Amministrazione Pubblica Amministrazione

102/2019 e Anno XXIII n.103/2020 (Gennaio-Aprile)n.103/2020 XXIII e Anno 102/2019 n. XXII Anno Anno dell’Amministrazione Civile dell’Interno dell’Amministrazione Rivista di Cultura Istituzionale dei Funzionari Istituzionale dei Rivista di Cultura AMMINISTRAZIONE PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

AMMINISTRAZIONE PUBBLICA Anno XXII n.102/2019 e Anno XXIII n.103/2020 (Gennaio-Aprile) Anno XXII n.102/2019 e Anno XXIII n.103/2020 (Gennaio-Aprile)

AMMINISTRAZIONE PUBBLICA

Rivista di Cultura Istituzionale dei Funzionari dell’Amministrazione Civile dell’Interno L’EDITORIALE SUI DOVERI COSTITUZIONALI (parte prima)

di Carlo Mosca

1. Negli ultimi anni, mi sono spesso domandato dove ricercare il fondamento dei doveri e dell’obbligo giuridico di rispettarli, rintracciando nel dettato costituzionale quella fonte sovraordinata a tutte le altre, in cui è possibile ritrovare i segni evidenti della presenza, nell’ordinamento repubblicano, dei doveri, quelli inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale cui fa riferimento l’articolo 2 della Costituzione, allorché afferma che la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, ma che contestualmente la stessa Repubblica richiede l’adempimento di quei doveri inderogabili di solidarietà prima citati. Da qui la scelta di dedicare una specifica attenzione ai doveri costituzionali che preten- dono un vincolo di appartenenza ad una comunità nazionale, la quale deve ritrovar- si coesa intorno ai valori e ai principi fondamentali enunciati nella Costituzione. Ciò consente poi di cogliere il contenuto del dovere di difesa della Patria, proclamato sacro dall’articolo 52 della Carta fondamentale e di conseguenza reso solenne e additato ai cittadini come il bene più prezioso del patrimonio ideale della nostra Repubblica democratica. Solo, infatti, attraverso un’accurata consapevolezza dei doveri costituzionali, specialmente di quelli cosiddetti qualificati, riesce possibile cogliere il senso di quell’e- sercizio di civiche virtù su cui si fonda lo stesso significato di Repubblica e il senso dell’amore patrio.

2. È sul principio di solidarietà costituzionale che viene ad essere incardinato il catalogo dei doveri cui si intende fare riferimento, principio che si impone contestualmente

2 all’affermazione dell’imprescindibile primato dei diritti della persona e della loro in- comprimibilità e inviolabilità. Questi due poli esprimono e rendono concreto il progetto intero della Costituzione repubblicana tracciandone i suoi fondamentali connotati, tesi all’affermazione di una società più giusta, cioè più libera e più uguale, in grado di garantire la dignità sociale della persona, la quale rappresenta il soggetto per eccellenza intorno a cui riconoscere e ricostruire, se necessario, i diritti dell’uomo, essendo tutte le persone uguali davanti alla Costituzione, animandosi così quella che, da altri studiosi, è stata definita come una forma di “cittadinanza costituzionale”. Si può ben affermare, quindi, che il progetto costituzionale si ritrovi nella formulazione del citato articolo 2, laddove l’inviolabilità dei diritti e l’inderogabilità dei doveri, come espressione massima della solidarietà richiesta, intendono riscattare la dignità della persona umana per realizzare una società più giusta in cui la persona, cittadino e non cittadino, si senta integrata nella comunità sociale e valorizzata proprio perché persona alla quale vengono riconosciuti e garantiti i diritti civili di libertà e quelli sociali di istruzione, di salute e di lavoro. Dalla supremazia della Costituzione ne è disceso che l’inviolabilità dei diritti della persona insieme con l’inderogabilità dei doveri il cui adempimento viene richiesto alla stessa persona titolare dei citati diritti, contrassegnano la novità epocale delle Costituzioni democratiche della seconda metà del Novecento. Tale supremazia si sostituisce a quella della legge che, nei precedenti assetti istituzionali, aveva trionfato grazie alla cultura illuministica dello Stato di diritto e alla preminenza del diritto statuale, espressione della sovranità dello Stato. L’importante conseguenza che ne deriva è che i valori e i principi dichiarati nella Co- stituzione repubblicana consentono oggi di rendere giustiziabili i contenuti delle leggi ordinarie, le quali devono essere rispettose di tali principi e valori, poiché, altrimenti, vi è un giudice delle leggi, la Corte Costituzionale, che le dichiara incostituzionali e che cancella dall’ordinamento l’intera legge o parte di essa. La proclamata inviolabilità dei diritti su cui inevitabilmente si è appuntata e concentra- ta, nei primi decenni della Repubblica, una costante attenzione destinata ad esaltare il recupero della dimensione umana e della dignità della persona è venuta a collegarsi nel nuovo millennio, in maniera sempre più incisiva, con l’esercizio dei doveri costituzionali, la cui inderogabilità va intesa come impossibilità di esentare alcuno dall’adempimen- to richiesto dal dettato costituzionale. In questo quadro, la massima forma di garanzia dei diritti cioè l’inviolabilità di essi ha finito con il produrre e poi rafforzare il citato vincolo e principio della solidarietà, per cui l’uomo, sia come singolo che nelle formazioni sociali in cui esprime la sua personali- tà, è coinvolto in una sorta di patto politico, (ecco la solidarietà politica), che esige la sua forte condivisione e la sua profonda partecipazione alla realizzazione di quella società più giusta, più libera e più uguale. In tal senso, inviolabilità dei diritti e inderogabilità dei doveri diventano vincolanti per la concreta attuazione della Costituzione, strettamente legati e collegati fra di essi. Così, senza la citata inderogabilità diventa impossibile la tutela dell’inviolabilità dei diritti e, di converso, senza quest’ultima tutela risulta privo di sostanza l’esercizio connesso all’a- dempimento dei doveri. Il che sta ad indicare che, quasi sempre, ad ogni diritto corrisponde un dovere e ad ogni dovere un diritto e che diritti e doveri non possano essere scissi a seconda delle conve- nienze del momento. Quando, peraltro, entrambi facciano riferimento alla esaltazione della persona umana

3 e della sua dignità perché funzionali, tutti e due, all’affermazione delle condizioni di sviluppo di essa persona, diventa difficile scindere la valenza dei diritti dalla forza dei doveri, richiesti questi ultimi non soltanto sul piano giuridico e politico in virtù dall’appartenenza alla società in cui si è scelto di vivere, ma soprattutto a livello etico e morale, quasi come efficace e dovuto corrispettivo del riconoscimento dei diritti. Può esservi cioè inviolabilità dei diritti senza la solidarietà espressa dall’adempimento dei doveri, senza cioè l’impegno comune e solidale per dare sostegno all’ideale di una Repubblica democratica fatta di libertà, uguaglianza e rispetto della legalità, nel segno dell’interesse generale? Chi scrive è convinto che la solidarietà o se si preferisce la fratellanza per recuperare un concetto trasmessoci dalla Rivoluzione francese sia un principio e prima ancora un valore imprescindibile per la realizzazione di una Repubblica democratica che la Costi- tuzione intende affermare nella piena adesione agli imprescindibili valori della dignità della persona umana. Nell’ambito tracciato emerge il significato di garanzia sociale, di quella garanzia cioè che la società offre, attraverso le persone che ne fanno parte, cittadini e non cittadini, alla tutela efficace e sostanziale dei diritti proclamati costituzionalmente. Ciò è invero ben espresso anche nella lontana, ma sempre attuale Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 24 giugno 1793 (Costituzione democratica repubblicana dell’anno I varata dalla Convenzione Nazionale Francese a maggioranza giaco- bina) che ha tanto permeato di sé la storia costituzionale europea dei secoli successivi, dichiarazione che, all’articolo 23, definisce la garanzia sociale come l’azione di tutti per assicurare a ognuno il godimento e la conservazione dei suoi diritti, consacrando che l’essere componente del corpo sociale impone l’adempimento dei doveri elementari di solidarietà. Risulta ovvio, peraltro, che la Costituzione prescriva che nessuna prestazione personale o patrimoniale possa essere imposta se non in base ad una previsione legislativa (art. 23 Cost.), ma è altrettanto condivisibile che ciò debba essere richiesto solo laddove l’adempimento del dovere venga ad incidere sui diritti di libertà dichiarati dalla stessa Costituzione. Ciò induce a ritenere che qualora i doveri costituzionali non richiedano le espresse prestazioni suesposte, ben possa sostenersi la diretta applicazione dell’esercizio del dovere previsto.

3. L’esemplificazione più comune in proposito è offerta dalla proclamazione di cui all’articolo 54 della Costituzione, del dovere di essere fedeli alla Repubblica da parte di tutti i cittadini che ne fanno parte, i quali sono tenuti ad osservare la Costituzione e le leggi e, se svolgono funzioni pubbliche, ad adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge. Nel caso indicato, infatti, non vi è alcuna esigenza di stabilire, tramite una previsione legislativa, una specifica prestazione personale, dal momento che è la stessa Costituzione a richiedere un ben determinato adempimento. Condivido peraltro l’affermazione di quanti hanno raffigurato i principi elencati nell’articolo 2 della Costituzione come “una pietra d’angolo” della nascente Repubblica, non rintracciandosi i medesimi né nel precedente Statuto Albertino, né nelle fonti di pari livello a cui i Padri Costituenti della Commissione dei Settantacinque fecero riferimento nell’elaborazione del progetto che prevedeva di configurare questa doverosa posizione di fedeltà ai valori repubblicani e al servizio della persona umana, come espressione concreta di una solidarietà ancorata al bene comune e all’interesse generale della comu- nità nazionale, nonché al rispetto della legalità. continua

OMMARIO

SL’editoriale Le ricerche I64 prefetti napoleonici degli “Stati romani” (1809-1814) Sui02 doveri costituzionali (parte prima) (parte prima) Bruno Strati Carlo Mosca

La lente d’ingrandimento Le76 politiche della sicurezza (parte prima) Marco Valentini

Aldo28 Moro, Presidente del Consiglio (parte prima) Le opinioni Guido Melis a cura di Marco Valentini

84 La lezione italiana Armando Spataro Il08 Presidente della Repubblica I saggi e le riflessioni per il 500° anniversario della 85 Giustizia finalmente. morte di Leonardo Da Vinci l’impunità di un criminale Ruolo36 e vicende di una figura e i suoi padri Carlo Nordio “interstiziale” fra Politica e Dalle aule del Parlamento Amministrazione nel periodo 86 Il seme dell’odio transitorio Claudio Martelli (parte prima) Audizione12 della Ministra Antonia Albanese 86 C’è un veleno che intacca la dell’interno, Luciana Lamorgese, democrazia. Bisogna tornare sulle linee programmatiche al dialogo (stralcio) 48 Dario Cresto-Dina Luciana Lamorgese Violenza domestica, diritto 89 Coesione sociale i prefetti alla sicurezza, omissioni necessari amministrative e responsabilità. Stefano Sepe Il ruolo sociale delle Autorità di L’attualità pubblica sicurezza. 90 L’inarrestabile decadenza (parte prima) delle classi dirigenti Giovanni Aliquò Michele Salvati Rinnovato20 impegno e buoni propositi. L’intervento del nuovo Presidente dell’Anfaci Libri Ignazio Portelli 54 Il ruolo delle autonomie recensioni a cura di Leopoldo territoriali nel processo Falco e Laura Visone decisionale europeo: il modello Le XXVI giornate europee italiano 92 Marco Valentini a Lovanio (parte prima) Quando sale la notte. Bianca Iamorta Le montagne, la memoria, 24 il coraggio Il ruolo del Prefetto nello 94 Fabio Santilli sviluppo tecnologico e nelle 60 In nome della legge – nuove sfide della smart cities La protesta del latte in Sardegna Tracce satiriche della Polizia Alessio Sarais Giuseppe Marani italiana tra Otto e Novecento

L PRESIDENTE LA D’INGRANDIMENTO LENTE DELLA REPUBBLICA PER IL 500° ANNIVERSARIO DELLA MORTE DI LEONARDO DA VINCI

Vinci, 15 aprile 2019

Desidero rivolgere a tutti un saluto molto figura, il prossimo 2 maggio ad Amboise, cordiale; al Ministro, al Presidente della renderò omaggio alla sua tomba insieme Regione, al Sindaco e ai cittadini di Vinci al Presidente della Repubblica francese, in presenti, particolarmente ai ragazzi. un Paese che, al protagonista di Vinci, de- Suscita qualche emozione pensare che, dicherà, anch’esso, importanti celebrazioni. come per voi, anche per Leonardo questi Così come altre manifestazioni si terran- paesaggi sono stati i primi che ha visto, am- no in Gran Bretagna, in Olanda, in Polo- mirato, amato; da cui ha tratto il suo impe- nia, in Norvegia, per citarne alcune. gno di curiosità e di approfondimento. È emblematico, del resto, come ha ri- È un’occasione importante e, nel salutare cordato il Presidente Rossi, che sia il suo tutti, parlamentari e autorità presenti, vor- nome a caratterizzare uno dei più signi- rei ricordare che in questo 2019 celebria- ficativi programmi che la Unione Euro- mo davvero un genio universale e – dopo pea dedica a esperienze di formazione da la Mostra che le Scuderie del Quirinale, a svolgersi all’estero per giovani che, esauri- Roma, hanno dedicato a Leonardo, con il ti gli studi scolastici, si apprestano a misu- titolo significativo “la scienza prima della rarsi con il mondo del lavoro. scienza” – è giusto prendere le mosse di Ringrazio molto il prof. Galluzzi. È diffi- questo intenso anno leonardiano da qui, cile aggiungere, alle sue, altre parole per dal luogo che gli ha dato i natali. inquadrare le riflessioni su Leonardo affin- A testimonianza della universalità della sua ché questo anno sia realmente celebrativo.

8 9 Sono tanti i profili di Leonardo che ci par- Un mecenatismo, quello delle corti del lano dalle sue opere e da quel “giacimen- tempo, talvolta espressione di gusto e to” di quaderni, annotazioni e disegni, interesse estetico ma anche, talaltra, di come lei lo ha definito, Professore. desiderio di ostentazione delle ricchezze Opere, studi, progetti, riflessioni, intui- possedute e della potenza di uno Stato. zioni, tutti segni di un impegno, inesau- Accanto al confronto delle armi (terreno sto, di ricerca, in tanti campi diversi e che non fu estraneo alla ricerca di Leo- che, contemporaneamente, si riassumo- nardo), quello della cultura. no nella persona di un intellettuale-arti- Nel nostro tempo – fortunatamente – sta-scienziato rinascimentale che inter- è di quest’ultima che siamo chiamati a preta in modo mirabile – e già per quei occuparci. E questo ci ricorda l’impor- tempi inconsueto – il rapporto tra uma- tanza del sostegno alla cultura da parte nesimo e scienze. delle istituzioni. Ben prima che i “chierici” del ‘900 si inter- E ci rammenta, anche, il dovere di evi- rogassero su come superare lo iato – in real- denziare – come hanno fatto nel loro tà soltanto apparente – tra le “due culture”. intervento Alice ed Edoardo, dell’Istitu- Come ha detto il Professor Galluzzi, Le- to Vinci – il contributo all’umanesimo onardo non è una figura “senza tempo e da parte di Leonardo. Un apporto che, senza luogo”. Era figlio del suo tempo. Ed quasi carsicamente, si ripropone ogni è proprio questo che manifesta appieno la volta che appare necessario riflettere sua straordinaria capacità di ricercare, sulla libertà della ricerca, della cultura intuire, “vedere” oltre i limiti della cono- o, più semplicemente, sulla libertà con scenza di quel tempo. la elle maiuscola; e sulla dignità della Appunto perché figlio di quel tempo – in persona. cui la cultura non riconosceva frontiere e L’eredità lasciata da questo figlio di Vin- accomunava, nello scambio di esperienze, ci è immensa ed è giusto, signor Sinda- tutta l’Europa, malgrado i suoi contrasti co, che i Vinciani ne nutrano orgoglio. e le sue guerre interne – qualsiasi inge- Celebrare Leonardo significa, natural- nuo tentativo di leggere la sua opera entro mente, interrogarsi sulla molla che ha confini, organizzati nei secoli successivi, spinto sempre più in là la sua ansia di ri- tra le scienze o tra i territori e tra i popoli, cerca e di espressione, utilizzando, come apparirebbe fallace, e, soprattutto, ridutti- scriveva, la “sperienzia” e la “ragione”: vo dell’enorme contributo che Leonardo il desiderio di conoscere, il desiderio di ha recato al progresso dell’umanità. sapere, di governare le risorse e i feno- Anche per questo, come ha sottolineato meni fisici e naturali, di porli al servizio il Ministro Bonisoli, il lavoro di Leonardo dell’umanità. rimane fonte di ispirazione ineguagliabile. Nell’auspicio che in Italia, nell’intera Il suo percorso di vita fa riflettere: dalla Europa e negli altri Paesi in cui sarà sua formazione in Toscana – opportuna- ricordato Leonardo, si faccia – in ogni mente indagata dalla mostra che tra poco circostanza – adeguata applicazione di visiteremo, dedicata “alle origini del ge- quel suo “ostinato rigore”, ricordato nio” – sino al soggiorno presso le corti dei poc’anzi dal Professor Galluzzi. personaggi che governavano i diversi Sta- Per quanto riguarda il nostro Paese sarà ti: Milano, Roma, poi la Francia. il modo di ricordare, con coerente ri- Cosa sarebbe stato il Rinascimento senza spetto, un grande toscano, un grande l’apporto essenziale di politiche di pre- italiano. Allora protagonista assoluto stigio che si misuravano anche in campo sulla scena europea, oggi riferimento in- culturale e artistico? sopprimibile nel mondo.

10 11 UDIZIONE DELLA MINISTRA DELL’INTERNO, DALLE AULE DEL PARLAMENTO DALLE DEL AULE A LUCIANA LAMORGESE, SULLE LINEE PROGRAMMATICHE (Stralcio)

Camera dei deputati - Commissione affari costituzionali della presidenza del consiglio e interni

Seduta di mercoledì 20 novembre 2019

PRESIDENTE. L’ordine del giorno reca, ai sensi dell’articolo 143, comma 2, del Regolamento della Camera dei deputati, l’audizione della Ministra dell’interno, Luciana Lamorgese, sulle linee programmatiche… ‘omissis’…

LUCIANA LAMORGESE, Ministra dell’interno. Grazie, Presidente. Mi sia consentito innanzitutto rivolgere il mio saluto e un sentito ringraziamento al Presidente Brescia e a tutti i componenti di questa Commissione, per l’oppor- tunità che mi è stata data di illustrare le linee programmatiche, che intendo seguire nell’esercizio delle delicate funzioni di governo che mi sono state affidate. In coerenza con la strada tracciata dal Presidente Conte, nel corso delle sue comunicazioni al Parlamento in occasione dell’insediamento del Governo in carica,

12 anche le politiche svolte dal Ministero mi della sicurezza e del soccorso pubblico dell’interno saranno orientate a dare ri- assicurano protezione ai cittadini e garan- sposte concrete alle attese e ai bisogni dei tiscono il normale svolgimento della vita cittadini, con l’obiettivo di curare l’inte- civile grazie all’elevata professionalità e resse generale. Il progetto che intendo allo spirito di sacrificio delle donne e degli portare avanti sarà connotato da un me- uomini che ne sono parte essenziale. Agli todo improntato al dialogo, al confronto appartenenti alle forze di polizia e ai vigi- costruttivo, all’ascolto e all’assunzione di li del fuoco impegnati in scenari sempre decisioni sempre caratterizzate da equili- più difficili, il cui lavoro è unanimemente brio e misura. L’amministrazione dell’in- apprezzato, va reso il riconoscimento che terno è da sempre al servizio dei cittadini meritano, attraverso azioni concrete che il e svolge un ruolo chiave nell’assicurare la Governo non mancherà di realizzare. C’è legalità garantendo coesione sociale, ter- inoltre il tema dell’immigrazione, la cui ritoriale e ordinamentale. Tramite le sue complessità strutturale necessita di rispo- articolazioni rappresenta il sensore del ste nell’ambito del perimetro dell’Unione Paese, ne percepisce i bisogni, gli allar- europea. L’Europa deve dimostrare di mi e i segnali di trasformazione sociale, sapersi rinnovare per affrontare sfide co- dando il proprio contributo, in raccordo muni e sviluppare nuovi progetti. Questi con tutti gli altri attori istituzionali, alla ri- dovranno essere in grado di garantire, nel cerca delle soluzioni possibili, ovvero per rispetto dei principi di solidarietà, la più sostenere le potenzialità di sviluppo e di ampia condivisione possibile tra i Paesi benessere nella comunità. Per parte mia membri. È evidente, d’altro canto, quanto intendo dedicare il massimo impegno per siano significative sul piano dei diritti fon- sviluppare politiche in grado di governa- damentali, riconducibili alla nostra Carta re la complessità delle sfide connesse alla costituzionale, le scelte politiche relative delicata funzione istituzionale affidata al alla gestione di un fenomeno come quello Ministero dell’interno. Mi riferisco alla migratorio, di ampia portata e soprattutto sicurezza che, nelle sue varie declinazio- denso di ricadute. I rapporti con il sistema ni, costituisce la precondizione per lo svi- delle autonomie rappresentano a loro vol- luppo e la crescita del Paese e, in questo ta una delle grandi questioni sul tavolo del ambito, alle diverse componenti che ne Ministro dell’interno e del suo Ministero. costituiscono il relativo sistema, costan- Sono molteplici, come è noto, gli ambiti in temente impegnate a garantire la tenuta cui si sviluppano tali rapporti. Credo che, del quadro dei principi e dei valori su cui tuttavia, il denominatore comune debba si fonda la convivenza civile. Penso poi a essere rappresentato dal principio di leale tutte le attività riconducibili al sistema del collaborazione tra i diversi livelli di gover- soccorso pubblico che, in fase di preven- no. Certamente tale principio costituisce, e zione, come nelle situazioni di emergen- costituirà anche per il futuro, la stella po- za, anche le più complesse e tecnicamen- lare nelle relazioni tra i prefetti e i sindaci te difficili da affrontare, è sempre volto a e, più in generale, tra i prefetti e tutte le garantire l’incolumità dei cittadini. Que- espressioni delle autonomie. In tale conte- sta missione richiede standard operativi sto intendo proporre concrete misure per sempre più elevati, tenuto conto che il no- valorizzare le reti istituzionali orientate alla stro territorio presenta ben note fragilità rigenerazione dei territori, in particolare e vulnerabilità, per le quali è necessario quelli che presentano delle criticità in ter- sviluppare politiche di ampio respiro e mini di marginalità sociale, di degrado del- investimenti nella prevenzione che coin- le periferie urbane. Occorre in questi casi volgono i diversi livelli di governo. I siste- intervenire con priorità assoluta, per assi-

13 curare adeguate condizioni di sicurezza e aggiornata del fenomeno, per la neces- innescare il circolo virtuoso della legalità, saria comprensione delle sue dinamiche per la loro crescita civile, sociale ed eco- e per orientare l’azione di contrasto è il nomica. Il Ministero dell’interno intende costante aggiornamento, curato dagli convintamente contribuire all’obiettivo del organi investigativi, delle mappe della Governo di creare le condizioni affinché presenza mafiosa e delle relative attività il tessuto del Paese possa essere altamente criminali. Infatti gli assetti organizzativi produttivo, tramite processi innovativi che e gli equilibri criminali mutano, spesso in vedano la pubblica amministrazione at- conseguenza dell’arresto dei ricercati di tore protagonista nella realizzazione delle maggior peso o di operazioni di polizia, infrastrutture materiali e immateriali ne- e l’aggiornamento degli scenari consente cessarie…‘omissis’… l’ulteriore sviluppo delle azioni di contra- La lotta alla criminalità rappresenta sto. Mi riferisco inoltre all’attività volta ad senz’altro una priorità politica per il Go- aggredire i patrimoni illeciti che dà con- verno, di cui mi onoro di far parte. Come cretamente la possibilità di indebolire sia ho già avuto modo di riferire lo scorso 30 la forza economica delle cosche sia la loro ottobre innanzi alla Commissione parla- capacità di esercitare potere sul territorio. mentare d’inchiesta sul fenomeno delle Non sfugge, in tale contesto, il ruolo stra- mafie e sulle altre associazioni criminali, tegico dell’Agenzia nazionale per l’am- anche straniere, le diverse mafie non ces- ministrazione e la destinazione dei beni sano di costituire un fattore di criticità per sequestrati e confiscati alla criminalità or- il mantenimento di soddisfacenti livelli di ganizzata. Il Governo è pronto su questo civile convivenza e per assicurare il be- aspetto ad intervenire per implementare nessere economico dell’Italia. I dati e le le risorse e gli strumenti, ove necessario, analisi del fenomeno di cui disponiamo per lo svolgimento della sua missione. confermano che le organizzazioni mafio- Ciò a partire già dalla prossima legge di se negli ultimi decenni hanno fatto regi- bilancio, sul cui testo base si stanno stu- strare ampie trasformazioni, assumendo diando specifici interventi per agevolare e formule organizzative e modelli di azione semplificare le procedure di provvista del sempre più differenziati. Obiettivo impre- personale da parte dell’Agenzia. In rispo- scindibile è dunque mantenere costan- sta alla dinamicità dei fenomeni criminali temente adeguate le strategie operative che provocano maggiore allarme sociale, delle forze di polizia. Nel corso dell’audi- il Ministero dell’interno sta adeguando e zione testé richiamata ho indicato alcuni innovando strategie e moduli operativi. degli ambiti di intervento che vedono im- L’asse fondamentale resta l’efficiente mo- pegnato il Ministero dell’interno, ai quali dello di coordinamento che da tempo ca- attribuisco un’importanza strategica e che ratterizza il nostro sistema. Tuttavia, non desidero ricordare anche qui in Commis- può essere elusa la necessità di un investi- sione. Mi riferisco all’azione volta, con il mento importante sulle risorse umane e coordinamento dell’autorità giudiziaria, sulla riorganizzazione delle strutture cen- alla cattura dei latitanti, che considero di trali e territoriali. Tale processo riguarda fondamentale rilievo non soltanto perché tutto il Ministero dell’interno. In parti- indebolisce la leadership delle cosche, colare, l’amministrazione della pubblica ma anche perché i successi conseguiti nel sicurezza sta procedendo ad un processo tempo hanno inciso profondamente sul- di rimodulazione della propria struttu- la tenuta organizzativa e sulla capacità di ra organizzativa, con l’obiettivo di rea- controllo del territorio delle consorterie lizzare un modello più agile, moderno e criminali. Essenziale per la conoscenza funzionale, che non può non basarsi sulla

14 valorizzazione del personale. Auspico, al dell’operazione «Strade sicure», attraver- riguardo, che possa giungere a conclusio- so la quale le forze armate concorrono alla ne il riordino delle carriere, il cui ultimo tutela dell’ordine e della sicurezza pubbli- provvedimento correttivo è attualmente ca. Ritengo che l’azione di prevenzione e all’esame del Parlamento… ‘omissis’… contrasto alla minaccia terroristica debba I dati sull’andamento degli indici di cri- puntare anche sull’implementazione delle minalità mostrano, a partire dal 2015, sinergie fra la Polizia postale e delle tele- un costante andamento decrescente. In comunicazioni e i servizi antiterrorismo, particolare i primi otto mesi dell’anno, nonché al rafforzamento del monitorag- messi a confronto con analogo periodo gio del fenomeno dei foreign fighters da dell’anno precedente, evidenziano una parte del CASA (Comitato analisi strate- diminuzione del –7,5 per cento. Le rileva- gica antiterrorismo), organismo di sintesi zioni statistiche rendono visibile la bontà delle migliori conoscenze investigative e del percorso da anni intrapreso. Ho fatto dell’intelligence in materia. Contestual- riferimento poco fa alle aree critiche in mente ci si adopererà per ampliare la termini di marginalità sociale, di degrado platea dei Paesi con i quali intrattenere delle periferie urbane; nell’ambito delle rapporti di collaborazione, condividendo tematiche generali relative alla sicurezza le buone pratiche che si sono consolidate pubblica, gli ambiti di sicurezza urbana nei fori europei per rafforzare la capacità rivestono certamente una particolare ri- di risposta alla minaccia terroristica. Ulti- levanza. Intendo sul punto incentivare la mo, ma non meno importante, è il tema ricerca di sinergie tra tutti gli attori inte- della sicurezza cibernetica, che costitui- ressati, prioritariamente attraverso l’atti- sce uno dei fronti su cui il sistema della vità dei Comitati provinciali per l’ordine pubblica sicurezza è più impegnato. Mi e la sicurezza pubblica. Questi costitui- riferisco a reati quali la pedopornografia, scono la sede appropriata ove delineare il furto di identità, il cyberbullismo, i cri- politiche di sicurezza urbana integrata, mini d’odio, e, più in generale, all’intero utili non soltanto per la repressione delle spettro dei reati commessi in rete, la cui attività criminali, ma anche per lo svilup- percezione di offensività suscita sempre po di interventi sul piano della prevenzio- crescente allarme. Su altro versante è di ne sociale e comunitaria. Tra le minacce palese evidenza come lo sviluppo delle che continuano ad essere attuali e parti- tecnologie informatiche nella gestione dei colarmente pericolose per la sicurezza settori vitali per il funzionamento dell’e- pubblica e per la sicurezza nazionale c’è conomia e delle istituzioni costituisca non naturalmente il terrorismo. La circostan- solo un fattore di crescita, ma anche di za che nel più recente periodo non si sono fragilità dei macro sistemi dei Paesi più registrati in Europa fatti eclatanti di ma- industrializzati. Si tratta di materia ben trice jihadista non deve trarre in inganno. nota al Parlamento, che lo scorso 13 no- Infatti, un quadro internazionale nuova- vembre ha convertito in legge il decre- mente caratterizzato da tensioni e conflit- to-legge n. 105, recante « Disposizioni ti impone di mantenere elevata l’azione di urgenti in materia di perimetro di sicu- prevenzione. Da tempo operano risorse rezza nazionale cibernetica », con il quale delle forze di polizia appositamente for- si intendono assicurare standard elevati mate. Inoltre, al fine di garantire presidi di sicurezza ai sistemi da cui dipende l’e- di vigilanza attiva e di difesa passiva nei sercizio di funzioni essenziali dello Stato. luoghi che costituiscono dei potenziali Il provvedimento istituisce, tra l’altro, il obiettivi sensibili, il disegno di legge di Centro di valutazione e certificazione na- bilancio per il 2020 conferma gli assetti zionale presso il Ministero dello sviluppo

15 economico, con due centri di valutazione, nale dei vigili del fuoco; nel corso del 2020 uno dei quali presso il Ministero dell’inci si avvarrà, nel frattempo, della proce- terno, relativamente ai sistemi e ai servizi dura speciale di reclutamento riservata al da impiegare su reti, sistemi informativi e personale volontario iscritto nell’apposito servizi informatici di propria competenza. elenco per le necessità delle strutture cen- Una delle missioni imprescindibili per la trali e periferiche del Corpo nazionale. sicurezza del Paese è costituita dalla pre- Ritengo indispensabile, infine, prosegui- venzione dei rischi derivanti da eventi re nell’azione di ammodernamento del- naturali o da attività umane, cui è stret- le infrastrutture digitali, dei mezzi, delle tamente connesso il soccorso urgente da attrezzature e degli equipaggiamenti in prestare alla popolazione. Il Ministero dotazione al Corpo. È in fase di svilup- dell’interno, attraverso il Corpo naziona- po un programma di ammodernamento le dei vigili del fuoco, esercita le comples- della flotta aerea, mediante nuove linee se funzioni riservate allo Stato che rispon- di aeromobili da associare a piani di in- dono alle esigenze fondamentali di tutela tervento rapido di tutte le componenti dell’incolumità delle persone e dell’inte- operative del Corpo. Di tale programma grità dei beni. Le attività di soccorso pub- si gioverà anche il meccanismo europeo blico e di prevenzione incendi, come gli di protezione civile, di cui è parte il Cor- altri compiti assegnati al Corpo naziona- po nazionale dei vigili del fuoco, consen- le, quali ad esempio quelli di difesa civile tendo di sviluppare dei moduli esercita- e di protezione civile, sono indicativi della tivi e formativi nonché azioni operative rilevanza degli obiettivi perseguiti da que- congiunte. Sul fenomeno migratorio ho sto Corpo dello Stato, che fa dell’imme- avuto modo di soffermarmi lo scorso 7 diata operatività delle proprie strutture e novembre in occasione dell’audizione dell’elevatissima professionalità dei propri resa dinanzi al Comitato parlamentare operatori gli elementi cardine della sua di controllo sull’attuazione dell’accordo organizzazione. È in questa prospettiva di Schengen, di vigilanza sull’attività di che intendo valorizzarne ulteriormente Europol, di controllo e vigilanza in male risorse umane, autentico patrimonio teria di immigrazione. Riprendo sinte- dell’intera collettività nazionale. Sono in ticamente, anche in questa sede, le linee corso interventi di riorganizzazione del- di indirizzo sulle politiche migratorie le strutture territoriali con l’istituzione di che intendo portare avanti, in armonia distretti, unità organizzative intermedie con gli orientamenti generali del Gover- tra comandi provinciali e distaccamenti, no espressi in sede europea. Il carattere soprattutto nelle realtà industriali o più strutturale delle migrazioni impone un fortemente antropizzate. Confido che tale approccio politico multilivello, per poter revisione possa, anche per gli aspetti di governare il fenomeno, contenere i flussi prevenzione, realizzare una maggiore vi- e individuare soluzioni alle varie proble- cinanza alle esigenze dei cittadini e delle matiche connesse. In questo quadro, gio- imprese. L’azione del Governo è anche ca un ruolo fondamentale la stabilizzazio- volta a garantire l’avvio di un percorso ne dei Paesi dell’Africa nordoccidentale che possa tendere ad una maggiore ar- e la realizzazione di condizioni di reale monizzazione del trattamento economico sviluppo dei Paesi dell’Africa subsaharia- del personale del Corpo nazionale a quel- na. È necessario un impegno coordinato lo delle forze di polizia…‘omissis’… tra gli organismi di governo dell’Unio- È mio intendimento procedere anche alla ne europea e tra i diversi Paesi membri verifica di fattibilità di un piano di poten- per intensificare il dialogo con l’Unione ziamento dell’organico del Corpo nazio- africana e con ciascuno dei Paesi che ne

16 fanno parte, al fine di porre le basi per mazione e l’orientamento ai servizi. Un politiche sostenibili, efficaci e soprattut- importante contributo per lo sviluppo to durature. Per la tutela degli interessi di politiche di integrazione, sempre più del nostro Paese e di tutta l’Unione eu- mirate alle esigenze di ciascun territorio, ropea occorre sostenere con decisione le può giungere dall’attività dei consigli ter- iniziative volte alla stabilizzazione della ritoriali per l’immigrazione, peraltro già Libia, mantenendo aperti tutti i canali di coinvolti nella realizzazione di un apposi- dialogo… ‘omissis’… to progetto finanziato dal Fondo europeo Per altro verso, ritengo necessario: incre- asilo, migrazione e integrazione (FAMI). mentare il ricorso ai corridoi umanitari, In tale ambito annetto particolare rilievo per i quali ritengo siano da sviluppare alle proposte che potranno essere avan- iniziative bilaterali volte a proseguirne zate dalle prefetture, soprattutto per il l’attivazione, insieme alle evacuazioni contrasto al fenomeno del caporalato umanitarie e alle altre progettualità eu- e dello sfruttamento della manodopera ropee; proseguire l’azione al confine sud straniera, tramite interventi da porre in della Libia per il rafforzamento della ca- essere per la tutela dei lavoratori, la pro- pacità di sorveglianza dei confini terrestri mozione della cultura della salute e della meridionali; sostenere iniziative per le sicurezza sui luoghi di lavoro e l’attiva- municipalità libiche attraverso un nuovo zione di centri di ascolto e supporto. In- piano di assistenza e sostegno. Il Governo tendo proseguire, inoltre, su un percorso è impegnato, altresì, a rilanciare a livello già tracciato e che ritengo fondamentale europeo un approccio condiviso e solidale per realizzare opportunità di integrazio- sulle risposte da dare al fenomeno delle ne soprattutto per i più giovani. Mi rife- migrazioni e alle problematiche cui van- risco ai rapporti con le università, con le no incontro i Paesi che costituiscono la quali sono in corso iniziative dedicate ai frontiera dell’Europa sul Mediterraneo… titolari di protezione internazionale, sia ‘omissis’… per il conferimento di specifiche borse Sul piano dell’accoglienza, ritengo che di studio sia per la valorizzazione di per- possano essere ulteriormente migliora- corsi socioculturali e accademici. Mi rife- te le misure necessarie a garantire i per- risco ancora ai rapporti con il Comitato corsi di effettiva integrazione attraverso olimpico nazionale italiano (CONI), per politiche di inclusione, che devono ve- ulteriori iniziative che favoriscano l’inse- dere impegnati come attori protagonisti rimento sociale di minori stranieri ospiti tutti i livelli di governo del territorio. È del sistema di accoglienza nazionale at- in atto in tale contesto una progettualità traverso la pratica di attività sportive… specifica connessa al Piano nazionale di ‘omissis’… integrazione per i titolari di protezione L’altro ieri ho firmato il decreto che di- internazionale, messa a punto nell’anno sciplina le modalità di presentazione e fi- 2017. Tale progettualità ha permesso di nanziamento dei progetti di accoglienza identificare le priorità nell’ambito dell’at- presentati dagli enti locali. Con il mede- tuazione di programmi sull’integrazione simo decreto si procede a razionalizzare dei titolari di protezione e di individua- i servizi, le attività di monitoraggio e di re gli attori chiave nel settore tra Mini- controllo svolte dal Ministero dell’in- steri, Regioni, Comuni e società civile, terno. Il provvedimento mantiene l’im- all’insegna della governance multilivello. pianto di fondo del sistema e conferma Conseguentemente, sono in fase di svi- l’esperienza maturata nell’accoglienza luppo progetti pilota che riguarderanno, integrata, che vede i sindaci direttamen- tra l’altro, l’inclusione lavorativa, l’infor- te impegnati nella proposizione e nella

