« La Force des Idées » Collection dirigée par François Azouvi LA MONARCHIE NUCLÉAIRE DU MÊME AUTEUR

De Gaulle, les gaullistes et Israël, , Alain Moreau, 1974, 366 p. Les Conseillers du président - De Charles de Gaulle à Valéry Giscard d'Estaing, Paris, P.U.F., 1980, 200 p.

En collaboration : La Politique extérieure de Valéry Giscard d'Estaing, sous la direction de Samy Cohen et Marie-Claude Smouts, Paris, Presses de la Fondation nationale des Scien- ces politiques, 1985, 436 p. SAMY COHEN

LA MONARCHIE NUCLÉAIRE

Les coulisses de la politique étrangère sous la V République

HACHETTE © Hachette, 1986. REMERCIEMENTS

Ce livre doit son existence aux nombreuses personnalités qui ont accepté de me recevoir et m'éclairer, sacrifiant ainsi de leur temps précieux. Il ne s'agit pas là d'une formule de politesse mais d'une vérité d'évidence. Je tiens à remercier François Mitterrand, président de la République, son prédécesseur Valéry Giscard d'Estaing, Raymond Barre, , Maurice Couve de Murville, Jean François-Poncet, , Pierre Mauroy, Michel Poniatowski, Jean Sauvagnargues, Maurice Schu- mann, anciens membres du gouvernement. Je remercie également pour leur aide inestimable

Jacques Attali François de Laboulaye Jean Ausseil Philippe Lagayette Edouard Balladur Jean Laloy Denis Bauchard Daniel Lebègue Jean-René Bernard Paul Lemerle Jean-Louis Bianco Jean-David Levitte Serge Boidevaix André Libourel Etienne Burin des Roziers Jean-Louis Lucet Jean-Pierre Brunet Guy Méry Marie-Claude Cabana Thierry de Montbrial Alain Chenal Jean-Bernard Ouvrieu Arthur Conte Guy de Panafieu Philippe Coste Robert Peccoud Geoffroy de Courcel Jacques Pelletier Bruno Delaye Guy Penne Denis Delbourg Philippe Petit Geneviève Domenach-Chich Claude Pierre-Brossolette Michel Duclos François Puaux Bertrand Dufourcq Jacques Rigaud Pierre Emeury Gabriel Robin Henri Froment-Meurice Alain Rouquié Jean-Michel Gaillard Jean Saulnier Guy Georgy Jean-Louis Gergorin ean-Marie Soutou Yves Gras JeanMaurice Serisé Ulrich François de Grossouvre Pierre-Jean Vandoorne Elizabeth Guigou Hubert Vedrine Francis Gutmann Renaud Vignal François Heisbourg Jacques Viot Pierre Hunt Jacques Wahl Jacques Huntsinger Martin Kirsch Ma gratitude va également à Marie-Claude Smouts pour ses précieux conseils et à Sylvia Granhoulac qui a tapé ce texte avec efficacité et gentillesse. Auteur de trois ouvrages, je n'ai pourtant pas de vocation particulière pour l'écriture. Titulaire d'un bac agricole effectué dans les confins du désert du Néguev, je me destinais à des études vétérinaires. Faute d'avoir pu me consacrer à la vie des animaux, je me suis attaché à mon autre passion : les «décideurs» en politique étrangère. Je n'aurais pas pu surmonter les obstacles de ce singulier parcours sans le soutien affectueux de Nonna. INTRODUCTION

