fronteiras internas e a “questão regional” no Brasil. Tese de dos estados das três regiões menos desenvolvidas do país ter superado tanto o Doutorado. São Paulo, FFLCH/Universidade de São Paulo, 1993. crescimento das transferências a elas destinadas pela União, quanto a arrecada- MÉDICE, A.C. e AGUNE, A.C. Desigualdades sociais e desenvolvimento no Brasil: ção própria nas regiões mais desenvolvidas (8,4% a.a.; 6,6% a.a. e 5,5% a.a. uma análise dos anos oitenta ao nível regional. São Paulo, Fundap/Iesp, 1994 respectivamente, entre 1988 e junho de 1995). Ver Afonso (1996). (Nota Técnica do Projeto Balanço e Perspectivas do Federalismo Fiscal no 13. Ver Afonso (1996:49). Brasil). 14. Ver a respeito Abrucio (1994). MOLON, N. D. Colapso da União: o separatismo no Brasil. São Paulo, Pensieri, 1994. PRADO, S. O setor produtivo estatal e a questão federativa – aspectos concei- tuais das relações financeiras intergovernamentais. São Paulo, Fundap/Iesp, 1994, mimeo (Projeto Balanço e Perspectivas do Federalismo Fiscal no Bra- sil). REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS PROENÇA SOARES, L.H. “Descentralização e participação: o novo modelo de ação regional”. São Paulo em Perspectiva. São Paulo, Fundação Seade, v.2, ABRUCIO, F.L. Os Barões da Federação. Dissertação de Mestrado. São Paulo, n.3, maio/dez. 1986, p.23-30. FFLCH/Universidade de São Paulo, 1994a. QUADROS, W.L. de. Por que continua caindo a arrecadação do ICMS? São Pau- ______. Federalismo e processo de governo no Brasil: a hipertrofia dos lo, Fundap/Iesp, maio 1994 (Nota Técnica, 7). executivos estaduais. São Paulo, Cedec, 1994b, mimeo. RESTREPO, D. Descentralización y neoliberalismo: balance de un processo. AFFONSO, R. de B.A. Federalismo tributário e crise econômica: Brasil (1975- Colômbia, Fondo Editorial, 1992 (Ceir – Realidad Municipal). 1985). Dissertação Mestrado.Campinas, IE/Universidade Estadual de Cam- REZENDE, F.A. et alii. Finanças públicas. São Paulo, Fundap/Iesp, 1992 (Texto pinas, 1988. para discussão, 02). ______. “A ruptura do padrão de financiamento do setor público e a crise REZENDE, F.A. e AFONSO, J.R. O (des)controle do endividamento público de do planejamento no Brasil nos anos 80”. Revista de Planejamento e Políti- estados e municípios. Rio de Janeiro, Ipea/Inpes, 1986 (Texto para discussão cas Públicas. Rio de Janeiro, Ipea, n.4, dez. 1990, p.37-66. interna, 132). ______. “A crise da federação no Brasil”. Ensaios FEE. Porto Alegre, n.2, SERRA, J. Orçamento do Brasil: as raízes da crise. São Paulo, Atual, 1994. 1994a, p.321-337. SERRA, J. e AFONSO, J.R. “As finanças públicas municipais e a nova federa- ______. (coord.). Balanço e perspectivas do federalismo fiscal no Brasil. ção”. Conjuntura Econômica. Rio de Janeiro, FGV, v.45, n.10, out. 1991. São Paulo, Fundap/Iesp, 1994b, mimeo. SHAH, A. The new federalism in Brazil. Washington, The World Bank, dez. 1990 AFFONSO, R. de B.A. e SILVA, P.L.B. (orgs.). Desigualdades regionais e desen- (Working Paper, 557). volvimento . São Paulo, Fundap/Unesp, 1995a (Federalismo no Brasil). VELLOSO, J.P.R.; ALBUQUERQUE, R.C. e KNOOP, J. (coords.). Políticas so- ______. Reforma tributária e federação. São Paulo, Fundap/Unesp, 1995b ciais no Brasil: descentralização, eficiência e eqüidade. Rio de Janeiro, Inae/ (Federalismo no Brasil). Ildes, 1995. ______. A federação em perspectiva: ensaios selecionados. São Paulo, WORLD BANK. Brazil public spending on social programs; issues and option. Fundap/Unesp, 1995c (Federalismo no Brasil). Washington, maio 1988 (2v.).

10