17 definizione delle varie progettualità. Per sentirà di esaminare le domande di asi- quanto riguarda, in particolare, i minori lo degli stranieri provenienti dai Paesi stranieri non accompagnati, in attuazione considerati sicuri entro termini partico- della legge n. 47 del 2017 è in corso l’iter lar- mente ridotti, con riferimento alla per l’adozione di alcuni provvedimenti presentazione della domanda. Va anche normativi. Tra questi, in particolare, un rilevato che l’allentamento della pres- decreto del Presidente del Consiglio dei sione migratoria e, conseguentemente, ministri che dovrà disciplinare il colloquio delle richieste di protezione interna- che il minore deve effettuare al momento zionale ha determinato le condizioni dell’ingresso nelle strutture di prima ac- per avviare un generale riassetto della coglienza. Sullo schema di tale provve- distribuzione delle commissioni territo- dimento, già condiviso dalle principali riali, all’esito del quale il sistema potrà organizzazioni che operano nel settore contare su venti commissioni territoriali della tutela dei diritti dei minori (Save the e su ventuno sezioni, per un totale com- Children, UNHCR, OIM, UNICEF e plessivo di quarantuno collegi. Un tasso Caritas), la Presidenza del Consiglio dei di rimpatri insufficiente rischia, però, ministri ha in corso di acquisizione i pa- di delegittimare il sistema europeo di reri dell’Autorità garante per l’infanzia contrasto all’immigrazione illegale, im- e l’adolescenza e dell’Autorità garante pedendo allo strumento del rimpatrio di per la protezione dei dati personali. Le poter rappresentare un fattore di deter- tematiche sulle quali mi sono sofferma- renza. Sulle azioni collegate ai rimpatri ta sono anche connesse all’attività delle sarà sollecitata anche una più intensa commissioni territoriali per il riconosci- azione della Commissione europea, sia mento della protezione internazionale, per la negoziazione di nuovi accordi di che negli ultimi anni hanno assunto un riammissione sia per l’implementazione ruolo centrale nella complessiva gestio- di quelli già in essere… ‘omissis’… ne del fenomeno migratorio. La celere Nel condividere quanto affermato dal definizione delle domande è stata sem- Presidente Conte sulla necessità di soste- pre un obiettivo perseguito dal Mini- nere lo sviluppo locale quale fattore di stero dell’interno, viste le ripercussioni crescita dell’intero Paese, annetto grande che i tempi occorrenti per le decisioni importanza ad ogni iniziativa che possa finali hanno sull’ingresso dei richiedenti contribuire all’ulteriore valorizzazione nel circuito dell’accoglienza. Mi riferi- delle amministrazioni locali, in partico- sco all’esame accelerato delle domande lar modo dei piccoli Comuni, tutelando di asilo; in tale contesto, richiamo due le autonomie a Statuto speciale e le mi- recenti misure che ritengo possano ul- noranze linguistiche. Tra gli interventi teriormente velocizzare le procedure: che possono contribuire ad avviare un mi riferisco all’esame accelerato delle circolo virtuoso per il rilancio dei territo- domande di asilo presentate in zona ri ritengo utile anche l’opera di revisione di frontiera e alla lista dei Paesi sicuri sistematica del testo unico degli enti lo- elencati nel decreto adottato dal Mini- cali che, a vent’anni dalla sua approva- stro degli affari esteri – di concerto con zione, necessita di una armonizzazione il Ministro dell’interno e con il Mini- delle disposizioni originarie con i nume- stro della giustizia – il 4 ottobre 2019. rosi provvedimenti che si sono succeduti L’attuazione di tali provvedimenti con- nel tempo… ‘omissis’…

INNOVATO IMPEGNO L’ATTUALITÀ R E BUONI PROPOSITI L’intervento del nuovo Presidente dell’Anfaci

di Ignazio Portelli

Con le elezioni del 30 maggio 2019, ha luogo di riflessione e di progettazione, preso avvio il nuovo triennio di attività lontano da fallaci conformismi o da lesi- dell’Anfaci. vità individuali o di gruppo. Si deve spro- In previsione del rinnovo degli organi nare l’Amministrazione per innalzare la associativi, si è svolto un di- capacità progettuale. Que- battito chiaro, libero, aperto sto era e continua ad essere e costruttivo per avviare una uno spazio da riprendere e nuova fase od almeno riusci- coltivare, facendo valere la re a riprendere le file di un dignità sociale e professio- metodo interrotto da qual- nale. Mai più riprodurre gli che tempo, a trovare nuove errori del passato. energie e nuove adesioni Questo complesso intendi- (soci motivati e di buona vo- mento costituisce il nucleo lontà), a recuperare i colleghi, in servizio fondamentale di ogni associazione di un o in quiescenza, che nel frattempo hanno grande Corpo dello Stato: lasciato l’Associazione. a. saper dialogare con i colleghi ed avere Si è inteso far affermare la necessità di un la loro fiducia; Rinnovato impegno, con il preciso obiettivo di b. saper dialogare per aiutare i soci a valo- reimpostare un metodo nella vita associa- rizzare se stessi e il proprio lavoro; tiva e nei rapporti, in primo luogo, con il c. saper dialogare con le istituzioni, il si- Ministero dell’interno. A tal riguardo, sen- stema amministrativo, la politica, la za qui poter ripercorrere tutte le vicende, cultura e la società. alcune davvero pesanti, si è constatata l’e- Quindi, il Corpo prefettizio per essere un sistenza di errori, di energie mal utilizzate grande Corpo dello Stato deve possedere, e di stupidità con il risultato delle perdite mantenere e coltivare il senso dell’appar- a carico del Corpo prefettizio e di qualche tenenza e la necessaria coesione collettiva eventuale vantaggio solo per qualcuno. all’interno, indispensabili per la adeguata La vita associativa si nutre anche di con- capacità di azione all’esterno; si deve pos- flitti, ma non di oblio; aver fatto nulla e sedere una sorta di religione civile ovvero averlo fatto pure male è stato un tradi- un complesso di memorie, regole, idee at- mento dei nostri valori. torno alle quali svolgere il proprio ruolo L’Associazione deve tornare ad essere il nella società. Un corpo burocratico è una

20 collettività cosciente della propria origina- La seconda attiene alla opportunità di lità e risoluta ad affermarla di fronte agli valutare gli interventi all’interno del siste- altri soggetti. Se ben organizzato ed auto- ma prefettizio ad iniziare dall’impatto, ad revole costituisce una riserva per le esigen- esempio, sulla tematica dei posti di funzio- ze dello Stato. In ciò consiste anche la dif- ne e sulla applicazione delle disposizioni ferenza con il pubblico impiego ordinario. sulla riduzione degli organici e degli uffici. Occorre considerare i soci (quelli in rego- La terza è quella delle peculiarità (se non la con le quote) in condizione paritaria in tutte, in larga parte) dei grandi Corpi da un ambiente di libero confronto di idee e possedere e mantenere, quindi: di proposte; gli organi associativi devono a) il corpus di conoscenze e di competenze riunirsi con una certa regolarità. Occor- esclusive; re saper distinguere tra di noi i soci dagli b) la scuola specialistica riconosciuta dallo scrocconi e dagli opportunisti. Stato; Bisogna scrivere nuove pagine sulle que- c) l’innalzamento dello status collettivo dei stioni del Corpo prefettizio ad iniziare componenti; dal mancato completamento della nostra d) l’associazione professionale; riforma. Non si parte dal nulla, perché co- e) l’articolazione della carriera in un nu- munque la nostra Associazione già possie- mero molto ridotto di qualifiche, quale de una intensa storia (un ampio patrimo- diretta conseguenza della unitarietà; nio quarantennale di idee, di proposte e di f) la progressione in carriera e la assegna- risultati su cui la memoria si era appanna- zione degli uffici incentrate sul percorso ta, tra cui: riforma della carriera, struttura professionale svolto e sulle responsabili- retributiva, ruolo delle prefetture, riorga- tà assunte; nizzazione del Ministero, sganciamento g) l’inesistenza della anzianità (di età e di della progressione economica da quella in qualifica) come criterio, prevalente od carriera, competenze amministrative...). esclusivo, della progressione in carriera E, poi, occorre sapere valorizzare in ogni e di assegnazione degli uffici, mentre sede ed occasione il Corpo prefettizio; ed dovrebbe costituire un parametro nella intensificare un insieme di collaborazioni progressione economica; e di scambi in ambito nazionale, europeo h) l’inesistenza di posizioni di rendita o ed internazionale. garantite (inquadramenti o promozioni Con tutta probabilità, anche se con una automatiche); navigazione a vista, si potranno finalmen- i) il possesso e l’utilizzo di segni distintivi; te riprendere i fili interrotti dello status dei l) il senso di appartenenza, ovvero la ne- prefettizi (da quelli professionali a quelli mo- cessaria coesione collettiva all’interno tivazionali, da quelli gestionali a quelli retri- per una adeguata capacità di azione butivi), sui quali da anni l’Anfaci insiste per all’esterno. compiere definitivamente il salto di qualità. Mantenere il possesso dei requisiti è fon- In linea generale, mi sembra opportuno damentale. In particolar modo, l’unita- evidenziare quattro questioni: metodologi- rietà della carriera evidenzia i prefettizi ca, preliminare, sistemica e logico-giuridica. quale parte di una filiera, priva di cesure, La prima è quella della attenta ricogni- attinente alla funzione di amministrazio- zione degli interventi e della possibilità ne generale. che alcuni di questi possono essere di sola La quarta attiene all’ordine logico-crono- natura gestionale (ad esempio, i percorsi logico delle attività eventualmente da indi carriera, la valutazione, le mobilità di traprendere. L’ordinamento di un Corpo incarico e di sede) senza la necessità del è di più e diverso delle regole ordinarie ricorso alla legge ordinaria. del pubblico impiego dirigenziale.

21 Occorre essere particolarmente attenti, ti al medio-lungo periodo, tralasciando in quanto le caratteristiche complessive l’enfasi e possedendo una razionale pro- costituiscono anche il presupposto fonda- gettualità; essere discreti ed efficaci, mai mentale nella quantificazione delle risor- inopportuni, operare secondo logiche da se contrattuali secondo gli attuali criteri e intelligenza collettiva. prassi della finanza pubblica. Il lavoro è quello di ampliare e coltivare Nella ormai sua quarantennale storia, la rete dei collegamenti, senza strombaz- l’Associazione si è progressivamente ca- zare, e, fuor di retorica, di accreditare e ratterizzata per essere un luogo di rifles- di presentare l’Associazione e il Corpo sione, di ricerca, di iniziativa istituzionale, prefettizio come interlocutori autorevoli, politica e culturale autorevole e rappre- seri, preparati ed attendibili con un alto sentativa dei prefettizi, svolgendo le atti- senso della consapevolezza delle respon- vità con cura ed attenzione. Oggi appare sabilità pubbliche da assolvere. necessario saper mantenere un circuito L’Anfaci non può fare rumore per fare virtuoso tra amministrazione, istituzioni, notizia e, invece, deve lasciare alla sen- politica, cultura, saperi e competenze, ca- sibilità culturale ed istituzionale degli pace di far vivere un punto di vista sem- osservatori, degli interlocutori e delle pre attento. Un patrimonio da utilizzare istituzioni la valutazione del proprio per il nostro bene comune. operato, convinta che la stessa serva alla Diventerà, quindi, necessario raffinare ai realizzazione dei propri obiettivi. La diversi livelli associativi la discussione ed qualità della rete dei rapporti instaura- il confronto, valutare le attività e i docu- ti finora conferma l’accoglienza sempre menti del passato, decidere e motivare i con interesse dei contatti con la comuni- nuovi passi ed inserirli in modo adeguato tà prefettizia. negli appropriati circuiti. Dobbiamo pen- Per la somma di tali molteplici ragioni, ho sare a chi verrà dopo di noi in carriera, la convinzione che, nel possedere il senti- lasciando un patrimonio appassionante, e mento di essere prefettizio, si debba pure dobbiamo quindi prenderci anche la bri- tenere ferma la convinta appartenenza ad ga di pensare al futuro e di come agire su un grande Corpo dello Stato, un moto di esso. di orgoglio per essere capace di spiegare Le molteplici iniziative sono l’occasione l’impegno istituzionale indirizzato per il per una riflessione sui temi di interesse bene della comunità nazionale. del Corpo prefettizio anche in relazione È lecito porsi l’interrogativo della ra- alla proiezione europea e internazionale, gione della attenzione mediatica sulle avendo cura di mantenere e di ampliare prefetture, i cui meccanismi dimostrano la rete dei collegamenti con il Parlamen- tutta la vitalità posseduta, nonostante i to, la compagine di governo, le istituzioni, problemi legati alle croniche esigenze i soggetti pubblici e privati, le associazio- economiche e alle carenze di organico. ni, il volontariato, la società civile, il mon- Il cittadino non è privo di consapevolez- do della cultura e le imprese. In questo za e ha presente il ruolo della gestione contesto, vanno considerati i due report della cosa pubblica nelle aspettative e anfaciani su Stato, territorio, prefetture (2014) negli interessi collettivi e altresì ha pre- e Stato e Mezzogiorno (2015). sente l’importanza e la autorevolezza dei Il nostro premiare i giovani e coinvolgere prefettizi quali garanti della corretta am- i colleghi in un numero crescente di at- ministrazione. Critiche ed attenzioni alle tività associative, svolte senza particolari prefetture sono, pertanto, il riflesso delle formalismi, costituiscono aspetti decisa- attese della collettività per l’adeguato e mente fuori dalle contingenze ed orienta- corretto esercizio dei poteri pubblici.

22 Un prefetto non cerca, a mio avviso, professionalità di valore. il consenso popolare e non ne ha bi- Ciò determina la difficoltà di trasforma- sogno per la sua attività; ma è l’imma- re la potenza in energia, avendo tuttavia gine delle attività prefettizie che deve grande capacità ed intelligenza operativa assicurare riguardo al corretto eserci- ed istituzionale. zio, onde mantenere ferma la fiducia La conseguenza è quella che non sempre del cittadino nelle istituzioni. riesca la proiezione sul futuro, facendo Un prefettizio può, e deve, contribu- leva sulla capacità e, peraltro, con mio ire a questa immagine con un atteg- grande dispiacere mi accade notare che giamento, anche nella vita privata, di tra di noi vi è una discreta aliquota con equilibrio e di equidistanza in ogni oc- una percezione del nostro ambiente peg- casione e in ogni luogo, evitando prese giore di quella del mondo che ci guarda di posizione che possano sbilanciarlo e ci giudica. e far sorgere dubbi, fondati o meno, Nostro deve essere il monito di Kant, riguardo all’imparziale esercizio delle ricordatoci più volte da Dario Antiseri, sue funzioni (considerazione parimenti per cui: svolta da Antonio Vinciguerra ai suoi a) non portare lo strascico del re; colleghi giudici amministrativi). b) al contrario, essere la lanterna del re. Un prefettizio non deve dimenticare di Il patrimonio prefettizio, di cui l’Anfaci è essere costantemente sotto i riflettori degna parte, appassisce se non viene col- per la funzione che svolge e di avere la tivato. Pertanto, se i prefettizi perdono la responsabilità di garantire a tutti una memoria storico-istituzionale, perderan- adeguata immagine di sé stesso e della no la visione del futuro. istituzione che rappresenta. Da presidente dell’Associazione, e da Concludo con alcune sintetiche consi- presidente dell’Aerte, mi piacerebbe derazioni finali. molto riuscire a fare crescere una nuova Siamo bravi a dare risalto ai difetti, generazione di anfaciani capaci di impa- ai problemi e alle criticità, ma siamo dronirsi del nostro patrimonio (culturale, meno bravi nel valorizzare gli asset po- sociale, istituzionale, professionale) e far- sitivi, le buone cose, le capacità e le lo proprio.

23 ASSOCIAZIONE EUROPEA DEI RAPPRESENTANTI TERRITORIALI DELLO STATO (AERTE)

L RUOLO DEL PREFETTO NELLO

LE XXVI GIORNATE EUROPEE A LOVANIO A EUROPEE GIORNATE XXVI LE SVILUPPO TECNOLOGICO E NELLE NUOVE SFIDE DELLE SMART CITIES

di Alessio Sarais

Città interattive con sistemi connessi in rete L’AERTE offre ai rappresentanti terri- che in tempo reale gestiscono in maniera ef- toriali dei diversi Stati l’opportunità di ficiente sicurezza, viabilità e servizi pubblici: scambiare le proprie esperienze profes- è la sfida della diffusione della rete 5G, che sionali: in questa prospettiva le Giornate dal punto di vista tecnico mette a disposi- europee aiutano a sviluppare e favorire i zione vere e proprie “autostrade digitali” in contatti tra i colleghi dei vari Paesi, al fine grado di trasmettere velocemente una mole di promuovere una migliore conoscenza immensa di informazioni e dati. Sono pro- reciproca dell’amministrazione territo- cessi tecnologici, che implicano però una riale e dell’attuazione delle politiche pub- seria riflessione sulle potenzialità, ma anche bliche nei diversi settori. L’Associazione sui non pochi rischi, che le smart cities ine- rappresenta quindi un luogo privilegiato vitabilmente comportano, con una tecnolo- di incontri, scambi e lavori comuni per gia guidata sempre più spesso da anonimi alti funzionari pubblici, che contribuisce da algoritmi che incidono fin anche negli a costruire e sviluppare una cultura pro- aspetti più ordinari della vita quotidiana fessione di livello europeo. delle persone. Si tratta di argomenti di gran- L’Italia, fin dalla costituzione dell’Asso- de rilevanza, ineludibili nell’agenda politica ciazione europea, partecipa ai suoi lavori dei governi, che interessano trasversalmente attraverso l’ANFACI: a Lovanio la dele- gli Stati e che sono stati affrontati nel corso gazione del nostro Paese era composta delle Giornate europee dei Rappresentanti dal Presidente Ignazio Portelli e dal Se- territoriali dello Stato, svoltesi a Lovanio in gretario generale Laura Lega, oltre che Belgio, dal 13 al 15 giugno 2019. dal Segretario della Sezione Viminale L’appuntamento, giunto alla sua XXVI Alessio Sarais. Il legame tra l’ANFACI edizione, è stato promosso dall’AERTE, e l’AERTE oggi si fa peraltro ancora più l’Associazione europea dei Rappresen- stretto, in quanto come Presidente di tur- tanti territoriali dello Stato, cui fanno no dell’Associazione europea è stato desi- capo delegazioni di trentatrè Paesi del gnato all’unanimità il Prefetto Portelli. La Vecchio Continente, ma anche dell’Africa prossima edizione delle Giornate europee Mediterranea e del Medio Oriente. è poi in programma in Italia, a Firenze, cit-

24 tà ove il Prefetto Lega svolge il suo servizio. nei confronti degli operatori e dei gestori Le Giornate AERTE di Lovanio saranno che sviluppano queste infrastrutture e ne ricordate per aver stimolato tra i Rappre- amministrano i programmi, con forti gua- sentanti territoriali degli Stati un necessario dagni economici, ma anche con la possi- dibattito su temi collegati con lo sviluppo bilità tecnica di inserirsi e condizionare le scientifico e tecnologico e soprattutto con operazioni dei sistemi, comprese quelle in le implicazioni che questo sviluppo inarre- settori sensibili per la sicurezza nazionale. stabile comporta, condizionando in modo Nel corso dei lavori delle Giornate AER- sempre più incisivo la vita dei cittadini. TE di Lovanio è emersa chiara la consa- Già oggi operano sistemi informatizza- pevolezza che i Rappresentanti territoriali ti in grado, ad esempio, di riconoscere dello Stato, pur nei diversi contesti terri- con precisione in mezzo alla folla volti e toriali in cui operano, condividono tutti persone: i dati così raccolti possono esse- dirette responsabilità per quanto riguarda re utilizzati per le politiche di sicurezza e la sicurezza e la garanzia delle corrette di prevenzione del crimine, ma i profili dinamiche di svolgimento della vita ci- connessi alla loro gestione aprono anche vile nelle città. La gestione dei big data e enormi problemi in tema di tutela di ri- dei servizi pubblici essenziali attraverso le servatezza; apparati del genere sono at- infrastrutture tecnologiche diventa allora tivi in Cina, ma vietati negli Stati Uniti un aspetto cruciale, e peraltro sempre più perché le tecnologie disponibili non sono rilevante, per chi è chiamato istituzional- state ritenute sempre affidabili, rappre- mente ad assicurare l’erogazione di questi sentando inoltre un’invadenza eccessiva e stessi servizi, la garanzia della sicurezza non necessaria della privacy delle persone. ed il benessere della collettività. In alcune smart cities, come Singapore, già Con una consapevolezza in più sulla mag- oggi le auto sono tutte in rete con i sistemi giore criticità di tutto il sistema: nel “vil- di pagamento, le società autostradali e i laggio globale” che si sta imponendo, assi- gestori dei parcheggi, attraverso una serie curare la garanzia dell’intervento manuale di lettori ottici e microchip che registrano dell’uomo in caso di emergenza non sem- accessi e movimenti, per cui l’ammini- pre sarà più completamente possibile. strazione può individuare le posizioni Gli interventi sul tema svolti a Lovanio delle vetture e inviare automaticamente le sono stati, come è tradizione per le Gior- multe in caso di infrazioni. Anche in oc- nate europee, di altissimo livello. Per l’a- casione dell’epidemia virale da Covid-19 pertura dei lavori, ospitati dal Governa- non è mancato un acceso dibattito sulla tore della Provincia Brabant Flamand, possibilità di usare applicazioni e smar- Lodewijk De Witte, presso la prestigiosa tphones per ricostruire i contatti con sog- sede dell’Hotel de Ville, sono intervenuti getti potenzialmente contagiosi. Herman Van Rompuy, già Primo mini- Si prevede che, nel giro di cinque anni, la stro del Belgio e Presidente del Consiglio rete 5G moltiplicherà per dieci le attua- europeo, ed il Prof. Huib Huise, dell’U- li potenzialità tecnologiche, in un mon- niversità di Lovanio, che ha curato la re- do forse più efficiente, ma con enormi lazione introduttiva. Sono poi seguiti gli problemi in caso di falle del sistema in- interventi sui singoli argomenti, in cui sono formatico o di cyber-pirateria: infettan- stati portati vari esempi di come il tema dei do l’infrastruttura con un virus infatti, o big data viene in concreto declinato a livel- entrandoci direttamente attraverso un lo locale e dell’importante ruolo che sono punto di vulnerabilità (cd. backdoor), sa- chiamati a svolgere i Rappresentanti terri- rebbe possibile prenderne il comando. toriali dello Stato in questi delicati processi, Da ciò si comprende tutta l’attenzione che interessano direttamente l’erogazione

25 di servizi pubblici, la sicurezza, la parteci- servizi pubblici da parte dell’Amministra- pazione democratica, i processi di governo zione: Sándor Szabo, Commissario gover- del territorio e la tutela della privacy, oltre nativo, ha mostrato come ogni cittadino che il rapporto con i forti interessi econo- ungherese possa avvalersi, a sua scelta, di mici delle imprese private che sviluppano e diversi canali di comunicazione con le isti- gestiscono reti e servizi tecnologici. tuzioni, da internet al telefono, agli sportelli Il borgomastro di Genk (Belgio), Wim fisici, finanche a uffici mobili che raggiun- Dries, ha trattato del coordinamento delle gono le regioni più periferiche. infrastrutture tecnologiche della città con Laura Lega, per parte italiana, ha illustra- quelle del livello territoriale regionale. to la gestione di modelli di sviluppo smart Kyosti Oikarinen, Presidente del consi- in cui il Prefetto è uno dei principali attori, glio esecutivo di Oulu (Finlandia), ha par- portando l’esempio dei vantaggi che le tec- lato dei modelli smart applicati alla sanità; nologie offrono nel campo della sicurezza nei Paesi scandinavi, come ha sottolineato urbana e nella tutela del patrimonio d’arte anche Marko Pukkinen, Direttore dell’A- della città di Firenze. Frank Scherer (Ger- genzia dell’amministrazione regionale mania) ha infine incentrato il suo interven- della Finlandia occidentale, sono forti gli to su alcune applicazioni dello smart working investimenti sulle nuove tecnologie, anche nelle Amministrazioni tedesche, considera- per quanto riguarda la scuola e l’educa- te positivamente sia da parte degli operatori zione. In Svezia l’informatizzazione dei che dagli utenti finali del servizio. servizi, oltre a migliorarne la qualità, rap- Il Consiglio di Amministrazione dell’AER- presenta un’occasione di nuove opportu- TE, svoltosi nell’ambito delle Giornate di nità per i cittadini e le istituzioni, come ha Lovanio e coordinato dal Segretario ge- dimostrato, fornendo numeri e tabelle, il nerale, il Prefetto francese Pierre-Etienne Governatore Anneli Hulthen. Bisch, ha registrato il passaggio della Presi- Cathy Berx, Governatore della Provincia di denza di turno dell’Associazione dal Belgio Anversa (Paesi Bassi), ha esposto un progetto all’Italia, in vista del prossimo appuntamen- pilota volto a collegare in rete l’erogazione di to di Firenze. diversi servizi, sulla base di un monitoraggio A margine dei lavori non è mancata l’occa- in tempo reale delle effettive esigenze. Saffet sione per visitare l’Università di Lovanio, Arikan Bedun, Presidente dell’Associazione istituzione fondata nel 1425 che conferi- dei Governatori turchi, ha quindi portato sce alla città una grande vivacità cultura- l’esempio della Turchia e di una serie di pro- le e presenza studentesca, ed il Museo del getti di informazione e comunicazione. Non Congo, realtà legata al controverso perio- solo opportunità, ma anche rischi dei nuo- do della dominazione coloniale belga. vi sistemi di gestione informatizzata di dati La cordialità dei rapporti tra colleghi eu- sono stati evidenziati dal Prefetto francese ropei, che in un’atmosfera di collabora- Renaud Vedel, che nel suo Paese ricopre lo zione e conoscenza reciproca consentono specifico incarico di delegato governativo preziosi scambi e arricchimenti umani per l’intelligenza artificiale. e professionali, insieme all’accoglienza Il Governatore della Provincia di Namur della graziosa città belga ed al clima gra- (Belgio), Denis Mathen, ha quindi appro- devole di inizio giugno, hanno reso le fondito il rapporto tra servizi gestiti in ma- Giornate di Lovanio un appuntamento di niera smart, governo del territorio e ruolo dei assoluto rilievo, per cui valorizzare e pro- Rappresentati dello Stato. Particolarissima muovere maggiormente a livello naziona- l’esperienza portata dall’Ungheria che negli le l’importanza di partecipare ai contesti ultimi anni ha fatto dei progressi enormi in europei e cogliere le occasioni che i lavori tema di digitalizzazione ed erogazione dei dell’AERTE offrono.

LE RICERCHE LE LDO MORO, PRESIDENTE A DEL CONSIGLIO (parte prima)

di Guido Melis

1. L’esperienza del 1963-64: Moro presi- […]. Con Manzari, costruimmo l’appa- dente del Consiglio “visto da vicino”. rato della Presidenza, un corpo snello, ef- Corrado Calabrò aveva meno di 30 anni ficiente che divenne il punto di riferimen- quando divenne, nel 1963, il vice di Giu- to dei ministeri”. seppe Manzari, capo di gabinetto di Moro “Io arrivavo in ufficio verso le 9. Moro per la prima volta presidente del Consi- mai prima delle 10. Si alzava al mattino glio. Con Moro sarebbe rimasto, non solo piuttosto tardi, ma andava via dall’ufficio in quello ma anche nei due governi suc- a sera inoltrata, spesso a notte. La mat- cessivi, sino a diventarne il collaboratore tinata per lui era di routine, le ore mi- forse più fidato. In un’intervista inedita, gliori erano quelle pomeridiane e serali, che fa parte delle 40 realizzate nella ricer- quando il suo attivismo raggiungeva il ca ICAR sugli uffìci di diretta collabora- massimo. Era allora che ci chiamava, me zione nella storia dell’Italia repubblicana, e soprattutto Manzari, e esaminava con rievoca così quegli anni per lui “eroici”1 : noi accuratamente i dossier. Di me si fida- “Stetti cinque anni con Moro a Palaz- va molto. E io lo ricambiavo con grande zo Chigi. […] I due precedenti governi, affetto, affascinato dal suo stile personale. quello di Fanfani e quello, “balneare”, di Confesso che cercavo quasi di imitarlo. Leone avevano utilizzato come sede del- Per esempio, quasi inconsapevolmente, la Presidenza la palazzina del Viminale scrivevo le minute delle sue lettere e degli

1 La ricerca, prima Irpa, poi Icar, si intitola “I gabinetti ministeriali 1861-2918” ed è stata ideata e diretta da G. Melis e A. Natalini. I suoi risultati sono in via di pubblicazione e in parte già visibili nel sito istituzionale Icar (Istituto centrale per gli archivi), http://www.icar.beniculturali.it/. Promotori la Società per gli studi di storia delle istituzioni, in una prima fase l’Acs e l’Irpa, quindi l’Icar, ha anche realizzato una completa banca dati sugli uffici di diretta collaborazione col governo nello stesso arco di tempo 1861.-2018, un paper [2 maggio 2017] contenente le prime biografie (a cura di Giovanna Tosatti, L’ombra del potere cit.: sarà presto tradotto in un volume del Mulino), nonché una serie di 40 interviste in video a protagonisti dei gabinetti in età repubblicana, raccolte in dvd di un’ora e mezza ciascuno, e alcuni docu-film di sintesi realizzati da Alina Harja. Sulla metodologia utilizzata e le prospettive di studio che ne derivano cfr. della stessa A. Harja, Raccontare in video le istituzioni: una ricerca sui gabinetti ministeriali, in “Le Carte e la Storia”, XXII, 2016, n. 1, pp. 179 ss. Opportunamente corredate di Tag, le 40 interviste saranno presto visibili nel sito istituzionale dell’Icar.

28 atti che mi delegava adottando il suo sti- no nate, i ritardi dello Stato e della politica. le, le sue parole, il suo modo di impostare la Questo era il suo problema”. frase. Poteva succedere (nonostante avessimo E poi: un ottimo Legislativo, guidato da Beniamino “Finii per occuparmi quasi di tutto. La Leoni) che mi chiedesse anche di stilare un vicenda più delicata fu quando dovemmo disegno di legge (come accadde per quello, apporre gli “omissis” al Piano Solo. Nes- su materia delicatissima, riguardo al ricono- suno lo sa, ma li ponemmo tutti Manzari scimento dei figli nati fuori del matrimonio, ed io e lui, Moro, li sottoscrisse senza va- un problema che stava a cuore a Pietro Nen- riazioni. Ma un “omissis” lo volle mettere ni, col quale Moro mantenne sempre un rap- lui personalmente e riguardava la posizio- porto di stima profonda e di amicizia)”. ne personale di un parlamentare dell’op- “La sera, a pratiche esaurite, un pò stan- posizione a lui molto ostile, sul quale dalle chi, poteva capitare anche di parlare in carte emergeva qualche fatto sgradevole. confidenza tra di noi, ed era allora che Gli dissi: “Ma Presidente, perché vuole lui qualche volta si apriva. Erano per me salvarlo, se è un suo avversario”. E lui: le ore più belle. Non è vero che Moro era “Calabrò, lei si occupi della parte pratica, complicato, che non sapeva chiaramente la politica la lasci fare a me”. dire il suo pensiero. Tutto il contrario. Ave- In quel gabinetto, con il ruolo di consi- va una visione della politica a 180 gradi, gliere politico, lavorava anche un giova- un disegno lucidissimo in testa, che perse- nissimo professore, Nino Andreatta. La guiva con determinazione. Era soprattutto sua influenza sul primo esperimento di concentrato sui problemi della transizione governo di Moro meriterebbe d’essere italiana (e sullo sfondo sulle grandi muta- ulteriormente indagata. Come avrebbe zioni in atto nel mondo). Il problema era il accennato Fanfani nel suo Diario, dopo un grande sviluppo che l’Italia aveva avuto nel colloquio con Malfatti nei giorni difficili dopoguerra e le contraddizioni che ne era- del luglio 1964, era di fatto Andreatta a

29 scrivere per Moro i discorsi “ottimistici” seduta del 12 dicembre 19634, non si può (così si esprimeva Fanfani)2. non coglierne la sostanziale prudenza, per non dire il pessimismo, che lo pervadeva. Il 2. Il primo centro-sinistra organico e la momento era – diceva – “particolarmente sua burrascosa fine. difficile”; c’era, sì, “finalmente” “una mag- Il governo del 1963-64 apparve quasi su- gioranza organica”, ma temperata però bito assai più debole dell’Esecutivo Fanfani dagli “effetti della lunga transizione”, dalle che lo aveva preceduto nel 1962-63. Ciò eredità pesanti del passato; la “congiuntu- dipese da vari fattori tra i quali – certo – ra economica” (espressione chiave del mo- anche la distanza critica che il dinamico mento) era problematica5. Ricorreva più leader aretino assunse verso il suo succes- volte il sostantivo “prudenza”. Gli obiet- sore, e certamente pure le molte diffidenze tivi restavano alti: l’integrale attuazione nutrite da settori importanti della Dc. Era- della Costituzione, la revisione dei codici, no del resto, quelli, mesi assai difficili: stava la nuova legge della pubblica sicurezza, la tramontando il contesto favorevole sul qua- riforma organica della legislazione, lo sta- le Fanfani aveva potuto solo due anni pri- tuto dei lavoratori, l’avvio della attuazione ma contare. Si stava esaurendo la grande delle Regioni a statuto ordinario, l’istituzio- spinta del miracolo economico; scompari- ne dei tribunali regionali amministrativi, la vano, sul piano internazionale, due figure riforma della pubblica amministrazione, il guida come Kennedy e Giovanni XXIII3. completamento della riforma della scuola Nella Dc Mariano Rumor, già ministro media. Ma la loro collocazione nel tempo con Fanfani, uomo chiave della potente era in compenso vaga, generica. corrente dorotea, assumeva adesso, quasi La programmazione, molto evocata, do- per contrappeso, la segreteria della Dc. E veva attuarsi, sì, ma senza “svuotare l’au- c’erano, in quel governo Moro, anche al- tonomia delle imprese e dei sindacati”. In tre significative presenze: un conservatore politica estera nulla cambiava: la fedeltà come Andreotti era stato preposto al cru- atlantica era la linea. Un cenno a sé merita ciale Ministero della difesa, a garantire gli la parte del discorso dedicata alla pubbli- alleati americani. Emilio Colombo, un do- ca amministrazione. Moro, a differenza roteo puro, era alla guida del Tesoro. Car- dei suoi predecessori, in genere sul punto lo Russo alle Poste e telecomunicazioni. piuttosto evasivi, accennava quasi subito Colombo e Russo erano particolarmente all’esigenza “di fornire al Governo gli stru- vicini al presidente della Repubblica An- menti di coordinamento e di azione, i quali tonio Segni, eletto l’anno prima, ad opera sono richiesti per seguire l’intensa dinami- soprattutto di Moro, per bilanciare (come ca dello sviluppo economico, sociale e posi diceva) l’apertura a sinistra. litico che caratterizza la moderna società”, Se si legge con attenzione il discorso d’esor- il che – aggiungeva – “impegna ad un tem- dio, che Moro tenne a Montecitorio nella pestivo, efficace e corretto intervento pub-

2 A. Fanfani, Diari, IV. 1960-1963, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2012, p. 527: “Segni è tornato da Bologna assai preoc- cupato. Malfatti si dice altrettanto, ed allora – gli domando – perché il suo grande amico Andreatta fa materialmente i discorsi ottimistici di Moro. Resta male, conferma che il prof. Andreatta è ora consigliere di Moro, ed altro non risponde”. 3 P. Craveri, L’arte del non governo. L’inesorabile declino della Repubblica italiana, Venezia, Marsilio, 2016, pp. 180 ss, Sugli eventi del primo governo Moro è fondamentale Fondazione G.G. Feltrinelli, Annali, a. 40, 2010, Il riformismo alla prova. Il primo governo Moro nei documenti e nelle parole dei protagonisti (novembre 1963-agosto 1964), a cura di M. Franzinelli e A. Giacone, una accurata scelta di documenti cui spesso si farà ricorso in queste pagine. 4 Aldo Moro. Discorsi parlamentari (1963-1977), II, Roma, Camera dei Deputati, 1996, pp. 769 ss. Si noti, quasi in apertura, il cenno alla “obiettiva difficoltà di questo accostamento di forze politiche diverse”, al lungo cammino che abbiamo dovuto percorrere” e al “contratto costruttivo tra partiti democratici e popolari” (p. 769).. 5 Ivi, p. 771: “Perché né partiti né persone possono scegliere il tempo più adatto per la loro azione”. .