En politique étrangère, qui décide ? Le président de la République, bien évidemment. C'est du moins l'opinion la plus répandue. Une croyance solidement ancrée chez les Français veut que la politique étrangère et militaire soit la « chose » de l'hôte de l'Élysée, sa compétence exclusive, « l'empire du bon plaisir ». De droite ou de gauche, tous les présidents de la V République ont été accusés de pratiquer une diplomatie secrète et solitaire. Abusant des libertés que lui laisse le système politique, le chef de l'État déciderait seul, agirait seul, trancherait seul, reléguant « l'outil diplomatique » à un rôle de pure exécution. Vision fantasma- tique qui correspond plus à la diplomatie de la de Louis XIV qu'à celle de la V République. Plusieurs années de recherches menées sur fond d'entre- tiens auprès de dizaines de responsables, à tous les échelons du gouvernement et de l'administration, font apparaître une réalité plus complexe. Certes, le président détient des pouvoirs importants, les moins contrôlés que puisse exercer le chef d'un État moderne, et l'image d'un homme qui décide seul dans le secret de son bureau n'est pas d'Épinal. La décision de politique étrangère est souvent un acte brutal, commis sans débat préalable, sans information des ministres concernés. Souvent conception, réflexion et exécution sont l'œuvre d'un seul homme. Pourtant sous aucun président, la politique étrangère ne s est réduite à une succession d'actes discrétionnaires, de faits accomplis. L'idée d'un président n'en faisant à tout moment qu'à sa tête est mythique. Le chef d'exécutif d'un grand pays industrialisé comme la France ne peut conduire à lui seul la politique étrangère. Les présidents s'entourent tous d'avis, s'appuyant sur des collaborateurs et sur des appareils, autant de garde-fous contre des décisions hâtives ou intempestives. L'Élysée n'est pas une structure autonome. Le libre arbitre du président se heurte inévitablement à des limites relevant de la complexité d'un domaine où pourtant les institutions le laissent maître du jeu. Mais ces appareils qui l'aident, le trahissent aussi, quelquefois, au nom d'une logique et des objectifs qui leur sont propres. Dans son dernier livre, Raymond Aron écrit : « A l'heure présente, le décideur qu'il soit président des États-Unis ou le Politburo du Kremlin, dépend non pas tant d'individus (conseillers ou favoris) que de bureaucraties ou, si l'on préfère, d'organisations complexes dont chacune a ses propres intérêts, en rivalité avec d'autres 1 » Jugement émis à partir d'une prise de conscience - qu'il reconnaît tardive - des travaux de Graham T. Allison sur l'importance des appareils et des marchandages entre les différents responsables dans la prise de décision de politique étrangère2. Mais Raymond Aron n'ana- lyse pas - et ne prétend pas le faire - les conditions réelles dans lesquelles sont prises les décisions en France, ni l'étendue des pouvoirs de ces différents acteurs dans la conduite de la politique étrangère. Le président est-il pour autant prisonnier des instruments qu'il utilise ? Au cours de l'enquête menée, j'ai essayé de savoir comment chacun des quatre présidents de la V République travaille et décide, quelles sont les personnes associées aux décisions les plus importantes, quel est le poids du ministre des Affaires étrangères, des collaborateurs personnels, de l'adminis- tration, quelle est la part de la «diplomatie parallèle ». Le président est-il correctement informé? A-t-il les moyens de contrôler efficacement la politique étrangère dont il se veut le responsable suprême ? Ses conseillers sont-ils en mesure d'as- surer correctement les fonctions que leur assigne le présiden- tialisme diplomatique ? La « machine » laisse-t-elle toujours la possibilité de choisir ? Qui manipule qui ? Le livre ne prétend pas construire un système idéal de décision, laissant cette tâche aux vendeurs patentés de remèdes magiques aux «maladies diplomatiques ». Il n'a d'autre but que de mieux comprendre, à travers les moyens limités qu'offre la science politique, comment s'exerce en France la direction de la politique étrangère, dans quelles conditions décide cet homme à qui le système politique confie des prérogatives aussi importantes. Je n'ai pas découvert au cours de cette enquête que des carences et des lacunes. Comparé à d'autres régimes politiques, le système de décision de la V République possède des qualités indéniables. Sa souplesse permet des choix rapides et une continuité dans le dessein. La France possède des profession- nels de la diplomatie, qui n'ont rien à envier à leurs collègues étrangers. Mais la monarchie nucléaire sécrète ses propres dysfonctions : la déresponsabilisation atteint tous les niveaux et nuit sérieusement à l'efficacité de la décision; l'engorgement de la présidence empêche les conseillers du président de remplir correctement leurs rôles; un goût excessif du secret chez tous les présidents les conduit à préférer une décision mal préparée à une décision mal protégée; le système est fortement générateur de conformisme; l'information est souvent monocolore; le système de décision est tel qu'il accroît, par une série d'effets pervers, l'isolement du président et par là même les risques d'erreur d'appréciation. Souvent les présidents choisissent mal leur ministre des Affaires étrangères à qui ils demandent tout et son contraire. Trop de décisions manquent d'imagination et sont mal coordonnées. Des carences existent, comme partout, en raison des raideurs bureaucratiques. Mais plus graves sont les faiblesses de l'autorité politique. Ce livre ne prétend pas non plus à l'exhaustivité : le champ à couvrir est immense, les cas d'espèces sont nombreux, ni l'Élysée, ni l'administration ne livrent facilement leurs secrets. Un chercheur isolé ne peut prétendre, dans ces conditions, faire mieux que soulever un coin du voile.