30 blico6. Pertanto, “il Governo si pone nel che Moro definiva “la polemica che su modo più serio il tema della sua propria questo terreno ha forse avuto punte ecces- efficienza e di quella della pubblica ammi- sivamente aspre e ingiuste, tenendo conto nistrazione. Presenterà, perciò, allo scopo della larghissima fascia di pubblici ammi- di assicurare la più efficace direzione del nistratori che adempiono i loro doveri con Governo ed il coordinamento delle varie competenza, impegno, assoluta rettitudi- attività ammnistrative, la legge di attuazione”. E tuttavia segnalava “deprecabili epi- ne costituzionale relativa all’ordinamento sodi” che – diceva – “inducono a ribadire della Presidenza del Consiglio. Essa dovrà l’impegno di moralizzare la vita pubblica, prevedere il numero e la competenza, seil che è, del resto, prevedibile in forza di condo un ordine razionale, dei ministeri, il opportune riforme della pubblica ammi- coordinamento di essi, i modi di dirimere nistrazione, le quali rendano, se non im- i conflitti di competenza che sovente ral- possibili, almeno assai più difficili gli abusi lentano e fanno confusa l’azione ammini- e le scorrettezze che vengono lamentati e strativa, una precisa disciplina del potere riducano quelle zone d’ombra nelle quali regolamentare per rendere più sollecita e alligna la confusione e conseguentemente significativa l’attività legislativa”7. lo sperpero del denaro pubblico” (“Questo Dopo aver indicato nel ministro Preti il Governo, pertanto, insieme con l’impro- responsabile di queste riforme, Moro ag- rogabile azione riformatrice, si propone giungeva: fermamente di svolgere un’adeguata azio- “Si tratta di regolare meglio i rapporti tra ne preventiva, di stabilire tempestivi ed ef- organi politici ed organi amministrativi, di ficaci controlli, di intervenire con assoluto assicurare il decentramento burocratico, rigore”)9. di adottare le moderne tecniche di orga- Erano questi i binari entro i quali si inse- nizzazione del lavoro di ufficio, di rende- riva il discorso del nuovo presidente del re possibile, con la riduzione dei costi, un Consiglio. Espresso in una prosa ricca di sostanziale miglioramento retributivo atto articolazioni, obiettivamente complessa, a riservare all’amministrazione le più qua- anche se forse non tanto patologicamente lificate competenze. Di questa comples- come più tardi si sarebbe rimproverato alla sa riforma il conglobamento, da attuare retorica pubblica di Aldo Moro10. equilibrandolo con le possibilità di bilan- Un passaggio della replica alla Camera, cio, costituisce un momento preliminare una sorta di botta e risposta con il leader importante. Si dovrà naturalmente prov- comunista Togliatti, merita un cenno: ri- vedere ad un rinvigorimento delle funzioni guardò l’“azione svolta [nella fase di for- consultive e di controllo opportunamente mazione del Governo] dal Presidente della estese a tutti gli enti pubblici, mediante la Repubblica”. “Essa è stata – dichiarava riforma del sistema della contabilità gene- Moro –, nell’ambito dello svolgimento rale, delle attribuzioni della Ragioneria ge- della crisi, rigorosamente limitata ad un nerale, delle leggi sulla Corte dei conti e sul responsabile esercizio dei poteri costituzio- Consiglio di Stato”8. nali, interpretati ed usati con la maggio- Seguiva un ragionamento contro quella re discrezione e con pieno rispetto verso

6 Ivi, p. 773. 7 Ivi, p. 773. 8 Ivi, p. 774. 9 Ivi, p. 774 10 Severo il giudizio di Fanfani nel suo diario: “Moro parla alle Camere, con un discorso scritto, senza dimensioni né tem- porali, né spaziali, annoiando tutti. Mentre parlava gli ho fatto un ritratto, che dicono riveli la sciattezza dell’esposizio- ne. Mi sono astenuto da commenti, pur essendomi, per cortesia, associato agli applausi” (A.Fanfani, Diari cit., p. 647).

31 le forze politiche chiamate a costituire la ne del Psiup. L’ingresso dei socialisti nelle maggioranza”11. stanze segrete dell’amministrazione non era facile. Nel Ministero del bilancio per la 3. Moro e la difficile arte di governare. prima volta divenuto anche della program- Moro aveva già dato prova di questa che è mazione – la bussola dell’azione innovatri- stata chiamata una retorica dal tono bas- ce – si fecero sentire forti ipoteche burocra- so, rassicurante, priva di enfasi e picchi tiche, subito segnalate da una sconsolata esclamativi12. Ha scritto il linguista Miche- nota del giovane ministro Giolitti: le Cortelazzo, “l’oscurità della lingua po- “A quasi un mese dall’inizio di questa litica di Moro si basa sì sul lessico, dove esperienza di governo, una delle prime occorrono espressioni vaghe, ambigue, constatazioni da registrare è quella della polisemiche od ossimoriche, ma anche e confusione e imprevidenza dei preceden- soprattutto sulla sintassi, particolarmente ti governi rispetto ai più gravi problemi e complessa, come espressione, ritiene [lo dello stato caotico della pubblica ammi- stesso] Moro, della complessità della si- nistrazione. Per quest’ultimo aspetto, lo tuazione socio-politica italiana”13. stato del Ministero del Bilancio è esem- Si trattava forse – devo questa suggestiva plare: tutto è in condizione di estrema ipotesi a un colloquio con Paolo Pombe- precarietà, non c’è nulla di solido e di de- ni – della tipica prosa degli ambienti del- finito, bisogna escogitare continuamente la Fuci, nei quali il Moro ragazzo si era espedienti per affrontare ogni esigenza, formato; tutt’affatto diversa, ad esempio, perfino per pagare le gratifiche natalizie da quella che trovava la sua matrice nel- e per disporre dei locali per la segreteria la cultura dell’Università cattolica (padre tecnica e per l’ufficio del programma. Gemelli), tipica di Amintore Fanfani. Imprevidenza e confusione nei settori più Molte le difficoltà. Subito si delineò l’op- delicati della politica economica”14. posizione forte della destra interna Dc, ca- Annotava a margine Nenni dopo una dif- peggiata da Scelba; nel Psi maturava, tra ficile riunione del Consiglio dei ministri scontri interni laceranti, la scissione, che sullo scandalo del Vajont: avrebbe di lì a poco portato alla fondazio- “In realtà, ciò che si ricava dalla inchiesta

11 Aldo Moro. Discorsi parlamentari cit., p. 795. 12 La biografia più completa di Moro, certamente fondamentale, è quella recente di G. Formigoni, Aldo Moro. Lo statista e il suo dramma, Bologna, Il Mulino, 2016. In quest’opera, il capitolo più pertinente a questa mia relazione è il quinto, “Alla guida dei governi di centro-sinistra”. Formigoni vi nota giustamente come il periodo tra il 1963 e il 1968 sia stato per Moro “un periodo ininterrotto lungo e impegnativo in questa carica” (la presidenza del Consiglio), “paragonabile nella storia della Repubblica […] forse solo a De Gasperi” (p. 171). L’osservazione è cruciale, e serve a caratterizzare le “virtù” che Moro mise in evidenza in quella prima sua prova veramente significativa. Egli fu (nota bene Formigoni) essenzialmente impegnato in una costante funzione di mediazione. Particolarmente interessante è come Moro (For- migoni cita le sue carte, ora in Acs, Archivio Aldo Moro) costruì il primo programma dell’alleanza nel tardo autunno del 1963, mettendo insieme dossier di varia provenienza (di Andreatta, di Petrilli, di Sullo, ad esempio, o di Saraceno per la politica economica, di Morlino, di Gui per la scuola) e procedendo poi a successive sintesi per temi: un lungo lavoro di ricucitura nel quale, oltre ai problemi, contavano le parole utilizzare e soprattutto l’equilibrio con quale le varie parti del programma erano – per così dire – “messe in pagina” “L’accordo programmatico fu alla fine molto lungo e dettagliato, citando innumerevoli fonti su cui agire dal punto di vista legislativo e amministrativo”(cfr. pp.174-175) 13 M. A. Cortelazzo, Il linguaggio della politica, in L’Italiano. Conoscere e usare una lingua formidabile, Roma, Accademia della Crusca-Gedi, 2017, p. 50. 14 La citazione, tratta da “Antonio Giolitti, Diari”, è ripresa da Il riformismo cit., p. 136, ove è riportata testualmente. Di Giolitti, per questo periodo, sono da vedere il cap. VII (“Una prima esperienza di governo” delle sue Lettere a Marta. Ricordi e riflessioni, Bologna, Il Mulino, 1992; i due volumi di Gianluca Scroccu che ne ricostruiscono la biografia (Alla ricerca di un socialismo possibile. Antonio Giolitti dal Pci al Psi, Roma, Carocci, 2012; La sinistra credibile. Antonio Giolitti tra socialismo, riformismo ed europeismo (1964-2010), Roma, Carocci, 2016; e Antonio Giolitti. Una riflessione storica, a cura di G. Amato, Roma, Viella, 2012 (con molti saggi di vari autori).

32 Bozzi (per ciò che dice e per le sue reticen- del mattino alle diciotto del pomeriggio ze) è la subordinazione degli uffici pubbli- con l’intervallo del pranzo in loco. Per ci ai monopoli (nell’occasione quello elet- fortuna, eravamo non a Palazzo Chigi trico) non per corruzione, che può esserci ma a Villa Madama con vista sul verde o non esserci ma è pur sempre un fatto dei giardini e la possibilità di uscire per individuale, ma per l’inefficienza tecnica prendere una boccata d’aria”. E poi: “C’è dei servizi pubblici di tutela e di control- stato il solito affastellamento di analisi, di lo a proposito dei quali si può veramente statistiche, di proposte con Moro che pre- dire: tutto funziona, nulla vive”15. siede e non dirige e la discussione che va E ancora – questa volta la fonte è il Diario a ruota libera. Alla fine della riunione non di Manlio Brosio, che riferisce di un col- è che avessimo idee molto più chiare che loquio col leader socialista riportandone all’inizio”19. testualmente le parole: Si rifletteva in ciò anche la personalità “Passiamo delle ore in Consiglio dei mi- di Moro: “un homme calme, doux, par- nistri, lascia discutere senza fine, non so tisan des compromis”, lo definiva in un nemmeno se ci sente, non decide, ci stanca rapporto a Parigi l’ambasciatore france- tutti. Fanfani aveva un’altra energia. Sono se Bérard20.Stando alle testimonianze, in pessimista: l’amministrazione è a soqqua- quei lunghi consessi il presidente ascolta- dro, non si fa nulla, si discute su tutto”16. va tutti, silenzioso, apparentemente quasi Quel Consiglio dei ministri si radunò 20 assorto. Solo quando la riunione si era volte. Furono approvati 172 disegni di legge, a lungo protratta, interveniva. Ma forse, 9 decreti legge, 13 decreti legislativi, 197 de- quel dilatarsi dei tempi, era anche il por- creti regolamentari. Le sedute furono tutte, tato di una strategia volutamente messa o quasi, lunghe o addirittura “lunghissime”. in atto per smussare gli angoli, consenti- Ancora Nenni, nel suo Diario: “Primo re le ricomposizioni almeno parziali e, in consiglio dei ministri. È durato più di sei definitiva, procedere gradatamente nella ore, concludendosi a mezzanotte e mez- decisione. In ciò, in quella apparente as- zo”17. E più sotto: “Discussione scucita: senza di direzione, nella disponibilità a ogni ministero vede il suo settore e basta. “scartare” gli ostacoli per poi riprendere Il consiglio dei Ministri è in questo l’im- la via maestra una volta passata la tempe- magine del Paese”. Oppure, 3 febbraio sta, si celava forse un “metodo”, il metodo 1964: “Lungo consiglio dei ministri, dal- di governo di Aldo Moro. le undici alle quindici e dalle diciotto alle Mino Martinazzoli, nella sua bella intro- ventritré”18. O anche: 25 maggio 1964, duzione ai discorsi parlamentari dell’amico “Anche oggi una lunga estenuante riu- e maestro, di quel “metodo” parla diffu- nione interministeriale sui problemi eco- samente: una visione sempre immanente nomici e finanziari. È durata dalle dieci e realistica dei limiti strutturali del Paese,

15 P. Nenni, Gli anni del centrosinistra. Diari 1957-1966, a cura di G. Nenni e D. Zucaro, pref. di G. Tamburrano, Milano, SugarCo ed., 1982, pp. 324-325. 16 M. Brosio, Diari di Parigi (1961-1964), Bologna, Il Mulino, 2009, pp. 436-437 (cit. in Il riformismo cit., p. 156). Cfr. anche P. Nenni, Gli anni del centrosinistra cit., p. 311, alla data del 27 dicembre 1963: “La prima difficoltà che ci si para dinnanzi è quella del rapporto con l’alta burocrazia. Nei quindici anni, dalla sua vittoria elettorale del 18 aprile 1948 ad oggi, la Dc ha modellato a propria immagine gli alti gradi della pubblica amministrazione e ha creato una infinità di enti che sono altrettanti centri di potere coi quali ha un rapporto ambiguo di reciproco condizionamento e di reciproco controllo”.17 P. Nenni, Gli anni del centrosinistra cit., p. 305 (alla data del 7 dicembre 1963). 18 Ivi, p, 329. 19 Ivi, p. 357. 20 Il riformismo cit., p. 195.

33 radicata nella sua storia controversa; la maggiore attenzione. Al primo punto conseguente consapevolezza delle con- menzionava la preventiva informazione traddizioni strutturali tipiche dell’Italia alla Presidenza delle iniziative “che cia- del dopoguerra; la percezione dei fe- scun Ministro intende prendere sul piano nomeni nuovi che l’avvento stesso della legislativo o amministrativo, quando inte- modernizzazione stava provocando in ressino l’indirizzo politico o il programma termini – dice Martinazzoli – “di fluidità del governo in modo significativo o cosociale” ma al tempo stesso delle resisten- munque attengano a questioni di generale ze e persino delle rotture che quel balzo interesse o per le quali sia necessario l’in- in avanti avrebbe potuto provocare21. In- quadramento dei singoli problemi in una somma, l’involuzione del discorso politico visione d’insieme”. Quindi, rivendicava lo moroteo era anche il modo di riconoscere stesso metodo di coordinamento non solo le problematicità della realtà22. Un pro- nella fase pre-normativa di preparazione gresso senza salti, senza tagli radicali col dei provvedimenti, ma anche nel corso passato, era – se ve n’era una – la filosofia del loro iter parlamentare. Richiamava di governo di Aldo Moro. la necessaria consulenza del Cnel e del Del resto, i problemi sul tappeto non era- Consiglio di Stato quando prescritto dalle no di facile soluzione. All’interno di quel norme. Interessante era pure il passaggio primo suo governo Moro ebbe l’ingrato sulle troppe commissioni di studio istituite compito di conciliare posizioni tra loro presso i ministeri, a rischio di espropriare molto distanti. In particolare, il ministro le “competenti Amministrazioni” “delle del Tesoro Emilio Colombo assunse ben iniziative da assumere”. Accadeva infat- presto un ruolo di contrasto al riformi- ti – e ciò non era buona prassi – che gli smo dei socialisti, determinando un vero schemi dei provvedimenti legislativi venis- e proprio conflitto col principale alleato. sero iscritti all’ordine del giorno del Con- Colombo, e dietro di lui il governatore siglio dei ministri solo “negli ultimi giorni della Banca d’Italia Guido Carli, sosten- che precedono la scadenza del termine nero sin da subito che la recessione alle fissato per l’esercizio della delega”: porte imponeva una maggiore prudenza “In queste circostanze, dato il brevissimo e una più rigorosa politica di controllo intervallo tra la diramazione e l’iscrizio- della spesa pubblica. ne all’ordine del giorno, viene meno la Moro reagì a quelle prime avvisaglie con possibilità di compiere un oculato esame un lungo documento, reso noto il 26 mag- degli schemi stessi, particolarmente utile gio 1964, avente per oggetto le “Modalità sotto il profilo della legittimità, e di sotto- di svolgimento dell’azione di governo”23. Il te- porre quindi, in tempo utile, al Consiglio sto, poco noto, o trascurato perché con- dei ministri gli eventuali rilievi ed emen- siderato di routine, merita invece qualche damenti che si ritengano necessari”24.

21 M. Martinazzoli, Introduzione a Aldo Moro discorsi parlamentari (1947-1963), I, Roma, Camera dei deputati, 1996, specialmente pp. XXXV ss. 22 Molto acuta l’interpretazione, in varie sedi e saggi, di Roberto Ruffilli, ora raccolta in Id., Istituzioni Società Stato, III. Le trasformazioni della democrazia: dalla Costituente alla progettazione delle riforme istituzionali, a cura di M.S. Piretti, Bologna, Il Mulino,1991, passim. 23 Il documento è in Archivio Fondazione Pietro Nenni; qui se ne cita il testo da Il riformismo cit. (doc. n. 359 della raccolta). Nello stesso luogo (introduzione), Franzinelli e Giacone scrivono di questo documento come di un testo permeato “da una visione formalistico-burocratica della collegialità, strumento di controllo sull’operato dei componenti della delegazione socialista” (ivi, p. XXVIII). In realtà, ritorna qui un tema quasi canonico nella storia dei governi in Italia: la debolezza strutturale della Presidenza del Consiglio (salvo la parentesi fascista post-1925), la relativa autonomia dei ministri, la difficoltà per il presidente di esercitare le sue funzioni di coordinamento. 24 Ibidem.

34 Infine, si raccomandava “l’osservanza del- municato più meno anodino che ribadiva la necessaria riservatezza sui provvedimen- l’accordo iniziale dei quattro partiti sul ti sottoposti all’esame del Consiglio dei programma. Solo il 6 mattina – era un Ministri non solo fino al momento della sabato, quindi con poco tempo a disposi- diramazione degli stessi, ma anche succes- zione – Moro portò l’argomento in Con- sivamente fino al loro perfezionamento”25. siglio. Il verbale, per quanto come d’uso Qualcosa doveva essere nell’aria, se l’in- stringato, mostrava che sul punto non si domani (si noti la coincidenza dei tempi) il era tenuta una vera discussione, limitan- quotidiano romano “Il Messaggero” dava dosi i ministri a prendere atto dell’accor- notizia, pubblicandone un ampio stralcio, do tra i partiti. Moro introdusse riferendo di una “riservata” del ministro Colombo degli incontri avvenuti a Villa Madama a Moro datata 15 maggio nella quale si e chiese di essere autorizzato a riferire in denunciava con forti toni d’allarme la de- Parlamento sull’unanime intendimento generazione in atto della situazione eco- del Governo. Terminò domandando di nomica italiana26. Scriveva quasi ad horas essere autorizzato a non dare pubblicità Fanfani nel suo Diario: “si sparge la voce alla lettera “in quanto si tratta di una let- che il giornale è stato incitato da Ventri- tera privata”. Seguirono Nenni, Saragat, glia, segretario di Colombo”27. Pastore, Andreotti (questi ponendo “tut- Al “siluro Colombo”, come lo definì su- tavia in rilievo che la lettera conteneva bito Nenni28, Moro rispose scegliendo di argomenti tali che non possono essere non reagire (“come al solito Moro vuole sottovalutati” e chiedendo che almeno i guadagnare tempo” annotava il leader so- ministri potessero conoscere integralmen- cialista; e ancora, il 30 maggio: te il testo), Giolitti, Bosco e altri. Colombo “da parte di Moro sempre “nessuna re- annunciò le dimissioni della “persona che azione” (quando ne avrà una?). Mi ha ha dato luogo alle indiscrezioni” (Ventri- telefonato per dirmi che la direzione DC glia), espresse soddisfazione per l’accordo non potrà riunirsi prima di lunedì o forse raggiunto ma, non mancò di riprendere anche mercoledì e se in queste condizioni con un certo piglio alcuni degli spunti cri- stimavo utile o no un incontro con i mi- tici della lettera. nistri finanziari. Ho risposto che il pro- Ma l’11 giugno, a soli due giorni dal dibat- blema è ormai politico e che va risolto in tito sul “caso Colombo”, scoppiava la mina Consiglio dei Ministri dopo i pronuncia- fatale dell’emendamento integrativo sul fi- menti in atto delle direzioni dei partiti”29. nanziamento alla scuola privata. Il 25 giu- Riunito finalmente ma solo il 5 giugno, gno il ministero fu battuto in aula. Il giorno il Consiglio dei ministri inizialmente non successivo si dimise. Annotava quel giorno si occupò della lettera. Attese gli esiti di Nenni: “Così, melanconicamente, si è con- una concomitante riunione quadriparti- clusa una esperienza sorta con l’ambizione ta a Villa Madama, conclusa con un co- di poter durare una legislatura”30.

continua

25 Ibidem. 26 La vicenda è ampiamente nota. Per tutti, P. Craveri, La Repubblica dal 1948 al 1992, in Storia d’Italia diretta da Giuseppe Galasso, XXIV, Torino, Utet, 1995, pp. 169-170. 27 In Il riformismo cit, p. 380, doc. n. 362. 28 Sulle reazioni del leader socialista cfr. P. Nenni, Gli anni del centrosinistra cit., pp. 358 ss. (“il metodo è quello di chi inten- zionalmente colloca un petardo sotto i piedi del ministero di cui fa parte”, annotava il 30 maggio). 29 Ibidem. 30 Ivi, p. 370.

35 L’istituto prefettizio nel laboratorio costituente italiano

UOLO E VICENDE DI UNA I SAGGI E LE RIFLESSIONI LE SAGGI E I FIGURA “INTERSTIZIALE” R FRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE NEL PERIODO TRANSITORIO (parte prima)

di Antonia Albanese (*)

Prologo giuristi, degli intellettuali, dei giornalisti o «[…] Se dovesse scegliere, quale sede vorrebbe? dei funzionari dello Stato a vario titolo, – domandai rivolta al Prefetto. – Questa. – Non per citarne alcuni, una buona motivazione preferirebbe una in Sicilia? – Ma quale! – fece ne per cimentarsi nell’arte dell’esercizio alzando il mento in gesto di dinie- della memoria. go. – In Sicilia – aggiunse ridac- La celebrazione di ricor- chiando fra sé – sarei come pul- renze e di anniversari ha cinella fra due padroni: oltre al sempre assunto, infatti, seb- governo c’è la regione. – Roma? bene a diverso titolo e con – Peggio! ‘U ministro, ‘u capo diverse finalità, il significato della Polizia, ‘u Papa, ‘u Presi- di occasione per ricordare, dente della Repubblica: un povero interpretare e continuare a cristiano non sa dove voltarsi»1. studiare. Gli anni 2016 e 2018, ricorrenze degli La finalità della presente indagine stori- anniversari del “laboratorio costituente co-istituzionale, per quanto si collochi italiano”, hanno rappresentato, per diver- nell’ondata di una rinnovata vitalità degli se sfere del mondo scientifico, culturale e studi sull’età costituente repubblicana, è istituzionale, quali quelle degli storici, dei quella di proporsi come lente di ingrandi-

1 Luisa Adorno, L’ultima provincia, Sellerio, Palermo, 1983, p. 42. Così sottolineva sul testo in questione lo scrittore Leo- nardo Sciascia: «È difficile dalla letteratura italiana moderna e contemporanea ritagliare, sia pure in antologia di non rilevante volume, una letteratura delle istituzioni. […] Questo libro di Luisa Adorno racconta che cosa è una prefettura, che cosa è un prefetto. E lo racconta con una vivacità, un’ironia, un brio da far pensare a certe pagine di Brancati».

(*) Vincitrice di una borsa di studio finanziata dall’Anfaci in collaborazione con il Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche “Vittorio Bachelet” della Luiss “Guido Carli”.

36 mento di uno specifico aspetto della vita storica e giuridico-istituzionale: la perdu- di uno degli istituti tra i più longevi dello rante centralità di un istituto mutevole, Stato italiano, che potrebbe essere defini- collocato per l’appunto negli “interstizi” to, per le sue implicazioni, complessità e tra Politica e Amministrazione. sfaccettature, caleidoscopico. Si cercherà di verificare, altresì, i presup- L’istituto prefettizio, sviluppatosi lungo la posti per l’elaborazione di un patrimonio penisola nel corso delle vicende storiche storico, istituzionale e culturale comune della fase pre-unitaria, è passato – alme- dell’istituto prefettizio, considerato come no apparentemente – indenne attraverso anello di collegamento tra la disordinata periodi tra i più complessi e diversificati domanda di governo proveniente dalla della storia dell’Italia contemporanea, società del dopoguerra e l’azione pubbliche vanno dal regime liberale alla dittatu- ca necessaria, in una fase di ricostruzione, ra fascista, dalla Monarchia alla Repub- oltre che materiale, soprattutto spirituale blica, passando per la fase transitoria; da e morale per il popolo italiano. uno Statuto a una Costituzione democratica, dalla quale però viene sottaciuto o, 1. Introduzione. Presupposti e ragio- per meglio dire, non espressamente cita- ni di una scelta to. Caduto il regime fascista, fu invocata L’asse temporale intorno al quale si è rite- da più parti l’abolizione dell’istituto, in nuto di perimetrare la ricerca è quello di quanto esso venne ritenuto da alcuni in un “interstizio”, cioè di uno spazio tempo- contrasto con i principi della democrazia rale che va dal 2 giugno 1946 all’entrata liberale. La Costituzione del 1948, invece, in vigore della Costituzione repubblica- “decise di non decidere”, rimettendo la na, il primo gennaio del 1948. Così come questione al legislatore ordinario2. Ciò a interstiziale per natura, per origine e per conferma, secondo alcuni, che in realtà i sviluppi non sempre lineari, sembra po- Costituenti «non riuscirono a immagina- tersi definire l’istituto prefettizio duran- re un modello amministrativo, diverso da te la fase costituente. Di questo spaccato quello fondato sul modello gerarchico mi- delle vicende politiche e amministrative nisteriale, sul centralismo come garanzia italiane, e del ruolo svolto dalla Politica e dell’unità nazionale, sulla continuità degli dalla Amministrazione italiane nella vi- uomini e della cultura amministrativa»3. cenda prefettizia, si intende fornire un ap- Intorno a queste direttrici fondamentali, profondimento storico-istituzionale che si questo saggio intende veicolare uno spa- configuri, al contempo, come sguardo al zio di riflessione e persino dei dubbi, ri- passato e spunto di riflessione, di “dialo- guardo a una vicenda che è al contempo ghi” e “proposizioni” volti verso il futuro4.

2 http://www.treccani.it/enciclopedia/prefetto-e-prefettura/ 3 Cfr. sul punto Guido Melis, La pubblica amministrazione, in Marco De Nicolò (a cura di), Costituente, Costituzione, riforme costituzionali, Il Mulino, Bologna, 1988, pp. 58-61. 4 Le parole “dialogo” e “proposizione” derivano dai testi, di seguito citati ampliamente, di Marco Valentini e Leopoldo Falco. Sulla idea del rapporto fra storia e futuro, sia concesso citare sommariamente, fra gli altri Marc Bloch e la sua Apo- logia della storia o mestiere di storico, passim: «[…] la storia si fa con un doppio movimento: illuminando il presente mediante il passato -e questa è sempre stata la funzione della storia-, ma anche il passato mediante il presente, perché il passato si comprende meglio alla luce di quello che è successo dopo e alla luce delle questioni che gli pone lo storico, guardando alla propria epoca e ai suoi problemi». Cfr. altresì l’Enciclopedia multimediale delle Scienze filosofiche-Rai per la cultura (a cura di), «Il senso della storia», Parigi, 1982. Intervista di Renato Parascandolo a Fernand Braudel (traduzione di France- sco Fanelli): «[…] Se non si è storici, non ci si rende conto che il passato è sempre presente nella vita attuale […]. D’altra parte, la storia è dominata dal tempo presente: è una dialettica fra il tempo presente e il tempo passato. Io cerco nel passato alla luce di ciò che sento, di ciò in cui credo, di ciò che amo. C’è, dunque, un costante cambiamento della storia, scienza del passato non foss’altro che per l’incidenza continua, ininterrotta e conflittuale del presente […]».

37 Nel fornire una ricognizione storica, esal- rere di chi scrive, chiavi di lettura inedite tata da “coscienza critica”, sui problemi sull’incidenza che l’istituto prefettizio ha “di lunga durata” dell’Amministrazione esercitato sugli stessi processi di transizio- italiana, lo storico Stefano Sepe richiama ne democratica. alla memoria la recensione che Lucien lo storico Marco De Nicolò ha emble- Febvre fa al suo amico e maestro Marc maticamente paragonato la figura del Bloch sul celeberrimo Apologia della storia o Prefetto, negli anni della Liberazione e in Mestiere di storico, scritto nel 1944 durante quelli della Ricostruzione post-bellica, a la prigionia inflittagli dai nazisti, e nella quella dei primi prefetti dell’Unità: come quale osservava che «la funzione sociale nel 1859-1861 avevano avuto il compito di della storia» era condensata nella capaci- affiancare i primi amministratori nell’edifi- tà «di organizzare il passato in funzione cazione del nuovo Stato, allo stesso modo del presente». Addentrarsi in quella “ge- tra il 1944 e il 1952, si occuparono di rico- nesi brumosa” – spiega Sepe – appare struire materialmente intere città, sfruttan- allora ancor più necessario e ineludibile, do e conciliando una formazione specifica, per quanto concerne la storia dell’ammi- una funzione generalista, una forte spinta nistrazione, «[…] se si considera che le etica e un profilo di sintesi e terzietà che ne istituzioni pubbliche sono state il fulcro hanno fatto, come ebbe a definirlo il pre- della vita dei popoli fin dall’epoca dell’in- fetto Carlo Mosca nella sua opera Il prefetto civilimento della razza umana»5. e l’Unità nazionale, «il funzionario più duttile La ragione principale sottesa all’esigenza di cui la Repubblica possa disporre»6. di uno studio dell’argomento scelto risie- Espressione esemplare, e percepita come de, su un piano generale, nel convinci- paradigmatica, dell’accentramento, della mento che l’analisi del funzionamento di burocrazia e dell’amministrazione otto- un istituto come quello prefettizio, gene- centesca e napoleonica, il prefetto godette ralmente ascritto al campo dell’ordina- di un ruolo significativo durante il ven- ria amministrazione di uno Stato, possa tennio fascista (sebbene gli studi proso- riservare profili di interesse scientifico pografici su singole figure abbiano fatto, e di innovatività anche, e soprattutto, se tuttavia, emergere una realtà meno netta contestualizzata in una contingenza stori- di quella che era stata per anni raccon- co-istituzionale del tutto “straordinaria”, tata dalla storiografia7), fino ad arrivare quale quella propria delle fasi costituenti al nuovo assetto istituzionale repubblica- o della transizione democratica. no-democratico. Se durante la Resisten- In altri termini, lo studio delle dinamiche za, con i CLN regionali, verranno in auge che concretamente hanno caratterizzato i cosiddetti “prefetti politici”, con la fase l’esercizio delle funzioni e l’espletamento del progressivo venir meno del “vento del delle attività di competenza dell’Ammi- Nord”, si ritornerà ai prefetti di carriera, nistrazione dell’Interno, durante le fasi emanazione diretta dello Stato centrale. di passaggio istituzionale da un regime Come si avrà modo di vedere più nel det- non democratico a uno democratico, co- taglio, la stagione dei prefetti nominati dai stituzionale e pluralista, può offrire, a pa- CLN si spense, di fatto, molto presto già

5 Cfr. Stefano Sepe, Storia dell’Amministrazione italiana (1861-2017), Editoriale Scientifica, Napoli, 2018, p. 25 e ss. 6 Cfr. Carlo Mosca, Il Prefetto e l’Unità nazionale, Editoriale Scientifica, Napoli, 2016, cfr. n. 72, p. 57. 7 Per una panoramica sulle sorti dell’istituto prefettizio nel ventennio fascista, si vedano, tra gli altri, Alberto Cifelli, I prefetti del Regno nel ventennio fascista, Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’Interno, Roma, 1999; Enrico Gustapa- ne, Una ricerca sui prefetti tra fascismo e democrazia, in «Le Carte e la Storia», fascicolo 1, Il Mulino, Bologna, giugno 2009.

38 OLTRE 49 MILA TALENTI NELLA PROGETTAZIONE DI PASSI AVANTI.

Migliaia di intelligenze impegnate a renderci la principale azienda tecnologica in Italia e tra le prime dieci al mondo nell’Aerospazio, Difesa e Sicurezza. Un percorso in costante evoluzione che è il risultato di un’unica cosa: la volontà di non fermarsi mai.

Perché c’è un futuro da costruire. con il rifiuto opposto da parte del Partito ca che coincide con uno dei momenti più comunista, oltre che della Democrazia cri- problematici e «di massima crisi della isti- stiana, dei demo-laburisti e, naturalmen- tuzione prefettizia»9, almeno per quanto te, dei liberali, alla proposta azionista di riguarda il caso italiano, salvo poi, pro- ripartire dalle istituzioni cielleniste. Una prio nella gestione dell’amministrazione proposta politica che, dai partiti moderati della ricostruzione, «consolidare il suo e conservatori non poteva essere accetta- posto nell’assetto amministrativo del nota in quanto si sarebbe trattato, nella loro stro Paese»10. visione, di legittimare una sorta di nucleo È nel tentativo di «non limitarsi alla sto- istituzionale simile ai soviet, nonché dai ria legislativa, ma cercare la storia vera, comunisti, poiché accettare tale proposta concreta, effettiva dell’istituzione»11 e di avrebbe significato smentire la politica di studiare le istituzioni nel loro farsi storico, grande alleanza inaugurata con la svolta di oltre che nella convinzione, che fu fra gli Salerno col fine di chiudere definitivamen- altri propria di Roberto Ruffilli12, dell’im- te la partita contro il fascismo. Così, avalla- portanza degli studi storico-amministrati- ta e sostenuta dai solo socialisti la proposta vi e sulla necessità «di passare dalla de- decadde, dando avvio alla fase di “ripristi- scrizione delle istituzioni in stato d’inerzia no dei prefetti di carriera”8. alla ricostruzione del loro funzionamento Scrivere di istituzioni in generale, e di un dinamico, nel contesto dialettico con la preciso periodo storico in particolare, im- società»13, che si è scelto il presente tema. plica necessariamente uno sguardo alla Il senso di quanto delineato è, pertanto, fase immediatamente precedente a quella quello di cogliere il nesso tra i rappresen- oggetto di studio, perché in essa si trovano tanti dell’autorità amministrativa e la so- spesso le cause, le spiegazioni, le premes- cietà locale, in un prototipo di situazioni se di ciò che permane nella longue durée di in cui prevale una realtà politica in rapi- una parte della storia istituzionale di un da evoluzione e mutamento, sviluppando Paese. Non a caso, si è scelto il periodo un discorso aperto alla valutazione di fatti della formazione della Carta democrati- metagiuridici e pre-giuridici, quali quelli di

8 Marco De Nicolò, I prefetti nella costruzione dello Stato repubblicano, in «Amministrazione Pubblica», 2013, p. 106-117. 9 Cfr. Relazione del prof. Antonio D’Aloia dal titolo Principio di legalità e sistema delle garanzie: il ruolo del Prefetto nelle dinamiche del disegno autonomistico, Atti del convegno “Principio di legalità e sicurezza”, Prefettura – Ufficio territoriale del Governo di Parma, 17 novembre 2006, disponibile al link che segue: http://www.prefettura.it/parma/contenuti/Relazione_del_prof._antonio_d_aloia-1890.htm 10 Ibidem: «[…] di certo, mentre le articolazioni dell’Assemblea Costituente ancora discutevano della possibilità di soppri- mere i prefetti e, anzi, con un ordine del giorno del 18 novembre del 1946, poi corretto in sede di Comitato di coordinamento, la II° Sottocommissione approvava un emendamento, in tal senso, sul campo, vale a dire nei settori dell’ordine pubblico, della preparazione delle elezioni, nella gestione della ricostruzione quale coordinatore a livello provinciale degli aiuti dall’estero, il prefetto aveva già di fatto posto le basi per superare questa opposizione politico culturale». 11 Cfr. Guido Melis (a cura di), La storiografia dell’Amministrazione dopo Ruffilli: un bilancio, in Scienza e politica, 40, Bologna, 2009, s.p.. Si tratta del testo di una conferenza tenuta a Forlì il 30 maggio 2009, presso la Fondazione Roberto Ruffilli. 12 Sulla importanza di “Conoscere il passato in funzione del presente” e, in particolare, sulla “storia dell’amministrazione come strumento di interpretazione” si veda anche il primo capitolo di Stefano Sepe, Storia dell’Amministrazione italiana (1861-2017), op.cit., pp. 26-27. L’eminente storico delle pubbliche amministrazioni richiama la lezione acuta di Roberto Ruffilli, il quale «[…] aveva insistito sulla necessità di portare “sempre più direttamente al centro della indagine storica la pubblica amministrazione”, attraverso l’approfondimento dei “diversi aspetti della realtà amministrativa sulla base delle reciproche connessioni tra questa e l’assetto della società e dello Stato». 13 Guido Melis (a cura di), La storiografia dell’Amministrazione dopo Ruffilli: un bilancio, op.cit, s.p.: “in quel passaggio, nella zona d’ombra tra la decisione politica e l’attuazione amministrativa gli apparati svolgevano – avvertiva lucidamente – una sorta di metabolismo, filtravano e a loro modo modificavano l’input, sino a produrre un output spesso distante dal punto di partenza. Ed era quel metabolismo che, appunto, bisognava studiare perché lì, nelle zone d’ombra, agivano gli interessi, si intrecciavano la domanda esterna con le logiche di difesa e di autoconservazione delle burocrazie. Illuminata finalmente dai riflettori degli storici, quella zona d’ombra appariva all’improvviso densa di attori, politiche e iniziative”.

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K natura politica, economica, sociale e cul- gli italiani che si sono impegnati per affer- turale, inseriti anche in un contesto inter- mare una diversa concezione dell’uomo, nazionale14. delle collettività territoriali e degli inte- Nel percorrere il sentiero di ricerca sino ressi comuni» e non solo i deputati eletti ad ora evocato e delineato solo per linee alla Assemblea Costituente17. Come ha generali, si intende, sotto il profilo meto- fatto notare Massimo Severo Giannini, dologico, valorizzare la linea di ricerca all’indomani della liberazione di Roma, individuata negli anni Settanta dallo sto- in un clima di generale disordine e prov- rico Claudio Pavone sul “secondo livello” visorietà, vigevano contemporaneamente di analisi della continuità, secondo cui «lo in Italia cinque differenti normazioni: al Stato va esaminato come apparato e or- Nord quelle dei comandi tedeschi e della ganizzazione, come complesso di uffici, Repubblica sociale; al Sud quelle del go- servizi e procedure, come burocrazia»15. verno militare alleato e quella del Regno d’Italia; ancora al Nord, nelle zone libera- 1.1 L’esigenza di «rivisitare il passate o comunque provvisoriamente sottratte to»16 per un patrimonio comune ai nazifascisti, quella del CLNAI18. della storia prefettizia Si tratta di una fase storico-istituzionale Tra il 1943 e il 1947 le scelte dei singo- caratterizzata da una coesistenza dialet- li cittadini, dei Costituenti e dei parti- tica (non sempre coerente) di un elevato ti si intrecciano e concorrono a fare del tasso di discontinuità politico-costituzio- tempo di guerra e del tempo di pace una nale e di una sostanziale continuità degli stagione costituente unica, la cui chiave apparati burocratico-amministrativi, pe- di volta è espressa dalla Carta costituzio- raltro geograficamente distribuite sul ter- nale repubblicana. Come scrive, infatti, ritorio a macchia di leopardo19. Tale oscil- il costituzionalista Antonio Cervati, «la lazione, comune a ben vedere alla quasi Repubblica […] è anche il risultato di un totalità degli ordinamenti democratici processo che viene da lontano e i padri europei del secondo dopoguerra, tra della Costituzione repubblicana sono tutti quei due estremi del pendolo degli ordi-

14 Carlo Ghisalberti, Premessa, in Id., Storia costituzionale d’Italia. 1848-1994, Laterza, Roma-Bari, 2006. 15 Claudio Pavone, La continuità dello Stato: istituzioni e uomini, in Enzo Piscitelli, Domenico Novacco, Vittorio Foa, Claudio Pavone, Franco Catalano, Paolo Murialdi (Scritti di), Italia 1945-1948: le origini della Repubblica, Giappichelli, Torino, 1974, p. 142: «[…] distinguendo, poi, ancora tra amministrazione statale in senso proprio e diretto (ministeri e loro uffici periferici) e quel complesso di istituzioni che il fascismo chiamò “parastato” e che lasciò come parte sostanziosa della sua eredità al postfascismo. Legato strettamente a questo discorso, tramite la tematica accentramento-decentramento, è anche quello sugli enti pubblici territoriali (regione, provincia, comune) […]». 16 Cfr. Marco Valentini, Leopoldo Falco, Dialogo sul futuro del Ministero dell’Interno. Dieci proposizioni per l’amministrazione dell’interno 4.0, Editoriale scientifica, Napoli, 2018. L’espressione è tratta dal par. dal titolo, “Sull’amministrazione che guarda se stessa. Dove siamo”, p. 91: «[…] Ancora una volta, occorre rivisitare il passato per verificare come siano state previste dal legislatore le competenze prefettizie relative ad alcune funzioni proprie dello Stato, come la mediazione nei conflitti di lavoro o determinati da crisi aziendali; la mediazione dei conflitti sociali; la salvaguardia dei servizi pubblici essenziali». 17 Angelo Antonio Cervati, Presentazione, in Andrea Colelli, La Costituzione allo specchio: il processo costituente e le miserie costituzionali del presente, Ediesse, Roma, 2006, p. 12-13. La citazione di Cervati contenuta in Giuseppe Filippetta, L’estate che imparammo a sparare. Storia partigiana della Costituzione, Feltrinelli, Milano, 2018, così continua: «[…] la Costituzione repubblicana è il risultato di processi storici e giuridici che investono un arco di tempo più vasto di quello della Costi- tuente e gli ordinamenti creati nel territorio dalle bande partigiane, le zone libere e le repubbliche sono tutti ordini giuridici instaurati in vista della creazione stabile e definitiva di un nuovo ordine costituzionale. Sono, dunque, momenti di un processo costituente e fatti costituenti […]». 18 Massimo Severo Giannini, Apparati amministrativi, in La nascita della Repubblica. Atti del Convegno di Studi storici, Archivio Centrale dello Stato, Roma, 4-5 giugno 1987, citato in Guido Melis, Storia della amministrazione italiana (1861- 1993), Il Mulino, Bologna, 1996, pp. 404-405.

42 namenti giuridici consistente nella “conti- Per lo storico Francesco Bonini, uno dei nuità” e nella “rottura”, costituisce oramai principali segni emblematici della “con- un dato acquisito della riflessione storica e tinuità dello Stato”, indagata da Pavone, istituzionale, quantomeno a partire dagli consiste proprio nel permanere dell’istitu- anni Settanta del Novecento, nel corso dei to prefettizio, dell’amministrazione cen- quali è emersa, nel dibattito storiografico, trale organizzata per ministeri, dei molla questione della “continuità dello Sta- teplici apparati del parastato e degli enti to”. Una continuità che, come affermava pubblici economici22. lo stesso Claudio Pavone, sgomberando il In Italia, infatti, emersa l’impossibilità di campo da interpretazioni fuorvianti o ide- fare dei CLN, sia a livello regionale sia a li- ologicamente orientate della nozione, non vello locale, degli organi sui quali impernia- va intesa nel suo significato totalizzante di re incisive politiche di riforma, e constatato “continuità delle cose” o come sinonimo di che la stessa vicenda dell’epurazione non immobilismo. fu utilizzata per creare una nuova élite am- Facendo propri gli intenti metodologici che ministrativa (producendo invece un riflesso lo storico pose a premessa del suo magi- difensivo generalizzato, anche nello stesso strale scritto sul “problema della continui- schieramento antifascista23), prevalse, nella tà”, si potrebbe riformulare il tema del pre- quasi totalità dello schieramento politico, sente saggio prendendo in prestito le sue l’idea della “neutralità dell’amministrazio- stesse parole, nei termini di una «proposta ne” come apparato imparziale che opera di ricerca sul ruolo che lo Stato [n.d.r. – secondo norme generali e astratte. si legga nel caso di specie “il prefetto] ha A ciò si aggiunga che, in quella fase, i partiti svolto nell’intreccio di vecchio e di nuovo puntarono sull’iniziativa politica non aven- che ha caratterizzato il nostro Paese nel do progetti di riorganizzazione netti e inci- passaggio dal fascismo alla repubblica20» sivi, il che avrà un chiaro riflesso – come si e, più in generale, nel difficile processo di vedrà ,– nello scarso rilievo che i problemi impianto della democrazia in Italia21. “amministrativi” assumeranno non tanto e

19 Sulla difficoltà di fare un discorso che sia unitario per tutte le zone d’Italia animate dalla Resistenza e, poi, progressivamente liberate si faccia riferimento, tra gli altri, anche a Italo De Curtis, Costituente e Costituzione: la figura del Prefetto, in «Civitas», Roma, nn. 2-3, 1978, p. 16-17: «[…] In realtà proprio Firenze, nei giorni della liberazione, aveva prima d’ogni altra provincia italiana testimoniato la volontà di una riorganizzazione civile, fondata su nomine effettuate dal Comitato di liberazione nazionale e ispirate al principio dell’autogoverno. […] A differenza di quanto poi avvenne nell’Italia settentrionale – ove i Comitati di liberazione nazionale provvedettero alla designazione dei prefetti, con la riserva di decidere in seguito sulla soppressione o meno dell’istituto prefettizio – a Firenze il CLN omise senz’altro di procedere all’insediamento del prefetto, ritenendo di poterne proporre l’immediata abolizione. […] Con molta difficoltà l’Am- ministrazione alleata accettò il fatto compiuto per quanto riguardava la già avvenuta designazione degli organi locali, che venne quindi ratificata. Ma sulla questione del prefetto, l’AMG rimase inflessibile a onta dell’unanime parere del Comitato di liberazione nazionale per la Toscana e Firenze ebbe il suo prefetto nella persona di Giulio Paternò […]». 20 Claudio Pavone, La continuità dello Stato: istituzioni e uomini, in Enzo Piscitelli et al. (Scritti di), Italia 1945-1948: le origini della Repubblica, op. cit., p. 139 e ss. 21 Giovanni De Luna, La Repubblica inquieta. L’Italia della Costituzione (1946-1948), Feltrinelli, Milano, p. 216. 22 Francesco Bonini, Storia della Pubblica Amministrazione in Italia, Quaderni di storia fondati da Giovanni Spadolini, Le Monnier, Firenze, 2004, p. 120 e ss.: «[…] a differenza della Francia insomma la soluzione di continuità rappresentata dalla guerra, dalla Resistenza (e poi dalla Costituente) non ha prodotto quella incisiva riforma amministrativa, che ha portato oltralpe, come vedremo, alla creazione dell’ENA, la Scuola nazionale di amministrazione, alla riforma della dirigenza e all’istituzione del Commissariato generale al Piano». 23 Guido Melis, Storia della amministrazione italiana (1861-1993), op. cit., pp. 425-427: «[…] Tra il 1944 e il 1948 prese corpo quella che con crudezza non priva di giustificazioni, Massimo Severo Giannini ha definito di recente “la ridicola macchina montata per la defascistizzazione”. […] La legislazione sull’epurazione ebbe, infatti, in generale, due difetti: il primo fu la sua stessa farraginosità e ambiguità, che ne favorì fin dall’inizio un’applicazione parziale e reticente; il secondo fu la resistenza che, ugualmente da subito, incontrò nell’amministrazione e in gran parte dello stesso schieramento antifascista».

43 non solo nella fase del dibattito costituente, uomini adatti per i posti adatti»25. che pure si caratterizzò per una ripresa di La storia dell’istituto prefettizio in Italia è studi e discussioni, ma soprattutto nel testo innervata da momenti di slancio, di om- stesso della Costituzione24. bra, di armonie, fratture, da un movimen- In questo senso, uno degli obiettivi che si to oscillante e «sinueux»26 e, più in generale, propone chi scrive è quello di verificare se da non poche ambiguità che hanno, tut- lo studio e l’analisi delle alterne vicende tavia, messo in evidenza la straordinaria che segnano l’istituto prefettizio nel pe- capacità di adattamento di questa figura riodo transitorio italiano dell’immediato ai mutamenti del contesto politico e isti- secondo dopoguerra siano idonei o meno tuzionale. a confermare la tesi della natura “intersti- Quella del Prefetto costituisce una delle ziale” del prefetto, quale soggetto istitu- istituzioni più antiche del nostro ordina- zionale la cui funzione nell’ordinamento mento che, nonostante la sostanziale con- giuridico, e nella società, è destinata a tinuità della relativa disciplina giuridica, non risolversi del tutto né nella dimensio- è stata chiamata a misurarsi, di volta in ne politica né in quella puramente ammi- volta, con realtà storiche e assetti istituzio- nistrativa, quantomeno nella misura in nali profondamente differenti. Ciò spiega cui con il termine “amministrazione” si quanto, nelle diverse epoche storiche, sia tenda a designare un complesso di attività stata diversa e peculiare, «per intensità ed meramente esecutive di un comando le- estensione, l’influenza che i prefetti han- gislativo ovvero politico, caratterizzate da no esercitato nella vita economica e socia- un contenuto quasi del tutto vincolato. le del Paese»27. D’altro canto, la ricerca dell’essenza ulti- Rappresentante dell’organo governativo ma di tale istituto, definita e costruita nel a livello locale, figura di mediazione tra tempo non soltanto da leggi e regolamen- interessi locali e interesse generale della ti, ma anche da prassi amministrative, collettività, tutore dell’ordine pubblico e comportamenti umani e sensibilità isti- del funzionamento della macchina ammi- tuzionali dei singoli, non scioglie tuttavia nistrativa dello Stato, quella del prefetto l’arcano della collocazione del prefetto è sempre stata, nell’ordinamento italiano, nell’incerto e a tratti arbitrario, pendolo di una figura controversa, un “Giano bifron- oscillazione tra Politica e Amministrazio- te”. Tale natura affiora con particolare ne. L’interesse sotteso alla presente ricerca evidenza proprio nella fase emergenziale trova, pertanto, giustificazione nella sua che segna il periodo transitorio e l’avvio idoneità a porsi quale punto di osservazio- della fase Costituente. ne privilegiato di una realtà storica, ammi- È proprio in questa fase storico-istituzio- nistrativa e politica, in cui per riprendere nale, infatti, che intorno alla figura del ancora le parole di Claudio Pavone tratte prefetto si coagulò uno spettro di valuta- dal suo primo scritto sulla continuità dello zioni politico-ideologiche e tecnico-giuri- Stato, «o il problema degli uomini rifluiva diche contraddittorie e opposte, oscillanti su quello delle istituzioni, o queste, immo- tra la tesi che individuava la soppressione dificate, avrebbero preteso e ottenuto gli dell’istituto addirittura come conditio sine

24 Francesco Bonini, Storia della Pubblica Amministrazione in Italia, op. cit., p. 120. 25 Claudio Pavone, op. cit.. 26 Marc Olivier Baruch (sous la direction de), Une poignéé de misérables: l’épuration de la société française après la Seconde Guerre mondiale, Fayard, Paris, 2003. 27 Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’Interno (a cura di), Sulla storia dei prefetti, presentazione di Claudio Meoli con un saggio di Enrico Gustapane, Ministero dell’Interno, Roma, s.d.

44 qua non per la costruzione di un ordina- che va sotto il nome di prefetto italiano» mento autenticamente democratico28 e con il seguente: “e, il secondo, che su «il la tesi che, al contrario, riteneva tanto le Corriere democratico», l’anno dopo, nel funzioni quanto la figura stessa del prefet- 1950 scrisse un articolo tagliente, dal titolo to ineliminabili ed essenziali alla garanzia Per la storia dell’umorismo prefettizio, commen- della facoltà del popolo di esprimersi li- tando ordinanze prefettizie, motivazioni beramente sulle forme da dare ai nuovi di scioglimenti di comuni e deliberazioni assetti istituzionali dello Stato29. relative alla pace votate dagli enti locali Se Luigi Einaudi ebbe pertanto a dichia- e, poi, annullate dall’autorità prefettizia”. rare, senza mezzi termini, “Via i Prefetti!”, Come si ha, quindi, modo di osservare at- come precondizione per una seria e du- traverso questa breve “cartina al tornaso- ratura instaurazione della democrazia le” o sotto forma di una sorta di tavolozza in Italia, concentrate invece sul versante di colori sulle sfumature delle posizioni, la economico furono le posizioni critiche conferma dell’istituto era avversata in ma- espresse da Guido Carli, il quale ritenne niera trasversale da personalità autorevoli il corpo prefettizio responsabile, tra le al- provenienti da diversi orientamenti ideolo- tre cose, della mancata riaffermazione in gico-culturali31. Italia, durante il secondo dopoguerra, dei Al contempo, la fase Costituente è testi- principi del liberismo economico dopo la mone, altresì, di posizioni più moderate e parentesi del fascismo30. Quella di Einau- realiste sulla sorte del corpo prefettizio, in di, rimasta ancora oggi una delle voci più particolare alla luce dei problemi di ordine celebri e citate sul dibattito, non era una pubblico ai quali si è chiamati a far fronte, voce isolata ed è bene tenere a mente che appena avviatisi i lavori della Assemblea non solo di matrice liberale erano le invet- Costituente. Esemplare, in questo senso, tive. Un mese dopo il luglio 1944, infatti, appare quanto affermato dal Presidente fu l’azionista Mario Boneschi a parlare di del Consiglio Alcide De Gasperi già nella «carica inutile e nociva» e anche imme- seduta del 25 luglio 1946, in replica agli diatamente dopo l’entrata in vigore della interventi al dibattito sulla formazione del Costituzione la polemica, sebbene con suo secondo Gabinetto appena costituito scopi e toni ormai diversi, da quelli carat- e composto da democristiani, comunisti, terizzanti la fase di «edificazione iniziale socialisti e repubblicani, il primo formato avvenuta tra il 1946 e il 1948», grazie alla dopo il referendum istituzionale e rima- verve di Gaetano Salvemini e di Massimo sto, poi, in carica dal luglio 1946 al feb- Severo Giannini si mantenne viva: il pri- braio 1947. mo che sulla rivista «Il Ponte» di Firenze Durante il seguito della discussione sulle diretta da Piero Calamandrei, arrivò a comunicazioni del Presidente del Consi- scrivere di «delinquenza perniciosissima glio, De Gasperi, esortando i prefetti alla

28 Cfr. in tal senso il pensiero espresso da Luigi Einaudi con il suo articolo «Via il prefetto!» pubblicato con lo pseudoni- mo «Junius» il 17 luglio 1944 sulla Gazzetta Ticinese, come ricordato di recente nella rubrica di Sergio Romano sul Corriere della Sera, il 30 settembre 2010. Il testo è disponibile al link che segue: https://www.corriere.it/lettere-al-corriere/10_Settembre_30/La-polemica-contro-i-prefetti-ma-sono-ancora-uti- li_b512301c-cc57-11df-b9cd-00144f02aabe.shtml 29 Italo De Curtis, Costituente e Costituzione: la figura del Prefetto, in «Civitas», Roma, nn. 2-3, 1978. 30 Cfr. il riferimento a Guido Carli contenuto in Carlo Mosca, Il Prefetto e l’Unità nazionale, op.cit., p. 158 e p. 182: «[…] Lo stesso Guido Carli, governatore prestigioso della Banca d’Italia, più volte ministro e economista di fame, nella sua autobiografia pubblicata nel 1993, ha lanciato un’accusa precisa nei confronti dei Prefetti, imputando loro, nell’immediato secondo dopoguerra, di aver ostacolato il liberismo economico, assecondando le posizioni dei sindacati e del mondo cattolico». 31 Marco De Nicolò, I prefetti nella costruzione dello Stato repubblicano, in «Amministrazione Pubblica», 2013, p. 106-117.

45 fedeltà al regime repubblicano che il po- di conoscenza dei bisogni e incarnazione polo si era dato e alla difesa della autorità, degli interessi per un «progressivo mi- del prestigio e del decoro del nuovo Sta- glioramento economico e morale»34, già to, aveva pure affermato che «un prefetto percepito in epoca liberale ma rinnovata- repubblicano (fino a che le nuove leggi si sotto nuove spoglie in ogni epoca, essa autonomistiche non abbiano modificato rappresenti anche come ottimo punto di l’organismo pubblico) deve essere più for- osservazione del sistema dei rapporti fra te, più dignitoso, più rispettato che mai, centro e periferia, fra politica e ammini- perché egli incarna la democrazia»32. Così strazione, fra gestione delle emergenze e come tutte le autorità, i Prefetti – continua- ordinarietà, mirando a diventare, in un va De Gasperi, restituendo all’Assemblea regime democratico, «uno dei punti di me- un quadro più netto del Paese in un tono diazione perché il fisiologico conflitto so- tra il fermo e l’ideale – tanto nelle verten- ciale non degeneri in modo patologico»35. ze sindacali e sociali quanto nei problemi Le vicende dell’istituto prefettizio nel pe- relativi al lavoro, alla disoccupazione e alla riodo transitorio appaiono cosi’, più in terra, «[…] devono avere la massima com- generale, idonee a fungere da leva di ri- prensione delle legittime esigenze e fare il costruzione del funzionamento dinamico massimo sforzo per andare loro incontro delle istituzioni nel contesto dialettico della facendo da mediatori, ricordando che que- società, nonché di comprensione di quegli sto è governo di popolo e per il popolo»33. interstizi, di quella «zona d’ombra» tra de- Se la storia dei prefetti è stata ed è anco- cisione politica e attuazione amministrati- ra «storia locale», si pensi a quale opera va, in cui operano i processi di «metaboli- di impulso e contatto con le popolazioni, smo» degli apparati burocratici.

continua

32 AC, Seduta di giovedì 25 luglio 1946, p. 348 e ss. Così aveva esordito e introdotto il tema il Presidente De Gasperi: «[…] Ed ora vengo al problema che è forse il principale, del quale non si è parlato molto; ma che era sottinteso in quasi tutti i discorsi: il problema dell’ordine pubblico. Per essere preciso dirò quello che in parte go detto e che in parte intendo dire ai Prefetti, in modo che essi possano a questa dichiarazione pubblica richiamarsi in confronto di tutti. La dirò perché l’Assemblea, sentendola e approvandola, dia maggior forza alle parole del Governo». 33 Ibidem: «[…] ma dovranno nello stesso tempo reagire con la massima risolutezza contro atti di violenza e violazioni della legge». 34 Raffaele Romanelli, Il comando impossibile. Stato e società nell’Italia liberale, Il Mulino, Bologna, 1995. 35 Marco De Nicolò, I prefetti nella costruzione dello Stato repubblicano, in «Amministrazione Pubblica», 2013, p. 106-117.

200x260_MF_MDL_Neon2%_Doris.indd 1 14/01/20 15:20 200x260_MF_MDL_Neon2%_Doris.indd 1 14/01/20 15:20 IOLENZA DOMESTICA, DIRITTO ALLA SICUREZZA, I SAGGI E LE RIFLESSIONI LE SAGGI E I V OMISSIONI AMMINISTRATIVE E RESPONSABILITÀ. IL RUOLO SOCIALE DELLE AUTORITÀ DI PUBBLICA SICUREZZA (parte prima)

di Giovanni Aliquò

Il tema del “diritto alla sicurezza”, decli- procedimento di separazione (con richieste nato in termini di responsabilità omissi- opposte dei coniugi di affidamento dei figli va dell’Autorità che ha la responsabilità minori) caratterizzato da accesa conflittuali- di assumere iniziative per la protezione tà e reciproche denunce-querele. della vittima, è di recente tornato a porsi La signora Manduca, in particolare, que- all’attenzione con l’intervento della Corte relava per dodici volte il marito in relazio- di cassazione1 sul giudizio concernente il ne a episodi di minaccia, violenze fisiche e risarcimento chiesto allo Stato dal tutore aggressioni. Alcune minacce si erano ca- dei figli di Marianna Manduca, uccisa dal ratterizzate per l’esibizione di un coltello marito il 3 ottobre 2007 all’esito di una (verosimilmente quello con cui la vittima travagliata storia di violenza domestica. sarebbe poi stata uccisa) e di altri stru- La vittima, prima dell’evento fatale, aveva menti atti a offendere. infatti subito una serie di gravi minacce e Il Tribunale civile di Messina2, nel corso violenze da parte del marito, nel corso di un di un lungo iter giudiziario ancora non

1 Cassazione, III Sezione civile, sentenza n. 7760/20 del 10 febbraio – 8 aprile 2020. 2 Tribunale di Messina, Sez. I civile, n. 1566 del 30 maggio – 1 giugno 2017. La vicenda giudiziaria è, in realtà, molto travagliata. Il Tribunale di Messina, si pronunciava finalmente per la prima volta nel merito solo dopo che lo stesso Tri- bunale (Decreto del 20/07/2012) e in successione quella Corte d’appello avevano inizialmente dichiarato l’inammissi- bilità della domanda risarcitoria per tardività. La Corte di cassazione, III Sezione civile, con sentenza del 12/09/2014, n. 19265 (in Giurisprudenza. italiana, 2014, 2717, con nota di F. Tizi. Sentenza oggetto, a sua volta, di azione di cor- rezione d’errore materiale decisa con successiva ordinanza del 17/07/2015), in una lettura costituzionalmente orientata dell’istituto della decadenza di cui all’articolo 4, comma 2 della legge 117/1988 (alla luce degli artt. 3 e 24 della Costituzione), ex art. 360 n. 3 c.p.c., stabiliva che il relativo termine biennale (attualmente, a seguito della novella della legge 27 febbraio 2015, n. 18, divenuto triennale) decorre dal momento in cui i minori stessi acquisiscano la capacità di agire ovvero siano destinatari di istituti di protezione che ne possano assicurare effettivamente la rappresentanza.

48 49 concluso, valutava la condotta omissiva dei delle leggi di pubblica sicurezza (cfr Cass. pen. magistrati della Procura della Repubblica n. 45548/2015). Dalla lettura delle sentenze di Caltagirone e concludeva che per quat- penali in atti si evince che la Manduca è stata tro di queste denunzie si fosse verificata uccisa a coltellate inferte all’addome e al torace un’inerzia inescusabile da parte dell’Auto- con un coltello a serramanico della lunghezza di rità giudiziaria. Il Tribunale affermava la 9,5 cm; è razionalmente sostenibile che il coltel- responsabilità dello Stato al risarcimento lo utilizzato per l’omicidio consumatosi in data del solo danno patrimoniale prodotto ai 3.10.2007 sia il medesimo coltello a scatto… figli della vittima, non ammettendo, alla omissis… utilizzato, solo qualche mese prima, luce delle disposizioni al tempo vigenti, il dal… omissis… per minacciare la Manduca. Si risarcimento del danno non patrimoniale. può pertanto affermare che il rinvenimento del col- La responsabilità dei magistrati e dello tello e il suo conseguente sequestro avrebbero, con Stato3, secondo il Tribunale, sarebbe con- valutazione probabilistica, impedito il verificarsi sistita nell’aver omesso di iscrivere l’autore dell’evento omicida avvenuto il 3.10.2007.» nel registro degli indagati e, soprattutto, di La Corte d’Appello di Messina, Sez. II ci- compiere qualsiasi iniziativa giudiziaria, vile, n. 198 del 04 – 19 marzo 2019, tutta- investigativa o cautelare, con particolare via, concluse diversamente, ritenendo (pag. riferimento alla perquisizione dell’abita- 15 e ss.) che «unico addebito che può, pertanto, zione del reo per la ricerca dell’arma con muoversi alla Procura di Caltagirone consiste nella la quale l’omicida aveva minacciato la mo- mancata effettuazione di una perquisizione volta glie e, si assume, usata poi per l’omicidio. alla ricerca del coltello utilizzato dal …omissis… Per sostenere la sussistenza del nesso cau- per minacciare la moglie e nel successivo sequestro» sale e, dunque, per affermare il diritto al e, anche a volere ammettere la sussisten- risarcimento, il Tribunale di Messina si- za di una negligenza inescusabile da parte gnificativamente motivava: «Il compimento dei magistrati per le contestate omissioni, di una perquisizione, con valutazione probabili- mancherebbe un nesso di causalità tra stica, avrebbe condotto al rinvenimento del coltello l’inerzia degli stessi e il fatto omicidiario. denunciato dalla Manduca e al suo conseguente Secondo il Giudice d’appello, attesa la de- sequestro, ipotizzandosi il reato di porto abusivo terminata volontà omicida dell’assassino e di mezzi atti ad offendere al di fuori della pro- la possibilità di procurarsi facilmente un pria abitazione senza giustificato motivo (art. 4 coltello, «…anche ammessa la coincidenza dei l. 110/75) o (a seconda del tipo di coltello rinve- coltelli, ritiene la Corte che l’omissione adde- nuto) il reato di cui all’articolo 699 comma 2 c.p. bitabile alla Procura sia stata eziologicamente norma che, secondo la giurisprudenza prevalente, inefficiente poiché la perquisizione e l’eventuale è applicabile alla ipotesi del porto di un coltello sequestro del coltello non avrebbero impedito la a scatto (c.d. “molletta”), trattandosi di arma morte della giovane mamma… Il …omissis… “bianca” propria, di cui è vietato il porto in modo infatti, avrebbe potuto facilmente procurarsi assoluto, non essendo ammessa licenza da parte un’altra arma avente caratteristiche similari a

3 Che si radica ai sensi della legge 13 aprile 1988, n. 117, il cui articolo 2 prevede le ipotesi di dolo o colpa grave (costi- tuendo colpa grave la violazione manifesta della legge nonché del diritto dell’Unione europea, il travisamento del fatto o delle prove, ovvero l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento, ovvero l’emissione di un provvedimento cautelare personale o reale fuori dai casi consentiti dalla legge oppure senza motivazione), mentre l’articolo 3 prevede i casi di denegata giustizia (ovvero il rifiuto, l’omissione o il ritardo del magistrato nel compimento di atti del suo ufficio quando, trascorso il termine di legge per il compimento dell’atto, la parte ha presentato istanza per ottenere il provvedimento e sono decorsi inutilmente, senza giustificato motivo, trentagiorni dalla data di deposito in cancelleria. Se il termine non è previsto, debbono in ogni caso decorrere inutilmente trenta giorni dalla data del deposito in cancelleria dell’istanza volta ad ottenere il provvedimento)..

50 quella utilizzata per uccidere, semplicemente ac- al posto dell’omissione il comportamento dovuto. quistandola». Tale giudizio deve essere effettuato sulla scorta del Su tale ultima decisione – che da subito è criterio del “più probabile che non”, conformandosi apparsa non convincente4, in quanto fonda- ad uno standard di certezza probabilistica»5. ta su inferenze che non sembravano tener La Cassazione ha censurato la Corte conto delle possibilità offerte dagli strumen- d’Appello di Messina che, nella sua moti a quel tempo già disponibili e degli effetti tivazione, ha di fatto scorrettamente ri- dissuasivi delle azioni preventive consentite compreso (tutte) le rilevate inadempienze alle Autorità – con la sentenza sopra richia- dell’organo giudiziario sul caso di Ma- mata si è pronunziata la Corte di cassazione rianna Manduca nell’insieme dei fatti che ha annullato con rinvio la decisione del- riconducibili a caso fortuito o forza mag- la Corte d’Appello di Messina. giore e, per converso, «ha ristretto l’evitabilità La Corte di cassazione, in particolare, ha dell’evento ai soli casi di assoluta impossibilità di ribadito che il giudice chiamato ad accer- una condotta positiva alternativa». tare, in sede civile, la sussistenza del nesso Appare del tutto evidente che tali principi causale tra la condotta omissiva colposa sulla responsabilità dei pubblici ufficiali, del magistrato e l’evento lesivo non può espressi dalla Corte di Cassazione in oc- escluderne la ricorrenza solo affermando casione di un caso di ingiustificata omis- che l’evento si sarebbe comunque potuto sione di intervento a protezione della vit- realizzare in altro modo. Tale argomenta- tima, sono applicabili anche in tutti i casi zione, infatti, consentirebbe di escludere in cui la legge attribuisca alle Autorità di la rilevanza di qualsiasi possibile antece- pubblica sicurezza poteri per la preven- dente logico. Invece, in tema di responsa- zione dei reati e per garantire ai cittadini bilità civile, la Corte ha ribadito che «…la la sicurezza. verifica del nesso causale tra condotta omissiva e Occorre ricordare che, a partire dal 2009 fatto dannoso si sostanzia nell’accertamento della e anche in attuazione di impegni assunti probabilità positiva o negativa del conseguimento nelle sedi internazionali6, sono state appro- del risultato idoneo ad evitare il rischio specifico di vate disposizioni di legge che hanno con- danno, riconosciuta alla condotta omessa, da com- siderevolmente allargato il ventaglio degli piersi mediante un giudizio controfattuale, che pone strumenti a disposizione delle Autorità non

4 Rinvio a Giovanni Aliquò, La violenza domestica. L’ammonimento del Questore. Diritti, responsabilità, poteri e altri strumenti per la prevenzione della violenza di genere, Pacini giuridica, Pisa, 2020, pag. 210 e s.. 5 Qui la Corte di cassazione ha mantenuto fermi i principi dettati da Cassazione, Sezioni unite civili, sentenza n. 584 del 20 novembre 2007 – 11 gennaio 2008 sul nesso causale in tema di responsabilità civile per comportamenti omissivi del Ministero della Salute e dell’Università di Roma in relazione ai danni causati da somministrazione di emoderivati infetti ed emotrasfusioni, segnatamente da condotta omissiva. Le Sezioni unite, cui si riconduce la sopra richiamata giurisprudenza in materia di responsabilità delle Autorità, hanno affermato i seguenti principi di diritto: «Ai fini della ricostruzione del nesso causale in materia di responsabilità civile, diversamente da quella penale dove vige la regola della prova “oltre il ragionevole dubbio”, vige la regola della preponderanza dell’evidenza o “del più probabile che non”, stante la diversità dei valori in gioco nel processo penale tra accusa e difesa, e l’equivalenza di quelli in gioco nel processo civile tra le due parti contendenti…Detto standard di “certezza probabilistica” in materia civile non può essere ancorato esclusivamente alla determinazione quantitativa – statistica delle frequenze di classi di eventi (c.d. probabilità quantitativa o pascaliana), che potrebbe anche mancare o essere inconferente, ma va verificato riconducendone il grado di fondatezza all’ambito degli elementi di conferma (e nel contempo di esclusione di altri possibili alternativi) disponibili in relazione al caso concreto (c.d. probabilità logica o baconiana). Nello schema generale della probabilità come relazione logica va determinata l’attendibilità dell’ipotesi sulla base dei relativi elementi di conferma (c.d. evidence and inference nei sistemi anglosassoni)». 6Ricordiamo, in particolare, la “Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica” - Istanbul, 11 maggio 2011, ratificata con Legge, 27 giugno 2013, n. 77 (in G.U. 01-07-2013) e la Direttiva 2012/29/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2012 che “istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato e che sostituisce la decisione quadro 2001/220/GAI” (in Gazzetta Ufficiale UE del 14-11-2012).