PREMIÈRE PARTIE

PARADIGME INSTITUTIONNEL, PARADIS PRÉSIDENTIEL

1

ZEUS

LE MONARQUE NUCLÉAIRE

Zeus, dieu des éléments, arbitre supérieur et maître du ciel, capable seul de faire descendre la foudre, garant de la fidélité des traités et présidant aux relations internationales : de De Gaulle à François Mitterrand, tous les présidents de la V République se sont parés des attributs de cette divi- nité antique dans la conduite de la politique étrangère et mili- taire. Cette image de suprématie absolue n'est pas complètement usurpée. Élu pour sept ans, irresponsable constitutionnelle- ment, sauf en cas de haute trahison, l'hôte de l'Élysée est l'unique et véritable chef de la diplomatie française. Lui seul peut décider de faire la guerre et de conclure la paix. Lui seul peut ordonner l'envoi de la Légion étrangère à Kolwezi, des Jaguar contre les colonnes du Polisario, des paras à Beyrouth, en Centrafrique ou au Tchad. Lui seul peut commander le désengagement et le rapatriement des forces françaises. Lui seul, surtout, peut déclencher l'arme nucléaire straté- gique, monarchique par excellence. Prérogative que les prési- dents ne manquent pas de rappeler périodiquement à l'inten- tion de ceux qui en France ou à l'étranger douteraient de leur volonté d'en user. « La pièce maîtresse de la stratégie de dissuasion en France, c'est le chef de l'État, c'est moi; tout dépend de sa détermination. Le reste, ce sont des matériaux inertes, enfin, jusqu'à la décision qui doit consister précisément à faire que l'on ne s'en serve pas », déclare François Mitter- rand, le 16 novembre 1983, à Antenne 2 1. Il s'agit là d'une « appropriation du pouvoir » proteste l'opposition par la voix de Jacques Chirac passant sous silence les déclarations similaires faites quelques années auparavant par Valéry Giscard d'Estaing : «... Les responsabilités du président de la République font que c'est lui seul qui doit et peut prendre les décisions en matière de dissuasion 3 » A l'époque, Edmond Maire répliquait : « Nous nous trouvons dans la situation intolérable en République d'une sorte de monarchie nucléaire » En sens contraire, tous les arguments sont bons dès lors qu'il s'agit de justifier cette suprématie présidentielle. On évoque la constitution et si elle n'y suffit - car elle n'y suffit pas - on exhume décrets et arrêtés présidentiels. On fait également appel à la raison : le pouvoir de décision d'une puissance atomique ne se partage pas. La rapidité de réaction qu'exige- rait la mise en œuvre de la force de frappe nécessite une concentration absolue des pouvoirs. La référence à la « tradi- tion » sert, le cas échéant, de caution. Le fondement historique vient prendre le relais d'un fondement constitutionnel contes- table. En 1976, à l'issue du premier conseil des ministres suivant la nomination de Raymond Barre à Matignon, Valéry Giscard d'Estaing prend son nouveau Premier ministre à part pour lui rappeler les règles de jeu qui présideront à leurs rapports : « Il est dans la tradition de la V République que le président de la République s'occupe lui-même de politique étrangère. » Cela ne me gêne pas, lui répond Raymond Barre, puisque « c'est une tradition qui remonte à la III Républi- que 5 ». Affirmation également discutable qui fait l'impasse sur toute une période de la III République où ce fut le gouverne- ment et non le chef de l'État qui assura le pouvoir de décision. Mais quels que soient, pour l'instant, les fondements du pouvoir présidentiel, la primauté élyséenne sur les autres institutions de la V République a été jusqu'ici quasi absolue. La liberté du chef de l'État par rapport au gouvernement est sans limite. De lui seul procèdent les grandes orientations de politique étrangère. C'est lui seul qui représente la France aux rencontres « au sommet ». Aucune initiative majeure n'est prise sans son aval. Il peut agir unilatéralement, décider de changer d'orientation, négocier avec des homologues étrangers sans nécessairement consulter, ni même informer au préalable le Premier ministre ou le ministre des Affaires étrangères. Comme les monarques d'antan, les présidents de la V Répu- blique se réservent un droit au « secret du roi », la possibilité d'être seuls à connaître de certaines affaires. Que des décisions importantes soient prises à l'abri des regards de l'opinion et du contrôle du Parlement est chose courante dans la plupart des démocraties. Mais qu'elles soient conçues et exécutées par un seul homme, que le chef de l'État puisse se priver d'avis, de mises en garde, de réflexions de la part d'hommes dont le rôle est de l'aider est plus inquiétant. Le soutien apporté par de Gaulle aux États-Unis au moment de la crise de Cuba en 1962, la rupture morale avec Israël, en juin 1967, les négociations secrètes entre les conseil- lers du Premier ministre britannique et l'entourage de Georges Pompidou, destinées à préparer l'entrée des Britanniques dans le Marché Commun, le voyage de Valéry Giscard d'Estaing à Varsovie, en mai 1980, pour rencontrer le numéro un soviéti- que, après le coup de Kaboul, la rencontre d'Ifrane entre François Mitterrand et le roi du Maroc, relèvent de la diplomatie personnelle de l'hôte de l'Élysée, du fait accompli. Les avis que le chef de l'État prend ne le lient pas. Le président peut aller à contre-courant de tous ses ministres et de ses collaborateurs personnels. Seul, il a raison contre tous : « C'est le roi qui décide; c'est le domaine réservé. » En cas de crise « à chaud », impliquant une intervention militaire rapide, le président n'est pas tenu de réunir un conseil de défense ou de mobiliser tout autre appareil encombrant. Il n'est pas obligé d'attendre que se forme un consensus au sein de son équipe de conseillers. Il n'est pas paralysé par des rivalités intestines ou d'interminables discussions. Généralement, dans ces