51 solo per la repressione ma anche per la Il secondo strumento è l’ammonimento prevenzione degli atti persecutori e delle per violenza domestica, introdotto dall’ar- violenze di genere, nonché per la protezio- ticolo 3 del D.L. n. 93/2013, che si applica ne dei soggetti vulnerabili, con particolare ai casi in cui alle forze dell’ordine sia se- riferimento alla violenza domestica7. gnalato, in forma non anonima, un fatto Qui, a tal riguardo, ci si intende breve- che debba ritenersi riconducibile ai reati mente soffermare su tre strumenti pre- di cui agli articoli 581, nonché 582, se- ventivi che sono direttamente azionabili condo comma, consumato o tentato, del dall’Autorità di pubblica sicurezza, in codice penale, nell’ambito di violenza do- termini provvedimentali (l’ammonimento mestica. Per violenza domestica si intende per atti persecutori e quello per violenza uno o più atti, gravi ovvero non episodi- domestica) e di proposta (la misura di pre- ci, di violenza fisica, sessuale, psicologica venzione della sorveglianza speciale per o economica che si verificano all’interno atti persecutori e violenza domestica)8. della famiglia o del nucleo familiare o tra Il primo, introdotto dall’articolo 8 del D.L. persone legate, attualmente o in passato, n. 11/2009 è finalizzato a prevenire (ulte- da un vincolo di matrimonio o da una re- riori) condotte persecutorie, ovvero quelle lazione affettiva, indipendentemente dal reiterate minacce o molestie che cagioni- fatto che l’autore di tali atti condivida o no un perdurante e grave stato di ansia o abbia condiviso la stessa residenza con la di paura, che ingenerino un fondato timo- vittima9. re per l’incolumità della vittima, di un suo Ben diversi non solo i presupposti per prossimo congiunto o di una persona alla l’applicazione di questo secondo ammoni- medesima legata da relazione affettiva, mento rispetto al primo (qui il segnalante ovvero che costringano la vittima ad alte- può essere chiunque e l’ammonimento rare le proprie abitudini di vita. Si tratta non è in rapporto di necessaria alterna- di un’ipotesi alternativa alla querela per tività con la querela che sia stata sporta i medesimi fatti che la persona offesa po- dalla parte offesa), ma anche la latitudi- trebbe proporre ai sensi dell’articolo 612- ne del potere discrezionale del Questore bis c.p. e che obbliga il Questore, ove l’i- che, anche ove al termine dell’istruttoria stanza sia ritenuta fondata, ad ammonire riconosca la fondatezza della segnalazio- oralmente il soggetto nei cui confronti sia ne, non è obbligato, ma “può procedere” stato richiesto il provvedimento. all’ammonimento dell’autore del fatto. continua

7 Invero, il Parlamento italiano era già intervenuto in precedenza con la Legge 4 aprile 2001, n. 154 “Misure contro la violenza nelle relazioni familiari” (in Gazzetta Ufficiale n. 98 del 28-4-2001). Tuttavia, più mirati interventi sono stati attuati con il Decreto-legge 23 febbraio 2009, n. 11 “Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica e di contrasto alla violenza sessuale, nonché in tema di atti persecutori” (in GU n. 45 del 24-2-2009, ), con il Decreto-legge 14 agosto2013, n. 93 “Disposizioni urgenti in materia di sicurezza e per il contrasto della violenza di genere, nonché in tema di protezione civile e di commissariamento delle province” (in GU n. 191 del 16-8-2013, convertito con modificazioni dalla Legge 15 ottobre 2013, n. 119), con la Legge 11 gennaio 2018, n. 4 “Modifiche al codice civile, al codice penale, al codice di procedura penale e altre disposizioni in favore degli orfani per crimini domestici” (in GU n. 26 del 1-2-2018) e, da ultimo, dalla Legge 19 luglio 2019, n. 69 “Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e altre disposizioni in materia di tutela delle vittime di violenza domestica e di genere” (in GU n.173 del 25-7-2019), denominata convenzionalmente Codice rosso. 8 Per vero, esiste un terzo ammonimento, applicabile in casi diversi da quelli tipici di violenza domestica, quello per cyberbullismo (che, per certi versi, ha maggiori elementi di similitudine, anche in termini di presupposti, a quello per la prevenzione degli atti persecutori), introdotto dall’articolo art. 7 Legge 29 maggio 2017, n. 71 “Disposizioni a tutela dei minori per la prevenzione ed il contrasto del fenomeno del cyberbullismo” (in GU n. 127 del 3-6-2017), espressione di un “diritto mite” che, nelle intenzioni del legislatore, è sostanzialmente finalizzato a tutelare la vittima ma anche a recuperare il cyberbullo per evitarne la forzata immissione nel circuito penale. 9 Per approfondimenti sulla definizione di violenza domestica mi sia consentito di rinviare alle osservazioni svolte in Giovanni Aliquò, La violenza domestica. L’ammonimento del Questore, cit., pag. 27 e ss.

L RUOLO DELLE AUTONOMIE TERRITORIALI NEL PROCESSO I SAGGI E LE RIFLESSIONI LE SAGGI E I I DECISIONALE EUROPEO: IL MODELLO ITALIANO (parte prima)

di Bianca Iamorta

Nozioni introduttive volte a ridurre gli squilibri territoriali at- Il riconoscimento del contributo che le traverso la creazione del Fondo europeo entità regionali sono state in grado di di sviluppo regionale e del Comitato di apportare al processo di in- politica regionale, organo tegrazione europea è stato sussidiario della Commis- lento, ma progressivo. sione, investito del compi- In effetti, per una lunga fase to di discutere le questioni nazionale ha dominato un relative all’attuazione delle approccio statocentrico, nel normative che disciplinano quale erano gli Stati membri i fondi strutturali. a decidere discrezionalmente L’entrata in vigore dell’At- quali soggetti sub-nazionali to unico europeo (1986) ha potevano partecipare al processo decisio- successivamente posto le basi per la poli- nale europeo, in quale misura e in relazio- tica regionale della Comunità europea e ne a quali scelte politiche. aperto la strada al primo riconoscimento È così che, per circa trent’anni dalla fon- del ruolo delle Regioni quali organi istitu- dazione della Comunità economica eu- zionali dell’Unione europea composti dai ropea (1957), il coinvolgimento degli Enti rappresentanti delle autonomie regionali regionali degli Stati membri è avvenuto e locali, e competente ad emanare pareri unicamente in senso passivo: il livello del se consultato dalla Commissione europea. governo sub-statale era relegato a mero Un passo ulteriore è stato compiuto con destinatario di norme e decisioni prese, la presentazione del Libro bianco sulla senza la possibilità di un suo coinvolgimen- “governance europea”(2001), ad opera della to nella fase di promozione normativa. Commissione; in esso si auspicava l’instau- La prima apertura da parte della Comu- razione di un dialogo più sistematico con nità europea ad una maggiore inclusio- i rappresentanti delle autorità regionali e ne delle istanze territoriali è avvenuta a locali, anche tramite associazioni nazionali partire dal 1975, con l’avvio di politiche ed europee, sin dalla prima fase dell’elabo-

54 razione delle politiche, nonché l’introdu- Il tema dei rapporti tra l’ordinamento eu- zione di una maggiore flessibilità nelle mo- ropeo e le autonomie territoriali degli Sta- dalità esecutive della normativa europea, ti membri ha, da lungo tempo, impegnato in modo da tener conto delle specificità dottrina e giurisprudenza; sin da subito, regionali e locali degli Stati membri. infatti, si è evidenziato che il processo di L’ultima tappa del processo di integra- integrazione europea ha comportato una zione europea, compiutosi con l’entrata in serie di conseguenze sul sistema costitu- vigore del Trattato di Lisbona (2007), ha zionale degli Stati membri, investendo assegnato un più pieno riconoscimento anche la loro articolazione territoriale. giuridico agli enti della “loro identità naziona- Al momento dell’avvio del processo di in- le insita nella loro struttura fondamentale, politica e tegrazione europea tra gli Stati aderenti, costituzionale, compreso il sistema delle autonomie soltanto la Germania e l’Italia potevano locali e regionali” (art. 4, par. 2, TUE), al fine vantare l’esistenza di un sistema regio- di dare attuazione al principio democrati- nale; in seguito, proprio grazie alle sol- co, di sussidiarietà e di prossimità. lecitazioni provenienti dall’ordinamento Il Trattato ha ampliato la definizione del europeo, ha avuto inizio un processo di principio di sussidiarietà che impone di riorganizzazione territoriale degli Stati verificare – prima che l’Unione europea membri in senso regionale o federale, con eserciti una competenza concorrente – conseguente decentramento di poteri ed non solo che gli obiettivi prefissati non ampliamento degli ambiti di competenza possano essere raggiunti a livello statale, delle autonomie territoriali. ma anche a livello regionale e locale (art. Le diverse, frequenti e condizionanti inte- 5, par. 3 TUE). razioni del diritto dell’Unione europea con Inoltre, l’introduzione del meccanismo gli ambiti di competenza dei livelli di go- del sistema di allerta precoce sul rispetto verno sub-statali – moltiplicatesi per effetto del principio di sussidiarietà ha impegna- dello sviluppo del processo di integrazione to la Commissione europea ad effettuare europea – hanno reso necessario introdur- ampie consultazioni nella fase di proposta re adeguate forme di partecipazione delle normativa ed a tener conto – se del caso Regioni al processo decisionale europeo. – della dimensione regionale e locale delle Il coinvolgimento regionale al processo azioni previste. decisionale europeo è stato assicurato dai Il Trattato di Lisbona ha, altresì, raffor- singoli Stati membri che hanno regolato zato il ruolo del Comitato delle Regioni, a livello interno le interazioni tra l’ordi- di natura consultiva, in quanto formula namento europeo ed il sistema delle auto- pareri obbligatori ai fini dell’emanazione nomie, tenendo conto della specificità di di atti normativi che abbiano un impat- ciascun ordinamento. to sugli enti regionali, e pareri facoltativi In un primo periodo l’attenzione era li- qualora il Parlamento, la Commissione o mitata prevalentemente alla disciplina il Consiglio lo ritengano opportuno. della partecipazione regionale all’attua- Detto Comitato può emanare pareri an- zione del diritto europeo, per assicurare il che sulle proposte legislative dell’Unione rispetto dell’obbligo di adeguamento del europea suscettibili di interferire con il diritto interno al diritto europeo; in un principio di sussidiarietà. secondo periodo, considerato che la partecipazione al processo di formazione de- L’importanza strategica del coin- gli atti normativi e delle politiche europee volgimento regionale nella forma- costituiva un presupposto fondamentale zione del diritto e delle politiche per la successiva attuazione, si era diffusa dell’Unione europea la consapevolezza della rilevanza strategica

55 della partecipazione delle autonomie alla principio di sussidiarietà. fase ascendente del processo decisionale Sotto un diverso aspetto – specialmente europeo. per i livelli sub-statali di governo titolari di La legislazione europea ha condizionato competenza legislativa in ambiti materiali in maniera significativa la legislazione na- di interesse europeo – la partecipazione zionale; allo stesso modo, in molti casi, le alla fase ascendente del processo decisio- politiche pubbliche sono state delineate a nale europeo ha agevolato l’attuazione livello europeo e poi implementate a livel- delle politiche e della normativa europea, lo nazionale (si pensi alle politiche in ma- consentendo di lavorare su atti già noti. teria di energia, ambiente, agricoltura). In sintesi, nel sistema di pianificazione In tale contesto, la definizione a livello na- della normativa e delle politiche europee zionale di efficaci sistemi di partecipazio- il coinvolgimento delle collettività regione al processo decisionale europeo è stata nali assolve ad una duplice funzione: da particolarmente rilevante per la competi- una parte, è essenziale per l’individuazio- tività degli Stati membri, in quanto ciascu- ne dell’interesse nazionale con riguardo ai no di essi si è posto in condizione di indi- “dossier europei”, costituito dall’insieme del- viduare l’interesse nazionale da sostenere le aspettative di ciascun livello di governo, nei negoziati europei e, nel contempo, di individuate tenendo conto delle esigenze assicurarsi un tempestivo adeguamento delle comunità di riferimento; dall’altra, agli obblighi derivanti dall’appartenenza concorre al consolidamento della demo- all’Unione europea. crazia europea. Il coinvolgimento delle autonomie terri- Proprio in relazione a tale ultimo aspet- toriali nella fase ascendente del processo to, le Regioni – quali enti di prossimità decisionale ha assunto, pertanto, un’im- – assumono un ruolo di primo piano sul portanza strategica e a livello europeo, e fronte della riduzione delle distanze che si a livello nazionale, simmetricamente al vanno ancora creando tra i cittadini e le grado di autonomia ad esse riconosciuto Istituzioni europee. nei diversi ordinamenti statali. Specialmente nel momento attuale, è A livello europeo, il contributo dei livel- stata ritenuta fondamentale la scelta di li di governo sub-statale ha consentito di mettere al centro della pianificazione del migliorare l’efficacia delle politiche e del- futuro dell’Europa l’attività di comunica- la normativa; concorrendo, altresì, alla zione dell’Europa, al fine di migliorarne realizzazione dell’obiettivo di “comunicare la percezione da parte dei cittadini. l’Europa”, ovvero di avvicinare i cittadini Sebbene negli ultimi anni– quantomeno alle istituzioni europee e di temperare il a livello politico – l’Europa sia stata uti- deficit democratico dell’Unione europea. lizzata come giustificazione per scelte di A livello nazionale, ha consentito innan- rigore legate soprattutto alle politiche di zitutto di tenere conto delle esigenze e reazione alla crisi economica, che hanno delle aspettative delle comunità insediate condotto ad un progressivo sentimento nei territori destinatari degli interventi; e, di distanza e di estraneità da parte dei nello stesso tempo, di considerare – sin cittadini, si è ravvisata la necessità di raf- dalla fase di programmazione – le rica- forzare la partecipazione democratica in dute delle politiche europee sul territo- termini di conoscenza e condivisione del rio, evidenziando eventuali criticità delle processo decisionale europeo, in modo proposte di atti normativi incidenti negli da favorire la percezione che le decisioni ambiti territoriali di rispettiva competen- sono prese nell’interesse comune, e non za, sia sotto il profilo del merito che sotto invece a favore di interessi particolari. il profilo della corretta applicazione del Come è stato evidenziato dal Comitato

56 delle Regioni in occasione delle celebra- riferimento alla loro partecipazione sia alla zioni per i Sessant’anni dei Trattati euro- fase ascendente che a quella discendente pei, le autonomie territoriali e locali sono del processo decisionale europeo (corri- in posizione ideale per guidare questo spondente alla fase di attuazione). processo, in quanto livelli di governo che Invero, le predette leggi delineano due possono favorire la massima partecipazio- modalità di partecipazione delle Regio- ne delle comunità territoriali nella fase di ni e delle Province autonome all’elabora- pianificazione delle politiche e della nor- zione degli atti normativi e delle politiche mativa europea. dell’Unione europea: la prima – partecipazione diretta – disciplinata dalla legge n. L’esperienza italiana: strumenti 131/2003, che si svolge all’interno dell’or- e procedure per la partecipazione ganizzazione istituzionale dell’Unione delle Regioni alla fase ascendente europea e consiste nella partecipazione di del processo decisionale europeo rappresentanti regionali al procedimen- Nel caso italiano, le Regioni sono titola- to di adozione dell’atto finale nell’ambito ri della competenza legislativa in diverse delle delegazioni governative; la seconda – materie di interesse europeo; il loro con- partecipazione indiretta – disciplinata dal- tributo nella fase ascendente del processo la legge n. 234/2012, che si svolge invece decisionale è, quindi, fondamentale per all’interno dell’ordinamento nazionale e assicurare una corretta individuazione consiste nell’insieme delle procedure per dell’interesse nazionale. la definizione della posizione nazionale da A tal fine, l’articolo 117, comma 5, della sostenere a livello europeo. Costituzione, prevede che le suddette, nelle materie di loro competenza, partecipano La partecipazione diretta alla formazione ed all’attuazione del dirit- La disciplina degli strumenti per la parte- to dell’Unione europea, nel rispetto delle cipazione delle Regioni e delle Province procedure stabilite con leggi dello Stato. autonome alla fase ascendente del pro- Dette procedure, incluse le modalità di cesso decisionale europeo è contenuta partecipazione delle Regioni e delle Pro- nell’articolo 5 della legge n. 131/2003, vince autonome alla formazione del dirit- che prevede la possibilità di designare to europeo,sono disciplinate dalla legge 5 rappresentanti regionali nelle delegazioni giugno 2003, n. 131, recante ”Disposizioni del Governo coinvolte nella procedura di per l’adeguamento dell’ordinamento della Repub- adozione dell’atto finale, nonché quella blica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. di designare un capo delegazione da in- 3”e dalla legge 24 dicembre 2012, n. 234, dividuarsi in accordo con il Governo tra recante ”Norme generali sulla partecipazione i Presidenti delle Giunte regionali e delle dell’Italia alla formazione e all’attuazione delle Province autonome. normative e delle politiche dell’Unione europea”. Le relative modalità di designazione sono Nello specifico, la prima ha ad oggetto l’at- state definite in sede di Conferenza Stato tuazione dell’articolo 117, comma quinto, – Regioni, con l’Accordo generale di co- della Costituzione, con riferimento alla operazione tra il Governo, le Regioni e le partecipazione delle Regioni e delle Pro- Province autonome di Trento e Bolzano – vince autonome alla cosiddetta fase ascen- sottoscritto il 16 marzo 2006 – ai fini della dente del processo decisionale europeo loro partecipazione alla formazione degli (corrispondente alla fase di elaborazione atti comunitari. degli atti normativi europei); la seconda, Giova osservare che una prima attuazio- invece, ha ad oggetto l’attuazione della ne dell’Accordo – ad eccezione di pochi medesima disposizione costituzionale, con casi isolati – si è registrata solo nel 2012,

57 ovvero dopo sei anni dalla sottoscrizione, trasmesse e delle modalità di invio e se- mediante l’acquisizione in sede di Con- gnalazione degli atti. ferenza Stato-Regioni “dell’elenco di esperti Un secondo elemento di novità è costitu- regionali” designati per la partecipazione ito dall’estensione dei tempi a disposizio- delle delegazioni governative alle atti- ne per l’utilizzo degli strumenti di parte- vità dei gruppi di lavoro e dei comitati cipazione da parte delle Regioni e delle del Consiglio e della Commissione; la cui Province autonome, che – nelle materie di presenza si rivela fondamentale sia sotto loro competenza – possono trasmettere os- l’aspetto tecnico, poiché comporta un po- servazioni al Presidente del Consiglio dei tenziamento delle informazioni disponibili, Ministri o al Ministro per gli affari europei sia sotto l’aspetto più propriamente politico, entro trenta giorni dalla data di ricevimen- poiché consente di rappresentare in sede to dei progetti di atti europei trasmessi dal europea l’interesse di tale livello di governo. Governo, dandone comunicazione alle In effetti – pur in assenza di una disciplina Camere ed alle Conferenze (cfr. articolo specifica – i rappresentanti regionali ope- 24, comma 3, della legge n. 234/2012). rano in linea con le norme contemplate Entro trenta giorni dalla ricezione degli dai Trattati e con quanto previsto dall’Ac- atti che riguardano materie di loro com- cordo di cooperazione, e sono portatori di petenza legislativa, una o più Regioni o una posizione unitaria nazionale. Province autonome possono, altresì – al fine del raggiungimento di un’intesa – La partecipazione indiretta chiedere la convocazione della Conferen- Gli strumenti di partecipazione indiretta za Stato-Regioni che, a sua volta, ha la sono, in sintesi, costituiti dalla possibilità facoltà di chiedere al Governo di apporre di trasmettere osservazioni al Governo sui una riserva di esame in sede di disamina testi in discussione a livello europeo (che dell’atto da parte del Consiglio dell’Unio- però non hanno carattere vincolante), e ne europea, analogamente a quanto pre- di trasmettere altresì osservazioni alle visto per il Parlamento. Camere nell’ambito del controllo sulla In tal caso, il Presidente del Consiglio ha corretta applicazione del principio di sus- l’obbligo di comunicare alla Conferenza sidiarietà e del dialogo politico; interve- di aver apposto la riserva; la suddetta può nendo anche nel meccanismo dell’intesa pronunciarsi entro trenta giorni dalla coin sede di Conferenza Stato – Regioni e municazione del Governo, decorsi i quali nella riserva di esame su richiesta della il medesimo – per espressa disposizione Conferenza medesima. di legge – può, comunque, procedere alle In effetti, rispetto al quadro normativo attività dirette alla formazione dei relativi precedente la legge n. 234/2012 ha intro- atti europei. dotto alcune innovazioni che hanno favo- Al di fuori del caso di richiesta di esame, rito il contributo regionale alla definizio- decorso il termine di trenta giorni dalla ri- ne della posizione nazionale su progetti di cezione del progetto di atto normativo per atti dell’Unione europea. cui è stata richiesta la convocazione della Un primo elemento di novità è rappre- Conferenza, come pure nei casi di moti- sentato dal rafforzamento degli obblighi vata urgenza, il Governo può procedere informativi sugli atti in discussione a li- anche in mancanza dell’intesa, secondo vello europeo, che costituisce la base del quanto disposto dall’articolo 24, commi 4 sistema di coinvolgimento regionale nel- e 5, della legge n. 234/2012 sopra citata. la definizione della posizione nazionale La partecipazione regionale alla fase da sostenere a livello europeo, mediante ascendente indiretta è infine estesa alla modifiche della qualità delle informazioni verifica del rispetto del principio di sussi-

58 diarietà da parte dei Consigli regionali e partecipazione regionale al processo deci- delle Province autonome di Trento e Bol- sionale dell’Unione europea (le cosiddette zano, già prevista direttamente dall’arti- leggi di procedura di seconda generazio- colo 6 del Protocollo sull’applicazione dei ne, per differenziarle dalle altre approva- principi di sussidiarietà e proporzionalità te prima della riforma del Titolo V della allegato al Trattato di Lisbona. Costituzione). Il coinvolgimento nella verifica della cor- Nella maggior parte dei casi agli Statuti retta applicazione del principio di sussi- sono affidate enunciazioni di principio, diarietà ha aperto nuovi scenari per una mentre la disciplina puntuale delle mo- più efficace partecipazione regionale alla dalità organizzative interne e dei proce- definizione della posizione nazionale a dimenti per la definizione della posizione livello pre-legislativo, anche nell’ambi- regionale è affidata ai Regolamenti in- to del dialogo politico che costituisce un terni dei Consigli o alle Leggi regionali canale privilegiato di collaborazione tra i di procedura; solo alcuni Statuti, invero, Parlamenti nazionali e la Commissione. contengono una disciplina diretta dei pro- Le Regioni, nei limiti consentiti dalle leg- fili organizzativi interni, pur prevedendo gi di attuazione dell’articolo 117, comma rinvii alle leggi regionali di procedura. 5, della Costituzione, hanno integrato Le citate leggi, in effetti – ormai quasi la normativa nazionale individuando tutte integrate e modificate a seguito del- modalità organizzative interne e regole la necessità di adeguamento al mutato procedurali per la loro partecipazione al contesto normativo europeo e nazionale, processo decisionale europeo; preveden- con particolare riferimento alla successio- do altresì riferimenti ai rapporti con l’U- ne dell’Unione europea alla Comunità nione europea negli Statuti e nei Regola- europea di cui all’articolo 1 del Trattato menti di organizzazione e funzionamento dell’Unione europea – hanno previsto dei Consigli. modelli organizzativi e procedure dif- A tal fine si sono dotate di specifiche leggi ferenti, che in alcuni casi si sono rivelati che disciplinano in maniera organica la particolarmente efficaci.

continua

59 A PROTESTA DEL LATTE IN SARDEGNA I SAGGI E LE RIFLESSIONI LE SAGGI E I L (parte prima)

di Giuseppe Marani

Durante gli ultimi tre mesi di servizio, da renti, e soprattutto per veder riconosciuto gennaio a marzo 2019, ho assolto le fun- alla Prefettura, intesa come Istituzione, il zioni di Prefetto nella provincia di Sassari ruolo che – tra i tanti – le compete come e di Prefetto nella provincia di Nuoro, in- camera di compensazione dei conflitti so- teressate come le altre province della Sar- ciali e di lavoro e come interlocutore au- degna, ma in misura maggiore, dalla c.d. torevole e affidabile, capace di favorire la “Rivolta del latte”. pace sociale e il mantenimento di quelle Occorre dire che non avrei mai imma- condizioni di ordine e sicurezza pubblica ginato di chiudere la carriera alla guida che sono uno dei presupposti essenziali di due Prefetture con caratteristiche del per il corretto svolgimento della vita di tutto peculiari come quelle di Sassari e ogni comunità. di Nuoro. Una situazione che ho tentato di affron- Né mai la mia fantasia avrebbe potuto tare assumendo come parametro gli stru- concepire di dover coordinare un tavolo menti ordinamentali a disposizione, muo- di lavoro incaricato della individuazione vendomi nell’ambito e nel rispetto degli della metodologia di calcolo del prezzo equilibri delicati ed essenziali codificati del latte ovino. Questo tavolo, frutto della dalla legge 121 del 1981, ma ricercan- mediazione dei Ministeri coinvolti (Inter- done pur sempre il miglior adeguamento no e Politiche Agricole) e della Regione alla realtà operativa, che non si fermasse Sardegna, è nato nell’intento di fornire all’applicazione pedissequa degli schemi una risposta alle richieste dei pastori sar- tradizionali. di, disposti (almeno all’apparenza) a tut- Una situazione, infine, nella quale sono to, anche a bloccare le elezioni regionali certamente stato aiutato anche dalla co- sarde di febbraio 2019, pur di ottenere un noscenza dei luoghi, della cultura, delle adeguamento del prezzo del latte. tradizioni delle province ove mi è stato Una situazione, questa, che ho cercato di chiesto di svolgere la funzione. Del resto, vivere in maniera equilibrata, reagendo è radicata in me la convinzione che la coin maniera razionale alle difficoltà di mo- noscenza del territorio sia, nell’assolvere il menti spesso concitati, facendo il possibile servizio cui la carriera prefettizia è chia- per trasmettere fiducia alle donne e agli mata, sempre importante; e ciò ancor di uomini che con me hanno collaborato, più quando si devono affrontare realtà pur chiedendo loro sacrifici non indiffe- complesse quali quelle delle province di

60 Sassari e di Nuoro, articolate in aree ge- appariva indispensabile essere quanto ografiche fortemente differenziate quanto più possibile tempestivi, oltre che selettivi a condizioni economiche, ambientali, so- nell’individuazione degli obiettivi. ciali e culturali, talvolta caratterizzate da Infatti, la presenza nella provincia di Sas- forte vocazione turistica e, altrove, perme- sari di almeno due porti di rilievo medi- ate da una cultura tesa alla conservazione terraneo, Porto Torres e Olbia, oltre a delle tradizioni locali e da un notevole ra- quello di Golfo Aranci, e di due aeroporti dicamento agropastorale. internazionali, Alghero-Fertilia e Olbia, La vicenda della “rivolta del latte”, notevol- hanno condotto i responsabili dell’ordine mente complessa e non sintetizzabile in pubblico ad una attenta selezione degli poche righe, si è sviluppata a partire dai obiettivi strategici e delle tattiche da se- primi giorni del mese di febbraio e fino guire per realizzarli; analoghe conside- all’incontro svoltosi, presso la Prefettura razioni sono state effettuate in relazione di Sassari, il 15 marzo 2019. agli snodi viari (in particolare la Statale Attualmente, dopo i risultati ottenuti ne- 131). Tale questione ha riguardato anche gli incontri che vi sono stati e di cui – bre- il Nuorese, dato che l’eventuale blocco vemente – si dirà, la vertenza non è più della S.S. 131 DCN avrebbe significato sulle prime pagine dei giornali, pur se, impedire ad un’ampia parte della provin- ancora oggi, vi sono segnali evidenti di cia di raggiungere Olbia verso est e Por- “nervosismo” che potrebbero, in maniera to Torres e Alghero-Fertilia verso Ovest, grossier, sintetizzarsi nel timore degli uni mentre, lungo la direttrice che da Olbia di perdere le conquiste finora raggiunte e giunge sino a Cagliari, sarebbe stato in- nella pervicace volontà degli altri di recu- terrotto il traffico merci su gomma, con perare il (presunto) terreno perduto, attra- le conseguenze che è facile immaginare. verso l’introduzione di meccanismi idonei Il tutto senza tralasciare, ovviamente, a perpetuare lo status quo ante. l’indiscussa priorità di tutelare le azien- Segnali che, a mio parere, sarebbe errato de coinvolte nella protesta nell’una come – oltre che pericoloso – trascurare. nell’altra provincia. Ma tant’è. Da qui il grandissimo lavoro svolto da tut- Dopo le prime avvisaglie, verificatesi nel te le componenti delle Forze di Polizia ter- Medio Campidano, la protesta si è andata ritoriali e delle Specialità, in particolare rapidamente diffondendo nei territori del la Polizia Stradale, coadiuvate in maniera Sassarese, in particolare nel Goceano, nel fortemente significativa dagli uomini dei Logudoro e nel Meilogu, e in quelli del Reparti organici di pronto intervento, che Nuorese, tra cui soprattutto la Barbagia e il Dipartimento della Pubblica Sicurez- la Baronia, ma anche nel Marghine che, za ha reso immediatamente disponibili tradizionalmente, è lo snodo tra il Capo di ben oltre le ordinarie aliquote regionali. sopra e il Capo di sotto, interessando anche Insomma, una situazione di forte stress il capoluogo e soprattutto la Strada stata- operativo che si è protratta dall’inizio di le 131 DCN, arteria di collegamento tra febbraio e fino ad oltre metà marzo, sot- Olbia (porto e aeroporto) e il centro sud toponendo i dirigenti, gli ufficiali e il per- della Regione. sonale a sacrifici e fatiche notevolissime Sin da subito è emersa l’imprescindibile sotto il profilo psico-fisico. necessità di tutelare alcuni punti strategi- La vertenza è stata, infatti, accompagnata ci. In una regione nella quale le distanze – oltre che dai noti sversamenti di latte – non si misurano in chilometri, ma in vir- da atti di violenza inaccettabili, quali gli tù del tempo necessario al trasferimento, assalti e l’incendio di cisterne adibite al risultava arduo essere onnipresenti, ma trasporto del latte. I fatti più gravi sono

61 avvenuti il 24 febbraio, giorno delle ele- e di Sassari, tenutasi a Sassari il zioni, a Orune (NU); il 26 febbraio a Nule 27 febbraio, giorno successivo al (SS), poco prima dell’incontro alla Prefet- primo tavolo del latte e ai fatti tura di Sassari; il 6 marzo a Irgoli (NU) in criminosi di Orune e di Nule, ha “preparazione” del tavolo convocato per costituito un qualcosa di asso- l’8 marzo; la mattina del 9 marzo a Torral- lutamente inedito, ma di altret- ba (SS), guarda il caso il giorno seguente tanto assolutamente necessario, l’accordo raggiunto dal Tavolo convocato considerata la contiguità dei due alla Prefettura di Sassari, accolto con sod- comuni, distanti l’uno dall’altro disfazione dalle parti e molto enfatizzato 26 km e mezz’ora d’auto. Forse dagli organi di stampa per gli spunti di no- una novità assoluta, oggettiva- vità che introduceva. mente agevolata dall’unifica- Gli atti criminali appena descritti hanno reso zione nella stessa persona della necessario accentuare al massimo il coordi- funzione di Autorità provinciale namento dell’azione delle Forze di Polizia. di Pubblica Sicurezza delle due Per giungere a tale risultato è parso evidente province. che il modo più celere ed efficace fosse quello Riunire le Forze di Polizia di di rimodulare lo strumento della Riunione due province ha significato mettere a fattor tecnica di coordinamento, facendo leva sulla comune conoscenze dei territori e dei loro unificazione nella stessa persona della funzio- abitanti, confrontarsi in maniera scevra da ne di Autorità provinciale di pubblica sicu- personalismi e particolarismi su di una si- rezza1 delle province di Sassari e di Nuoro e tuazione che, in alcuni momenti, si appros- compiendo, quindi, un passo avanti rispetto simava ai limiti della soglia di non ritorno3 alla normale diramazione di direttive di azio- e che si prestava a plurime chiavi di lettura, ne sostanzialmente identiche. rendere possibile il rafforzamento dei servizi Si è, dunque, ritenuto necessario giungere di prevenzione e controllo sul territorio del- ad una valutazione congiunta della situa- le due province, con particolare attenzione zione e ad una altrettanto congiunta discus- alle aree maggiormente coinvolte (Meilogu, sione della strategia e delle misure attuative Goceano, Barbagia, Baronia, Marghine ed da porre in essere per contrastare quelli che, altre), e approntare una idonea pianificazio- pur apparendo ictu oculi crimini collegati alla ne dinamica coordinata, evitando sovrap- vertenza latte, si prestavano a diverse inter- posizioni operative. In questo modo, è stato pretazioni tutte plausibili, e rispetto ai quali anche possibile assicurare de facto un servizio occorreva rafforzare le ampie misure di tu- di prevenzione a garanzia dei piccoli tra- tela e controllo del territorio già adottate, sportatori di latte, i c.d. padroncini, senza coordinando al meglio le forze disponibili e però dare a luogo ad attività di scorta. impiegandole secondo strategie condivise2 e senza inutili sovrapposizioni. L’evolversi della vicenda è cosa nota ai più: La Riunione tecnica di coordinamento del- dopo tavoli di confronto a livello regionale Forze di Polizia delle province di Nuoro le e governativo (incontri del 16 febbraio

1 A mente dell’art. 13 della legge 1° aprile 1981, n. 121, il Prefetto …. assicura unità di indirizzo e coordinamento dei compiti e delle attività degli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza nella provincia, promuovendo le misure occorrenti 2 L’art. 14 della citata legge 121/1981 conferisce al Questore la direzione, la responsabilità e il coordinamento, a livello tecnico operativo, dei servizi di ordine e di sicurezza pubblica e dell’impiego a tal fine della forza pubblica e delle altre forze eventualmente poste a sua disposizione …. 3 Il 20 febbraio – dunque quattro giorni prima delle elezioni regionali – veniva rinvenuto a Torpè (NU), nei pressi di un edificio normalmente adibito a seggio elettorale, un ordigno esplosivo che solo per un difetto del detonatore non aveva funzionato, mentre sulle pareti dell’edificio erano state tracciate scritte inneggianti al non voto e ai pastori.

62 a Cagliari, del 21 febbraio a interlocutori di per sé affidabili, in grado di Roma), il tavolo convocato svolgere con equilibrio un’azione paziente, presso la Prefettura di Sassari ma determinata, di convincimento e di “ricu- il 26 febbraio, l’8 e il 15 marzo, citura” degli strappi, troppo spesso frequenti ha permesso di raggiungere dei nelle situazioni illustrate. Né può essere di- punti di consenso che, pur non menticato il contributo offerto dall’altissima definitivi, hanno stemperato la professionalità delle Forze di Polizia che han- tensione e consentito di delineano gestito la situazione dell’ordine pubblico re un percorso che, per la prima con grande equilibrio e senza mai ricorrere volta, ha portato l’attenzione su all’uso gratuito della forza, dando piena ed tutti i soggetti della filiera ovi- efficace attuazione alle direttive ricevute. no-caprina, dai produttori ai Gli elementi appena descritti sono molto trasformatori, con l’ambizione spesso fattori imprescindibili per la salva- di introdurre significative novità guardia degli equilibri sociali, soprattutto nella gestione dei Consorzi di in contesti dove le cause di malessere sono tutela e nella programmazione numerose: dalla disoccupazione, giovanile produttiva. e non, alla decrescita anagrafica, al conse- È a questi aspetti che, a mio avviso, va as- guente spopolamento dei territori, special- segnato un ruolo determinante nel calare mente interni, alla dispersione scolastica, della tensione, oltre all’aver coinvolto nel alle difficoltà legate alle carenze infrastrut- dialogo istituzionale tutti i diretti interes- turali (in alcune zone della Sardegna riusci- sati. Elementi questi richiamati ben più re a compiere una telefonata sulla rete mo- rilevanti dell’aver raggiunto un accordo bile è impresa quasi titanica, per tacere delle sul prezzo del latte (fissato, com’è noto, in difficoltà della rete viaria o delle ferrovie), 74 cent./litro). per giungere, infine, all’incidenza oggettiva Un successo, se si volesse guardare la que- di retaggi culturali che rendono a volte qua- stione sotto un profilo meramente persona- si impossibile conciliare posizioni di per sé listico. Un primo passo verso un tentativo di non totalmente antitetiche. soluzione condivisa di un problema più che Da ultimo, gli accadimenti di quel breve trentennale, per chi volesse affrontare il tema periodo hanno confermato le potenzialità con gli occhi dell’uomo di … buona volontà applicative degli istituti previsti dalla legge o, se si preferisca, del bonus pater familias. 121/1981, i quali lasciano spazi di flessibi- Quel che credo si possa affermare con asso- lità all’interno di un impianto consolidato. luta certezza è che le vicende di quei giorni Si è avuto conferma, in altri termini, che il hanno consentito di riaffermare il primato coordinamento è uno strumento essenziale – e il prestigio – delle Prefetture nei territori per un’azione efficace ed efficiente, soprat- di rispettiva competenza. tutto in situazione di carenza di risorse, e che Primato e prestigio riconosciuti perché vi è può svilupparsi anche in forme nuove, pur stata disponibilità all’ascolto dei territori e senza intaccare i meccanismi tradizionali né delle realtà che li compongono, senza pre- gli strumenti esistenti, quali, ad esempio, la giudizi ma, al contempo, nella consapevo- Conferenza regionale delle Autorità di pub- lezza della forza che discende dalle funzioni blica sicurezza. di rappresentanza generale del Governo nel Con l’innegabile vantaggio della snel- territorio, di amministrazione generale e di lezza e rapidità della linea di comando, tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica. essenziale in situazioni come quelle veri- Ha contribuito al raggiungimento del risul- ficatesi in particolare nel Nord e Centro tato la capacità di essere – e non soltanto Sardegna nel periodo febbraio – marzo di apparire – terzi e imparziali e, dunque, del 2019. continua

63 PREFETTI NAPOLEONICI DEGLI “STATI ROMANI” I SAGGI E LE RIFLESSIONI LE SAGGI E I (1809-1814) I (parte prima)

di Bruno Strati

SOMMARIO: 1. Premessa. 2. La Consulta straordinaria e i dipartimenti. 3. L’arrivo dei prefetti. 4. L’“osservazione” del territorio e le prime difficoltà. 5. L’attività del prefetto napoleonico nelle Lettres inédites di Camille de Tournon. 6. Conclusioni. 7. Abbreviazioni. 8. Fonte edite. 9. Bibliografia.

1. Premessa militare, introduce con questa legge un La legge del 28 piovoso dell’anno VIII (17 nuovo assetto organizzativo territoriale e febbraio 1800) completò il quadro costi- impone un sistema di governance unifor- tuzionale che aveva consentito a Napole- me in ogni livello della gerarchia ammini- one di assumere direttamente dal popolo strativa, con un funzionario governativo, i “pieni poteri”, di cui neppure il sovrano forte, a rappresentare l’autorità statale e pre-rivoluzionario aveva mai beneficiato, un organo collegiale, debole, a tutelare gli e di dare così forma al “suo” Stato1. interessi delle collettività locali2. Il Primo console, personalità geniale an- In ognuno dei dipartimenti in cui era sta- che sul piano amministrativo oltre che to suddiviso l’impero francese, l’autorità

Ringrazio la Sig.ra Daniela Favia, Funzionario Linguistico del Ministero dell’Interno per le traduzioni dei testi in lingua francese. 1 L’espressione è di L. Antonielli, Le prefetture in età francese, in Amministrazione pubblica, 2013, pp. 65 e ss. L’A. ritiene che con la legge del 28 piovoso dell’anno VIII Napoleone, ormai primo console dopo il colpo di Stato del 18 brumaio anno VIII, avesse dato forma all’impianto istituzionale progettato per offrire la massima autorità possibile al potere centrale. Per l’A. la nuova costituzione del 13 dicembre 1799, definita “corta e oscura”, si limitò a prevedere i tratti essenziali dell’architettura istituzionale “quanto bastava, tuttavia, per rendere evidente come si sarebbero dovuti giocare i rapporti di forza nella Francia consolare e in che modo, dunque, Napoleone avesse deciso di chiudere i conti con l’eredità rivoluzionaria”. 2 La legge del 28 piovoso dell’anno VIII è una legge di 24 articoli. Si vedano in particolare: art. 3: “Il solo prefetto sarà incaricato delle amministrazioni”; art. 6 “Il Consiglio generale del dipartimento si adunerà ciascun anno; il giorno della sua unione verrà stabilito dal governo; la sua tornata non potrà durare più di quindici giorni; nominerà uno dei suoi membri a presidente, un altro a segretario; farà il riparto delle contribuzioni dirette fra i circondarii comunali del dipartimento; decreterà su le istanze di riduzione fatte dai consigli distrettuali, dalle città, dai borghi e villaggi; deter- minerà ne’ limiti prefissi dalla legge il numero de’ centesimi di cui venga chiesta l’addizione per le spese dipartimentali; riceverà il conto annuo che verrà dato dal prefetto su l’uso fatto dell’addizione dei centesimi destinati alle indiate spese, darà la sua opinione su lo stato dei bisogni del dipartimento, e la spedirà al ministro dell’interno”; art. 7: “Un segretario generale di prefettura terrà in custodia le carte e firmerà le spedizioni”.

64 amministrativa sarebbe stata rappresen- ne introdotta con differente gradualità an- tata da un nuovo funzionario, il prefetto, che nei territori annessi all’impero francese alle dipendenze dirette del governo cen- e nei diversi Stati satelliti, compresi quelli trale dal quale era nominato, così come italiani che si erano via via costituiti, an- in ciascun arrondissement l’autorità sarebbe che se non subito tutti gli attori protagoni- stata affidata ad un sottoprefetto e in cia- sti della storia di quel tempo recepirono la scun comune ad un maire (sindaco). portata innovativa del nuovo istituto. Napoleone, avvalendosi ancora della ter- Non la recepì, ad esempio, il conte Fran- minologia dell’antica Roma, così come cesco Melzi d’Eril, vicepresidente della aveva fatto con il Tribunato e il Consola- Repubblica italiana del 1802, erede della to, e ispirandosi agli Intendenti dell’ancien Repubblica Cisalpina, che volle mante- régime, inventa la figura di un funzionario nere il sistema di co-amministrazione dei nuovo che certamente riassume in sé le dipartimenti affidato ai prefetti e alle depu- funzioni di controllore e di fiduciario dei tazioni provinciali. Una scelta, che il nobile suoi predecessori ma si evolve in un vero milanese operò per rendere omaggio alle e proprio amministratore che diventa lo élites aristocratiche locali - di cui egli stesso strumento-chiave del governo centrale per era un’autorevole espressione - che voleva- la gestione amministrativa dell’Impero3. no il mantenimento dei propri interessi e Il prefetto è l’incarnazione della nuova privilegi. Nel triennio repubblicano, infat- concezione di Stato napoleonico come ti, il prefetto fu più un tutor che un vero e unico e autentico tutore dell’interesse pub- proprio amministratore; la sua azione era blico4. Lo Stato è, per Napoleone, l’attore molto limitata, inefficace, ridimensionata sociale che si occupa, in via esclusiva, della dalla presenza degli organi collegiali. Ri- salvaguardia degli interessi dei cittadini e tornava ancora preponderante il ruolo del assicura l’applicazione concreta dei nuovi funzionario controllore inviato dal centro principi di liberté, égalité e fraternité che la ri- e più coincidente con l’Intendente che non voluzione francese aveva sancito5. con l’amministratore-funzionario univer- Il prefetto, funzionario universale, rap- sale di nuova introduzione. presentante dello Stato nel dipartimento La scelta melziana, dovuta anche al relati- e interprete della volontà dell’imperatore, vo disinteresse per le questioni italiane da diventa il protagonista della vita sociale, parte di un Napoleone troppo impegnato economica, culturale e politica della frazio- nelle guerre di conquista dell’Europa e ne dell’impero a lui affidata. Tutto ruota at- alla fiducia che l’imperatore riponeva nel torno alla sua figura, egli è il cuore pulsante suo vice, fu superata solo con l’avvento dell’amministrazione dipartimentale6. del Regno d’Italia nel 1805 quando, esau- La nuova organizzazione napoleonica vie- torato Melzi e sostituito con Eugenio di

3 Per il prefetto napoleonico in Italia si veda L. Antonielli, I prefetti dell’Italia napoleonica, Bologna, 1983. 4 L. Antonielli, Le prefetture in età francese, cit., p. 65 e ss. 5 Cfr. B. Strati, Le origini dell’istituto prefettizio, in Instrumenta, XXXII, 2007, pp. 597 e ss. ed ivi bibliografia richiamata. Nella Repubblica Italiana del 1802 non vi fu la replica della subordinazione tout court dell’amministrazione locale al potere centrale come in altre parti dell’Impero giacchè trovarono ancora ampio spazio le deputazioni provinciali che fungevano da contraltare al potere dei prefetti. 6 Per Godechot, Les institutions de la France sous la Révolution et l’émpire, Presses Universitaires de France, Paris 1968, p. 589, il prefetto è “dans le département un empereur au petit pied ... l’agent le plus typique et le plus efficace de la centrali- sation napoléonienne”. Secondo il ministro dell’Interno francese Chaptal, relatore del progetto della legge di riforma: “Le préfet, essentialment occupé de l’exécution, transmet les ordres au sous-préfet, celui-ci aux maires de villes, bourgs et villages; de manière que la chaȋne d’exécution descend sans interruption du ministre à l’administré, et transmet la loi et les ordres du gouvernement jusqu’aux dernières ramifications de l’ordre social avec la rapidité du fluid électrique”.

65 Beauharnais, non vennero più ammesse (fosse) sia stata dal tempo dell’ultimo dei deroghe al modello prefettorale imposto. Cesari in poi”9. La nuova governance dell’amministrazio- Ma la Roma dei papi in cui i francesi si ne territoriale fu esportata anche negli ex trovarono ad operare era molto diversa da Stati pontifici a seguito dell’annessione quella dei Cesari. La gestione della deli- all’Impero a partire dal 17 maggio 1809, cata fase di transizione negli Stati romani tranne che per pochi mesi nella città di non fu certo facile per i conquistatori d’ol- Roma, considerata “imperiale e libera”7. tralpe che dovettero fronteggiare a lungo La città eterna godette, infatti, di un regi- le “resistenze” del mondo locale che non me speciale fino a quando il Senato parigi- nascondeva la sua ostilità nei confronti no, il 17 febbraio 1810, con l’annessione, della nuova compagine governativa. sostanzialmente la declassò a capoluogo del dipartimento e “seconda città dell’Im- 2. La Consulta straordinaria e i pero”, dopo la capitale Parigi8. dipartimenti Napoleone, che aveva un grande ammi- Sancita l’annessione degli Stati romani razione per Roma pur non essendoci mai all’impero, Napoleone, ispirandosi a pre- stato in tutta la sua vita, riteneva che fos- cedenti già collaudati in altre realtà della se “la sorella della città prediletta” e che penisola, nomina contestualmente un or- “sarebbe risorta più in alto di quanto non gano provvisorio, la Consulta straordinaria

7 “Les États du Pape sont réunis à l’Empire Français. La Ville de Rome, si célèbre par les grands souvenirs dont elle est remplie, et premier Siège de la Chrétienté, est déclarée Ville Impériale, et libre. Le Gouvernment et l’Administration de la dite Ville seront organisés par un Statut Spécial”. Art. 1, commi 1 e 2 del decreto dell’Imperatore del 17 maggio 1809 dalla sede del Campo imperiale di Vienna. Si veda Bollettino delle leggi e dei decreti imperiali pubblicati dalla Consulta straordinaria degli Stati romani, Vol. 1. Nelle premesse del suo decreto Napoleone illustra le ragioni dell’annessione: Carlo Magno, Imperatore dei Francesi aveva ceduto a titolo feudale i territori romani; l’unione dei due poteri, spirituale e temporale, nelle medesime mani era stata fonte di discussioni e il Papa si era servito del potere spirituale per pretendere quello temporale; le proposte di conciliazione della sicurezza delle forze armate, della tranquillità e del benessere dei popoli, la dignità e l’integrità dell’Impero non si erano realizzate per le pretese del Papa. Napoleone nello stesso decreto si preoccupa di stabilire che i monumenti romani sarebbero stati mantenuti e custoditi a spese dell’Impero (comma 3), il debito pubblico è dichiarato debito dell’Impero (comma 4), le rendite papali sarebbero aumentate di due milioni di franchi (comma 5), che non vi fosse alcuna imposizione per le proprietà e i palazzi papali e che anzi godranno di immu- nità speciali (comma 6), e che gli Stati romani avrebbero avuto una Commissione straordinaria fino alla fine dell’anno (comma 7). Su Roma seconda città dell’impero si veda C. Lucrezio Monticelli, Roma seconda città dell’Impero, La conquista napoleonica dell’Europa mediterranea, Roma, 2018. 8 Cfr. n. 5168, Bulletin des Lois de l’Empire français, S. IV, t. XII, Paris, Impr. Impériale, 1811 e Bollettino, cit. n. 82, VII, p. 485; anche nel Moniteur universel, n. 49 - 18 febbraio 1810: “I. L’État de Rome est réuni à l’Empire français, et en fait partie intégrante. II. Il formera deux départements: le département de Rome et le département du Trasimène. III. Le département de Rome aura sept députés au Corps-Législatif; le département du Trasimène en aura quatre. IV. Le département de Rome sera classé dans la première série; le département du Trasimène dans la seconde. V. Il sera établi une sénatorerie dans les départements de Rome et du Trasimène. VI. La ville de Rome est la seconde ville de l’Empire. Le maire de Rome est présent au serment de l’Empereur à son avènement. Il prend rang, ainsi que les députations de la ville de Rome, dans toutes les occasions, immédiatement après les maires et les députations de la ville de Paris. VII. Le prince impériale porte le titre et reçoit les honneurs du Roi de Rome. VIII. Il y aura à Rome un prince du sang ou un grand dignitaire de l’Empire, qui tiendra la cour de l’Empereur. IX. Les biens qui composeront la dotation de la cou- ronne impériale, conformément au sénatus-consulte du 30 janvier dernier, seront réglés par un sénatus-consulte spécial. X. Après avoir été couronnés dans l’église de Notre - Dame de Paris, les Empereurs seront couronnés dans l’église de Saint - Pierre de Rome, avant la dixième année de leur règne. XI. La ville de Rome jouira de privilèges et immunités particulières, qui seront déterminés par l’Empereur Napoléon. XII. Toute souveraineté étrangère est incompatible avec l’exercice de toute autorité spirituelle dans l’intérieur de l’Empire. XIII. Lors de leur exaltation les Papes prêteront serment de jamais rien faire contre les quatre propositions de l’Eglise gallicane, arrêtées dans l’assemblée du clergé de 1682. XIV. Les quatre propositions de l’Eglise gallicane sont déclarées communes à toutes les Eglises catholiques de l’Empire. XV. Il sera préparé pour le Pape des palais”. 9 Sul rapporto tra Napoleone e Roma si veda A. Giardina, A. Vauchez, Il mito di Roma. Da Carlo magno a Mussolini, Bari 2000, pp. 150 e ss.

66 per gli Stati romani, che ha il compito di io 1808, coadiuvato nel primo periodo traghettare dal vecchio al nuovo regime, dall’ex capo della polizia del Regno di organizzando il territorio in vista del suo Napoli di Giuseppe Bonaparte e successi- inserimento nel sistema amministrativo vamente del Murat, Cristoforo Saliceti13. imperiale e uniformando le leggi e le isti- Gli altri membri della Consulta vennero tuzioni francesi negli Stati romani10. scelti tra personalità di alto profilo cultu- La Consulta operò dal 1° giugno 1809 rale e Maîtres des réquêtes del Consiglio di fino al 31 dicembre 1810, avvalendosi di Stato, come il filosofo giurista Joseph-Ma- due proroghe, la prima, con il decreto im- rie de Gérando14 all’Interno e il giurista periale del 7 novembre 1809, fino al 1° Laurent-Marie Janet15 alle Finanze, en- aprile 1810, e la seconda, con un decreto trambi già membri della giunta toscana, del 5 agosto 181011. i piemontesi Ferdinando Dal Pozzo16, ma- Con lo stesso provvedimento che istituì la gistrato, alla Giustizia e il giovane Cesare Consulta, Napoleone ne affidò la presi- Balbo17, uditore del Consiglio di Stato, denza al generale Miollis12, Governatore segretario generale della Consulta. di Roma, che si trovava al comando del- In una nota inviata il 17 maggio 1809 al le truppe di occupazione dal 2 febbra- conte Gaudin, Ministro delle Finanze di

10 Il decreto di Napoleone del 17 maggio 1809 aveva previsto al comma 7 dell’unico articolo: “Le premier Juin de la présente année une Consulte extraordinarie prendra en notre nom, possession des États du Pape, et fera les dispositions nécessaires pour que le Régime Constituionnel soit organisé, et puisse être mis en vigueur le 1er janvier 1810”. Napoleone raccomandava alla Consulta di “se conduire de manière que le passage de l’ancien ordre de choses au noveau ait lieu sans secousse et avec régularité …qu’il n’y ait point de froissement”, si veda Correspondance de Napoléon I publiée par ordre de l’Empereur Na- poléon III, Paris, Impr. Impériale, 1858 - 1869, XIX, n. 15221, pp. 20-21. Per quanto riguarda l’operazione, Napoleone voleva che fosse mantenuta segreta e ordinò a Gaudin: “Ces sécrets doivent être tenus secrets à Paris”. 11 Bollettino, cit. n. 54, V, p. 203. 12 Sui componenti della Consulta si veda la bibliografia citata da C. Nardi, Napoleone e Roma. La politica della Consulta romana, École Française de Rome, Roma 1989, cit. p. 88 e da P. Alvazzi Del Frate, Sistema amministrativo dipartimentale e Stato pontificio (1798-1816), in “Rivista di storia del diritto italiano”, LXIV (1991), pp. 217-232. Il Conte Sextius Alexandre François Miollis era di nobile famiglia, nato ad Aix en Provence il 18 settembre 1759, figlio di Joseph Laurent Miollis, consigliere della camera dei Conti di quella città, entra nella carriera militare nel 1772. Promosso al grado di generale, partecipa a diverse campagne sulle Alpi marittime. È Governatore di Mantova nel febbraio 1797 e dimostra spiccate attitudini e capacità amministrative. Dopo essere stato Governatore di Livorno nel 1807, ricevette l’ordine di occupare Roma ove entrò il 2 febbraio 1808. Dal 10 giugno 1809 al 31 dicembre 1810 fu a capo della Consulta Straordinaria e poi Governatore di Roma. 13 Antoine Christophe Saliceti, nato in Corsica, si spese moltissimo negli anni giovanili per la sua terra e per la creazione di un dipartimento còrso come parte integrante dell’Impero. Nel gennaio del 1806 venne nominato Ministro generale della polizia e della guerra del Regno di Napoli dove organizzò una polizia sul modello francese, finché nel 1809 Na- poleone lo incaricò di far parte della Consulta romana. Fu richiamato nello stesso anno a Napoli dove morì poco dopo. 14 Il barone Joseph Marie de Gérando, filosofo e giurista, era stato segretario del Ministro napoleonico Champagny, un alto funzionario in Lombardia, Toscana e Roma, e Consigliere di Stato. Tournon dice di lui “l’homme le plus en vue du Conseil était certainement le baron de Gérando. Chargé de tout ce qui concernait l’administration proprement dite, il exerçait des fonctions très étendues”, J. Moulard, Le Comte Camille de Tournon, II, cit., p. 9. Cfr. L. Madelin, La Rome de Napoléon. La domination française à Rome 1809-1814, Paris, Plon, 1906, pp. 217 – 219. Personalità ricca e contrad- ditoria, eclettica, formatosi alla scuola filosofica degli idéologues, è interessato all’indagine scientifico-sperimentale, alla linguistica, alla prassi politica ed attento alle esigenze del sociale. Per lui, al termine della sua attività politica, dopo la Restaurazione, fu istituita la prima cattedra di diritto amministrativo alla Sorbona. 15 Il barone Laurent-Marie Janet, responsabile delle finanze, giurista, consigliere di prefettura, deputato, viene descritto come un impeccabile financier che seppe organizzare molto bene la macchina finanziaria degli Stati romani, anche grazie alla sua precedente esperienza nella giunta straordinaria toscana, insieme al de Gérando. 16 Il conte Ferdinando Dal Pozzo, di Montecalvo, nato il 25 marzo 1768, magistrato, deputato nel corpo legislativo francese, profondo conoscitore del diritto romano. Maître des Requêtes al Consiglio di Stato, fu primo presidente alla corte imperiale d’appello di Genova, cavaliere della Légion d’onore e barone dell’Impero. 17 Cesare Balbo, Uditore al Consiglio di Stato, Segretario generale della Consulta, torinese, già segretario della giunta toscana. Occupò in seno alla Consulta romana una posizione molto modesta. Del Pozzo e Balbo furono gli unici italiani scelti per via della loro conoscenza della lingua e dell’amministrazione francese.

68 Parigi, da cui dipendeva funzionalmente verno pontificio e l’ostilità del notabilato e la Consulta romana, Napoleone forniva del mondo ecclesiastico. le indicazioni di massima sugli incarichi Le prime questioni che la Consulta af- da affidare all’organo provvisorio. frontò furono il reclutamento del perso- La Consulte commencera par la division du ter- nale e la suddivisione dei territori20. ritoire en départements. Il ne parait pas qu’ils Vennero chiamati a Roma a ricoprire po- doivent y en avoir plus que trois ou quatre. La sizioni di vertice coloro che avevano già Consulte nommera provisoirement les préfets, les dimostrato, in precedenti incarichi, di es- conseillers de préfecture, les membres des conseils sere stati fedeli all’Impero e di aver operato généraux, les commandants de Gendarmerie, qui bene, così da facilitare il processo di omo- sera organisée par le général Radet.... Quant à la logazione legislativa e istituzionale. Fu, in- ville de Rome la Consulte nommera un sénat de vece, completamente esclusa l’aristocrazia soixante membres, dont trente choisis parmi les locale che trovò impiego in ruoli minori, princes et les familles de premier ordre et trente di livello municipale, a compensazione parmi les autres habitants les plus distingués .... dell’abolizione dei diritti e privilegi feu- Le Code civil sera mis en activité, soit au 1er dali operata con l’introduzione del codice juillet, soit au 1er août, selon que la Consulte le civile. I funzionari pubblici21, in un primo jugera praticable. Les tribunaux seront organisés momento, furono lasciati ai loro posti. sans retard. Il y aura à Rome une Cour d’Appel. Si assistette quindi ad una massiccia immissione di piemontesi e una militarizza- Per Madelin, la Consulta fu una sorta di zione dell’assetto amministrativo, a comin- Commissione di “liquidatori”, che avrebbe ciare proprio, come abbiamo visto, dagli dovuto eliminare ciò che rimaneva del pote- stessi membri della Consulta22. La politica re pontificio dopo la lunga occupazione mi- dell’amalgama, adottata anche negli Sta- litare e trapiantare le istituzioni francesi18. ti romani, risultò molto più temperata di Il compito assegnato alla Consulta ap- quanto non lo fosse stata altrove, come parve, però, subito molto arduo perché ad esempio in Toscana dove il processo di le riforme napoleoniche, frutto del lungo francesizzazione ad opera del governatore processo di elaborazione politica e giu- Menou fu decisamente più marcato23. ridica che aveva portato alle costituzioni Per la ripartizione del territorio, i francesi del periodo rivoluzionario, alle codifica- procedettero, anche negli ex territori pon- zioni ed al nuovo sistema amministrativo, tifici, ad adottare il modello organizzativo “si sarebbero dovute inserire in un paese diffuso in tutti i territori conquistati, ba- arretrato, che non aveva conosciuto, se sato sulla “dipartimentalizzazione”. Que- non in minima parte, nemmeno le grandi sta non fu solo la razionale suddivisione riforme settecentesche”19. Inoltre la Con- geografica dei territori conquistati, ma sulta si trovò, in concreto, ad operare in una vera e propria forma di governo e di un contesto difficile a causa del disordine controllo che sarebbe servita a Parigi per amministrativo creatosi con la crisi del go- l’attuazione delle riforme napoleoniche.

18 L. Madelin, La Rome de Napoléon, cit., pp. 217 – 219 19 P. Alvazzi Del Frate, Le Istituzioni giudiziarie degli “Stati romani” nel periodo napoleonico (1808 - 1814), Roma 1990, p. 19 e ss. 20 Cfr. C. Nardi, Napoleone e Roma. La politica della Consulta romana, cit., p. 61 e ss. La documentazione della Consulta si trova presso l’ASRm nel fondo Consulta Straordinaria per gli Stati romani, costituito dai verbali delle sedute e dai Registri dei Decreti una parte dei quali veniva pubblicato nel Bollettino, cit.Sul fondo si veda l’inventario di C. Nardi, Consulta straordinaria per gli Stati romani, Roma, ASRm, 1990. 21 Cfr. Bollettino, cit. Vol. 1, p. 11. Art.1 “Il decreto della Consulta del 10 giugno 1809 ordinava che tutti i pubblici funzionari sono provvisoriamente conservati nell’esercizio delle loro funzioni e nel godimento de’ loro soldi attuali”. 22 Si veda C. Lucrezio Monticelli, Roma seconda città dell’Impero cit., p. 58.

69 La dipartimentalizzazione rappresentava cio, le Marche e le Legazioni, entrasse a far il “presupposto della rivoluzione ammi- parte del Regno italico, mentre la restante, nistrativa napoleonica”, la misura orga- Lazio e Umbria, costituisse due dipartimen- nizzativa della sua espansione imperiale, ti, direttamente annessi all’Impero francese: la sintesi del connubio tra l’autorità e il il Dipartimento del Tevere (dal 14 febbraio territorio. Il governo centrale mirava, in 1810 denominato di Roma), con capoluogo sostanza, ad individuare una “unità ter- Roma e il Dipartimento del Trasimeno, con ritoriale-amministrativa chiave…, quella capoluogo Spoleto, preferita a Perugia tra del dipartimento, a capo della quale era molte polemiche25. posta la figura altrettanto cruciale del L’articolo 1 della decisione del 15 luglio sempre più pervasivo potere esecutivo, prevedeva che ossia il prefetto”24. Gli Stati Romani saranno divisi in Dipartimen- Nella seduta del 15 luglio 1809 la Consulta ti e in Circondari comunitativi; i Circondari in approvò una suddivisione dipartimentale Cantoni e li Cantoni in Comuni. degli Stati romani che ricalcava fedelmen- te quella francese, basata sui Départements e l’articolo 3 Arrondissements, Cantons e Communes. L’administration de chaque Département sera La suddivisione definitiva dei dipartimenti composée d’un Préfet, d’un Secretaire Géneral de romani si ebbe, però, solo con il decreto im- Préfecture, d’un Conseil de Préfecture, d’un Con- periale del 2 agosto 1809 che prevedeva che seil général de Département. una parte del territorio dello Stato pontifi- Il prefetto sarebbe stato il solo ad occuparsi

23 In Toscana, Jacques François Menou, Presidente della Giunta straordinaria, l’omologa della Consulta romana, era stato accusato di aver troppo spinto per il processo di francesizzazione, attirandosi le antipatie della popolazione. Eugenio di Beauharnais scrive a Napoleone il 7 dicembre 1808 una lettera in cui analizzava l’operato della Giunta e osservava che “l’esprit de la Toscane n’est pas aussi bon qu’il devrait l’ètre”. Eugenio, che era stato abituato ad essere molto cauto nel Regno d’Italia, attribuiva tutto ciò ad una causa: “S’il m’est permis d’en donner une principale cause, je dirai a Votre Majesté, qu’on a mis trop brusquement et trop vite à exécutions les lois françaises sur les finances, etc., enfin qu’on a trop tôt francisé ce pays; avec plus de doucer et bon choix d’autorités, on aurait attaché ces nouveaux sujets plus fermement à Votre Majesté”, si veda Memoires et correspondance politique et militaire du prince Eugéne, vol. 4, p. 245. 24 Cfr. C. Lucrezio Monticelli, Roma seconda città dell’Impero, cit., p. 61. Prima della suddivisione in dipartimenti la Consulta aveva nominato dei commissari straordinari (tutti italiani) che avrebbero avuto l’incarico di portare a conoscenza i contenuti del decreto del 17 maggio 1809 nelle province e attenersi alle istruzioni della Consulta. Si veda Bollettino, cit., vol. 1, p. 15. Si veda F. Galluccio, La découpage nel Lazio (1798-1814). Riflessi geografici ed ideologici, in Quaderni meridionali, 32, 2001, pp. 1 e ss.. L’A. ritiene, a proprosito della dipartimentalizzazione che “in effetti in Francia il riparto territoriale mirava a proiettare sullo spazio politico, e sul suo conseguente ritaglio amministrativo, una morfologia dei rapporti sociali di chiara marca determinista, improntati ad un egualitarismo derivante dall’idea che l’omogeneità dello spazio potesse dar forma a rapporti più equi tra gli uomini e le classi sociali, impegnandone tutte le relazioni”. 25 Si veda Bollettino, cit., vol. 2, p. 503. Nel titolo I della divisione territoriale degli Stati romani, all’ art.1. Gli Stati Romani, non compresa la città di Roma ed il suo territorio, saranno divisi in due dipartimenti. Art. 2. Questi due dipartimenti saranno nominati, uno il dipartimento del Tevere, e l’altro il dipartimento del Trasimeno. Art. 3. Il prefetto del dipartimento del Tevere risiederà nella Città di Roma. Art. 4. Il capoluogo del dipartimento del Trasimeno resta fissato nella città di Spoleto. La Corte di giustizia criminale del detto dipartimento risiederà nella città di Perugia. Art. 5. Il dipartimento del Tevere avrà cinque circondari comunali, i di cui capiluoghi saranno stabiliti nelle città di Viterbo, di Velletri, di Frosinone, di Tivoli, di Rieti. Art. 6. Il dipartimento del Trasimeno sarà composto da quattro circondari comunali Spoleto, Perugia, Foligno e Todi ne saranno capoluoghi. Il Dipartimento del Tevere aveva un totale di 46 cantoni, 372 comuni e una popolazione di 434.222 abitanti; il Dipartimento del Trasimeno, 25 cantoni, 436 comuni, 273.685 abitanti. Si veda C. Nardi, Napoleone e Roma. La politica della Consulta romana, cit., p. 61. Si veda la documentazione del ASRm, Mi- scellanea governo francese, cass. 1, f. 9 e f. 48: “Rapport sur la circonscription définitive du Département de Rome et du Trasimène” del de Gérando. Inizialmente era prevista la creazione di tre dipartimenti (Tevere, Trasimeno e Bolsena). Cfr. E. Lo Sardo, I problemi della divisione territoriale in epoca napoleonica e gli sviluppi della cartografia. La “Carte générale du théâtre de la guerre en Italie” del Bacher d’Albe , “Rassegna degli Archivi di Stato”, XLII (1982), pp. 118 - 120. Dalla consultazione dell’Almanach impérial e dell’Almanacco dei dipartimenti del Tevere e del Trasimeno per l’anno 1810, Roma, Cracas,1810 si può ricavare il quadro completo della divisione territoriale.

70 dell’amministrazione del dipartimento, nuale da sottoporre al sottoprefetto. affiancato da un consiglio di prefettura, di La Consulta, nella medesima decisione, cui era presidente, composto tra i tre e i ribadiva che era l’Imperatore a nomina- cinque membri, a seconda della popolare i prefetti, i sottoprefetti, i consiglieri zione, che aveva competenze consultive e di prefettura e i segretari generali della di giustizia amministrativa26. prefettura e, sulle presentazioni dei corpi L’ordine della Consulta elencava, poi, le elettorali del dipartimento e del circon- competenze del consiglio di prefettura, dario, i membri dei consigli generali del ricalcando quelle indicate nella legge del dipartimento e dei circondari comunali27. 28 piovoso dell’anno VIII. Infine, vennero regolamentati il “costume Il Consiglio generale del dipartimento di vestiario” e l’“appannaggio” (il tratta- sarebbe stato composto da 24, 20 o 16 mento economico) dei prefetti e dei fun- membri, a seconda della popolazione di zionari della prefettura28. ciascun dipartimento; la funzione princi- La necessità di garantire un’amministra- pale, oltre quella propositiva, consisteva zione ai territori romani era talmente nella divisione e ripartizione delle contri- impellente che, nella seduta del 31 luglio buzioni dirette tra i circondari comunita- 1809, la Consulta ordinò ai sottoprefetti tivi del dipartimento. appena nominati di prendere servizio il L’amministrazione dei circondari era giorno successivo. affidata ai sottoprefetti, tranne nel caso in cui il circondario fosse coinciso con il I sottoprefetti saranno istallati ed entreranno in capoluogo. Il consiglio del circondario, attività il primo agosto prossimo nel loro circon- composto di 11 membri, si occupava, in dario rispettivo. Fino all’istallazione dei prefet- particolare, del riparto delle contribuzio- ti corrisponderanno con la Consulta su tutte le ni dirette fra le Città, i Borghi e Villaggi parti della loro Amministrazione. Dirigeranno del circondario e riceveva il conto an- in iscritto il loro giuramento a Sua Eccellenza il

26 I consigli di prefettura erano stati istituiti dalla legge del 28 piovoso dell’anno VIII, ed avevano funzioni consultive e giurisdi- zionali. Si veda l’art. 4: Il consiglio di prefettura pronunzierà: su le domande dei particolari intese ad ottenere l’assoluzione o la riduzione della loro quota di contribuzione diretta, su le difficoltà che potessero sorgere fra gli intraprenditori di lavori pubblici e l’amministrazione intorno al senso o all’esecuzione delle clausole dei loro contratti; su i richiami de’ particolari che si dorranno de’ torti danni derivanti dal fatto personale degli intraprenditori, non che dell’amministrazione; su le domande e controversie concernenti i compensi dovuti ai particolari per terreni presi o scavati nel praticare strade, canali ed altri lavori pubblici. Su le difficoltà che potessero nascere in ordine alle strade maestre, su le domande che venissero presentate dai comuni delle città, dei borghi o villaggi per essere autorizzati a far causa; per ultimo su la parte contenziosa dei dominii nazionali” I consigli di prefettura avevano dunque competenze di giustizia amministrativa di primo grado in materia fiscale, appalti, strade e comuni. Le decisioni di questi consigli erano impugnabili al Consiglio di Stato. Sui consigli di prefettura si veda Bollettino, cit. Vol. 1, p. 309. Cfr. P. Aimo, Le origini della giustizia amministrativa. Consigli di prefettura e Consiglio di Stato nell’Italia napoleonica, Milano 1990. La loro funzione non fu solo giudiziaria ma anche politica come ha osservato M.F. Brun-Jansem, Le Conseil de préfecture de l’Isère, An VIII-1926, Grenoble, C.H.E.S.I., 1981, p. 4 27 Si veda Bollettino, cit. Vol. 1, pp. 309 e ss. 28 Il prefetto aveva un abito turchino bleu, corpetto, calzoni bianchi, collarino, saccoccie e bordini d’abito ricamato in argento, sciarpa rossa, frangia d’argento, cappello alla francese bordato d’argento, un’arma; il sottoprefetto, abito turchino bleu, corpetto e calzoni bianchi, collarino e bordini d’abito ricamato in argento, cappello alla francese liscio, un’arma; il segretario generale di prefettura lo stesso vestiario dei sottoprefetti con cintura turchina celeste e frangie d’argento. I consiglieri di prefettura con abito turchino bleu, corpetto e calzoni bleu, collarino e bordini d’abito ricamati in seta bleu liscia dello stesso disegno dei prefetti ma larghi meno della metà. Cintura rossa e frangie bianche, cappello alla francese con bottone e cappiola nera. Il decreto, come si è detto, fissava anche il trattamento economico dei sottoprefetti, circa 4 mila franchi nelle città sopra i 20 mila abitanti e 3 mila nelle altre città. Per i consiglieri di prefettura la decima parte di quelli dei prefetti, quello del segretario generale della Prefettura la terza parte di quello del prefetto, comunque non inferiore a 3 mila e non superiore a 6 mila franchi. Sulla questione del trattamento dei prefetti nella seduta del 2 agosto 1809 venne fissato in 25 mila franchi all’anno lo stipendio del prefetto del Dipartimento del Tevere e in 16 mila franchi lo stipendio di quello del Trasimeno, oltre alle spese dell’ufficio che ammontavano rispettivamente a 50 mila e 30 mila franchi. Ai sottoprefetti 3 mila franchi per ciascuno e le spese di ufficio ammontavano a 4 mila franchi.