cas, le président convoque un conseil de crise réunissant uniquement des personnalités compétentes, une petite équipe où se retrouvent les quelques ministres et conseillers civils et militaires les plus directement concernés. Il peut, également, s 'entretenir séparément avec chacun des principaux responsa- bles intéressés, travailler en prise directe avec le chef d'état- major des armées, s'informer à la source, donner des directives à l'échelon d'exécution sans être gêné par un quelconque écran. Valéry Giscard d'Estaing qui n'entretenait pas les meilleurs rapports avec son ministre R.P.R. de la Défense, Yvon Bourges, n'hésitait pas à le court-circuiter et à s'adresser directement au général Guy Méry, chef d'état-major des armées et auparavant son chef d'état-major particulier. Fran- çois Mitterrand, par contre, s'est davantage appuyé sur Charles Hernu qui disposait de son entière confiance et qui jouait plus qu'auparavant un rôle de relais entre le chef de l'État et l'institution militaire. Dans l'affaire de Kolwezi, la manière dont chacun des deux gouvernements intéressés, le français et le belge, prennent leur décision illustre bien les facilités dont dispose l'hôte de l'Élysée. Lors de cette deuxième intervention au Shaba, Valéry Giscard d'Estaing est très rapidement en mesure de se déter- miner par rapport à la situation nouvelle qui vient de se créer à la suite de la prise de Kolwezi par des « Katangais », le temps de se faire exposer les données du problème et d'examiner les avis de ses conseillers civils et militaires. Il peut donner le feu vert pour le lancement de l'opération dans des délais très courts. Le gouvernement belge, lui, a beaucoup de mal à prendre position. Il est pourtant le principal intéressé dans cette affaire puisque la majorité des otages sont des ressortis- sants belges et que la Belgique a conservé dans cette zone des intérêts considérables. Mais le gouvernement est formé d'une coalition de partis qui n'ont pas les mêmes points de vue sur ce problème, comme sur beaucoup d'autres d'ailleurs, et les ministres, représentant leur parti, sont obligés d'en référer à lui avant chaque décision importante. D'où un retard et des indiscrétions qui manquent de compromettre l'intervention. Pas plus que sous l'Ancien Régime, le gouvernement n'existe collégialement. Ses membres n'exercent pas de respon- sabilité collective. Chacun intervient dans les affaires de son département, la diplomatie relevant du département présiden- tiel auquel est annexé le Quai d'Orsay. Institution importante sous la IV République, le conseil des ministres depuis 1959 est réduit à un rôle figuratif. L'aréopage ministériel se contente la plupart du temps d'enregistrer les informations que veut bien lui fournir le président de la République et écouter l'exposé du ministre des Relations extérieures : exposé de caractère géné- ral, portant sur l'évolution récente de la situation internationale et les positions récemment prises par la France. Cette inter- vention n'est pas suivie d'un débat de fond. Dans certaines circonstances, lorsque les problèmes ont des répercussions directes sur la politique interne - affaires communautaires par exemple -, une discussion peut s'engager, si toutefois le président n'a pas encore fait connaître son arbitrage. Il n'est pas rare que des questions d'ordre budgétaire, telles que les subventions laitières ou bovines fassent l'objet d'âpres discus- sions entre ministres concernés. Il peut arriver que le chef de l'État daigne procéder à un tour de table, comme ce fut le cas au cours de cette séance du 15 juillet 1976 où Valéry Giscard d'Estaing demanda aux membres du gouvernement de dire leur sentiment sur l'accord intervenu au Conseil européen de Bruxelles concernant les modalités de l'élection au suffrage universel de l'Assemblée parlementaire européenne. Mais ce genre de consultation ne doit tromper personne. Un débat véritable se prépare à l'avance. Le procédé, déjà utilisé par le général de Gaulle, a été appliqué par surprise, sans avis préalable des ministres. Faute de détenir les éléments d'information nécessaires, les ministres n'ont eu d'autre choix que de se rallier à la volonté connue ou supposée telle du président. « Cette procédure, écrit André Passeron, a pris de court les membres du gouvernement - et même le Premier ministre - qui n'en avaient pas été prévenus et leurs réponses toutes positives, ont été brèves. Aucun débat ne s'est donc instauré même si chacun s'est efforcé d'improviser une réponse différemment formulée de celle de son voisin » Si le conseil des ministres, sous François Mitterrand, délibère plus que par le passé, cette évolution ne concerne pas la politique étrangère Une décision aussi importante que l'envoi de troupes au Tchad, le 10 août 1983, pour contenir l'avancée libyenne n'a été évoquée en conseil des ministres que le 24 août, soit deux semaines après le déclenchement de l'opération Manta. Aucun conseil ne s'étant tenu pendant les trois premières semaines du mois, François Mitterrand n'a pas jugé nécessaire de réunir les membres de son gouvernement pour les entretenir de cette décision que la plupart des ministres ont appris par voie de presse. gères », in BASDEVANT (Jules) et al., Les Affaires étrangères, Université d'Aix-Marseille, P.U.F., 1959, 460 p., p. 50. 3. JOBERT (Michel), op. cit., p. 169. 4. JOBERT (Michel), L'autre regard, Paris, Grasset, 1976, 412 p., p. 176. 5. JOBERT (Michel), Mémoires d'avenir, op. cit., p. 190. 6. Entretien, juillet 1985. 7. KISSINGER (Henry), Les Années orageuses, op. cit., p. 198 et suiv. 8. Ibid. 9. GROSSER (Alfred), Les Occidentaux, Paris, Fayard, 1978, 443 p., p. 353. 10. Entretien, septembre 1985. 11. Propos tenus au cours du conseil des ministres du 27 mars 1974, rapportés par JOBERT (Michel), Mémoires d'avenir, op. cit., p. 298. 12. Ibid.