72 sig. Governatore generale Presidente della Consul- ne fait point acception de personne. Elle n’accorde ta, senza pregiudizio di rinnovarlo in mano dei qu’un rang secondaire à toutes les considerations prefetti. I maires e, fino alla loro istallazione, i qui viennent de la fortune, de la naissance; Elle Governatori delle Comuni entreranno subito in se tient en garde contre toutes les passions, les pre- corrispondenza coi loro sottoprefetti rispettivi, su ventions reciproques, les animosités, les exagera- tuttociò, ch’è relativo all’amministrazione29. tions de tout genre; Elle se dirige d’après le merite réel des hommes, et non d’après la couleur qu’ils Il ruolo affidato ai sottoprefetti era molto ont pris dans telle, ou telle circonstance; Elle sait rilevante. Nella seduta del 10 agosto del même oublier des opinions anterieures même ma- 1809, la Consulta diede loro istruzioni in nifestées lorsque des hommes de bien s’attachent assenza dei prefetti ancora non nominati, sincèrement à l’ordre ètabli. Le zèle enfin embrasse ricordando che avrebbero dovuto mettere avec ardeur toutes les ameliorations, qui interes- zelo nell’attività perché “l’ésprit de l’ad- sent la morale publique, l’humanité, l’industrie; ministration est un esprit de vigilance, il en medite avec lenteur, il execute avec constance d’ordre, d’economie, d’integrité, d’impar- tous les moyens. Mais l’esprit de l’admininstra- tialité, de zèle”. Nello stesso giorno ven- tion est surtout un esprit de protection pour les nero date istruzioni anche ai maires30. foibes, de doucer, d’indulgence pour tous. La vigilanza – proseguiva la Consulta – doveva essere continua ed estendersi su tutti i Prosegue la Consulta dettagli e sarebbe stata illuminata quanto più i Egli rende l’amministratore facile nel suo acces- suoi mezzi sarebbero stati meno visibili. “L’ad- so, affabile nelle sue maniere, prudente nelle sue minstrateur doit maintenir un ordre constant, ri- misure. Sa ascoltare pazientemente, previene il goureux dans toutes les branches, qui dependent malcontento, suffraga le più piccole agitazioni de lui; il doit surtout en donner l’exemple par la appena insorgono. Porta l’amministratore ad methode de son propre travail, par l’execution de impiegare i mezzi di persuasione e d’istruzione sa correspondance”. come i più efficaci, ed i meglio adattati al gover- Per i membri della Consulta, l’ammini- no sotto cui abbiamo la felicità di vivere e con ciò stratore è colpevole di tutti i danni che proven- ottiene la gioia più piacevole che possa aspettarsi gono dalla sua negligenza e dal ritardo negli nella sua carriera, quella di far amare e benedire interessi pubblici e privati. La vera economia il capo Augusto dello stato. I sottoprefetti sono non ha per oggetto solo evitare tutte le spe- situati per mezzo della loro funzione tra i prefetti se inutili, ma anche vigilare affinché tutte le e i maires come una specie di intermedio, e di spese utili siano ben dirette e fatte a proposito. canale destinato a comunicare dai primi ai se- L’integrità dell’amministratore non si limita condi il movimento dell’autorità e a far rapporto agli atti che lo riguardano personalmente ma da questi a quelli de’ bisogni, che nascono dagli consiste in una giusta ed inflessibile severità interessi locali. Essi eseguiscono gli ordini de’ riguardo a tutti gli abusi. prefetti tutte le misure comprese nella loro sfera E ancora di amministrazione. Invigilano all’ammini- Une administration est responsable de tous ceux, strazione municipale in tutti i suoi rami, e in qu’il tolere. Il faut qu’il evite de laisser former tutti suoi dettagli. La parte, che sono chiama- sur lui jusqu’à l’ombre du soupçon. L’impartialité ti a prendere nell’amministrazione può essere

29 Si veda Bollettino, cit., vol. 2, p. 501. 30 Sulle funzioni dei maires e dei consigli municipali cfr. Bollettino, cit., vol. 3, pp. 647 e ss. La Consulta straordinaria, nella seduta del 2 luglio 1809, aveva indicato le modalità di nomina dei maires e dei Consigli municipali, le funzioni dei maires, la possibilità di sospensione dalle loro funzioni da parte dei prefetti, i compiti dei consigli municipali (ascolto e discussione del rendiconto che il maire deve rendere ogni anno al Sotto-prefetto), il vestiario del maire diverso a seconda dell’entità del Comune.

73 considerata sotto tre aspetti principali. Informa- il loro zelo, levargli i loro dubbi, scusare i loro errori zione, direzione, azione. Le informazioni sono o inevitabili per parte loro in questi primi principi; nel generali o speciali. Il primo dovere del sottoprefetto tempo stesso che i sottoprefetti devono esser le guide è di fissarsi a ben conoscere il suo circondario, dei maireis, devono anche offrire un asilo sicuro a non solo sotto i rapporti geografici, e di popola- tutti quei che avessero delle lagnanze legittime da zione, ma ancora sotto tutti i rapporti morali ed fare contro il loro operato e senza mai accogliere l’o- industriali e ad osservarne tutti i bisogni e tutte le scura delazione ne l’intrigo. Devono ricordare con risorse. Deve essere in stato di fornire con celerità fermezza i loro doveri ai maireis, allorché fossero nel ed esattezza all’autorità superiore tutte le istru- caso di allontanarsene. zioni che essa domanda. La Consulta desidera L’azione attribuita ai sottoprefetti non è mai un’a- che i signori sottoprefetti dopo la loro istallazio- zione propria e spontanea. Non devono mai far altro ne facciano un giro nei loro circondari rispettivi che trasmettere gli ordini che sono loro indirizzati per mettere in attività su tutti i punti l’ammini- dall’autorità superiore; ma sono responsabili dell’e- strazione municipale e visitare da se stessi tutto sattezza di questa trasmissione: a quest’effetto devo- il territorio confidato alla loro amministrazione. no tener registro del ricevimento delle leggi, decreti, ed Avranno cura di formare comune per comune uno ordini, e dell’invio che ne hanno fatto alle Ammini- stato della popolazione almeno approssimativo strazioni subordinate; incaricati d’invigilare all’ese- distinto con sesso, età, e condizione, ed uno spec- cuzione, devono farsi rendere un conto esatto, e render chio di stabilimenti pubblici di ogni specie. Ne questo conto per parte loro ne’ termini prescritti. dirigeranno subito dopo il loro ritorno un ristretto La legislazione dell’Impero, non dovendo svilup- sommario alla Consulta che poi gli darà in segui- parsi nei nuovi dipartimenti, che in un modo suc- to delle spiegazioni necessarie. cessivo i Sottoprefetti riceveranno in appresso delle Le informazioni speciali hanno per oggetto l’i- istruzioni dettagliate sopra ognuno de’ suoi rami. struzione degli affari, la riunione de’ fogli, e Frattanto la Consulta gli raccomanda di occu- documenti necessari per render questa istruzione parsi con attività dell’Amministrazione comunale, completa. È massima, che niun reclamo, niuna della situazione degli stabilimenti pubblici, delle querela, nella quale vi è interessato un terzo, deb- strade imperiali, e di quelle vicine, dei ponti, ca- ba essere ammessa, se non che quando questo terzo nali, arginazioni, ed altri lavori pubblici. Essa gli interessato ne abbia voluta una sufficiente comu- raccomanda ancora di farle sapere al più presto le nicazione, tuttavolta colla discrezione necessaria comuni che non avessero per anco i maires, i Consi- per evitare le animosità personali. Negli affari gli municipali che non fossero per anco completi. I dedicati è convenevole di non tenersi ad una sola sottoprefetti provvederanno provvisoriamente a quei testimonianza ma di riunirne diverse che possano tali posti, per i quali la Consulta non s’è riserbata esser ribattute le une dalle altre. la nomina, facendole però sapere la loro scelta, ed i I sottoprefetti sono essenzialmente incaricati di di- loro motivi. Per gli altri dirigeranno alla Consulta rigere i maires, e questa direzione in un paese di una lista di presentazione contenente sei candidati fresco riunito è tanto delicata quanto importante. per ogni funzione di maires, tre per quelle di ag- La Consulta non saprebbe mai raccomandar troppo giunti, e due per quelle del consiglio municipale. ai signori sottoprefetti d’impiegare tutti i loro messi I sottoprefetti forniranno inoltre fino all’intiera per incoraggi(a)re i maires ultimamente nominati istallazione de’ Prefetti al Referendario che ha il per mezzo di tutte le testimonianze di confidenza dipartimento dell’Amministrazione interna tutti i e di riguardo atte a dar loro un’alta e giusta idea documenti che saranno loro richiesti. Subitochè i delle loro funzioni, a fiancheggiarli di una giusta Prefetti saranno istallati, i sottoprefetti non do- e alta considerazione, a sollevarli nelle difficoltà, e vranno più corrispondere, che con essi soli, eccetto negl’imbarazzi di una nuova situazione, ed eccitare i casi preveduti dalla legge.

continua

E POLITICHE DELLA SICUREZZA I SAGGI E LE RIFLESSIONI LE SAGGI E I L (parte prima)

di Marco Valentini

1. Le politiche pubbliche, le poli- meni contingenti; pretende, altresì, un tiche della sicurezza, la cultura confronto con la realtà non condizionato della sicurezza dall’emotività. Necessita, nondimeno, di Il tema della sicurezza è delicato e de- attitudine alla lettura delle dinamiche cisivo per la tenuta complessiva dell’or- sociali e, parallelamente, criminali, in ganizzazione sociale e per la sistematica una prospettiva previsionale - oggi per- dei diritti. sino predittiva - per non perdere il passo Tuttavia, l’impressione prevalente è che di un futuro che deve essere per quanto non vi sia sempre piena coincidenza tra possibile anticipato. il discorso pubblico sulla sicurezza, che Quale categoria dell’agire pubblico, sia pure occupa spazi crescenti, e la visio- nella chiave di protezione dai rischi, dai ne della sicurezza quale conseguenza pericoli e dalle minacce, che in quella, dell’attuazione di specifiche politiche. non meno importante, di garanzia dell’e- I conti non tornano quando si prova a sercizio dei diritti civili e sociali, la sicu- mettere in relazione la realtà con la sua rezza presenta peraltro una chiara centra- rappresentazione. lità e alcune complesse implicazioni. Una delle prime questioni parrebbe Una di queste è rappresentata dall’esigen- dunque essere quella di accertare se si- za di andare oltre i luoghi comuni, se è ano identificabili alcuni indicatori in un fatto che la tematica è esposta a narra- grado di conferire a determinate azioni zioni superficiali o suggestive. Può essere pubbliche il nomen di politiche, ovvero se decisiva in tal senso l’utilizzazione di mo- sia sufficiente la provenienza delle stesse delli scientificamente sperimentati. azioni dalla politica perché esse possano Tali modelli possono essere funzionali essere definite politiche. all’attuazione di politiche della sicurez- Un simile percorso è valido in astratto per za capaci di incidere sui numerosi fattori, ogni tipo di politica, ma deve osservarsi compresi quelli di tipo psicologico e psi- che, nel caso delle politiche della sicurez- cosociale, che determinano condizioni di za, vengono in evidenza talune specificità. insicurezza. Governare la sicurezza richiede, infat- In tal senso, credo che le politiche della ti, non solo sguardo profondo e visione sicurezza dovrebbero avere nella ricerca ampia, se possibile distaccata dai feno- accademica – imparziale rispetto agli

76 interessi particolari - un potente alleato, sostenute da un pensiero di società, anche capace di elaborare l’approccio scienti- se poste ai primi punti nell’agenda dei fico necessario ad affrontare i problemi temi politicamente sensibili. dell’insicurezza e della criminalità, del L’esperienza insegna che proprio il cam- disagio e della paura. po della sicurezza è quello più esposto a La lente della ricerca scientifica, tesa a interventi e misure che riflettono logiche migliorare l’efficacia delle politiche pubbliche maggiormente sbilanciate sul messaggio nel settore della sicurezza, offre l’opportu- – il quale finisce per rivestire valore ex nità di un deciso passo in avanti rispetto a se – piuttosto che sul risultato. logiche talora impoverite da un pragma- Quando ciò accade, è improbabile che la tismo che potrebbe risultare velleitario, se manifestazione di un’intenzione politica non efficacemente coniugato e integrato si traduca nell’attuazione di una vera e con una visione di lunga prospettiva. propria politica, per l’attitudine intrinseca Capovolgere la sequenza fatto-fenome- nel messaggio di soddisfare un’esigenza no-risposta, organizzando in un conteni- comunicativa che si consuma nel breve tore razionale le spinte che suggeriscono momento. una reazione nell’immediato, salvo che Con la conseguenza, a suo tempo sotto- questa non si ravvisi come urgente e in- lineata efficacemente da F. Ewald2, che dispensabile, rappresenta la vera respon- mentre aumenta la sicurezza oggettiva, sabilità di una visione innovativa delle si assiste a una crescita parallela della politiche della sicurezza, centrate sull’effet- richiesta di sicurezza, secondo un para- tività dei risultati e sulla piena compati- dosso che vede il bisogno di sicurezza au- bilità con una democrazia costituzionale. toalimentarsi. Più la sicurezza occupa lo Parlare della sicurezza in termini di po- spazio comunicativo, più rischia di pro- litiche è dunque questione rilevante, an- durre sensazione d’insicurezza. che sotto il profilo culturale, intendendo Dentro un tale circuito, si materializ- con questo riferimento il processo di at- za, non infrequentemente, un convitato tribuzione di senso alle azioni intraprese. di pietra, rappresentato da quel limbo In questo quadro, torna utile la ricerca che separa la normazione dall’effettivi- del significato da attribuire al lemma tà della misura, l’obiettivo dal risultato, “politiche” e, nondimeno, al termine “si- soprattutto in quei casi in cui allo sbilan- curezza”, nella misura in cui può rivelar- ciamento normativo verso un’eccedenza si funzionale considerare i due termini sanzionatoria non corrisponde la capaci- come parte di un’endiadi. tà di mantenere in equilibrio il sistema. D’altro canto, v’è chi ha osservato come “la Con il risultato di mantenere alto il ri- crescente incapacità di partire da lontano schio dell’arbitrio, eventualmente indot- per vedere lontano, sia una delle cause dei to, da un uso troppo discrezionale dello nostri mali attuali, un segno della nostra strumento punitivo. sudditanza a quello che recentemente è Dalla complessità degli elementi che gio- stato detto il dogmatismo dell’attualità”1, cano un ruolo nel perimetro concettuale che può essere rimediato solo da una po- discende la difficoltà di una definizione stura giusta, da uno sguardo largo, che si o, se si preferisce, della nozione, di sicu- ponga in alternativa a misure rassicuranti rezza, che muta fisionomia secondo l’an- di breve periodo, per lo più punitive, non golo visuale prescelto.

1 Il corsivo è contenuto nello scritto di J. M. Esquirol, La resistenza intima. Saggio su una filosofia della prossimità, Vita e Pensie- ro, 2018, citato da G. Forti, La cura della norme, Vita e Pensiero, 2018, p.19 2 F. Ewald, L’Etat Providence, Gallimard, 1986

77 Eppure, come osservato da K. Booth3 confliggenti, come un severo inasprimento con riferimento alla sicurezza naziona- delle pene insieme con misure c.d. svuo- le, ma la sostanza del ragionamento può ta-carceri. essere estesa agevolmente alla categoria Un ragionamento sul tema delle politiche generale della sicurezza, l’esercizio insod- della sicurezza non può non considerare disfacente di definire è nondimeno neces- poi, come fattore assolutamente decisivo, sario: “If we cannot name it, can we ever hope l’interdipendenza tra il sistema della sicu- to achieve it ?”. rezza e il sistema della giustizia e, di conse- Nonostante sia abbastanza evidente che la guenza, delle rispettive politiche. tutela della sicurezza rappresenti, al pari In talune circostanze, il pendolo che nor- di altri programmi e obiettivi di ogni go- malmente tiene in equilibrio il rapporto verno, una politica pubblica, appare evidente tra cultura dell’investigazione e cultura che, non sempre, le concrete azioni prove- della giurisdizione si è spostato verso il nienti da decisioni politiche possono essere primo fattore, verso un approccio tout court ricondotte al catalogo di quelle che, con securitario, senza quei connotati di visione sguardo scientifico, si possono definire poli- lunga che normalmente occorre attribuire tiche, nel senso prima richiamato. alle politiche destinate a governare proble- Conferma e riscontro di un simile indiriz- mi complessi incidenti su molteplici attori zo si trae, sul piano formale, dal ricorren- e aspetti della convivenza sociale. In altri te utilizzo, da parte del governo di turno, momenti, invece, quello stesso pendolo ha dello strumento del decreto-legge, che do- finito per spostarsi sul lato della giurisdizio- vrebbe rispondere, a livello costituzionale, ne, verso una visione più sensibile alle ga- a requisiti di necessità e urgenza, mentre ranzie e alle regole del giusto processo. Si rischia di spianare la strada a una “tiran- è trattato, in ogni caso, di un’alternanza ci- nia dell’urgente sull’essenziale”4 . clica, condizionata dagli specifici contesti. Stabilire se anche quest’ultima tendenza, Il risultato che ci consegna la lettura sto- che ciclicamente si ripresenta, per il solo rica è quello di un’esperienza a due facce, fatto di provenire dalla politica (politics), di stabile convivenza tra politiche della si- rappresenti comunque una politica (policy), curezza strutturate e misure, invece, legate rischia tuttavia di farci avvitare in una di- al qui e ora. scussione puramente nominalistica. Ci si dovrebbe a questo punto chiedere Nella nostra esperienza istituzionale, se il presente consegni una visione diver- quell’andamento ciclico, cui ho fatto ri- sa, se cioè il processo di maturazione de- ferimento, rappresenta una costante o mocratica e istituzionale della Repubblica connota specifici passaggi storico-politici? consenta oggi di intravedere una politica, Invero, l’osservazione della realtà presenta o più politiche della sicurezza, intese non un quadro non riconducibile a una lettura solo come insieme di misure, più o meno univoca. restrittive – di controllo, di sorveglianza, Fatto è che sembra spesso complicato per oppure punitive – ma come sintesi di una il policy maker accantonare completamen- strategia sulle prospettive della convivenza te l’effetto simbolico, con la conseguenza e delle sue criticità fondata su un’appro- parossistica di veder persino convivere in priata analisi sociale, possibilmente con- un medesimo contesto normativo – come divisa in un’ottica di cura dell’interesse accaduto in passato – scelte obiettivamente generale.

3 K. Booth, Security and Emancipation, Review of International Studies, n.4/199 4 G. Forti, La cura delle norme, Vita e Pensiero, Milano 2018, p. 29

78 Decisiva per una valutazione sembra esse- stanze ministeriali, ma scaturite anche re, a tal fine, la già richiamata divaricazio- da un confronto, agevolante un processo ne tra normazione ed effettività. Più tale ascendente che ne ha legittimato la por- divaricazione si appalesa, nella comune tata innovativa, coinvolgendo convinta- esperienza, come significativa, più il di- mente i gestori dei modelli di governance. scorso sulla sicurezza rischia di rimanere Tali iniziative hanno iniziato a moltipli- confinato all’ambito politico puro, distante care efficacia quando si è consolidata dalle politiche intese come attuazione con- non solo la percezione, ma anche la cer- creta di una visione politica. Indicatori di tezza, attraverso dati e modelli statistici potenziale distacco sono la tendenza all’ e di altro tipo, che non fossero sufficienti iper-normazione, la c.d. bulimia legislativa solo la polizia e la magistratura per pro- e le norme-manifesto che scontano diffi- durre maggiore sicurezza, e che quella coltà persistenti a produrre concreti e vi- risposta, per quanto indispensabile, era sibili effetti. Ove questi fenomeni superino necessario fosse accompagnata anche da la soglia di guardia, essi appaiono come il altro. Questo altro non era da ricercare segno evidente di una condizione di crisi improvvisando, ma poteva essere il frutto della capacità della politica di incidere ef- di studi e di progetti, di analisi e di mo- fettivamente sui processi sociali. delli di politiche della sicurezza parteci- Va anche detto, però, che contestual- pate, prossime ai cittadini, sperimentate mente al lento evolversi di una maggiore e misurate negli effetti. consapevolezza culturale sui temi della C’è, ad esempio, una questione che ri- sicurezza, quella sorta di schermo pro- guarda la promozione e il sostegno, da tettivo incarnato da una politica pubbli- parte delle istituzioni pubbliche, delle ini- ca orientata prevalentemente sul piano ziative di c.d. cittadinanza attiva, laddove della contingenza, ha iniziato a mostrare la partecipazione dei cittadini, prevalen- qualche incrinatura. temente mediante strutture associative e Le scelte destinate ad agevolare l’uso della campagne mirate al conseguimento degli leva dell’inasprimento repressivo non han- stessi obiettivi perseguiti dalla macchina no, infatti, esaurito lo spazio del dibattito istituzionale, produce risultati più rapidi pubblico sui temi della sicurezza né delle e duraturi, oltre che un valore aggiunto iniziative che hanno impegnato diversi inestimabile. attori istituzionali, non solo interessati al Quanto, poi, alle politiche scaturenti da governo delle diverse problematiche, ma esperienze territoriali, pur coordinate in anche protagonisti d’iniziative in differenti un contesto unitario, vengono in evidenza ma concorrenti campi d’azione. le politiche di prevenzione sociale, situa- Mi riferisco a politiche della sicurezza zionale e precoce, così come i modelli e scaturite dall’esperienza dei territori, ca- le esperienze diversificate di community po- paci di veicolare giuste istanze, ascolta- licing; relativamente ai progetti di portata te dalle istituzioni centrali e locali, che generale e indifferenziata, utilizzabili per hanno prodotto buone pratiche di otti- l’intero territorio nazionale, indipenden- mizzazione delle risorse, coordinamen- temente dalle specifiche peculiarità, si to delle iniziative e conseguimento di consideri l’uso dei big data per le analisi buoni risultati. Politiche della sicurezza predittive5, o della social network analysis in non elaborate, quindi, solamente nelle chiave di prevenzione6.

5 E. U. Savona, Big data e predictive policing, Itinerari interni n. 2/2018 6 F. Calderoni, Le reti delle mafie: le relazioni sociali e la complessità delle organizzazioni criminali, Vita e pensiero, 2018

79 volezza culturale: attraverso gli studi accademici prevalentemente nel campo sociologico e criminologico; mediante l’interazione con ricerche e progettualità internazionali; con la crescita della cultura professionale degli addetti ai lavori; per mezzo dell’integrazione del tema sicurezza a molte altre questioni legate, in modo diverso, al benessere delle comuni- tà; con la valorizzazione, sempre più ac- centuata, del pluralismo dei soggetti destinati ad essere protagonisti di azioni e scelte, ciascuno nell’ambito delle proprie specifiche funzioni; con l’esaltazione, infine, del profilo comunitario e di quello relativo alla prevenzione. Crescita culturale e sviluppo della democrazia hanno avanzato di conserva e si è iniziato a declinare l’espressione sicurezza, per molti versi ancora potente sotto il profilo evocativo, aggiungendo un ag- gettivo, o un sostantivo, che ne potessero meglio definire, pur in una indispensabi- Questo fermento di pensiero e di svilup- le unitarietà concettuale, la complessità: po di teorie rafforza la convinzione che riferendosi al perimetro – ad esempio, sicu- il tema complesso della sicurezza non rezza urbana, sicurezza locale, sicurezza possa essere liquidato con un approccio nazionale – al metodo – sicurezza parte- statico. È proprio la proiezione dinamica cipata, sicurezza sussidiaria, sicurezza che evidenzia la necessità di elaborare integrata – o alla finalità generale – sicu- pensiero da tradurre, con il respiro ne- rezza positiva o negativa7. cessario, in scelte e decisioni politiche. E tuttavia, mentre poteva essere salutato A riprova di ciò, nei tempi più recenti con favore un processo volto a cogliere e una serie di fenomeni hanno fatto sfuma- sviluppare pienamente la complessità di re i confini, una volta abbastanza chiari una nozione centrale per la statualità sin tra safety e security. Tale circostanza ha dai tempi di T. Hobbes, e anche dopo gli aperto prospettive del tutto nuove della scossoni dell’illuminismo e della rivolu- nozione stessa di sicurezza, richiamanti zione francese, le sirene di una concezio- l’idea della cooperazione per tutelare e ne securitaria in senso stretto, non sono garantire la sicurezza pubblica intesa in rimaste silenziose. Tutt’altro. Ciò per senso più ampio. almeno due ragioni di fondo. In primo In effetti, si è iniziata a intravedere la luogo, la crescente influenza politica, in possibilità di innovare il concetto statico termini di produzione di consenso, che il di sicurezza quando si è andata conso- discorso sulla sicurezza non cessa di at- lidando una più appropriata consape- trarre, i cui risvolti sono largamente noti,

7 P. Ceri, La società vulnerabile, quale sicurezza, quale libertà, Laterza, 2003

80 anche per gli effetti sul diritto penale, da za dell’elemento emotivo e psicologico, poter essere ormai considerati come un ben evidenziata dalla ricerca in campo dato di realtà. A ciò si aggiunga la riven- sociologico e criminologico, emergono dicata primazia del tema – alla luce del diverse indicazioni. Tra queste, risultano nesso stringente con la statualità come significative: le esperienze di vittimizza- sintesi d’interessi fondamentali – che ha zione, dirette o indirette; il ruolo della posto la politica nella ricorrente condi- narrazione, spesso suggestiva, prove- zione di considerare prevalenti gli aspet- niente dagli ormai numerosi strumenti e ti securitari rispetto alla messa in campo canali di comunicazione accessibili alla di strumenti cooperativi e partecipativi, generalità dei cittadini; il peso, infine, auspicabilmente più efficaci, anche se di un insieme complesso di fattori altri, intuitivamente più difficili e di minore strettamente riconducibili alle singole immediata agibilità. esperienze esistenziali e non agevolmen- D’altro canto, non sono mancati coloro te comprimibili in un contenitore unita- che, richiamando il teorema di Thomas8, rio (certainty). hanno posto l’attenzione sulla dissonan- Un fattore in una certa misura plurale, za cognitiva generata da quella che è sta- che influenza la percezione di sicurezza ta definita post-verità. Se gli uomini defi- e, quindi, sposta sul profilo soggettivo la niscono certe situazioni come reali, esse valutazione dello stato di salute del bene sono reali nelle loro conseguenze, per giuridico che ci si aspetta sia garantito cui la rappresentazione della realtà in un e protetto dallo Stato, è poi la visione ambito sociale è determinata dall’inter- che ciascuno ha della propria condi- pretazione degli attori che ne fanno par- zione esistenziale e del proprio futuro, te sulla base delle loro conoscenze e in- nonché dell’ambiente di vita nel quale formazioni. L’azione degli stessi e la loro è inserito stabilmente. La circostanza condotta sociale è quindi determinata non riguarda solamente le persone in non solo dai mezzi e dai fini, ma anche condizione di maggiore fragilità, per le dalle risorse culturali e cognitive degli at- quali l’intento di rassicurare non può tori: i fatti oggettivi sono meno influenti prescindere da adeguati meccanismi in- nella formazione dell’opinione pubblica clusivi e di sostegno, ma anche coloro, degli appelli all’emotività e alle convin- forse soprattutto coloro – appartenenti zioni personali. Talune affermazioni tipicamente al ceto medio – i quali han- sono percepite come vere anche senza no costruito nel tempo alcune certezze essere necessariamente vere o quanto- e nutrono il timore che queste possano meno verificabili. Se può accadere, poi, affievolirsi o svanire in virtù di cicli re- che l’amplificazione di una concezione cessivi che mettono in discussione l’in- soggettivistica della verità diffonda un dividuo o la famiglia anche dal punto senso di paura nei confronti di determi- di vista della sicurezza delle condizioni nate categorie di persone, sulla scorta fondamentali della propria esistenza. della loro presunta pericolosità sociale, Mi riferisco, in particolare, al peso delle va da se’ che tale fattore sposti l’attenzio- difficoltà del quotidiano riconducibili al li- ne dagli eventi e dalle statistiche9. vello del reddito, all’occupazione, al welfare; Ad esempio, nel contesto dell’indiscussa alle condizioni di degrado o d’invivibilità influenza sulla percezione della sicurez- urbana; all’eventuale assimilazione a

8 F. Battistelli, Sicurezza e insicurezza. Crimine, terrorismo e panico morale in una prospettiva sociologica, Democrazia e sicurezza, n.6/2016 9 M. Valentini, Sulla sicurezza, in M. Valentini, M. Caligiuri (a cura di), Materiali di intelligence, Rubbettino, 2018

81 condivide la mia condizione, nemico e potenzialmente minaccioso chi è diverso o addirittura in qualche modo percepito come abusivo rispetto alla comunità dei cittadini. Tutto ciò non va relegato a una lettura semplicisticamente svalutante dell’approccio “poco razionale” dell’opinione comune, perché parte integrante del “sen- timent” collettivo rispetto al diritto alla sicurezza che va compreso fino in fondo, da parte di chi è deputato a fornire una risposta in termini complessivi, che comprendono azioni (di prevenzione e di repressione dei reati) cultura (della sicurezza e della partecipazione) e politiche di identità, categorie o minoranze a rischio governo. di discriminazione per ragioni religiose, Ecco dunque presentarsi il tema della razziali o di genere; agli interrogativi che, cultura della sicurezza che non va confu- più in generale, pesano sulla personale sa con la cultura della legalità, di cui non percezione del futuro. senza fondamento è stato posto in luce il Si tratta di un insieme di fattori ricono- logorio, derivante da un eccesso retorico, sciuti come capaci di determinare una che rischia di contrapporre un’idea legali- specifica influenza sulla percezione, sog- stica astratta a quella, pervasiva e sostan- gettiva o di gruppo, della sicurezza. Que- ziale, di legalità10. sto significa che sentirsi, o meno, sicuri, La cultura della sicurezza, intesa come dipende anche da dove ciascuno vive, se bene comune e fondamento della con- lavora o se non lavora, se ha possibilità vivenza, è senz’altro cresciuta non solo di progettare il proprio futuro ovvero, al nelle opinioni ma attraverso le prassi. Un contrario, vive problematiche di natura esempio storico potente, per la sua por- personale o sociale che spingono nella tata chiarificatrice, è quello della mobili- direzione di una sensazione di fragilità, tazione partecipata e unitaria di tutto il vulnerabilità e mancata protezione ri- popolo italiano contro il terrorismo briga- spetto al mondo esterno. Un’insicurez- tista, che ha contribuito, insieme con la za, in altre parole, che ben difficilmen- risoluta azione dello Stato, al suo isola- te potrà essere mitigata da meccanismi mento e alla sua sconfitta. esclusivamente autoritativi, non accom- È una sfida, tuttavia, ancora aperta e si pagnati da politiche partecipative e di gioca tutta sull’integrazione tra sicurezza prossimità. Proiettato nella dimensio- individuale, sicurezza collettiva e defini- ne sociale, il complesso di questi fattori zione di modelli partecipati che conferi- può tradursi nel considerare amico chi scano un ruolo alle comunità.

continua

10 Forti G., cit.

A CURA DI MARCO VALENTINI Da “la Repubblica” del 28 marzo 2019

“LA LEZIONE ITALIANA”

di Armando Spataro LE OPINIONI LE

Voltaire sosteneva che la libertà di di giustizia sommaria, siano stati costru- del mondo della cultura), fuori dai palazzi espressione va tutelata, specialmente iti e utilizzati senza riscontri i cosiddetti di giustizia, per far capire l’impraticabi- quella di chi non la pensa come noi. Io “pentiti”. È un’affermazione che ferisce lità di qualsiasi neutralità tra Stato e Br. sono naturalmente d’accordo, ma le of- profondamente le istituzioni italiane: fu- E ricca e produttiva fu la loro dialettica fese e le falsità sono una cosa diversa. rono dieci i magistrati e tanti gli uomini con ministri del calibro di Rognoni per Ho già definito poco rilevante sul piano delle istituzioni vilmente uccisi dai terro- una produzione legislativa rispettosa dei storico la confessione di Cesare Battisti: risti solo perché, codice in mano, appli- diritti di tutti. sapevamo già tutto e non vale la pena di cavano la legge. Nel 2006, la Corte eu- tornare a parlarne. Oggi sembra più im- ropea dei Diritti dell’uomo di Strasburgo, L’Italia, insomma, grazie anche all’importante discutere di quanto da anni si respingendo proprio un ricorso di Battisti, pegno di molti avvocati (come l’omicidio racconta (non sempre in buona fede) sul- affermò la piena legittimità anche del di Croce dimostra), non ha conosciuto la natura della risposta giudiziaria italiana processo in contumacia italiano essendo derive antidemocratiche nella lotta al al terrorismo interno. Diverse sono le fon- i latitanti a conoscenza dei dibattimenti e terrorismo. Il suo sistema, anzi, è stato – ti di certe falsità diffuse: provengono da venendovi efficacemente difesi. ed è – studiato in Europa come modello un certo numero di commentatori italiani, Furono del tutto disapplicate, peraltro, le verso cui tendere. Lo ricordò anche il no- ma soprattutto da molti intellò francesi, poche e marginali norme, come quella stro presidente della Repubblica Sandro di cui Barbara Spinelli denunciò già nel che consentiva alla polizia perquisizioni Pertini, socialista, affermando – come si 2004 «l’ignoranza molto speciale... pe- di blocchi di edifici per cercare latitanti, deve ricordare agli studenti – che l’Italia rentoria... militante». che rischiavano di ledere i diritti dei cit- aveva fermato il terrorismo nelle aule di La prima falsità che richiederebbe auto- tadini. Sono altri sistemi giudiziari, piut- giustizia anziché «negli stadi». critica è quella secondo cui negli anni di tosto, quelli afflitti da inaccettabili pena- È a partire da queste certezze, non dal- piombo i processi avrebbero riguardato lizzazioni dei diritti: proprio in Francia, ad le confessioni di Battisti, che si può e si decine di migliaia di persone perseguita- esempio, le Corti d’Assise speciali emet- deve chiedere autocritica ai sedicenti te per le loro idee politiche. Il fenomeno, tono decisioni senza motivazione che “tutori della democrazia” in servizio per- invece, pur riguardando molti imputati solo dal 2000 sono appellabili e grazie manente effettivo: studino meglio quegli (poche migliaia, però), di cui nessuno all’istituto della garde à vue la polizia può anni senza fidarsi di testimonianze gra- incriminato per le proprie convinzioni interrogare i fermati per terrorismo per 4 dite e inattendibili e trascurino anche per quanto ottuse e crudeli, fu sostan- giorni, in assenza di avvocati e ottenere le dure critiche che alcuni magistrati zialmente elitario e piccolo borghese: la così prove valide nei processi. Per non riservarono ai loro colleghi che avevano menzogna serviva per avallare l’idea di parlare dell’uso dei servizi segreti per accettato di condurre inchieste di ter- un movimento rivoluzionario, di massa e indagini, diffuso altrove e non permesso rorismo (quelli che nell’84, Il Manifesto vincente. in Italia ove hanno operato polizia giudi- definì la “Loggia dei 36”), caratterizzate È falso che l’Italia e il suo sistema giudiziaria, pubblici ministeri e giudici specia- da “ illegalità e trattative sotto banco con ziario non siano stati in grado di garantire lizzati, ma mai Tribunali speciali. Alto fu i pentiti”. Sì, questo dicevano certi magi- i diritti delle persone accusate di terrori- l’impegno di molti magistrati (unitamente strati, ma qualcuno di loro fu per questo smo negli anni di piombo e che, per sete a quello di tanti seri esponenti politici e condannato disciplinarmente.