VI. - « JE SUIS LE VRAI MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES » 1. Il a préfacé l'ouvrage de Samuel PISAR, Les Armes de la paix. 2. Interview accordée le 27 novembre 1979. 3. FERENCZI (Thomas), «Un certain exercice solitaire du pouvoir», Le Monde, 27 novembre 1974. 4. SEYDOUX (François), op. cit., pp. 180-181. 5. BAYENS (Jacques), Etranges Affaires étrangères, Paris, Fayard, 1978, 127 p., p. 87. 6. Entretien, mars 1983. 7. Voir l'ouvrage collectif déjà cité, La Politique extérieure de Valéry Giscard d'Estaing, p. 375. 8. BAYENS (Jacques), op. cit., p. 88. 9. Propos rapportés par Serge JULY dans Libération, 3 juillet 1985. 10. ARON (Raymond), Mémoires, Paris, Julliard, 1983, 778 p., p. 569. 11. Entretien, janvier 1983. 12. Voir l'article de Michel TATU dans Le Monde, 18-19 mai 1980. 13. Voir le témoignage d'Henri FROMENT-MEURICE dans La Politique extérieure de Valéry Giscard d'Estaing, op. cit., p. 251. 14. T (Michel), « Valéry Giscard d'Estaing et la détente », in La Politique extérieure de Valéry Giscard d'Estaing, op. cit., p. 213. 15. DEBBASCH (Charles), L'Élysée dévoilé, Paris, Albin Michel, 1982, 200 p., p. 64. VII. - LA « TAPISSERIE DE PÉNÉLOPE»