84 Da “Il Messaggero” del 14 gennaio 2019

“GIUSTIZIA FINALMENTE. L’IMPUNITÀ DI UN CRIMINALE E I SUOI PADRI”

di Carlo Nordio

«Nunc est bibendum, nunc pede libero e infine una vera e propria conniven- cienze dell’Europa. Un’Unione costituita pulsanda tellus». Ora è il momento di za da parte di dittatori ideologicamente su basi economiche e finanziarie che non bere, e di rallegrarsi. Con queste parole contigui a questo rivoluzionario in salsa riesca a realizzare una omogenea giusti- Orazio celebrava la morte di Cleopatra. intellettuale. Le responsabilità maggiori zia penale è, manifestamente, un organi- Con lo stesso entusiasmo noi assistiamo tuttavia gravano sulla Francia, che gli ha smo fiacco e azzoppato. La Francia, con alla cattura di Cesare Battisti, spietato offerto asilo e assistenza come se fosse presidenti diversi, ha fatto malgoverno assassino che si è sottratto per quasi un perseguitato. del principio di asilo politico, conceden- quarant’anni alla nostra giustizia. La Bo- dolo a un criminale condannato da una livia ce lo ha restituito subito, tanto pri- Secondo. Le cose sono cambiate perché giustizia indipendente e imparziale di un ma tanto meglio. E speriamo che finisca sono mutate le condizioni politiche. La ordinamento democratico. Ma questo ori- i suoi giorni in carcere a meditare sulla vittoria alle presidenziali brasiliane di Jair ginale atteggiamento, che non ha niente sua opera sanguinaria, sulla sua ideolo- Bolsonaro ha eliminato alibi ideologici e a che vedere con la sovranità giurisdizio- gia rabbiosa e sulla sua rivoluzione fallita. protezioni giudiziarie, precedentemente nale di uno Stato e ancor meno con la Esaurito questo giustificato momento offerte contro ogni principio di diritto in- salvaguardia dei diritti dell’uomo, non è emotivo, si pongono alcune domande. ternazionale dai regimi amici. La Giustizia che il prodotto di una legislazione affret- Primo: come è stato possibile che un è, o dovrebbe essere, indipendente dalla tata e imperfetta, che ha voluto costruire condannato con sentenza definitiva per forza, ma senza quest’ultima è impoten- un edificio senza criterio, sena progetto, reati tanto gravi sia rimasto impunito te. Questa volta la forza sta dalla parte e senza fondamenta. Così come ha in- per così tanto tempo? Secondo: cosa ha della Giustizia: non possiamo, come Ora- trodotto un’unità monetaria senza una determinato il cambiamento di condizio- zio, che rallegrarcene. comune “governante” tributaria e giuridi- ni che hanno portato alla sua cattura? Terzo. Che accadrà ora? Giuridicamen- ca, così ha mantenuto, per i singoli com- Terzo: cosa accadrà ora? Proviamo a rite, la questione sembra conclusa. La ponenti, prerogative esclusive rivelatesi spondere con il beneficio d’inventario per Bolivia ha decretato l’espulsione del inique e arbitrarie. quanto riguarda l’ultima questione. soggetto entrato illegalmente nel Paese Primo. L’impunità di questo latitante ha per rispedirlo in Italia. L’unico ostacolo Per questo negli anni scorsi i reduci in- molte madri. La condiscendenza benevo- formale che poteva essere determinato tellettuali di Saint Germain des Prés pa- la, e talvolta complice, di una perversa dalla differente disciplina delle sanzioni, trocinavano la causa di Battisti; forse do- cultura progressista che ha sempre mi- sembra anch’esso superato perché non mani riprenderanno la “tirade” in nome di nimizzato, se non giustificato, le respon- sarà necessario chiedere l’estradizione al ambigui princìpi umanitari. Noi, al contra- sabilità di questi terroristi; la diffidenza Brasile, che nel proprio ordinamento non rio, siamo contenti. E non ci dispiace che verso la giustizia italiana, vista ora come prevede la pena dell’ergastolo. la Francia, e con essa parte dell’Europa, una struttura subalterna alla politica ora Un’ultima considerazione. Questa vicen- debba prendere lezione da un presidente come un cieco strumento di repressione; da dimostra, ancora una volta, le defi- brasiliano di origini italiane.

85 A CURA DI MARCO VALENTINI Da “Nazione-Carlino-Giorno” del 15 gennaio 2019

“IL SEME DELL’ODIO”

commento di Claudio Martelli LE OPINIONI LE

Con l’arresto in Bolivia di Cesare Battisti uomini di governo che, impegnatissimi ad Come nel passato, l’estremismo e la violenza è riaffiorato un passato sanguinario che attribuirsi il merito dell’arresto, a esibire per politica che preludono al terrorismo posso- sembra non finire mai e che ci ha fatto primi lo scalpo del prigioniero e le loro ami- no germinare ovunque ma spesso hanno il rivivere l’orrore, lo sdegno, la desolazione cizie politiche in Sudamerica, hanno finto di loro humus ai margini delle università e negli degli Anni di piombo, quando ogni giorno non accorgersi – o non si sono accorti – che scontri di fabbrica. Come nel passato all’e- era funestato da un nuovo assassinio ter- a consegnare Battisti ai nostri ufficiali è stato stremismo di sinistra si contrappone quello rorista. Questa volta la reazione delle istitu- il presidente boliviano, il socialista Morales, di destra: fu così negli anni Venti quando la zioni, quella popolare e anche quella delle e non il populista Bolsonaro, presidente del contro rivoluzione fascista spezzò l’illusione forze politiche è stata unanime. Unanime il Brasile. Pubblicità a parte, la cattura di Batti- dei rivoluzionari che volevano fare come in plauso alla costanza e alla determinazione sti dovrebbe invece indurci a tornare a riflet- Russia. Fu così dove la sacrosanta resistenza degli investigatori che per anni hanno se- tere sull’ampiezza e la durata del terrorismo al nazifascismo degenerò in odiose persecu- guito le tracce di Battisti riuscendo infine a italiano e a chiederci cosa ne sopravviva oggi zioni e vendette private. Fu così negli anni incrinare la rete di protezioni internazionali e in quali forme. A connettere l’oggi con gli Settanta degli opposti estremismi. In un Pa- di cui aveva goduto prima in Francia e poi Anni di piombo ci sono due assassinii, quello ese in cui i semi della violenza, generazione in Brasile. Uniche sbavature la rincorsa di di Massimo D’Antona del 1999 e quello di dopo generazione, si spargono a piene mani dichiarazioni e il presenzialismo di alcuni Marco Biagi del 2002. potrebbe succedere ancora.

Da “la Repubblica” del 4 aprile 2019

“C’È UN VELENO CHE INTACCA LA DEMOCRAZIA. BISOGNA TORNARE AL DIALOGO”

di Dario Cresto-Dina

Intervista a Giuseppe Guzzetti. Dopo 22 sarà festeggiato alla Scala, ha preparato un ventidue anni ci sarà un altro presidente, anni il presidente della Fondazione Cariplo discorso di appena due cartelle per 1800 con ogni probabilità Andrea Sironi, già ret- lascia il suo incarico: “Il mio vero orgoglio invitati: “Le storie belle hanno un lieto fine, tore dell’Università Bocconi. non è quello che abbiamo realizzato, ma ma non hanno una fine. Semplicemente ne Guzzetti potrà occuparsi a tempo pieno essere certo che tutto questo proseguirà”. cominciano altre”. Ringrazierà la squadra: delle sue passioni. Il basket che lo ripor- “Il mio vero orgoglio non è per quello che ta alla pallacanestro Cantù e alle partite Come i contadini che lasciando casa ne abbiamo realizzato, ma essere certo che sull’asfalto sotto la pioggia, la montagna ritinteggiano le pareti e puliscono l’aia tutto ciò proseguirà”. tra la Valtellina e le Dolomiti e Dio che pre- “tanto che si potrebbe rovesciarvi sopra la Quasi trentamila progetti nel campo ga immancabilmente un’ora al giorno. Lo polenta” Giuseppe Guzzetti fa lo stesso con dell’arte, del sociale, dell’ambiente e della chiamano di nascosto Barbetta di ferro, lui la Fondazione Cariplo. In via Manin il pa- ricerca scientifica con un impegno di oltre se la ride, dice che c’era un gerarca fa- lazzo Melzi d’Eril brilla come un’argenteria, tre miliardi di euro. I bambini prima di tutti. scista con lo stesso soprannome, o forse in alcune stanze ancora si avverte l’odore Il 27 maggio, giorno del suo ottantacinque- no, ma per nulla al mondo rinuncerà a quel del bianco dato di fresco. Lunedì Guzzetti simo compleanno, uscirà di scena. Dopo pelo rado, il suo “onore del mento”.

A CURA DI MARCO VALENTINI

“Io sono antifascista”, aggiunge battendo scontro era durissimo ma non è mai venu- nella campagna della Cascina Piatti di Tu- il palmo della mano sulla scrivania e ri- to meno il rispetto dell’avversario. Oggi un rate, la solidarietà tra gli ultimi, i preti che corda che porta il nome di un prete, don veleno si sta insinuando nella nostra vita hanno creato la mutua e le cooperative di Giuseppe Pagani, che per avere criticato quotidiana e intacca le radici della demo- consumo che facevano credito ai contadi- il Concordato venne sbattuto nella più crazia”. ni tra un raccolto e l’altro. Un welfare dal piccola parrocchia della curia. Racconta basso al quale la Fondazione si è ispirata”.

LE OPINIONI LE di tutto questo nella sala gialla accanto al Chi sono coloro che seminano odio? suo ufficio, chiamata stanza della Confes- “Guardi, non mi faccia fare nomi. La verità Così avete realizzato lo stato sociale sione dal titolo del dipinto che un tempo è che l’odio non viene dal nulla. I bisogni di comunità. la dominava. reali non possono essere ignorati, vanno “Sa che a Milano ci sono 21mila bambini affrontati e risolti, non strumentalizzati. in povertà assoluta? Potevamo alzare gli Lei è stato ed è ancora un uomo di L’avversario non deve essere un nemico. occhi al cielo o inventare qualcosa. Ab- grande potere. Presidente della Lom- La coesione sociale va recuperata perché biamo scelto la seconda strada mettendo bardia, parlamentare, presidente è una condizione necessaria. Dobbiamo attorno allo stesso tavolo enti pubblici, dell’Acri e della fondazione Cariplo. tornare al dialogo vero tra i cittadini e le terzo settore, aziende e cittadini. In cinque Nell’esercitarlo che cosa lo ha gui- istituzioni. Invece iamo divisi tra chi è so- anni il programma di welfare di comunità dato? vranista e chi no, scordando che l’Europa ha impegnato trentasei milioni e mezzo di “Ho sempre interpretato il potere come è un valore che non possiamo dissipare. Si euro, raggiunto quasi 300mila persone e impegno per dare risposte ai problemi del- vince tutti o si perde tutti. Dobbiamo met- ingaggiato 1700 imprese. La comunità la gente. Vengo dalla dottrina sociale della tercelo bene in testa”. che sembrava un concetto astratto si è Chiesa, avevo un professore, Francesco trasformata in qualcosa di molto concreto Vito, che insegnava l’economia al servizio Come giudica il governo gialloverde? per le famiglie, i bambini, i giovani e gli dell’uomo. Prima viene l’uomo, ce lo ram- Qualche mese fa lei ha stoppato un blitz anziani che hanno bisogno”. menta anche Papa Francesco”. della Lega sulla Fondazione. “Torni il 28 maggio e le risponderò, non Che cosa farà dal 28 maggio? Ma il potere può essere spesso dia- voglio coinvolgere il mio ruolo di presiden- “Salirò per qualche tempo in montagna, bolico. Le ha fatto commettere degli te con i miei pareri di uomo libero”. non in convento come qualcuno ha detto. sbagli? Anche se mi spiace non poterlo fare. An- “Ne ho fatti tanti, per ridurli ho cercato di Nel 2001 Giulio Tremonti cercò di li- drò più spesso al priorato di Bose dal mio circondarmi di persone capaci, migliori di mitare l’autonomia delle fondazioni. amico Enzo Bianchi”. me. L’ho imparato da Aldo Moro. E poi ci Lei lo sconfisse davanti alla Corte sono stati gli insegnamenti di mia nonna costituzionale. Fu lui il suo più duro Chi è Dio nella sua mente? Carolina, uno soprattutto: sii sempre l’uo- avversario? “Qualcuno che ha il cuore più grande degli mo che dice quel poco che sa e che fa “Si sbaglia, dopo la sentenza Tremonti uomini e che quando sbandi ti aspetta”. quel poco che può”. mi assicurò che ci avrebbe rispettati e da Borges riteneva la teologia una bran- allora i nostri rapporti furono di grande e ca fantascientifica della letteratura. Nella Dc ha militato nella corrente di reciproca correttezza. In realtà dietro al Immagino che lei sia in disaccordo Giovanni Marcora, il partigiano Alber- ministro c’erano altri politici. La Fondazio- con la teoria: è assurdo quindi credo. tino. Che cosa ha significato per lei? ne Cariplo era il loro oggetto del desiderio, “Perché assurdo? Io credo nell’aldilà “Ho sempre pensato che i giovani devono non poterla controllare sul territorio che come ci ha insegnato Gesù Cristo. Anche essere rivoluzionari, altrimenti nascono rappresentava il cuore del loro potere, li per questo voglio fermarmi e meditare. Ho vecchi. C’erano Granelli in Lombardia, Pi- faceva impazzire”. una stanza piena di libri accatastati negli stelli a Firenze, Galloni a Roma, De Mita a anni e che voglio finalmente leggere. E sa Napoli, Misasi in Calabria. Volevamo cam- Alla fine, tuttavia, il grande abbraccio una cosa? Ragiono quotidianamente sulla biare il partito, allargare la base demo- Stato-Fondazioni è avvenuto con la morte, per abituarmi a quando arriverò là. cratica, creare il centrosinistra, giungere Cassa depositi e prestiti. Quale bilan- Mi sono dato un traguardo di cinque anni”. al compromesso storico. Ci chiamavano i cio fa di questa esperienza? comunisti di sacrestia”. “Credo sarà positivo fino a quando ognu- Norberto Bobbio diceva che arrivati a no starà al suo posto. Voglio dialogare una certa età si è stufi di vivere. La politica ha cominciato ad affasci- con chi governa, ma pretendo il rispetto “Non sono stanco di vivere. Ma penso che narla nel 1953. È vero che scappava dei limiti stabiliti dallo statuto e mi oppor- la mia funzione su questa terra sia esau- dal collegio Bellarini di Seregno per rò sempre a operazioni scriteriate, come rita”. andare ai comizi? quella di Alitalia, per esempio. Abbiamo ”Sì è successo”. comunque uno strumento di garanzia, il Che cosa si porterà a casa dall’uf- voto di blocco”. ficio? Che cosa pensa oggi della politica “Ricordi. Anzi una cosa c’è, gliela vado a italiana? Lei ha visto i preti difendere i conta- prendere, così la vede”. Una coppa dona- “Posso dirle la considerazione di un vec- dini analfabeti. Che cosa ha imparato tagli da una scuola, una vela dorata gon- chio che ha attraversato molte stagioni dalla povertà? fiata dal vento con queste parole incise politiche, economiche e sociali a partire “Non ho fatto la fame, i miei genitori erano sulla targa del basamento: “Noi e il nostro dall’immediato dopoguerra, quando lo commercianti. Ma ho incontrato la povertà futuro, i giovani della provincia di Novara”.

88 Da “L’Eco di Bergamo” del 16 aprile 2019

“COESIONE SOCIALE I PREFETTI NECESSARI”

di Stefano Sepe

Alla fine dell’800 un senatore del Regno, nel nostro ordinamento le istituzioni bile e frammentata – processi di enorme Luigi Zini, definì i prefetti defensores pubbliche. Egli rappresenta – nella sua complessità originati da trasformazioni civitatis. Di questa antica figura di alto accezione più ampia – lo Stato, non epocali (come le migrazioni) o da azioni funzionario dello Stato si è discusso nei soltanto per ciò che, nel variare delle di attacco diretto ai sistemi democratici. giorni scorsi a Bergamo, a proposito del congiunture politico-istituzionali, san- In tale scenario le strategie dei governi libro («Un prefetto a Bergamo»), scritto a ciscono le norme, bensì perché tale devono partire dalla riflessione sui crite- quattro mani dal prefetto Cono Federico, identificazione è radicata nella pubblica ri di azione delle istituzioni pubbliche, i che ha ricoperto l’incarico nelle nostra opinione e nella stessa auto-percezione quali mutano in ragione della necessità provincia dal 2001 al 2007, e da Franco dei funzionari. Identità e stile di servi- di rispondere in maniera soddisfacente Cattaneo, editorialista de L’Eco. Dal di- zio hanno fatto dei prefetti la “rete delle non soltanto alla garanzia dell’ordine e battito è emersa una domanda di fondo, reti” dell’organizzazione amministrativa della sicurezza, bensì alle richieste di formulata in senso indiretto anche dal italiana per tutto l’arco della storia uni- efficacia degli interventi tesi al benes- sindaco. Giorgio Gori: nel sistema istitu- taria. sere dei cittadini. Non è difficile rileva- zionale italiano – nel quale si è andato Le società dell’intero pianeta sono alle re che l’azione dei prefetti si colloca in progressivamente affermando il criterio prese con lo scarto drammatico tra gran parte dei crocevia sopra richiamati. del decentramento di funzioni agli enti economia globalizzata e ordinamenti In primo luogo nella funzione di garanzia territoriali - quale può essere il ruolo del giuridici. Ciò ha fatto saltare, in ma- delle libertà civili e dei diritti. Gli ele- prefetto? O, secondo alcuni, ha ancora niera irreversibile, i paradigmi sui quali menti distintivi sono il carattere politi- senso una tale figura nell’ordinamento gli Stati definivano i principi e le regole co-amministrativo dei compiti esercitati; del nostro Stato? interne ai singoli ordinamenti, nonché i il ruolo essenziale di garante della lega- Gli insegnamenti della storia offrono una rapporti tra essi e non si può non rile- lità; la capacità di mediare nei casi di risposta sola: quanto più le amministra- vare come le istituzioni vivano, in modi conflitto sociale; il ruolo di catalizzatore zioni territoriali, che sono le più vicine ai diversi a seconda dei casi, una fase di nelle situazioni di crisi. Questi caratteri cittadini, sono chiamate a svolgere com- grande incertezza. Tanto gli Stati, quan- distintivi si traducono in precisi schemi piti complessi, tanto più diventa indi- to gli ordinamenti sovra statuali sono di comportamento: la fedeltà alle isti- spensabile un elemento di raccordo tra in evidente affanno ed hanno la strin- tuzioni nel rispetto delle leggi, la voca- Stato e territori. Per coniugare diversità gente esigenza di assestamenti su basi zione a cercare il dialogo per garanti- e unità: lo Stato come sistema unitario, più avanzate e solide, che permettano re la coesione sociale. Il rispetto delle le comunità locali con la loro autonomia. di ricomporre gli squilibri, riducendo lo istituzioni e dei cittadini come “religione Pur in contesti storici e modelli istituzio- scarto tra dinamiche socio-economiche civile” sono il connotato simbolico che nali profondamente diversi il prefetto è, e garanzie dei diritti dei cittadini. Negli meglio definisce il prefetto, il quale e deve sentirsi in ogni circostanza, un Stati democratici i governi sono alle previene visto (e dimostra di essere) l’indi- funzionario al servizio dei cittadini e del- se con una molteplicità di fattori di crisi: spensabile “sponda” sia per colloquiare le istituzioni. Nessun funzionario – più hanno l’obbligo di affrontare – in una si- con il centro, sia per risolvere problemi del prefetto – ha incarnato (e incarna) tuazione geopolitica estremamente modi ambito locale.

89 A CURA DI MARCO VALENTINI LE OPINIONI LE

Dal “Corriere della Sera” del 5 aprile 2019

“L’INARRESTABILE DECADENZA DELLE CLASSI DIRIGENTI”

di Michele Salvati

L’Italia possiede ancora le risorse rellata storica del libro è lo stesso che partire dagli anni 70 del secolo scorso, e le capacità progettuali necessa- diede Raffaele Mattioli: che solo di rado salvo brevi intervalli, mentre i compiti rie a definire e mettere in atto una l’Italia seppe dotarsi di «una classe diche dovrebbero affrontare si sono fatti strategia che la allontani dal declino rigente adeguata». sempre più gravosi, soprattutto a causa economico in cui ristagna e, tra i no- delle inadempienze passate. Il «breve stri migliori economisti, è ampio il con- periodo» – l’esigenza di conquistare senso sulle iniziative che andrebbero Ciocca non entra nelle ragioni di voti – è entrato sempre più in conflit- intraprese: da ultimo si veda l’efficace questa inadeguatezza, in particola- to con il «lungo periodo», l’esigenza di sintesi storica di Pierluigi Ciocca, Tor- re della classe politica, cui spetta la governare bene. Di seguito non pos- nare alla crescita: perché l’economia responsabilità del governo complessivo so entrare nelle ragioni che spiegano italiana è in crisi e cosa fare per rifon- del Paese: dunque, in democrazia, an- come mai questo conflitto, endemico in darla (Donzelli) e in particolare l’ultimo che il compito di ottenere un sostegno tutte le democrazie, sia particolarmen- capitolo, La via d’uscita. Una via d’u- elettorale sufficiente ad attuare il dise- te acuto nel nostro Paese e mi limito a scita possibile ma dura e lenta, che gno lungimirante che dovrebbe perse- descrivere a mo’ d’esempio come esso richiederebbe classi dirigenti di grandi guire. Leggendo il libro – denso di fatti, si presenta oggi. qualità – nell’impresa, nel sindacato, di numeri, di confronti – è però difficile nelle istituzioni, nei partiti – capaci di evitare l’impressione che l’adeguatez- tener fermo un disegno lungimirante di za delle classi politiche che si sono Assumendo come dati l’attuale si- crescita economica e civile. E il giudizio succedute nell’Italia repubblicana sia stema elettorale e gli orientamenti che emerge dalla breve ma densa car- andata continuamente deperendo già a popolari prevalenti, tenendo conto

90 delle strategie dei principali partiti e Salvini voglia affrontare la legge di Bi- sanzioni. Diverso il caso delle politiche del mutamento dei rapporti di forza a lancio 2020 nell’ambito del «contratto» economiche, sulle quali l’Europa e so- favore della Lega segnalato dalle ele- stipulato con loro: il discredito di una prattutto i mercati sono più attenti: ma le zioni regionali e dai sondaggi, due sono legge lacrime e sangue – necessaria a conseguenze dannose di quota 100, un gli equilibri politici che potrebbero, in mantenere il rispetto dei patti europei altro dei suoi mantra, potrebbero essere astratto, sostenere una politica econo- e a evitare un attacco dei mercati – ri- attenuate da provvedimenti successivi. mica relativamente coerente, se pur non cadrebbe anche sulla Lega e ne inde- E l’alleanza (facile con Fratelli d’Italia, in grado di «rifondare l’economia italia- bolirebbe il consenso che al momento possibile con Berlusconi o gli ex berlu- na» come Ciocca vorrebbe: un equili- riscuote. Dunque, elezioni anticipate. sconiani), oltre al consenso prioritario brio di Centro e uno di Destra-Centro. È vero che provocare nuove elezioni è dei «ceti produttivi» del Nord, potrebbero Il primo potrebbe mettere insieme tutti un passaggio difficile e rischioso e che spingerlo in questa direzione. i partiti dichiaratamente anti-populisti, Salvini, se potesse evitarlo, lo farebbe anzitutto Pd e Forza Italia, più eventuali volentieri: le cose gli vanno benissimo altre forze centriste che emergessero così. Per quanto? Se le prossime elezio- Se tale esito si realizzasse, si pas- nel frattempo, ammesso che non ar- ni regionali ed europee confermassero serebbe da un populismo bicipite e rivi prima un disastroso attacco dei i sondaggi a suo favore, difficilmente confuso a un più coerente populi- mercati contro il nostro debito sovra- sprecherebbe il momento magico in cui smo autoritario di destra: l’Italia si no. Questo raggruppamento avrebbe il si trova e una crisi dell’attuale governo avvicinerebbe ai regimi di Kaczynski e vantaggio di un credibile orientamento sarebbe possibile. Orbán, tollerati in questa Europa dal- filoeuropeo ma incontrerebbe l’ostaco- la bocca buona e accettati dai mercati lo dell’avversione antiberlusconiana a finché ne rispettano le regole fiscali e sinistra e di una simmetrica avversione Chiediamoci però: qualora una co- finanziarie, cosa che non sarà facile contro il Pd a destra: le truppe rimaste alizione di Destra-Centro dovesse per noi, ma non impossibile. nel Pd e in Forza Italia probabilmente prevalere in elezioni anticipate, E in tal caso, con una maggioranza non tollererebbero una collaborazione. come potrebbe Salvini rinnegare la re- in Parlamento e nelle Regioni, Sal- E un leader che sappia dare un’anima torica populista e sovranista alla quale vini avrebbe in mano, fra tre anni, la e un sogno al vasto insieme di elettori è dovuta la sua popolarità e presentar- Presidenza della Repubblica, il prin- che soffrono dell’estremismo populista si con un governo tollerato in Europa cipale baluardo oggi esistente con- e si rendono conto dei danni che pro- e accettato dai mercati? Ma dovrebbe tro il populismo. Chi scrive, dovrebbe duce non mi pare sia in vista. Insomma, proprio rinnegare il messaggio che gli essere chiaro, ritiene questo scenario i numeri probabilmente non ci sarebbe- ha sinora consentito il successo elet- disastroso per il nostro Paese. E che ro e questo potrebbe giocare a favore torale? La retorica antieuropea e so- solo evocarne la possibilità dovrebbe di un equilibrio di Destra-Centro. vranista, in Salvini, è stata soprattutto mettere in allarme tutte le forze, istitu- una conseguenza del suo atteggiamento zionali e politiche, che contrastano un verso l’immigrazione, un atteggiamento deragliamento così radicale dal corso Per quanto i 5 Stelle siano disposti piuttosto condiviso in Europa: Salvini democratico ed europeista che l’Italia a (quasi) tutto pur di evitare nuo- potrebbe alimentare questa sua fonte di ha perseguito dalla fondazione della ve elezioni, mi sembra difficile che popolarità senza incorrere in insuperabili Repubblica.

91 RECENSIONI

Marco Valentini “QUANDO SALE LA NOTTE. LE MONTAGNE, LA MEMORIA, IL CORAGGIO” LIBRI Editoriale Scientifica, Napoli, 2019

Nel titolo una sintesi dei contenuti di quello si indirizza su un archivio di famiglia che in quanto Mario, con una maturità che sor- che è un viaggio nella memoria e nei luoghi preserva vecchie stampe, fotografie e docu- prende in un diciottenne, esprime tutta la dell’anima, un “pellegrinaggio visionario” menti relativi ad una particolare vicenda vis- sua riconoscenza nei confronti del Generale come lo definisce l’autore. suta dal padre, all’epoca diciottenne, che a per il conforto che gli ha donato in quei tristi Il viaggio inizia da una stazione ferrovia- seguito di delazioni che lo accusavano di non momenti e ricorda come sia morto da eroe ria della periferia romana, o forse su un precisate attività cospirative venne internato fornendo fino all’ultimo una testimonianza di treno diretto a Berlino, ed è “sospeso nel nel famigerato carcere romano di via Tasso. straordinario valore etico. tempo”, ovvero avviene in una dimensione Marco Valentini sente che questa è una Di come tutti ricorressero a lui per un confor- tempo-spazio indefinita. Di certo percorre i “missione speciale” in quanto riguarda una to morale e di come “dimostrava con grande luoghi del cuore del nostro autore, che ama vicenda custodita con grande riserbo dal chiarezza e sentimento le sue idee”. i treni e la montagna, e ha come prima meta padre. Una ferita rimasta aperta, un dolore Di come avesse sempre mantenuto un’asso- la casa di famiglia di Amatrice, ferita a morte sempre presente sul quale ha voluto calare luta serenità nella convinzione che “la Ger- dal sisma. Altro luogo del cuore. il silenzio. mania non vincerà perché non basta farsi È un viaggio interiore, intriso di sentimento E lui, a distanza di molti anni, vuole ripercor- temere, bisogna farsi amare”. ed idealità, nei luoghi cari e nella memoria, rere proprio quel dolore per comprendere, Il linguaggio sobrio ed incisivo di Mario disve- che via via disvela una esigenza più specifi- condividere dei sentimenti e delle sofferenze la la profondità dei sentimenti di un ragazzo ca: una conoscenza più profonda del padre, più intime mai disvelate. scampato alla morte, che ha conosciuto l’or- scomparso nel 1990, di un suo passato su Si reca dunque sul calar della sera, “quando rore della guerra e fortemente vissuto quegli cui ha calato un velo di riserbo. scende la notte” nella oggi anonima via Tas- ideali patriottici che portarono molti giovani a La casa di Amatrice, che deve essere sgom- so (“un corridoio grigio”) per immergersi in sacrificare generosamente la vita. berata prima di essere abbattuta, appare quella atmosfera cancellata dal tempo, ma Quelle righe mostrano all’autore un’intimità nella sua fragilità ancora più sospesa tra la presente per sempre nei cuori dei sopravvis- celata di Mario, un ricordo troppo doloroso terra ed il cielo, in una atmosfera irreale, che suti e dei familiari di coloro che non fecero per essere condiviso con i suoi cari che ora trasporta Marco Valentini in una dimensione ritorno a casa. Rivive quell’orrore, quegli vivono in un mondo migliore che quei sacri- atemporale e lo induce ad immergersi nel scandali, la volontà tedesca di annientare un fici ha contribuito a costruire. Gli consente passato, a confrontarsi con i propri ricordi. nemico inerme attentandone la vita e la di- altresì di entrare in sintonia con le idealità Si chiede dunque quanto le proprie memorie gnità, e l’indifferenza di coloro che, meschi- patriottiche che portarono tanti giovani ad siano veritiere o deformate dai sentimenti e namente, vollero non vedere per mantenersi avere, con coraggio e perseguendo degli da una velata nostalgia, ovvero da “un’emo- al sicuro. ideali dì libertà, comportamenti eroici. zione dalle molte facce che spesso segnala Avverte la paura, per la propria vita e per i Quei sacrifici, quei valori hanno creato le un rapporto non pacificato con ciò che si ha destini dell’umanità, provata da coloro che premesse per la nascita della nostra Costi- alle proprie spalle”. subivano detenzioni e torture e si chiede tuzione, fondata su quegli ideali ed espres- Ed osserva che in quel ricordo non sempre quali possano essere stati i pensieri del gio- sione di quel patriottismo incarnato da quei obiettivo si vive una “storia di amore con la vane Mario confinato nella cella 11. martiri. propria fantasia”. Sa che in quel luogo di terrore maturarono Valentini ne ricorda alcuni, anche giovanissi- In questa dimensione anche fantastica parte anche testimonianze di grande dignità e mi, evidenziandone la lucida dunque un’esplorazione più mirata, e corag- patriottismo ed uno spirito di fratellanza che determinazione e la ferma volontà di avere giosa, nei propri sentimenti e nel passato alla fece scrivere a Bobbio che “eravamo ridiven- un Paese libero e democratico. ricerca del giovane Mario, suo padre. tati uomini”. Perché anche nei contesti più II “pellegrinaggio visionario”, il percorso a ri- Alla ricerca di un Mario diverso da quello che drammatici “c’è sempre la possibilità di una troso è compiuto e riporta l’autore nella casa ha conosciuto ed amato, per conoscerne scelta che metta al centro l’uomo e il sacro di Amatrice, alle operazioni di sgombero che una parte più intima, più riservata. valore della vita”. intendono ancora una volta salvare dall’”ur- Luogo di partenza privilegiato è la bibliote- Tra le vecchie carte ritrovate ad Amatrice ha lo” del terremoto almeno parte della memo- ca, che custodisce la passione dell’autore scoperto una lettera che Mario, miracolosa- ria, stavolta familiare, ovvero quegli oggetti per la montagna, e lo scorrere lo sguardo mente sopravvissuto al carcere - forse per testimonianza di tradizioni, consuetudini, su quei libri lo riconduce “di montagna in l’intervento di un sacerdote che ne ottenne sentimenti di un vissuto domestico. montagna”. Ma la biblioteca è anche lo la grazia per la giovane età - sentì il do- E infine Marco si chiede cosa ne penserebbe scrigno di una passione paterna per la cul- vere di scrivere a liberazione avvenuta alla Mario di questo racconto, di questo suo atto tura, e conserva i suoi libri, anche corredati famiglia del Generale Simone Simoni, suo di amore. di annotazioni, la cui lettura consente una compagno di prigionia poi perito nell’ecci- In realtà, ora più di prima, lo sa molto bene. prima intimità col genitore. dio delle fosse Ardeatine. L’esplorazione diviene più sofferta laddove Questa lettera è di straordinaria intensità Leopoldo Falco

92 93 RECENSIONI

Fabio Santilli “IN NOME DELLA LEGGE-TRACCE SATIRICHE DELLA POLIZIA ITALIANA

LIBRI TRA OTTO E NOVECENTO”

Ufficio Storico della Polizia di Stato, Roma 2009

Il volume nasce nel 2009 dalla collaborazio- Italia che nel resto del mondo, che ha ne tra l’Ufficio Storico della Polizia di Stato, come scenario la realtà storico - sociale il Centro Studi Galantara, la Biblioteca Na- dell’epoca. zionale Centrale di Roma e la Biblioteca del Con il Romanzo Giallo della Mondadori si Ministero dell’interno e costituisce l’evolu- diffonderà ufficialmente intorno agli anni zione di un progetto storico-documentario Trenta in Italia il genere poliziesco, incen- sull’attività della Polizia italiana, analizzata trato sulla figura del poliziotto che provve- sotto diversi profili, cui corrispondono le de attraverso i più disparati strumenti di due sezioni dell’opera: la prima, dal titolo indagine a risolvere casi spesso intricati e, “Satira e Polizia tra Otto e Novecento” è ar- apparentemente, di improbabile soluzione. ticolata in quattro interventi e comprende L’ultima parte dell’opera analizza le riforme una descrizione della Polizia di Stato sotto di maggior rilievo che hanno interessato la il profilo satirico; la seconda parte, dal titolo Polizia italiana negli ultimi 150 anni, che “Complementi di ricerca” include due in- hanno determinato il progressivo poten- terventi che, trascendendo dalle tematiche ziamento delle strutture organizzative e il satiriche, offrono una panoramica completa perfezionamento delle strategie in tema di della figura del poliziotto in Italia e in Europa sicurezza: al riguardo, un focus particolare come descritta nell’arte e nella letteratu- È proprio la figura del poliziotto, quale viene posto sulla legge 121/1981, che ha ra e analizzano i processi di riforma che braccio del potere, che suscita la fantasia ridisegnato l’intero sistema dell’Ammini- hanno interessato la Polizia sin dal 1852, dei maggiori scrittori satirici dell’epoca e strazione della Pubblica Sicurezza. quando fu creato il Corpo delle Guardie di che trova espressione nei giornali che si L’autore dell’ultimo saggio del volume de- Pubblica Sicurezza. diffondono in quel periodo. scrive con cura l’evoluzione della Polizia Più in particolare, la prima parte del volu- I giornali satirici che nascono e si diffon- italiana negli anni e il diverso approccio me descrive la nascita e la diffusione della dono nell’Italia liberale forniscono un’im- delle forze dell’ordine nei confronti della stampa satirica – che avviene intorno alla magine sostanzialmente ribaltata dei società: egli si sofferma in particolare, sul seconda metà dell’Ottocento - finalizzata tutori della legge, che riflette il pensiero concetto di Polizia di prossimità, che ne- sin dall’inizio ad esprimere il malcontento dell’opinione pubblica, la quale vedeva gli gli ultimi decenni si è andato diffondendo sociale nei confronti degli esponenti del appartenenti alle forze dell’ordine come sempre più insistentemente e che com- potere politico dell’Italia liberale, avvezzi a individui senza specializzazione tecnica, porta una presenza capillare delle forze storture, abusi e vizi. rozzi, svincolati dall’obbligo di rispettare la dell’ordine sul territorio, vicina alla comu- Il disegnatore satirico mira a smascherare legge, insensibili di fronte ai diritti dei più nità di riferimento dalla quale raccoglie le le contraddizioni attraverso la caricatura deboli e spesso crudeli. istanze di sicurezza. dei personaggi, operando un’alterazione Le pagine degli autori di questa prima Questa circostanza, unita alla capacità delle loro caratteristiche fisiche e a far parte si accomunano per la puntuale di evolversi rispetto ai cambiamenti della emergere le qualità morali del soggetto descrizione dell’excursus storico della realtà sociale, ha rappresentato la moda- rappresentato: veicolo di comunicazione letteratura satirica tra Otto e Novecento, lità vincente per affrontare le sfide dettate utilizzato dall’autore è la cosiddetta vis co- con particolare riguardo alla costruzione dalle nuove emergenze quali il terrorismo, mica, attraverso la quale vengono eviden- della figura del poliziotto quale stereotipo la microcriminalità e l’immigrazione clan- ziati aspetti criticabili o esecrabili di perso- negativo, le cui caratteristiche fisiche esa- destina. ne, che mira a suscitare una riflessione da sperate sono lo specchio della sua profes- La presente opera ha il merito di aver parte dell’opinione pubblica. sione e del suo agire. rappresentato come si sia evoluta posi- Presi di mira da parte dell’autore satirico Come anticipato, la seconda parte dell’o- tivamente la percezione della figura del in quel periodo non sono solo i detentori pera trascende dalla tematica affrontata poliziotto nella società italiana, fenomeno del potere politico, ma anche coloro che nella prima sezione, regalando al lettore che si collega alla diffusione della cultura garantiscono la sopravvivenza e la stabilità un’interessante panoramica della lette- della legalità e alla crescente fiducia del di tale sistema di potere, ovvero le forze ratura, del fumetto e del teatro tra Otto cittadino verso le Istituzioni. dell’ordine. e Novecento di stampo poliziesco, sia in Laura Visone

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