1. Bernard PONS, Le Monde, 19 septembre 1984. 2. Le Monde, 6 octobre 1984. 3. Le Monde, 16 novembre 1984. 4. BRIGOULEIX (Bernard), « Succession mouvementée au Quai d'Orsay », Le Monde, 9-10 décembre 1984. 5. Le Monde, 1 septembre 1981. 6. MITTERRAND (François), Ici et maintenant, conversation avec Guy Claisse, Paris, Fayard, 1980, 309 p., p. 275. 7. Le Monde, 21-22 février 1982. 8. Entretien, mars 1985. 9. JULY (Serge), « Le Mystère Mitterrand », Libération, 3 juin 1985. 10. SCHIFFRES (M.) et SARAZIN (J.), op. cit., p. 113. 11. au «Grand jury» RTL-Le Monde, 19 mai 1985. 12. Par trente-six chemins, op. cit., p. 26. 13. Sur cette affaire voir : « Comment le commandant Galopin fut arrêté et pendu par les rebelles toubous », Le Monde, 29 décembre 1984. 14. Entretien, avril 1985. 15. DANIEL (Jean), « L'obsession du tiers monde », Le Nouvel Observateur, 26 août 1983. 16. Le Monde, 28 juin 1983. 17. Entretien, février 1985. 18. Le Monde, 10 août 1983. 19. Ibid, 26 août 1983. 20. Au cours de son intervention télévisée du 16 décembre 1984 François Mitterrand affirme avoir dit à Khadafi : « Rien n'est possible tant que la situation au Tchad ne sera pas conforme à vos engagements. » 21. COT (Jean-Pierre), op. cit., p. 211. 22. L'expression est de Jacques Delors, cité par JOBERT (Michel), op. cit., p. 141.

VIII. - MAL AIMÉS MAIS NÉCESSAIRES

1. La France en mai 1981. Forces et faiblesses, op. cit., t. V, pp. 29-30. 2. Le Quotidien de Paris, 6 décembre 1984. 3. Ouvrage d'Albert CHAMBON, Paris, A. Pédone, 1983, 128 p. 4. SEYDOUX (François), op. cit., p. 61. 5. Paris, Imprimerie nationale, 1982, 611 p., p. 57.